dio iii: aneksi smjernica za procjenu uticajaria.ba/wp-content/dokumenti/aneksi smjernica za...
TRANSCRIPT
1
Europska komisija
DIO III: ANEKSI SMJERNICA
ZA PROCJENU UTICAJA*
15. januar 2009.
Kao što je navedeno u Smjernicama, neki od ovih Aneksa su obavezujuće prirode (format mape puta; popusti; format Izvještaja o procjeni uticaja). Ostali aneksi pružaju detaljne upute o specifičnim momentima tokom analitičkog procesa procjene uticaja. Aneksi koji su više tehničke prirode predloženi su kao neiscrpan set alata za dalja poboljšanja i ažuriranja.
2
SADRŽAJ
1. Format mape puta ............................................................................................................................. 4
2. Vremenske odrednice procjene uticaja ............................................................................................. 6
3. Format Izvještaja o procjeni uticaja ............................................................................................... 10
4. Format sažetka procjene uticaja .................................................................................................... 12
5. Konsultiranje zainteresiranih strana tokom procjene uticaja ...................................................... 13
5.1. Primjena minimanih standarda konsultovanja .................................................................................................................. 13
5.2. Standardi konsultovanja socijalnih partnera ..................................................................................................................... 15
5.3. Posebne smjernice za konsultacije sa potrošačima/udruženjima potrošača/ udruženjima podrške oboljelima ................ 15
5.4. Efektivna upotreba upitnika .............................................................................................................................................. 16
6. Definiranje problema....................................................................................................................... 18
6.1. Tržišni nedostaci............................................................................................................................................................... 18
6.2. Regulatorni nedostaci ....................................................................................................................................................... 20
6.3. Neusklađenosti fundamentalnih ciljeva EU i trenutnog stanja .......................................................................................... 22
7. Identifikovanje opcija – instrumenti politika ................................................................................. 23
7.1. Samoregulacija ................................................................................................................................................................. 23
7.2. Otvoreni metod koordinacije ............................................................................................................................................. 24
7.3. Obezbijedite informacije i smjernice ................................................................................................................................. 24
7.4. Instrumenti koji su zasnovani na tržištu ............................................................................................................................ 24
7.5. Direktne finansijske intervencije javnog sektora ............................................................................................................... 25
7.6. Koregulacija i standardi .................................................................................................................................................... 25
7.7. Okvirne direktive ............................................................................................................................................................... 26
7.8. Regulatorne akcije kojim se daju propisi .......................................................................................................................... 27
8. Procjena specifičnih aspekata ekonomskih, socijalnih i ekoloških uticaja ................................ 28
8.1. Uticaj na osnovna prava ................................................................................................................................................... 28
8.2. Uticaji na broj i kvalitet radnih mjesta ............................................................................................................................... 29
8.3. Uticaj na potrošače ........................................................................................................................................................... 30
8.4. Uticaj na mala i srednja preduzeća (“SME test”) .............................................................................................................. 31
8.5. Uticaji na tehnološki razvoj i inovacije .............................................................................................................................. 33
8.6. Uticaji na preduzeća u smislu investicija, operativnih troškova, proizvoda i usluga .......................................................... 37
8.7. Uticaji na međunarodnu trgovinu i prekogranične investicije ............................................................................................ 37
8.8. Uticaj na zemlje u razvoju ................................................................................................................................................. 38
8.9. Makroekonomski uticaji .................................................................................................................................................... 38
8.10. Uticaji na javna tijela ......................................................................................................................................................... 38
9. Procjena netržišnih uticaja, posebno na životnu sredinu i zdravlje ............................................ 39
9.1. Monetizacija netržišnih uticaja .......................................................................................................................................... 39
9.2. Kvantitativna analiza uticaja na zdravlje ........................................................................................................................... 39
9.3. Pristup procjene životnog ciklusa ........................................................................................................................................ 44
10. Procjena administrativnih troškova izazvanih EU legislativom ................................................... 45
3
10.1. Prikaz modela ................................................................................................................................................................... 45
10.2. Vodič korak po korak ........................................................................................................................................................ 47
10.3. Alat za prikupljanje podataka ............................................................................................................................................ 58
10.4. Primjer popunjenog obrasca izvještaja ............................................................................................................................. 59
11. Pristupi i alati u analizi uticaja ....................................................................................................... 63
11.1. Približni brojevi ................................................................................................................................................................. 63
11.2. Problemska stabla/kauzalni modeli .................................................................................................................................. 63
11.3. Kako procijeniti ekonomičnost .......................................................................................................................................... 66
11.4. “IA TOOLS” web sajt ........................................................................................................................................................ 68
11.5. Kvantitativni modeli ........................................................................................................................................................... 69
11.6. Diskontiranje ..................................................................................................................................................................... 72
13. Indikatori, monitoring i evaluacija .................................................................................................. 76
13.1. Indikatori ........................................................................................................................................................................... 76
13.2. Monitoring ......................................................................................................................................................................... 77
13.3. Evaluacija ......................................................................................................................................................................... 78
14. Biblioteka najboljih praksi - Praktični primjeri prethodnih izvještaja Komisije za procjenu uticaja- ključni analitički koraci ...................................................................................................... 79
4
1. Format mape puta
MAPA PUTA
NAZIV INICIJATIVE
VRSTA INICIJATIVE CWP Non-CWP Akt koji se provodi/ Delegirani akt
VODEĆA OPĆA UPRAVA- ODGOVORNA JEDINICA
OČEKIVANI DATUM
USVAJANJA
Mjesec/Godina
VERZIJA MAPE PUTA Br: Posljednja izmjena: Mjesec/Godina:
A. Kontekst, definicija problema
(i) Koji je politički kontekst inicijative?
(ii) Na koji način je povezana sa prethodnim i mogućim budućim inicijativama i ostalim EU politikama?
(iii) Koja ex-post analiza postojeće politike je provedena i koji su rezultati relevantni za ovu inicijativu?
Koji su glavni problemi koje će tretirati ova inicijativa?
Na koga će inicijativa imati uticaj?
(i) Da li je EU akcija opravdana po osnovu supsidijarnosti?
(ii) Zašto države članice ne mogu u dovoljnoj mjeri samostalno ostvariti ciljeve predložene aktivnosti?
(test nužnosti)
(iii) Da li EU može uspješnije ostvariti ciljeve? (test dodatne EU vrijednosti)
B. Ciljevi inicijative
Koji su glavni ciljevi politike?
Da li ciljevi podrazumijevaju razvoj EU politike u novim oblastima?
C. Opcije
(i) Koje se opcije politike razmatraju?
(ii) Koje zakonodavstvo ili zakonski neobavezujući instrumenti (“soft law”) se mogu uzeti u obzir?
(iii) Na koji način opcije poštuju princip proporcionalnosti?
5
D. Početna procjena uticaja
Koje su koristi i troškovi svake od opcija politike?
Da li bi neka od ili sve opcije mogle imati značajan uticaj na (i) pojednostavljenje, (ii) administrativno opterećenje i (iii) odnose sa drugim državama, (iv) dogovore o implementaciji? I (v) da li bi neka od zemalja članica mogla imati poteškoća u transpoziciji.
(i) Da li će se za ovu inicijativu vršiti procjena uticaja i/ili moguće prateće inicijative? (ii) Kada će se započeti sa
procjenom uticaja? (iii) Kada ćete uspostaviti Upravljačku grupu za procjenu uticaja i koliko često će se ista
sastajati? (iv) Koje će Opće uprave biti pozvane?
(i) Da li je i za jednu od opcija vjerovatno da će imati uticaj na budžet EU u iznosu većem od 5 M EUR?
(ii) Ako da, da li će ova procjena uticaja također služiti kao ex-ante evaluacija, kako zahtijevaju finansijski
propisi? Ako ne, dostaviti informacije o vremenu provođenja ex-ante evaluacije.
E. Osnova dokaza, planiranje daljeg rada i konsultacije
(i) Koje informacije i podaci su već dostupni? Da li će se koristiti postojeća procjena uticaja i rad na
evaluaciji?
(ii) Koje dodatne informacije treba prikupiti, i na koji način će date informacije biti prikupljene (npr.
interno ili angažovanjem spoljnog izvođača), i do kada?
(iii) Koje su vremenske odrednice procesa nabavke i ugovaranja i bilo kakvih eksternih ugovora koje
planirate (npr. za potrebe analitičkih studija, prikupljanje podataka, itd.)
(iv) Da li je predviđena bilo kakva posebna aktivnost komunikacije ili informiranja? Ukoliko jeste, koja i do kada?
Koji akteri i stručnjaci su ili će biti konsultovani, na koji način i u kojoj fazi?
6
2. Vremenske odrednice procjene uticaja
Tipični vremenski proces pripreme CLWP inicijative za usvajanje od strane Komisije (u usmenoj proceduri)
PLANIRANJE KORAK PO KORAK I KORISNI LINKOVI Sljedeći koraci čine dio pripreme stavke Zakonodavnog i radnog programa Komisije koji Komisija treba da usvoji. Pojašnjene su glavne aktivnosti za svaki korak te je data informacija o minimalnom trajanju svakog koraka. Iako se napredak u nekim koracima može sigurno ostvariti paralelno, ne trebate računati isključivo na ovu mogućnost. Na primjer, iako u nekoj mjeri možete raditi paralelno u pripremi procjene uticaja i glavnih dokumenata, određeni redoslijed je neophodan kako bi se adekvatno ispoštovali rezultati javnih konsultacija i procjene uticaja u samom prijedlogu. Unutar većine koraka naći ćete web linkove koji vam pružaju više informacija i principima i proceduri koju treba pratiti u svakom slučaju.
Kada se stavka uključuje u Zakonodavni i radni program Komisije (CLWP) značajne pripreme bi trebalo da su već obavljene, npr. vezano za javne konsultacije i rad na procjeni uticaja.
Strateško planiranje i programiranje (SPP)
Da bi Komisija mogla da planira, pripremi i prezentira inicijative svojih politika na efikasan i koherentan način, trebalo bi rano da najavite svoju inicijativu. Ukoliko vaša inicijativa doprinosi glavnim prioritetima Komisije, trebalo bi da bude uključena u Godišnju strategiju politika (APS) koju Kolegij usvaja u februaru (godina -1). Ako vaša inicijativa bude uključena u Zakonodavni i radni program Komisije (CLWP) biće potrebno da u septembru (godina- 1) pripremite mapu puta. U datom momentu, trebalo bi da ste već ostvarili napredak u eksternim konsultacijama i procjeni uticaja.
Bez obzira na to da li je vaša inicijativa uvedena u Zakonodavni i radni program komisije (CLWP), trebalo bi da u julu (godina-1) bude uključena u Planiranje agende Komisije).
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/i/spp/index.cfm?lang=en&page=cycle
januar/septembar (godina-1)
7
Korak 1 – Javna konsultacija
Za većinu prijedloga biće potrebno da se konsultujete sa zainteresiranim stranama i širom javnošću. Za javne konsultacije u pisanoj formi po pravilu bi trebalo da ostavite najmanje 8 sedmica. Također treba da predvidite vrijeme za planiranje konsultacija i pripremu osnovnog/ih dokumenata u vezi s kojima će se i vršiti konsultacije. Sami ćete najbolje znati koliko će vam vremena trebati za ovu aktivnost, ali računajte sa najmanje 6 sedmica.
Ukoliko planirate da organizujete sastanak, isti treba da najavite najmanje 4 sedmice unaprijed. Također će biti potrebno da analizirate doprinose (iako se ova aktivnost može provesti paralelno sa ili kao dio procjene uticaja) i objavite doprinose javnoj konsultaciji. Komisija je također posvećena tome da da povratnu informaciju o rezultatima konsultacije.
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en
Također molimo vodite računa o tome da za neke vrste prijedloga može postojati obaveza konsultovanja sa specifičnim forumima (npr. odbor za komitologiju ili grupe eksperata).
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_grpexp&lang=en&menu=on
Korak 2 – Procjena uticaja
Vrijeme potrebno za izradu procjene uticaja zavisit će od kompleksnosti i osjetljivosti prijedloga ali i od toga kako vi pristupite ovim aktivnostima. Na primjer, može se desiti da bude potrebno da pribavite stručnu ekpertizu putem raspisivanja tendera, što jasno uzima vrijeme. Opće je pravilo da će također biti potrebno da uspostavite Upravljačku grupu za procjenu uticaja kako bi sama procjena uticaja u ranoj fazi uključila i druge službe zainteresirane za prijedlog. Na to treba dodati i vrijeme potrebno za javnu konsultaciju (pogledati prethodni pasus). Skorom spoljnom evaluacijom Sistema procjene uticaja Komisije došlo se do toga da je u prosjeku potrebno oko godinu dana za provođenje jedne procjene uticaja.
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_aimpact&lang=en&menu=on
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/i/impact/index_en.htm
Korak 3 – Priprema dokumenata
Korak pripreme ne određuju interna pravila Komisije. Kao i za procjenu uticaja, vrijeme potrebno za pripremu nacrta inicijative će značajno da varira od možda 6 sedmica za direktnu i nekontraverznu komunikaciju do 3-4 mjeseca (ili više) za kompleksan i značajan zakonodavni prijedlog. Samo vi ćete znati koliko vremena treba da ostavite za ovaj korak ali dati vremenski period treba da obuhvati redovnu koordinaciju sa povezanim Općim upravama i interno odobrenje vašeg Generalnog direktora i Kabineta povjerenika za moguće pokretanje zvaničnog ISC-a. Od ključnog je značaja da pokažete na koji način je prijedlog povezan sa prethodnom procjenom uticaja i konsultativnim radom.
Korak 4 – Mišljenje Odbora za procjenu uticaja
Procjenu uticaja treba da predate Odboru za procjenu uticaja (IAB) najmanje četiri sedmice prije sastanka Odbora. Prije toga, potrebno je da nacrti vaših dokumenata budu odobreni od strane Generalnog direktora. Kada dobijete mišljenje Odbora za procjenu uticaja, možda će biti potrebno da dodatno radite na procjeni uticaja i/ili da procjenu uticaja ponovo dostavite Odboru. U tom slučaju biće vam potrebno još 2-8 sedmica.
http://www.cc.cec/iab/i/index_en.cfm
Korak 5 – Savjetovanje među službama
Za dokumente koji su duži od 20 strana (uključujući procjenu uticaja i ostale prateće dokumente) potrebno je dati 15 radnih dana (3 sedmice) da službe odgovore. Za kraće dokumente dozvolite 10 radnih dana (2 sedmice). Na ovaj period treba da dodate vrijeme
Najmanje 14 sedmica
oko 52 sedmice
6 do18 sedmica
8 do 12 sedmica
Najmanje 4 sedmice
8
koje je potrebno da se tekst izmijeni nakon savjetovanja među službama (uključujući i prijedloge izmjena od strane Opće uprave za prevođenje DGT-Edit), vrijeme potrebno za pregovore sa drugim službama i za dobijanje finalnog teksta sa kojim je saglasan vaš Generalni direktor i Kabinet povjerenika. Vrijeme potrebno za ovaj korak zavisit će, između ostalog, od toga koliko je inicijativa kompleksna, politički osjetljiva i kontroverzna. Što ranija koordinacija sa ostalim službama treba da postane standardna praksa jer se na taj način sprječavaju kasniji problemi kada se pokrene savjetovanje među službama.
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_consultinterserv&lang=en&menu= on
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/cis/index.cfm?page=intro&lang=en
Korak 6 – Prijevod
Prevođenje je također značajan segment koji službe moraju uzeti u obzir u vremenskom procesu. Obzirom da je prevođenje posljednji korak prije usvajanja, kašnjenja u prethodnim koracima ne smiju dovesti do skraćivanja vremena potrebnog (i predviđenog) za prevođenje. Sažetak procjene uticaja također mora biti preveden. Sljedeće elemente treba da uzmete u obzir:
– Opća uprava za prevođenje (DGT) ne počinje sa radom dok se proces savjetovanja među službama (JSC) ne završi i dok tekst nije stabiliziran. U suprotnom dolazi do značajnog gubitka resursa što je predmet kritike raznih revizija;
– Prevođenje mora da bude programirano; prevodilac treba unaprijed da dostavi svoje procjene (približan broj stranica i rokove, na osnovu podataka iz Planiranja agende). Na ovaj način Opća uprava za prevođenje (DGT) može da planira alokaciju sredstava i da ispoštuje rokove, pod uslovom naravno da tekstovi budu dostavljeni u predviđenom roku;
– Mjerom pojednostavljenja „Aktivnost 2“,1 Opća uprava za prevođenje (DGT) će prijevode direktno slati Generalnom sekretarijatu (SG). Opće uprave više neće biti odgovorne za kvalitet prijevoda;
– Za bilo kakve dodatne informacije, kontaktirajte jedinicu za upravljanje upitima (planiranje) u Općoj upravi za prevođenje (DGT) (http://www.cc.cec/DGT/planning/index.htm), posebno osobe u ovoj jedinici koja se bave vašom Općom upravom;
– Broj dana potrebnih za prevođenje zavisi od broja strana; gotovo je opće pravilo da su za prevođenje prioritetnog (CLWP) i programskog dokumenta od manje od 15 strana potrebne 2 sedmice. Unutar okvira “Aktivnosti 2” (pogledati gore), Opća uprava za prevođenje predana je poštovanju rokova koji su dogovoreni sa Općom upravom koja traži usluge;
– Kada šaljete dokument na prijevod, dostavite i referentni dokument koji bi mogao pomoći boljem razumijevanju prijedloga i samim tim ćete dobiti bolji kvalitet;
Za jezike koji mogu biti potrebni u različitim fazama procedure pogledajte:
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_regling&lang=en&menu=on
Korak 7 – Usvajanje od strane Komisije (usmena procedura)
Usvajanje dokumenta od strane Komisije se uglavnom organizuje na posebnom sastanku Šefova Kabineta (“RSCC”) i nakon toga na sedmičnom sastanku Šefova Kabineta (“Hebdo”).
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_reunhebdo&lang=en&menu=on
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_reunspec&lang=en&menu=on
1 Pogledati zajednički dopis SG-DGT ref. SG D(2007)3874)
Najmanje 2 sedmice
Najmanje 6-9 dana
9
Trenutno je pravilo da se dokumenti kraći od 15 strana predaju u Greffe najmanje 6 radnih dana prije sastanka Kolegijuma odnosno u utorak sedmice koja prethodi sedmici u kojoj se održava sastanak Kolegijuma (ponedjeljak, ukoliko se sastanak Kolegijuma održava u Strazburu).
Duži dokumenti treba da se dostave najmanje 8 radnih dana prije datuma usvajanja (petak dvije sedmice prije sastanka).
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?dochtm=otc_decispo&lang=en&menu=on
(također pogledati “sljedeće strane” na ovom sajtu)
Tokom perioda koji prethodi usvajanju, također može biti potrebno da pripremite obavještenje za štampu, brifinge i tačke diskusije za vašeg povjerenika za potrebe konferencije za štampu ili intervjua.
Za usvajanje u pisanoj formi pogledajte Priručnik za radne procedure. http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/manupro/index.cfm?lang=en&menu=on&dochtm=otc_eta ppe
Korak 8 – Prijenos na druge institucije od strane Generalnog sekretarijata
Vijeću se u principu dostavljaju dokumenti na tri proceduralna jezika i to u roku od dva dana nakon usvajanja. Sve jezičke verzije moraju biti dostupne u što kraćem roku za potrebe formalnog prijenosa na Vijeće i Europski parlament (i na državne parlamente). Molimo imajte na umu da Vijeće smatra da je dokument zvanično dostavljen samo onda kada su dostavljene sve jezičke verzije.
NB: Revizija koju provode pravni revizori (ne treba je miješati sa mišljenjem pravne službe – SJ u CIS-net)
Molimo imajte na umu da kada se smatra da je potrebno da grupa pravnih revizora revidira sve jezičke verzije (vidjeti http://www.cc.cec/sj/jurrev/index.html), ovaj dodatni korak se odvija nakon prevođenja ali prije nego što Komisija donese odluku (tj. gledano po ovom rasporedu između koraka 6 i 7) ukoliko se odluka donosi u pisanoj formi. U slučaju usmene procedure, revizija se iznimno može odviti nakon što Kolegijum odobri dokument. U tom slučaju Vijeću i Parlamentu se dostavljaju privremene verzije.
10
3. Format Izvještaja o procjeni uticaja
Kako bi se obezbijedila dosljednost unutar Komisije za Izvještaj o procjeni uticaja se koristi sljedeći format. Stavke označene tačkom (bulet) prate ključne stavke analize procjene uticaja. Pretpostavke, moguće nejasnoće i nedostatak (pouzdanih) podataka moraju biti naznačeni u dijelovima koji prezentuju ključne korake analize procjene uticaja. U različitim poglavljima također je potrebno pozvati se na izvorni materijal na osnovu kog su izvedeni zaključci (npr. spoljne studije, izvještaji, statistički podaci, stručni savjeti, inputi od aktera- zainteresiranih strana, itd). Direktne internet linkove obezbijediti kad god je to moguće.
Izvještaj ne smije da ima preko 30 strana (bez aneksa) i treba ga pisati netehničkim
jezikom. Izuzeci se moraju usaglasiti sa Jedinicom za procjenu uticaja Generalnog sekretarijata.
Standardna prva strana izjava o odricanju od odgovornosti (npr. “Ovaj izvještaj obavezuje samo one službe Komisije koje su učestvovale u njegovoj pripremi i ne prejudicira konačnu formu bilo koje odluke koju će Komisija donijeti”).
Sadržaj
Identifikacija: Vodeća Opća uprava; Planiranje agende /WP referenca.
Organizacija i vremenske odrednice: obezbijediti opću hronologiju procjene uticaja i navesti Opće uprave koje su učestvovale u Upravljačkoj grupi za procjenu učinka (ISAG)
Konsultacije sa Odborom za procjenu uticaja (IAB): ukratko objasniti način na koji su preporuke Odbora uticale na izmjene u odnosu na nacrt koji je prethodio
Konsultacije i ekspertiza:
– navedite ako je korištena spoljna ekspertiza, i ako jeste, na koji način
– navedite koje grupe aktera (zainteresiranih strana) su konsultirane, u kojoj fazi procesa procjene uticaja i na koji način (javne ili ciljne konsultacije, i ako su ciljne, pojasnite zašto)
– navedite glavne rezultate, različite iznesene stavove i način na koji su dobijeni rezultati uzeti u obzir, i ako nisu, pojasnite zašto
– navedite da li su ispoštovani osnovni standardi Komisije, i ako nisu, pojasnite zašto.
Koje tačno pitanje ili problem može zahtijevati djelovanje?
Koji su osnovni pokretači problema?
Na koga je ostvaren uticaj, na koje načine i u kojoj mjeri?
Na koji način bi se problem razvijao kada bi uslovi ostali nepromijenjeni? N.B. Scenariji treba da u obzir uzmu aktivnosti koje su EU, države članice ili drugi akteri već preduzeli ili planirali.
Da li EU ima pravo da djeluje i da li je evidentna europska dodatna vrijednost- osnova Ugovora, “test nužnosti” (supsidijarnost) i ograničenja osnovnih prava?
Koji su opći ciljevi politike? Koji su specifični/operativni ciljevi?
Naglasite usaglašenost ovih ciljeva sa drugim EU politikama i, ako je primjenjivo, horizontalnim ciljevima kao što su Lisabonska strategija i Strategija održivog razvoja ili poštovanjem osnovnih prava.
Poglavlje 1: Proceduralna pitanja i konsultiranje zainteresiranih strana
Poglavlje 2: Definiranje problema
Poglavlje 3: Ciljevi
11
Koje su moguće opcije za ostvarenje ciljeva i pristupanje rješavanju problema? N.B. Opcija “bez akcije EU” uvijek treba biti razmotrena i snažno se preporučuje uključivanje neregulatorne opcije, osim ako je ista već isključena odlukom Kolegijuma ili već postoji obaveza za pravno djelovanje.
Koje su opcije odbačene u ranoj fazi i zašto? N.B. Osvrnite se na kriterijume prethodnog ispitivanja (slaba efektivnost, efikasnost ili usklađenost sa drugim cijevima i politikama). Budite posebno precizni i decidni kada su u pitanju odbačene opcije koje imaju značajnu podršku aktera (zainteresiranih strana).
Koji su vjerovatni ekonomski, društveni i ekološki uticaji svake od odabranih opcija?
Navedite pozitivne i negativne uticaje, direktne i indirektne, uključujući i one van EU.
Uključite procjenu administrativnog opterećenja.
Navedite nesigurnosti i načine na koje promjene parametara mogu uticati na uticaj.
Uključite uticaje unutar i van EU.
Navedite koji uticaji će se vjerovatno izmijeniti u budućnosti i pojasnite na koji način.
Kao relevantne, navedite društvene grupe, privredne sektore i oblasti na koje je ostvaren uticaj.
Koje su moguće prepreke u usaglašenosti?
Navedite kako su pozitivni/negativni uticaji izmjereni za svaku od odabranih opcija.
Predstavite rezultate mjerenja.
Predstavite ukupne i razložene rezultate.
Naznačite ako analiza potvrđuje da će EU aktivnosti imati dodatnu vrijednost.
Naglasite razmjene i sinergije koje su povezane sa svakom od opcija.
Ako je moguće, rangirajte opcije po različitim evalucionim kriterijima.
Ako je moguće i prikladno, utvrdite najbolju opciju.
Koji su suštinski indikatori napretka prema ostvarenju ciljeva?
Koji je široki okvir za moguće dogovore o monitoringu i evaluaciji?
Predstavite osnovni tehnički materijal.
Predstavite ključne dokumente javnih konsultacija i sažetke odgovora (osim ako su dostupni na javnom internet linku)
Obezbijedite ključne studije/rad stručnih konsultanata (osim ako je dostupno na javnom internet linku)
Poglavlje 4: Opcije politike
Poglavlje 5: Analiza uticaja
Poglavlje 6: Poređenje opcija
Poglavlje 7: Monitoring i evaluacija
Aneksi
12
4. Format sažetka procjene uticaja Sažetak treba da bude poseban radni dokument službi i ne bi trebalo da ima više od 10 strana. Sažetak treba da a) da kratak opis problema i ciljeva; b) predstavi analizu supsidijarnosti; c) nabroji spektar identifikovanih opcija i opcija koje su detaljno procijenjene; d) predstavi glavne privredne, društvene i ekološke uticaje svake od opcija i, gdje je relevantno e) predstavi rezultate poređenja opcija, naznačavajući kriterije poređenja. Kada su u pitanju tačke d) i e) sažetak treba da sadrži jasnu prezentaciju svih kvantitativnih benefita i troškova različitih opcija, što bi trebalo da uključi administrativne troškove poslova i građana, ostale troškove usklađivanja i troškove administracije.
Preporučuje se sljedeći format sažetka:
1. Definiranje problema: Koji tačno problem je u pitanju, ko je najviše pogođen i zašto je neophodna javna intervencija?
2. Analiza supsidijarnosti: Da li je EU akcija opravdana po osnovu supsidijarnosti (nužnost i dodatna europska vrijednost)?
3. Ciljevi EU inicijative: Koji su glavni ciljevi politike?
4. Opcije politike: Koje su opcije razmotrene a koje su detaljno procijenjene?
5. Procjena uticaja: Koji su glavni privredni, ekološki i društveni uticaji svake od opcija, posebno kada su u pitanju (kvantificirane/novčane) koristi i troškovi (uključujući procjene administrativnog opterećenja), ostali troškovi usklađivanja i troškovi implementacije za javnu administraciju)?
6. Poređenje opcija: Koja je bolja opcija i po osnovu kojih kriterija/ opravdanja?
7. Monitoring i evaluacija: Kakvi su dogovori za uspostavljanje stvarnog odnosa troškova i benefita i postizanje željenih ciljeva?
13
5. Konsultiranje zainteresiranih strana tokom procjene uticaja
“Minimalni standardi Komisije za javne konsultacije (…) primjenjuju se pri opsežnom konsultiranju javnosti ali i kada Komisija traži stavove društvenih grupa i ostalih zainteresiranih strana zbog birača koji iste predstavljaju a ne zbog stručnosti koju posjeduju”2
Konsultiranje aktera (zainteresiranih strana) u procesu procjene učinka mora se provoditi u skladu sa općim principima Komisije i minimalnim standardima konsultiranja.3 Kao dodatak informacijama koje se daju u glavnom tekstu, sljedeća poglavlja daju detaljna uputstva za primjenu minimalnih standarda.
5.1. Primjena minimalnih standarda konsultiranja
Da biste bili uspješni, morate jasno definisati cilj konsultacije. Respondente treba da informirate o tome kakav se input od njih očekuje. Bilo bi korisno da npr. napravite razliku između pitanja sa otvorenim mogućnostima i pitanja u kojima su odgovori ograničeniji. Pitanja treba da budu specifična i treba da se odnose na konkretne stvari. Sugestivne formulacije, ili one koje navode na određeni odgovor se moraju zaobići. Aktere treba podstaknuti da daju osnovne informacije o svom sudjelovanju kako bi služba mogla na bolji način da odgovori na razloge koji stoje iza izraženog mišljenja.
Prije pokretanja konsultacije treba jasno da definišete ciljne grupe, jer je angažovanje relevantnih aktera od ključnog značaja za uspjeh konsultacija. Konsultacije mogu biti otvorene za širu javnost, ograničene na određenu kategoriju aktera/zainteresiranih strana (bilo koji član odabrane kategorije može učestvovati) ili ograničene na određeni skup pojedinaca/organizacija (samo oni čije je ime navedeno na spisku mogu da učestvuju). Uvijek treba da uključite sve ciljne grupe i sektore na koje će implementacija politike uticati u značajnoj mjeri ili koji će u datu implementaciju biti upleteni, uključujući i ciljne grupe i sektore van EU (ovakvo mapiranje je dio identifikacije problema). Također treba da uključite tijela koja su definisala ciljeve na osnovu kojih se vidi da su zainteresirana za datu politiku.
Pripazite da u svoj proces konsultacija ne uključite samo“uobičajene sumnjivce”. Razmotrite i manje očigledne aktere (zainteresirne strane) na koje prijedlog ima uticaj, ukupno, kao i potrebu za adekvatnim balansom između kategorija odabranih za konsultacije. Napomena- postoje razlike između različitih vrsta aktera (zainteresiranih strana) u smislu pristupa i raspoloživosti sredstava te ćete možda morati da posegnete za novim kategorijama aktera (zainteresiranih strana) kako biste im pomogli da učestvuju u procesu konsultacija.
Za potrebe konsultacija potrebno je da proaktivno tražite relevantne aktere. Prethodne konsultacije o povezanim temama kako i diskusije koje se vode unutar Upravljačke grupe za procjenu uticaja često predstavljaju dobru osnovu u ovom procesu. Kontaktiranje udruženja i mreža aktera Europe kao i predstavništava i delegacija Europske komisije se može također pokazati korisnim. Europske konsultacije bi također nekad trebalo da profitiraju od konsultacija provedenih na državnom nivou, i obratno.
2 COM(2002) 713, p.7.
3 COM(2002) 704. pogledati http://europa.eu.int/eurex/lex/LexUriServ/site/en/com/2002/com2002_0704en01.pdf.
Minimalni standard A Obezbijediti dokumente za konsultiranje koji su jasni, koncizni i sadrže sve potrebne informacije
Minimalni standard B Konsultovati sve relevantne ciljne grupe
14
Treba da tražite širok spektar stanovišta aktera i da budete transparentni kako bi se izbjeglo tretiranje samo određene vrste uključenih komponenti. Proaktivan publicitet je često potreban upravo iz ovog razloga. Otvorene javne konsultacije moraju se oglasiti bar na pristupnom portalu za konsultacije Komisije “Vaš glas u Europi”.4 Doprinosi ovim konsultacijama treba da budu objavljeni na internetu. Također, rezultati drugih konsultacija (npr. zapisnici sa sastanka) treba da budu objavljeni u što većoj mjeri.
Odabir alata za konsultacije u velikoj mjeri će zavisiti od toga koga treba konsultirati i po kom pitanju, kao i od raspoloživog vremena i resursa. Alati uključuju konsultativne odbore, grupe eksperata, javna saslušanja, ad hoc sastanke, konsultacije putem interneta, upitnike, fokus grupe, seminare/radionice, itd. U mnogim slučajevima potrebno je više od jednog alata kako bi se došlo do relevantnih aktera.
Podrazumijeva se da će strukturirana i fokusirana konsultacija (npr. upitnik za zatvorenim pitanjima na određene teme) dati podatke koje je lakše obraditi u odnosu na nestrukturiranu i opću konsultaciju (npr. kada tražite od zainteresiranih strana da prokomentarišu Bijelu knjigu).
Sve veći broj službi smatra da je korisno koristiti Interaktivno oblikovanje politike (IPM) kao alat koji je razvila Opća uprava EK za unutrašnje tržište i usluge – Poštanske usluge (DG MARKT) za provođenje svojih strukturiranih upitnika. Za stavke “za” i “protiv” u samom upitniku pogledajte Aneks 5.4 “Korištenje upitnika”.
Konsultacija treba da započne što je ranije moguće kako bi se obezbijedio što veći uticaj konsultacije na razvoj politike. Konsultacija također treba da traje koliko god je potrebno da bi ostvarila svrhu za koju je i pokrenuta. Osnovno pravilo je da se onima koji učestvuju u konsultaciji ostavi dovoljno vremena za učešće. Minimalno trajanje konsultacije je najmanje osam sedmica kada se radi o otvorenim konsultacijama. Međutim, u određenim uslovima može biti potreban i duži period5. Za sastanke treba da se dostavi obavještenje i to u roku ne kraćem od 20 dana prije samog sastanka.
Prijem doprinosa treba da se potvrdi. Potvrdom se smatra objavljivanje doprinosa na internetu u roku od 15 radnih dana.
Aktere i javnost treba da izvijestite o tome kako je input za vašu konsultaciju tražen i iskorišten. Potrebno je izvijestiti (ukupno) o procesu konsultacije i načinu na koji su izražena mišljenja uzeta u obzir (ili razlog zbog kog su odbačena) putem izvještaja o procjeni uticaja i uvodnog pojašnjenja koje prati prijedlog Komisije. U idealnoj situaciji, povratne informacije treba da se pruže tokom različitih faza procesa konsultacije. Dobra je praksa da se objavi izvještaj o konsultaciji nakon što javna konsultacija bude završena. Izvještaj treba da sadrži povratne informacije o glavnim rezultatima konsultacije i da pruži
4 Pogledati http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm.
Minimalni standardi konsultovanja: “S druge strane, moguće je da će period konsultovanja duži od osam sedmica biti potreban kako bi se u obzir uzela: potreba europskih ili državnih organizacija da konsultuju svoje članove kako bi dali konsolidovano stanovište; određeni postojeći obavezujući instrumenti (ovo se odnosi, posebno, na obaveze obavještavanja prema WTO sporazumu); specifičnost datog prijedloga (npr. usljed raznovrsnosti zainteresiranih strana ili kompleksnosti samog pitanja); periodi glavnih praznika”.
Minimalni standard C Osigurati dovoljan publicitet i odabrati alate prilagođene ciljnoj grupi (grupama)
Minimalni standard D Ostaviti dovoljno vremena za učešće
Minimalni standard E Obezbijediti— kolektivnu ili pojedinačnu - potvrdu prijema odgovora i povratnih informacija
15
informacije o sljedećim koracima koje treba preduzeti. Ako izvještaj o konsultaciji bude objavljen, treba da bude dodat u vidu aneksa Izvještaju o procjeni uticaja. Ukoliko to nije slučaj, preporučuje se/najbolja je praksa da se izvještaju doda pregled glavnih rezultata konsultacije.
Internet nije jedini način na koji se može dati povratna informacija. Na primjer, mogu se organizirati javni sastanci svih aktera nakon konsultacije za koju se smatra da je politički značajna.
5.2. Standardi konsultiranja socijalnih partnera
Postoje određene odredbe koje uređuju konsultiranje socijalnih partnera. Potrebno je uvesti razliku između inicijativa u oblasti socijalnih politika i socijalnih implikacija u određenom sektoru.
Mjere socijalne politike
Napominjemo da postoje određene odredbe koje uređuju konsultiranje socijalnih partnera (upravljačka struktura i radna snaga), kada se radi o inicijativama u oblasti socijalnih politika npr. zaštita na radu, uslovi rada, socijalna sigurnost i socijalna zaštita radnika i informiranje i konsultacija (pogledati članove 137-139 Ugovora o socijalnom dijalogu, posebno član 137 o politikama u datim oblastima). Ovakav proces konsultacije sadrži dvije faze: prva-konsultiranje socijalnih partnera o općem pravcu inicijative; i druga- konsultiranje istih o stvarnom sadržaju. Stoga, minimalni standardi konsultiranja se ne odnose na socijalni dijalog, ali se primjenjuju na ostale vrste konsultacija aktera u oblasti zaposlenja i društvenih pitanja.
Inicijative koje imaju socijalne implikacije u određenom sektoru
Odlukom Komisije 98/500/EC određeno je da će svaki sektorski odbor za socijalni dijalog, za sektor aktivnosti za koji je uspostavljen “biti konsultiran o razvojima na nivou zajednice koji imaju socijalne implikacije”. Stoga trebate provjeriti da li će vaša inicijativa imati socijalne implikacije na sektor za koji postoji uspostavljen sektorski odbor za socijalni dijalog6. Ako je tako, potrebno je organizirati konsultiranje sa odborom uz pomoć jedinice “Socijalni dijalog i industrijski odnosi” u Općoj upravi za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (DG EMPL).
5.3. Posebne smjernice za konsultacije sa potrošačima/udruženjima potrošača/ udruženjima podrške oboljelima
Za prijedloge koji imaju uticaj na potrošače može se koristiti Set alata za konsultiranje
potrošača.7 Set alata za konsultiranje potrošača uključuje:
– Konsultiranje Europske savjetodavne grupe za potrošačka pitanja (ECCG) 8 koja se sastoji od europskih i državnih udruženja potrošača
– Direktne konsultacije sa potrošačima korištenjem drugih alata kao što su eurobarometar9
fokus grupe10, građanske porote11, javna saslušanja, sastanci grada12.
6 Spisak odbora može se naći na: http://ec.europa.eu/employment_social/social_dialogue/sectoral_en.htm#tae
7 http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en&page=tools
8 Europska savjetodavna grupa za potrošačka pitanja je savjetodavna grupa Komisije uspostavljena 9.10.2003.
odlukom Komisije 2003/709/EC. 9 Standardni i posebni eurobarometar: (eurobarometar o zaštiti potrošača na međunarodnom tržištu). Koristi ga
Opća uprava za komunikacije (DG COMM) za opće setove pitanja koja se odnose na EU teme. Ovaj instrument je podoban za duboku unakrsnu analizu i za relativno duge upitnike. Koristi se tehnikama intervjua lice u lice, intervjuiranja uzorka od oko 1000 ispitanika po državi članici (u zavisnosti od ukupnog broja stanovnika date države). Fleš eurobarometar: (primjer – poslovni stavovi o prekograničnoj trgovini i zaštiti potrošača). Jako je dobro prilagođen kratkim i jednostavnim upitnicima čiji su rezultati potrebni u relativno kratkom roku. Blic ankete omogućavaju ciljanje tačno određenih grupa (menadžeri malih i srednjih preduzeća, poljoprivrednici, predavači, itd.) 10
Ovaj alat je efikasan za dubinske studije stavova odabrane socijalne grupe na definiranu temu (primjer: fokus
grupa o mišljenju potrošača o uslugama javnog interesa (SGI). Međutim, rezultati se ne mogu generalno
16
Kada god se identificiraju uticaji na zdravlje, savjetuje se konsultiranje sa Forumom zdravstvene politike kako bi se dobili inputi od aktera u oblasti javnog zdravstva uključujući udruženja podrške oboljelima.13
5.4. Efektivna upotreba upitnika
Struktura upitnika
Uključiti uvod koji daje kratak pregled konteksta, obima i ciljeva konsultacije. Pojasniti koje povratne informacije respondenti mogu da očekuju i dati informacije o narednim koracima u procesu.
Tražiti od respondenata da daju dovoljno identifikacionih podataka (npr. dovoljno da bi se procijenila zastupljenost respondenata, itd.) i u sam upitnik dodati klauzulu o zaštiti podataka.
Dati uputstva respondentima, gdje je to od direktnog značaja.
Ako upitnik ne adresira, ili samo djelimično adresira širu javnost, nedvosmisleno naznačiti ciljne respondente. Ako se sva pitanja ne odnose na sve respondente, postavite “filter” pitanja prva (npr. u konsultaciji Komisije vezano za ambalaže, respondenti su prvo pitani da li su potrošači, proizvođači ili prodavci, te su naknadno upućeni na određene setove pitanja).
Nastaviti od općih ka detaljnim pitanjima.
Gdje je prikladno, razmotriti uključivanje standardnih pitanja ili pitanja koja su korištena u prethodnim konsultacijama. Takva pitanja omogućavaju uporedivost različitih studija.
Na kraju upitnika, pitati da li Komisija može kontaktirati respondenta u slučaju da budu potrebni dodatni detalji o datim informacijama.
Na kraju upitnika ostaviti prostor za povratnu informaciju (omogućiti respondentima da prokomentarišu konsultaciju- relevantnost upitnika, itd.) i zahvaliti renspondentima što su odgovoili na upitnik.
Formuliranje pitanja
Dobre prakse
Pitanja treba da budu što kraća i što jednostavnija, posebno ako će se prevoditi. Posebno izbjegavati duple negacije. Npr. ne pitajte: “Koliko vam se ne bi dopala nemogućnost da dobijete relevantnu informaciju iz jednog izvora?” Ovako formulirane rečenice se teško čitaju. Umjesto toga napišite “Koliko bi vam se dopala mogućnost da...”
Ako nije moguće osmisliti kratka i jednostavna pitanja, uključite kontrolno pitanje. Kontrolno pitanje je reformulacija problematičnog pitanja, postavljeno u drugom dijelu upitnika. Ako odgovor na oba pitanja nije isti to znači da respondent nije u potpunosti razumio pitanje. U takvom slučaju zanemaruju se oba odgovora
ekstrapolirati na ukupnu populaciju. Metodologija koristi fokus grupe od 8 do 10 osoba ili individualne intervjue. Format ispitivanja nije usmjeren i ostavlja prostora za spontano izražavanje. 11
Manji panel nestručnih osoba. Slično poroti u kaznenom pravu, pažljivo istraživanje neko pitanje od javnog
značaja i donošenje odluke. Alat je dobar za razvijanje kreativnih i inovativnih rješenja teških problema. 12
Cilj ovih sastanaka je da se “građani” direktno uključe u proces donošenja odluka. Na ovakvim sastancima poziva
se reprezentativna grupa građana da da komentare i predloži opcije politike za određenu zakonodavnu inicijativu ili projekat. Ovaj alat se često koristi u SAD. Od 1997. “Amerika govori” je organizirala sastanke grada u 31 američkoj državi. Na sastancima se raspravljalo o lokalnim, državnim i nacionalnim odlukama iz širokog spektra oblasti. 13
Pogledati: http://ec.europa.eu/health/ph_overview/health_forum/policy_forum_en.htm
17
Postavljati jedno po jedno pitanje. Odgovore na dvostruka pitanja može biti teško ili nemoguće tumačiti. Ne postavljajte pitanje: “Da li ste pokušali da dobijete informacije o novim pravilima od vladinih službi ali niste uspjeli da dobijete adekvatan odgovor? Da/Ne”. Ako je odgovor “Ne” da li to znači da respondent nije pokušao da dobije informacije ili da nije uspio da dobije adekvatne odgovore? Nemoguće je znati kada je pitanje postavljeno na ovakav način.
Uključite dovoljno informacija da se ljudi podsjete ili da postanu svjesni osobina neke pojave koje bi inače previdjeli. Izbjegavajte pitanja koja sugerišu “pravi” odgovor. Nemojte ovako formulirati pitanja: “Zar ne biste rekli da…?” ili “Zar se ne slažete da…?”.
Pitanja treba da budu konkretna. Ne pitajte: “Da li su prilike za konsultacije dobro promovirane?”. Riječ “dobro” je previše neodređena da bi bila analitički korisna. Umjesto toga pitajte: “Da li su prilike za konsultacije promovirane putem (označiti relevantne odgovore): 1) štampe; 2) televizije; 3) interneta.”. Posebno pripazite na riječ “redovno”. Zamijenite je konkretnom odrednicom kao što je “koliko puta u protekla tri mjeseca”. Kada tražite od respondenata da se sjete događaja iz prošlosti, poželjno je da se ograniči vremenski period.
Restriktivna pitanja
Restriktivna pitanja daju brze odgovore. Lako ih je označiti i odrediti razlike između razumljivih i nerazumljivih respondenata. Međutim, obzirom na ograničenost opcija, restriktivna pitanja mogu dovesti do obmanjujućih zaključaka. Stoga, kada pripremate restriktivno pitanje:
Pokušajte da izbjegnete pitanja na koja se odgovara sa da/ne jer daju relativno malo informacija.
Umjesto toga, obezbijedite nekoliko vrsta skaliranih odgovora. Posebno se pobrinite da dostupne opcije omogućavaju i “neutralan” ili “srednji” odgovor. Uobičajeni formati sadrže: “Reklamiranje duhanskih proizvoda treba da se zabrani na sportskim događajima: čvrsto se slažem, slažem se, neopredijeljen sam, čvrsto se ne slažem” (Likertova skala). “Volio bih da se reklamiranje duhanskih proizvoda: u potpunosti zabrani, ograniči više nego sada, ostane nepromijenjeno ili ograniči manje nego sada” (Gutmanova skala). Alternativno, pitajte gdje bi se respondent pozicionirao na skali od 1 do 10, pri čemu 1 znači “ne, nikako” a 10 “u potpunosti”.
Postarajte se da dostupne opcije sadrže odgovore kao što su “ne znam”, “odbijam da se izjasnim” ili “nije primjenjivo”, ukoliko postoji mogućnost da bi neke osobe tako odgovorile.
Otvorena pitanja
Otvorena pitanja omogućavaju veću slobodu izražavanja. Respondenti mogu kvalifikovati svoje odgovore. Samim tim ne postoje predrasude usljed ograničenog broja odgovora. Međutim, označavanje i tumačenje odgovora uzima mnogo više vremena i veći je rizik pogrešnog tumačenja.
Prezentacija upitnika
Grafike koristite štedljivo. Grafici značajno usporavaju proces preuzimanja, posebno za respondente koji se na internet povezuju modemom.
Koristite adekvatne boje i fontove. Korištenjem podebljanih ili kosih slova, ili promjenom boje ključnih riječi vaša pitanja mogu postati lakša za razumijevanje. S druge strane, previše raznolikosti u dizajnu respondentima može odvući pažnju.
Izbjegavajte velike strane koje bi renspondenti morali da horizontalno pomjeraju da bi vidjeli dio upitnika.
Ostavite dovoljno prostora za duge odgovore, posebno kada koristite otvorena pitanja.
18
Nakon što je upitnik kreiran
Ako se konsultacija provodi na više jezika, obezbijedite dovoljno vremena i resursa za prevođenje upitnika, radnih instrukcija, itd. Prevod elektronskog instrumenta treba da se obavlja tek nakon što je originalna verzija završena i testirana.
Podrobno testirajte finalizirani upitnik prije nego što ga stavite na web sajt. Provjerite izgled stranica i pobrinite se da svi preskoci, osobine, randomizacije i ostali linkovi rade onako kako ste vi planirali (na primjer provjerite da li respondent može da odabere samo jednu mogućnost kada odgovara na pitanja sa više ponuđenih odgovora koji jedan drugi isključuju).
Kada analizirate odgovore na otvorena pitanja, budite osjetljivi na kulturološke razlike. Vrlo je vjerovatno da će struktura respondenata biti multinacionalna.
6. Definiranje problema
6.1. Tržišni nedostaci
Rezultat tržišnih sila može razočarati ideale društva iz više razloga:
Tržišne cijene ne odražavaju stvarne troškove društva
Eksternalnosti stvaraju troškove (“negativne eksternalnosti”) i koristi (“pozitivne eksternalnosti”) koji se ne odražavaju u tržišnim cijenama. Kada do toga dođe, cijene roba i usluga ne odražavaju njihovu vrijednost u društvu. Kada se radi o negativnim eksternalnostima, kao što je zagađenje, to znači da smo skloni da proizvodimo i trošimo previše roba i usluga koje stvaraju datu eksternalnost. Suprotno je slučaj kod pozitivnih eksternalnosti.
Primjeri: Emisije CO2 i Shema trgovanja emisijama/ Održiva industrijska politika (SIP)
Sagorijevanje fosilnih goriva dovodi do otpuštanja CO2 u atmosferu. Iako postoje troškovi u kontekstu klimatskih promjena i pripadajućih uticaja, ovi troškovi se ne ogledaju u tržišnim cijenama i ne obračunavaju se direktno proizvođačima već društvu kao cjelini (privatni troškovi < društveni troškovi). Obzirom da tržišne cijene ne odražavaju troškove u potpunosti, troši se previše onog što je dobro. Cilj javne intervencije treba da bude garantiranje da su troškovi ovih eksternalnosti uključeni u njihovu tržišnu cijenu. Kada se radi o emisiji CO2, Shema trgovanja emisijama (ETS) znači da proizvođači moraju da plate naknade da bi vršili emisiju CO2. Trošak eksternalnosti postaje trošak koji snose direktno proizvođači koji će se prenijeti na tržište i na taj način će se potrošnja smanjiti na optimalniji nivo. Alternativa mehanizmima internacionalizacije zasnovanih na tržištu kao što je ETS su porezi koji odražavaju trošak eksternalnosti (koji se često nazivaju Pigou porezi).
Potražnja za električnom energijom i grijanjem naravno zavisi od električnih uređaja i izolacije u domovima. Iako internacionalizacija putem ETS-a treba da vodi računa o eksternalnosti, ljudi odluku o tome koji električni uređaj će da kupe mogu donijeti na osnovu prodajne cijene u radnji i samim tim možda neće uzeti u obzir troškove električne energije datog uređaja tokom njegovog korištenja. Za to postoji mnogo različitih razloga. Ako je nedostatak tržišta izazvan nedostatkom informacija odnosno činjenicom da nisu dati podaci o potrošnji datog uređaja, intervencija može imati za cilj da se dati podaci predstave putem (dobrovoljne ili regulatorne) sheme označavanja. Primjer takve sheme je oznaka energetske efikasnosti za uređaje u kuhinji i kupatilu (bijela tehnika). Ali čak i ako se to uradi, potrošači možda neće racionalno iskoristiti ovu mogućnost i ponašati se na kratkovidan način nastavljajući da kupuju jeftinije proizvode koji troše više energije (koji su u konačnici ustvari skuplji). Ova vrsta nedostatka tržišta može zahtijevati interventniji pristup. Iz tog razloga dio Održive industrijske politike (SIP) predviđa uspostavljanje standarda za proizvode u skladu sa Direktivom o eko dizajnu kako bi se obezbijedilo da proizvodi ispunjavaju određene minimalne standarde u smislu potrošnje energije.
Osnovni problemi agenata definirani su u neusklađenosti motivacija dvije strane i mogu se vidjeti na tržištu iznajmljivanja nekretnina. Vlasnici nekretnina su motivisani da smanje troškove i neće investirati u skuplje izolacione materijale kao što su prozori koji bolje zadržavaju toplotu, dok stanari, koji moraju da plate račune za grijanje, uglavnom takođe nisu motivirani za ovakve investicije Moguće rješenje koje predviđa SIP opet podrazumijeva uspostavljanje standarda za proizvode.
19
Gore navedeni primjeri ukazuju na to da problemi često nisu uzrok određenog nedostatka već mogu nastati kao rezultat nedostataka koji onda iziskuju različite vrste javnih intervencija. U odsustvu djelovanja na sve nedostatke tržišta, odluke društva o potrošnji mogu dovesti do hiperprodukcije i prekomjerne potrošnje roba što uzrokuje eksternalnost. Kada je u pitanju definiranje problema, važno je jasno definisati nedostatak (nedostatke) koji mogu zahtijevati javnu intervenciju.
Nedovoljna isporuka javnih dobara
Ključne karakteristike javnog dobra su da (i) potrošnja javnog dobra od strane jedne osobe ne umanjuje količinu koju mogu da troše druge osobe, i (ii) kada se javno dobro isporuči, ono je dostupno za trošenje cijelom društvu. Posljedica ovoga je to da je teško i/ili nepoželjno, posmatrajući iz ugla društva, direktno pojedincima naplatiti potrošnju date robe ili usluge, tako da će neregulirana tržišta isporučivati premalo javnih dobara, ako ih uopće isporuče. Iako se malo roba i usluga mogu striktno nazvati “javnim dobrom”- državna odbrana je primjer- mnoge od njih imaju osobine javnog dobra.
Između javnih dobara i “usluga od javnog interesa” postoji određeno preklapanje, ali koncepti nisu identični. Drugi pojam označava usluge kao što su zdravstvo ili snabdijevanje vodom ili energijom. Iako bi privatna tržišta mogla jednostavno da ne isporuče javna dobra uopće (jer je nemoguće vršiti direktnu naplatu od potrošača) ne postoji tehnička prepreka koja bi onemogućila privatnim tržištima da isporučuju usluge od javnog interesa. Međutim, privatna tržišta mogu isporučivati premalo datih usluga ili ih isporučivati po cijeni koju društvo smatra neprihvatljivom.
Tehnološki napredak može promijeniti granice između javnih i privatnih dobara, ili vjerovatnoću da će tržišta isporučivati usluge od javnog interesa po prihvatljivoj cijeni. Na primjer, uskoro bi moglo biti tehnički izvodivo, i pri tome ne previše skupo, da se vrši direktna naplata korisnicima puteva, pri čemu uslijed razvoja elektronske generacije snabdijevanje ruralnih zajednica električnom energijom može postati jeftinije.
Nedostatak konkurencije ili slaba konkurencija
Član 98 EK Ugovora određuje da će zemlje članice i Zajednica postupati u skladu sa principima ekonomije otvorenog tržišta koju karakteriše slobodna konkurencija, pri čemu će se davati prednost efikasnoj alokaciji sredstava. Ako kompanije nemaju, ili imaju slabu stvarnu ili potencijalnu konkurenciju, količine i usluge koje proizvode neće imati dovoljan nivo socijalne efikasnosti.
Pri procjeni toga da li tržište karakteriše nedovoljna konkurentnost, ne treba da posmatrate samo broj kompanija koje snabdijevaju tržište iz EU, već također da li postoji konkurencija u smislu kompanija u drugim državama. Također treba da razmotrite da li se postojeće kompanije suočavaju sa mogućom konkurencijom iz novih članica.
Ovi indikatori strukture tržišta služe kao upozorenje da tržište možda ne funkcionira kako treba, ali sami po sebi možda nisu dovoljni da biste na osnovu njih zaključili da je slaba konkurencija uzrok problema- možda će vam biti potrebni dodatni dokazi, kao što je netipično visoka dobit, ili visoke marže (odnos cijene i troška), odnosno cijene koje su znatno više od marginalnog, ili znaci tajnih sporazuma i zloupotrebe od strane kompanija.
Imajte na umu i to da neka tržišta nisu dovoljno velika da bi mogla da podrže veći broj kompanija. U takvom slučaju kompanija ne može da preživi ako nivo proizvodnje nije visok što dovodi do zastupljenosti ekonomije razmjera - prosječni troškovi proizvodnje opadaju sa rastom proizvodnje - neophodni su. Rizik je da bi s vremenom najjače kompanije mogle
Primjer: zakrčenje saobraćaja. Ako put nije zakrčen, jedno dodatno vozilo koje koristi put ne utiče na korištenje puta od strane ostalih vozača, pri čemu je historijski gledano, osim u posebnim slučajevima kao što su autoputevi koji se naplaćuju, nemoguće ili bi bilo previše skupo za većinu, da se korist koji dobijaju time što koriste put, naplaćuje direktno korisnicima.
20
istisnuti konkurenciju sa tržišta i tako postati monopolističke firme.
Kako su ekonomije razmjera često povezane sa visokim troškovima izlaska na tržište (npr. skupa oprema ili istraživanje), monopolističke firme na takvom tržištu nemaju strah od potencijalne nove konkurencije. Ekonomije razmjera također mogu podstaći prirodni monopol, situaciju u kojoj je za jednu firmu efikasno da snabdijeva cjelokupno tržište. Takozvane “mrežne” industrije - transport, energija i telekomunikacije - mogu imati neke od osobina prirodnog monopola (razmotrite troškove dalekovoda ili “posljednje milje” telefonskih kablova), iako tehnološke promjene, npr. u mobilnim telekomunikacijama, mogu pomoći da se održi kakva-takva konkurentnost. Regulacija u ovim sektorima uglavnom ima za cilj da spriječi zloupotrebe velike tržišne snage kroz regulaciju cijena, osiguravajući pristup trećim stranama ili putem tenderskih procedura kako bi se obezbijedilo konkurentno nadmetanje i spriječila zloupotreba. Neka od ovih pravila s vremenom mogu postati zastarjela uslijed tehnoloških promjena i strukture tržišta.
Nedostatak tržišta ili nepotpuna tržišta
Tržišta ne mogu da proizvedu neke robe i usluge iako ih društvo cijeni. Osiguranje nezaposlenih služi kao primjer. Druge robe i usluge mogu biti dostavljane pod restriktivnim uslovima. Malim preduzećima i samozaposlenim pojedincima može biti teško da prikupe sredstva za finansiranje investicije ukoliko banke zahtijevaju da njihovi krediti budu obezbijeđen kolateralom; moguće je da potencijalni studenti ne mogu da se zaduže zbog njihove očekivane zarade u budućnosti.
„Podijeljene“ motivacije
Još jedna vrsta tržišnog nedostatka je problem “principala i agenta” do kog dolazi kada dvije strane u ugovoru imaju različite ciljeve i različit im je nivo informiranosti (također poznat pod nazivom problem podijeljene motivacije). Uobičajeni primjer je problem stanodavca i zakupca. Do problema dolazi kada stanodavac obezbjeđuje uređaje koji troše električnu energiju (kao što je frižider ili sistem rasvjete), a zakupac plaća račun za struju. U takvoj situaciji motivacija stanodavca da odabere energetski efikasan uređaj je jako mala.
Nepotpune informacije
Pouzdana informacija je od ključnog značaja za rad tržišta bez poteškoća kao i za adekvatnu pripremu regulativa i intervencija od strane javnih vlasti. Međutim, na mnoge odluke utiču nepotpune informacije o ključnim parametrima za donošenje odluka kao što su kvalitet, potražnja, troškovi ili budući razvoj. Asimetričan pristup informacijama ili previsoki troškovi procjene informacija mogu uzrokovati tržišni nedostatak (osim ako je problem sa informacijama nastao uslijed regulatornog nedostatka). Korištenje instrumenata kao što je “otvoreni metod koordinacije” ili vrednovanje/razmjena najboljih praksi predstavlja način na koji se može pristupiti problemu nepotpunih informacija (pogledati poglavlja 7.2 i 7.3)
6.2. Regulatorni nedostaci Aktivnosti javnih organa također mogu imati rezultate koji nisu u najboljem interesu društva. U tom slučaju govorimo o regulatornim nedostacima.
Neadekvatno definirana prava vlasništva/ pravni okvir
Tržišta koja dobro funkcionirajuu između ostalog zavise od dobro definiranih i prepoznatih prava vlasništva.
Primjer: potročaški izbor i informacije. Ako potrošači nisu svjesni faktora kao što je potrošnja energije različitih modela kućanskih uređaja, ili nutritivni sastav prehrambenih proizvoda, oni ne mogu da naprave odabir koij je zasnovan na dobroj obaviještenosti a koji bi bio u njihovu korist i u širu korist drušva.
Primjer: neadekvatna prava vlasništva. Nećete htjeti da kupite automobil ako osoba koja vam automobil prodaje može bez straha ili sankcije da vam ga uzme. Eksternalnosti kao što je porast zagađenosti nastaju jer javni organi nisu definirali pravo vlasništva u oblasti zaštite životne sredine i na taj način su dato pravo implicitno dali zagađivačima.
21
Loše definirani ciljevi
Može se desiti i da kreatori politika ili javni organi koriste neprecizno definirane pojmove pri definiranju ciljeva, što može uzrokovati regulatorne nedostatke.
Nenamjerne posljedice kao što su prepreke ulasku i širenju
Javni organi možda ne mogu da predvide efekte svojih aktivnosti. Odredba npr. može da štiti firmu koja je već na tržištu od ulaza konkurentskih firmi na tržište koje nude inovativnije, jeftinije i/ili kvalitetnije proizvode.14
„Regulatorni obuhvat“
Mala je vjerovatnoća da će javni organi imati savršene informacije o efektima aktivnosti koje predlažu. Interesne grupe u društvu zato mogu dobrovoljno ponuditi informacije vlastima u nadi da će to izvršiti uticaj na regulativu u njihovu korist. Neki dijelovi društva, kao što su mala preduzeća ili potrošači još teže u odnosu na druge mogu izraziti svoja stanovišta javnim organima, usljed čega određena regulativa može biti u korist jedne grupe na uštrb drugih grupa i samim tim neće biti u najboljem interesu društva kao cjeline.
Nedostaci u implementaciji izvršenju
Politike se mogu implementirati putem složenih mehanizama ili struktura. Ako je odgovornost za implementaciju delegirana na druge nivoe vlasti- kao što je slučaj sa normom EU politika- može postati teško da se obezbijedi adekvatna implementacija i izvršenje politike od strane državnih ovlaštenih tijela koja su u konačnici odgovorna za politiku. Osim toga, implementacija i izvršenje mogu biti i nedovoljno regulirani u samom prijedlogu politike. Ovo može dovesti do narušavanja konkurencije na unutrašnjem tržištu kada se EU zakon prenese u državni zakon.
Primjeri: Prošla direktiva 98/93 koja je obavezivala zemlje članice da čuvaju sirovu naftu da bi snabdijevale domaće tržište. Odsustvo jasno definiranih principa implementacije uzrokovalo je nadmetanje i probleme na unutrašnjem tržištu (npr. domaći zakoni su favorizirali rafinerije u
14
Za dotatne informacije pogledati uputstva koja je izradila Opća uprava za tržišno nadmetanje (DG COMP)
dostupna na web sajtu http://ec.europa.eu/comm/competition/publications/advocacy
Primjeri nenamjernog posljedica:
1. Regulativa iz oblasti zaštite životne sredine koja novim zagađivačima nameće strožije standarde za emisije u odnosu na standarde koji se primjenjuju na stare instalacije može uzrokovati duži radni vijek starih i prljavijih postrojenja, sporiji razvoj novih tehnologija, povećane troškove ulaza u industriju i samim tim smanjiti konkurentnost umjesto da doprinese smanjenju zagađenja.
2. Regulativa koja se direktno miješa u načine na koji se kompanije nadmeću često ima za cilj da nadoknadi tržišne nedostatke (npr. asimetričnost informacija, nedostatak kupovne moći, nedovoljni podsticaji ulaganja u inovacije, itd.). Kao primjer mogu se navesti reguliranje maksimalnih cijena ili minimalnih standarda kvaliteta, regulative koje određuju karakteristike proizvoda i usluga, ograničenja u reklamiranju ili nabavci određenih usluga. Regulativom se takođe može ograničiti pristup značajnim resursima kao što su sirovine, zemlja, “know how” ili proizvodne tehnologije. Ovakva pravila mogu imati nenamjerne nus pojave jer smanjuju raznovrsnost inovativnih roba i usluga. Mogu izazvati veće prepreke ulasku na tržište te dobavljači određenih roba i u sluga mogu biti isključeni sa tržišta što dovodi do smanjenog izbora za potrošače. Smanjenje motivacije učesnika na tržištu i mogućnosti nadmetanja smanjuje dobrobit kupca.
3. Sljedeća vrsta regulative koja bi mogla imati negativne nus pojave je zakon koji olakšava nekonkurentno ponašanje učesnika na tržištu ili jača efekte takvog ponašanja (npr. regulativa kojom se uspostavlja fiksna prodajna kvota za određene proizvode ili regulativa koja olakšava pregovore o i koordinaciju poslovnih uslova između kompanija). Nus proizvod takve regulative mogao bi da bude poslovni dogovor između firmi o cijenama i uslovima poslovanja usljed čega bi početnicima bilo još teže da uđu na tržište dok bi cijene bile vještački visoke. Kupci bi se našli u još nepovoljnoj situaciji.
22
odnosu na kompanije koje ne prerađuju naftu i obavezivali su kompanije da održavaju sigurnosne zalihe u zemlji članici u kojoj dolazi do potrošnje te na taj način spriječili slobodni promet motornih goriva).
Drugi zanimljiv primjer je Direktiva 97/13 o zajedničkom okviru za opća ovlaštenja i pojedinačne dozvole (UMTS dozvole). Prema ovoj direktivi, zemlje članice moraju da izdaju pojedinačne dozvole kroz otvorene, nediskriminatorne i transparentne procedure ali su slobodne da donesu odluku kojom zahtijevaju naknadu za izdavanje datih dozvola. Dok su neke od država članica organizirale tenderske procedure da bi imale korist od visokih prihoda od prodaje ovih dozvola, druge su dozvole izdavale besplatno, što je izazvalo važna pitanja o diskriminatornosti određenih aktivnosti.
6.3. Neusklađenosti fundamentalnih ciljeva EU i trenutnog stanja
U nastavku dajemo kraću listu ciljeva Ugovora koja vam može pomoći da opišete problem i odredite ciljeve i opcije.
Promoviranje harmoničnog i održivog razvoja privrednih aktivnosti i neinflacijskog rasta (Član 2 Ugovora EK).
Promoviranje visokog nivoa zaposlenosti i socijalne zaštite (Član 2 Ugovora EK). Prema Ugovoru EK, socijalna zaštita podrazumijeva promociju zapošljavanja, poboljšane uslove života i rada, adekvatnu socijalnu zaštitu, dijalog između upravljačke strukture i radne snage, razvoj ljudskih resursa u cilju ostvarenja visokog nivoa zaposlenosti i borbe protiv isključenosti.
Promoviranje visokog stepena konkurentnosti i konvergentnosti ekonomskih performansi (Član 2 EK Ugovora).
Obezbjeđivanje zaštite osnovnih prava unutar okvira EU politika (Ugovor o EU, Član 6).
Očuvanje mira i međunarodne sigurnosti i promoviranje ciljeva međunarodne saradnje zajedničke vanjske i sigurnosne politike (Ugovor o EU, Član 11).
Čuvanje sigurnosti građana ili građanskih prava koje prepoznaje Ugovor. Ovo uključuje sprječavanje i borbu protiv terorizma (Ugovor o EU, Član 29).
Sprječavanje i borba protiv diskriminacije po osnovu nacionalne pripadnosti, pola, rasnog ili etničkog porijekla, religije ili vjerovanja, invaliditeta, starosne dobi ili seksualne orijentacije (Član 12 i Član 13 Ugovora EK).
Promoviranje javnog zdravlja (Član 152 Ugovora EK) i visokog nivoa zaštite potrošača, što uključuje zaštitu zdravlja, sigurnosti i ekonomskih interesa potrošača (Član 153 Ugovora EK).
Vođenje računa o dobrobiti životinja u poljoprivredi Zajednice, transportu, unutrašnjem tržištu i istraživačkim politikama (Protokol 33 o zaštiti i dobrobiti životinja).
Član 98 Ugovora EK definiše da će zemlje članice i Zajednica postupati u skladu sa principima ekonomije otvorenog tržišta koju karakteriše slobodna konkurencija, pri čemu će se davati prednost efikasnoj alokaciji sredstava.
Jačanje ekonomske i socijalne kohezije koje će se prema Ugovoru EK (član 158) ostvariti kroz smanjenje razlika između različitih nivoa razvijenosti različitih regiona i zaostalosti najnepovoljnijih oblasti ili ostrva, uključujući ruralna područja.
Zaštita životne sredine je fundamentalna komponenta održivog razvoja.
23
7. Identifikovanje opcija – instrumenti politika
Inače postoji veliki broj različitih instrumenata politika za ostvarenje (operativnih) ciljeva. Jako je važno da se nekoliko opcija smatra dijelom procjene uticaja i da se u svim procjenama uticaja posebna pažnja daje alternativama “tradicionalnih” formi i regulativa. Instrumenti opisani u nastavku nisu dati ni po kakvom redu prvenstva.
7.1. Samoregulacija
Komisija može smatrati da je bolje ne pripremati zakonodavni prijedlog ako postoje dobrovoljni dogovori koji su dovoljni da bi se postigli ciljevi naznačeni u Ugovoru i koji ne stvaraju probleme u konkurenciji. Komisija također može predložiti, u vidu preporuke15 na primjer, da strane potpišu ovakav ugovor kako bi se izbjegla obaveza primjene legislative, ne isključujući pri tom mogućnost uvođenja legislative ako se ugovor pokaže kao nedovoljan ili neefikasan. U Međuinstitucionalnom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva16 tri institucije su prepoznale potencijal samoregulacije. Komisija se obavezala da provodi monitoring samoregulativnih sporazuma. Komisija može razmotriti predlaganje zakonodavnog akta ako se bude smatralo da praksa samoregulacije nije zadovoljavajuća u smislu zastupljenosti uključenih strana, sektorske i geografske pokrivenosti i dodatne vrijednosti date obaveze. Samoregulacija obuhvata veliki broj praksi, općih pravila, pravila ponašanja i dobrovoljnih dogovora putem kojih se ekonomski i socijalni akteri, nevladine organizacije i organizovane grupe dobrovoljno formiraju da bi regulisali i organizovali svoje aktivnosti. Samoregulacija ne uključuje zakonodavni akt. Mogućnost korištenja samoregulacije u velikoj mjeri zavisi od postojanja tijela i procesa za podršku samoregulaciji, uključujući uspostavljanje konsenzusa aktera na tržištu o sadržaju i monitoringu nad provođenjem. Samoregulacija može omogućiti veću brzinu, odziv i fleksibilnost obzirom da se može uspostaviti i mijenjati brže od legislative. Stoga, samoregulacija bi mogla biti podesnija za tržišta koja se brzo mijenjaju. Samoregulacija mora biti otvoren i transparentan proces obzirom da može stvoriti priliku za sklapanje tajnih dogovora među rivalima. Međutim, u nekim slučajevima, samoregulacija može pripremiti teren za to da se industrije povuku od konkurencije i koordiniraju svoje aktivnosti kako bi se ogradile od konkurentnosti novih kompanija na tržištu, što je nepovoljno po potrošače. Ovo bi se također moglo desiti u liberalnim profesijama koje karakteriše visok nivo samoregulacije od strane profesionalnih udruženja. Određivanje cijena, preporučene cijene, promoviranje propisa, zahtjevi za pristupanje, rezervisana prava i pravila koja određuju poslovnu strukturu multidisciplinarnih praksi koje takva udruženja provode suštinski mogu biti restriktivna i štetna po potrošače.17
15
Na osnovu člana 249 Ugovora EK Komisija može dati preporuke. Osim toga, član 211 Ugovora EK određuje da će
Komisija formulirati preporuke ili dostaviti opcije u vezi sa pitanjima na koja se Ugovor odnosi, ako je izričito tako određeno ili ako Komisija smatra da je neophodno. Kada se radi o zakonodavnim instrumentima, razlika je u tome što preporuka nema obavezujuću snagu i da instrumenti nužno ne sadrže direktnu vezu sa postojećim regulativama EK ili odredbama Ugovora. Preporuke se često koriste da stimulišu koordinaciju politika na državnom nivou. One se mogu koristiti u kontekstu samoregulacije prije nego u kontekstu koregulacije, jer koregulacija podrazumijeva zakonodavni akt 16 OJ C 321/1 od 31.12 2003. Pogledati http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/c_321/c_32120031231en00010005.pdf. 17
Pogledati izvještaj Komisije od 9. februara 2004. o konkurentnosti u liberalnim profesijama;
http://europa.eu.int/comm/competition/liberal_professions/final_communication_en.pdf.
24
Primjer: Povelja o samoregulaciji Europske alijanse za standardizaciju oglašavanja (EASA). U junu 2004. EASA je dogovorila Povelju o samoregulaciji Europske alijanse za standardizaciju oglašavanja kojom se definira obaveza industrije da pripremi 10 ključnih principa efektivne samoregulacije u oglašavanju u EU-25. O principima Povelje se dalje raspravljalo tokom Okruglog stola o oglašavanju u EU koji je organizovala Opća uprava za zdravstvo i kojim je predsjedavao Robert Madelin u periodu 2005-2006
18. Na okruglom stolu su identifikovani
osnovni uslovi za efektivnu i prihvatljivu samoregulaciju, među kojima je potrošačka svijest, konsultiranje sa zainteresovanim stranama, transparentnost i odziv na novi medijski izazov. Kao nastavak, ESA je uspostavila sistem monitoringa koji dostavlja izvještaje o stanju državnih samoregulacionih mehanizama u odnosu na više kriterijuma najboljih praksi u različitim zemljama članicama EU.
7.2. Otvoreni metod koordinacije
U nekim oblastima EU mjere mogu biti upotpunjene ili ojačane aktivnostima zemalja članica koje koriste takozvani “otvoreni metod koordinacije”. Ovaj metod podrazumijeva podsticanje saradnje, razmjenu najboljih praksi i dogovaranje zajedničkih ciljeva i smjernica za zemlje članice, koje nekad podržavaju i akcioni planovi na državnom nivou. Ovaj metod može biti način povećanja vrijednosti na nivou Zajednice i oblastima u kojima postoji malo prostora za zakonodavno djelovanje.
7.3. Obezbijedite informacije i smjernice
EU ciljevi se mogu ostvariti tako što će se obezbijediti bolja informiranost građana, potrošača i proizvođača. Ova vrsta instrumenta politike podrazumijeva kampanje oglašavanja i informiranja, treninge, smjernice, uslove za objavljivanje podataka, i/ili uvođenje standardiziranog testiranja ili sistema određivanja rejtinga.
Ovaj instrument ima važne prednosti. U mnogim slučajevima je ekonomičan. Osim toga, lako se može prilagoditi promjenama situacije. Generalno gledano, najkorisniji je u oblastima u kojima sociološki i psihološki faktori imaju veliki uticaj na ponašanje. Međutim, u oblastima u kojim preovladavaju ekonomski ili pravni faktori, ovaj instrument se mora koristiti oprezno jer bi efikasnost instrumenta mogla biti ograničena.
7.4. Instrumenti koji su zasnovani na tržištu
Instrumenti koji su zasnovani na tržištu utiču na ponašanje sudionika na tržištu tako što pružaju (negativne/pozitivne) novčane podsticaje ili tako što garantuju osnovna pravila igre. Moguće alternative su:
Tržišna poravnanja
Ona omogućavaju proizvođačima da međusobno pregovaraju i agentima da obezbijede ukupnu usaglašenost, a da se to ne mora nužno primijeniti na sve proizvođače na istom nivou.
18
Pogledajte izvještaj Komisije o Okruglom stolu o samoregulaciji oglašavanja u EU:
http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/self_regulation/index_en.htm
Primjer: Ovaj metod se uspješno koristi u Europskoj strategiji zapošljavanja, oblasti socijalne zaštite, socijalne inkluzije i kroz projekte najbolje prakse, posebno u preduzetništvu.
Primjeri: Nametnuti obavezu transparentnosti pružaocima usluga (npr. bolnicama da treba da objave statističke podatke o određenim tretmanima, ili pružaocima usluga kao što su advokati da dostave informacije o svojim posebnim vještinama).
25
Trgovinske dozvole
Glavna prednost tržišnog poravnanja i trgovinskih dozvola je njihova fleksibilnost i ekonomičnost. Oni omogućavaju potencijalno značajna smanjenja troškova usaglašavanja jer se mogu redistribuirati firmama koje imaju najmanje troškove prilagođavanja. Osim toga ovim instrumentima je lako vladati jer firmama nude podsticaje.
Osnovni nedostatak je potencijalna kompleksnost u slučajevima kao što je potreba da se obezbijedi zadovoljavajuća inicijalna raspodjela dozvola. Korištenje instrumenata zasnovanih na tržištu uglavnom podrazumijeva zakonodavstvo.
Primjer: Prijedlog Komisije za EK shemu trgovanja emisijama stakleničkih gasova.19
Porezi ili provizije
Porezi, provizije i naknade su potencijalno korisni instrumenti politika kojima se može uticati na privatno ponašanje prema javnim ciljevima. Kao i ostali instrumenti zasnovani na tržištu, porezi i provizije omogućavaju fleksibilnost i ekonomičnost i mogu se koristiti da bi se garantovalo da korisnici plaćaju društvenu cijenu svoje potrošnje. Mogućnost koordiniranja poreza na nivou EU je ograničena usljed potrebe da se donese jednoglasna odluka Vijeća. Kada se porezi koriste kao instrument ostvarivanja određenih ciljeva politike, mora se garantovati da su isti u skladu sa EU pravilima o državnoj pomoći.
Nametanje obaveze osiguranja i zahtjeva finansijskih garancija
Osim što obezbjeđuju dovoljno sredstava da se otklone moguće štete, ovakva pravila stvaraju motivaciju da se date štete svedu na minimum:
Pravila o vlasništvu i odgovornosti
Ograničenja cijena i/ili količine (licence, kvote, itd.)
7.5. Direktne finansijske intervencije javnog sektora
Finansijske intervencije javnog sektora treba da se koriste kada je upotreba drugih instrumenata manje efikasna u ostvarivanju ciljeva politike. Ovaj instrument se uglavnom koristi u hitnim slučajevima ili kao prelazna mjera. Ovakve finansijske intervencije uglavnom predstavljaju pružanje roba i usluga kroz programe javne potrošnje. Uopćeno, ova plaćanja su usmjerena na pružanje javnih dobara i na rezultate koje bi inače obezbijedilo tržište, ili na prelazne naknade za negativne efekte promjene politike. Ovakve intervencije mogu imati redistributivne efekte. Primjena ovakvih instrumenata mora biti u skladu sa pravilima EK u oblasti državne pomoći.
7.6. Koregulacija i standardi
Koregulacija je mehanizam u kom zakonodavni akt Zajednice povjerava ostvarivanje ciljeva koje je definirao zakonodavac stranama koje su prepoznate u određenoj oblasti (kao što su privredni subjekti, socijalni partneri, nevladine organizacije ili udruženja - Međuinstitucionalni sporazum o boljoj izradi zakonodavstva, član 18). Ovaj pristup podrazumijeva uspostavljanje regulatornog okvira u kom su naznačeni rokovi i mehanizmi implementacije, metode monitoringa primjene legislative i eventualne sankcije. Zakonodavno tijelo također određuje u kom obimu se definiranje i implementacija mjera može prepustiti datim stranama. Takve odredbe, kao što su npr., sektorski sporazumi, moraju biti u skladu sa zakonima Zajednice i u interesu javnosti.
19
COM(2001)581 od 23. oktobra 2001.
Primjer: Porezi se često koriste u politikama zaštite životne sredine kako bi se kaznili zagađivači.
Primjer: Europski strukturni fondovi
26
Koregulacija mora biti transparentna. Članovi javnosti moraju imati pristup aktu i odredbama koje određuju implementaciju. Sektorski sporazumi i sredstva implementacije moraju biti javno dostupni u skladu sa dogovorima koji tek treba da budu definirani. Komisija, Vijeće i Europski parlament moraju smatrati da su uključene strane reprezentativne, organizovane i odgovorne, te u skladu sa IIA (Međuinstitucionalni sporazum o boljoj izradi zakonodavstva) moraju biti “prepoznate u datoj oblasti” (kao što su privredni subjekti, socijalni partneri, nevladine organizacije ili udruženja).
Koregulacija kombinuje prednosti obavezujuće prirode zakona i fleksibilnog samoregulatornog pristupa implementaciji kojim se podstiče inovativnost i koristi iskustvo uključenih strana. Nedostatak je potreba da se postigne dogovor o monitoringu.
Drugi pristup koji može poslužiti kao alternativa zakonodavstvu, ili može djelimično da zamijeni detaljni propis, je korištenje europskih standarda, što podrazumijeva uključivanje europskih organizacija za standardizaciju20. Ove organizacije treba konsultovati ukoliko se predložena opcija politike odnosi na europske standarde i mogla bi da zahtijeva bilo kakvu njihovu promjenu.
7.7. Okvirne direktive
U svom akcionom planu “Pojednostavljenje i unapređenje regulatorne sredine” Komisija se obavezala da se vrati na izvorne definicije direktive, kako je navedeno u Ugovoru, odnosno da ograniči sadržaj direktive na osnovne aspekte zakonodavstva. Samim tim, direktive bi trebalo da, koliko god je to moguće, budu opće po prirodi i da uključuju ciljeve, periode važenja i ostale aspekte zakonodavstva, pri čemu bi tehničke pojedinosti i detalji trebalo da budu predmet izvršnih mjera ili prepuštene zemljama članicama.
Okvirne direktive daju opće principe, procedure i zahtjeve za zakonodavstvo u različitim sektorima. Naknadne inicijative “kćerke” u svakom od sektora moraju biti u skladu sa općim zahtjevima okvirne direktive.
Iako okvirne direktive omogućavaju zemljama članicama veću fleksibilnost, nedostatak je to što postoji rizik da će se kao rezultat javiti raznolike, manje ili više nekompatibilne mjere koje se provode u zemljama članicama. Međutim, inicijative “kćerke” ne treba da anuliraju fleksibilnost time što će biti previše detaljne u propisima. U skladu sa Međuinstitucionalnim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva21 potrebno je uspostaviti adekvatan balans između općih principa i detaljnih odredbi, na način kojim bi se izbjegla pretjerana upotreba mjera implementacije Zajednice.
Primjer: Direktiva o nacionalnim gornjim granicama emisija22
određuje ciljeve kada su u pitanju emisije u zemljama članicama ali ne definira način na koji isti treba da se ostvare.
20
Ove organizacije su navedene u DIREKTIVI 98/34/EC EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA od 22. juna 1998.
u kojoj su utvrđene procedure za pružanje informacija u oblasti tehničkih standarda i propisa. Detaljnije informacije mogu se dobiti u ENTR I/3. Standardizacija. 21
OJ C 321/1 od 31.decembra 2003. pogledati http://europa.eu.int/eur-
lex/pri/en/oj/dat/2003/c_321/c_32120031231en00010005.pdf. 22 Direktiva 2001/81/EC, OJ L309/22 od 27. novembra 2001.
pogledati http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_309/l_30920011127en00220030.pdf.
Primjeri: (1) „Novi pristup“ propisima o proizvodima u kom su osnovni zahtjevi stavljeni u
regulatorni okvir pri čemu je poslovnom i industrijskom sektoru ostavljeno da sami odluče kako
će ispuniti svoje obaveze uključujući i putem primjene usklađenih standarda; (2) Sporazumi
između socijalnih partnera kao alternativni metod regulacije u oblastima koje se bave uslovima
rada i pomoći licima sa invaliditetom pri zapošljavanju.
27
7.8. Regulatorne akcije kojim se daju propisi Uključivanje obavezujućih standarda u legislativu (propise, direktive ili odluke) se često koristi kao rješenje. Korisno je uočiti razliku između sljedećeg:
1. Tradicionalne politike “naredbe i kontrole”
Ovakve politike definiraju korištenje određenih praksi tehnologija ili formata. Njihova prednost ogleda se u lakom monitoringu i provođenju. Nedostatak je činjenica da postoji mogućnost da će biti manje ekonomične i da ne podstiču tehnološke inovacije ili da nisu u skladu sa standardima.
Primjeri: Najrelevantniji primjeri se mogu naći u velikom broju propisa koji se primjenjuju u oblasti proizvodnje automobilskih proizvoda ili u nekom od Referentnih dokumenata o najboljim raspoloživim tehnikama (BREF) izrađenih unutar Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli zagađenja životne sredine
23.
2. Standardi usmjereni na izvedbu
Standardi usmjereni na izvedbu definiraju traženu izvedbu ciljne populacije. Oni ne definiraju mehanizme kojim će se postići usklađenost ali navode kriterije koje treba pratiti kako bi se to ostvarilo. Često su preferirani u odnosu na tehničke i projektne standarde jer povećavaju fleksibilnost u postizanju regulatornog standarda. Standardi treba da budu fleksibilni i da omoguće poravnanje između različitih postrojenja ili agenata na regionalnom ili državnom nivou pod uslovom da se na nedopustiv način ne utiče na ukupni rezultat.
Primjer: Standard za koji se očekuje da će ga postići nova postrojenja unutar Direktiva o velikim postrojenjima za sagorijevanje (1998. i 2001.)
24
Ako se čini da postojeće zakonodavstvo ne funkcionira efikasno, alternativni način na koji bi se mogla uspostaviti strožija pravila ili odredbe je provođenje istraga i sankcioniranje ili pojednostavljenje pravila koja je teško poštovati.
23 Direktiva 1996/61/EC, OJ L 257/26 od 10. oktobra 1996.
pogledati http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0061:EN:HTML. 24
Direktive 1998/609/EEC i 2001/80/EC (OJ L 309/1 od 27. novembra 2001).
28
8. Procjena specifičnih aspekata ekonomskih, socijalnih i ekoloških uticaja
Kao pravilo, ekonomski uticaji politike, bez obzira na to da li ona za cilj ima ostvarivanje ekonomskih, socijalnih ili ekoloških ciljeva, se prenose u ekonomiju u vidu promjena cijena i troškova. Ove promjene utiču na ponašanje (pojedinih) ekonomskih aktera, koji utiču na firme, potrošače, domaćinstva i javne organe.
Kako bi se pružila pomoć u identifikovanju ekonomskih uticaja i razumijevanju njihovih karakteristika, ovim aneksom ukratko su data uputstva koja mogu biti od pomoći u procesu identifikovanja mogućih uticaja inicijative u oblastima navedenim u tabeli uticaja, poglavlje 8.2 glavnih Smjernica.
Tokom identifikacije ekonomskih uticaja, posebnu pažnju treba obratiti na faktore za koje se generalno smatra da su važni za produktivnost25, i samim tim za konkurentnost EU. Konkurentnost je mjera sposobnosti ekonomije da svojoj populaciji obezbijedi visoke životne standarde (s tendencijom rasta) i visoku stopu zaposlenosti na održivoj osnovi. Snažna konkurencija u poslovnom okruženju koje pruža podršku je ključni nosilac razvoja produktivnosti i konkurentnosti.26
8.1. Uticaj na osnovna prava
Ovaj aneks sadrži pregled prava, sloboda i principa koji su sadržani u Povelji Europske unije i o osnovnim pravima:
Poglavlje I – Dostojanstvo
Dostojanstvo čovjeka
Pravo na život
Pravo na integritet ličnosti
Zabrana torture, nehumanog i degradirajućeg ponašanja ili kazne
Zabrana ropstva i prinudnog rada
Poglavlje II – Slobode
Pravo na slobodu i bezbijednost
Poštovanje privatnog i porodičnog života
Zaštita podataka lične prirode
Pravo na brak i pravo na osnivanje porodice
Sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti
Sloboda izražavanja i informiranja
Sloboda okupljanja i udruživanja
Sloboda umjetnosti i nauke
Pravo na obrazovanje
Profesionalne slobode i pravo na rad
Sloboda preduzetništva
Pravo na vlasništvo
Pravo na azil
Zaštita u slučajevima preseljenja, protjerivanja ili izručenja
Poglavlje III – Jednakost
Jednakost pred zakonom
Nediskriminacija
Kulturna, vjerska i jezička različitost
Jednakost između muškaraca i žena
25 tj. investicije, inovacije, preduzetništvo, ljudski kapital i konkurentno okruženje. 26
Pogledati komunikacije Komisije o Politici proaktivne konkurentnosti od 20. aprila 2004. poglavlje 2.1.
29
Prava djeteta
Prava starih osoba
Integracija osoba sa invaliditetom
Poglavlje IV – Solidarnost
Pravo radnika na obaviještenost i savjetovanje u preduzeću
Pravo na kolektivno pregovaranje i djelovanje
Pravo pristupa službama za zapošljavanje
Zaštita u slučaju neopravdanog otpuštanja s posla
Pravični i primjereni uslovi rada
Zabrana rada djece i zaštita mladih na radu
Porodični i profesionalni život
Socijalno osiguranje i socijalna pomoć
Zdravstvena zaštita
Pristup uslugama od općeg ekonomskog interesa
Zaštita životne sredine
Zaštita potrošača
Poglavlje V – Prava građana
Pravo glasa i pravo izbora za Europski parlament
Pravo glasa i pravo izbora na općinskim izborima
Pravo na dobru upravu
Pravo pristupa dokumentima
Europski ombudsmen
Pravo na peticiju
Pravo kretanja i nastanjivanja
Diplomatska i konzularna zaštita
Poglavlje VI – Pravda
Pravo na djelotvorno pravno sredstvo i pravično suđenje
Pretpostavka nevinosti i pravo na odbranu
Načela zakonitosti i srazmjernosti krivičnih djela i kazni
Pravo da se nekome ne može suditi ili izricati kazna u krivičnom postupku dva puta za isto krivično djelo
Poglavlje VII – Opće odredbe koje se odnose na tumačenje i primjenu Povelje
Polje primjene
Obim i tumačenje prava i načela
Stepen zaštite
Zabrana zloupotrebe prava
Ukupan tekst Povelje i pojedina objašnjenja u cilju razjašnjavanja odredbi Povelje objavljeni su u OJ C 303, 14.12.2007 i dostupni su na http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do?year=2007&serie=C&textfield2=303&Submit=Search&ihmlang=en
8.2. Uticaji na broj i kvalitet radnih mjesta
Pri analiziranju uticaja na broj radnih mjesta, važno je procijeniti direktne i indirektne efekte u smislu apsolutnih varijacija u broju radnih mjesta (otvorena, zatvorena ili transformisana), uvodeći pri tome razliku između očekivanih kratkoročnih efekata i očekivanih srednjoročnih efekata. Ove procjene također treba da budu izražene u kontekstu stope zaposlenosti, stope nezaposlenosti i ukupnih efekata, koliko god da je to moguće. Često će biti korisno uspostaviti detaljne analitičke preglede, po sektorima i po vrsti zaposlenja (vrsta ugovora, nivoi, itd.) Važno je odrediti koja će grupa stanovništva imati korist od otvaranja novih radnih mjesta. Efekti na kvalitet radnog mjesta također treba da bude uzeti o obzir. Kvalitet radnog mjesta zavisi od mnogo faktora. 10 osnovnih faktora je naznačeno je u Komunikaciji Komisije i
30
Odluci Europskog Vijeća o indikatorima kvaliteta:27
unutrašnji kvalitet posla (uključujući nivo naknade za rad i pravednost)
vještine, cjeloživotno učenje i razvoj karijere
jednakost polova
zaštita na radu
balans između fleksibilnosti i sigurnosti
inkluzija i pristup tržištu rada
organizacija rada i ravnoteža između rada i privatnog života
socijalni dijalog i uključivanje radnika
raznolikost i nediskriminacija (po osnovu pola, starosti, invaliditeta, vjeroispovijesti ili vjerovanja, rase, etničke pripadnosti ili seksualne orijentacije)
ukupni radni učinak (uključujući produktivnost).
Tokom analize rasprostranjenosti ovih uticaja posebnu pažnju treba obratiti na:
sektorsku rasprostranjenost očekivanih efekata
geografsku rasprostranjenost očekivanih efekata
prilike koje su se otvorile grupama pojedinaca koje su trenutno isključene iz tržišta rada
rasprostranjenost prema polu i starosnoj dobi i ostalim dostupnim karakteristikama grupe, kao što su npr. lica sa invaliditetom, rasne ili etničke grupe
efekte na prihode i kupovnu moć različitih grupa.
Kada se očekuju značajni efekti u smislu restruktuiranja kompanije u određenom sektoru, analiza se ne smije ograničiti na fiksni vremenski period već treba da u obzir uzme proces implementacije i adaptacije sudionika. Također bi trebalo da je moguće procijeniti kapacitet bilo kog radnika na kog je ostvaren uticaj da očekuje promjene i da se prilagodi na tempo datih promjena, kao i dostupna sredstva socijalne podrške. Osim toga, potrebno je razmotriti i efekte na “tranziciju” između posla i inicijalnog obrazovanja, obuke, neaktivnosti i penzionisanja.
8.3. Uticaj na potrošače U mnogim slučajevima prijedlozi koji utiču na rad tržišta i aktivnosti preduzeća uzrokuju indirektne uticaje na krajnje korisnike i domaćinstva. U drugim slučajevima, prijedlozi mogu imati direktni uticaj na potrošače. U ovom kontekstu, potrebno je pozabaviti se pitanjem da li će prijedlog vjerovatno uticati na:28
cijene proizvoda i usluga koje plaćaju potrošači. Ako hoće, na koga će to tačno uticati i koliko će cijene porasti ili se smanjiti?
informacije o potrošačkim proizvodima i uslugama
asortiman/kvalitet/sigurnost potrošačkih proizvoda i usluga
način na koji se može pristupiti potrošačkim proizvodima i uslugama
zaštitu podataka
(raspoloživi) prihod domaćinstva i plate
27
Komunikacija Komisije (2001.), “Zaposlenost i socijalne politike: okvir za investiranje u kvalitet“, COM(2001) 313
finalna verzija; Europsko vijeće (2001.), “Indikatori kvaliteta rada”; Komunikacija o ”Poboljšanju kvaliteta rada”, COM(2003) 728 finalna verzija 28
U slučajevima kada se očekuje da će prijedlog imati značajan uticaj na dobrobit potrošača, ili kada se opravdanost
intervencije politike zasniva na šteti nanesenoj potrošačima, možete konsultovati sljedeći priručnik:
http://ec.europa.eu/consumers/strategy/facts_studies_en.htm?update16jan
31
nivo zaštite potrošača
penzije ili imovinu
mogućnosti domaćinstva da posudi/uštedi novac, npr. putem pristupa finansijskim uslugama
pristup potrošača naknadama za povrat gubitka do kog je došlo usljed kršenja zakona.
8.4. Uticaj na mala i srednja preduzeća (“SME test”)
U svakom od analitičkih koraka tokom provođenja procjene uticaja potrebno je uzeti u obzir mala i srednja preduzeća. Detaljnija uputstva za značajne korake data su u nastavku:
(1) Konsultacije sa predstavnicima malih i srednjih preduzeća
Sljedeći prijedlozi o načinu konsultacije sa predstavnicima malih i srednjih preduzeća predstavljaju dopunu općih smjernica za konsultiranje zainteresiranih strana.
U izvještaju iz 2005. o konsultiranju zainteresiranih strana u oblikovanju politike malih
preduzeća na državnom/regionalnom nivou, dati su primjeri dobrih praksi:29
okrugli sto sa zainteresovanim stranama,
test paneli za preduzetnike da se upoznaju sa novim inicijativama na brz i fleksibilan način,
posebni odbori
korištenje IT alata (online konsultacije, forum),
Ostali karakteristični prijedlozi za konsultiranje zainteresiranih malih i srednjih preduzeća uz podršku Opće uprave za preduzetništvo i industriju (DG ENTR):
ako se organizuju rasprave sa zainteresiranim stranama, pobrinite se da su predstavnici malih i srednjih preduzeća pozvani (Služba za mala i srednja preduzeća Opće uprave za preduzetništvo i industriju bi mogla da pomogne u ovom kontekstu),
redovni sastanci tima predstavnika malih i srednjih preduzeća u Općoj upravi za preduzetništvo i industriji i organizacija malih i srednjih preduzeća mogu biti koristan i relativno brz način dobijanja povratne informacije iz ovog sektora,
Može se koristiti Europska mreža preduzetništva za dobijanje direktnih povratnih informacija od malih i srednjih preduzeća širom EU (za više informacija može se stupiti u kontakt sa jedinicom E2 Opće uprave za preduzetništvo i industriju). Mreža nudi podršku i savjete firmama, posebno malim i srednjim preduzećima širom Europe. Čini je gotovo 500 partnerskih organizacija iz više od 40 zemalja.
Europski poslovni test panel (EBTP), iako nije eksplicitno usmjeren na mala i srednja preduzeća, također predstavlja alternativu koja se može uzeti u obzir (njime upravlja Opća uprava za unutarnje tržište i usluge – Poštanske usluge- DG MARKT).30
(2) Preliminarna procjena poslovanja na koje će vjerovatno biti ostvaren uticaj
Tokom ove faze treba da odredite da li mala i srednja preduzeća spadaju u pogođenu populaciju. Treba da identifikujete karakteristike preduzeća/sektora na koje će vjerovatno biti ostvaren uticaj. Potrebno je istražiti relevantne izvore informacija uključujući predstavnike malih i srednjih preduzeća. Kratak spisak elemenata koje treba uzeti u obzir, kada je primjenjivo, uključuje:
broj preduzeća i njihovu veličinu (mikro, mala, srednja ili velika preduzeća)
udio zaposlenja u različitim kategorijama preduzeća na koje je ostvaren uticaj
značaj različitih vrsta malih i srednjih preduzeća u sektoru/sektorima (mikro, mala i srednja)
29
http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/support_measures/stakehold/index.htm 30
http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/faqs/index_en.htm
32
veze sa drugim sektorima i mogući uticaj na podugovaranje
Ako se nakon preliminarne procjene donese zaključak da mala i srednja preduzeća spadaju u pogođenu grupu, potrebno je provesti dalje analize - gdje je to primjereno - i uzeti ih u obzir pri definiranju ciljeva i razvoju opcija politika u procjeni uticaja.
(3) Mjerenje uticaja na mala i srednja preduzeća
Raspodjela potencijalnih troškova i koristi prijedloga obzirom na veličinu preduzeća, poštujući razlike između mikro, malih, srednjih i velikih preduzeća, treba da bude kvalitativno i kvantitativno analizirana, ako je moguće i proporcionalno.
Važno je uspostaviti nivo do kog prijedlog utiče na konkurentnost malih i srednjih preduzeća ili poslovno okruženje u kom će se uticaj ostvariti na njihove poslovne aktivnosti.
EU mjera će vjerovatno imati direktne i indirektne povoljne uticaje na mala i srednja preduzeća. Direktne koristi kao što su poboljšani uslovi rada, rast konkurencije, itd. bi trebalo da se (u nekoj fazi) odražavaju u smanjenju troškova malih i srednjih preduzeća. Ipak, ove koristi bi se mogle kompenzirati različitim troškovima, neke od kojih bi mala i srednja preduzeća mogla disproporcionalno osjetiti:
o finansijski troškovi - nastali uslijed obaveze plaćanja naknada ili taksi
o suštinski troškovi – nastali uslijed obaveze prilagođavanja prirode proizvoda/usluge/procesa isporuke u cilju ispunjavanja ekonomskih, socijalnih ili ekoloških standarda (npr. kupovina nove opreme, obučavanje osoblja, dodatne investicije koje su neophodne, itd.)
o administrativni troškovi – nastali uslijed obaveze pružanja informacija o aktivnostima ili proizvodima preduzeća uključujući troškove koji se plaćaju samo jednom, i one koji se ponavljaju (npr. resursi za dobijanje ili pružanje informacije).
Troškovi i uticaji koji su identifikovani za mala i srednja preduzeća treba da se uporede sa troškovima i uticajima koji se odnose na velika preduzeća. U tu svrhu, na primjer, može se izvršiti poređenje ukupnih troškova svih zaposlenih kako bi se dobili prosječni troškovi po zaposleniku31. Također bi se mogli uporediti ukupni režijski troškovi ili promet preduzeća 32.
Osim toga, korisno bi bilo razmotriti sljedeće dodatne elemente:
mogući gubitak konkurentnosti izazvan spoljnim faktorima kao raspoloživost finansijskih sredstava, sistem oporezivanja, pristup resursima ili vještinama, itd.
moguće promjene u ponašanju konkurentnih firmi, dobavljača ili potrošača mogući uticaj na prepreke ulasku na tržište, konkurenciju na tržištu i strukturu tržišta, na
primjer u smislu mogućnosti malih i srednjih preduzeća da uđu na tržište mogući uticaj na inovativnost, što podrazumijeva i tehnološke i netehnološke inovacije
(proces, marketing, itd.) koristi, po potrebi, koji potiču od prijedloga (smanjenje opterećenja, povećana
produktivnost i konkurentnost, veće investicije ili inovacije, itd.).
(4) Procjena alternativnih mogućnosti i mjera ublažavanja uticaja
Ako gore navedena analiza troškova i koristi pokaže da su mala i srednja preduzeća suočena sa većim opterećenjem, može se razmotriti primjena mjera usko vezanih za mala i srednja preduzeća kako bi se obezbijedili jednaki uslovi za sve i ispoštovao princip proporcionalnosti. Kada analiza opisana u prethodnom poglavlju ukaže na to da je ostvaren disproporcionalan uticaj na mala i srednja preduzeća ili da su ista u nepovoljnijem položaju u odnosu na velika preduzeća, potrebno je razmotriti mjere ublažavanja uticaja.
Odabir mjera koje će se koristiti vršit će se od slučaja do slučaja.
U nastavku je dat kraći pregled mjera koje se mogu razmotriti:
31
Npr. mogu se koristiti granične vrijednosti iz definicije malih i srednjih preduzeća: 10, 50 odnosno 250 zaposlenih. 32
Mogu se koristiti i reprezentativni uzorci koji sadrže i mala i srednja i velika preduzeća
33
potpuno li djelimično izuzimanje - vezano za veličinu - za mala i srednja odnosno mikro preduzeća (primjer: preduzeća ispod određene granične vrijednosti nisu obavezna da ispunjavaju određene obaveze ako se tme ne poništava izvorna svrha zakona)
privremeno smanjenje ili izuzimanje (primjer: prelazni periodi tokom kojih su mala i srednja preduzeća oslobođena nekih obaveza ili im je dat duži period da ih ispune)
umanjenje poreza ili direktna finansijska pomoć da bi se kompenzirali nastali troškovi pod uslovom da je ova mjera u skladu sa postojećom legislativom (o konkurentnosti ili međunarodnoj trgovini)
umanjenje naknada (primjer: kada su naknade posebno visoke i/ili predstavljaju fiksni trošak koji bi disproporcionalno pogodio mala i srednja preduzeća)
pojednostavljene obaveze izvještavanja za mala i srednja preduzeća (primjer: u oblasti statistike istražiti moguće sinergije sa već postojećim obavezama izvještavanja)
informacione kampanje ili korisnička uputstva, obuke i namjenski odjeli za pomoć/kancelarije (primjer: poseban odjel za pomoć za mala i srednja preduzeća koji pruža informacije prilagođene malim preduzećima)
sistematski razmotriti opće pojednostavljenje inicijativa koje mogu biti od koristi malim i srednjim preduzećima (primjer: mogućnost korištenja online sadržaja, pojednostavljene inspekcije).
Pri procjeni mogućih mjera ublažavanja uticaja za mala i srednja preduzeća važno je u potpunosti u obzir uzeti i u konačnu procjenu uključiti troškove koje bi date mjere mogle proizvesti.
8.5. Uticaji na tehnološki razvoj i inovacije
Prijedlozi mogu direktno ili indirektno izazvati uticaje na tehnološki razvoj i inovativne aktivnosti preduzeća kao i na načine organizacije preduzeća ili institucija.
Za identifikovanje ovakvih uticaja predlaže se pristup u dva koraka:
1. Prepoznavanje inovacije
2. Procjena uticaja
1. Prepoznavanje inovacije
Prvi korak u procjeni uticaja inovacije je utvrđivanje da li i u kom obimu je vjerovatno da će neka od dostupnih formi inovacije nastati kao direktna ili indirektna posljedica prijedloga. Konceptualno, inovacija može biti inkrementalnog ili radikalnog karaktera: prva podrazumijeva korak naprijed u tehnološkoj putanji odnosno generalno manji napredak u procesu ili proizvodu; druga podrazumijeva lansiranje potpuno novog proizvoda ili usluge, a ne poboljšani već postojeći proizvod ili uslugu.
Inovacije dolaze u različitim oblicima. Inovacija ne mora biti samo tehnološka; može biti u vezi sa oblastima poslovanja kao što su organizacija, finansije, marketing, itd. Također, inovacija može biti opipljivog (npr. proizvod) ili neopipljivog karaktera (npr. usluge).33 U nastavku je data lista praktičnih definicija glavnih kategorija inovacija:
33
Za formalne definicije inovacije i mjerenje naučnih i tehnoloških aktivnosti pogledati Priručnih iz Osla
(OECD/European Commission) na: http://www.oecd.org/dataoecd/35/61/2367580.pdf.
34
2. Procjene uticaja
Sve organizacije mogu da uvedu novine, uključujući npr. bolnice, univerzitete i lokalne vlade. Uticaji mogu da se realizuju u vidu stvaranja, difuzije i korištenja/eksploatacije znanja i mogu se ocijeniti od [ - ] do [ +++ ] ako su očekivani uticaji umjereno negativni/ne postoje/niski/srednji/visoki. Lista provjere u nastavku daje okvir za detaljno razmatranje direktnih uticaja (uvodeći razliku između kratkoročnih - do tri godine ili srednje/dugoročnih od sistemskih uticaja):
Inovacija poslovnog modela: podrazumijeva promjenu načina vođenja poslovanja u smislu “uhvaćene vrijednosti” (capturing value)
Eko-inovacije: pojam se koristi da se opišu proizvodi i procesi koji doprinose održivom razvoju. Eko-inovacija podrazumijeva komercijalnu primjenu znanja kako bi se izazvala direktna ili indirektna unapređenja u oblasti zaštite životne sredine.
Inovacije u marketingu: predstavljaju razvoj novih marketinških metoda uz poboljšanje
dizajna ili pakovnja proizvoda, promocije i cijene proizvoda
Organizacione inovacije: podrazumijevaju stvaranje ili izmjenu poslovnih struktura, praksi i
modela i stoga uključuju inovacije procesa, marketinga i poslovnih modela
Inovacije procesa: podrazumijevaju implementaciju novog ili značajno unaprijeđenog načina
proizvodnje ili isporuke proizvoda. .
Inovacija proizvoda: podrazumijeva uvođenje potpuno nove ili značajno unaprijeđene robe ili
usluge, što može da uključuje poboljšanja funkcionalnih karakteristika, tehničkih sposobnosti, lakoće korištenja ili bilo koje druge dimenzije.
Inovacije usluga: odnose se na inovaciju usluge koja u poređenju sa inovacijom robe ili procesa može u manjoj mjeri podrazumijevati tehnološki napredak ali je karakteriše veća interaktvnosti i informativnost.
Inovacije u lancu snabdijevanja: gdje do inovacija dolazi u uzimanju ulaznih proizvoda od
dobavljača i dostavljanju izlaznih proizvoda potrošačima
35
Lista provjere inovacija Očekivani uticaji
I. Stvaranje znanja Kratko-ročni
Srednje/ Dugoro-
čni
Indirektni/ Sistemski
Pad javnih rashoda za istraživanje i razvoj
Udio preduzeća koja dobijaju javna sredstva za inovacije
Uklanjanje postojećih blokada za istraživanje i razvoj aktivnosti
Pružanje direktne podrške aktivnostima za istraživanje i razvoj (povećanje nivoa poslovnog istraživanja i razvoja)
Unaprjeđivanje vještina osoblja ili zapošljavanje novog osoblja sa inovacionim
kapacitetima
Pružanje indirektne podrške istraživanju i razvoju (organizaciona, informaciona, itd.)
Lakše povezivanje univerziteta i industrije (uključujući stvaranje uzgredne koristi)
II. Širenje znanja Kratko-ročni
Srednje/ Dugoro-
čni
Indirektni/ Sistemski
Izvoz proizvoda visoke tehnologije kao udjela u ukupnom izvozu
Početni nedostatak konkurentnosti u poređenju sa postojećim proizvodima ili procesima (npr. olakšavajući ili otežavajući reorganizaciju proizvodnih i drugih procesa u firmama)
Povećano vjerovanje u inovacije (npr. kroz predstavljanje projekata)
Doprinos uvođenju/širenju novih standarda
Podrška planovima transfera tehnologije
Izbjegavanje efekata „lock-in“ određenih tehnologija uspostavljanjem standarda zasnovanih na uspješnosti i postepenim uređivanjem novih tehnologija kao što su postojeće?
Podrška stvaranju novih kompanija (npr. uklanjanjem svih prepreka pri osnivanju i širenju) i započinjanje poslovanja
Doprinos stvaranju inovativne kulture (npr. kroz događaje koji promoviraju podizanje svijesti, difuziju informacija, itd.)
III. Korištenje/eksploatacija znanja Kratko-ročni
Srednje/ Dugoro-
čni
Indirektni/ Sistemski
Širenje i prihvaćanje novih tehnologija od strane korisnika
Uvođenje/diseminacija:
- novih metoda proizvodnje
- novih tehnologija
- novih proizvoda/usluga
Doprinos uvođenju ekoinovacija (npr. novi načini rada i učinkovitije korištenje prirodnih resursa, niži troškovi čišćenja što smanjuje troškove kompanija)
Doprinos nastanku potražnje za inovacijama (npr. uvođenje na tržište inovativnih dobara i usluga ili povjerenje potrošača u njih)
Zapošljavanje u oblastima visoke tehnologije i proizvodnje (% od ukupno zaposlenih)
Podrška stvaranju tehnološke infrastrukture i distribucijskih kanala
Doprinos uklanjanju prepreka inovaciji (npr. kompleksni regulatorni zahtjevi)
Podrška sistemu finansiranja kompanija (npr. rizični kapital (VC), ostale finansijske institucije, itd.)
Podrška razvoju malih specijaliziranih/vodećih tržišta
Uticaji na prava intelektualnog vlasništva:
- patenti
- zaštitni znakovi
- autorska prava, ostala “know-how“ prava
36
Indikatori inovacija na nivou Europske unije
Europska tabela za praćenje rezultata u oblasti inovacija (EIS) objavljuje se jednom godišnje od 2000. godine. Instrument je razvila Europska komisija unutar Lisabonske strategije kako bi se vrednovali i poredili rezultati zemalja članica i odabranih zemalja trećeg svijeta u oblasti inovacija34. EIS 2007 zasnovana je na 25 35 datih u tabeli ispod.
Ostale indikatore inovativnih aktivnosti preduzeća obezbjeđuje Istraživanje inovacija Zajednice (CIS) koje pokriva zemlje članice EU, zemlje kandidate za članstvo, Island i Norvešku. Podaci se prikupljaju jednom u četiri godine. CIS je kreiran da bi se dobile informacije o inovativnim aktivnostima unutar firmi kao i o različitim aspektima procesa kao što su efekti inovacije, izvori informacija koje su korištene, troškovi itd. Eurostat Statistika, izdanje iz 2008. godine “Nauka, tehnologija i inovacije u Europi” stavlja naglasak na posljednje Istraživanje inovacija Zajednice (CIS 4).
34
Europska tabela za praćenje rezultata u oblasti inovacija (EIS) 2007. uključuje indikatore inovacija i analize
trendova za svih 25 zemalja članica te za Bugarsku, Rumuniju, Island, Norvešku, Švicarsku, SAD, Japan, Australiju i Izrael. 35 Ovi indikatori čine kompozitni indikator Zbirni indeks inovacija (SII) koji obezbjeđuje pregled relativnih rezultata
u oblasti inovacija na državnom nivou www.eis.eu (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-EM-08-001/EN/KS-EM-08-001-EN.PDF ).
1.1 Broj diplomiranih u oblasti nauke i inženjerstva starosti 20 -29 godina na 1000 stanovnika Eurostat
1.2 Broj stanovnika sa visokim obrazovanjem starosti 25-64 godina na 100 stanovnika Eurostat, OECD
1.3 novo Stopa pristupa internetu (broj internetskih priključaka na 100 stanovnika) Eurostat, OECD
1.4 Učešće u cjeloživotnom učenju stanovnika starosti od 25-64 godina na 100 stanovnika Eurostat
1.5 novoNivo postignuća u obrazovanju mladih (% stanovnika starosti 20-24 godine koji imaju
najmanje završenu srednju školu) Eurostat
2.1 Javni troškovi istraživanja i razvoja (% BDP-a) Eurostat, OECD
2.2 Poslovni troškovi istraživanja i razvoja (% BDP-a) Eurostat, OECD
2.3 novoUčešće istraživanja i razvoja srednje visoke tehnologije i visoke tehnologije (%
troškova istraživanja i razvoja) Eurostat, OECD
2.4 novo Učešće preduzeća koja primaju javna sredstva za inovacije Eurostat (CIS4)
INPUT – Inovacija i preduzetništvo
3.1 MSP koja se bave inovacijama unutar preduzeća (% MSP) Eurostat (CIS4)
3.2 Inovativna MSP koja sarađuju s drugima (% MSP) Eurostat (CIS4)
3.3 Troškovi inovacija (% od pometa) Eurostat (CIS4)
3.4 Rizični kapital u ranoj fazi (% BDP-a) Eurostat
3.5 Tročkovi informacione i komunikacione tehnologije (% BDP-a)Eurostat,
Svjetska banka
3.6 MSP koja koriste organizacione inovacije (% MSP) Eurostat (CIS4)
OUTPUT – Aplikacija
4.1 Zaposlenost u oblasti visoke tehnologije (% od ukupno zaposlenih) Eurostat
4.2 Izvoz proizvoda visoke tehnologije kao udjela u ukupnom izvozu Eurostat
4.3 Prodaja novih proizvoda na tržištu (% od prometa) Eurostat (CIS4)
4.4 Prodaja novih proizvoda preduzeća (% od prometa) Eurostat (CIS4)
4.5 Zaposlenost u proizvodnji srednje visoke i visoke tehnologije (% od ukupno zaposlenih)Eurostat, OECD
OUTPUT – Intlektualno vlasništvo
5.1 EPO patenti (Evropska kancelarija za patente) na milion stanovnika Eurostat, OECD
5.2 USPTO patenti (Američka kancelarija za patente i zaštitne znakove) na milion stanovnika Eurostat, OECD
5.3 novo Broj "trojnih" (SAD, EU, Japan) porodica patenata na milion stanovnika Eurostat, OECD
5.4 novo Novi zaštitni znak Zajednice na milion stanovnika Eurostat, OECD
5.5 novo Novi dizajn Zajednice na milion stanovnika Eurostat, OECD
INPUT – pokretači inovacija
INPUT – Stvaranje znanja
37
8.6. Uticaji na preduzeća u smislu investicija, operativnih troškova, proizvoda i usluga
Prijedlozi mogu namjerno i nenamjerno uticati na proizvodnju i poslovne odluke preduzeća. Da li će prijedlog u kontekstu mogućih uticaja na preduzeća u smislu investicija, operativnih troškova, proizvoda i usluga:
direktno ili indirektno uticati na dostupnost ili troškove inputa npr.:
– sirovina, polufabrikata, komponenti? – mehanizacije i opreme? – rada? – naknada za licence, troškove inspekcije, itd.?
uticati na troškove/dostupnost finansiranja preduzeća?
uticati na nivo/vrijeme investicija preduzeća?
Uslijed investicionih odluka i promjena u dostupnosti i/ili troškovima inputa, da li će prijedlog uticati na:
– način proizvodnje proizvoda i usluga u preduzećima? – dijapazon roba i usluga koje preduzeća proizvode (novi proizvodi ili zamjene)? – količinu roba i usluga koje preduzeća proizvode? – finansijsku održivost preduzeća koja trenutno funkcionišu na predmetnom tržištu?
da li će kompanije imati korist od poboljšanog brenda ili korporativne slike ili od koristi usvajanja Praksi korporativne društvene odgovornosti?
Na kraju, ako se uslijed prijedloga firme suoče sa povećanim troškovima, da li je struktura tržišta takva da će firme moći da prenesu dio ili ukupne troškove na svoje potrošače ili na svoje dobavljače?
8.7. Uticaji na međunarodnu trgovinu i prekogranične investicije
Prijedlozi mogu imati uticaj na uslove pod kojim rade preduzeća u Europi u odnosu na konkurentne firme van EU. Dati uticaji mogu biti kratkoročni i dugoročni. Svijest o osnovnim karakteristikama sistema s kojim se suočava inostrana konkurencija je ključni element proučavanja ekonomskih uticaja.
Da li će prijedlog, u kontekstu vjerovatnih uticaja na trgovinu i prekogranične investicije:
Povećati ili smanjiti razlike između regulatornog sistema s kojim se suočavaju EU firme u zemljama van EU?
Dovesti EU firme u pogodniji ili nepogodniji položaj u odnosu na njihovu međunarodnu konkurenciju?
Da li će preduzeća i sektori koji vode računa o zaštiti životne sredine direktno ili indirektno ojačati usljed odmicanja potražnje od preduzeća i sektora koji su zagađivači?
Potpomoći ili otežati trgovinu i prekogranične investicije u EU ili iz EU prema zemljama trećeg svijeta?
Kakav će biti uticaj na obaveze Zajednice prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji?
Doprinijeti relokaciji ekonomske aktivnosti u ili iz zemalja van EU?
Da li će se “prednost prvog koji je pristupio tržištu” stvoriti sa drugim zemljama koje će se vjerovatno priključiti?
38
8.8. Uticaj na zemlje u razvoju EU politike mogu imati uticaj na zemlje u razvoju u velikom broju oblasti. Sa ekonomskog stanovišta, potrebno je izdvojiti uticaje na različite sektore (poljoprivreda, ekstraktivne industrije, proizvodnja i usluge) kada je to od važnosti. Relevantne ekonomske varijable uključuju: rast BDP-a, BDP po glavi stanovnika, platne bilanse, poslovnu klimu, makroekonomsku stabilnost, uslove trgovine, prihode od izvoza, prihode od poreza i stopu inflacije. U društvenim i oblastima koje se bave zaštitom životne sredine (zdravstvo, obrazovanje, sigurnost hrane, životna sredina..) treba koristiti indikatore Milenijumskih razvojnih ciljeva (MDG)36.
EU politike također mogu imati nenamjerne ekonomske, socijalne i ekološke uticaje. Činjenica da je došlo do promjene u nekoj EU politici često može biti izazov zemljama u razvoju kada svoje politike moraju usaglasiti sa novim standardima. Mnoge zemlje u razvoju imaju slabe administracije i teško im je da se prilagode propisima koji se mijenjaju.
8.9. Makroekonomski uticaji
U prethodnim poglavljima govorili smo o uticajima koji su po prirodi mikroekonomski ili sektoralni. Iako će ovi uticaji imati efekt na način funkcioniranja ekonomije, efekti na ključne makroekonomske agregate kao što su privredni rast, stopa nezaposlenosti itd. će često biti jako mali i ne moraju se detaljno razmatrati u analizi. Međutim, u nekim slučajevima prijedlog može imati prepoznatljive uticaje na makroekonomskom nivou, ili se može desiti da se uticaji na mikroekonomskom nivou akumuliraju i postanu uticaj na makroekonomskom nivou. U takvom slučaju potrebno je razmotriti sljedeće:
Privredni rast i njegovu povezanost sa ulaganjem u ljudski i fizički kapital, zastupljenost na tržištu, nezaposlenost, funkcionisanje tržišta proizvoda i kapitala, itd..
Nivoe i stabilnost cijena i njihovu povezanost sa ukupnom ponudom i potražnjom, proizvodnim troškovima, itd.
8.10. Uticaji na javna tijela
Kada se radi o javnim tijelima, potrebno je razmotriti njihovu ulogu vis-à-vis prijedloga:
Da li su javna tijela zaista uključena u implementaciju prijedloga?
Da li se ostvaruje direktan ili indirektan uticaj na javna tijela?
U prvom slučaju, nastale troškove (npr. infrastrukturalni troškovi i troškovi ljudskih resursa, sufinansiranje projekata, troškovi provođenja) ne treba tretirati kao ekonomski uticaj već kao troškove implementacije. Isti se posmatraju uporedo sa troškovima implementacije koje snosi EU. U ovom kontekstu potrebno je razmotriti implikacije koje će prijedlog vjerovatno imati na javnu potrošnju, buduće budžetske obaveze, oporezivanje, i gdje je primjenjivo, na bilans budžeta javnog sektora i visinu državnog duga.
U drugom slučaju, kada je inicijativa adresirana na javna tijela, često u obliku ekonomskih aktera i posebno kao poslodavci, neka od pitanja o kojima se govorilo u poglavljima 7.1 do 7.7 mogu postati relevantna. Javna tijela se mogu posmatrati i kao akteri implementacije i kao njeni direktni i indirektni adresanti.
36
Za više detalja o procjeni uticaja u zemljama u razvoju pogledati uputstva dostupna na sajtu Opće uprave za
razvoj (DG DEV): http://www.cc.cec/home/dgserv/dev/newsite/index.cfm?objectid=B2B23341- 9062-F9B0-3B44AB431A98B352
39
9. Procjena netržišnih uticaja, posebno na životnu sredinu i zdravlje
Ukupni spisak uticaja proizvedenih u Koraku 1 (kako je objašnjeno u Smjernicama, poglavlje 8.3) može sadržavati određene netržišne uticaje, kao što su zdravstveni ili ekološki uticaji. U tom slučaju će se vjerovatno moći nastaviti sa kvantifikacijom i monetizacijom uticaja. Obzirom da za ovakve uticaje može biti teško odrediti (kvantitativne i novčane) vrijednosti, važno je da se koriste pouzdane analize i da se jasno definiraju procesi i metodologije koji će se koristiti.
Može se desiti da nije izvodivo izmjeriti sve troškove i koristi u novčanom smislu ali je ipak moguće kvantitativno odrediti uticaje različitih opcija. U takvom slučaju mogu se koristiti nemonetarni pristupi koji bi omogućili donosiocima politika da budu informisani pri donošenju odluke o izboru između više alternativa.
9.1. Monetizacija netržišnih uticaja Monetizacija netržišnih uticaja je najjednostavnija kada se vrijednosti mogu povezati sa tržišnim cijenama.37 Na primjer, šteta koju zagađenje nanosi usjevima može smanjiti prinos, što omogućava relativno neposrednu monetizaciju. Međutim, kada se vrijednosti uticaja ne ogledaju direktno u tržišnim cijenama moraju se koristiti druge tehnike.
Postoje načini izračunavanja novčanih troškova i koristi roba koje nemaju direktnu tržišnu cijenu. Oni odražavaju ili “spremnost da se plati” ili “spremnost da se prihvati” određeni rezultat i sastoje se od metode iskazane preferencije (uslovna procjena vrijednosti, objedinjene analize, eksperiment izbora) i metode otkrivenih preferencija (metoda putnih troškova, metoda hedonističke cijene).
Metode otkrivenih preferencija zasnovane su na dokazima izvedenim iz stvarnih tržišnih transakcija kao što su korelacije između buke i cijene nekretnine. Kao takve, ove metode su zasnovane na stvarnim akcijama ljudi koji snose stvarne troškove.
Metode iskazane preferencije, s druge strane, podrazumijevaju stvaranje hipotetičkih tržišta i ispitivanje ljudi putem upitnika ili intervjua o tome kako vrednuju određeni rezultat. Ove tehnike su korištene u različitim okolnostima. Pokazalo se da se dobro pripremljenim anketama dobijaju grube procjene koje su u velikoj mjeri slične procjenama dobijenim metodom otkrivenih preferencija. Poznate primjene ove metode su otkrivanja procijenjenih vrijednosti smanjenja rizika od prerane smrti ili povreda koje nemaju fatalan ishod, ili određivanja vrijednosti ekoloških rezultata, korištenja javnih parkova ili historijskih objekata.
9.2. Kvantitativna analiza uticaja na zdravlje
Zakonodavstvo može imati uticaj na zdravlje, direktno ako je promjena rezultata u oblasti zdravstva naznačena kao cilj, ili indirektno kao rezultat pristupa nekom drugom povezanom pitanju. Uticaji na zdravlje se uglavnom pojavljuju u oblastima zaštite životne sredine, zaštite zdravlja, sigurnosti proizvoda, sigurnosti na radu, zaštite potrošača, itd. Iako ne postoji jedinstvena metodologija za analizu ovih uticaja, važno je obezbijediti da se procjene uticaja koje provodi Komisija konzistentne i da se zasnivaju na pouzdanim analizama, što ne znači da se treba osloniti na jednu metodologiju već da se slični slučajevi tretiraju na konzistentan način. Imajući na umu proporcionalnu analizu, poželjno je koristiti kvantitativne pristupe gdje god je to moguće kako bi se omogućilo što transparentnije poređenje troškova i koristi. Rizici se često ne mogu u potpunosti eliminirati a da to ne izazove previsoke troškove. U takvim
37
‘EXIOPOL, FP6 Integrisani projekat pruža informacije o novom računovodstvenom okviru zaštite životne sredine
korištenjem podataka o eksternalnostima i input/output alata za analize politika; http://www.feem-project.net/exiopol/index.php.
40
slučajevima analiza troškova i koristi može pomoći da se donese odluka o tome da li je, na primjer efikasnije trošiti novac na smanjenje zagađenja vazduha u cilju poboljšanja zdravlja nego na unaprjeđenja u oblasti zaštite zdravlja.
Postoji nekoliko metoda za kvantitativnu evaluaciju prijedloga koji mogu imati uticaj na zdravlje. Mogu se razlikovati monetarne i nemonetarne metode. Nemonetarne metode su potencijalno manje kontraverzne i možda su pogodnije za ekonomičnu analizu. Nemonetarni pristupi se ponekad mogu monetarizovati tako što će se dobijenim rezultatima pridružiti novčana vrijednost. U narednim paragrafima prvo je dat prikaz najčešće korištenih nemonetarnih pristupa a zatim i kratak uvod u najtipičnije monetarne pristupe.
Nemonetarni pristupi
(1) Godine života korigovane u odnosu na kvalitet (QALY)
QALY metoda koristi dostupne informacije o cilju poboljšanja kvaliteta zdravlja/života i kombinuje ih sa trajanjem datog poboljšanja. Godina života provedena u savršenom zdravlju se računa kao 1.0 dok se godinama života provedenim u lošijem zdravlju pridružuju vrijednosti manje od 1.0. Vrijednosti se generalno dobijaju na osnovu ispitivanja pacijenata i doktora (iskazane preferencije) i predstavljaju prosjek različitih socijalnih grupa. QALY metode omogućavaju agregaciju ukupnog broja pojedinaca na koje je ostvaren uticaj. Mogu se koristiti jednake vrijednosti za svakog pojedinca ili se vrijednosti prilagode kako bi odražavale preferencije određenih ciljnih grupa. Buduće godine života se mogu diskontovati primjenom standardnog diskontnog faktora.
(2) Godine života korigovane u odnosu na invaliditet (DALY)
DALY metoda je jako slična QALY, i suštinski predstavlja njenu negativnu vrijednost. Njom se mjeri broj izgubljenih korigovanih godina života u odnosu na referentni scenario. U svim ostalim aspektima konceptualno se ne razlikuje od QALY i trebalo bi da rezultira jednakom procjenom.
(3) Zdrave godine života (HLY)
HLY pristupom se mjeri broj preostalih godina života osobe korigovanih u odnosu na kvalitet. Pristup je jako sličan QALY i takođe bi se trebale diskontirati buduće godine života i mogu se koristiti vrijednosti pri agregaciji među pojedincima. HLY tehnički predstavlja zbir QUALY-jeva, pri čemu se očekivane preostale godine života uzimaju za maksimalnu vrijednost zbira. Ovaj pristup je uključen u set indikatora koji se koriste u Lisabonskoj strategiji. Međutim, ako se provedu tačno, QALY i HLY treba da imaju jednake zaključke.
Prethodne studije u oblasti zdravlja su za QALY koristile 50.000- 80.000 eura. Ovaj raspon cijene se može koristiti kao pokazatelj u svrhe procjene uticaja ali treba da se prilagodi datom prijedlogu politike kako bi odražavao specifični kontekst.
Monetarni pristupi
Mnoge odluke dovode do smanjenja rizika ali ne i do njegove potpune eliminacije. Cilj monetiziranja uticaja na zdravlje nije određivanje novčane vrijednosti nečijeg života već poređenje koristi smanjenja rizika u odnosu na troškove. Svaka odluka u ovom kontekstu predstavlja određivanje konkretne novčane vrijednosti zdravstvenih koristi. Donošenje odluka je lakše i može biti konzistentno i transparentno ako postoji novčana procjena vrijednosti zdravstvenih koristi.
Sljedeći monetarni pristupi predstavljaju standardne metode koje se koriste u te svrhe:
(1) “Računovodstveni” pristupi
41
(1.1) Cijena bolesti (COI) Metoda Cijena bolesti je jako jednostavna mjera koju čine samo medicinski troškovi vezani za bolest. Ako opcija smanjuje stopu pojave bolesti, mogu se procijeniti ušteđeni medicinski troškovi koji predstavljaju korist. Suprotno, ako opcija uzrokuje pogoršanje zdravstvenog stanja, mogu se navesti direktni povezani troškovi. Međutim, upotrebljivost ovog metoda je ograničena jer ne uključuje ostale troškove koje društvo snosi kao što je npr. gubitak radnih sati, ili način na koji ljudi vrednuju svoje zdravlje. Također, u nekim slučajevima ovaj metod ima izopačene rezultate: npr. radnja koja rezultira smrću čovjeka koji bi inače proveo određeno vrijeme u bolnici bi se prema COI pristupu smatrala korišću.
(1.2) Ljudski kapital
Metodom ljudski kapital pokušava da se mjeri gubitak zarade u slučaju invaliditeta ili prerane smrti. Ona se također može tumačiti kao mjera gubitka društvene dobrobiti izazvanog smrću/invaliditetom/smanjenom produktivnošću. Kritike ove metode mogle bi biti zasnovane na činjenici da ona vodi različitom vrednovanju života u zavisnosti od projektovane buduće zarade, što se može smatrati nemoralnim jer se ne daje vrijednost ljudima koji nisu radna snaga (kao što su starije osobe). Mogu se koristiti prosječne vrijednosti da bi se umanjila data zabrinutost ili u slučaju da je nemoguće dovoljno precizno identifikovati pojedince koji bi bili pogođeni datom opcijom.
(2) Pristupi zasnovani na preferenciji
Još jedna metoda kojom se mogu procijeniti uticaji na zdravlje je analiziranje iskazanih i otkrivenih preferencija (vidi gore). Preferencijali se mogu mjeriti korištenjem koncepta “spremnost da se plati” (WTP) za poboljšanje i koncepta “spremnost da se prihvati” (WTA) za pogoršanje. Dva koncepta koja omogućavaju korištenje ovih metodologija su “vrijednost statističkog života” (VOSL) i “vrijednost statističke godine života” (VOLY).
(2.1) Vrijednost statističkog života (VOSL)
Vrijednost statističkog života (VOSL) dobija se istraživanjem ljudske “spremnosti da se plati” (WTP) smanjeni rizik od smrtnosti, podijeljeno sa rizikom datog smanjenja. Kao takva, VOSL metoda ne mjeri vrijednost života samu po sebi, već određuje novčanu vrijednosti “spremnosti da se prihvati” nešto viši ili niži nivo rizika. Naravno, ako gledamo krajnosti, svačiji život je od neprocjenjive vrijednosti i ne može se monetizirati.
(2.2) Vrijednost statističke godine života (VOLY)
Vrijednost statističke godine života (VOLY) uopćenije mjeri “spremnost da se plati” (WTP) za produžetak očekivanog životnog vijeka za jednu godinu. Treba napomenuti da ni vrijednost statističkog života (VOSL) ni vrijednost statističke godine života (VOLY) ne mjere kvalitet života. Za takvo nešto ove metode bi se morale kombinirati sa nekim od gore navedenih mjera.
Korištenje gore navedenih koncepata vrednovanja može izazvati moralne kritike. Sama ideja “određivanja vrijednosti nečijeg života” se smatra neetičnom. I zaista, mi ne možemo - a i ne želimo - odrediti novčanu vrijednost svojih života ili života drugih ljudi. Međutim, promjene rizika su sasvim druga stvar. Iako niko ne bi mijenjao svoj život za određeni novčani iznos, većina bi bila spremna da odabere između skuplje i jeftinije sigurnosne opreme koja samim tim pruža različit stepen sigurnosti, ili između različitih načina prelaska ulice u odnosu na skraćeno vrijeme puta. Samim tim možemo odrediti vrijednost koju ljudi daju manjim promjenama rizika.
Primjeri: Pretpostavimo da određena mjera sigurnosti u automobilu (kao što je vazdušni jastuk) smanjuje rizik od povrede sa smrtnim ishodom u slučaju nesreće koja bi u suprotnom imala smrtni ishod za 50% a da je vjerovatnoća da će prosječan vozač doživjeti takvu nesreću 1% (statistički gledano, da će 1 od 1000 vozača imati takvu nesreću). Ako je cijena vazdušnog jastuka 500 EUR a u 70% vozila je ova mjera
42
ugrađena na dobrovoljnoj osnovi, to znači da je 70% vozača spremno da plati 500 EUR za 0,5% smanjenja vjerovatnoće da će doći do nesreće sa smrtnim ishodom.
S druge strane to znači da vrijednost koju vozači stavljaju na svoj život iznosi najmanje
2,000 * 500 = 1 milion EUR u prosjeku.38
Ovaj ilustrativni primjer također pokazuje da se vrednovanje rizika razlikuje među pojedincima. Dok 30% vozača (oni koji ne stavljaju vazdušni jastuk u automobile) implicitno stavljaju manju vrijednost na svoj život (obzirom na ograničenja u budžetu), neki vozači koji kupuju dodatnu sigurnosnu opremu mogu staviti značajno veću vrijednost na svoj život a da pri tome plaćaju samo 500 EUR za vazdušni jastuk.
Pretpostavimo da se može očekivati da će zagađenje vadzuha stvoriti rizik od prerane smrti u omjeru 1 od 1000. Također, pretpostavimo da je 1000 ljudi podložno ovom riziku voljno da plati u prosjeku 15000 EUR da rizik od prerane smrti smanji na nulu. U tom slučaju, pošto bi nas primjena faktora rizika na ovu grupu dovela do zaključka da se očekuje jedna smrt u prosjeku (1 od 1000 * 1000), pri čemu ukupna spremnost da se plati izbjegavanje ovog rizika iznosi 1500 EUR * 1000, vrijednost sprječavanja statističkog smrtnog ishoda izsnosi 1,5 milion EUR.
Metode koje koristi Komisija
Odabir prave metode za procjenu uticaja na zdravlje zavisi od pojedinačnih okolnosti kao što je sam slučaj ili nivo analize koji se zahtijeva (pogledati kriterij proporcionalne analize). Komisija je koristila različite metodološke pristupe pri čemu je jako bitno provjeriti odabranu metodu u odnosu na slične probleme koji su već rješavani. Opće uprave za životnu sredinu (DG ENV), energiju i transport (DG TREN), zdravlje i zaštitu potrošača (DG SANCO), preduzetništvo i industriju (DG ENTR) te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (DG EMPL), kao i mnoge zemlje članice i naši međunarodni partneri, koristili su neke od ovdje navedenih metodologija.
Praktični primjer - poboljšanje kvaliteta vazduha
U kontekstu Tematske strategije o vazduhu, provedeno je istraživanje s ciljem procjene uticaja koji na zdravlje ima poboljšan kvalitet vazduha. Vrijednosti su date u tabeli ispod (na osnovu istraživanja provedenih u Francuskoj, Velikoj Britaniji i Italiji u sklopu projekta New Ext-2004). Kao odraz nesigurnosti metodologija i analiza, osjetljivosti su definirane primjenom i srednjih i prosječnih vrijednosti te vrijednosti statističkog života (VOSL) i statističke godine života (VOLY).
Tabela: Vrijednosti statističkog života i statističke godine života (srednje i prosječne) (izvor: New Ext, 2004.)
Vrijednost statističkog života (VSL)(€)
Vrijednost statističke godine života (VOLY) (€)
Srednja 980,000 52,000
Prosječna 2,000,000 120,000
Korištenje raspona jasno ukazuje na nesigurnosti u određivanju vrijednosti promjena u zdravstvenom statusu populacije. Usvojeni pristup također pokazuje opći nivo uticaja bez lažne preciznosti koju metodologije ne omogućavaju. Zdravstvene koristi različitih opcija su procijenjene i količinski i novčano.
Obolijevanje je također vrednovano u Tematskoj strategiji o vazduhu. Procijenjene su tri komponente različitih zdravstvenih ishoda i to prema tri različita elementa:
38
Od 1/2000 = 0.05%.
43
(1) Troškovi sredstava tj. medicinski troškovi koje snosi služba zdravstvenog osiguranja u određenoj državi ili koje pokriva osiguranje, i bilo koji drugi troškovi “iz ličnog džepa” koje snosi pojedinac (ili porodica)
(2) Oportunitetni troškovi odnosno troškovi u smislu izgubljene produktivnosti (gubitak radnog vremena ili gubitak uslijed rada manjim kapacitetom) te oportunitetni troškovi slobodnog vremena (gubitak uslijed nerada - odmaranja) uključujući neplaćeni rad.
(3) Negativna korisnost tj. ostali društveni i ekonomski troškovi uključujući bilo kakva ograničenja ili smanjenja u uživanju u željenim slobodnim aktivnostima, nelagode ili poteškoće (bol ili patnja), anksioznost za budućnost te brigu i neugodnosti vezano za članove porodice i ostale. Napominjemo da je ovaj element jako rijetko uključivan obzirom na nedostatak podataka.
Predloženi rasponi vrijednosti
Kada se mogu dobiti procjene uticaja na zdravlje specifične za određenu politiku, kao što su eksterne studije, iste treba da se koriste u procjeni uticaja. Međutim, ako takva istraživanja nisu provođena, treba koristiti procjene iz prethodnih politika kao približne vrijednosti. Prethodno provedena ispitivanja dala su sljedeće vrijednosti za Europu: 1-2 miliona EUR za vrijednost statističkog života VOSL i 50.000-100.000 EUR za vrijednost statističke godine života (VOLY). Ove raspone vrijednosti treba koristiti u svrhu procjene uticaja ako nisu dostupne procjene koje su specifičnije za dati kontekst.
Tehnike prenosa koristi ili troškova (koje se inače nazivaju “prenos koristi”) se također mogu koristiti za procjenu vrijednosti uticaja koji nemaju tržišnu vrijednost. Na primjer, procjene troškova sprječavanja automobilske nesreće u jednoj zemlji članici mogu se koristiti za procjenu istih troškova u drugoj zemlji članici. Korištenje ove tehnike povećava nepouzdanost procijenjenih vrijednosti ali može biti od pomoći u smislu informacija o magnitudama vjerovatnih uticaja i utvrđivanja da li postoje vremenska i finansijska ograničenja.
Napravljene su baze podataka studija procjene kako bi tehnika prenosa koristi bila jednostavnija. Na web sajtu Europa može se naći procjena mogućnosti da se takva jedna baza podataka prilagodi za korištenje u EU.39 Pri vrednovanju uticaja primjenjuje se princip proporcionalnosti, kao i u svim segmentima procjene uticaja: ne trošite previše energije na određivanje vrijednosti netržišnih uticaja ako su oni jako mali dio ukupnih uticaja. Preporučuje se da za dalja uputstva kontaktirate svoju jedinicu podrške za procjenu uticaja.
U svim monetarnim pristupima treba pomenuti i kvantitativne i novčane procjene. Na primjer, u slučaju procjene broja života koji bi bili sačuvani, treba prikazati i pretpostavljenu novčanu vrijednost benefita.
Troškovi emisije ugljen dioksida
Kao što je navedeno u Smjernicama, važno je, gdje je to od značaja, odrediti uticaje na životnu sredinu. Primjer oblasti u kojoj se ovaj proces može provesti je otpuštanje jedinice ugljen dioksida (ili drugih stakleničkih gasova).
Korak 1 – određivanje količine emisija: procjena da li će mjera izazvati dodatne emisije ugljen dioksida ili drugih stakleničkih gasova je uvijek prvi korak.
Korak 2 – ekvivalentne emisije: neki staklenički gasovi su mnogo štetniji od drugih u smislu omjera količine i štete koju nanose. Pri poređenju opcija, ili zbirnom posmatranju stakleničkih gasova, korisno je predstaviti ih jednom jedinicom prilagođavajući ih u odnosu na njihov potencijal u globalnom zagrijavanju kako bi se osigurala uporedivost i/ili ravnopravnost.
Korak 3 – vrednovanje emisija: u idealnim uslovima, emisije gasova se vrednuju uz
39
http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/index.htm#valuation u “Procjena popisa referentnih evaluacija u
oblasti zaštite životne sredine (EVRI) i Širenje primjenjivosti u EU”
44
pomoć društvenog troška emisije ugljen dioksida (SCC) - globalni trenutni trošak emitovane jedinice ugljen dioksida, koji sadrži ukupni globalni trošak štete koju nanosi tokom cijelog svog trajanja u atmosferi. Ovaj trošak ustvari predstavlja iznos koji bi, u teoriji, društvo bilo voljno da plati da bi se spriječile buduće štete izazvane emisijom ugljen dioksida.
Cilj određivanja troškova koje izazivaju staklenički gasovi je povećanje vrijednosti opcija koje podrazumijevaju nizak uticaj ugljen dioksida u odnosu na one čija primjena dovodi do značajnijih uticaja u ovoj oblasti.
O pitanju koju vrijednost koristiti za vrednovanje emisija treba da razgovarate sa stručnjacima iz vaše Jedinice za procjenu uticaja. Obzirom na nepouzdanost koja karakteriše ovo pitanje, vjerovatno će biti najbolje da se koriste rasponi vrijednosti.
9.3. Pristup procjene životnog ciklusa
Jedan od alata koji se često koriste u procjeni uticaja na životnu sredinu je Procjena životnog ciklusa (LCA).40 Ovaj proces podrazumijeva vrednovanje uticaja proizvoda na životnu sredinu tokom njegovog životnog vijeka. Koristi se u istraživanju ekoloških uticaja ili samog proizvoda ili svrhe u koju je proizvod napravljen. LCA se često naziva i analizom “od kolijevke do groba” i može se koristiti kako bi se garantovalo da je postignuta maksimalna efikasnost iskorištenja resursa te da se ekološki problemi jednostavno ne prebacuju sa jedne strane na drugu.41
LCA pristup je koristan jer se neki materijali koriste u različitim proizvodima - na primjer, aluminijum se koristi u proizvodnji prozorskih okvira, aviona i limenki - pri čemu promatranje ekološkog uticaja takvog materijala u samo jednom proizvodu ne govori mnogo o njegovom ukupnom uticaju niti na koji način je najbolje pristupiti rješavanju problema. Ovaj pristup se također može koristiti za proizvode: na primjer, svaki električni uređaj kreirao je ekološki uticaj (kao što je potrošnja energije) tokom proizvodnje, prevoza na tržište i odlaganja, a ne samo tokom njegovog korištenja. U konačnici, razumijevanje načina na koji tehnologije koje su posljednje u lancu prebacuju ekološke uticaje na prethodne faze procesa također može služiti kao primjer.
Ključni elementi pristupa Procjene životnog ciklusa (LCA) su sljedeće:
Identifikacija i kvantifikacija ekološkog opterećenja; npr. potrošena energija i sirovine, proizvedene emisije i otpadne materije;
Evaluacija ekoloških uticaja koje data opterećenja mogu imati;
Procjena dostupnih opcija za smanjenje ekoloških uticaja.
40
DPSIR okvir (pokretačka snaga, pritisci, stanje, uticaji i odgovori) je još jedan koristan alat za identifikaciju i
procjenu ekoloških uticaja (pogledati web sajt EEA (http://www.eea.eu.int/main_html), brošuru ‘how we reason’ (pristupljeno u februaru 2005). DPSIR okvir, koji Europska agencija za zaštitu životne sredine jako često koristi, predstavlja nastavak modela “pritisci-stanje-odgovori” koji je kreirala OECD (organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj). 41
Za više detalja pogledati web sajt EEA http://glossary.eea.eu.int/EEAGlossary/L/life_cycle_assessment.
45
10. Procjena administrativnih troškova izazvanih EU legislativom
Kada god postoji vjerovatnoća da će mjera izazvati značajne administrativne troškove u firmama, volonterskom sektoru ili javnim tijelima, obavezno se primjenjuje dole opisani EU model standardnog troška (SCM).42 Osnovni cilj ovog modela je procjena neto troškova obaveza informiranja koje je izazvala EU legislativa (neto trošak = troškovi izazvani prijedlogom, ako je usvojen, umanjeni za troškove koje bi prijedlog eliminirao na EU i/ili državnom nivou). Preporuka je i da i službe koriste model na probnoj osnovi za procjenu troškova koji su nametnuti građanima. Službe će u ovom slučaju po svom nahođenju odrediti da li postoji mogućnost i potreba za monetizacijom.
U principu dovoljno je izmjeriti administrativno opterećenje samo za preferiranu opciju. Međutim, ako su obaveze informiranja u jezgru samog prijedloga (npr. promjena uslova označavanja ili izvještavanja) potrebno je procijeniti administrativno opterećenje za sve opcije politike koje se razmatraju.
U implementaciji će se naravno primjenjivati princip proporcionalne analize (pogledati Obim primjene modela i očekivani nivo tačnosti). Nivo detaljnosti procjene zavisit će od očekivanog reda veličina datih troškova, njihovog uticaja i dostupnosti pouzdanih i reprezentativnih podataka (pogledati Korak 7 - odabir izvora podataka i, gdje je potrebno, razvoj alata za prikupljanje podataka).
10.1. Prikaz modela
Definicije administrativnih troškova i administrativnog opterećenja
Administrativni troškovi se definišu kao troškovi koje snose preduzeća, volonterski sektor, javna tijela i građani tokom ispunjavanja obaveze pružanja informacija o svojim aktivnostima ili proizvodnji, ili javnim tijelima ili privatnim stranama. Pojam informacija treba posmatrati u širem smislu, tj. on uključuje označavanje, izvještavanje, registraciju, monitoring i procjenu potrebnu da bi se pružila informacija (pogledati Polje 1: Vrste obaveza informiranja). U nekim slučajevima informacija se mora prenijeti javnim tijelima ili privatnim stranama. U drugim slučajevima, informacija treba samo da bude dostupna u slučaju inspekcije ili na zahtjev.
U obzir se moraju uzeti administrativni troškovi koji se ponavljaju, kao i administrativni troškovi koji se plaćaju samo jednom, kada je to od značaja.
Administrativni troškovi se sastoje od dvije različite komponente troška: troškovi standardnog poslovanja i administrativna opterećenja. Dok troškovi standardnog poslovanja odgovaraju troškovima koji nastaju kao rezultat prikupljanja i obrade podataka koju bi subjekt radio čak da legislativa ne postoji, administrativna opterećenja potiču od
42
Pogledati COM(2005)518 i priključeni Radni dokument osoblja Komisije SEC(2005)1329. Za informacije o primjeni
modela standardnog troška (SCM) u zemljama članicama pogledati SCM mrežu (http://www.administrative- burdens.com/).
Primjer: Propis o kvaliteti vazduha određuje obavezu da se vodi registar štetnih emisija te da se ispoštuju granice dozvoljenog zagađenja vazduha. Vođenje registra štetnih emisija je administrativni trošak, dok akcija preduzeta da se ispoštuju granice dozvoljenog zagađenja to nije. Ova vrsta troškova usaglašavanja se ponekad naziva “suštinski troškovi” jer obaveza koju predstavljaju utiče na suštinu (industrijske) aktivnosti. Vođenje registra samo po sebi ne podrazumijeva bilo kakvu obavezu da se mijenja proizvodni proces, priroda završnog proizvoda ili tretman emisija. Poštovanje granica dozvoljenog zagađenja zahtijevaće suštinske promjene na ovim nivoima (na primjer postavljanje novih filtera).
46
dijela procesa koji se provodi isključivo zbog zakonske obaveze43
Ova razlika je jako značajna za donošenje politike. Nove zakonske obaveze kojim se kodifikuju dobre (poslovne) prakse po pravilu predstavljaju manje opterećenje ciljnim subjektima u odnosu na obaveze kojima se zahtijevaju zadaci koji prethodno nisu obavljani. Suprotno tome, istiskivanje “čiste” obaveze će uzrokovati veće oslobađanje od troškova u odnosu na istiskivanje obaveze koja je u većoj mjeri dio standardnih poslovnih aktivnosti.
Iako se određivanje onoga što bi subjekt “inače” radio može tumačiti na različite načine, nastojanja smanjivanja usmjerena su na smanjenje ili minimiziranje “stvarnih” administrativnih opterećenja.
Osnovna jednačina modela troškova
Administrativni troškovi se mogu procijeniti tako što će se prosječan trošak zahtijevane administrativne aktivnosti (Cijena) pomnožiti sa ukupnim brojem aktivnosti provedenih tokom godine (Količina). Prosječni trošak po radnji generalno će se određivati množenjem tarife (na osnovu prosječne vrijednosti troška rada po satu uključujući proporcionalne režijske troškove) i vremena potrebnog za provođenje akcije. Gdje je podesno, uzeće se u obzir i druge vrste troškova kao što su troškovi eksternih usluga (outsourcing) opreme ili snabdijevanja.44 Količina će se računati kao učestalost zahtijevanih akcija pomnožena sa brojem uključenih subjekata. U slučaju da obaveza informiranja zahtijeva više relevantnih administrativnih aktivnosti, iste treba sabrati kako bi se izračunao administrativni trošak po obavezi informiranja. Osnovna jednačina modela standardnog troška (SCM) je:
• P x Q
gdje je P (cijena ) = tarifa x vrijeme i
Q (količina) = broj preduzeća x učestalost
Obim primjene modela i očekivani stepen tačnosti
Nastojanja procjene treba da ostanu proporcionalna skali administrativnih troškova koje nameće zakonodavstvo te se moraju određivati u skladu sa principima proporcionalne analize (pogledati poglavlje 3 glavnog teksta). Dakle nema potrebe za troškovnim obavezama koje zahtijevaju npr. malo opreme, ako je količina vremena potrebna za datu aktivnost mala kao i sama učestalost, pa su samim tim oba parametra neznačajna. Takve
43
Na primjer, većina subjekata ima svoj računovodstveni sistem, čak i ako nema knjigovodstvo ali ne bi nužno dala
značajne informacije o svim svojim proizvodima 44
Mnoga mala preduzeća na primjer angažuju eksterne računovođe kako bi ispoštovali obaveze informiranja koje
određuje Zakon o privrednim društvima. Privredne komore i profesionalna udruženja takođe nude usluge popunjavanja obrazaca.
Obaveze obavještavanja /
Administrativni troškovi
Administrativne aktivnosti
koje bi subjekat sprovodio ako se zakonske obaveze
ukinu
Troškovi uobičajnog poslovanja
Administrativne aktivnosti
koje subjekat sprovodi samo zbog zakonskih
obaveza
Administrativna opterećenja
47
odluke (tj. neodređivanje troškova) donosit će se zavisno od slučaja i potrebno ih je dokumentirati. Kako bi procjena troškova ostala na razumnom nivou i kako bi se osigurala kompatibilnost sa metodologijama date države, procjene će se zasnivati na radnim pretpostavkama, čime se pojednostavljuje složena stvarnost Unije. Pretpostavke i smjernice za svaki korak date su u nastavku.
10.2. Vodič korak po korak
Procjena pozitivnih ili negativnih uticaja na administrativno opterećenje preduzeća, građana ili javne uprave koje uzrokuje EU legislativa, treba da počne potpunim mapiranjem uvoda u novu ili istiskivanja postojećih obaveza informiranja za svaku od opcija koja se razmatra. Mapiranje treba jasno da pokaže razliku između opcija politika u smislu obaveza informiranja. Dato u obliku tabele, takvo mapiranje će predstaviti vrstu obaveze informiranja, zahtjeve vezano za podatke, ciljnu grupu i učestalost obaveze.
Tabela bi također trebalo da ukazuje na to koje će obaveze vjerovatno izazvati značajna administrativna opterećenja.
Zatim će se ugrubo kvantificirati značajna opterećenja (novčane procjene) po osnovu EU Standardnog modela troškova (pogledati osnovnu jednačinu gore). Takva kvantifikacija se često vrši putem “Kalkulatora administrativnog opterećenja” i “EU baze podataka administrativnih opterećenja”45.
Veća detaljnost se očekuje u novčanoj procjeni administrativnih opterećenja koje izaziva odabrana opcija. Takva detaljna primjena može se podijeliti u dva koraka. Cijeli proces rada dat je u Tabeli 1 ispod, uključujući i opis svakog koraka.46 Praćenje ovih koraka omogućit će vam i da popunite standardni obrazac izvještavanja (pogledati korak 11).
Tabela 1: Primjena modela korak po korak
Faza I: Pripremna analiza
Korak 1 Identifikacija i klasifikacija obaveza informiranja (npr. certifikacija proizvoda) & zahtjevi u vezi sa podacima (npr. certifikat mora sadržavati podatke o proizvodnji i sastavu proizvoda)
Korak 2 Identifikacija potrebnih akcija (npr. obuka za članove zaposlenike o obavezama informiranja, popunjavanju obrazaca)
Korak 3 Klasifikacija prema regulatornom porijeklu (npr. EU pravilo o certifikaciji je transpozicija ugovora Svjetske trgovinske organizacije)
Korak 4 Identifikacija ciljne grupe (grupa), tzv. segmentacija (npr. velika preduzeća moraju da ispune obavezu “A” a mala preduzeća obavezu “B”, pri čemu se veličina preduzeća određuje prema prometu)
Korak 5 Identifikacija učestalosti zahtijevanih aktivnosti
(npr. mala preduzeća moraju ispuniti obrazac jednom godišnje)
Korak 6 Identifikacija relevantnih parametara troškova (npr. poseban značaj spoljnih troškova - angažiranje računovodstvenih firmi - i opreme)
Kvantitativna procjena značajnih opterećenja (npr. primjena de minimis testa graničnih vrijednosti da bi se odredilo koje obaveze informiranja se
moraju kvantificirati)
45 Pogledati http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/home_en.htm 46
Procjena je proces koji se ponavlja, u kom se ponekad morate vratiti na prethodne korake u svjetlu posla
obavljenog kasnije u procesu.
48
Korak 7 Odabir izvora podataka i, ako je neophodno, razvoj alata za prikupljanje podataka
(npr. donošenje odluke o tome da će određeni broj uključenih subjekata biti ekstrapoliran po osnovu podataka dostupnih na Eurostat, ali da će se pri tome broj sati koji svakom od njih treba da izvede određene aktivnosti određivati na rezultatima intervjuiranja; za drugi zadatak, priprema vodiča za intervju i odabir reprezentativnog uzorka subjekata)
Faza II: Prikupljanje podataka i standardizacija
Korak 8 Procjena broja uključenih subjekata (npr.100.000 malih i srednjih preduzeća)
Korak 9 Procjena rada “subjekta uobičajene efikasnosti” u svakoj od ciljnih grupa, uzimajući u obzir parametre troškova definirane u koraku 6 (npr. preduzeće jednom godišnje mora da potroši prosječno 25 radnih sati jednog inženjera kako bi se prikupili podaci i 5 radnih sati službenika da bi se popunio godišnji obrazac)
Faza III: Obračun i izvještavanje
Korak 10 Ekstrapolacija potvrđenih podataka na nivo EU
Korak 11 Konačno izvještavanje i prenos u bazi podataka
Kako bi se olakšala procjena administrativnih troškova po analogiji i kako bi se unaprijedila analiza podataka (identifikacija i poređenje vrsta obaveza koje predstavljaju najveće opterećenje po raznim sektorima) od službi se traži da primjenjuju sljedeću tipologiju prirode administrativne obaveze informiranja (polje 1) pri unosu relevantnih obaveza informiranja u Standardni obrazac izvještaja u Excel-u (primjer je dat na kraju koraka 11).
Polje 1: Vrste obaveze
1. Obavijest o (određenim) aktivnostima ili događajima (npr. u slučaju prevoza
opasnih tereta; kada bi nesreća imala uticaj na životnu sredinu)
2. Predavanje izvještaja (koji se ponavljaju) (npr. godišnji računi)
3. Označavajuće informacije za treća lica (npr. označavanje potrošnje energije na kućanskim uređajima, označavanje cijena)
4. Neoznačavajuće informacije za treća lica (npr. finansijski prospekti; obaveza poslodavaca da otkrivaju informacije zaposlenima)
5. Apliciranje za pojedinačna ovlaštenja ili izuzeće tj. obaveza ispunjavanja određenog zadatka se ponavlja (npr. građevinske dozvole; prevoznici koji apliciraju za izuzeće od zabrane vožnje nedjeljom)
6. Apliciranje za opća ovlaštenja ili izuzeće (npr. licenca kojom se daje dozvola za bavljenje određenom aktivnošću kao što su bankarstvo ili prodaja alkoholnih pića)
7. Registracija (npr. upis u sudski registar ili spisak stručnjaka)
8. Certifikacija proizvoda ili procesa tj. obaveza da se dostavi certifikat (npr. postrojenja za uništavanje vozila koja moraju da izdaju potvrdu –certifikat da je vozilo uništeno) ili da se dobije certifikat (npr. aeronautički proizvodi i organizacije uključene u njihovo projektovanje, proizvodnju i održavanje moraju dobiti potvrdu od Europske agencije za bezbijednost vazdušnog saobraćaja– EASA)
9. Inspekcija u ime javnih tijela (npr. preduzeća koja moraju da prate uslove za zaposlene)
10. Saradnja sa revizijom i inspekcijom od strane javnih tijela ili onima koje su ta
Korak 1 Identifikacija i klasifikacija obaveza informiranja
49
javna tijela imenovala (npr. obaveza poreduzeća da sarađuje sa inspekcijom koja provjerava uslove rada), uključujući vođenje adekvatne evidencije (npr. obaveza koju imaju postrojenja za uništavanja da moraju da vode evidenciju o karakteristikama elektro otpada koji ulazi u i koji izlazi iz postrojenja; obaveza koju imaju hoteli da vode evidenciju gostiju; data evidencija se mora dati na uvid tokom inspekcije)
11. Apliciranje za subvenciju ili grant (npr. strukturalna ili kohezivna sredstva)
12. Ostalo
Uglavnom je lako razlikovati obavezu pružanja informacije od ostalih regulatornih obaveza. Međutim mogu se desiti različiti granični slučajevi kada je teško odrediti da li pravilo spada u obim modela ili ne. Važno je obezbijediti da se o takvim graničnim slučajevima raspravlja te da se oni vrednuju u svjetlu odluka donesenih u sličnim slučajevima, kako bi se obezbijedila konzistentnost.
Polje 2: Promjeri graničnih obaveza informiranja
Neki EU zakonodavni akti i prijedlozi također navode mogućnost da zemlja članica traži dodatne informacija (npr. “… zemlja članica može….tražiti uvođenje drugih izvještaja u godišnje račune kao dodatak dokumentima navedenim u prvom paragrafu…”). Takve mogućnosti ne treba smatrati EU obavezama informiranja, dok god zemlje članice nisu obavezne da traže tu informaciju. U svakom slučaju takve mogućnosti će se dokumentovati jer otvaraju put zemljama članicama (“goldplating”).
Troškovi nastali korištenjem prava na žalbu. Ovi troškovi se ne smatraju administrativnim troškovima u zemljama članicama koje administrativne troškove određuju primjenom modela standardnog troška jer ne postoji “obaveza” da se žali.
Troškovi nastali usljed ispekcije. Uobičajena svrha inspekcije je da se prikupe informacije potrebne da bi se provjerilo poštovanje zakonskih obaveza (pregled dokumentacije firme, itd.). Troškovi nastali na ovaj način su definitivno administrativni troškovi. Međutim, inspekcije nekad prikupljaju podatke koji nisu vezani za zakonske obaveze (nivo zadovoljstva preduzećem, itd.) Prihvatanje ovakvih inspekcija ja po prirodi dobrovoljno i pripadajući troškovi se samim tim ne smatraju administrativnm troškovima koje nameće zakon.
Troškovi nastali usljed procjene politike. Neki od EU programa zahtijevaju od zemalja članica da kreiraju programe državnih reformi. Izrada programa reforme se u svakom slučaju razlikuje od obaveze pružanja informacija. Međutim, izrada shema monitoringa, prikupljanje podataka o implementaciji politike, popunjavanje obrazaca i predaja Komisiji su jasno povezani sa obavezama informiranja. Tako da se izrada politike ne treba smatrati administrativnim troškom osim u slučaju izrade procjene politike.
Troškovi nastali usljed obaveze izrade planova sigurnosti. Neki od EU zakona zahtijevaju od firmi da izrade strategije evakuacije, da provode vježbe u cilju provjere da li svi znaju šta treba da rade i kada, itd. (planovi za takozvanu Seveso direktivu, ai portovi…). Ovo se naravno razlikuje od obaveze pružanja informacija; nastali troškovi se dakle ne trebaju smatrati administrativnim opterećenjem. Jedini prihvatljivi troškovi su suštinski oni koji su povezani sa obavezom da s prikupe informacije i neminovnim rizicima (planovi sigurnosti se često moraju zasnivati na procjeni rizika) i obavezom čuvanja i/ili slanja plana sigurnosti.
Troškovi testiranja. Kada preduzeća moraju da testiraju svoje proizvode i procese kako bi dobila ovlaštenje ili certifikat, troškovi testiranja se ne smatraju administrativnim troškovima.
50
Od službi se traži da se pridržavaju sljedeće tipologije kojim su date vrste potrebnih akcija (koje su sadržane u obrascu izvještaja u excel-u).
Polje 3: Vrste potrebnih akcija
Kako bi se unaprijedila transparentnost, u smislu ko je odgovoran i za šta, potrebno je odrediti regulatorno porijeklo obaveza. U tom procesu se primjenjuju tri jednostavna pravila:
1. ako obaveza u potpunosti potiče od tijela koje izričito navodi način na koji se data obaveza mora ispuniti, 100 % troškova izazvanih takvom obavezom pripišite tom tijelu.
2. ako obaveza koju je odredilo jedno tijelo nalaže transponiranje od strane drugog tijela i ako se tijelo koje vrši transponiranje ograniči na ono što je potrebno da bi se obaveza ispunila, 100% troškova pripišite tijelu koje je odredilo obavezu.
3. ako obaveza koju je odredilo jedno tijelo nalaže transponiranje od strane drugog tijela i ako tijelo koje vrši transponiranje premaši ono što je potrebno da bi se obaveza ispunila, % troškova koji su nastali uslijed “goldplating-a” pripišite tijelu koje vrši transponiranje.
Korak 2 Identifikacija potrebnih akcija
1. Upoznavanje sa obavezom informiranja
2. Obuke za članove i osoblje o obavezama informiranja
3. Izvlačenje relevantnih informacija iz postojećih podataka
4. Prilagođavanje postojećih podataka
5. Proizvođenje novih podataka
6. Kreiranje informacionog materijala (npr. koncept brošure)
7. Popunjavanje obrazaca i tabela (uključujući vođenje evidencije)
8. Održavanje sastanaka (interni/eskterni sa revizorom, advokatom, itd.)
9. Inspekcija i provjera (uključujući podršku inspekcijama javnih tijela)
10. Štampanje (umnožavanje izvještaja, proizvodnja oznaka ili brošura)
11. Predaja informacija relevantnim tijelima (npr. slanje informacija relevantnom tijelu)
12. Arhiviranje informacija
13. Kupovina (IT) opreme i materijala (npr. mašina za označavanje) koji se koriste isključivo
u svrhe ispunjavanja obaveza informiranja
14. Ostalo
Korak 3 Klasifikacija prema regulatornom porijeklu
51
“Goldplating” se u slučaju administrativnih obaveza odnosi, između ostalog, na povećanu učestalost izvještavanja, dodatne zahtjeve u vezi sa podacima i proširene ciljne grupe.
U kontekstu procjene uticaja, od službi se traži samo da odrede troškove nastale na EU i međunarodnom nivou, što se ne odnosi na troškove nastale na državnom ili na nižim nivoima. Obrazac izvještaja (korak 11- Izvještaj) je osmišljen da bi ga koristile EU institucije i javna tijela država članica za (ex-ante) procjenu predloženih mjera i (ex-post) evaluaciju postojećeg zakona. Ako vlada neke države odluči da procijeni administrativne troškove nametnute nekom sektoru države, potrebno je da, osim EU i međunarodnih obaveza, obračuna isključivo državne i regionalne obaveze. Suprotno tome, kada Komisija procjenjuje moguću mjeru, bespredmetno je procjenjivati koji bi nivo “gold plating-a” tijela koja transponiraju mjeru mogla da uvedu. Komisija mora da vodi računa samo o prijedlozima koji transponiraju međunarodne obaveze u EU i onim koje su rezultat EU inicijative. Po definiciji, ne postoji državna i regionalna obaveza koja se odnosi na cijelu Uniju.
Potrebno je obratiti pažnju na reference akta o porijeklu obaveze. Kako bi se obezbijedilo optimalno dodavanje i poređenje podataka, od svih institucija koje primjenjuju opću metodologiju EU (Komisija, Europski parlament, Vijeće) ili dodatne pripadajuće podatke (zemlje članice na različitim nivoima vlasti) je traženo da koriste EU-Lex format za postojeće EU zakone. Red numeracije se razlikuje u zavisnosti od vrste akta47 pa je stoga lakše uraditi “isijecanje i umetanje” reference koja se može naći na pretraživaču (http://europa.eu.int/eur-
lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=en) nego nabrajati pravila na koja se pozivate.
Za prijedloge Komisije, EU-Lex će uglavnom koristiti sljedeći format: ‘Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o korištenju prava glasa zainteresiranih strana i preduzeća registrovanih u zemlji članici čijim se dionicama može trgovati na reguliranom tržištu i izmjena i dopuna Direktive 2004/109/EC, COM/2005/0685 konačna verzija.’
Za Akt EU kojim se transponira međunarodni akt , službe će također dati ime i referencu međunarodnog akta, kao i informacije o transpoziciji. Službe će popuniti tabelu podudarnosti u obrascu izvještaja. Tabela ima dvije kolone: u prvoj koloni se daje referenca na član koji definira obavezu koja se procjenjuje; u drugoj koloni se daje referenca izvorne obaveze tj. član akta koji postavlja obavezu koja se transponira aktom koji je predmet procjene.
47
‘Propis (EK) No 2560/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. decembra 2001 o prekograničnim plaćanjima u
EURO, Službene novine L 344 , 28/12/2001 P. 0013 – 0016’; ali Odredba Vijeća (EK) br. 2580/2001 od 27. decembra 2001. o posebnim restriktivnim mjerama protiv osoba i subjekata uz osvrt na borbu protiv terorizma, Službene novine L 344 , 28/12/2001 P. 0070 – 0075’.
Primjer: Svjetska zdravstvena organizacija je usvojila okvirnu konvenciju za kontrolu duvanskih proizvoda. Zajednica i zemlje članice, su kao potpisnici obavezni da poštuju ova međunarodna pravila. Član 11 određuje da se informacije o štetnosti duvanskog dima moraju nalaziti na svakoj kutiji duvanskog proizvoda. Ovaj član takođe propisuje da oznake- naljepnice mogu sadržati i upozorenja u obliku slika. Pretpostavimo da Komisija predvidi mjeru po kojoj bi proizvođači bili obavezni da dostave informacije o duvanskom dimu te da štampaju fotografije oboljelih od raka na svakom pakovanju, 100% troškova koji bi nastali usljed prve obaveze bilo bi pripisano “međunarodnom” nivou, dok bi 100% troškova nastalih usljed druge obaveze bili pripisani “EU” nivou. Nametanjem obaveze štampanja fotografija, EU bi zaista izašla iz okvra onog što je potrebno da bi se ispunile obaveze Svjetske zdravstvene organizacije.
Kada su u pitanju ciljne grupe, korisno bi bilo uvesti razliku među grupama po veličini, vrsti ili lokaciji. Veličina bi mogla biti relevantan parametar za preduzeća. Zaista se često dešava da obaveza predstavlja veće opterećenje malim preduzećima u odnosu na velika preduzeća koja imaju korist ekonomije razmjera. Propisom se često prilagodi vrsta obaveze informiranja u zavisnosti od različitih objektivnih kriterijuma (broj zaposlenih, promet, finansijski kapacitet stanovnika, itd.)
Učestalost pokazuje koliko je puta godišnje akcija zahtijevana.48 Ako se na primjer neka
informacija dostavlja jednom godišnje, učestalost = 1; ako je taj period svakih 6 mjeseci, učestalost = 2; ako se pak informacija dostavlja svake tri godine onda je učestalost = 0.33; itd.
U nekim slučajevima, učestalost tokom vremena varira. Na primjer, veliki broj statističkih propisa, kao što je Intrastat, određuju da preduzeća moraju da izvijeste ukoliko njihove otpreme budu više od graničnih vrijednosti. Odluka o tome da li u takvom slučaju treba da dostave izvještaj donijet će se na osnovu vrijednosti trgovine unutar EU. Savjetuje se pojednostavljivanje. Ako su data odstupanja vezana za ograničen broj preduzeća, ne treba ih uzeti u obzir.
Relevantni parametri troškova se naravno izvode osnovnom jednačinom (pogledati osnovnu jednačinu modela troškova). Pretpostavka je da su glavni troškovi nastali usljed obaveze informiranja ustvari troškovi rada. Gdje je primjenjivo, potrebno je uobzir uzeti troškove opreme ili materijala ili troškove po aktivnosti, ili koristiti date troškove kao osnovu za analizu (a ne uzimati vrijeme kao osnovu).
Parametri troškova za cijenu po akciji (administrativna akcija koju samostalno provodi ciljni subjekt) su i) broj minuta provedenih na određenoj akciji, (ii) satnica (naknada po satu) onih koji vrše akciju.49 Satnica treba da bude u skladu sa bruto platom plus režijski troškovi (uobičajeno 25%). Kako bi se garantirala ukupna usaglašenost, od službi se traži da primjenjuju ukupnu tarifu (sve zemlje članice i 9 kvalifikacionih segmenata) koja se koristi za EU polazno mjerenje.
Parametri troškova za opremu i materijal (tj. troškovi ciljnog subjekta uslijed ispunjavanja obaveze informiranja koji se koriste isključivo u te svrhe) su cijena nabavke i period amortizacije (vijek trajanja od ‘x’ godina).50
Parametri troškova za troškove spoljnih usluga “outsourcing” (administrativna akcija koju je subjekat ugovorio s trećim licem) je iznos koji pružalac usluga naplaćuje prosječno po obavezi informiranja, po subjektu i po godini.
48
Po definiciji, ovaj pojam se ne odnosi na jednokratne troškove kao što je “upoznavanje sa obavezom informiranja”.
Ovi troškovi se samim tim neće unositi u standardni obrazac izvještavanja koji omogućava praćenje višekratnih troškova (onih koji se ponavljaju). 49
http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/home_en.htm 50
Na primjer, štampač bar kodova i skener
Korak 4 Identifikacija ciljnih grupa
Korak 5 Identifikacija učestalosti zahtijevanih aktivnosti
Korak 6 Identifikacija relevantnih parametara troškova
Metode prikupljanja podataka koje se biraju u zavisnosti od slučaja uključuju: fokus grupe, konsultiranje zainteresiranih strana, terenska ispitivanja, savjetodavne studije i stručna procjena. Nezavisno od izvora i načina prikupljanja podataka, službe moraju potvrditi i interpretirati prikupljene podatke (pogledati Aneks 11.1 približni brojevi).
U tipičnim slučajevima, dovoljno je napraviti ukupne procjene na osnovu:
(i) “EU kalkulatora administrativnog opterećenja” kao i dostupne EU statistike (koju, između ostalog obezbjeđuju Eurostat http://epp.eurostat.cec.eu.int/ i Opservatorija malog i srednjeg preduzetništva); i ukupne tarife po satu (sve zemlje članice i 9 kvalifikacionih segmenata) koja se koristi za EU polazno mjerenje (pogledati korak 6)51;
(ii) standardnih omjera (na primjer procjenjivanje režijskih troškova na osnovu procenta marže na troškove rada)
(iii) mišljenja eksperata;
(iv) studija zemalja članica.
U izuzetnim slučajevima može se primjenjivati terenski rad ograničen na zemlju članicu koja se uzima kao uzorak i/ili upitnici dostavljeni za standardni uzorak poslovne zajednice i simulacija. Ključni uzorci (obrasci) dati su u “Alatu za početnike za mjerenje i smanjenje administrativnih opterećenja” (Starter kit)52. Čak i ako se podaci ne prikupljaju korištenjem ovih sredstava, uvijek je korisno razgovarati sa budućim adresantima, pod uslovom da su oni dobro pozicionirani da odrede skrivene troškove.
Zemlje članice su pristale da pomognu Komisiji u prikupljanju podataka kada
standardni izvori nisu dovoljni.53
51
Specifične veze sa podacima o broju preduzeća, troškovima rada i ostalim parametrima sektora dostupne su na
http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm. 52
http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/home_en.htm 53
“Vijeće … ponavlja svoju obavezu da pomogne Komisiji u implementaciji metodologije. U tom kontekstu, Ministri su
saglasni da će: na zahtjev i na proporcionalan način obezbijediti informacije koje su potrebne za provođenje procjene EU administrativnih opterećenja i; da metodologija koju je predložila Komisija predstavlja opću osnovu za prikupljanje i razmjenu podataka” (Vijeće Europske unije (ECOFIN) 2688. sjednica, 8. novembar 2005). “Europsko vijeće prepoznaje značaj toga što će zemlje članice obezbijediti, na zahtjev i na proporcionalan način, informacije potrebne za procjenu administrativnih troškova koje je izazvala EU legislativa” (Zaključak Predsjedništva Europskog vijeća u Briselu, 15/16. decembar 2005).
Korak 7 Odabir izvora podataka i, ako je neophodno, razvoj alata za prikupljanje podataka
Polje 4: Program smanjenja administrativnog opterećenja: 2007. Komisija je pokrenula program smanjenja administrativnog opterećenja za 25% do 2012. Program je ograničen na 13 prioritetnih oblasti i uključuje polazno mjerenje postojećih troškova u tim oblastima. Iako je program ograničen na određena pravna akta i procjenu troškova poslovanja, rezultati pomažu u shvatanju mehanizama stvaranja administrativnih troškova. Neke zemlje članice su provele sopstvena polazna mjerenja (Komisija je te rezultate uobzir uzela u svojoj praksi). Za više informacija pogledajte: http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/action_program_en.htm
Potrebna akcija A
Potrebna akcija B
10 min. 15 min.
Potrebna akcija C Potrebna akcija D
Više istraživanja 20 min.
Kako bi se osigurala uporedivost procjena koje su uradile različite Opće uprave kao i uporedivost procjena koje su uradile velike zemlje članice, službe će svoju procjenu administrativnih troškova zasnovati na pretpostavci potpune usklađenosti svih uključenih subjekata. Sve pretpostavke o veličini (npr. mala i srednja preduzeća), posebno kada se radi o prijedlozima koji će trajati dug vremenski period, treba detaljno objasniti.
Kako bi procjena troškova bila na realnom nivou i kako bi se obezbijedila uporedivost sa državnim metodologijama, procjena će se zasnivati na idealnim tipovima (tipične firme, tipične javne službe, itd.) Državne baze podataka ne rade sa rasponom procjena nego sa određenim brojkama koje odgovaraju standardiziranim troškovima.
Za početak, službe će kritički sagledati dostupne podatke, identificirati i izbaciti očigledne netipične vrijednosti (subjekte čiji rezultati jasno odudaraju tj. znatno su ispod ili iznad ostalih). U većini slučajeva bi moglo biti dovoljno da se izračuna srednja ili prosječna vrijednost na osnovu preostalih podataka. Standardna odstupanja i varijacije (mjerenje rasprostranjenosti potvrđenih podataka) će pomoći u donošenju odluke o najadekvatnijoj metodi za određivanje performansi “subjekta uobičajene efikasnosti”.
Sljedeći primjer je preuzet iz “Međunarodnog priručnika za standardni model troška” i pokazuje postupanje u jednostavnim slučajevima.
Polje 4: Identifikovanje tipičnog preduzeća
Korak 8 Procjena broja uključenih subjekata
Kompanija 1 10 min.
Kompanija 2 10 min.
Kompanija 3 10 mmiinn..
Kompanija 4 10 min.
Kompanija 5 30 min.
Kompanija 1 10 min.
Kompanija 2 20 mmiinn..
Kompanija 3 10 min.
Kompanija 4 20 min.
Kompanija 5 15 min.
Kompanija 1 10 min.
Kompanija 2 20 min.
Kompanija 3 50 min.
Kompanija 4 2 min.
Kompanija 5 5 min.
Kompanija 1 10 min.
Kompanija 2 20 min.
Kompanija 3 25 min.
Ekspert 1 20 min.
Ekspert 2 15 min.
Korak 9 Procjena rada “subjekta uobičajene efikasnosti”
Objašnjenje: Ako posmatramo akciju A, kompanija 5 se očigledno razlikuje od ostalih i samim tim ne bi je trebalo uzimati u obzir pri procjeni rezultata tipičnog (ili uobičajeno efikasnog) preduzeća. Konvergencija ostalih podataka je dovoljna da se za osnovu procjene troška nametnutog “subjektu uobičajene efikasnosti” odabere vrijednost od 10 minuta. U slučaju akcije B, ne postoji član koji odudara. Standardni rezultat (performansa) treba da se procijeni na osnovu prosjeka (13 minuta) ili srednje vrijednosti (15 minuta). Razlika (2 min) je zanemariva za svaki metod. Na osnovu podataka o akciji C ne može se vršiti procjena jer sadrži velike razlike. Potrebna su dodatna istraživanja. Prvo treba razmotriti pitanje da li su odabrane kompanije reprezentativne ili da li se određenim okolnosima može objasniti raspon rezultata (performasi). Segmentacija (pogledati Korak 4 - potrebno je razmotriti identifikaciju ciljnih grupa, i provesti dodatne intervjue ako je potrebno. U slučaju akcije D, samo tri kompanije su odgovorile na upitnik. Stručna procjena se smatrala neophodnom. Kombinacijom podataka dobijenih na dva različita načina određena je vrijednost od 20 minuta.
Osim broja minuta, službe će morati odrediti “uobičajeni” nivo kvalifikacija koje zahtijevaju glavne akcije vezane za obaveze informiranja i “uobičajenu cijenu rada po satu” uključujući proporcionalno određene režijske troškove (troškove kancelarija, telefona, grijanja, struje, IT opreme, itd.)
Nema potrebe da se daju specifične procjene za svaku zemlju članicu ili administrativno
tijelo, osim ako bi to bilo proporcionalno. U većini slučajeva, službe će procijeniti EU troškove ekstrapolacijom podataka dostupnih na EU ili državnom nivou.
Kada su podaci dostupni za jako ograničen broj zemalja članica, ekstrapolacija se može vršiti na osnovu državne raspodjele administrativnih troškova u sličnom sektoru ili u sličnom slučaju. “EU baza podataka o administrativnim opterećenjima” pruža oko 340 ovakvih raspodjela. Referentni projekti kao i državna polazna mjerenja54 koje su provele neke zemlje članice i najnaprednije procjene uticaja Komisije predstavljaju osnovni izvor informacija o raspodjelama u zemljama.
Izvještaji o procjenama moraju biti standardizirani kako bi se omogućila njihova usporedivost i dorada. Zato se treba koristiti obrazac izvještaja koji je dostupan na web sajtu Procjene uticaja Generalnog sekretarijata (SG IA) http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/eu_cost_model_report_sheet_v2.xls. Obrazac izvještaja u excel formatu automatski vrši obračun..
Kada su u pitanju strateški prijedlozi, standardni obrazac izvještaja također će
predstavljati kratak pregled detaljnije analize, što ne sprječava službe da dostave
detaljnije podatke (kao što su rasponi troškova ili ključne nesigurnosti) u formi odvojenih tabela ili teksta.
Instrukcije: Cijenu opreme na osnovu perioda amortizacije unesite u pripadajuću kolonu. Kada se mjerom vrši izmjena ili dopuna postojećih odredbi ili se ukidaju administrativne obaveze, obrazac izvještaja će sadržavati negativne vrijednosti koje predstavljaju smanjenje opterećenja. Detaljna uputstva su data u proračunskoj tabeli (pogledati link gore i primjer ispod).
Metodološka upozorenja: Pri izvještavanju o procjeni, posebno pažljivo treba navesti, sažeto ali jasno, radne pretpostavke i metodološka ograničenja, što će uključivati
54
Za više informacija posjetite web sajt SCM http://www.adm5in6istrative-burdens.com/
Korak 10 Ekstrapolacija potvrđenih podataka na nivo EU
Korak 11 Izvještaj
pretpostavke u vezi sa stopom usaglašenosti i upozorenja o prirodi predstavljenih podataka (procjene i mjere koje nisu egzaktne).
Napominjemo da je u glavnom tekstu dovoljno predstaviti rezultate obračuna EU Standardnog modela troška. Obrazac izvještaja, glavne pretpostavke, parametri troškova itd. dostavljaju se u prilogu.
57
Br. AktOrig.
aktVrsta obaveze
Opis potrebne(ih)
akcija(i)Ciljna grupa
1 0 0 0 0% 0
2 0 0 0 0% 0
3 0 0 0 0% 0
4 0 0 0 0% 0
5 0 0 0 0% 0
6 0 0 0 0% 0
7 0 0 0 0% 0
8 0 0 0 0% 0
9 0 0 0 0% 0
10 0 0 0 0% 0
11 0 0 0 0% 0
12 0 0 0 0% 0
13 0 0 0 0% 0
14 0 0 0 0% 0
15 0 0 0 0% 0
16 0 0 0 0% 0
17 0 0 0 0% 0
18 0 0 0 0% 0
19 0 0 0 0% 0
20 0 0 0 0% 0
0
0
Administrativni troškovi nametnuti zakonima - EU standardni obrazac izvještavanja
Ukupno
administrativna
opterećenja
(AT-STP)
Administrativni troškovi po izvoru(0)
Ukupno administrativna opterećenja (0)
Ukupno administrativni troškovi (I)
Broj
subjekata
Ukupan
broj akcija
Troškovi
opreme
(po subjektu
i po godini)
Troškovi
eksternih
usluga
(po subjektu
i po godini)
Ukupno
administrativni
troškovi
Standardni
troškovi
poslovanja
(% AT)Ako je akt koji se ocjenjuje transpozicija jednog ili više akata usvojenih na drugom
nivou, ovdje navedite naziv i referencu tog ili tih 'originalnih' akata.
Ovdje navesti naziv i referencu regulatornog akta koji se ocjenjuje
Tarifa
(po satu)
Vrijeme
(minuti)
Cijena
(po akciji)
Učestalost
(po godini)
KORAK 1 KORAK 2 KORAK 3 KORAK 6/9 KORAK 5 KORAK 8 KORAK 6/9
58
10.3. Alat za prikupljanje podataka
U ovom poglavlju dat je primjer upitnika kreiranog za prikupljanje podataka za primjenu modela na administrativne troškove. Upitnik je usmjeren na reprezentativni uzorak poslovne zajednice.
Neka od pitanja služe da se prikupe kvantitativni podaci potrebni da bi se procijenio novčani trošak propisa (broj sati….). Drugim pitanjima se prikupljaju kvalitativni podaci koji su pogodni za napomene (npr. da se razmotri sam pojam “opterećenja“ ukazujući na to da će neke obaveze ustvari predstavljati dobre prakse u poslovanju) ili za kreiranje politike. Na primjer, određivanje vrsta obaveza koje predstavljaju veliku neprijatnost je jako važan element u uspostavljanju prioriteta pojednostavljivanja, unapređenju sagledavanja regulatorne sredine i poboljšanju usklađenosti.
Tabela 1: Upitnik za prikupljanje podataka o statističkom propisu
Europska anketa o administrativnim troškovima izrade statističkih podataka o trgovini robama unutar EU
(Savjetodavno udruženje europskih preduzeća)55
Pitanje bolje regulative i posebno pitanje administrativnih troškova preduzeća, proteklih godina dobija sve veću međunarodnu pažnju, na nivou EU i na nivou zemalja članica.
Europska komisija i njena kancelarija za statistiku, Eurostat, samim tim ulažu sve veće napore u mjerenje i bolje upravljanje administrativnim troškovima koje izaziva europska legislativa. Sistem poznat kao Intrastat je osmišljen da bi se sakupili statistički podaci o trgovini unutar Zajednice. Sistem je razvio Eurostat i radi od 1. januara 1993. Intrastat podrazumijeva prikupljanje informacija direktno od preduzeća na mjesečnoj osnovi. Preduzeća koja prekorače određeni novi trgovine robama unutar Europske unije podliježu obavezi Intrastat deklaracija.
Kako bismo unaprijedili svoja saznanja o administrativnim troškovima koje izaziva ovaj propis, pozivamo vas da popunite i dostavite ovaj kratki upitnik.
1 Da li je vaše vaše preduzeće obavezno da dostavlja Intrastat deklaracije nadležnom državnom administrativnom tijelu (CNA)? (Uglavnom državni zavod za statistiku ili nacionalna banka) – DA/-NE (ako je odgovor NE, molimo pređite na pitanje br. 9).
2 Da li se ova informacija odnosi na: samo na otpreme i pošiljke / - samo na primitke i doznake / na otpreme i pošiljke i primitke i doznake?
3 Koliko prosječno sati se mjesečno potroši na prikupljanje podataka za Intrastat deklaraciju? Koja je prosječna cijena rada po satu (uključujući proporcionalne režijske troškove)? (Molimo ne koristite simbole valuta i razmake ili tačke da biste označili hiljade)
4 Koliko prosječno sati se mjesečno potroši na izradi Intrastat deklaracije (uključujući i proporcionalne režijske troškove)? (Molimo ne koristite simbole valuta i razmake ili tačke da biste označili hiljade)
5 Kako vaše preduzeće dostavlja podatke nadležnom tijelu (CNA)? – elektronski / - u štampanoj formi
6 Da li smatrate da izrada/dostavljanje vaše Intrastat deklaracije danas uzima manje vremena u odnosu na prije 10 godina kada je uvedena? -DA / - NE / - NE ZNAM. Ako je odgovor DA, iskažite razliku u procentima %: ……..
7 Da li očekujete da će se vrijeme potrebno za Intrastat mijenjati u budućnosti, na primjer zbog organizacionih ili tehnoloških prilagođavanja? - DA / - NE / - NE ZNAM. Ako je odgovor DA, da li će se vrijeme - SMANJITI / - POVEĆATI- Iskažite razliku u %: ……..
8 Da li smatrate da Intrastat izvještavanje (na skali od 1 do 5) uopće nije opterećujuće (1) ili je jako opterećujuće (5)?
9 Da li vaše preduzeće koristi statistike trgovine robom unutar koje se objavljuju na državnom nivou i/ili od strane Eurostat-a? - DA, molimo navedite upotrebu: / - NE
55
Savjetodavno udruženje europskih preduzeća je grupa od oko 3600 europskih kompanija koje se mogu direktno
konsultovati o razvoju značajnih inicijativa. Sama anketa je provedena u periodu avgust-septembar 2005.
59
Komentari o prilagođavanju alata za prikupljanje podataka o propisu koji se procjenjuje
Nije bilo potrebe za pitanjima o eksternim troškovima, jer je mali broj preduzeća koja upravljanje svojim pošiljkama i prijemima ugovaraju sa eksternim subjektima (“outsourcing”).
U trenutnom slučaju (slanje tabele sa numeričkim podacima), stručna procjena je bila dovoljna za procjenu troškova dostavljanja. Troškovi elektronske dostave su zanemarivi jer zahtijevaju jako malo vremena i nikakvu posebnu opremu (preduzeća koriste IT opremu i internet konekciju koju inače koriste u radu). Vrijeme i nivo kvalifikacija potrebnih za predaju u štampanoj formi su uglavnom standardni i cijene državne pošte se mogu lako odrediti. Samim tim, bilo je dovoljno procijeniti udio preduzeća koja dostavu dokument u štampanoj formi, što je doprinijelo jednostavnosti upitnika i omogućilo visok odziv.
Suprotno tome, zbog specifične učestalosti izvještavanja i ukupnih troškova propisa, bilo je jako važno da se prikupe informacije o krivoj učenja preduzeća (pogledati pitanja 6 i 7) i da se dobije što preciznija ideja o ustaljenim troškovima kako bi se izbjeglo precjenjivanje. Ovaj podatak također indirektno pomaže u određivanju jednokratnih troškova (koji se plaćaju samo jednom).
10.4. Primjer popunjenog obrasca izvještaja
Napominjemo da obaveze informiranja i numerički podaci iz obrasca izvještaja ispod služe isključivo za ilustraciju i nisu zasnovani na stvarnim procjenama.
Nije trebalo da se u potpunosti procjenjuju akcije 1, 2 i 10 niti da se za iste sprema izvještaj. Obzirom da je učestalost niska, vrijeme ograničeno, te da nije potrebna nikakva posebna nabavka, ukupni troškovi moraju biti neznatni. Analizu je trebalo obustaviti nakon procjene potrebnog broja sati. Nije bilo potrebe za procjenom ostalih parametara kao što je naknada po satu ili režijski troškovi, kao ni za novčanom procjenom datih obaveza informiranja (pogledati 10.1 Obim primjene modela i očekivani stepen tačnosti).
60
Br. AktOrig.
aktVrsta obaveze Opis potrebne(ih) akcija (i) Ciljna grupa
1 4§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Upoznavanje sa obavezom
informisanja
Bankarski sektor30 60.00 30 1 500 500 15,000 0% 15,000
2 4§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Preuzimanje relavantnih informacija
od postojećih podataka
Bankarski sektor25 30.00 13 1 500 500 6,250 20% 5,000
3 4§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Izrada informacionog materijala
(koncept brošure...)
Bankarski sektor0 1 500 500 400 200,000 0% 200,000
4 4§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Kopiranje (umnožavanje izvještaja,
izrada etiketa ili brošura)
Bankarski sektor0 1 500 500 3,000 1,500,000 50% 750,000
5 4§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Predaja informacija (šaljući ih
određenom primatelju)
Bankarski sektor0 300 500 150,000 500 75,000,000 0% 75,000,000
6 5§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Sakupljanje relavantnih informacija
iz postojećih podataka
Bankarski sektor25 6.00 3 3 500 1,500 3,750 0% 3,750
7 5§1Neoznačavajuće informacije za
treće strane
Predaja informacija (šaljući ih
određenom primatelju)
Bankarski sektor0 3 500 1500 1 1,500 0% 1,500
8 6§1Podnošenje (ponavljajućih)
izvještaja
Sakupljanje relavantnih informacija
iz postojećih podataka
Bankarski sektor25 -10.00 -4 1 -500 -500 50 300 -172,917 0% -172,917
9 6§1Podnošenje (ponavljajućih)
izvještajaPopunjavanje obrazaca i tabela
Bankarski sektor50 -5.00 -4 1 500 500 -2,083 30% -1,458
10 6§1Podnošenje (ponavljajućih)
izvještaja
Predaja informacija (šaljući ih
određenom primatelju)
Bankarski sektor0 1 500 500 -80 -40,000 0% -40,000
Br.=daje bro j za svaku akciju
Akt.= član i § ko ji daje detalje o procjenjenoj obavezi u to j liniji
(na primjer, član direkt ive EK na po rjeklo jedne o dređene o baveze nametnute nacio nalnim zako no m) 76,511,500
Cijena po akciji (P)=tarifa▪vrijeme. Ukupan br. akcija (Q) = učestalost▪bro j subjekata. Ukupan trošak po akciji= P ▪Q+oprema+eksterne usluge 75,760,875
Za opremu, godišnji troškovi su izračunati na temelju trajanja amortizacije.
Kada akt mijenja postojeću odredbu i smanjuje vrijednost parametara (niža učestalost, niži broj uključenih subjekata, itd.), negativni brojevi koji odgovaraju tom smanjenju trebaju se unijeti u odgovarajuće kolone.
Regulatorni akt odnosi se na zakonodavne i statutorne propise.
Za raferencu prijedloga/akta, koristiti EU-Lex format ("cut and paste" reference date na http://europa.eu.int/eur-lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=en).
Br.=daje broj za svaku akciju
Akt.= član i § koji daje detalje o procjenjenoj obavezi u toj liniji
(na primjer, član direktive EK na porjeklo jedne određene obaveze nametnute nacionalnim zakonom)
Cijena po akciji (P)=tarifa▪vrijeme. Ukupan br. akcija (Q) = učestalost▪broj subjekata. Ukupan trošak po akciji= P▪Q+oprema+eksterne usluge
Za opremu, godišnji troškovi su izračunati na temelju trajanja amortizacije.
Kada akt mijenja postojeću odredbu i smanjuje vrijednost parametara (niža učestalost, niži broj uključenih subjekata, itd.), negativni brojevi koji odgovaraju tom smanjenju trebaju se unijeti u odgovarajuće kolone.
Orig.akt = ako je akt koji se ocjenjuje transpozicija akata usvojenog na drugom nivou, ovdje navedite član i § naziv 'originalnog' akta koji ogovara procjenjenoj obavezi na toj liniji.
Ukupno
administrativni
troškovi
Standardni
troškovi
poslovanja
(% AT)
Ukupno administrat ivni t ro ško vi ( I)
Ukupno administrativna opterećenja (0)
Administrativni troškovi po izvoru(0)
Orig.akt = ako je akt ko ji se ocjenjuje transpozicija akata usvojenog na drugom nivou, ovdje navedite član i § naziv 'originalnog' akta ko ji ogovara procjenjenoj obavezi na to j liniji.
Ukupno
administrativna
opterećenja
(AT-STP)
Uredba br. 2560/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. 12. 2001. o prekograničnim plaćanjima u eurima.
Službene novine L 344. 28/12/2001 P. 0013 - 0016Tarifa
(po satu)
Vrijeme
(minuti)
Cijena
(po akciji)
Učestalost
(po godini)
Broj
subjekata
Ukupan
broj akcija
Troškovi
opreme
(po subjektu
i po godini)
Troškovi
eksternih
usluga
(po subjektu
i po godini)
63
11. Pristupi i alati u analizi uticaja
11.1. Približni brojevi
Patton i Sawicki (1993.) predlažu sljedeći vodič za određivanje nepoznatih podataka. Veći dio vodiča je primjenjiv u kvalitativnoj analizi.56
Korištenje izvora referenci
Provjerite detalje o tome kako su brojevi izvedeni. Različiti izvori mogu koristiti različite operacionalne definicije.
Koristite više izvora, ali vodite računa o tome da su vaše procjene dosljedne.
Ako je moguće, izbjegavajte izvore koji ne nude operacionalne definicije.
Korištenje anketa
Sistemski anketirajte zainteresirane strane.
Ako nema dovoljno vremena/sredstava da se provede ad hoc anketa, potražite državne ili lokalne ankete koje su provele poznate organizacije na redovnoj osnovi (istraživački centri, vodeće novine….).
Pretpostavke
Koristite stope koje se ne razlikuju mnogo od mjesta do mjesta kako biste pretpostavili apsolutni broj (da bi se pretpostavili broj smrtnih slučajeva, pomnožite stopu smrtnosti sa brojem stanovnika – umjesto da sakupljate stvarne numeričke podatke iz matičnih registara).
Razmotrite da li postoje opće prihvaćena pravila.
Koristite stope koje opisuju slične pojave.
Koristite poznatu varijablu da pretpostavite drugu kada je odnos između dvije varijable poznat (rast broja stanovnika u funkciji vremena i prethodnih stopa rasta).
Postavite granice u odnosu na drugu varijablu (maksimalni broj djece koja koriste pelene ne može biti veći od broja djece starosne dobi do 4 godine).
Primijenite triangulaciju tj. korištenje nekoliko različitih pristupa/izvora podataka da biste procijenili količinu i usporedili rezultate.
Angažovanje stručnjaka
Provjerite potvrde o kvalifikacijama stručnjaka.
Koristite metode sakupljanja njihovih procjena i smanjenja granica greške u procjeni (pogledajte Delphi metodu).
11.2. Problemska stabla/kauzalni modeli
Pristup pod nazivom problemsko stablo sastoji se od tri koraka:
1. nabrajanje različitih problema koji su vezani za pitanje koje se razmatra
2. slaganje problema po hijerarhiji tj. određivanje odnosa između problema (primarni razlozi su na nižem nivou; efekti su iznad; ako problem ne predstavlja ni primarni razlog ni efekat stavlja se na isti nivo)
3. nacrtati razgranatu strukturu (u složenim situacijama može postojati više problema u korijenu, ili više početnih čvorova u stablu)
56
U društvenim naukama, kvalitativna analiza se uglavnom odnosi na istraživanje pristupa koji se bave
ispitivanjem pojava na licu mjesta - proučavanje stvarnog ponašanja ciljne populacije putem intervjua lice u lice. U ovom slučaju pojam se koristi samo da bi se označili pristupi koji nisu kvantitativne prirode.
64
Uzmite za primjer oblast negdje u svijetu koja predstavlja sigurnosni i ekonomski problem za Uniju. Započnite tako što ćete na različitim karticama napisati različite političke i sigurnosne probleme u datoj oblasti: regionalni sukobi, političko nasilje, nedovoljno poštovanje ljudskih prava, nestabilni demokratski sistemi, nedemokratski politički sistemi, loše upravljanje (odgovornost) i nedovoljno razvijeno civilno društvo. Ispitajte odnos između npr. nedovoljnog poštovanja ljudskih prava i nedemokratskih političkih sistema. Zaključite da je nedovoljno poštovanje ljudskih prava posljedica autoritativne prirode režima. Karticu koja označava autoritarnost režima stavite ispod kartice koja označava ljudska prava. Kada se odrede svi kauzalni odnosi, nacrtajte problemsko stablo. Npr.
65
Što je veći broj problema na koje je politika upućena, to je stablo komplikovanije. Ako na spisak dodate ekonomske i finansijske probleme57 i socijalno-ekonomske probleme58, stablo bi moglo da izgleda ovako:
57
Npr. privredni rast koji je u padu, mali obim direktnih stranih investicija, neadekvatna infrastruktura, neodrživ
deficit platnog bilansa, relativno niska konkurentnost, udio u uvozu u EU u opadanju, zakonodavni okvir nekompatibilan sa pravilima WTO (Svjetska trgovinska organizacija) i velika ovisnost o tržištu EU. 58
Npr. sve veća razlika u dohotku po glavi stanovnika između zemalja EU i zemalja regiona, velike razlike u
prihodu među zemljama, propusti u osnovnim uslugama po oblastima i grupama stanovnika (slabo razvijena ruralna područja, neprivilegovani poljoprivrednici, žene i mladi), veliki rast broja stanovnika, visoka stopa nezaposlenosti mladih i ozbiljni ekološki problemi (obalna područja, kvalitet vode, širenje pustinje, gradski i industrijski otpad).
66
11.3. Kako procijeniti ekonomičnost
Javna sredstva trebaju da se koriste u skladu sa principima zdravog finansijskog upravljanja, što uključuje usmjeravanje na najbolji odnos između uloženih sredstava i postignutih rezultata. Stoga se javna intervencija može smatrati kao „efikasna“ i „ekonomična“ ako se njeni definirani ciljevi postignu s najmanjim troškovima, ili ako se željeni učinci na datom nivou ili resursima maksimiziraju. Procjena uticaja treba da da razumne osnove za donošenje takve procjene.
Svi prijedlozi s finansijskim implikacijama za budžet Zajednice moraju biti popraćeni sa zakonodavnim finansijskim izvještajem koji uključuje detaljan proračun finansijskih i ljudskih resursa koji će biti dodijeljeni intervenciji.59
Kako procijeniti isplativost mjera potrošnje (npr. Programi potrošnje)
Proračunska analiza ekonomičnosti odnosi se na učinke intervencija u odnosu na ukupni trošak proizvodnje tih učinaka. Kriterij za odluku je obično trošak po jedinici postignutog rezultata (na primjer cijena po novootvorenom radnom mjestu ili nahranjenom djetetu). Taj jedinični trošak se zatim poredi sa drugim intervencijama ili sa drugim metodama za isporuku istog rezultata. Bez obzira da li je prijedlog politike ekonomičan zavisi od toga da li drugi konkurentni prijedlozi postižu postavljene ciljeve sa manje troškova.
Vrste troškova koje treba uzeti u obzir
Direktna finansijska plaćanja (korisnicima ili trećim stranama) iz EU budžeta i drugih javnih sredstava
Administrativni troškovi za Komisiju i javna tijela (npr. eksterna pomoć u obliku studija izvodljivosti ili studija procjene, IT troškovi, itd.)
Ljudski resursi potrebni za upravljanje intervencijom.
Nivo troškova i očekivani nivo rezultata koji mogu biti dobijeni su očigledno različiti za svaku od tri opcije. Njihova ekonomičnost može se uporediti pomoću mjerljivih procjena za troškove po broju nesreća koje se izbjegavaju u svakom slučaju.
Što su jasniji ciljevi i očekivani rezultati određeniji, lakše će se izvršiti procjena ekonomičnosti prijedloga. Ako su ciljevi inicijative višestruki i nisu dobro određeni u smislu očekivanih rezultata biće teško povezati troškove za bilo koji uticaj. Izračunavanje odnosa ekonomičnosti može zahtijevati određivanje broja pretpostavki. To bi uvijek trebalo biti jasno navedeno u Izvještaju procjene uticaja.
Međutim, čak i ako je teško uraditi dobro utemeljene procjene ekonomičnosti, proces identifikacije uticaja bi trebao pomoći u razumijevanju i objašnjenju posljedica prijedloga u pogledu različitih vrsta troškova. Sa nekih aspekata, to je jednako važno kao i izvršenje jasnih mjera i proračuna. Kao minimum, procjena uticaja treba da
predstavi široku procjenu troškova predložene intervencije
pokaže da ciljevi opravdavaju troškove, imajući u vidu da je u konačnici ovo politička odluka
istraži da li se isti rezultati mogu postići sa manje troškova koristeći drugi pristup ili druge instrumente, ili ako više i boljih rezultata može biti postignuto sa istim troškovima koristeći drugi pristup ili druge instrumente.
predstavi najekonomičnije opcije.
59
Za dodatne smjernice pogledati: http://www.cc.cec/budg/preparation/en/preparation/fiche-fin/summary.htm.
Primjer: Ako je cilj intervencije smanjenje saobraćajnih nesreća na određenom području za određeni iznos, procjena uticaja ekonomičnosti mogla bi obuhvatiti poređenje troškova i očekivanih rezultata naredne tri mogućnosti za akciju: (i) kampanja za podizanje svijesti o sigurnost na putevima, (ii) izgradnja mostova za odvojen saobraćaj pješaka i vozila, (iii) uvođenje više semafora
67
U nekim slučajevima ta pitanja mogu dovesti do ponovne procjene ciljeva i same predložene intervencije. To će zahtijevati ozbiljno razmatranje alternativnih opcija i mehanizama isporuke, ili njihovih kombinacija.
Kako procijeniti ekonomičnost mjera koje ne uzrokuju troškove
Vrste gore navedenih troškova pojavljuju se u kontekst programa izdataka (ili uporedivih mjera), koji su usmjereni prema jasno definiranim adresantima za koje se smatra da će imati korist od intervencije (stoga se oni obično navode kao “korisnici”).
Nasuprot tome, neće svi adresanti mjere koja ne uzrokuje troškove (npr. politika, dio legislative) nužno imati “korist“ od nje. Takve mjere imaju tendenciju da se usmjere na više globalne (ili visoke) ciljeve nego program potrošnje, i mogu stvoriti i prednosti i nedostatke za različite adresante. Takvi nedostaci mogu prouzrokovati dodatne “troškove” za neke adresante.
Ovi dodatni troškovi predstavljanu potencijalnu glavnu kategoriju negativnog uticaja instrumenta politike, zbog čega bi trebali biti uključeni u analizu ekonomičnosti. Tabela ispod predstavlja najčešće vrste troškova koji mogu proisteći iz politika koje sadrže elemente potrošnje kao i elemente koji ne uzrokuju potrošnju, na nivou tijela koje implementira mjere i na nivou adresanata.
Vrsta troška Tijelo/tijela uključena u
implementaciju mjere
Adresanti
Budžetski troškovi Direktni finansijski izdaci iz EU
budžeta i javnih sredstava.
Administrativni troškovi (npr. studije)
za Komisiju i javna tijela (npr. zemlje
članice).
Ljuski resursi potrebni za
implementaciju intervencije.
Nije primjenjivo
Troškovi transakcije
Troškovi povezani sa
implementacijom, praćenjem i
provođenjem politike.
Troškovi nastali tokom identifikacije i
izbora najodgovarajućeg puta
usklađenosti.
Troškovi usklađivanja
Nije primjenjivo Direktni troškovi nastali od strane
adresanata radi usklađivanja sa mjerama
politike, uključujući administrativne
troškove.60
Oportunitetni trošak.61
Troškovi prilagođavanja
Vidjeti gore navedeno (troškovi transakcije)
Troškovi ili preraspodjela resursa zbog
promjena u ponašanju izazvanih politikom (u
vezi s proizvodnjom ili potrošnjom).
60
Za razliku od troškova koje snose Komisija ili druga tijela javne vlasti u toku implementacije predmetne mjere,
administrativni troškovi koje snose adresanti proizlaze iz “zakonskih obaveza za pružanje informacija o njihovim akcijama ili proizvodnji, i tijelima javne vlasti i privatnim stranama”. 61
Oportunitetni troškovi se odnose na najvrjedniju alternativu koja je zanemarena kako bi se ispunili zahtjevi
politike. Sredstva koja čine politiku mogućom ne mogu se koristiti u druge svrhe. Kako bi se procijenili stvarni troškovi politike, potrebno je uzeti u obzir da su ova sredstva mogla donijeti zaradu da su bila alocirana u drugu sigurnu investiciju, što se npr. može vidjeti na osnovu kamate koju plaćaju štedne banke na depozite ili stope prosječne plate.
68
11.4. “IA TOOLS” web sajt
Ciljevi
IA TOOLS je online platforma koja ima za cilj da akterima politika komisije i stranama koje vrše procjene učinka širom Europe obezbijedi uputstva, podatke i najbolje prakse za procjenu učinka novih politika i zakonodavnih mjera.62 IA TOOLS stručnim i nestručnim licima obezbjeđuje uputstva o glavnim koracima koja se trebaju pratiti da bi se izvršila procjena učinka. Sadrži spisak indikatora za socijalni uticaj, ekonomski uticaj i uticaj na zaštitu životne sredine. Također pruža pregled kvalitativnih i kvantitativnih alata dostupnih za analizu uticaja politika kao i pristup ažuriranoj bazi podataka.
Četiri glavna različita modula IA TOOLS-a
Impact Inventory trebalo bi da pomogne u standardizaciji koraka „Identifikacija uticaja, analiza i procjena“ procesa procjene uticaja i povećati razumljivost u posmatranju, na primjer, indirektnih uticaja politike. Linkovi na moguće izvore podataka bi također u nekim slučajevima trebali da olakšaju kvantificiranje. „Impact Inventory“ daje preglede po područjima uticaja (ekonomija, zaštita životne sredine i društvena pitanja) usvojenim u Smjernicama komisije za procjenu uticaja. Smjernice zapravo zahtijevaju razmišljanje o nizu ključnih pitanja o mogućim uticajima različitih opcija politike. U IA TOOLS, svako od tih pitanja je dopunjeno sa kratkim opisom, linkovima o dodatnim informacijama na web stranicama Komisije i izvore podataka (kvantitativni pokazatelji koji se odnose na svako područje uticaja) Eurostat, drugi Europske agencije (npr. EEA), međunarodnih organizacija (npr. OECD). Osim toga, omogućava direktne veze između resursa relevantnih podataka za pojedina područja uticaja.
Ovaj Model Inventory trebalo bi da službenicima olakša određivanje u koraku „Identifikacija uticaja, analiza i procjena“ da li se uticaji određenog prijedloga politike procijeniti i kvantificirati korištenjem postojećih modela. Odredbe središnjeg popisa modela, lako dostupne, standardizirane i sintetičke, imaju namjenu da vode i olakšaju usvajanje, kada je to izvedivo i korisno, sa više sofisticiranih alata za procjenu uticaja. Ekonomsko ili tehničko modeliranje nije nužno relevantno ili izvodivo za sve aspekte procjene uticaja. IA TOOLS vodi korisnike do onih modela koji mogu biti korisni za planiranu procjenu uticaja i pruža podatke o osnovnim informacijama sveobuhvatnog „Model Inventory-ja“. „Model Inventory“ sadrži listu modela koji su u principu u mogućnosti da kvantificiraju uticaje, bilo u fizičkom ili finansijskom smislu. Modeli su opisani na netehnički način, i dati su kontakti i reference.
Good Practice Inventory trebalo bi da obezbijedi službenicima uputstva za pouzdane procedure i alate za identificiranje i kvantificiranje politike uticaja, poređenje opcija politike, definiranje procesa konsultacije zainteresiranih strana i uspostavljanje procedure za monitoring i evaluaciju politike. „Good Practice Inventory“ uključuje primjere procjene uticaja za različite godine (počevši od 2003.) i za sve faze procjene uticaja (od opisa problema konsultacije zainteresiranih strana) u Europskoj uniji. „Good Practice Inventory“ se ažurira i u skladu je sa Smjernicama komisije za procjenu uticaja. Osim toga, kako je ažuriranje vršeno u ciklusima 1-2 godine, moguće je da će doći do manjih razlika između prikaza dobrih praksi u IA TOOLS i informacionih stranica procjene uticaja Generalnog sekretarijata.
IA TOOLS handbook obezbjeđuje resursni centar sa informacijama i podacima koji su korisni za svaku fazu procjene uticaja. Priručnik daje opise, kategorizuje i omogućava pristupe informacijama vezanim za procjenu uticaja i proizlaze iz različitih izvora (dokumentacija Komisije, istraživački projekti EU, publikacije zemalja članica i
62
IA TOOLS je urađena na osnovu Smjernica za procjenu uticaja Europske komisije. Inicijalno je urađena od
strane konzorcijuma Europskih istraživačkih instituta u okviru 6-tog Okvirnog istraživačkog programa Zajednice. Danas usluge hostinga i održavanja IA TOOLS-a vrši JRC Institut za buduće tehnološke studije
69
međunarodnih organizacija). To je resurs koji se može koristiti za odgovore na pitanja koja nastaju kada je urađena određena procjena uticaja.
Za više informacije pogledajte: http://iatools.jrc.ec.europa.eu
11.5. Kvantitativni modeli
Razvoj, usvajanje i korištenje kvantitativnih modela mogu biti dugotrajni i zahtjevni. Neki kvantitativni modeli su razvijeni u svrhu posebnih politika (često uz finansijsku podršku Komisije). Zbog toga bi za određene slučajeve trebali prvo početi sa provjerom da li jedan od ovih modela odgovara analitičkim potrebama vaše procjene uticaja. Ako se zahtijeva prilagođavanje postojećeg modela, prvo treba iskoristiti unutrašnje resurse (kao što je Zajednički centar za istraživanje (JRC)) (o modeliranju pogledajte Prilog 7). Ako razvoj ili prilagođavanje mora biti izvršeno dodjeljivanjem ugovora, u pozivu za ponuđače treba da je jasno naveden kod oblasti, da će izvorni kod biti dostavljen i postati vlasništvo Komisije, te da je predviđen adekvatan materijal za obuku osoblja Komisije.
Izbor modela ili instrumenata treba biti proporcionalan efektima koje procjenjujete. Makroekonomski rezultati i ekonomski rezultati ne smiju se temeljiti na modeliranju djelimične ravnoteže, niti na sektoralnom modeliranju, već na makroekonomskom modeliranju (osim ako su učinci prelijevanja iz pogođenog sektora na ostatak ekonomije neznatni). U slučaju da su korišteni samo dijelovi ovih modela ili su uvedene „ispravke“: to mora biti jasno kao i način na koji te promjene utiču na ishod. Ne smiju da postoje značajne „otvorene petlje“. Na primjer, to se odnosi na finansiranje politika, gdje izabrani način financiranja mora biti uzet u obzir. Isto važi i za politike koje izazivaju troškove u privatnom sektoru.
Alati koji su ovdje prikazani odgovarajući su za definiranje uticaja na kvantitativni način, bilo u fizičkom smislu, ako se primjenjuje višekriterijumska analiza u procjeni politike ili u finansijskom smislu ako se koriste analiza troškova učinkovitosti i analiza troškova i koristi.
Ovo poglavlje daje primjere ovih vrsta modela. Neki od njih su dostupni Komisiji i u vlasništvu su Komisije, ali većina njih je razvijena od strane istraživačkih centara u sklopu Okvirnog programa za istraživanje i u vlasništvu su tih centara. Softverski program koji vam pomaže u izboru odgovarajućih modela razvija se kao dio IA TOOLS projekta opisanim u tim Smjernicama (vidi gore). Tabela 1 prikazuje odabrane kriterije za izbor odgovarajućeg modela:
70
Tabela 1: Prikladnost modela u odnosu na odabrane kriterije
Modeli koji mogu biti korišteni kao kvantitativni alati u svrhu procjene uticaja navedeni su u narednim poglavljima:
Izračunljivi modeli opće ravnoteže (CGE)
CGE modeli izračunavaju vektor cijena tako da su sva tržišta u ravnoteži, što znači da su sredstva raspoređena efikasno. Zasniva se na ekonomskoj teoriji i teorijskoj koherentnosti (tj. Walrasovo predstavljanje privrede). Parametri i koeficijenti su kalibrirani sa matematičkim metodama i nisu procijenjeni kao u ekonomskom modeliranju. Mogu biti statički – upoređujući situaciju sa jednim ili više datuma – ili dinamički, prikazujući razvoj od jednog perioda do drugog. CGE modeli zahtijevaju Matricu društvenih računa koja je izrađena u kombinaciji ulaz-izlaz tabela (model međusobnih odnosa između proizvodnih sektora) sa podacima iz nacionalnih računa.
Snaga CGE modela je njihova unutrašnja konzistencija; tj. omogućavaju komparativnu analizu scenarija politike gdje u svim scenarijima ekonomski sistem ostaje u općoj ravnoteži (međutim, moguće je proširenje na model nesavršenosti tržišta). Oni integriraju mikroekonomske mehanizme i institucionalne karakteristike u konzistentan makroekonomski okvir i uzimaju u obzir mehanizam povratnih informacija između svih tržišta. Sve jednačine ponašanja (ponuda i potražnja) su izvedene iz mikroekonomskih principa. S obzirom da su CGE modeli kalibrirani na skupu podataka bazne godine, zahtjevi u vezi s podacima su ograničeni čak i ako je stepen disagregiranja visok. To dozvoljava ocjenu distributivnih uticaja u svim zemljama, ekonomskim sektorima i sredstvima. CGE modeli su korisni u analizi općih ekonomskih politika kao što su javne
Izračunljivi modeli
opšte ravnoteže
(CGE)
Sektoralni
modeli
Makroekono
metrijski
modeli
Modeli
procjene
uticaja na
zaštitu životne
sredine
Mikro
simulacijski
modeli
x
x x
x x
Ekosistem x
x x x xx
x x xx x x x
x
x x x (x)x xx x x
potencijalno visok x xx
xx x
x xx
x xx xx xx x x x
xx x x
BDP
Prihod domaćinstava
Imisija/taloženje
Emisije
Međunarodna trgovina
Javni budžet
Nezaposlenost
Ekološke štete
potencijalno nizak
Unutar sektora
potencijalno visok
potencijalno nizak
između zemalja
između sektora
između domaćinstava
Između sektora ili domaćinstava
Raspon pokrivenosti mjere
Svrha analize modela
Efekti koje treba analizirati
Stepen disagregacije
Efekti na:
Analiza jednog tržišta bez uticaja na širu
ekonomije
Analiza jednog tržišta sa uticajima na širu
ekonomiju
Analiza više tržišta sa uticajem na sekundarna
tržišta
Simulacija (dugoročno)
Predviđanje (kratkoročno/srednjeročno)
Ekonomski efekti (u određenom okvirnom modelu)
Ekoliški efekti
Ekološki efekti usljed ekonomskih aktivosti
Distributivni efekti
71
finansije, oporezivanje i socijalne politike i njihov uticaj na dugoročne strukturne promjene.
Slabost CGE modela je njihova donekle tautološka konstrukcija (svi rezultati su implicitno povezani sa pretpostavkama i izvršenom kalibracijom). Za razliku od makroekonometrijskih modela, CGE modeli se mogu koristiti samo u svrhu simulacije, a ne za dugoročnu procjenu mogućnosti. Još jedan nedostatak u odnosu na sektoralne modele je da prateći pristup odozgo prema dole (top-down), CGE modeli obično nemaju detaljan odozdo prema gore (top-down) prikaz proizvodnje i snabdijevanja. Budući da se modeli odozgo prema dole (top-down) oslanjaju na pretpostavku da su sve „najbolje raspoložive tehnike“ već postavljene, izračunati trošak mjere određene redukcije zagađenja je obično veći nego u studijama odozdo prema gore (bottom-up).
Sektoralni modeli
Ovi modeli su izrađeni na ravnoteži jednog određenog privrednog sektora.
Snaga sektoralnih modela je ta da se fokusiraju samo na jedan privredni sektor i na taj način omogućavaju relativno visok stepen disagregacije i detaljan prikaz određenih privrednih i institucionalnih faktora. Parcijalni modeli su odgovarajući alat ako je fokus analize politike na određenom sektoru (npr. transport) i ako povratna veza između ostatka privrede (npr. putem supstitucije i potražnje učinaka) može da se u velikoj mjeri ignoriše. Imajte na umu da se značaj tih indirektnih učinaka povratnih veza povećava sa stepenom regulatornog intenziteta. Sektoralni modeli su često veoma detaljni s obzirom da su ponekad dopunjeni sa više određenih (npr. inženjersko-ekonomski) modelima odozdo prema gore (bottom-up). Posljednje navedeno je povoljno s obzirom da, na primjer, daje mogućnost da se obrađuju nelinearnosti.
Najvažniji nedostatak sektoralnih modela je njihova nemogućnost obuhvatanja učinaka na druga tržišta i povratna informacija unutar određenog tržišta koje se razmatra.
Makroekonometrijski modeli
Ovi modeli su empirijski i s obzirom na to razvijeni su korištenjem koherentnih skupova podataka. Parametri jednačina procijenjeni su primjenom ekonometrijskih metoda. Temeljno su izrađeni za procjenu makrosektoralnih uticaja privrednih politika, iako su prošireni kako bi obuhvatili mjere za zaštitu životne sredine.
Snaga makroekonometrijskih modela leži u validaciji jednačina modela sa statističkim metodama i sposobnosti modela da obezbijedi kratko-srednjoročne prognoze i ocijeni uticaj politika. Ovi modeli također obezbjeđuju koherentan okvir za analizu međusobnih veza između varijabli. Slabost ovih modela je da teško mogu obuhvatiti duži rok pojave, s obzirom da su jednačine na kojima su zasnovani povezane s određenim vremenskim okvirom. Štaviše, zbog obimne potrebe za podacima, stepen sektoralne disagregiranosti je obično manji nego kod kalibriranih modela. Bihevioralne pretpostavke se ne temelje uvijek na mikroekonomskoj teoriji.63
63
Modeli moraju biti pažljivo provjereni ako nisu interno urađeni.
Primjeri CGE modela koje finansira EU:
EDGE; GEM-CCGT; GEM-E3; OECDTAX; PACE; WORLDSCAN
Primjeri sektoralnih modela koje finansira EU: Energija: PRIMES, POLES, SAFIRE. Transport: ASTRA, EXPEDITE, SCENES, TREMOVE,
TRANSTOOLS, Agrikultura: CAPRI. Emisije Trgovina: SIMAC
Primjeri makroekonometrijskih modela koje finansira EU: E3ME; NEMESIS; QUEST II; WARM
72
Modeli procjene uticaja na zaštitu životne sredine
Ovi modeli su namijenjeni za mjerenje i procjenu uticaja privrednih aktivnosti ili mjera politike na zaštitu životne sredine. Uspostavljen pristup ovih modela je „analiza puta uticaja“. Ovo je pristup odozdo prema gore (bottom-up) za procjenu eksternih troškova počevši od određenog procesa i njegovih uticaja, nastavljajući kroz njegove interakcije sa životnom sredinom sve do fizičkih mjera uticaja (glavna komponenta je zdravlje), i gdje je to moguće finansijsku procjenu. Korak „doza-efekat“ analize koristi podatke fizičkih nauka, biologije i epidemiologije da poveže određeni zagađivač na različitim nivoima (doza) sa različitim nivoima fizičke štete po ljudsko zdravlje i ekosisteme. Proces proračuna je visoko osjetljiv s obzirom da se ukupni uticaj određuje na osnovu geografske raspodjele žrtvi ili receptora ekosistema.
Analiza puta uticaja omogućava Komisiji da pregleda mnoge odluke u oblasti zaštite životne sredine kako bi postigla bolje kompromise između ciljeva privrede i zaštite životne sredine. Određivanjem šteta na životnu sredinu i zdravlje, metodologija je često pomogla u izradi bolje informirane politike odluka koje su više u skladu sa ciljevima održivog razvoja.
Mikro-simulacijski modeli
Na temelju mikro podataka, ovi modeli procjenjuju uticaje različitih promjena politike na malim jedinicama kao što su pojedinci, domaćinstva ili firme. Odlikuju se pojedinačnim osobinama (npr. prihodi i rashodi, starost, porodični status, dobiti). Primjenom reprezentativnog uzorka mikroekonomske promjene mogu se objediniti kako bi se simulirali uticaji na makro nivou. Mikrosimulacijski modeli su alati za preporuku politike: tokom posljednjih deset godina široko su se primjenjivali posebno u empirijskoj analizi politike poreske analize u nekoliko europskih i OECD zemalja. Tipična primjene modela poreske koristi su, na primjer, proračun učinaka raspodjele na različite scenarije politike poreske koristi (tj. proračun poreske obaveze, identifikacija pojedinaca koji bi dobili ili izgubili u skladu sa određenom politikom, itd.).
Projekti i programi
Ova kategorija uključuje projekte i programe finansirane od strane Europske komisije. Obično ovi projekti/programi koriste druge modele, ali su dobro poznati i u širokoj upotrebi. Zbog njihove važnosti, odlučeno je da se uključe u sljedeće projekta i programe: CITY DELTA, DYNAMO, EMEP
11.6. Diskontiranje
Većina opcija politika rezultira troškovima i koristima koji se pojavljuju u različito vrijeme. Izgradnja željezničke pruge ima trenutne troškove, ali obezbjeđuje korist na duži period. Kada korisnici dobijaju konstantnu količinu novca tokom određenog perioda, njihova korist će vrijediti više u prvoj nego u posljednjoj godini programa. Obrnuto, troškovi koji se plaćaju u budućnosti manje su opterećujući.
Diskontna stopa je korekcioni faktor koji odražava ove činjenice. Sve u svemu, diskontiranje omogućava direktno poređenje troškova i koristi koji se događaju u različitim vremenskim trenucima, a vrednuje trenutne troškove i koristi mnogo veće od onih do kojih dolazi kasnije. Kada se „diskontiranje“ primjenjuje, treba biti primijenjeno i na troškove i na koristi.
Primjeri modela procjene uticaja na zaštitu životne sredine koje finansira EU: ECOSENSE; FUND; IMAGE; RAINS; SMART
Primjeri mikro simulacijskih modela koje finansira EU: EspaSim; ETA; EUROMOD: TAXBEN
73
Trebali biste koristiti diskontnu stopu od 4%.64 Ova diskontna stopa je izražena u realnom iznosu, uzimajući u obzir inflaciju. Stoga ju treba primijeniti na troškove i koristi izražene u stalnim cijenama. Ukupni diskontirani troškovi i benefiti opcija politike smatraju se neto sadašnjom vrijednošću.
Primjer
Pretpostavimo da projekat ove godine ima troškove od €1,000,000, i prinos koristi od €200,000 svake godine u narednih 6 godina, nakon korekcija za inflaciju. Zatim, koristeći diskontnu stopu od 4% preporučenu ovim Smjernicama, neto sadašnja vrijednost projekta je:
Što je jednako 1,048,427 – 1,000,000, tako da je neto sadašnja vrijednost projekta
€48,427.
Prema tome, projekat ostvaruje neto korist za društvo, i sve dok se raspodjela troškova i koristi među različitim društvenim skupinama smatra prihvatljivom, projekat bi trebao ići naprijed. Za neke slučajeve u kojima se efekti očekuju u dalekoj budućnosti – kao što su klimatske promjene – moglo bi biti primjereno koristiti nižu diskontnu stopu. To bi moglo biti opravdano dugoročnim implikacijama održivog razvoja, a posebno potrebom da se pravilno uzmu u obzir sklonosti budućih generacija (za više detalja pogledati "Diskontiranje i održivost: Pitanja o odabiru diskontne stope za dugoročnu politiku zaštite životne sredine", priprema za sastanak ENVECO-a, 2.-3. juna 1999.).
Formula za neto sadašnju vrijednost
Neto sadašnja vrijednost projekta se računa kao (diskontirana vrijednost koristi) minus (diskontirana vrijednost troškova).
Algebarski, ako su Bi i Ci koristi i troškovi u godini i projekta koji ima životni vijek od n+1 godina (računajući ovu godinu kao nultu godinu), i ako je r diskontna stopa (izražena u decimalnom zapisu), tada je neto sadašnja vrijednost projekta:
64
Ova stopa uopćeno odgovara prosječnom realnom prinosu dugoročnijeg državnog duga u EU tokom
razdoblja od ranih 1980-ih. Za učinke koji se javljaju u više od 30 godina u budućnosti, korištenje analitičke osjetljivosti može se koristiti za smanjenje diskontne stope ako se to može opravdati u konkretnom kontekstu.
74
Godišnji troškovi i benefiti
Trebate biti pažljivi pri poređenju pravila s različitim vremenskim okvirima jer kriterij neto sadašnje vrijednosti više nije važeći. Da bi izvršili validno poređenje u takvim okolnostima često je korisno izračunati godišnju vrijednost alternativnih politika. Ona je definirana kao fiksni godišnji porast prihoda koji bi se isplaćivao anuitetom sa fiksnom kamatom anuiteta s istom neto sadašnjom vrijednošću kao politika. Određuje se sljedećom formulom:
Gdje je vremenski okvir definiran u godinama, a diskontna stopa je podijeljena sa 100 (što
znači, 4% je 0.04).
Dakle, za poređenje projekta sa sadašnjom vrijednosti od 1500 € i životnom vijekom od 5 godina sa projektom sadašnje vrijednosti od 1750 € i životnim vijekom od 7 godina, izračunavamo njihove godišnje vrijednosti. Za prvi projekat:
Za drugi projekat:
Dakle, iako drugi projekat donosi veće neto koristi, obzirom da su oni razrijeđeni tokom vremenskog perioda, prvi projekt zapravo predstavlja bolju vrijednost. Za dodatni materijal o diskontiranju pogledajte poglavlja 3.7. i 3.8. DG ENV-a: "Smjernice o troškovima politika zaštite okoliša", oktobar 1999. i "Smjernice za definiranje i dokumentiranje podataka o troškovima mogućih mjera zaštite okoliša Europska agencija za zaštitu životne sredine", Tehnički izvještaj br. 27, 1999.
75
Tabela diskontiranih sadašnjih vrijednosti
Tabela prikazuje vrijednost od €1,000 diskontiranu po različitim stopama za period od 1 do 25 godina. Stoga, korist od €1,000 (u stalnim cijenama) do kojeg dolazi u 12-toj godini ima sadašnju vrijednost od €624.60 kada se diskontira na 4%, ili €318.63, kada se diskontira na 10%.
Diskontna stopa u procentima/godišnje
godina Diskontna stopa u procentima
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000
1 990.10 980.39 970.87 961.54 952.38 943.40 934.58 925.93 917.43 909.09
2 980.30 961.17 942.60 924.56 907.03 890.00 873.44 857.34 841.68 826.45
3 970.59 942.32 915.14 889.00 863.84 839.62 816.30 793.83 772.18 751.31
4 960.98 923.85 888.49 854.80 822.70 792.09 762.90 735.03 708.43 683.01
5 951.47 905.73 862.61 821.93 783.53 747.26 712.99 680.58 649.93 620.92
6 942.05 887.97 837.48 790.31 746.22 704.96 666.34 630.17 596.27 564.47
7 932.72 870.56 813.09 759.92 710.68 665.06 622.75 583.49 547.03 513.16
8 923.48 853.49 789.41 730.69 676.84 627.41 582.01 540.27 501.87 466.51
9 914.34 836.76 766.42 702.59 644.61 591.90 543.93 500.25 460.43 424.10
10 905.29 820.35 744.09 675.56 613.91 558.39 508.35 463.19 422.41 385.54
11 896.32 804.26 722.42 649.58 584.68 526.79 475.09 428.88 387.53 350.49
12 887.45 788.49 701.38 624.60 556.84 496.97 444.01 397.11 355.53 318.63
13 878.66 773.03 680.95 600.57 530.32 468.84 414.96 367.70 326.18 289.66
14 869.96 757.88 661.12 577.48 505.07 442.30 387.82 340.46 299.25 263.33
15 861.35 743.01 641.86 555.26 481.02 417.27 362.45 315.24 274.54 239.39
16 852.82 728.45 623.17 533.91 458.11 393.65 338.73 291.89 251.87 217.63
17 844.38 714.16 605.02 513.37 436.30 371.36 316.57 270.27 231.07 197.84
18 836.02 700.16 587.39 493.63 415.52 350.34 295.86 250.25 211.99 179.86
19 827.74 686.43 570.29 474.64 395.73 330.51 276.51 231.71 194.49 163.51
20 819.54 672.97 553.68 456.39 376.89 311.80 258.42 214.55 178.43 148.64
21 811.43 659.78 537.55 438.83 358.94 294.16 241.51 198.66 163.70 135.13
22 803.40 646.84 521.89 421.96 341.85 277.51 225.71 183.94 150.18 122.85
23 795.44 634.16 506.69 405.73 325.57 261.80 210.95 170.32 137.78 111.68
24 787.57 621.72 491.93 390.12 310.07 246.98 197.15 157.70 126.40 101.53
25 779.77 609.53 477.61 375.12 295.30 233.00 184.25 146.02 115.97 92.30
76
12. Analiza rizika
Analiza rizika se traži kada se u osnovnom scenariju može očekivati potencijalno značajan negativan uticaj (ili alternativno, kao rezultat predloženih politika), za koje se vjerovatnost da se oni mogu pojaviti ne može predvidjeti na osnovu prethodnih podataka. Takvi rizici mogu se smanjiti ograničavanjem obima negativnih posljedica u slučaju njihove pojave ili smanjenjem vjerovatnosti takvog događaja, na primjer ograničavanjem rizičnih aktivnosti ili kombinacijom oba. Odjeljak opcija treba ukazati na različite načine tretiranja rizika čije uticaje treba analizirati.
Kada je porijeklo rizika izvan ljudske kontrole (viša sila) i ne može se uticati na vjerovatnost pojave rizika, moguće je samo preduzeti preventivne mjere kako bi se smanjili njegovi negativni uticaji. U cilju pronalaženja efikasnih nivoa predostrožnosti, granični troškovi smanjenja očekivane štete trebaju biti jednaki graničnom smanjenju štete. Tamo gdje granične vrijednosti nisu poznate, ili je previše teško procijeniti ukupne troškove i ukupnu štetu, još uvijek se može koristiti smanjenje za svaku opciju kako bi se utvrdilo da li je mjera društveno poželjna. Ako postoje alternativni načini koji dovode do sličnih nivoa smanjenja rizika, također možete upotrijebiti analizu isplativosti kako biste odredili onaj s najnižim troškovima.
Ako se može kontrolirati samo vjerojatnost negativne posljedice, ali ne i njezine posljedice, može se koristiti analogni pristup poređenjem troškova smanjenja vjerojatnosti štete s očekivanom štetom koja se sprječava. Međutim, ako namjeravate ograničiti rizične aktivnosti, potrebno je uzeti u obzir da ove aktivnosti mogu imati i pozitivne učinke koji bi se propustili, na primjer, kada farmaceutski proizvod ima ozbiljne nuspojave, ali je jedini način za liječenje bolesti. U tom slučaju, prethodni pozitivni učinci trebaju se uzeti u obzir kao dio troškova smanjenja očekivane štete.
Prije definiranja aktivnosti treba razmotriti da li su moguće manje restriktivne mjere, kao što je jasna raspodjela odgovornosti koja može dovesti do internalizacije štete i samim tim učinkovitog rezultata. Također treba analizirati da li je moguće privatno osiguranje. Ako se pokriće osiguranje ponudi potencijalnim žrtvama po konkurentnim stopama, onda ne postoji apriori potreba za vladinom intervencijom. Privatno osiguranje se generalno smatra učinkovitim privatnim odgovorom na rizik. Regulatorna intervencija može biti potrebna samo u situacijama kada privatno osiguranje nije dostupno ili gdje je regulatorna intervencija jeftinija. Na primjer, to može biti slučaj kada su rizici izuzetno veliki i teško ih je objediniti.
Složenija situacija je ona gdje se može uticati i na vjerovatnost i na obim štete. U tom slučaju, različiti nivoi smanjenja štete mogu se postići različitim kombinacijama, moguće na različitim nivoima troškova. Da bi se pronašla društveno poželjna kombinacija, treba uporediti neto koristi65 svih mogućih kombinacija i odabrati mjeru za koju je očekivana neto korist najveća.
Sama činjenica da neki parametri u analizi nisu dovoljno jasni ili da je budući razvoj nesiguran ne znači nužno da se analiza rizika mora izvršiti. Za ispitivanje jesu li promjene u procijenjenim parametrima dovele do značajnih promjena u rezultatima (vidi poglavlje 5.4 glavnog teksta) može se koristiti analiza osjetljivosti. S time se pomaže u određivanju da li su pretpostavke na kojima se temelji predviđanje čvrste ili treba prikupiti dodatne podatke. Analiza rizika umjesto toga je alat za utvrđivanje najboljih pravila za rješavanje neizvjesnih, ali potencijalno štetnih posljedica. Međutim, tamo gdje rizici nisu poznati, treba dodatno izvršiti analizu osjetljivosti na rezultatima.
Princip predostrožnosti i ireverzibilnosti
U iznimnim slučajevima možda neće biti moguće prikupiti relevantne podatke ili procijeniti parametre iako postoji hitna potreba za donošenje odluke o politici. Samo ako će posljedice vjerovatno biti značajne ili ireverzibilne i ako se vjerovatnost pojave negativne posljedice ne može procijeniti, može se pozvati na princip predostrožnosti.
65
Neto korist = smanjenje očekivane štete – troškovi mjera za smanjenje.
75
Zamisao principa predostrožnosti66 je da se akcija može preduzeti u cilju zaštite životne sredine i ljudi, životinja ili zdravlja biljaka čak i kada nedostaje naučna sigurnost, na primjer, početna naučna procjena pokazuje na razumne razloge za zabrinutost da potencijalno opasni učinci mogu biti neusklađeni sa izabranim nivoom zaštite. Isto tako, princip predostrožnosti može također dovesti do suzdržavanja od postupaka koji uključuju plasiranje određenih supstanci na tržište ili odobrenje korištenja određenih tehnika.
Princip se primjenjuje kada:
1. Imamo identifikovane potencijalne rizike, i
2. Ne možemo odrediti te rizike sa dovoljnom sigurnošću. U takvim slučajevima, odluka se može donijeti bez obzira na nedostatak sigurnosti.
S toga se princip mora posmatrati unutar sveobuhvatnog okvira analize rizika sa potencijalnim ekstremnim scenarijima identifikovanim provođenjem rutinske analize osjetljivosti.
Upotrebom principa predostrožnosti često se zalaže za slučajeve sa ireverzibilnim uticajima. Na primjer, jednom kada određena vrsta nestane, izgubljena je zauvijek. U takvim slučajevima, mogućnost ireverzibilnih gubitaka može upozoriti na oprez i primjenu principa predostrožnosti.
Mjere zasnovane na principu predostrožnosti trebaju biti u skladu sa osnovnim načelima svih drugih zakona, kao što je proporcionalnost za izabrani nivo zaštite, nediskriminacija i dosljednost sa sličnim mjerama koje su već preduzete, i trebaju biti zasnovane na ispitivanju potencijalnih koristi i troškova aktivnosti ili neaktivnosti. One bi trebale dodijeliti odgovornost za izradu naučnih dokaza koji su potrebni za sveobuhvatniju procjenu rizika i biti predmet pregleda u svjetlu novih naučnih podataka.
66
Pogledajte Komunikacija o principu predostrožnosti, COM(2000) 1.
76
13. Indikatori, monitoring i evaluacija
13.1. Indikatori
Poput ciljeva, indikatori trebaju biti definirani na različitim nivoima. Za programe troškova, ovi nivoi su sljedeći:
Nivo cilja Vrsta
indikatora Definicija Primjer
Indikatori resursa
Obezbijediti podatke u finansijskim, ljudskim, materijalnim, organizacionim ili regulatornim sredstvima koja su potrebna za implementaciju programa.
Godišnji apsorbirani troškovi; br. ljudi koji rade na implementaciji projekta; itd.
Operativni cilj
Izlazni indikatori
Odnose se na isporuke koje se očekuju kao proizvod programa.
Kilometri izgrađenih puteva; br. malih i srednjih preduzeća koji primaju savjete; br. ponuđenih mjesta za obuke; itd.
Specifični cilj
Rezultati indikatora
Predstavljaju neposredne učinke programa na direktne adresante ili primatelje.
Ušteda vremena korisnicima puta; kvalifikacije koje su polaznici stekli; zadovoljstvo firmi koje su dobile konsultantske usluge; itd.
Opći cilj Indikatori učinka
Prikazati posljedice programa van njegove direktne i indirektne interakcije sa adresantima ili primateljima. To uključuje srednjoročne učinke na:
direktne adresante ili primatelje programa
pojedince ili organizacije na koje program nije direktno upućen, kao i
neželjene učinke.
Stopa zapošljavanja polaznika nakon dvanaest mjeseci; stopa preživljavanja firmi stvorenih uz pomoć programa;
Uticaj na dobavljače ili podizvođače potpomognutih firmi
c) Neto poslovi izgubljeni nakon uvođenja zabrane proizvoda.
Kontekst indikatori
Primijeniti na čitavo područje, stanovništvo ili kategoriju stanovništva - bez razlikovanja onih koje su obuhvaćeni programom i onih koji nisu.
Broj poslova u turističkom sektoru; Nivo povezivanja sa internetom u području X; stopu nezaposlenosti u području Y.
Što se tiče čistih regulatornih prijedloga (ili politika), većina elemenata sadržanih u gornjoj tablici može se primijeniti mutatis mutandis. Najznačajnija razlika između programa potrošnje i regulatornih prijedloga odnosi se na koncept outputa. U programu potrošnje, outputom se smatra ono što je finansirano i ostvareno novcem dodijeljenim datoj intervenciji (npr. izgradnja 20 kilometara puta). Šta bi bio output u slučaju Direktive? Ni donošenje odluke Vijeća i Parlamenta, niti njeno prenošenje u nacionalne zakone država članica ne treba uzeti u obzir kao outpute (iako su oba koraka važni parametri u praćenju implementacije prijedloga). Outputi na nivou EU mogli bi se u takvom slučaju zasnivati na tipologiji "ključnih tipova mjera" koje su zemlje članice usvojile kako bi se uskladile s Direktivom.
U onoj mjeri u kojoj je to moguće (što između ostalog ovisi o prirodi predložene intervencije) svi indikatori trebaju biti „RACER“, tj.
relevantni, tj. usko povezani sa ciljevima koje treba postići
prihvaćeni (npr. od strane osoblja, aktera (zainteresiranih strana))
77
vjerodostojni za nestručnjake, nedvosmisleni i laki za tumačenje
laki za praćenje (npr. prikupljanje podataka bi trebalo biti moguće uz niske troškove)
čvrsti u borbi protiv manipulacije.
13.2. Monitoring
Kada predstavite svoj konkretan prijedlog, moraćete dati više detaljnih mišljenja o potrebi i prirodi odgovarajućih mjera monitoringa.
Važno je da u svojoj procjeni uticaja navedete koje podatke bi trebalo prikupiti, kada bi trebali postati dostupni i od strane koga bi trebali biti obezbijeđeni. Projekat aranžmana monitoringa također treba uzeti u obzir hoće li predloženi sistem dovesti do nepotrebnih administrativnih tereta, nametanja nesrazmjernih informacija obaveza firmi, građanima ili javnim tijelima.
Posebno trebate:
planirati kako prikupiti podatke o indikatorima i drugim faktorima relevantnim za kasniju analizu postignuća
analizirati ispravnost i pouzdanost predloženih metoda i instrumenata za prikupljanje, pohranjivanje i obradu podataka o praćenju
osigurati da sistem monitoringa od samog početka radi i da postoje odgovarajući zakonski propisi kako bi se osiguralo da će se podaci iz država članica ili trećih strana prikupljati pouzdano i nesmetano. Često je potrebno utvrditi zahtjeve monitoringa u pravnoj osnovi za djelovanje.
Gore navedeno je posebno tačno za programe troškova gdje sistematski monitoring
obezbjeđuje podatke posebno u vezi sa
ulazi/potrošeni resursi (npr. stopa potrošnje budžeta; usklađenost sa troškovima projekta iz programa)
proces implementacije (npr. broj odobrenih prijava projekta, vrijeme potrebno za plaćanje; itd.)
izlazi (npr. broj i prosječna vrijednost finansiranih projekata; broj i prosječna vrijednost dodijeljenih subvencija)
rezultati (npr. broj polaznika koji se kvalifikuju za zahtjevan nivo)
kontekst (npr. stopa nezaposlenosti na području X).
U slučaju čistih regulatornih prijedloga (ili politika), sistemi monitoringa će vjerovatno
imati različit djelokrug i svrhu. Oni, na primjer, mogu da se fokusiraju na:
implementaciju na nivou država članica (npr. transpozicija direktiva)
poštovanje adresanata (npr. preduzeća koja proizvode prema određenim minimalnim standardima)
troškove za sprovođenje javnih vlasti;
troškove usklađivanja
ostvarivanje ciljnih nivoa ili ishoda navedenih u ciljevima
kontekstne varijable.
78
13.3. Evaluacija
Prema pravilima Komisije67, svi programi i (budžetiranje temeljem aktivnosti - ABB)
aktivnosti moraju se redovno evaluirati.68
U pogledu prijedloga koji dovode do rashoda iz EU budžeta:
višegodišnji programi „periodično će se vrednovati u skladu s vremenskim rokom koji omogućava da se rezultati ove evaluacije uzmu u obzir za svaku odluku o obnovi, izmjeni ili suspenziji programa“
aktivnosti finansirane na godišnjem nivou moraju se evaluirati najmanje svakih šest godina.
Prilikom planiranja evaluacija, trebali biste težiti tome da se uspostavi jasna veza između evaluacije, njenih rezultata i donošenja odluka. Tamo gdje je to relevantno, a najkasnije u vrijeme izrade konkretnog prijedloga, trebate utvrditi predviđene intervencije:
koje vrste evaluacija su potrebne i kada
glavni fokus i svrha tih aktivnosti
ko je odgovoran za njihovo izvršenje (Komisija, zemlje članice)
kako i kome rezultati evaluacije trebaju biti saopćeni (na primjer putem obrasca Europskom parlamentu, Vijeću ministara, gdje je to odgovarajuće); kao minimum rezultati se trebaju saopćiti instituciji(ama) koja(e) odobrava(ju) predmetni prijedlog:
Za više informacija o
ciljevima i indikatorima, pogledajte vodič na web sajtu SPP-a:http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/i/spp/index.cfm?lang=en&page=obj ind
evaluaciji, pogledajte vodič „Evaluacija aktivnosti EU“ na:http://ec.europa.eu/budget/documents/evaluation_en.htm?go=t8#table-8
67
Vidi Komunikaciju „Odgovaranje na strateške potrebe: jačanje korištenja evaluacije“ SEC(2007)213,
http://ec.europa.eu/budget/library/documents/evaluation/communication/eval_comm_sec_2007_213_en.pdf, kao i član 27(4) Finansijskih uredbi i član 21 Pravilnika o implementaciji. 68
Međutim, kako „ABB aktivnosti“ obično obuhvataju složeni skup podaktivnosti, u praksi će biti potrebno izvršiti
evaluaciju na razvrstanim nivoima (npr. akciju, temu, budžetsku liniju, itd.). Ove pojedinačne evaluacije trebale bi uvijek uključivati analizu doprinosa date podaktivnosti na ostvarivanju krajnjih ciljeva politike na nivou aktivnosti
Primjer: Integrirani akcijski program u polju doživotnog učenja
Komisija se obavezuje da nastavi sa sljedećim vježbama evaluacije:
niz nezavisnih eksternih evaluacija sa različitih aspekata integriranog programa; plan rada će biti predložen na saglasnost odboru za integrirani program. Privremeni evaluacioni izvještaji o kvalitativnoj i kvanitativnoj implementaciji programa i rezultatima postignutim do 31.03.2011.
saopćenje o nastavku programa do 31.12.2011.
postojeći izvještaji o evaluaciji do 31.03.2016.
o pristupanju novih država članica, izvještaj o finansijskim posljedicama tih pristupanja, popraćeno sa, ukoliko je to odgovarajuće, finansijskim prijedlozima za rješavanje finansijskih posljedica tih pristupnica.
79
14. Biblioteka najboljih praksi - Praktični primjeri prethodnih izvještaja Komisije za procjenu uticaja- ključni analitički koraci
Ova biblioteka najboljih praksi redovno će se ažurirati i proširivati. Najnovija verzija je dostupna na http://ec.europa.eu/governance/impact/best_pract_lib_en.htm.
Ključni analitički koraci – Praktični primjeri prethodnih izvještaja procjene učinka
Analitički korak/problem Naziv izvještaja komisije za procjenu učinka i Internet skraćenice
Definicija problema
Priroda i veličina problema
Bijela knjiga hipotekarnih kredita EU http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1136_en.pdf Komunikacija o sigurnosti gradskog prijevoza http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1324_fr.pdf proposal cancelled Rekuperacija benzinskih para tokom punjenja motornih vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2937_en.pdf
Identifikovati pokretače i osnovne uzroke
Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete za kršenje antitrust pravila EZ http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0406_en.pdf Direktiva o kapitalnim zahtjevima http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2532_en.pdf Strategija Zajednice protiv ilegalnog, neprijavljenog i neregularnog (IUU) ribolova http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1336_en.pdf EU Strategija za demontažu broda http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2846_en.pdf
Analiza supsidijarnosti
Europska istraživačka infrastruktura http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2278_en.pdf
Osnovni scenarij Uredba o uspostavljanju standardnih vrijednosti za nove lične automobile kao dio integralnog pristupa Zajednice za smanjenje CO2 iz lakih vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1723_en.pdf
Procjena rizika
Analiza osjetljivosti Komunikacija o mjerama za smanjenje buke na željeznici koja se odnosi na postojeću flotu http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2203_en.pdf
Različita situacija u državama članica
Dopuna Direktive Vijeća 92/85/EEZ o porodiljskom bolovanju http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2593_en.pdf Preporuka o reformi odgovornosti revizora http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_1975_en.pdf
Kontekst politike / Pregled postojećih mjera
Komunikacija o "Zajedničkoj imigracionoj politici za Europu: načela, akcije i alati" http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2026_2_en.pdf Komunikacija o integriranoj pomorskoj politici http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1279_en.pdf
Ciljevi politike
Ciljevi koji odgovaraju problemu/uzrocima
EU Hipotekarni krediti WP http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1136_en.pdf Direktiva o kapitalnim zahtjevima http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2532_en.pdf Prekogranična plaćanja u eurima http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2598_en.pdf Komunikacija o azilu: integrirani pristup zaštiti širom EU http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2029_2_en.pdf
Ciljevi uspostavljeni na više nivoa
Dopuna uredbe o Eurodac-u http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2981_en.pdf Komunikacija za jačanje sigurnosti eksploziva http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1421_en.pdf
Ukupni koherentni ciljevi
Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete zbog povrede antitrust pravila EZ http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0406_en.pdf Prekogranična plaćanja u eurima http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2598_en.pdf
80
Opcije politika
Identifikacija opcija Rekuperacija benzinskih para tokom punjenja motornih vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2937_en.pdf Minimalne sankcije poslodavcima ilegalnih stanovnika, državljana treće zemlje http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0603_en.pdf
Skrining opcije Komunikacija o mjerama za smanjenje buke na željeznici koja se odnosi na postojeću flotu http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2203_en.pdf Komunikacija o pripremi sljedećih koraka o upravljanju granicama u EU http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0153_en.pdf
Opcije za mehanizme isporuke
Mreža informacija o kritičnoj infrastrukturi (CIWIN) http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2701_en.pdf Prijedlog Direktive o primjeni načela ravnopravnosti između osoba bez obzira na vjeru ili uvjerenje, invaliditet, dob ili spolnu orijentaciju http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2180_en.pdf Proporcionalnost Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete zbog povrede antitrust pravila EZ http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0406_en.pdf Komunikacija o javno-privatnom dijalogu u sigurnosnom istraživanju http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1138_en.pdf
Analiza učinka
Distribucioni učinci Odluka o naporima država članica da rade na smanjenju emisije stakleničkih plinova kako bi se zadovoljile Obaveze Zajednice za smanjenje emisije stakleničkih plinova do 2020. godine (paket klimatskih promjena i energetika) http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/climate_package_ia_draft_annex.pdf
Kvalitativna procjena Dopuna uredbe o Eurodac-u http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2981_en.pdf Prijedlog Uredbe o dobrovoljnom učešću organizacija u sistemu upravljanja zaštitom životne sredine i nezavisnog ocjenjivanja Zajednice (EMAS) http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2121_en.pdf Revision of Council Framework decision of 13 June 2002 on combating terrorism
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1424_en.pdf
Kvalitativna procjena/ monetizacija
Komunikacija o mjerama za smanjenje buke na željeznici koja se odnosi na postojeću flotu http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2203_en.pdf Stvaranje Europske mreže željezničkog prevoza tereta http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1324_fr.pdf Direktiva o zaštiti životinja koje se koriste u naučne svrhe http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2410_en.pdf Komunikacija o mjerama za smanjenje buke na željeznici koja se odnosi na postojeću flotu http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2203_en.pdf Uredba o homologaciji tipa motornih vozila i motora u pogledu emisija iz teških teretnih vozila (EURO VI) i pristupa informacijama o popravcima i održavanju vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1718_en.pdf Zajednička organizacija tržišta vina http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0893_en.pdf Pregled sheme podrške u sektoru pamuka http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1481_en.pdf Uredba o homologaciji tipa motornih vozila i motora u pogledu emisija iz teških teretnih vozila (EURO VI) i pristupa informacijama o popravcima i održavanju vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1718_en.pdf Uredba o uspostavljanju standardnih vrijednosti za nove lične automobile kao dio integralnog pristupa Zajednice za smanjenje CO2 iz lakih vozila http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0060_en.pdf
Administrativni teret
Zajednička organizacija tržišta vina http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0893_en.pdf
Revizija regulatornog okvira za elektronske komunikacije i usluge (Tijela Europskih regulatora za tržište elektronskih komunikacija) http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1472_en.pdf
Preporuke usklađenosti
Direktiva o jedinstvenoj dozvoli za radnike iz trećih zemalja u državama članica http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1408_en.pdf
Analiza osjetljivosti Komunikacija o strategiji za internalizaciju eksternih troškova http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2208_en.pdf
Rizici/neizvjesnost u odabiru politike
Komunikacija o nestašici vode i suši http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0993_en.pdf EU Strategija za demontažu broda http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2846_en.pdf Zajednička tehnološka inicijativa na području nanoelektronike http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0851_en.pdf Zajednička tehnološka inicijativa u području aeronautike i vazdušnog saobraćaja „Čisto nebo" http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0773_en.pdf
81
Usporediti mogućnosti
Procjena pozitivnih/ negativnih uticaja
Analiza troškova i koristi Komunikacija o mjerama za smanjenje buke na željeznici koja se odnosi na postojeću flotu http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2203_en.pdf
Analiza isplativosti
Višekriterijska analiza Komunikacija o strategiji za internalizaciju eksternih troškova http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2208_en.pdf
Efektivnost preferirane opcije u postizanju ciljeva
EU Hipotekarni krediti WP http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1136_en.pdf
Poređenje prezentacija Bijela knjiga o tužbama za naknadu štete zbog povrede antitrust pravila EZ http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0406_en.pdf Vizni informacioni sistem (VIS) http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2004/sec_2004_1628_en.pdf
Rangiranje/identifikacija željene opcije
Prijedlog Direktive o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2163_en.pdf Direktiva o izmjenama i dopunama Direktive Vijeća 80/181 / EEZ o usklađivanju zakona država članica koje se odnose na mjerne jedinice http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1136_en.pdf
Praćenje i evaluacija politike
Pokazatelji napretka za ključne ciljeve
Akcioni plan teretnog transporta i logistike http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1321_en.pdf
Način ocjenjivanja Komunikacija ”priprema sljedećih koraka o upravljanju granicama u EU“ http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0153_en.pdf Strategija Zajednice protiv ilegalnog, neprijavljenog i neregularnog (IUU) ribolova http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1336_en.pdf
Proporcionalni nivo analize
Jedinice mjera http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1136_en.pdf Od Kaira do Lisabona – Strateško partnerstvo EU – Afrika http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0855_en.pdf
Javna konsultacija
Minimalni standardi Direktiva o kozmetici: http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_0117_en.pdf Pregled sheme podrške u sektoru pamuka http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1481_en.pdf Zajedničko programiranje u istraživanju http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2008/sec_2008_2281_en.pdf
Prezentacija
Sažetak Prema zajedničkim načelima fleksigurnosti: Više i boljih poslova kroz fleksibilnost i sigurnost http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_0861_en.pdf
Ukupna dužina Direktiva o korištenju zapisnika putničkih imena (PNR) u svrhu sprovođenja zakona http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2007/sec_2007_1453_en.pdf