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CA P Í T U L O X I

Legislación y Administración de Aguas en Mendoza

por Santiago J. Ruiz Freites.

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I- Sistema Constitucional. Evolución.

L a Provincia de Mendoza ha incorporado en su sistema legal – consti-tucional, principios y directivas expresas sobre la administración ygestión de las aguas, como bienes integrantes del dominio público.

La actual Constitución Provincial vigente desde 1916 continúa la líneatrazada por las constituciones previas y por la Ley General de Aguas de 1884,si bien ha habido una larga evolución para llegar al actual sistema legal e ins-titucional. Así, al llamado “derecho indiano”, siguieron las normas mendoci-nas dictadas entre 1810, año de la Revolución de Mayo y 1884, con la sanciónde la Ley General, etapa llamada por la doctrina del “período intermedio”.1

La razón de incluir en esta obra general de Derecho y A d m i n i s t r a c i ó nde Aguas, un capítulo especialmente dedicado al análisis del sistema legal dela provincia de Mendoza, está dada precisamente por la evolución del mis-mo y por la importancia e influencia que esta circunstancia ha tenido en elresto de la República A rgentina.

En efecto, se puede decir como ya lo ha hecho algún ilustre autor que“de las zonas de regadío artificial del país, Mendoza fue siempre y siguesiendo la más importante, tanto en cuanto a la extensión de la superficie cul-tivada y a su importancia económica, como a lo completo del sistema legalque preside el reparto de sus aguas… la legislación mendocina ha marcado

1 Cano Guillermo, “Régimen Jurídico Económico de las Aguas en Mendoza durante el Período Intermedio(1810-1884), Librería de la Universidad, Mendoza, 1941, pág. 21.

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rumbos, en todas las épocas, a las demás regiones argentinas, como que lamayor parte de las leyes de riego de ellas han tomado como modelo la men-docina”.2

Se puede afirmar que la legislación mendocina de aguas se encuentrafundada en aquellos principios heredados tanto de sus antecesores colonia-les como indígenas, o mejor dicho como amalgama del sistema español conel de huarpes e incas ya existente en período prehispánico.

P e ro también es consecuencia esencialmente del aporte del genio espa-ñol, influenciado tal vez por la larga dominación y presencia árabe en la pe-nínsula, circunstancia histórica no exenta de polémica.3

A la llegada de los españoles a Mendoza, se dice que ya existían ciertasobras hidráulicas para el aprovechamiento del agua, efectuadas por los in-dios huarpes bajo dominación incaica. Un ejemplo es el todavía actual CanalCacique Guaymallén, otrora denominado Canal Zanjón, que se encuentra yatraviesa la misma ciudad de Mendoza. El Profesor Guillermo Cano afirmaque este canal ya regaba unas 15.000 hectáreas a la época de la fundación dela ciudad.4

Los aspectos vinculados al agua en Mendoza, estuvieron en una pri-mera época regidos por las leyes españolas, y sobre todo aquellas que forma-ban parte de las denominadas “Leyes de Indias”, aplicables en los territoriosde ultramar. En efecto, señala también Cano que esta legislación colonial es-pañola se fundaba en la “propiedad por la Corona de todas las aguas, mon-tes y pastos, cuyo uso a particulares se otorgaba por concesión o merc e dreal”, y a veces también “por la mera denuncia de estar vacante un determi-nado bien público (tierra o aguas)”, lo que permitía entonces su uso, y enconsecuencia previo “denuncio”, su concesión.6 P e ro el derecho indiano,también indicaba y salvaguardaba que “la misma orden que los indios tuvie-ron en la división y repartimiento de aguas, se guarde y practique entre lose s p a ñ o l e s ” .6

LE G I S L A C I Ó N Y AD M I N I S T R A C I Ó N D E AG U A S E N ME N D O Z A

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2 Cano Guillermo, ob. cit. , págs. 18 y 19.3 Martín Retortillo, Sebastián, “Ley de Aguas de 1866”, Madrid, 1963, Introducción, pág. L., citado por Lo-pez, Joaquín, en “Estudios de Derecho Ambiental y de Aguas”. Ed. Homenaje, EDIUM, Mza, 2005. El re c o-nocido autor español afirma que “mucho antes de la llegada de los árabes existían sistemas de autoadmi-nistración de los propios usuarios en el sur de Francia”.4 Cano Guillermo, “Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza”, Ed. Del A u-t o r, Mza, 1967, pág. 15.5 Cano Guillermo, ob. cit., pág. 15.6 Recopilación de Leyes de Indias, Libro IV, tít. 17, ley V, citada por Cano Guillermo en “Régimen JurídicoEconómico de las Aguas en Mendoza…”, pág. 33.


SA N T I A G O J. R U I Z FR E I T E S .

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Posteriormente, y a partir de la Independencia Nacional, se dictaron enMendoza una serie de normas destinadas a la administración del recurso hídri-co, y donde pro g resivamente se destaca una marcada intervención del Estado.En general, la administración correspondía a un solo ente, sean las municipali-dades, o bien al “Juez General de Aguas” o al “Inspector General de A g u a s ” ,v e rd a d e ros antecesores del actual Departamento General de Irrigación.

Este período intermedio citado, dio una profusa legislación sobre la ma-teria, en permanente evolución para dar solución a los problemas que plantea-ba la realidad de la distribución y la asignación del agua, como así también alc recimiento y la ordenación de los regadíos en la Provincia, devenido luego enmodelo de desarrollo económico agro p ro d u c t i v o .

Podemos señalar puntualmente, entre algunas de estas normas primige-n i a s :7

• La creación del cargo de “Regidor Juez de Aguas”, por el Cabildo deMendoza, el 15 de Octubre de 1810.

• El Reglamento de Policía de 1813, que ordena la distribución de lasaguas en “las ciudades”.

• El Reglamento del Cuerpo Capitular de 1820-25, de administración delas aguas urbanas y ru r a l e s .

• Los Reglamentos Particulares, aplicados en cada zona de regadío quese creaba, y de acuerdo a sus diferentes realidades, como los de la “Acequia delEstado” (canal Jarillal) de 1842, y el del canal “El Retamo” (Río Tunuyán), de1 8 5 2 .

• El Reglamento para el Juzgado de Aguas, de 1844 bajo el gobierno deJosé Félix Aldao, verd a d e ro reglamento general, y que rige hasta la sanción dela Ley General de Aguas en 1884.

Esta última norma (el Reglamento Aldao) estuvo vigente por cuare n t aaños, “y presidió por consiguiente, una de las más relevantes etapas de la his-toria económica de Mendoza: la de la rápida y considerable expansión de sueconomía agraria; la de transformación de pueblo productor sólo para su con-sumo doméstico en país exportador; la de evolución hacia el cultivo intensivode la tierra; la del comienzo del establecimiento de la vitivinicultura como in-dustria capital de Mendoza”.8

7 Se mencionan aquí las normas principales citadas por Guillermo Cano en la obra “Régimen Jurídico Eco-nómico de las Aguas en Mendoza durante el Período Intermedio (1810-1884), pre c i t a d a .8 Cano Guillermo, Régimen Jurídico Económico de las Aguas en Mendoza durante el Período Intermedio,Ed. Librería de la Universidad, Mza, 1941, pág. 26.


Con la llamada organización institucional, a partir de la sanción de laConstitución Nacional en 1853, las Provincias se reservan todas las faculta-des que no hayan sido expresamente delegadas al gobierno nacional (art.104º, CN). Y entre estas se encuentra la de legislar sobre la administraciónde las aguas de su titularidad, ejerciendo la plena jurisdicción sobre las mis-mas, aguas que integran entonces el llamado dominio público provincial.

E j e rciendo estos criterios de distribución competencial, y en virtud desus facultades reservadas, Mendoza incorpora en sus sucesivas Constitucio-nes, aspectos vinculados a la administración de las aguas.

Así, la primer Constitución Provincial (1854), asignaba la misma a lasMunicipalidades, quienes se encargaban de su distribución. Pero, “felizmen-te, semejante disposición no tuvo nunca efectividad práctica, porque los mu-nicipios recién empezaron a constituirse legalmente en 1869”9. Y en conse-cuencia, a pesar del precepto constitucional, “esta fue siempre tarea que estu-vo en manos de una autoridad central, primero denominada Juez General deAguas, luego Inspector General de Irrigación, y accidentalmente, Departa-mento To p o g r á f i c o ”1 0.

A partir de la Constitución de 1894 se centraliza la administración enel Departamento General de Irrigación, organización estatal autárquica des-centralizada, que con algunas modificaciones, se reitera en la constitucionesde 1900 y 1916, esta última actualmente vigente. En la derogada Constitu-ción de 1949, se ampliaron notablemente las prescripciones constitucionalesen materia de aguas11.

La Constitución Provincial no sólo establece la organización adminis-trativa sobre las aguas provinciales 12, sino que contiene una serie de princi-pios jurídicos que se analizarán a continuación, contenidos en el CapítuloUnico “Departamento de Irrigación”, de la Sección Sexta de la misma, artí-culos 186º a 196º.

En la evolución histórica de la normativa legal sobre las aguas, re s t amencionar la legislación posterior a la Ley General de Aguas y a la Constitu-ción de 1916, consideradas normas reglamentarias de las mismas, las que seanalizan más adelante, pero donde deben destacarse entre otras la Ley Nº


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9 Cano, Guillermo, ob. cit., pág. 28.10 Idem. 11 Departamento General de Irrigación, “Régimen de Aguas”, Mza, 1954, pág. 5.12 López, Joaquín; “El Derecho y la Administración de Aguas en Iberoamérica”; International Confere n c eon Global Water Law Systems; Valencia, 1975, pág. L 2 7 .

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322 de Procedimiento Administrativo; N º 4035 y Nº 4036 de Aguas Subterrá-neas; Ley Nº 6405 de Inspecciones de Cauce, etc., que vienen a completar elpanorama jurídico legal de la Provincia de Mendoza, debiendo incluirsetambién en este contexto los “Reglamentos” dictados por el mismo Departa-mento General de Irrigación a través su cuerpo deliberativo, el Tribunal A d-m i n i s t r a t i v o .

II- Los Principios Jurídicos Hídricos en la Constitución Provincial.

Se procederá a continuación, al análisis de estos Principios JurídicosHídricos contenidos en la Constitución Provincial, para luego mencionaraquellos que se encuentran también en el texto de la Ley General de A g u a s ,algunos de los cuáles fueron originariamente adoptados por esta última yluego incorporados a la Carta Magna.

1. Principio de Inherencia.

Está incorporado en el art. 186º de la Constitución Provincial, que asílo expresa: “El uso del agua del dominio público de la Provincia es un dere-cho inherente a los predios, a los cuales se concede en la medida y condicio-nes determinadas por el Código Civil y leyes locales”. El principio ya habíasido formulado por las Constituciones anteriores mendocinas de 1894; de1900 y de 1910

La Ley General de Aguas también contenía el mismo principio, men-cionado en su artículo 14º donde se prescribe que “El derecho de apro v e c h a-miento del agua, es inseparable del derecho de propiedad sobre todo terre-no cultivado o que se cultive en la Provincia”, y preceptuaba las consecuen-cias jurídicas del mismo, estableciendo en el art. 15º que “Todo contrato deagua destinándola a otro uso que aquel para el cual se hizo la concesión, esnulo; y los que lo ejecuten pagarán una multa de veinte a cien pesos m/n”.A su vez, el art. 24º aclara que “Todo contrato sobre un terreno cultivadoc o m p rende también el derecho de agua correspondiente al mismo”, y final-mente el art. 25º completa diciendo que “El derecho de agua no puede sere m b a rgado ni enajenado, si no juntamente con el terreno para que fue con-c e d i d a ” .


Este principio también se extiende a otros usos, como el industrial,cuando la ley dispone que “Las concesiones de aprovechamiento de aguaspúblicas para establecimientos industriales, durarán mientras se ejercite laindustria para que fueron concedidas”. (art. 132º, L.G.A.)

En consecuencia, el derecho de agua o concesión es inseparable de latierra o industria para la que ha sido otorgada, siendo nulo cualquier acto,hecho o contrato que disponga de estos elementos en forma separada.

Los artículos precitados, “constituyen la aplicación práctica del princi-pio de inhere n c i a ” .1 3 Se explica que “la inherencia del agua a la tierra, impli-ca una adscripción entre ambas, de modo tal que los derechos sobre una yotra no pueden transferirse independientemente, sino in solidum”1 4. Y ha he-cho decir también a Cano que, “por tanto las concesiones son allí, necesaria-mente, intuito re i”.1 5

P receptos similares se incorporaron en algunas leyes posteriores, quec o n f i r m a ron el principio, como la Ley Nº 430 y la Ley Nº 1920 llamada deCultivos Clandestinos.

La Doctrina destaca “la importancia que se le ha dado en la legislaciónmendocina a la fijeza del agua a la tierra, en razón de que en zona árida “tie-rra sin agua nada vale”.1 6 Y esto permitió el desarrollo de la llamada culturadel oasis.

En efecto, el principio ha sido la base fundamental del desarrollo pro-ductivo y económico de la Provincia de Mendoza, y ha consolidado las áre a sdedicadas principalmente a la actividad agrícola, en una zona caracterizadapor la aridez y la escasez de agua. Y ello ha otorgado “seguridad jurídica”1 7

a las transacciones sobre inmuebles rurales, y colaborado con el diseño, co-mo se expresó, del modelo productivo mendocino.

Sin embargo, este principio ha sido flexibilizado, a través de la regla-mentación y práctica en el Departamento General de Irrigación, que ha am-pliado la interpretación sobre la única excepción prevista en la Ley Generalde Aguas, “por causa de encenegamiento” (que vuelve a la tierra improduc-tiva), prevista en el art. 123º. Por eso, la tendencia ha sido a la ampliación


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13 Pinto, Mauricio; Rogero, Gladys; Andino Marcela, “Ley de Aguas de 1884 Comentada y Concord a d a ” ,Irrigacion Edita, Mza, 2006, pág. 43.14 Pinto, Mauricio; Rogero Gladys; Andino, Marcela, ob. Cit., pág. 43.15 Cano, Guillermo, Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza, Ed. Del A u-t o r, Mendoza, 1967, pág. 19.16 Mató de Castro, Telma, “El agua para regadío y la inherencia al terreno”, Ed. D.G.I., Mendoza, 1994, pág. 4.17 Mató de Castro, Telma; ob. cit., Ed. D.G.I., Mendoza, 1994, pág. 2.



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del concepto de la excepción, incorporando otras situaciones que tambiénocasionen en los suelos falta de productividad o inaptitud de los mismospara el uso concedido (por ejemplo existencia de médanos o terrenos de ma-la calidad).

El artículo citado establece la posibilidad del titular de cambiar el de-recho de un predio que sufra “encenegamiento”, a otro de su propiedad, pe-ro la forma en que ha sido redactado el artículo citado (123º), ha llevado tam-bién a la doctrina a decir que no se trata de un traspaso o traslado del dere-cho, sino de un “nueva concesión”1 8, y que en consecuencia el artículo sóloestablece una pre f e rencia para ello1 9.

2. Principio de Gobierno y Administración Descentralizada.

La Constitución centraliza la gestión y administración del agua en unsolo organismo, a su vez descentralizado y autárquico del Gobierno Central,el Departamento General de Irrigación.

En efecto, el artículo 188º establece que “Todos los asuntos que se re f i e-ran a la irrigación en la Provincia, que no sean de competencia de la justiciao rdinaria, estarán exclusivamente a cargo de un Departamento General deI r r i g a c i ó n . ”

Es decir que el gobierno de las aguas está concentrado en este org a n i s-mo, competente en forma exclusiva para resolver todas las cuestiones vincu-ladas a su administración.

El Departamento General de Irrigación, sobre el que se volverá másadelante respecto de su organización y atribuciones, goza de autarquía fi-nanciera e institucional, en tanto la Constitución Provincial establece que “ElDepartamento de Irrigación sancionará anualmente su presupuesto de gas-tos y cálculo de recursos” (art. 196º). En este precepto se encierra su autar-quía financiera, en la medida que aprueba su propio presupuesto, difere n t edel presupuesto de gastos de la Provincia, que es aprobado por Ley.

18 Textualmente el artículo 123º expresa en la parte pertinente: “El propietario de un terreno cultivado cu-ya explotación haya cesado de efectuar, por causa de encenegamiento, sin renunciar a su derecho de re g a-dío, y habiendo satisfecho sin interrupción todos los impuestos que le correspondan en tal carácter y todoslos gastos…, puede solicitar concesión de agua en otro terreno, la que deberá concedérsele mediante el aban-dono absoluto de su primitivo derecho y el consentimiento de los interesados del canal con cuyas aguas de-see re g a r … ” .19 Spota, Alberto, “Tratado de Derecho de Aguas”, Ed. Jesús Menéndez, Bs. As. 1941, Tº II, pág. 945, citadopor Pinto, Rogero y Andino, en ob. cit., pág. 130.


A su vez el ente estatal posee también autarquía institucional o funcio-nal, que hace que sus decisiones no sean revisables por el Poder Ejecutivo ola administración central a través de recursos administrativos, previsto porla leyes de procedimientos. Sus resoluciones y actos administrativos, dicta-dos en última instancia, hacen cosa juzgada administrativa y agotan la mis-ma vía. Decisiones sólo impugnables ante los tribunales de justicia, por víacontenciosa, como se analizará.

Los funcionarios que integran los órganos del Departamento Generalde Irrigación, son designados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Se-nado Provincial, según lo establece el artículo 189º de la Constitución, y sólopueden ser removidos de sus funciones a través de un “jury” de enjuicia-miento (juicio político), durando el mandato cinco años, uno más que el go-bernador e intendentes municipales, lo que re m a rca su carácter autónomofuncional, y la necesidad de separar la administración de las aguas como“política de estado” de los vaivenes y cambios de la política de gobierno yp a r t i d i s t a .2 0

Finalmente, este organismo “extrapoder” goza también del llamado“ius edicendi”2 1, en tanto “le permite dictar reglamentos generales que obli-gan a todos aquellos que se encuentren en la situación que contempla la nor-m a ”2 2, y relativas tanto al funcionamiento interno del organismo, como nor-mas externas “de carácter obligatorio para toda la población, como máximoexponente del “Poder de Policía” de las aguas, cauces, riberas y zonas de ser-v i d u m b re ”2 3.

3. Principio de Participación de los Usuarios.

La autarquía mencionada en el punto anterior, no se agota allí, sino queel principio se extiende hacia las comunidades de usuarios llamadas Inspeccio-nes de Cauce. Estas últimas tienen autarquía respecto del Departamento Ge-neral de Irrigación, y sancionan también su propio presupuesto de gastos y


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20 Pinto, Rogero y Andino, “Ley de Aguas de 1884 Comentada y Concordada, Irrigación Edita, Mza, 2006,pág. 24.21 Cano, Guillermo J., “Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza”, Ed. DelA u t o r, Mza., 1967, pág. 40.22 Carlucci, Nedo y Mathus Escorihuela, Miguel, “La Administración de Aguas en Mendoza”, Annales Ju-ris A q u a rum, 1ª Conferencia Internacional de Derecho de Aguas, AIDA, A rgentina, 1968, pág. 360.23 Pinto, Mauricio; Rogero, Gladis; Andino, Marcela; ob. cit., pág. 24.



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cálculo de los recursos. Así se ha llamado este sistema de descentralización ad-ministrativa como de “doble grado”, ya que “el DGI es autónomo respecto delgobierno provincial y los Canales (Inspecciones) son autárquicos respecto delDGI, pues no dependen de él, salvo las facultades de contro l … ”2 4

Este sistema es consecuencia del llamado principio de participación de losusuarios, consagrado por la Constitución Provincial en el artículo 187º que esta-blece que “Las leyes sobre irrigación que dicte la Legislatura, en ningún caso pri-varán a los interesados de los canales, hijuelas y desagües, de la facultad de ele-gir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del contro lde las autoridades superiores de irrigación”. Se ha dicho que esta fórmula cons-titucional “resume magníficamente las funciones y atribuciones de las comuni-dades de re g a n t e s ” .2 5

Las Inspecciones de Cauce son entidades de naturaleza pública no esta-tal, con plena capacidad legal, encargadas de la administración del agua y sudistribución en la llamada red secundaria de riego, para diferenciarla de la re dprimaria (ríos, arroyos, diques, embalses y canales primarios o matrices) queadministra directamente el Departamento General de Irrigación.

Estas organizaciones están conformadas por todos los usuarios o conce-sionarios titulares, que riegan o se abastecen por el mismo canal o sistema decanales. Sin embargo, su origen es previo a la legislación y regulación por par-te del Estado, efectivamente “las primeras derivaciones y usos del agua fuero nhechos por los usuarios, sin injerencia de la autoridad gubernamental, en for-ma directa y comunitaria, construyendo ellos mismos las obras necesarias”.2 6

La vigencia de la participación de los usuarios a través de las Inspeccio-nes de Cauce, ha sido el “factor fundamental de la eficiencia del sistema de ad-ministración hídrica mendocina”.2 7

El principio de participación de los usuarios no se agota en la auto ad-ministración de las mismas, sino que también se expresa en la intervenciónque estas comunidades tienen en los órganos de la administración estatal, es-to es, del Departamento General de Irrigación, participación que se puntua-lizará cuando se traten los aspectos vinculados concretamente a las Inspec-ciones de Cauce.

24 Cano, Guillermo, ob. cit., pág. 46.25 Lopez, Joaquín, “Organización de las Comunidades de Usuarios en la República A rgentina”, artículo in-cluído en “Estudios de Derecho Ambiental y de Aguas”, Edición Homenaje, EDIUM, Mza., 2005, pág. 111 .26 Mathus Escorihuela, Miguel, “La Administración Hídrica”, Ed. Facultad de Derecho, Universidad Na-cional de Cuyo, Mza, 2002, pág. 24.27 Cano, Guillermo, ob.cit., pág. 39.


Modernamente, la normativa vigente sobre las Comunidades de Usua-rios o Inspecciones de Cauce regula su funcionamiento, organización, cons-titución y facultades inherentes a la administración y policía de las aguas, através de la Ley General de Aguas, y fundamentalmente de la Ley Nº 6405de 1996, a la que se hará re f e rencia más adelante y con mayor profundidad.

4. Principio de Administración por Cuencas.

Si bien este principio no se ha observado integralmente en la gestión yaplicación de la ley, está receptado en la misma Constitución Pro v i n c i a l .

En efecto, la misma establece que “La ley de irrigación, al re g l a m e n t a rel gobierno y administración del agua de los ríos de la Provincia, podrá dara cada uno de aquellos su dirección autónoma, sin perjuicio de su dependen-cia del Departamento General de Irrigación, con arreglo a la misma” (art.1 9 3 º ) .

Existen en la actualidad, una “Subdelegación de Aguas”, ya pre v i s t apor la Ley General de Aguas de 1884, por cada río o cuenca de la pro v i n c i a ,aunque con funcionarios designados directamente por el SuperintendenteGeneral de Irrigación, y con una dependencia directa de la llamada SedeCentral del organismo, lo que desdibuja el precepto constitucional, que ha-bla expresamente de “dirección autónoma”, si bien la señala como una po-testad discrecional de la ley.

Sin perjuicio de lo expresado, en el llamado “período intermedio” y ycomo se ha dicho, en la Ley General de Aguas, se observa una descentraliza-ción territorial, cuando por imposibilidad del Juez General de Aguas deatender toda la problemática del territorio provincial, se designan a los Sub-delegados de Aguas, dependiendo de aquel, o del Superintendente, con in-g e rencia en el ámbito de cada una de las divisiones políticas del mismo, losM u n i c i p i o s .2 8 Y que configura el antecedente de las actuales Subdelegacionesde Agua de cada uno de los ríos de la Provincia, ahora sin tener en cuenta yalos límites municipales, sino los de las cuencas hidrográficas re s p e c t i v a s .

Al frente de estas Subdelegaciones, los “Subdelgados” son funciona-rios que “dependen del Superintendente, y desempeñan las funciones queéste en su respectivo Departamento” (Municipio) art. 204º L.G.A., hoy por


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28 Cano Guillermo, Régimen Jurídico Económico de las Aguas en Mendoza durante el Período Intermedio(1810-1884), Ed. Librería de la Universidad, Mza., 1941, pág. 105.



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imperio de la Constitución de 1916, en el territorio de cada “río” de la Pro-vincia (art. 193º).

5. Principio de las Obras Hidráulicas.

De fundamental importancia para la administración y gestión de lasaguas, es la concreción y construcción de cualesquiera obras de captación,conducción, encausamiento y defensa de las aguas, como las propias para sud i s t r i b u c i ó n .

El sistema mendocino, contempla dos tipos de obras de esta naturale-za, las llamadas Obras Mayores y las Menores, con un régimen de financia-miento diferente.

Las Obras Mayores son denominadas así por su importancia o enverg a-dura, la Constitución establece que deben aprobarse por Ley de la Legislatura.La razón es que los recursos para su coste surgen de lo previsto en la Ley deP resupuesto Provincial, son entonces fondos aportados por el Gobierno Cen-tral, que en un cierto porcentaje no son reembolsables por los beneficiarios di-rectos, sino por todos los ciudadanos a través de los impuestos. Cuando seancosteados por el Departamento General de Irrigación, pero de cierta enverg a-dura, también deben aprobarse por ley. En este tipo de obras, el costo asumi-do por los usuarios beneficiados “suele significar el reembolso del 60% del va-lor de la obra, en tanto el 40% restante se considera obra de fomento”2 9.

Así, dice la Constitución que “Las obras fundamentales que pro y e c t eel Poder Ejecutivo, como diques distribuidores y de embalse, grandes cana-les, etcétera, deberán ser autorizadas por la ley. Las que proyecte el Departa-mento de Irrigación necesitarán también sanción legislativa cuando sean dela clase y magnitud determinadas en este artículo” (art. 192º).

Las obras “menores” son aquellas proyectadas, financiadas y ejecuta-das con fondos del presupuesto del Departamento General de Irrigación, yreembolsadas por los usuarios beneficiarios, como también aquellas obrasque son realizadas por las Inspecciones de Cauce.

El Decreto Ley 555/75 creó el llamado Fondo Permanente de ObrasMenores, mecanismo por el cual todos los usuarios con derecho concesionalefectúan un aporte obligatorio a este fondo -por hectárea y por año- con el

29 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 30.


cual se financian las obras, pero el costo de las mismas es reembolsado porlos beneficiarios directos en hasta en un 80%. El 20 % restante es “obra defomento con cargo a los fondos de este decreto – ley” (art. 15º, inc. a, Decr.Ley Nº 555/75).

Tanto el aporte antedicho, como el “reembolso” de obras, sean estas ma-y o res o menores, por parte de los beneficiarios, tienen su fundamento jurídicoen la llamada contribución por mejoras, que deben tributar los concesionariospor el mayor valor incorporado a su propiedad, por la obra efectuada. Paraefectivizar el reembolso, el valor del costo de la obra se “prorratea” entre losusuarios beneficiados. El plazo para efectuar el monto del reembolso es de has-ta un máximo de cinco años.

6. Principio de Concesión Legal.

El uso privativo o especial del agua, al ser este un bien integrante del do-minio público de las provincias, impone la necesidad de una autorización desu titular. En el ordenamiento legal argentino y provincial es la llamada conce-sión, la cual se analiza en la parte pertinente de esta obra.

En efecto, el Código Civil A rgentino establece en el artículo 2642 que eluso de las aguas re q u i e re “concesión especial de autoridad competente”. Estaautoridad no es otra que la Provincia titular de las aguas, quien se ha re s e r v a-do esta facultad en forma exclusiva, ya que nunca fue delegada a la autoridadnacional, en el esquema de delegación de competencias de la Constitución Na-c i o n a l .3 0

Ahora bien, la concesión del uso del agua en la Constitución mendocinaes de origen legal, es decir otorgada por la Legislatura Provincial a través deuna ley formal. Sistema que parece a primera vista como excesivamente rígi-do, pero que tiene su razón de ser y su fundamento. Efectivamente, la escasezdel agua en Mendoza, y el intento por limitar la discrecionalidad de la autori-dad administrativa, han sido la base para la consagración de este principioconstitucional, sumado a la consideración del recurso hídrico como “elementoesencial para el desarrollo económico y social”.3 1

Se ha dicho en consecuencia que el otorgamiento de estas concesiones


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30 Marienhoff, Miguel, “Régimen y Legislación de las Aguas Públicas”, Ed. Valerio Abeledo, Bs. As., 1939,pág. 771.31 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 106.



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“debe ser siempre hecho por una ley especial, esto es, dictada para cada ca-so singular, de modo que no pueden ser acordadas por la autoridad admi-n i s t r a t i v a ” .3 2

Asu vez, la norma constitucional establece mayorías especiales para laa p robación legislativa -dos tercios de los miembros de las cámaras, diputa-dos y senadores- , para el otorgamiento de concesiones, en tanto no se hayanrealizado las operaciones de aforo -balance hídrico-, que determinen la exis-tencia de caudales. En este caso, y siempre que exista informe previo del De-partamento de Irrigación, podrá otorgarse la concesión pero con carácter“eventual”, por oposición a las “concesiones definitivas”, que son las otorg a-das inicialmente al sancionarse la Ley General de Aguas (1884) y hasta lasanción de la Constitución.

Las concesiones que se otorguen una vez realizado el aforo de los ríos,en tanto existan excedentes, no requerirán ya una mayoría especial para suo t o rgamiento, y podrán ser definitivas.

A mayor claridad de lo expresado se transcribe el texto del artículo194º de la Constitución Provincial:

“Mientras no se haga el aforo de los ríos de la provincia y sus afluen-tes, no podrá acordarse ninguna nueva concesión de agua sin una ley espe-cial e informe previo del Departamento de Irrigación, requiriéndose para susanción el voto favorable de los dos tercios de los miembros que componencada cámara.

Una vez efectuado el aforo, las concesiones de agua sólo necesitarán elvoto de la mitad más uno de los miembros que componen cada cámara.

Las concesiones que se acuerden, mientras no se realice el aforo, ten-drán forzosamente carácter eventual”.

A pesar de los años pasados desde la sanción de la Constitución en1916, el aforo de los ríos de la provincia no se ha efectuado en debida forma,por diversas circunstancias, pero fundamentalmente por la inacción de la ad-ministración y falta de voluntad política de los gobiernos. “Nunca ha existi-do un pronunciamiento ni legislativo ni administrativo declarando consu-mado el aforo ” .3 3 Asimismo el abuso y desorden en los empadro n a m i e n t o sde concesiones hace que, en el río Mendoza por ejemplo, se deduzca que los

32 Cano, Guillermo, “Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza”, Ed. DelA u t o r, Mza., 1967, pág. 19.33 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 127.


d e rechos inscriptos y registrados superan ampliamente la oferta hídrica exis-tente (si todos estuviesen en uso efectivo).

Actualmente, el Departamento de Irrigación, ha reglamentado el otor-gamiento de permisos administrativos de uso especial de agua –no pre v i s t o sen la Ley de Aguas- 3 4, pero su otorgamiento indiscriminado puede vulnerary volver letra muerta el principio constitucional, en grave perjuicio de lasconcesiones existentes ya otorgadas, sean estas definitivas o eventuales.

7. Política y Planificación Hídrica.

También la Constitución establece en cabeza de la Legislatura Pro v i n-cial, la facultad de extender las zonas cultivables, una vez practicado el afo-ro, facultad que se inserta dentro de la esfera de la política hídrica pro v i n c i a l .

Esta facultad es consecuencia de la posibilidad del mejor apro v e c h a-miento del agua, debido tanto a la realización de los aforos (y de los cualessurja factibilidad del uso de caudales) como de la construcción de diques yembalse que permitan la misma situación. Asimismo, corresponde al Depar-tamento de Irrigación efectuar los estudios pertinentes a tal efecto, pero ladecisión es de la Legislatura Pro v i n c i a l .

En efecto, expresa el artículo 195º, que “Una vez practicado el aforo delos ríos y arroyos, así como cada vez que se construyan obras de embalse quepermitan un mayor aprovechamiento del agua, el Departamento de Irriga-ción, previo los estudios del caso, determinará las zonas en que convengaampliar los cultivos, remitiendo los antecedentes a la Legislatura, para queesta resuelva por el voto de la mitad más uno de los miembros que compo-nen cada Cámara, si se autoriza o no la extensión de los cultivos”.

Modernamente, se interpreta que este principio, es aplicable también alos demás usos del agua, y no sólo a los regadíos agrícolas, pero siempre enel respeto del orden de prelación y prioridades que establece entre los usosespeciales, la Ley General de A g u a s .


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34 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 102.



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III- Los Principios en la Ley General de Aguas de 1884.

A más de los principios ya explicados, incluidos en la ConstituciónProvincial, y que también tienen su reflejo y desarrollo en la legislación deaguas,35 hay otros principios que sin estar incluidos en la Carta Magna, seencuentran sin embargo expresados ya en la Ley General de Aguas de 1884.

1. La Cláusula sin Perjuicio de Terceros.

Establece la ley que “No podrán hacerse concesiones de agua, con de-recho de aprovechamiento indefinido, en perjuicio de derechos adquiridos”(art. 19º, L.G.A.).

Esta norma tiende a proteger las concesiones previamente otorgadas,prohibiendo expresamente el otorgamiento de nuevas concesiones que notengan su fundamento en sobrantes de caudal constatados mediante medi-ciones o aforo, y que serán abastecidas siempre “después de cubiertos com-pletamente los aprovechamientos existentes” (art. 128º, L.G.A.).

Implica en consecuencia, que las concesiones que se otorguen llevanínsita esta “cláusula sin perjuicio de terceros”.36

Incluye también la ley la primacía de las concesiones definitivas fren-te a las eventuales, estableciendo que estas últimas “no pueden nunca per-judicar a los que tienen o tengan derecho de aprovechamiento definitivo oindefinido” (art. 22º, L.G.A.).; “ni que reduzcan la de los que tengan adqui-ridos derechos de aprovechamiento definitivo a menos cantidad…” (art.23º, L.G.A.).

Para evitar el perjuicio, la ley exige como requisito indispensable en elotorgamiento de nuevas concesiones, “la audiencia de las personas a cuyoderecho pueda afectar la concesión, si fuere conocida” (art. 135º, L.G.A.), de-biendo publicarse la solicitud de concesión o su otorgamiento “cuando laconcesión afecte o pueda afectar intereses colectivos que no constituyan per-sonalidad jurídica, o que carezcan de representante legal” (art. 137º, L.G.A.).

Asimismo, consecuencia de la aplicación de este principio es la posi-bilidad de recurrir ante la Justicia cuando “se lastimen derechos adquiridos

35 Mathus Escorihuela, Miguel; “Aspectos Jurídicos vinculados al uso de las Aguas Públicas”; III SimposioNacional de Riego, Viedma, Río Negro, 1976, Tomo II, pág. 232.36 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 49.


en virtud de disposiciones emanadas de la misma Administración” (art.183º, inc. 2, L.G.A.).

2. Policía de las Aguas.

Podemos también considerar como principio jurídico de la Ley Gene-ral de Aguas, el otorgamiento de facultades de “policía de las aguas” al De-partamento General de Aguas ( hoy “Irrigación”), y a los efectos de cumpliracabadamente con las tareas a cargo de la administración, sobre “las aguas,y sus cauces naturales o artificiales, riberas y zonas de servidumbre” (art. 6º,L.G.A.), “dictando las medidas necesarias para el buen orden en el uso yaprovechamiento de aquellas” (190º, L.G.A.).

3. Servidumbres.

La Ley General de Aguas va a reglamentar las facultades de las auto-ridades de aguas, a los efectos de la imposición de servidumbres de “acue-ducto”, que permiten el traslado de las aguas de un fundo a otro (art. 59º,L.G.A.), sin perjuicio de las restricciones al dominio a la que están someti-dos los propietarios. Al tratar seguidamente el contenido de esta ley, se ha-rá referencia a este principio.

4. Otros. Mención.

La Ley de Aguas también contiene normas referidas a las “obras dedefensa”, como derecho de cada propietario ribereño para la protección deefectos nocivos; al sistema de “turnos” para el aprovechamiento del agua enépocas de escasez (art. 162º, L.G.A.); a las obligaciones a cargo de los conce-sionarios; etc. A continuación, se analiza en detalle el contenido de cada unode los Títulos de la Ley General de Aguas.


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I V- La Ley General de Aguas. 1884. Estructura y contenido.

La ley mendocina es obra del Dr. Manuel Bermejo, quien utiliza comofuente y base fundamental para redactar la misma, a la Ley española de 1866y su reforma de 1879. Pero también a toda la legislación vigente en el períodointermedio, desde la Revolución de Mayo e Independencia Nacional (1810-1816); y hasta la sanción de la Ley en 1884.

Esta ley fue considerada en su época y por la contemporaneidad de sufuente, de avanzada en el ámbito de la regulación de las aguas, y la primeras o b re las aguas en la República A rgentina.

Así, y definiendo lo expresado, se ha resumido su contenido diciendoque “La descentralización y desconcentración administrativa al nivel mása p ropiado, equilibrada con una administración centralizada en un org a n i s-mo estatal único con perfil técnico, la autogestión participativa por los mis-mos usuarios, la sustentabilidad económica y financiera de los sistemas degestión hídrica, el control del deterioro de la calidad, el uso efectivo y bene-ficioso del agua, el balance hídrico (aforo) como base de la asignación, lapriorización y registración de los usos, la seguridad jurídica al concesionario(mediante el reconocimiento de un derecho patrimonial cuantificable sobrela concesión, la inherencia de la misma al predio que constituye la unidadp roductiva y la cláusula sin perjuicio de terc e ros), todos ellos son institutosde política que hoy en día se recomiendan en los foros especializados y queestán presentes en el centenario texto legal como muestra de la idoneidad ju-rídica de quienes formularon tal basamento normativo”.3 7

La Ley de Aguas mendocina y los principios que contiene “constituye-ron la impronta de una política hídrica que permitió transformar la geografíaárida en los oasis agroindustriales que hoy existen”.3 8

Actualmente vigente en gran parte de su articulado, ha servido tambiénde fuente para la sanción de las legislaciones de otras provincias arg e n t i n a s .

Los principios básicos que más atrás se mencionaron, y que se incorpo-r a ron a la Constitución Provincial, son expresados ya por la Ley General deAguas, que resume en su contenido la evolución de la legislación patria en elperíodo intermedio, y la Ley Española que también le sirve de fuente, como see x p re s ó .

37 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit.38 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit.


1. Estructura y Contenido de la Ley.

La Ley General de Aguas contiene 230 artículos, repartidos en sus dieci-séis títulos. Más allá del desarrollo puntual que en esta obra se hace de algu-nos aspectos involucrados en la misma, a continuación se ofrece un escueto re-sumen del contenido de cada uno de los Títulos.

I. Disposiciones Generales.Determina el objeto, ámbito de aplicación y contenido de la ley, fun-

damentalmente sintetizado en la redacción del art. 1º: “La administración del agua, su distribución, canales, desagües, ser-

v i d u m b res, etc., las concesiones de agua para la irrigación y su empleo pa-ra otros usos, estarán exclusivamente sujetos a las disposiciones de esta leyy de las autoridades creadas por ella”.

Se destacan en este Titulo las normas referidas a la facultad de poli-cía de las aguas, y “la vigilancia para que las aguas no puedan afectar a lasalubridad pública ni a la seguridad de las personas y bienes…” (art. 6º),estableciendo asimismo la obligación de colaboración y auxilio a tal efec-to, de las autoridades civiles, municipales o policiales (art. 10º).

II. Del dominio de las aguas.Establece el ya referido principio de Inherencia (art. 14º y 24º), de-

clarando la nulidad de todo contrato por el que se disponga del agua pa-ra un uso distinto del concedido (art. 15º). Se dispone asimismo la cadu-cidad de la concesión por el no uso del agua por más de cinco años (art.16º). Aquí se otorga concesión definitiva a los terrenos cultivados a la fe-cha de sanción de la ley (art. 17º), prohibiendo en adelante el otorg a-miento de nuevos derechos (art. 18º). Se incluye aquí la cláusula “sinperjuicio de terc e ros” (art. 19º), y se define el llamado derecho de “apro-vechamiento eventual” (art. 20 y 21º). Se enumeran las causales de sus-pensión del uso del agua, sea por la necesidad de trabajos o limpieza, ocomo sanción por mora en el pago del canon o en los trabajos y mante-nimiento de los cauces, o por carecer de compuertas (art. 27º).

Las normas referidas en este Título a las aguas subterráneas y a sua p rovechamiento, se encuentran derogadas, atento la modificación delCódigo Civil A rgentino en 1968 a través de la ley 17.711, que incorporalas aguas subterráneas al Dominio Público, en el art. 2340 inc. 3º, C.C..


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III. De las servidumbres.Fundamentalmente regula la restricción a la que están sujetos los

fundos inferiores en relación a las aguas que descienden naturalmentede los superiores (arts. 47º, 51º y ss.).

Ha dicho la doctrina que este Título referido a “servidumbre s ” ,“no regula tal instituto sino que se re f i e re a restricciones al dominio”.3 9

Por tanto, son aquellas que atemperan el carácter absoluto del dominio. Se sienta también aquí la noción de “uso común”, aquel destinado

a satisfacer las necesidades indispensables para la subsistencia, disponi-ble para todos, gratuito, y que no necesita concesión o permiso. (art. 49º).

I V. De las servidumbres legales. Se regulan aquí las servidumbres administrativas. Las servidum-

b res que atemperan el carácter exclusivo del dominio, y “que consistenen un derecho real sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puedeusar del mismo o ejercer ciertos derechos de disposición, o bien impedirque el propietario ejerza algunos de sus derechos de pro p i e d a d ” .4 0

En este Título se establecen las condiciones, requisitos, contenido,p rocedimiento e indemnizaciones, de la servidumbre de acueducto.

Se establece el procedimiento para la imposición de las servidum-b res administrativas, correspondiendo la misma al Superintendente Ge-neral de Irrigación (art. 85º). El régimen establecido para la servidumbrede acueducto, se aplica también para las “zanjas, drenajes y canales dedesagües” (art. 77º). Se enumeran las causas de extinción de las servi-d u m b res (arts. 97º, 98º y 99º).

V. De las Concesiones sobre el Aprovechamiento del Agua.Aquí se reglamentan los “usos especiales” de las aguas del domi-

nio público, cuyo aprovechamiento se otorga por una concesión legal,p revio informe del Departamento General de Irrigación. Se establece eltrámite correspondiente para la obtención de la concesión. Se otorga unplazo para registrar los usos especiales del agua contemporáneos a lasanción de la ley, a los fines de obtener el título concesional.

39 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 66.40 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 75.


Se incorpora la cláusula “sin perjuicio de terc e ros”, por la cual nopueden otorgarse nuevas concesiones, en perjuicio de derechos adquiri-dos (arts. 105º y 118º), de conformidad a lo ya establecido por el art. 19º.

Se reglamentan las condiciones para la regulación del “uso co-mún”, y establece los alcances del concepto (arts. 106º a 109º).

A los efectos de los usos especiales, y debido a la escasez del agua,y ante la concurrencia de solicitudes para su uso, se establece un régimende prioridades entre los mismos: 1) Abastecimiento de Poblaciones 2)Abastecimiento de Ferrocarriles 3) Riegos 4) Molinos y otras fábricas 5)Estanques para viveros o criaderos de peces. (art. 115º). Se adopta un sis-tema rígido de prioridades, que no puede ser alterado. Si hay concurre n-cia de solicitudes para un mismo uso, se pre f i e re a la de mayor importan-cia y utilidad, y en igualdad de circunstancias a la que primero se pre s e n-tó (art. 116º). En este contexto, se establece la expropiación por causas deutilidad pública de las concesiones a favor de otros usos que le pre c e d e nen el orden de prioridades, siendo necesaria una ley para usos del mismoo inferior rango (art. 117º).

Se establece el caudal máximo para abastecer las concesiones parariego, a razón de un litro / s e g u n d o / h e c t á rea (art. 122º), estableciéndosepara situaciones de escasez el sistema de turnados (art. 162º), hoy situa-ción generalizada.

Se determina la excepción al principio de inherencia, cuando hayacesado la explotación por “causa de encenegamiento”, estableciéndoselas condiciones para el abandono del derecho primitivo y otorg a m i e n t ode nueva concesión en otro terreno, a cambio de la anterior (art. 123º).

Se exime de responsabilidad al Estado por la falta o disminución decaudales (art. 124º).

Se establece la causa genérica de caducidad de las concesiones, co-mo una sanción por incumplimiento de “las condiciones y plazos cona r reglo a los cuales hubieran sido otorgados” (art. 125º). Igual solucióna c a r rea la contaminación de las aguas por la actividad industrial (art.134º). Este Título contiene las medidas a adoptar frente a la contamina-ción producto de la actividad industrial (art. 131º). Asimismo, se determi-na la caducidad de la concesión de uso industrial por el no uso por másde cinco años (art. 133º).

Las concesiones de usos especiales del agua se otorgan a perpetui-dad, sujeto al cumplimiento de las condiciones establecidas (art. 127º).


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Finalmente, se establece la obligatoriedad de la audiencia previa delos interesados a quienes pudieran afectar las solicitudes de concesiónefectuadas ante el organismo (arts. 136º y 137º).

VI. De los Canales de Riego.Se establece la organización del sistema de distribución y riego, a

través de canales, su administración y reglas para el escurrimiento, cus-todia y mantenimiento de los mismos.

Se prohíbe la obstrucción de las aguas, como “levantarlas” para suderivación, o “poner tacos” (art. 140º), estableciendo las sanciones en ca-so de incumplimiento (art. 141º) y también la obligación de constru c c i ó nde las tomas correspondientes (143º).

Asimismo, se fijan las pautas para el mantenimiento y “limpieza”de los canales, obligación de los concesionarios cuya extensión se fija pro-p o rcionalmente al número de hectáreas irrigadas (sistema de “cupos”),art. 144º. Igual sistema de contribución se fija para “trabajos necesarios yde utilidad común”, como “todos los gastos que fueren necesarios… pa-ra mejor servicio de la irrigación”, aún aquellos dispuestos por el Depar-tamento General de Irrigación o el Poder Ejecutivo (arts. 145º y 148º).

VII. De los Desagües.Los llamados “desagües” conducen también aguas “sobrantes” de

riego, y las aguas de desagüe. Para su utilización posterior se otorg a n“permisos” de uso emitidos por la Administración, estableciendo las con-diciones para el mismo (art. 151º). Se organizan los desagües generales(de cada sección o canal matriz), y los particulares, a cargo de los conce-s i o n a r i o s .

Los concesionarios están obligados a tener y mantener canales dedesagües de sus propiedades (art. 150º). Se aplican reglas similares almantenimiento y administración de los canales. Finalmente, se establecela concesión para la “desecación o saneamiento de terrenos pantanosos”(art. 161º).

VIII. Del Turno para el Aprovechamiento del Agua.Se establece el sistema de turnado, cuando no alcance la dotación

permanente, en épocas de escasez extraordinaria (art. 162º). A c t u a l m e n t eeste sistema de excepción se ha generalizado, para la mejor distribución


y administración de las aguas, sumado al creciente aumento de los usosespeciales, particularmente el abastecimiento poblacional y los re g a d í o s .

También se establecen las sanciones para quienes infrinjan el ord e ndel turnado, o saquen agua cuando no corresponda (art. 167º).

IX. De las Obras de Defensa.Se consagra el derecho de los ribereños a la construcción de obras

de defensa para evitar los efectos dañosos de las mismas, principio ya re-ceptado en el Código Civil. Se establece el procedimiento previo para suautorización, y a los efectos de que las obras no obstaculicen o causeno t ros perjuicios (arts. 168º, 169º, 170º). Las obras de defensa que beneficiena varios propietarios, estarán obligados a costearlas pro p o rcionalmente albeneficio (art. 173º).

X. De las Cuestiones sobre Agua.Se establece la competencia del Departamento General de Irriga-

ción para entender en materia hídrica, como los casos o causas excluídosde su competencia. Principio de Gobierno y Administración, que luego esadoptado por la misma Constitución Provincial, según se ha referido enesta obra. Establece este Título el procedimiento en las causas sobreaguas, que luego va a ser completado y sistematizado por la Ley Nº 322,a través de la regulación del procedimiento administrativo ante el D.G.I..También se establecen las facultades disciplinarias del Superintendenterespecto del personal del organismo, y de los particulares en el uso inde-bido del agua (art. 175º y 178º).

En relación a las cuestiones excluidas de la competencia del org a-nismo, y por tanto sometidas a los Tribunales Ordinarios, las normas con-tenidas en este Título deben considerarse actualizadas a raíz de la sanciónde la ley Nº 322, que fija como medio general de revisión de los actos ad-ministrativos a la acción procesal administrativa ante la Suprema Cortede Justicia.

Sí deben considerarse excepción a la competencia administrativaexclusiva del D.G.I., el contenido de los arts. 184º a 188º de la ley: cuestio-nes relativas al dominio de las aguas; y a su posesión; dominio de playas,cauces y riberas; servidumbres civiles; pre f e rencias sobre aguas; daños yperjuicios derivados de apertura de pozos, o de aprovechamientos a fa-vor de particulare s .


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XI. De la Administración del Agua.La ley regula las conductas de los administrados, con relación al

agua, y también contiene las normas referidas a la administración de lamisma, por parte del Estado, como titular de los bienes de dominio pú-blico. En efecto, el art. 189º establece que esa administración se centrali-za en el Departamento de Aguas, denominación original del actual De-partamento General de Irrigación.

E n t re los funcionarios a cargo del mismo Departamento, se desta-ca la figura del Superintendente de Aguas, como Jefe del org a n i s m o .También se menciona ya la figura del Subdelegado de Aguas. Este arti-culado ha sido modificado, fundamentalmente por las Constitucionesp o s t e r i o res, como la de 1894, y la vigente de 1916. Asimismo, leyes pos-t e r i o res como la Nº 322 estructuró de otra forma el organismo, org a n i z a-ción que se analiza en esta obra al desarrollar la estructura del D.G.I..

XII. Atribuciones y Deberes del Superintendente de Aguas.Es dentro del organismo, la máxima autoridad ejecutiva. A él le

compete “la administración general de las aguas” según expresión delart. 190º, y la “policía de las aguas y sus cauces naturales, riberas y zo-nas de servidumbre”. Detalladamente, se analizan las funciones del Su-perintendente más adelante, en el desarrollo de la organización del De-partamento General de Irrigación.

XIII. De los Subdelegados de Aguas.Estos funcionarios, dentro de la estructura del Departamento Ge-

neral de Irrigación, son jerárquicamente dependientes y designados porel Superintendente, desempeñando funciones de administración en laszonas asignadas. La organización original, por Departamentos (Munici-pios), fue modificada con posterioridad, y hoy existe un Subdelegadopor cada uno de los ríos de la Provincia de Mendoza: Mendoza; Tu n u-yán Superior e Inferior; Diamante y Atuel. Reglamentariamente, elD.G.I. ha fijado sus atribuciones y competencias a través de diversas re-soluciones.

X I V. De los Compartidores.Originalmente, estas autoridades tenían como función la inspec-

ción de las tomas y compuertas de los canales. Actualmente este Título


se considera derogado por la normativa posterior, fundamentalmente laque regula el funcionamiento de las Inspecciones de Cauce.

X V. De los Inspectores.Lo mismo que se expresa en el Título anterior se puede afirmar

aquí. Pero en esta parte se asientan las bases y fundamentos para el ul-terior desarrollo normativo sobre las Inspecciones de Cauce, fundamen-talmente con la sanción de la Ley Nº 6405. Pero la Ley General de A g u a sya reconocía y otorgaba la administración de canales e hijuelas a los Ins-p e c t o res, e incluía también a los Delegados dentro del cuadro de autori-dades. Asimismo, y de fundamental importancia, la ley les otorga a losI n s p e c t o res las funciones de “jueces de canal e hijuela” (art. 221 b). Final-mente, también se establece la forma de elección de estos funcionarios,por parte de los regantes de cada canal.

XVI. De los Delegados.También este Título se considera derogado, pero sentó las bases

para la constitución del llamado Cuerpo de Delegados que, como órg a-no de la Inspección de Cauce, secunda al Inspector en el ejercicio de susfunciones, y cuyos miembros son también elegidos por los usuarios decada canal.

V- La Legislación Complementaria.

Con posterioridad a la sanción de la Ley General de Aguas en 1884, sehan sucedido diversas normas legales de carácter reglamentario con relación ala administración de las aguas, versando las mismas sobre distintos aspectosvinculados al recurso hídrico. Se describe sintéticamente su contenido, a con-tinuación, teniendo en cuenta las principales, sin agotar la mención y el análi-sis de toda la normativa vigente.

Amén de las leyes referidas, no hay que perder de vista que el marc olegal se completa con los Reglamentos dictados por la administración, a travésde las resoluciones de diversa índole sancionadas por el Tribunal A d m i n i s t r a-tivo del Departamento General de Irrigación.


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1. Ley Nº 322. Reglamentaria de la Ley General de Aguas.El Procedimiento Administrativo ante el D.G.I.

Esta norma es la que establece y reglamenta el Procedimiento A d m i-nistrativo ante el Departamento General de Irrigación.

Asimismo, esta ley va a determinar las competencias de cada órg a n od e n t ro del organismo: la Superintendencia General, el Honorable Tr i b u n a lAdministrativo, y el Honorable Consejo de Apelaciones.

El Consejo que menciona la Constitución Provincial, es desdoblado dea c u e rdo a las funciones en Tribunal Administrativo por un lado, y Consejode Apelaciones por el otro. El artículo 6º hace una larga enumeración de lasfunciones del Superintendente de Irrigación, que completan a las ya estable-cidas en la Ley General de Aguas. A todo ello se hará re f e rencia específicacuando se analice la organización y estructura del Departamento General deI r r i g a c i ó n .

El procedimiento administrativo adoptado, establece como recurso elllamado “recurso de apelación”, medio de impugnación de los actos admi-nistrativos emanados de las autoridades de aguas. Existe así, y a los efectosdel principio del debido proceso y garantía de la defensa, una doble instan-cia administrativa: la originaria, que resuelve el órgano con competencia enla materia, o donde se haya planteado la controversia; y la instancia de ape-lación ante el órgano inmediatamente superior en la jerarquía, de aquel queresolvió la instancia originaria.

Así, establece la Ley Nº 322 que de las resoluciones que dicte el Ins-pector de Cauce, cabe la apelación ante el Subdelegado de Aguas. La re s o-lución que en esta instancia dicte el Subdelegado cierra la instancia admi-nistrativa y causa estado.

Ahora, si la instancia originaria correspondió al dictado de un actodel Subdelegado de Aguas, o de una Inspección de Cauce donde no hayaSubdelegación, la apelación se plantea ante el Superintendente de Irriga-ción (art. 5º).

Y si aquella instancia originaria corresponde al Superintendente porsu competencia (art. 11º), la apelación se ejerce ante el Consejo de A p e l a c i o-nes, que como veremos se integra por los miembros del Tribunal A d m i n i s-trativo, pero sin la presencia del Superintendente.

En cada una de las instancias mencionadas, el acto que resuelve laapelación causa estado y agota la vía administrativa. Sólo cabe contra esta


resolución dictada en instancia de apelación, la Acción Procesal A d m i n i s-trativa (contenciosa) ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia, conel procedimiento que establece la Ley Nº 3918 (Código Procesal A d m i n i s-trativo de Mendoza).

El procedimiento administrativo citado tiene también otras particula-ridades que es necesario mencionar. Será ante todo, breve y sumario (art.9º). La causa podrá abrirse a prueba cuando haya hechos contro v e r t i d o s(art. 10º). La fundamentación del recurso puede expresarse en forma verbaly actuada (art. 13º). El plazo para interponer el recurso de apelación es dediez días a partir de la notificación de la resolución originaria (art. 11º). Ypara expresar los motivos de la apelación, una vez interpuesto, seis días(art. 13º).

Asimismo, dentro del procedimiento de apelación, el Consejo tieneamplias facultades para: ordenar la remisión de los expedientes o docu-mentos conducentes a la causa; pedir explicaciones a las partes intervinien-tes en la misma; y ordenar ciertas diligencias como solicitud de informes,inspecciones oculares, realización de pericias, etc., a los efectos del esclare-cimiento de las cuestiones planteadas. (art. 22º).

Finalmente, la Ley Nº 322 establece el procedimiento de tramitaciónde las solicitudes de concesión de usos especiales, debiendo estas ser for-muladas ante la Superintendencia General de Irrigación (art. 27º), sustan-ciándose las mismas y produciendo un informe, para su elevación posteriora la Legislatura Provincial (art. 28º). Asimismo, se faculta a la Superinten-dencia a otorgar concesiones de aprovechamiento sobre desagües (art. 29º).

Fija también la facultad de administración de fondos por parte de lasInspecciones de Cauce, debiendo estas llevar obligatoriamente los libros ne-cesarios a tal efecto, facultando al Departamento General de Irrigación co-mo organismo de control, a exigir la presentación de los mismos, pudiendodestituir a quienes se negaren o demoren en hacerlo (art. 31º a 33º). Es obli-gatorio para las Inspecciones de Cauce efectuar balance y rendición decuentas, pudiendo también ser destituidos e inhabilitados por cinco añosquienes no lo hicieren, la mismo que a los delegados de cauce (art. 34º-36º).El cargo de Inspector y Delegado es gratuito (art. 38º), pero actualmente lareglamentación fija la posibilidad de cobro de viáticos, por los gastos quedemanda la gestión.


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2. Ley Nº 368. Transferencias de Inmuebles con Derecho.

Sancionada en 1906 y actualmente vigente, impone a los notarios laobligación de no escriturar inmuebles sin obtener el llamado “certificado del i b re deuda” o “boleto de transferencia”, imponiendo severas sanciones alos mismos por su incumplimiento.

Ello posibilita, no sólo la cancelación de deudas por tributos impagos,respecto de los inmuebles involucrados, sino fundamentalmente manteneractualizados los re g i s t ros de la administración de aguas, respecto de la titula-ridad de las concesiones empadronadas. Y por ende, otorga la seguridad jurí-dica necesaria para las concesiones, y para las transferencias inmobiliarias.

En efecto, la doctrina ha señalado “el éxito alcanzado por Mendoza enmantener su Padrón de derechos de aguas actualizado”, anotando “efectiva-mente en el Registro las mutaciones en el dominio de los derechos de aguas”.4 1

Actualmente, esta ley ha sido reglamentada por numerosas re s o l u c i o n e sadministrativas posteriores a esta ley.

3. Ley Nº 971. Utilidad Pública.

Esta norma, vigente desde 1932, declara de utilidad pública y sujeto a“ e x p ropiación forzosa y ocupación inmediata” (art. 2º), a todos las superficiesy rasgos de terrenos particulares necesarios para la construcción de obras hi-dráulicas, como acueductos, obras de riego en general, diques, embalses, de-sagües, etc.

Es una ley genérica de expropiación, cuyo trámite se completa entoncescon la identificación o individualización de los inmuebles en cuestión, facultadque corresponde al Superintendente, para posteriormente aplicar el pro c e d i-miento previsto por la Ley de Expropiación de la Pro v i n c i a .

4. Ley Nº 1920. Cultivos Clandestinos.

Esta ley, sancionada en 1950, es llamada de “cultivos clandestinos”, yaque tipifica las diversas figuras del uso indebido del agua para la agricultura,como aquel realizado sin concesión, o el que se efectúa sobre una mayor exten-sión de la que está concedida, o con una dotación mayor, etc., y “en general,

41 Cano, Guillermo, “Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza”, Ed. DelA u t o r, Mza., 1967.


toda maniobra o abuso del que resulta un aprovechamiento de aguas públicassin otorgamiento legítimo; o un cultivo efectuado con esas aguas, en inmuebledistinto al beneficiado o en superficie mayor a la concedida o empadro n a d a ”(art. 2º inc. h)

La ley busca también el blanqueo o incorporación de hectáreas en estascondiciones, bajo ciertos requisitos, y para determinados cultivos, como fore s-tales, frutales y viñedos. Establece en consecuencia, un procedimiento de de-nuncia y legitimación de cultivos existentes al momento de sanción de la ley,y el otorgamiento de concesiones eventuales a los inmuebles donde estos seu b i q u e n .

Es conocida la estandarización de la hectárea como unidad de medidade la tributación, a los efectos de la aplicación de las cargas financieras de laconcesión, unidad adoptada expresamente por esta norma legal.

La ley crea también el “Registro de Aguas Privadas”, a los fines de su re-gistración, y del ejercicio del poder de policía del Departamento General deIrrigación sobre las mismas.

El empadronamiento de estas aguas privadas resulta de todas manerasde carácter “voluntario” (art. 6º), y no implica “resolver en forma definitiva so-b re la naturaleza pública o privada de las mismas, lo que será revisable encualquier oportunidad o podrá ser cuestionado por el afectado ante la autori-dad judicial competente” (art. 6º).

5. Leyes de Aguas Subterráneas. Nros. 4035 y 4036.

Establecen ambas el régimen legal de las aguas subterráneas, al haberseincorporado estas al dominio público del Estado Provincial, a partir de la mo-dificación del artículo Nº 2340 del Código Civil en 1968 por la sanción de laLey Nacional Nº 17.711. Estas leyes provinciales son sancionadas en el año1 9 7 4 .

Los aspectos involucrados en las mismas se tratan detalladamente en elcapítulo referido a las aguas subterráneas, en esta obra.

Baste aquí sólo hacer re f e rencia a algunos de los lineamientos generalesque establecen estas leyes:

• La administración de estas aguas y la policía sobre las mismas son ejer-cidas por el Departamento General de Irrigación.

• El Superintendente de Irrigación es quien expide los “permisos de per-foración”, como trámite previo a la concesión de uso, y esta es otorgada poste-


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riormente por el Tribunal Administrativo. Este mismo órgano declara la extin-ción de la concesión y autoriza la formación de consorcios de usuarios.

• En virtud de sus atribuciones el Departamento General de Irrigaciónpuede restringir el uso; establecer zonas de restricción; solicitar al Poder Ejecu-tivo la llamada declaración de agotamiento de la fuente; imponer re s t r i c c i o n e sy limitaciones al dominio; la planificación integral del aprovechamiento de lasaguas; etc..

6. Ley Nº 4290. Cuota de Sostenimiento.

Sancionada en 1978, establece la obligatoriedad del pago de la llamada“cuota de sostenimiento” que abonan los concesionarios al Departamento Ge-neral de Irrigación, aún cuando no se haga uso del recurso hídrico en ejerc i c i ode la concesión otorgada, dándole el carácter de “carga inherente a la conce-sión de uso de aguas públicas” (art. 1º).

Esta ley pretendió zanjar una diferencia interpretativa sobre la naturale-za jurídica del canon o cuota de sostenimiento, sosteniendo alguna sentencia4 2

el carácter de “tasa” por servicios prestados, en contraposición a lo que final-mente determinó la ley.

La Exposición de Motivos de esta ley menciona que “el canon constitu-ye no una tasa, sino una carga inherente a la concesión de uso de aguas públi-cas, que debe ser abonado por todos los concesionados en razón de ostentarestos la titularidad del derecho al uso diferenciado de un bien del dominio pú-blico, excluyendo de tal posibilidad a cualquier otro individuo, su exigibilidades independiente del aprovechamiento o no que el concesionario realice del re-curso hídrico y debe abonarse por la sola circunstancia de encontrarse empa-d ronado en los re g i s t ros del Departamento General de Irrigación”.

La Doctrina considera, en concordancia con la ley, que este canon es una“ renta dominial, que el usuario paga como reconocimiento de la titularidadque el Estado tiene sobre el agua, como bien integrante del dominio público.No se paga el uso porque la obligación de pago es independiente de su utili-zación. El destino de ese tributo es solventar los gastos de funcionamiento delDepartamento General de Irrigación”.4 3

42 Suprema Corte de Justicia de Mendoza, “Departamento General de Irrigación c/ G.E.O.S.A. p/Apre m i oCasación, Autos 36.671, 1978.43 Mathus Escorihuela, Miguel, “La Administración Hídrica”, Ed. Facultad de Derecho de la UniversidadNacional de Cuyo, Mza, 2002, pág. 55.


7. Ley Nº 5302. Autoridades de Cauce. Designación.

Es el régimen electoral de las Autoridades de Cauce. Se desarrollan losaspectos involucrados en esta ley más adelante, al tratar sobre el funciona-miento de las Inspecciones de Cauce. El principio de participación de losusuarios consagrado en la Constitución Provincial, involucra expre s a m e n t ela facultad de los usuarios de elegir sus autoridades.

Los Inspectores de Cauce y Delegados son elegidos por los usuariosconcesionarios empadronados en cada uno de los canales administradospor las Inspecciones de Cauce. El sistema electoral es de lista completa, consufragio secreto y obligatorio para los electores. Los funcionarios así elegi-dos duran cuatro años en sus funciones, pudiendo ser reelegidos indefini-damente.

La ley establece los requisitos y condiciones establecidas para ser elec-to; las elecciones son supervisadas y aprobadas por el Tribunal A d m i n i s t r a-tivo del Departamento General de Irrigación; se fija un voto pro p o rcional dea c u e rdo a la cantidad de hectáreas empadro n a d a s .

8. Ley Nº 6044. Ente Provincial del Agua y de Saneamiento.

Esta ley es la que establece el “re o rdenamiento institucional de la pre s-tación de los servicios de provisión de agua potable y de saneamiento y lap rotección de la calidad de agua en el ámbito de la Provincia de Mendoza”(art. 1º). La importancia de la misma está dada también por la inclusión ensu texto, de normas relativas a la preservación de la calidad del recurso hí-drico en su territorio.

C rea al E.P.A.S., Ente Provincial del Agua y de Saneamiento, org a n i s-mo estatal dotado de autarquía y plena capacidad, con funciones de contra-lor sobre la prestación de los servicios públicos mencionados, y facultad dedictar las normas técnicas que deben regular la materia.

Así mismo, la norma establece y ordena una serie de objetivos y metasque conjuntamente, deben realizar y alcanzar los organismos públicos concompetencia hídrica. Entre otros se destaca la unificación de los pro c e d i-mientos de control y la promoción de sistemas de tratamiento.

Se ordena al E.P.A.S. y al D.G.I. reunir la información sobre calidad,cantidad y disponibilidad del recurso hídrico, evaluar los niveles de conta-minación, identificar fuentes contaminantes, emitir las normas de calidad se-


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gún sus usos, y elaborar un programa de vigilancia e inspección, entre otrast a reas (art. 43º).

Finalmente, se establece un deslinde competencial en materia de con-t rol de la calidad de las aguas, en función de los vertidos existentes, entre elDepartamento General de Irrigación, el Ente Provincial del Agua y del Sa-neamiento, y las Municipalidades. Pero se establece un “procedimiento deconsulta y coordinación permanente” entre estos entes (art. 43º).

9. Ley Nº 6105. Balance Hídrico.

Fija la obligación del Departamento General de Irrigación, de efectuarlas mediciones de aforos para la obtención del Balance Hídrico, aspecto yamencionado en la Constitución Provincial en 1916, en los arts. 194º y 195º, pa-ra el posible otorgamiento de concesiones (o conversión de “eventuales” endefinitivas) y la ampliación de los usos existentes, en tanto de los estudiossurja la existencia de caudales excedentes frente a la demanda actual.

Las mediciones deben efectuarse en los ríos Mendoza, Tunuyán, Diaman-te y Atuel, con la finalidad de la “determinación de la cantidad de agua dispo-nible y las condiciones para asignar, modificar o en su caso caducar, dere c h o sde uso de agua pública para regadío y demás aprovechamientos” (art.1º).

En ese contexto, el organismo debía informar anualmente a la Legisla-tura sobre el cumplimiento de lo ordenado, “elevando la nómina de usuariosa quienes corresponda reasignación, modificación o extinción de sus dere-chos” y a los efectos de “re f rendar por ley dicha nómina”. (art. 2º).

Sin embargo, a pesar de que la norma está vigente desde 1994, a la fe-cha de elaboración de este trabajo no hay avances de importancia significati-va en la materia, a pesar de ser una vieja reivindicación de las llamadas Ins-pecciones de Cauce, que nuclean a los usuarios empadronados en el Depar-tamento General de Irrigación4 4. No se han previsto las partidas necesarias enla Ley de Presupuesto, ni se ha dado cumplimiento al deber de informacióna la Legislatura Pro v i n c i a l .

44 La razón de este reclamo legítimo, radica en que algunos ríos de la Provincia, como el Mendoza, tienencasi un 50% de derechos registrados como “eventuales”. El balance permitiría, en su caso, la conversión deestos en “definitivos”, otorgando en título jurídico consolidado.680 Mathus Escorihuela, Miguel, “La Administración Hídrica”, Ed. Facultad de Derecho de la UniversidadNacional de Cuyo, Mza, 2002, pág. 49.


10. Ley Nº 6405. Inspecciones de Cauce.

Esta ley re o rdena las funciones de las Inspecciones de Cauce y crea lasnuevas “Asociaciones de Inspecciones de Cauce”, en el marco de un pro f u n-do proceso de descentralización de las autoridades del agua de la Pro v i n c i a ,y particularmente del Departamento General de Irrigación, volviendo al es-píritu y la letra del principio constitucional de la Participación de los Usua-r i o s .

Define la naturaleza jurídica de los organismos de usuarios, fortalecela autarquía propia de los mismos, establece sus funciones y define la capa-cidad legal de los mismos. Y finalmente, crea los órganos internos de las Ins-pecciones de Cauce y Asociaciones de Inspecciones, estas últimas org a n i z a-das “como órganos de segundo grado para la defensa de los intereses comu-n e s ”6 8 0.

Por tratarse de un tema relacionado directamente con la administra-ción y funciones de las Inspecciones de Cauce, se analiza con pro f u n d i d a dmás adelante, al desarrollar el análisis de estos organismos públicos no esta-tales.

11. Decreto – Ley Nº 555/75. Obras Menores.

Está referido al financiamiento de las Obras Hídricas, creando un siste-ma a tal efecto, a través de un Fondo Permanente que se forma por el aporteanual que deben hacer todos los usuarios empadro n a d o s .

Estas obras son reembolsadas en un determinado porcentaje por losmismos beneficiarios. Esta es la llamada ley de “obras menores”, para distin-guirlas del mecanismo de financiamiento de las “obras mayores”, que difie-re en que estas últimas tienen un aporte financiero del estado provincial, ysu construcción debe decidirse por ley.

Los aspectos desarrollados en esta ley, fueron analizados y desarro l l a-dos más arriba al describir el Principio Constitucional de las Obras Hidráu-l i c a s .


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VI- El Departamento General de Irrigación.

1. Funciones. Competencia Administrativa y Judicial.

Ya se hizo re f e rencia a este organismo estatal de gobierno y administra-ción del agua, al cual la Constitución Provincial le asigna autarquía funcionaly financiera.

Nació como “Departamento de Aguas” en la Ley de 1884, y con su in-corporación y mención en las distintas Constituciones Provinciales, a partir de1894, adopta el nombre de Departamento General de Irrigación. Su denomina-ción se debe fundamentalmente al uso prioritario y mayoritario en ese enton-ces en Mendoza, la actividad agrícola del riego. Pero es un verd a d e ro org a n i s-mo “del agua”, ya que su ingerencia y competencia no se circunscribe a la irri-gación, sino a la administración del agua en general4 5, incluyendo los otro susos especiales distintos del agrícola, y conteniendo también las competenciasy facultades relativas a la policía de las aguas, control y preservación de la ca-lidad de las mismas, en todos los ámbitos.

Sus funciones principales son, entonces, la administración general de lasaguas públicas, y son de su competencia todos los asuntos referidos al re c u r s ohídrico; y también la preservación, distribución y regulación de las aguas en suscauces naturales y artificiales.

Es la propia Constitución la que le asigna la exclusividad para entenderen los asuntos que se refieran a la administración de las aguas. Es un org a n i s-mo técnico y administrativo que concentra los diferentes aspectos vinculados ala gestión del agua.

Así, expresa la Constitución que “Todos los asuntos que se refieran a lairrigación en la Provincia, que no sean de competencia de la justicia ord i n a r i a ,estarán exclusivamente a cargo de un Departamento General de Irrigacióncompuesto de un superintendente nombrado por el Poder Ejecutivo con acuer-do del Senado, de un consejo compuesto de cinco miembros designados en lamisma forma y de las demás autoridades que determine la ley” (art. 188, C.P. ) .

En consecuencia, esta fórmula residual de competencia, sólo excluye desu ingerencia aquellos asuntos sometidos a la decisión de los tribunales ord i n a-rios de justicia. Estos se encuentran enumerados por la misma Ley General deAguas, y a ellos ya se hizo re f e rencia al tratar el Principio Constitucional de

45 Lopez, Joaquín; “El Derecho y la Administración de Aguas en Iberoamérica”; Internacional Confere n c eon Global Water law Systems, Valencia, 1975, pág. L. 27.


“Gobierno y Administración Descentralizada” y en la “Estructura y Contenidode la Ley General de Aguas”. Pero conviene igualmente detenerse para anali-zar la llamada “competencia judicial”, a los efectos de diferenciarla claramentede la faz administrativa, propia y exclusiva del Departamento General de Irri-g a c i ó n .

En efecto, la Ley General de Aguas de 1884 enumera las cuestiones some-tidas a la jurisdicción de la “justicia ordinaria”, en los artículos 184º a 188º, quese sintetizan a continuación:

• Las relativas al dominio y/o posesión de las aguas, públicas y privadas (art.1 8 4 º ) .

• Las relativas al dominio de las playas, álveos o cauces de los ríos (art. 185º).• Las relativas al dominio y posesión de las riberas (art. 185º).• Las cuestiones fundadas en títulos del derecho civil relativas a servidumbre

y paso por las márgenes (art. 186º).• Las fundadas en títulos de derecho civil suscitadas entre particulares sobre

p re f e rencia de derecho de aprovechamiento de agua fuera de sus cauces na-turales, o sobre pre f e rencia a aprovechamiento de aguas pluviales (art. 187º).

• Las relativas a daños y perjuicios ocasionados a terc e ros en sus derechos dep ropiedad particular cuya enajenación no sea forzosa, ya sea por la apertu-ra de pozos de aguas subterráneas y sus obras accesorias, o por toda clase dea p rovechamiento a favor de particulares (art. 188º).

En consecuencia, estos casos enumerados por la ley, “por no presentar laespecificidad propia de la materia administrativa, corresponden a los tribuna-les ordinarios con competencia en materia civil”.4 6

El Departamento General de Irrigación es un organismo descentralizadoy “extrapoder”, dotado de autarquía funcional y presupuestaria.

En efecto, y caracterizando esta independencia institucional y funcional,se debe mencionar que la “vía administrativa” se agota en el propio org a n i s m o ,cuando las decisiones del Superintendente son apeladas ante el Consejo deApelaciones, y este se expide en última instancia administrativa, o cuando losactos son dictados por el Tribunal Administrativo.

Tal es el sistema procedimental establecido por la Ley Nº 322 (cuyo aná-lisis se hizo por separado), y por el cual agotada la vía administrativa por ape-


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46 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 184º.



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lación, no cabe otra instancia superior que la jurisdiccional ante la Supre m aCorte de Justicia de la Provincia, a través de la acción contencioso administrati-va. Dicta el organismo, en consecuencia, actos administrativos que causan esta-do, no siendo aplicable, por ser descentralizado, los recursos de revisión ante elPoder Ejecutivo, previstos por la ley de Procedimiento Administrativo Nº 3909.

Un segundo aspecto que caracteriza al organismo, es que sus autoridades(Superintendente y Consejeros) son designados por el Poder Ejecutivo cona c u e rdo del Senado, y sólo pueden ser removidos de sus cargos mediante el co-r respondiente “jury” de enjuiciamiento previsto en la Constitución Pro v i n c i a l .

Finalmente, en virtud de las normas constitucionales, tiene la facultad dedictar su propio presupuesto, fijando en consecuencia diferentes contribucionesfinancieras y tributarias, con independencia de la intervención de la Legislatu-ra Provincial a través de la Ley de Presupuesto que esta sanciona anualmente.

La Jurisprudencia ha resaltado estos aspectos antedichos, cuando men-ciona que “El artículo 188º de la Constitución Provincial consagra por un lado,una cláusula abierta de competencia administrativa, en el sentido de que todala competencia de este tipo es titularizada por el Departamento General deIrrigación; y por otro lado, marca un límite infranqueable entre la materia ad-ministrativa y todo aquello que es de competencia de la jurisdicción”.4 7

P e ro, finalmente debe tenerse presente que este organismo, “dotado deuna amplia autonomía técnica, funcional y financiera, que lo convierte en unó rgano extrapoder dentro del Estado”, sin embargo está “sujeto al contralor dela Legislatura (nombramiento y remoción del Superintendente y Consejero s ) ,del Poder Judicial (por vía contencioso administrativa) y del Tribunal de Cuen-tas (aprobación ex post del Presupuesto vía control de legalidad).4 8

2. Estructura Institucional.

Tal como menciona el ya citado artículo 188º de la Constitución Pro v i n-cial, el Departamento General de Irrigación se compone de un “Superinten-dente” y de un “Consejo” compuesto de cinco miembro s .

La Ley Nº 322 dictada con posterioridad, creó el llamado Tribunal A d-

47 Suprema Corte de Justicia, in re EMILIO CUGNINI S.A. C/DEPA RTA M E N TO GENERALDE IRRIGA-CION YOTROS, 18/05/89.48 Mathus Escorihuela, Migel; “La Administración Hídrica”, Ed. De la Facultad de Derecho, UniversidadNacional de Cuyo, Mza., 2002, pág. 49.


ministrativo, que es el mismo Consejo referido, integrado también por el Su-p e r i n t e n d e n t e .

Entonces existen tres órganos superiores que conforman al Departamen-to General de Irrigación, con funciones delimitadas por la misma Ley Generalde Aguas de 1884 y la llamada Ley Reglamentaria Nº 322, la SuperintendenciaGeneral, el Honorable Tribunal Administrativo y el Honorable Consejo deA p e l a c i o n e s .

La particular estructura creada por el constituyente y completada por ell e g i s l a d o r, hace que cada uno de estos órganos tenga atribuidas, aún en sedeadministrativa, funciones de tipo ejecutivas, legislativas, y jurisdiccionales,respectivamente.

En efecto, como veremos el Superintendente ejerce la “administracióngeneral de las aguas”, y es quien hace cumplir las leyes en forma ejecutiva; elConsejo va a entender en los recursos administrativos que se deduzcan contralas resoluciones del Superintendente, en grado de apelación; y el HonorableTribunal Administrativo (los cinco consejeros más el superintendente) va a dic-tar reglamentos de carácter general, como órgano “legisferante” del org a n i s-m o .

Esta estructura fortalece la autarquía ya mencionada, y marca la claradescentralización del Departamento General de Irrigación respecto del gobier-no central de la provincia, con decisiones que no son revisables por el PoderEjecutivo, como se ha explicado.

El Superintendente General de Irrigación y los miembros del Consejo,tienen cinco años de mandato, pudiendo ser reelectos. (art. 189º de la Consti-tución Provincial). Durante ese período, sólo podrán ser removidos en la for-ma y por el Jury que establecen los arts. 164º y 165º de la misma norma. Sondesignados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado Provincial. Son re-quisitos para su designación ser ciudadanos, mayores de treinta años y re g i s-trar una residencia no inferior a cinco años en la Pro v i n c i a .

Los Consejeros, que integran el Tribunal Administrativo y el Consejo deApelaciones, amén de los requisitos expresados, deben ser usuarios empadro-nados, uno en cada una de las cinco cuencas que conforman la provincia, ex-t remo no previsto por la Constitución ni por la ley, pero impuesto por la cos-t u m b re como fuente del derecho y por tanto, de cumplimiento obligatorio. Estambién una de las formas que asume el ya referido “principio de participa-ción de los usuarios”.


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3. Funciones del Superintendente General de Irrigación.

Es, como mencionamos el órgano ejecutivo del organismo, y como tal lec o r responde las facultades de aplicación y cumplimiento de la ley, como la lla-mada “policía de las aguas” sobre estas, cauces naturales, riberas y zonas des e r v i d u m b re. Tiene a su cargo la administración general de las aguas.

Resume sus funciones el art. 190º de la Ley General de Aguas, que setranscribe: “El Superintendente tendrá la administración general de las aguasen la parte científica y de reglamentación en toda la Provincia, y estará a su car-go el cumplimiento de la presente ley; lo mismo que la policía de las aguas ysus cauces naturales, riberas y zonas de servidumbre, dictando las medidasnecesarias para el buen orden en el uso y aprovechamiento de aquellas”. Enconsecuencia “es la máxima autoridad ejecutiva y técnica del D.G.I., re s p o n s a-ble del manejo de los cauces naturales”.4 9

Sus atribuciones están contenidas tanto en la Ley General de Aguas, co-mo en su ley reglamentaria, la Nº 322, y en las leyes posteriores sancionadas,como la 6105, 6044, 6405 y otras.

La ley le exige re c o r rer y conocer la red de riego y distribución, “para co-nocer su estado y adoptar las medidas que cada caso requiera” (art. 197ºL.G.A.). Dispone a su vez, la elaboración de estadísticas de caudales (art. 191º),y otras medidas de carácter técnico como acondicionar medidores de volu-men, a los efectos de “calcular la cantidad de agua que corresponda a cada ca-nal o hijuela” (art. 196º); establece “el punto de arranque de cada toma de ca-nal” (art. 192º).

Asimismo, tiene facultades para resolver “cuestiones de carácter admi-nistrativo que se susciten” con motivo de la administración y distribución delas aguas (art. 198º LGA); facultades policiales, como solicitar la orden de alla-namiento respectiva, cuando fuese resistido el ingreso a propiedades para ins-pecciones o con motivo de la ejecución de obras (art. 203º a LGA); imponer yejecutar multas a quienes infrinjan la ley (203º “d”, LGA).

Rinde cuenta mediante un balance de las cuentas de la administracióny de la ejecución presupuestaria, ante el Tribunal Administrativo del org a n i s-mo (art. 6º inc. 3, Ley 322). Y también elabora el proyecto de Presupuesto queeleva al Tribunal Administrativo para su apro b a c i ó n .

49 Cano, Guillermo; “Reseña Crítica de la Legislación y Administración de Aguas de Mendoza”, Ed. DelA u t o r, Mza., 1967, pág. 42.


Tiene a su cargo los Registros de derechos, catastro, contables y demásque funcionan en el organismo, tanto respecto a aguas superficiales como sub-terráneas; supervisa y controla el cumplimiento de las funciones de las Inspec-ciones de Cauce.

Entiende en grado de apelación sobre los recursos deducidos contra lasdecisiones de Subdelegados e Inspectores, en su caso; y originariamente en-tiende en aquellas cuestiones que son de su competencia. Asimismo, las soli-citudes de concesiones deben presentarse y tramitarse ante él, quien remite lasactuaciones a la Legislatura para su otorgamiento (art. 4º inc. 1, Ley 322).

En virtud del principio de administración por cuencas, el Superinten-dente designa a los Subdelegados de Aguas en cada río. Estos funcionarios tie-nen a su cargo funciones y trámites administrativos, contables y técnicos, co-mo las referidas a obras menores, cambio de tomas, aprobación de sistemas deriego, planes de pago, unificación de padrones, renuncias, factibilidad de lo-teos y fraccionamientos, planificación de la corta anual de aguas, verificaciónde los cuadros de turno de cada Inspección de Cauce, aplicación de multas pordiversos motivos, corta de forestales en cauce, dirección técnica y control dediques y canales matrices del río, mantenimiento de la red de colectores ded renaje, etc.

Existen actualmente cinco Subdelegaciones correspondientes a los ríosde la Provincia: Mendoza; Tunuyán Superior; Tunuyán Inferior; Atuel y Dia-mante. Este sistema administrativo, con funcionarios que designa el Superin-tendente, y que dependen directamente del mismo, no cumple con aquella“ d i rección autónoma” que ya referimos, contenida en la Constitución Pro v i n-cial, y que pretendía adoptar el concepto de la cuenca hidrográfica como ejeen la administración y gestión de los Recursos Hídricos.

4. Funciones del Tribunal Administrativo.

Este órgano es creado por la Ley Nº 322, siendo el mismo Consejo men-cionado en la Constitución Provincial, ahora integrado también por el Supe-r i n t e n d e n t e .

Este Tribunal tiene funciones eminentemente “legislativas” o re g l a m e n-tarias, puede afirmarse en este sentido que es el máximo órgano jerárquico delDepartamento. También tiene funciones de control y financieras-pre s u p u e s t a-r i a s .


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Sanciona anualmente el Presupuesto de Gastos y Cálculo de los Recur-sos del organismo, que incluye el Plan Anual de Obras y la fijación del siste-ma tributario, estableciendo cánones y tarifas.

Su función primordial es el dictado de Reglamentos Administrativos re-feridos a la implementación y aplicación de la Legislación de Aguas de la Pro-v i n c i a .

Posee asimismo funciones de supervisión de las Inspecciones de Caucede la Provincia, referidas al control de legalidad y a la fiscalización financiera.Es también el órgano que supervisa y aprueba las elecciones de las autorida-des de cauce. A p rueba los Estatutos, Presupuestos y Rendiciones de Cuentade las Inspecciones de Cauce y Asociaciones de Inspecciones.

Este órgano tiene el poder concedente de las aguas subterráneas (Ley Nº4035), a diferencia de las aguas superficiales, que las concede la Legislatura,como se ha explicado.

Finalmente, también es quien designa y promueve al personal del org a-nismo, fija sus remuneraciones, escalafón, licencias, y todo aquello referido ala reglamentación del empleo público en el ámbito del Departamento Generalde Irrigación.

5. Funciones del Consejo de Apelaciones.

El Consejo de Apelaciones, llamado ahora así por la ley Nº 322, se inte-gra por los mismos miembros que el Tribunal, pero sin el Superintendente, de-bido a la índole de las funciones asignadas.

En efecto, el Consejo como su nombre lo indica, entiende en grado deapelación administrativa en los recursos deducidos contra las decisiones (ac-tos administrativos) del Superintendente de Irrigación. Es la razón por la cualel superintendente no integra dicho Consejo.

Así, lo que hace la ley 322 es crear el procedimiento administrativo espe-cial ante el Departamento de Irrigación, régimen de excepción que sólo aplicaen forma supletoria la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial Nº3909. Se remite a lo expresado sobre la Ley Nº 322.

Deducido y resuelto el recurso administrativo de apelación por el Con-sejo, su decisión cualquiera fuere, agota la vía administrativa y la misma cau-sa estado. Cabe sólo la acción contencioso administrativa ante la Suprema Cor-te de Justicia de la Pro v i n c i a .


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VII- Organismos de Usuarios.

1. Las Inspecciones de Cauce. Introducción.

Ya se hizo referencia al llamado principio de “participación de losusuarios” consagrado por la misma Constitución Provincial, cuando pres-cribe que no se puede privar a estos de la posibilidad de elegir sus autori-dades y administrar sus propias rentas.

De esta manera se reconoce la existencia previa de estas org a n i z a c i o n e sde usuarios, mencionadas ya por la Ley General de Aguas en 1884. La cre a c i ó n ,o rganización y funcionamiento de estas Inspecciones se encuentra pro f u n d a-mente influenciada por la legislación española, antigua y modernamente.

Debido a la particular distribución del agua por acequias y canales,propio de una zona árida y con escasas precipitaciones, se ha demostrado lanecesidad de la existencia de estos organismos de usuarios encargados delcuidado, mantenimiento y distribución de las aguas, y a veces surgidos enlos hechos y la realidad misma antes que en los textos normativos.

Y es probada su intervención eficiente en los planes de desarrollo, de-bido al “manejo directo del recurso, la residencia de las autoridades en el lu-gar, el conocimiento de la idiosincrasia y los problemas lugareños, y la bue-na disposición y espíritu de cooperación”, elementos que respecto de las co-munidades de usuarios hacen que sea considerada “óptima su participaciónen el gobierno de las aguas”.50

La función esencial de estas Inspecciones de Cauce es la administra-ción de las aguas y canales de la llamada “red secundaria” de distribución.

Así como la llamada red primaria es administrada por el Departamen-to General de Irrigación (ríos, arroyos, embalses, diques y canales prima-rios), “cuya administración no haya sido transferida a las Inspecciones” (art.3º, Resol. Nº 744/98); la red secundaria (canales secundarios, ramos, hijue-las), es administrada directamente por estos organismos de usuarios, bajo elcontrol del Departamento General de Irrigación.

Ahora bien, este control se circunscribe a tópicos fundamentalmentepatrimoniales y financieros, bajo la tutela del Tribunal Administrativo delD.G.I., pero este “no puede revisar decisiones de las autoridades de canales


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50 Lopez, Joaquín, “Organización de las Comunidades de Usuarios en la República A rgentina”, Anales Iu-ris A q u a rum 1, AIDA, Bs. As. – Mza., 1968.


bajo los aspectos de oportunidad o conveniencia, sino solamente de legiti-midad”.51

Siguiendo esta línea, si bien las decisiones de las Inspecciones de Caucedictadas en relación a la administración y uso de las aguas son apelables antelos Subdelegados (Ley Nº 322), “los aspectos propios del manejo autárquico decada Inspección de Cauce son inapelables, y sólo están sujetos al control de le-galidad que autoriza el art. 187º CP”.5 2

El origen de las Inspecciones de Cauce debe buscarse históricamente enla misma época de creación y construcción de la red hídrica mendocina, parti-cularmente de los primeros canales existentes.

En efecto, fueron los agricultores los que dieron forma orgánica a las es-t ructuras necesarias para la administración de un recurso tan escaso como elagua. En este sistema originario, eran estos los que efectuaban la constru c c i ó ny el mantenimiento de las obras de riego de uso común, así como la adminis-tración y distribución equitativa del agua entre los mismos, siendo en conse-cuencia los verd a d e ros dueños de la infraestructura de distribución. La parti-cipación organizada de los usuarios en la administración y gobierno de los re-cursos hídricos, constituye entonces un antiguo fenómeno cuyos orígenes da-tan de la más antigua civilización. Y a este fenómeno no escapa Mendoza.

Así, en el llamado “período intermedio” (1810-1884), y siguiendo a losa u t o res citados “se consideraba a los cauces como una suerte de propiedad dela comunidad de regantes, lo que implicaba que los mismos conformaban cor-poraciones con derecho de autogobierno”.5 3

Con posterioridad, este sistema fue incorporado a la Ley General deAguas, y a la misma Constitución Provincial en 1916, con las modificacionesnecesarias, a partir de la incorporación de las aguas al dominio público del es-tado por el Código Civil, pero siempre salvaguardando el principio de la au-t a rquía y autogobierno de las Comunidades de Usuarios.

2. Naturaleza Jurídica.

Podemos definir a las Inspecciones de Cauce como organismos localesque nuclean a los usuarios de un mismo cauce, y cuya finalidad es lograr laparticipación en la administración y distribución de las aguas y en el manteni-


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51 Cano, Guillermo, ob. cit., pág. 46.52 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 218.53 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 216.


miento de la red secundaria y derivados, re p resentada por un cuadro de auto-ridades por ellos elegidas.

Son personas de Derecho Público, no estatales, reconocidas por laConstitución Provincial, con alto grado de autarquía ya que eligen sus au-toridades y establecen su propio presupuesto, tienen funciones administra-tivas, policiales y jurisdiccionales, siempre bajo el control de las autoridadesdel Departamento General de Irrigación, pero con el alcance que se ha men-cionado. Esta autarquía, si bien no se encontraba definida en forma expresaantes de la Ley Nº 6405, el marco normativo previo por la asignación de“sus caracteres permitían tal conclusión” 54.

La Ley Nº 6405, que regula su funcionamiento, claramente expresaque “son personas de derecho público sin fines de lucro, gozarán de autar-quía y plena capacidad para actuar en los ámbitos del Derecho Publico yPrivado” (art. 2º). Y más adelante agrega el mismo artículo, describiendo elcontenido de la autarquía: “Eligen sus autoridades, elaboran sus presupues-tos, conforme lo dispuesto por el artículo 187º de la Constitución Provin-cial”, para finalmente mencionar que “Sus atribuciones y funcionamiento serigen por esta ley y demás leyes que rigen en la materia, en tanto no seanmodificadas por la presente”.

Ahora bien, estas atribuciones se ejercen “dentro del área territorialdelimitada por el trazado del canal, hijuela o desagüe o acuífero bajo su ju-risdicción”, siempre dentro del ámbito material propio de su ingerencia,que se extienda “a toda actividad que directa o indirectamente afecte la nor-mal distribución de las aguas, la integridad de los cauces o la cantidad o ca-lidad de las aguas que conduzca”. La demarcación de la jurisdicción territo-rial corresponde al Departamento General de Irrigación, “a petición de laInspección” (art. 3º, Ley 6405).

En cuanto a su integración y conformación , la norma menciona que“se constituyen de pleno derecho por todos los usuarios titulares de dere-cho de uso de aguas públicas, cuya dotación se suministre a través de unmismo cauce o de un sistema de cauces específicamente determinado” (art.2º, Ley 6405).

En este sentido, se ha dicho que las Inspecciones de Cauce “son deconstitución forzosa, se pertenece a ella por la sola condición de usuario, y


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54 Pinto, Mauricio; “Configuración jurídica de la participación comunitaria en la gestión hídrica”, Nota aFallo, La Ley Gran Cuyo, Tº 2002, pág. 201.


el usuario queda sometido a la jurisdicción y poder de policía del Inspector,que es la autoridad máxima y actúa como juez de hijuela o de primera ins-tancia”.55

3. Funciones de las Inspecciones de Cauce.

Las funciones esenciales de las Inspecciones de Cauce, están hoy enu-meradas en el mismo artículo 1º de la Ley Nº 6405, bajo el título de “Com-petencia Funcional”: “La administración, uso, control, conservación, mante-nimiento y preservación de los canales, hijuelas y desagües de riego de laProvincia así como de las aguas que son conducidas por los mismos, esta-rán a cargo de las Inspecciones de Cauce, con sujeción a lo dispuesto en elCapítulo Unico Sección Sexta, Departamento General de Irrigación, de laConstitución Provincial”.

La ley hace una enunciación descriptiva en este primer artículo, tra-tando de reunir en un texto aquellos aspectos que de alguna manera esta-ban dispersos en distintos instrumentos normativos a partir de la sanción dela Ley General de Aguas de 1884. El agregado final del primer párrafo delartículo, tiene el sentido de otorgar estas funciones a las Inspecciones, perosiempre dentro del marco de los preceptos constitucionales, de los princi-pios hídricos allí contenidos, y por supuesto del control de las autoridadesdel Departamento General de Irrigación, en el respeto y límite de la autar-quía propia de los organismos de usuarios.

4. Organos de las Inspecciones de Cauce.

Los órganos de las Inspecciones de Cauce son: el Inspector de Cauce;el Cuerpo de Delegados; la Comisión de Vigilancia; y la Asamblea Generalde Usuarios.

Corresponde la función de “Dirección y Administración” de la Inspec-ción de Cauce al Inspector, “con la asistencia de tres delegados, como míni-mo” (art. 8º, Ley Nº 6405).


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55 Mathus Escorihuela, Miguel; “La Administración Hídrica”, Ed. Facultad de Derecho, Universidad Na-cional de Cuyo, Mza., 2002. pág. 41.


5. Inspector de Cauce. Funciones.

La ley exige ciertos requisitos para ser Inspector de Cauce o Delega-do: mayor de edad, saber leer y escribir, residencia mínima en la Provinciade cinco años, ser usuario del cauce de que se trate, no poseer deudas portributos de riego o uso, y no tener inhabilitaciones legales (Ley Nº 5302).

Una vez electo, el Inspector al igual que los Delegados, duran cuatroaños en sus funciones, pudiendo ser destituidos, suspendidos e inhabilita-dos por resolución fundada de Tribunal Administrativo del DepartamentoGeneral de Irrigación, por mal desempeño o por la solicitud de por lo me-nos 2/3 de los usuarios del cauce o la Comisión de Vigilancia.

Sus atribuciones están enumeradas en la ley Nº 6405 que las regula ex-presamente en su artículo 9º:

• Es el representante legal de la Inspección, administra las rentas ybienes de la misma, elaborando el proyecto de Presupuesto y dando cuentade lo actuado a través de la Rendición de Cuentas. Lleva los libros contablespertinentes. Puede adquirir y/o arrendar bienes, efectuando también cual-quier acto de administración y/o disposición.

• Su función fundamental es la de “administrar y distribuir el agua enfunción de los distintos usos y las categorías de los derechos empadronados,con criterios de equidad y eficiencia” (art. 9º, inciso “c”, Ley Nº 6405).

• Es “juez de hijuelas o canal”, resolviendo en primera instancia losplanteos de usuarios o conflictos entre ellos por el uso o la administraciónde las aguas. Sus decisiones son apelables ante el Subdelegado o Superin-tendente. (ley Nº 322).

• Confecciona, publica y controla el llamado “cuadro de turnos” delcanal, a los efectos de una correcta distribución de las aguas, de conformi-dad a los derechos empadronados. Asimismo, debe llevar un Registro ac-tualizado de derechos, y el plano catastral del área de la Inspección, con de-marcación del cauce, ubicación de tomas, cultivos existentes, y los datos quehagan a “una mejor eficiencia en la distribución del agua” (art. 9º, inc. g ).

• Ejerce la Policía de las Aguas en la jurisdicción del canal, compre n-diendo las aguas, sus cauces, riberas y zonas de servidumbre. A tal efecto,puede aplicar sanciones de diversa índole, como multas y ordenar tambiénla suspensión de la dotación. Asimismo, son de su competencia adoptar to-das las medidas conducentes a lograr la preservación de las aguas y su cali-


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dad, debiendo evitar su degradación y contaminación (inc. “m” y “n”, art.9 º ) .

• Convoca a las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias, y lleva el Li-b ro de Actas de estas y de las reuniones del Cuerpo de Delegados (arts. 5º y6º, Ley 6405; y art. 6º, Resolución Nº 744/98 H.T. A . ) .

• Designa y contrata al personal de la Inspección, fijando sus re m u n e-raciones de acuerdo al Presupuesto, y dispone también su remoción, sancióny promoción (inc. “j”, art. 9º).

• Ejecuta las obras y trabajos necesarios en el cauce, estableciendo la lla-mada “limpieza de cupos” a efectuar sobre el canal o hijuela por los pro p i o susuarios, controlando su realización. Y los demás trabajos necesarios para el“mantenimiento, conservación y mejora de los cauces…” Art. 9º, inc. “l”).

Ahora bien, para alguna de estas funciones y tareas, necesita impres-cindiblemente la conformidad expresa del Cuerpo de Delegados, como laelaboración del Proyecto de Presupuesto y de la Rendición de Cuentas, ypara la designación y contratación del personal, y lo relativo a la fijación desus remuneraciones (art. 9º in fine).

Amén de lo expresado respecto de las funciones del Inspector de Cau-ce, la reglamentación aclara que la enumeración de las mismas en la Ley Nº6405 es sólo “enunciativa”, ya que puede “efectuar todos los actos autoriza-dos por la normativa vigente, que sean compatibles con los fines de las Ins-pecciones” (art. 8º, Resol. Nº 744/98 H.T.A.).

6. El Cuerpo de Delegados. Funciones.

El Cuerpo de Delegados secunda al Inspector, en los actos propios delo rganismo. Sus miembros deben suscribir la documentación necesaria y re l a-cionada con el Proyecto de Presupuesto, las Rendiciones de Cuenta, y todo lorelativo al personal.

Además de prestar la conformidad, para los aspectos mencionados enel párrafo anterior, que están previstos en los incisos “b” y “j” del art. 9º de laley 6405, la reglamentación también ha considerado necesaria su intervenciónen “los actos de disposición de bienes”, y si estos fueran inmuebles o mueblesregistrables, re q u i e re además de la del Cuerpo de Delegados, la conformidadde los usuarios expresada en Asamblea Extraordinaria (art. 8º, Resol. Nº744/98 H.T. A . ) .


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Libro Escorihuela final 6/8/07 22:02 3

El número de delegados de cada canal varía según la cantidad de hec-t á reas empadronadas con derecho en la Inspección, pero nunca será inferiora tres integrantes (art. 8º, Ley 6405).

7. La Asamblea de Usuarios.

Su funcionamiento está regulado a través de la Ley Nº 6405 y la Reso-lución Reglamentaria del Tribunal Administrativo Nº 744/98.

Las Asambleas son Ordinarias y Extraordinarias. Según la ley 6405, laordinaria “se reunirá por lo menos una vez al año” (art. 5º). En la prácticaprimero, y luego en la reglamentación, la asamblea ordinaria se reúne dosveces al año, para la aprobación de la Rendición de Cuentas del Inspector,sobre el ejercicio vencido (Mayo); y para la aprobación del Proyecto de Pre-supuesto del Ejercicio futuro, y la elección de la Comisión de Vigilancia (Oc-tubre). Así ha quedado establecido por la Resolución Nº 744/98 del H.T.A.,en su artículo 4º.

La Asamblea es la reunión de todos los usuarios empadronados en elcauce o canal de jurisdicción de la Inspección de Cauce. El quórum para se-sionar válidamente es de la mitad más uno de los usuarios empadronados,“que estén al día en el pago de los tributos”. Sino se logra este número, se-siona luego de una hora a la prevista originalmente, con los miembros pre-sentes que se encuentren (art. 6º, Resol. 744/98).

Las Asambleas Extraordinarias son convocadas por razones de urgen-cia o por la importancia de los temas a tratar, sea por el Inspector, la Comi-sión de Vigilancia, o a requerimiento del Departamento General de Irriga-ción, o los usuarios que estén al día, en un número no inferior a la vigésimaparte de los derechos empadronados.

Las Asambleas Extraordinarias tienen según la ley, el objeto de:

• “Sugerir aquellas medidas tendientes al mejoramiento de la distri-bución y utilización del recurso hídrico;

• Disponer la fusión o exclusión y asociación o separación con otrasInspecciones de Cauce;

• Expedirse sobre los demás asuntos que requieran las autoridades delas Inspecciones o determinen esta ley o su reglamentación” (art. 6º, Ley Nº6405).


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En las Asambleas Generales, tanto Ordinarias como Extraord i n a r i a s ,existe un sistema especial de cómputo de votos, correspondiendo mayor can-tidad de votos a mayor superficie del terreno empadro n a d o .

Así, establece la Ley Nº 6405 en su artículo 7º el siguiente cuadro dep o n d e r a c i ó n :

Hasta 5.000 m2 ............................................. Un voto.De 5.000m2 a cinco (5) ha........................... Dos votos.De cinco a diez hectáreas . ......................... Tres votos.De diez a veinte ha....................................... C u a t ro votos.De veinte a treinta ha................................... Seis votos.De treinta a cuarenta ha............................... Ocho votos.De más de cuarenta ha................................. Diez votos.

Este artículo menciona también que en el caso de los usuarios no agrí-colas, se establecerán “las equivalencias” por el Departamento General deI r r i g a c i ó n .

Ahora bien, en las Asambleas sólo pueden emitir su voto válidamente,aquellos usuarios “que se encuentren al día en sus tributos”. A g rega tambiénel art. 7º de la ley citada, que quien no se encuentre en esta condición sólo“tendrá derecho a voz”.

8. La Comisión de Vi g i l a n c i a .

Este órgano dentro de la Inspección, tiene la función de auditoría inter-na del mismo, debiendo fiscalizar la gestión del Inspector de Cauce, y parti-cularmente el control de la ejecución presupuestaria. Debe emitir un informeen oportunidad de la presentación de la Rendición de Cuentas del Inspectora la Asamblea de Usuarios.

Sus integrantes son designados por la Asamblea General Ordinaria quea p rueba el proyecto de Presupuesto Anual, en un número no inferior a tre s .Sus miembros deben ser usuarios empadronados en la Inspección, con los tri-butos al día, pudiendo ser re e l e g i d o s .

La Comisión de Vigilancia, en ejercicio de sus funciones, tiene libre acce-so a los libros y documentación de la Inspección. Asimismo, su obligación esdenunciar cualquier anormalidad que estime ser investigada respecto de la ac-tuación de la Inspección o de sus órganos, y “las irregularidades detectadas”(art. 9º, Resol. Nº 744/98 H.T. A . ) .


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9. Los Consorcios de Aguas Subterráneas.

La Ley Nº 6405 expresamente establece la posibilidad de constitución d eInspecciones de Cauce que aglutinen a los usuarios de aguas subterráneas.

En efecto, el artículo 1º in fine de la ley citada menciona que “Los usua-rios de aguas subterráneas alumbradas por perforaciones, podrán constituiruna Inspección para su explotación, bajo el régimen de la presente ley, que-dando el Departamento General de Irrigación facultado para disponer suconstitución cuando circunstancias excepcionales así lo re q u i e r a n ” .

Lamentablemente, la redacción del artículo transcripto es poco clara,tanto en relación a la voluntariedad de su constitución por parte de los inte-resados, como a las llamadas “circunstancias excepcionales” que la ley no de-fine ni precisa. Tampoco contempla la ley la posibilidad de incorporar la ad-ministración de las aguas subterráneas a las Inspecciones de Cauce ya exis-tentes, que de esta manera podrían ejercer su jurisdicción sobre las aguas, enforma integral y conjunta.

Actualmente, algunas funciones de la administración de las aguas subte-rráneas se han descentralizado hacia las Inspecciones de Cauce, a través de lasuscripción de Convenios con el D.G.I., comprendiendo tareas como el re l e v a-miento para la registración de pozos clandestinos, la medición de caudales y ni-veles de calidad, la constatación de instalaciones de medición, la instru m e n t a-ción del segado de perforaciones abandonadas o en mal estado, etcétera.

VIII- Las Asociaciones de Inspecciones de Cauce.

1. El Proceso de Descentralización.

Modernamente, la Ley Nº 6405 reconoce legalmente a las llamadas A s o-ciaciones de Inspecciones de Cauce, ya existentes a partir del proceso de des-centralización administrativa desarrollado a comienzos de la década de 1990en el Departamento General de Irrigación.

Durante largas décadas, este organismo estatal sufrió un proceso de cen-tralización y concentración administrativa y marcada buro c r a t i z a c i ó n5 6, clara-


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59 Thomé, Raúl; Lopez, Jorge; Albrieu, Hugo; Salomón, Mario; Ruiz Freites, Santiago; “Problemática de laá reas bajo riego y organizaciones de usuarios marginales a la aglomeración del Gran Mendoza”; XX Con-g reso Nacional de Agua, Libro de Resumenes, Mza, 2005, pág. 218.


mente en oposición a la letra y el espíritu de la legislación de aguas, donde unode los pilares es precisamente la descentralización y el principio de participa-ción de los usuarios.

Diversos factores incidieron en este proceso, que hicieron mella en lasfunciones de administración y gestión de las Inspecciones de Cauce. Un mode-lo de estado centralista y paternalista, acaparó funciones y competencias en elDepartamento General de Irrigación, que originariamente no le pertenecían,absorbiendo también aquellas que eran propias de las Inspecciones de Cauce.6 0

Esta situación trajo como consecuencia, una pro g resiva desjerarq u i z a-ción de las Inspecciones de Cauce como órgano primario del sistema, y una es-casa o nula participación de los usuarios en la problemática hídrica zonal. Ladoctrina señala esta circunstancia en el sistema, “debilitado en los hechos a lol a rgo de décadas del desarrollo de las políticas intervencionistas propias delmodelo de Estado que se impuso desde mediados del siglo XX”.6 1

P e ro al mismo tiempo, en estas y por estas circunstancias se produjo ungrave deterioro en el mantenimiento de la infraestructura hidráulica de distribu-ción; con bajos índices de recaudación del organismo estatal; sobre d i m e n s i o n a-miento de la estructura burocrática del D.G.I., con una deficiente e inapro p i a d aasignación de recursos humanos, materiales y financieros; y en definitiva por elincumplimiento de las atribuciones asignadas legalmente al Estado y a las Co-munidades de Usuarios6 2.

En consecuencia, el proceso de descentralización iniciado por el mismoDepartamento General de Irrigación a partir de 1990, en virtud del diagnósti-co mencionado en los párrafos anteriores, tuvo como objetivo prioritario re v a-lorizar el rol de las organizaciones de usuarios en la administración y el mane-jo de la faz operativa del sistema. El primer paso consistió en fortalecer a lasInspecciones de Cauce a los efectos de capacitarlas para cumplir las re s p o n s a-bilidades legales, adecuando estas administraciones a los requerimientos pre-sentes, pero también a los desafíos futuro s .

El primer aspecto de este proceso fue el redimensionamiento de las Ins-pecciones de Cauce, ya que a mediados de la década del 80 existían en la Pro-vincia más de ochocientos organismos de este tipo, sin posibilidades de desa-r rollo ni de financiamiento, ni de autogobierno, debido a la reducida dimen-


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60 Salomón, Mario y Ruiz Freites, Santiago; “La Descentralización en la Administración del Agua: La Ley6405 de Mendoza, XX Congreso Nacional de Agua, Libro de Resumenes, Mza., 2005, pág. 381.61 Pinto, Rogero y Andino, ob. cit., pág. 219.62 Departamento General de Irrigación; “Modernización de la administración del agua en la Provinciade Mendoza”, Mza., 1996. Publicación Oficial.


sión de su jurisdicción territorial y a la incapacidad de ser autosustentables fi-nancieramente.

Se procedió, en consecuencia al mecanismo de la “unificación de Inspec-ciones”, a partir de 1985, que redujo notablemente el número total a ciento se-senta (160) en la actualidad, pero amplió las posibilidades de desarrollo y ad-ministración autónoma de las mismas, en una “unidad económica” sustenta-ble, aumentando su capacidad operativa y financiera, y fortaleciendo los cana-les de participación de los usuarios.6 3 Se reglamentó asimismo el funcionamien-to de las Asambleas Generales, inexistentes en la práctica hasta ese momento.

Una serie de normas reglamentarias dictadas por el Departamento Ge-neral de Irrigación en este período, fortalecieron el rol de las Inspecciones deCauce, transfiriendo funciones y personal desde las Subdelegaciones de A g u a ,maquinarias, equipos y movilidades necesarias para el cumplimiento de lasatribuciones re asignadas.

Al mismo tiempo se promovió la asociatividad de las Inspecciones entresí, naciendo así estas entidades de segundo grado que se denominaron “Ins-pecciones Asociadas” en un primer momento6 4, convalidada por los pro p i o susuarios en las respectivas Asambleas, y que luego de su creación y funciona-miento a través de “Actas Constitutivas”, fueron reconocidas posteriormentepor la Ley Nº 6405 como “Asociaciones de Inspecciones de Cauce” (art. 14º).

El rasgo distintivo de la Asociación de Inspecciones de Cauce radica ensu particularidad organizativa, toda vez que su estructura interna permite laintegración de todas aquellas Inspecciones constituídas, sin que por ello se re s-trinjan o cercenen las competencias y atribuciones que el marco legal vigenteles otorga.

La función de las Asociaciones es asistir a las mismas Inspecciones deCauce que la integran, “sugerir y orientar criterios” para la mejor distribución yadministración del recurso en una zona determinada, y efectuar en forma sub-sidiaria aquellas actividades de promoción y fomento que excedan la capacidado ingerencia de una Inspección de Cauce.

Menciona la doctrina que “La Organización de Usuarios de segundogrado, se denomina Asociación de Inspecciones, no es de constitución forzosa,sino voluntaria, y se forma con la agrupación de dos o más Inspecciones de


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63 Chambouleyrón, Jorge; Rodríguez, Liliana; Blanc, Eduardo; “Aveinte años de la Unificación de lasInspecciones de Cauce en Mendoza”, XX Congreso Nacional del Agua, Libro de Resumenes, Mza., 2005,pág. 371.64 Salomón, Mario; Ruiz Freites, Santiago; ob. cit., pág. 381.


Cauce para la defensa de los derechos o fomento de los intereses de las Inspec-ciones que la integran”.65

Asimismo, estas asociaciones fomentan y pueden efectuar actividadesafines a la administración del agua, y que permitan uno de sus objetivos, co-mo es el desarrollo socio-económico y productivo de una región determinada,actividades expresamente mencionadas por el artículo 17º de la Ley Nº 6405.

El protagonismo y desarrollo llevado adelante por estas Asociaciones deInspecciones de Cauce, como la defensa fundamental en determinadas circ u n s-tancias de los derechos y de las concesiones existentes, hacen que en la actuali-dad estas organizaciones reclamen la creación de órganos asociativos superio-res, como Juntas Generales, Federaciones o Confederaciones de Consorcios, si-guiendo el ejemplo de algunos países como España, y la inserción real de suparticipación en la administración de los organismos estatales de cuenca.6 6

2. Los Organos de las Asociaciones.

a) El Directorio.

Este se integra con los Inspectores de Cauce de aquellas Inspeccionesque se A s o c i a ron. Y en su caso, con los Delegados siguiendo el orden de suce-s i ó n .

Su función es la de “conducción y administración” de la Asociación deInspecciones (art. 20º, ley 6405).

La ley exige que en el Directorio haya un Presidente, Secretario y Te s o-re ro. Estos son designados por el mismo Directorio, de entre sus miembros. Es-tas autoridades “serán elegidas por simple mayoría y durarán en sus carg o smientras mantengan la condición de Inspector de Cauce o delegado, en su ca-so, pudiendo ser reelegidos” (art. 17º, Resolución Nº 744/98 H.T.A., Reglamen-taria de la Ley N1 6405).

La ley permite también la conformación de “comisiones para el estudioy seguimiento de los diversos temas afines al objeto de la Asociación” (art 21º,ley 6405), dentro del Dire c t o r i o .


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65 Mathus Escorihuela, Miguel; “La Administración Hídrica”, Ed. Facultad de Derecho, Universidad Na-cional de Cuyo, Mza., 2002.66 Bolea Foradada, Juan Antonio; “Las Comunidades de Regantes”, Ed. Comunidad General de Usuariosdel Canal Imperial de Aragón, Zaragoza, 1998. En particular el Capítulo II, “Relaciones de las Comunida-des de Regantes con otras Entidades Públicas”, pág. 51.


b) La Sindicatura.

Es el órgano de fiscalización de la propia Asociación, y su función es,en consecuencia, la mencionada. Su integración y conformación debe pre-verse en los Estatutos de cada Asociación.

La Sindicatura coexiste con el control y supervisión del Departamen-to General de Irrigación, a través del Tribunal Administrativo. La sindicatu-ra hace las veces y tiene funciones similares a la Comisión de Vigilancia enlas Inspecciones de Cauce, pero respecto de las Asociaciones de Inspeccio-nes. La Ley 6405 menciona simplemente que su función es “fiscalizar la ges-tión del Directorio” (art. 22º). Pero la Resolución Nº 744/98 H.T.A., regla-mentando las funciones de la Sindicatura, en su art. 18º, le otorga las mis-mas facultades de fiscalización previstas para la Comisión de Vigilancia.

La Sindicatura debe integrarse con personas que sean “usuarios de lasInspecciones que conforman la Asociación, en un número de hasta tres (3)miembros y sus funciones serán ad-honorem” (art. 18º, Resol. Nº 744/98H.T.A.).

IX- El Control del D.G.I. Aspectos involucrados.

Al analizar la estructura y funciones de los distintos órganos que con-forman el Departamento General de Irrigación, se ha hecho mención a lasfacultades de control que, fundamentalmente el Tribunal Administrativo,ostenta respecto de la administración y gestión de las Inspecciones de Cau-ce. En esta parte, conviene ahora detallar y puntualizar, toda vez que ese cú-mulo de funciones no sólo comprende aspectos relacionados estrictamentea su control, sino también de asistencia, fomento, promoción y capacitacióntécnica. A estos aspectos se refiere expresamente el texto de la Ley Nº 6405.

El Tribunal Administrativo, aparte de la facultad de aprobación de losPresupuestos y Rendiciones de Cuenta de Inspecciones y Asociaciones, co-mo de la fiscalización de su ejecución, a través del control de legitimidadmediante las pertinentes auditorías; y la aprobación de las Elecciones deAutoridades de Cauce y fiscalización de las mismas, tiene también las si-guientes atribuciones respecto de los organismos de usuarios, que son men-cionadas en el artículo 23º de la Ley Nº 6405:


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• A p robar los Estatutos de las Asociaciones de Inspecciones, como susmodificaciones posteriore s .

• Requerir la exhibición de libros y documentos, solicitar informes, re a-lizar investigaciones de oficio o por denuncia.

• Llevar el re g i s t ro de las autoridades electas y de la duración de susm a n d a t o s .

• Designar veedores de organismo para las Asambleas Generales deU s u a r i o s .

• Intervenir administrativamente la Inspección o la Asociación, cuandoe x i s t i e ren “causas graves que así lo justifiquen”.

Ahora bien, tanta importancia tienen estas atribuciones de control, comoaquellas otras que se re f i e ren a la asistencia y colaboración del DepartamentoGeneral de Irrigación hacia las Inspecciones de Cauce y Asociaciones, y que aveces no se les presta la debida atención en el desarrollo de la gestión adminis-trativa estatal, pero que expresamente también contiene la Ley Nº 6405, a tra-vés del mencionado art. 23º, y que se transcriben a continuación :

• Propiciar la activa participación de los usuarios en la organización yfuncionamiento de las Inspecciones y Asociaciones, en el marco de los princi-pios de coordinación y subsidiaridad.

• Prestar la asistencia técnica y financiera necesaria para el mejor desen-volvimiento de las Inspecciones y A s o c i a c i o n e s .

Estas son las atribuciones y funciones que, respecto de la vida y gestiónde las Inspecciones de Cauce y Asociaciones de Inspecciones de Cauce, tieneel Tribunal Administrativo del D.G.I. sobre las mismas, pero también el Supe-rintendente General de Irrigación y los Subdelegados de Agua en su jurisdic-ción, tiene las propias, establecidas también en el art. 23º de la Ley Nº 6405, quese pueden clasificar también en facultades relativas al control y fiscalización, yaquellas relacionadas con la asistencia hacia las mismas:

• Vigilar el cumplimiento de las atribuciones, deberes y funciones asig-nadas a las Inspecciones y A s o c i a c i o n e s ;

• Disponer inspecciones o verificaciones de carácter técnico que tenganpor objeto asegurar el normal escurrimiento de las aguas y el adecuado fun-cionamiento hidráulico de las obras de conducción.


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Las funciones de asistencia, por otro lado son:• Asistir técnicamente a las Inspecciones y Asociaciones en todo lo ati-

nente a la optimización del uso del recurso y su pre s e r v a c i ó n .• Ejecutar acciones de asistencia y fomento, tendientes al mejoramiento

de la gestión participativa del recurso hídrico.• Compatibilizar y facilitar a las Inspecciones de Cauce y a las A s o c i a-

ciones de Inspecciones la información registral y contable necesaria para eladecuado funcionamiento de las mismas.

Resta mencionar, a modo de conclusión con relación al control del Depar-tamento General de Irrigación sobre las Inspecciones de Cauce, que como ya seha expresado, aquél “sólo se encuentra facultado a la supervisión y contralor for-mal de legalidad, careciendo de facultades de control de gestión y de mérito”.6 7

X- La Participación de los Usuarios en la Administración del Estado.

Esta participación no se da sólo a partir de la autarquía y las atribucio-nes propias de las Inspecciones de Cauce, sino también en el seno de distintosó rganos del Departamento General de Irrigación.

En efecto, se dice que este Principio se plasma también en la designaciónde los miembros del Tribunal Administrativo y del Consejo de Apelaciones delD.G.I., ya que estos deben reunir la calidad de usuarios empadronados, y seintegran estos órganos con un Consejero por cada uno de los ríos de la Pro v i n-cia: Mendoza, Tunuyán Superior, Tunuyán Inferior, Atuel y Diamante, re q u i s i-to e integración, como ya se adelantara impuestos por la costumbre, y por tan-to obligatorio.

Asimismo, las Inspecciones de Cauce deben designar re p resentantes pa-ra integrar la “Junta Honoraria de Inspectores de Cauce”, órgano consultivode cada una de las Subdelegaciones de Agua de la Provincia, que emiten opi-nión no vinculante sobre ciertos aspectos propios de la gestión estatal: el PlanAnual de Obras, correspondiente a cada río; el Proyecto de Presupuesto delD.G.I.; y el régimen anual de desembalse y programa de erogaciones de los di-ques re g u l a d o res de los ríos.


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67 Magnani, César Raúl; “Participación de los Usuarios en la Administración del Agua”, Rev. El Dere c h o ,24/9/85, Universidad Católica A rgentina, Bs. As., 1985, pág. 3.


Estas Juntas Honorarias han sido creadas y regulado su funcionamientoa través de reglamentos emanados del Tribunal A d m i n i s t r a t i v o6 8, sin estarmencionadas en la legislación de aguas, lo cual no es menoscabo alguno parasu existencia legal, ya que la misma se encuentra fundada en el principio departicipación, ya consagrado por la misma Constitución Pro v i n c i a l .

La Junta Honoraria del Río Mendoza y el Consejo de Asociaciones deInspecciones de Cauce (ámbito que reúne a las siete asociaciones de la cuenca)han asumido estos últimos años un rol preponderante en la discusión de di-versos temas y proyectos polémicos en la Provincia, y ha sido pública su posi-ción en la defensa común de los derechos de los usuarios empadronados, co-mo la construcción y regulación del Dique Potrerillos, la ocupación turística yurbanística del área del Perilago del mismo; la lucha por la conversión de losd e rechos eventuales en definitivos, con la necesaria determinación previa delBalance Hídrico; la exigencia del Plan de Obras Complementarias; la necesi-dad de un Planificación Hidrológica viable; el diseño del ordenamiento terri-torial y los usos del suelo, frente al avance de los emprendimientos inmobilia-rios anárquicos pero de grandes inversiones de capital; la protección de las zo-nas de regadío; el impacto de la basura urbana en los cauces de distribución,la problemática aluvional del Gran Mendoza; la preservación de la calidad delas aguas; el impacto de las explotaciones mineras e hidrocarburíferas, etc. Cir-cunstancias que demanda la ampliación y profundización de la tan declama-da participación, y su inserción real y efectiva en la administración de los re-cursos hídricos.

La reciente aprobación de los Estatutos de las Asociaciones del Río Men-doza por parte del Tribunal Administrativo en Junio de 2007, tras una larg adiscusión de varios años sobre su contenido y alcance, marca claramente laconsolidación de un proceso de democratización de la gestión hídrica mendo-cina.

Finalmente, existen en algunas subdelegaciones de la Provincia (RíosDiamante y Atuel), el llamado “Consejo Asesor de la Cuenca”, org a n i s m otambién consultivo, y del que participan entidades y personas vinculadas einsertas en el territorio de las cuencas: empresas hidroeléctricas; cámaras dec o m e rcio e industria; organizaciones re p resentativas del agro y la ganadería;o rganismos estatales como los Municipios; organismos científicos y Univer-sidades de la región, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad ci-


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68 Magnani, César Raúl; ob. cit., pág. 3.


vil, etc. En su seno se tratan y discuten temas comunes vinculados a la admi-nistración del agua y del territorio, pero sus opiniones tampoco son vincu-l a n t e s .

El inconveniente de estos organismos consultivos es precisamente es-te, atento que no hay hoy una participación real instrumentada re g l a m e n t a-riamente, con facultades decisorias compartidas y con verdadera inserc i ó nen los organismos del estado, al modelo español por ejemplo, donde necesa-riamente las Comunidades de Regantes tienen un porcentaje de votos deter-minados dentro de los órganos de las Confederaciones Hidrográficas, tantoen los de gobierno, como la Junta de Gobierno6 9, en los de gestión. como laAsamblea de Usuarios, Juntas de Explotación, Juntas de Obras y Comisiónde Desembalse; y de planificación, como el Consejo del Agua de la Cuenca.7 0

La idea de la participación de los usuarios en el Tribunal A d m i n i s t r a-tivo, por ejemplo, se encuentra desvirtuada con el correr de los años por la“politización” en la selección de sus miembros, el aumento y la concentra-ción del poder decisorio discrecional en la Superintendencia y la falta de in-tervención de los usuarios en la selección previa de los candidatos; hace queeste órgano haya perdido, en parte también por la falta de aptitudes especí-ficas y re p resentatividad genuina de quienes resultan designados, su impor-tancia como el verd a d e ro cuerpo deliberativo y ámbito de discusión de lac o n s t rucción de la Política y Planificación Hídricas, y del Gobierno y A d m i-nistración de las A g u a s .

La Constitución de 1894 preveía que los integrantes del Consejo delDepartamento General de Irrigación, fueran elegidos directamente por losusuarios empadronados en cada río, sistema de designación que lamentable-mente no fue incorporado en la Constitución de 1916, pero que era más re s-petuoso de la participación democrática y la intervención de los intere s a d o sen el gobierno y administración de las aguas, porque al mismo tiempo ser-vía de contención y control a las facultades discrecionales de la administra-ción.

Se puede concluir en este sentido, haciendo propias y de aplicación pa-ra estas latitudes, aquellas palabras de Antonio Embid Irujo, quien hablandode la problemática española sobre la planificación hidrológica, hace algunospocos años decía que “Hay bastantes signos en los últimos tiempos de que en


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69 Fanlo Loras, Antonio; “Las Confederaciones Hidrográficas y otras Administraciones Hidráulicas”; Se-minario de Derecho del Agua de la Universidad de Zaragoza, Ed. Civitas, Madrid, 1996, pág. 227. 70 Fanlo Loras, Antonio; ob. cit., pág. 259.


determinados ámbitos se debería iniciar, sino un giro radical, sí un matizado ycontinuado cambio de dirección de los asuntos hidráulicos”.7 1 Y España supoc a m b i a r. Salvando las distancias, Mendoza puede también cambiar.


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71 Embid Irujo, Antonio; “La planificación hidrológica en la actualidad. Consideraciones desde una pers-pectiva jurídica”; en “Planificación Hidrológica y Política Hidráulica”; Seminario de Derecho del Agua dela Universidad de Zaragoza; Ed. Civitas, Madrid, 1999, pág. 105.


mes del agua, documento 3, ruiz freites legislacion_y_administracion_de_aguas_en mendoza

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