meld. st. 17 (2018–2019) · journalistikk. tida vi står i krev derfor mediepoli-tiske mål som...

Meld. St. 17(2018 – 2019)

Melding til Stortinget

Meld

. St. 17

(20

18

–20

19

)

Mangfald og armlengds avstand

Mediepolitikk for ei ny tid

Mangfald og arm

lengds avstand

Bestilling av publikasjonar

Tryggings- og serviceorganisasjonen til departementawww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonane er også tilgjengelege påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 03/2019

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Forsidebilete:

TV 2 Media City Bergen. Foto: Gard Michalsen / Medier24Programledere Radio Norge. Foto: Christian Wangberg / CW FotoNea Radio på Røros. Foto: Harald VingelsgaardFotograf. Foto: Cathrine Aasen / EikerbladetReportere på fotballkamp. Foto: Einar Almehagen / Gudbrandsdalen DagningenBeredskapsøvelse. Foto: Mathilde Waale / Østlands-PostenJournaliststudenter. Foto: Olav Standal Tangen / Høgskulen i Volda17. Foto: Bendik Stalheim Møller / NRKVG på nett. Foto: Berit Roald / NTB ScanpixBarn med avis. Foto: Monica Strømdahl / Aftenposten JuniorSamiske barn i Karasjok. Foto: Heiko Junge / NTB scanpixStorm i Bodø: Foto: Marius Helge Larsen / NTB scanpixJournalister på øvelse med forsvaret. Foto: Heiko Junge / NTB scanpix

Bileta er satt saman av Lise Kihle Designstudio AS

Meld. St. 17(2018–2019)




Innhald

1 Innleiing og samandrag .............. 51.1 Innleiing .......................................... 51.2 Verdien av uavhengige og seriøse

medium ........................................... 61.3 Ytringsfridom, infrastruktur-

kravet og rolla til media ................. 71.4 Tillit, ei uavhengig stilling og

prinsippet om armlengds avstand 81.5 Regjeringa sine mål for medie-

politikken ........................................ 91.6 Mediemangfaldsutvalet ................. 91.7 Samandrag ...................................... 10

2 Tendensar i mediemarknaden .. 132.1 Innleiing .......................................... 132.2 Mediebruk og tilgang .................... 132.2.1 Den viktigaste nyheitskjelda ......... 132.2.2 Endringar i brukarvanar ................ 142.2.3 Sosiale medium .............................. 152.2.4 Distribusjon av internett og TV .... 162.2.5 Lineær kringkasting og strøyming 162.2.6 Frå FM til DAB ............................... 172.3 Mediemarknaden og økonomi ..... 192.3.1 Utviklinga til avisene ...................... 202.3.2 Marknaden for brukarbetaling ..... 262.3.3 Kostnadsutviklinga i medie-

bransjen ........................................... 282.3.4 Trykkje- og distribusjons-

kostnader ........................................ 292.3.5 Journalistar og redaktørar ............. 29

3 Økonomiske verkemiddel.......... 323.1 Innleiing .......................................... 323.2 Direkte mediestøtte ....................... 323.2.1 Produksjonstilskot ......................... 323.2.2 Plattformnøytralt produksjons-

tilskot ............................................... 333.2.3 Tilskot til vekeaviser ...................... 333.2.4 Tilskot til aviser retta mot særlege

grupper ............................................ 343.2.5 Distribusjonstilskot til aviser

i Finnmark ....................................... 353.2.6 Tilskot til medieforsking og etter-

utdanning ........................................ 353.2.7 Innovasjonstilskot til nyheits- og

aktualitetsmedium .......................... 363.3 Indirekte mediestøtte ..................... 363.3.1 Fritak for meirverdiavgift for

aviser og elektroniske nyheits-tenester ............................................ 36

3.3.2 Kjøp av avisdistribusjon ................. 373.4 Kringkasting ................................... 37

3.4.1 Kringkastingsavgifta ..................... 373.4.2 Kommersiell allmennkringkasting 383.4.3 Tilskot til lokale lyd- og bilet-

medium ........................................... 383.5 Mediestøtte i andre europeiske

land .................................................. 383.5.1 Sverige ............................................ 383.5.2 Danmark ......................................... 403.5.3 Finland ............................................ 423.5.4 Storbritannia ................................... 433.5.5 Austerrike ....................................... 443.5.6 Frankrike ........................................ 453.5.7 Nederland ....................................... 46

4 Finansiering av NRK .................. 484.1 Innleiing .......................................... 484.2 Bakgrunn ........................................ 484.2.1 Rimmereid-rapporten og Medie-

mangfaldsutvalets NOU ................ 484.2.2 Stortinget sin behandling av

Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK .... 48

4.3 Omsyn som ein ny finansierings-modell skal vareta .......................... 49

4.3.1 Legitimitet, uavhengigheit og føreseielegheit ................................ 49

4.3.2 Sosial profil ..................................... 504.3.3 Problemstillingar knytte til meir-

verdiavgift ....................................... 504.3.4 Enkel og ubyråkratisk innkrevjing 514.3.5 Robust, framtidsretta og langsiktig

ordning ........................................... 514.4 Omtale og vurdering av to

finansieringsmodellar .................... 514.4.1 Øyremerkt NRK-skatt ................... 514.4.2 Skattefinansiering utan øyre-

merking .......................................... 524.4.3 Vurdering av modellane ................ 524.5 Forholdet til EØS-avtalen sine

reglar om offentleg støtte .............. 544.6 Utviding av Nasjonalbiblioteket si

verksemd i Mo i Rana ................... 54

5 Samling av mediestøtta .............. 575.1 Innleiing .......................................... 575.2 Bakgrunn ........................................ 575.3 Gjeldande økonomiske verke-

middel ............................................. 575.3.1 Eit meir heilskapleg avgjerds-

grunnlag ......................................... 575.3.2 Føreseielegheit .............................. 585.3.3 Prinsippet om armlengds avstand 58

5.4 Modell for samling av mediestøtta 585.4.1 Faste, langsiktige økonomiske

rammer for mediestøtte ................. 595.4.2 Samla løyving av mediestøtta ........ 595.4.3 Eit uavhengig råd for mediestøtta 60

6 Mål for den direkte medie-støtta ................................................ 62

6.1 Innleiing .......................................... 626.2 Bakgrunn ........................................ 626.2.1 Det overordna målet til regjeringa 626.2.2 Mål for eksisterande tilskots-

ordningar ......................................... 626.2.3 Mediemangfaldsutvalet sitt

forslag til målformulering .............. 626.2.4 Høyringsinnspel ............................. 636.3 Mål for den direkte mediestøtta ... 646.3.1 Lokale medium og geografiske

kvite flekkar .................................... 646.3.2 Samfunnsviktig og undersøkjande

journalistikk .................................... 666.3.3 Innovasjon og utvikling ................. 676.3.4 Insentiv i støttesystemet ................ 67

7 Medieøkonomiske verke-middel ............................................. 69

7.1 Innleiing .......................................... 697.2 Direkte mediestøtte ....................... 697.2.1 Tilskot til samiske aviser ............... 697.2.2 Tilskot til breie nyheitsmedium .... 717.2.3 Støtte til gratismedium .................. 717.2.4 Distribusjonstilskot til aviser i

Finnmark ......................................... 727.2.5 Innvandrarar og språklege

minoritetar ...................................... 737.2.6 Tilskot til medium retta mot

personar med funksjons-nedsetjingar .................................... 74

7.2.7 Tilskot til bydelsmedium ............... 757.3 Fritak frå arbeidsgivaravgift .......... 767.3.1 Mediemangfaldsutvalet sitt

forslag .............................................. 767.3.2 Høyringsinstansane sitt syn på

saka .................................................. 767.3.3 Vurdering ........................................ 767.4 Kommersiell allmennkringkasting

på radio ............................................ 777.4.1 Mediemangfaldsutvalet sitt forslag 777.4.2 Høyringsinstansane sitt syn på

saka .................................................. 777.4.3 Vurdering ........................................ 787.5 Lokalradio ....................................... 797.5.1 Framtidig FM-distribusjon ............ 79

7.5.2 Tilskotsordninga til lokale lyd- og biletmedium ................................... 79

7.6 Forsking og utvikling .................... 807.7 Forholdet til EØS-avtalens reglar

om offentleg støtte ......................... 80

8 Fireårig styringssignal for NRK ................................................. 81

8.1 Innleiing .......................................... 818.2 Dei økonomiske rammene til

NRK ................................................. 818.2.1 Bakgrunn ........................................ 818.2.2 Fastsetjing av økonomiske

rammer i andre land ...................... 818.2.3 Dei økonomiske rammene til

NRK ................................................. 828.2.4 Internasjonale aktørar ................... 848.2.5 Marknadsposisjonen til NRK ....... 858.2.6 Oppslutninga om lisensen ............ 868.2.7 Effektiviseringstiltak i NRK .......... 888.2.8 Vurdering ....................................... 898.3 Oppdraget til NRK ......................... 908.3.1 Innleiing .......................................... 908.3.2 Regulering i andre land ................. 918.3.3 Medietilsynets vurdering av

NRK sitt bidrag til mediemang-faldet ................................................ 93

8.3.4 Høyringsinstansane sitt syn på saka ................................................. 97

8.3.5 Vurdering ....................................... 998.3.6 Vurdering av eit profesjonelt

kringkastingskor i NRK ................ 100

9 Styringssignal for mediestøtta.. 1019.1 Innleiing .......................................... 1019.2 Bakgrunn ........................................ 1019.2.1 Mediemangfaldsutvalet sitt forslag 1019.2.2 Medietilsynet ................................. 1019.3 Økonomisk utvikling og fram-

skrivingar ........................................ 1029.3.1 Den samla økonomiske utviklinga

til avisene ........................................ 1029.3.2 Aviser som får produksjonstilskot 1069.3.3 Distribusjon .................................... 1099.3.4 Økonomiske prognosar ................ 1099.3.5 Betalingsvilje for digitale nyheiter 1109.3.6 Økonomien til lokalkring-

kastarane ........................................ 1119.4 Vurdering ....................................... 112

10 Økonomiske og administrative konsekvensar ............................... 114

Meld. St. 17(2018–2019)


Mangfald og armlengds avstandMediepolitikk for ei ny tid

Tilråding frå Kulturdepartementet 29. mars 2019, godkjend i statsråd same dagen.

(Regjeringa Solberg)

1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Eit fritt samfunn med menneskerettar, demokratiog rettsstat oppstår ikkje av seg sjølv. Vi er avhen-gige av fungerande fellesskap, felles verdiar oginstitusjonar som rettstryggleik, personvern, tillit,næringsliv, frivilligheit, og ikkje minst ytringsfri-dom og frie medium.

Redaktørstyrte journalistiske massemedia erein av grunnsteinane i eit fritt og demokratisksamfunn. Nyheitsmedia og journalistikk legg tilrette for ei opplyst offentlegheit der borgarar kangjere seg opp sine eigne meiningar. Demokratiinneber at folket vel representantar til å styre forseg. Men for at et slikt val skal vere reelt, må ein iforkant ha ein open og opplyst debatt. Dette krevein presse som set søkelys på politiske avgjerderog konsekvensane av desse, og som kan stillekrevjande spørsmål og krevje svar frå dei som for-valtar offentlige verv på borgaranes vegne. Ein avmedia sine viktigaste oppgåver i eit demokrati erderfor å føre uavhengig og kritisk oppsyn medoffentleg og privat maktutøving.

Nyheitsmedia har ein samfunnsverdi – fordemokratisk meiningsdanning, for kontroll avmaktutøving og for språk, kultur og identitet –som går ut over den kommersielle verdien av inn-haldet for den enkelte tilbydaren av medieinnhal-det. Journalistikken stiller spørsmål for dei stem-melause og er ein føresetnad for kritisk reflek-sjon. I tillegg vil busetjingsmønsteret i Noreg,med mange mindre samfunn spreidde over storegeografiske område, gjere at mange lokalsamfunnvil kunne vere for små til å kunne gi ein berekraf-tig marknad for lokale nyheitsmedium. Markna-den produserer derfor ikkje åleine det medie-mangfaldet og den journalistikken som er ønskje-leg for samfunnet. Offentleg støtte er av dennegrunn eit nødvendig supplement for å bevare eitmangfald av medium og journalistisk produksjonover heile landet. Demokratiets styrke avhengerav i kva grad det opplevast som relevant og repre-sentativ for heile befolkninga.

Eit mangfald av medium og journalistikk erlikevel ikkje nok i seg sjølv; det er òg nødvendigmed tillit. Publikum må ha tillit til at utvalet og

6 Meld. St. 17 2018–2019Mangfald og armlengds avstand

framstillinga av saker er relevant og sannferdig,og til at synspunkta og resonnementa som blirfremja, er rimelege og baserte på sakkunnskap.Ein av dei fremste styrkene til det norske samfun-net, i ein tid der demokratiet og ytringsfridommeni enkelte land er under press, er at vi har høg gradav tillit, både til media, samfunnsinstitusjonar, detoffentlege og organisasjonar. I kampen mot tildømes digitale ekkokammer, store globaleaktørar som i stadig støre grad legg premissanefor dei vala vi gjer som kultur- og mediebrukararog ein fragmentert offentlegheit, kan eit mangfaldav medium bidra til eit samfunn prega av tillit ogsterke fellesskap.

Regjeringa vil at media skal ha størst mogleguavhengigheit frå politiske myndigheiter. Medie-offentlegheita er ein sjølvstendig byggjestein isamfunnet, som skal kunne utvikle seg på eignepremissar utan statleg overstyring. Denne mel-dinga presenterer tiltak som kan bidra til å styrkjeprinsippet om armlengds avstand i mediepolitik-ken, og som dermed kan auke tilliten til at allemediestøttemottakarane er uavhengige.

Digitaliseringa er demokratiserande. Den harført nyheitsformidlinga og den demokratiske sam-talen over på elektroniske plattformer. Det girnye, miljøvennlege moglegheiter for å produsere,distribuere og formidle informasjon på same tidsom terskelen for ytring, deltaking og interaksjoner lågare. Dette er demokrati i praksis. Samstun-des er konkurransen større og inntektsgrunnla-get for mange lågare enn det som tradisjonelt harvore tilfelle. På same tid har digitaliseringa bidratttil eit enormt avsendar- og innhaldsmangfald ognye mogligheiter for utvikling og innovasjon avjournalistikk. Tida vi står i krev derfor mediepoli-tiske mål som betre sikrar ein innovativ og kon-kurransedyktig medieindustri med stabile ogføreseielege økonomiske føresetnader for å pro-dusere eit mangfald av journalistikk i eit mangfaldav medium over heile landet.

Med dette som utgangspunkt presentererdenne meldinga kva dei overordna måla for dendirekte mediestøtta bør vere framover og korleisein kan sikre stabile og føreseielege økonomiskeføresetnader for å nå dei mediepolitiske måla.

NRK er ein viktig fellesinstitusjon i Noreg somgir betre kommunikasjon og auka gjensidigrespekt og forståing i samfunnet. Eit sterkt NRKmed breitt innhald av høg kvalitet som er tilgjen-geleg for heile befolkninga er derfor eit av våreviktigaste mediepolitiske verkemiddel. Globalise-ringa av mediemarknaden inneber at norsk inn-hald er utsett for langt større konkurranse enn tid-legare. NRK blir derfor stadig viktigare for å fremje

norsk innhald, kultur og språk. For å kunne opp-retthalde NRK som ein viktig fellesinstitusjon, erdet nødvendig at NRK har ein stabil og god finan-siering. Denne meldinga presenterer derfor einny og meir framtidsretta finansieringsmodell forNRK, som sikrar stabile og føreseieleg føresetna-der for eit fortsatt sterkt og sjølvstendig NRK.

Dei kommersielle media og NRK er samanavgjerande for å sikre eit breitt og mangfaldignorskspråkleg medietilbod. Det er derfor viktig atNRK i minst mogleg grad svekkjer aktivitets-grunnlaget til medium som hentar inntektene sinei marknaden, slik at det samla tilbodet til publi-kum ikkje blir svekka. I denne meldinga vurderastdet om NRKs tilbod har ein slik effekt og om deter nødvendig å gjere endringar i NRKs oppdragsom har ein grense til konkurranseflatene motkommersielle aktørar.

Med tiltaka som blir foreslått i meldinga, vilregjeringa bidra til at vi framleis kan ha eit velfun-gerande offentleg rom, og at vi vidarefører tradi-sjonen med frie, uavhengige og seriøse mediumsom befolkninga kan ha tillit til.

1.2 Verdien av uavhengige og seriøse medium

I Noreg har vi ein lang og sterk tradisjon for uav-hengige og seriøse medium. Medium som vi kanha tillit til, og som blir drivne etter solide publisis-tiske og etiske prinsipp. Medium som vi godt kanvere ueinige med i sak, men som vi veit driv ut fråeit ønske om å få fram viktig og korrekt informa-sjon og om å bidra til ein open og opplyst demo-kratisk samfunnsdebatt.

Vi har òg ein lang og sterk tradisjon for at myn-digheitene tek ansvar for å leggje forholda til rettefor eit velfungerande offentleg rom, mellom annagjennom lovgiving og ordningar med direkte ogindirekte mediestøtte. Då den nye § 100 i Grunn-lova blei vedteken i 2004, blei dette ansvaret grunn-lovsfesta i form av «infrastrukturkravet», som slårfast at myndigheitene har ansvar for å «leggje tilrette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte».

Dette opne og opplyste offentlege ordskiftet harlagt grunnlaget for eit effektivt demokratisk styre-sett, som i sin tur har vore ein viktig premiss forden økonomiske og sosiale utviklinga i Noreg, ogfor at vi i dag på mange måtar har ein svært privile-gert posisjon, både i verda i dag og i historisksamanheng. Den norske befolkninga har i storgrad nok ressursar, vi bur i eit trygt land, og vi harhøve til å leve eit fritt og sjølvstendig liv, jf. Meld. St.29 (2016–2017) Perspektivmeldingen. Mange deltek

2018–2019 Meld. St. 17 7Mangfald og armlengds avstand

i arbeidslivet, vi har ein kompetent arbeidsstyrkeog solide statsfinansar. Små forskjellar i befolk-ninga bidreg til at mange kan ta del i velstanden, ogdet fører til at folk har høg tillit både til kvarandreog til dei offentlege myndigheitene. Høg tillit gjerat den enkelte føler tryggleik og fellesskap, og bid-reg til eit samfunn med sosial og politisk stabilitet.

Dei fleste av oss er lykkeleg uvitande om kvadet vil seie å leve i eit samfunn utan frie medium. Ieit slikt samfunn finst det ingen uavhengige kjel-der til informasjon og synspunkt som befolkningakan ha tillit til når hendingar og utviklingstrekkpåverkar dei, familien deira og lokalsamfunnet, ogmyndigheiter eller næringslivsinteresser kontrol-lerer kva slags informasjon og politiske stand-punkt som får plass i media og i den offentlegedebatten.

Som med alle ting ein er vand med, er det lett åta mediemangfaldet og det opne samfunnet forgitt. Det som blir oppfatta som trygt, sjølvsagt ogpermanent, er det liten grunn til å stå på barrika-dane for.

Eit blikk rundt i verda i dag viser oss tydelegat dette ikkje er sjølvsagt alle stader. Media, ogden offentlege samtalen meir generelt, er understerkt press i mange delar av verda.

World Press Freedom Index 2018 frå ReportersWithout Borders viser til dømes at ope fiendskapmot journalistar og medium breier om seg. Det erikkje lenger avgrensa til autoritære regime. Ogsåher i Noreg ser vi at enkelte teiknar eit fiendebileteav dei tradisjonelle media og reknar dei som poli-tisk korrekte organ for etablissementet eller eipolitisk side. Mange av desse søkjer seg til alterna-tive kanalar som ofte ikkje har dei same tradisjo-nane for presseetikk og kjeldekritikk. Spreiing avdesinformasjon og hatefulle ytringar i kommentar-felt og sosiale medium kan òg svekkje tilliten tilmedia og til det offentlege rommet generelt.

Så sjølv om Reporters Without Borders dei tosiste åra har rangert Noreg som det landet i verdamed størst pressefridom, er det ingen grunn til åvere sjølvgod. Det viser snarare at vi har meir åforsvare og meir å miste. Det er dessutan ein posi-sjon som blir lagd merke til, og som gir Noreg eitansvar som strekkjer seg ut over landegrenseneog den nasjonale mediepolitikken.

1.3 Ytringsfridom, infrastrukturkravet og rolla til media

Retten til å ytre seg, pressefridommen og informa-sjonsfridommen er alle ulike element av ytringsfri-dommen slik han blir definert og verna i Grunn-

lova § 100. Ytringsfridommen er dermed bådeutgangspunktet og det overordna målet for regje-ringa sin politikk på medieområdet.

Ytringsfridommen er ein individuell mennes-kerett, men han er òg noko meir:– For det første er ytringsfridommen ein føreset-

nad for ein fri diskusjon om politiske spørsmålog andre samfunnsspørsmål. Utan ein slik dis-kusjon kan ikkje eit representativt demokratifungere.

– For det andre er ytringsfridommen ein føreset-nad for eit ope samfunn. Det er denne open-heita som gjer at allmenta – mellom anna gjen-nom media – kan føre kontroll med den offent-lege og private maktbruken i samfunnet.Denne openheita er enkeltindividet sitt viktig-aste vern mot overgrep og samfunnet sitt vikti-gaste vern mot korrupsjon og maktmisbruk.

– For det tredje er ytringsfridommen eit viktigmiddel for å verne om og fremje andre mennes-kerettar. Det er til dømes uråd å tenkje segreell organisasjonsfridom eller religionsfridomutan ytringsfridom.

– For det fjerde er ytringsfridom generelt einføresetnad for utvikling og framsteg til detbeste for befolkninga. Det er uråd å finne godeløysingar for framtida dersom det ikkje er romfor å stille spørsmål ved etablerte sanningar.

Myndigheitene har sidan 2004 hatt eit grunnlovs-festa ansvar for å leggje aktivt til rette for faktiskytringsfridom, i praksis ved å sørgje for at det finstein velfungerande infrastruktur for den demokra-tiske samtalen.

Den demokratiske infrastrukturen består av eirekkje ulike element og dekkjer store delar avmedie-, kultur-, utdannings- og forskingspolitik-ken. Innanfor det som kan definerast som medie-området, består infrastrukturen av alle former forkommunikasjonskanalar eller uttrykksmiddelsom gjer det mogleg å spreie ein bodskap tilmange menneske over eit stort område på korttid. Infrastrukturen består òg av distribusjonssys-tema som bidreg til å bringe innhaldet fram til eitpublikum: alt frå trykkjeri og avisbod til brei-bandskablar og internettleverandørar.

Dei redaktørstyrte journalistiske massemedia(«pressa») har tradisjonelt vore rekna som eit sær-leg viktig element i den demokratiske infrastruk-turen. Dei er sentrale forum for den politiskedebatten og meiningsdanninga som utgjer kjer-nen i den demokratiske grunngivinga til ytrings-fridommen. Pressa er svært viktig for ytringsfri-dom og demokrati, og det er dette som ligg bak


ordningane med direkte mediestøtte og meirver-diavgiftsfritak som vi har hatt i 50 år.

Det er lett å tenkje at rolla til media er blittmindre viktig i den digitale mediekvardagen, mednærmast uendelege moglegheiter til å ha direkteog uredigert kommunikasjon og til å innhente ogformidle informasjon.

På den eine sida er det utan tvil rett atutviklinga har ført til større mediemangfald og eidemokratisering av det offentlege rommet. På denandre sida har utviklinga i mange tilfelle fjernaredaktøren som filter mot dei meir problematiskesidene ved media, til dømes hatefulle ytringar,truslar, injuriar, ekskluderande debattklima, fal-ske nyheiter, ytringar som kan vere skadelege formindreårige, propaganda og konspirasjonsteo-riar. Innhald kan no formidlast mellom brukararutan uavhengig filtrering, faktasjekk eller redak-sjonell vurdering. Ein individuell brukar kan i dagnå eit like stort publikum som store etablertemedium.

Snarare enn å gjere dei tradisjonelle mediautdaterte, har digitaliseringa derfor gjort det viktig-are enn før å støtte opp under dei redigerte mediasi rolle i det offentlege rommet. Når alle kan verepublisistar, er det ikkje lenger tilgangen til infor-masjon eller meiningsytringar som er mangelvara.I dag er det heller mangel på innhald som er tru-verdig, som folk har tillit til, og som har den kvali-teten som er nødvendig for at det skal gi eit solidgrunnlag for ein opplyst demokratisk samtale ogei ditto meiningsdanning, jf. Grunnlova § 100sjette ledd.

Hovudutfordringa for mediebrukarane i dag erderfor å skilje god frå dårleg informasjon, velfun-derte synspunkt frå konspirasjonsteoriar og deibalanserte framstillingane frå dei meir tendensi-øse eller fordomsfulle. Her har dei redaktørstyrtejournalistiske media framleis ein heilt avgjerandefunksjon.

For å kunne fylle denne funksjonen må mediaha økonomiske føresetnader for å produsere eitmangfald av journalistikk i eit mangfald avmedium over heile landet.

1.4 Tillit, ei uavhengig stilling og prinsippet om armlengds avstand

I Noreg har folk generelt høg tillit til medium.1

Graden av tillit til media er sjølvsagt først ogfremst avhengig av media sjølve – korleis dei inn-rettar og forvaltar dei medieetiske reglane, og –ikkje minst – korleis dei driv verksemda si frå dagtil dag. Men offentlege rammevilkår kan òg

påverke graden av tillit til media og den offentlegesamtalen.

Ein viktig føresetnad for tillit er at media eruavhengige i redaksjonelle spørsmål, både fråmyndigheiter og andre politiske eller økonomiskeinteresser. Lesarane av ei avis må kunne stole påat omtalen av eit politisk spørsmål eller det stand-punktet avisa tek til spørsmålet på leiarplass, eruavhengig redaksjonelt grunngitt og ikkje styrt avøkonomiske eller politiske bindingar til eigarar,myndigheiter eller andre.

Medias redaksjonelt uavhengige stilling over-for eigarane blir i dag vareteken både gjennombransjeavtalar (ver varsam-plakaten og redaktør-plakaten) og fleire ulike lovverk, først og fremstlov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom imedia (mediefridomslova). Departementet harforeslått å vidareføre lova og inkorporere henne iei ny lov om redaksjonell uavhengigheit og ansvari redaktørstyrte journalistiske medium (ei medie-ansvarslov), jf. høyringsnotat av 9. mai 2018.

Medias redaksjonelt uavhengige stilling over-for myndigheitene er kanskje særleg viktig i lys avrolla dei har som «offentlege vaktbikkjer». Det atmedia ofte vil ha eit uttalt politisk og ideologiskgrunnlag, i tillegg til dei tidlegare tette bindinganemellom pressa og dei politiske partia, gjer at deter særleg viktig å sikre at media er uavhengige avpolitisk styrte myndigheitsorgan. I denne saman-hengen kan mediestøtte vere ei utfordring fordiho skaper ei økonomisk binding til – og gjermedia avhengige av – staten. Sjølv om det er litesom tyder på at dei media som i dag får økono-misk støtte, er mindre uavhengige eller kritiske ijournalistikken om offentleg styring, er det einfare for at slike bindingar kan svekkje den all-menne tilliten til at pressa er uavhengig og har eiviktig samfunnsrolle.

Mediestøttesystemet inneheld enkelte meka-nismar som skal vareta den frie redaksjonelle stil-

1 I BI-studien «Digitalisering av lokal mediebruk» (Olsenm.fl. 2018), svarte 67 prosent at dei har høg eller svært høgtillit til lokalavisa si, 61 prosent svarte at dei har høg ellersvært høg tillit til distriktssendingane til NRK, og52 prosent svarte at dei har høg eller svært høg tillit til regi-onavisa. For alle dei tre gruppene av medium var det berreseks prosent som svarte at dei hadde låg eller svært låg til-lit til dei same media. I ei undersøking som Respons Ana-lyse har gjennomført for Arendalsuka, gir 58 prosent avrespondentane media karakterar frå 6 til 10 på ein tillits-skala frå 1 til 10. Nordiske Mediedager si årlege undersø-king viste for 2018 følgjande tal for svært stor eller noksåstor tillit til nyheiter i ulike medietypar: papiraviser91 prosent, nettaviser 84 prosent, TV 82 prosent og radio93 prosent. På spørsmålet «Kor stor tiltru har du til mediagenerelt?» svarer 85 prosent at dei har stor eller noko tiltru.Berre 13 prosent svarer at dei har mindre tiltru eller ingatiltru (1 prosent).


linga og tilliten til mediebrukarane. Til dømes ertildelinga av mediestøtte basert på objektive krite-rium som i minst mogleg grad opnar for forval-tingsskjønn. Forvaltinga av den direkte medie-støtta er delegert til Medietilsynet, og behand-linga av saker som gjeld klager på mediestøttetil-deling, er delegert til ei uavhengig klagenemnd.Det er dessutan lang tradisjon for at departemen-tet ikkje nyttar instruksjonsmakt og omgjeringstil-gang på dette området. I tillegg har det skjedd eiopprydding ved at tidlegare øyremerkte tilskot tilenkeltmedium i dei seinare åra er blitt inkorpo-rerte i dei forskriftsregulerte tilskotsordningane,jf. til dømes tilskotet til nasjonale vekemedium.

1.5 Regjeringa sine mål for mediepolitikken

Av Granavollplattforma følgjer det at mediepolitik-ken til regjeringa skal leggje til rette for ytringsfri-dom, pressefridom og informasjonsfridom, godnyheitsproduksjon over heile landet og ein brei ogopen offentleg samtale i det digitale mediesamfun-net. Mediepolitikken skal stimulere til innovasjonog nyskaping og samtidig bevare tradisjonane oggrunnverdiane til den frie pressa i ei ny tid. Regje-ringa vil ha ei mediestøtte som er føreseieleg ogubyråkratisk, og som har størst mogleg avstand tilpolitiske myndigheiter. NRK er ein viktig fellesin-stitusjon i Noreg, og skal sikrast stabil og godfinansiering. Regjeringa legg verdiane i NRK-pla-katen til grunn for arbeidet sitt. Regjeringa vilverne om det opne nettet, samtidig som dei vilvareta personvernomsyn og opphavsrettar.

Regjeringa vil:– Sikre NRK som eit ikkje-kommersielt allmenn-

kringkastingstilbod av høg kvalitet.– Arbeide for at NRK i minst mogleg grad svek-

kjer aktivitetsgrunnlaget til medium som hen-tar inntektene sine i marknaden.

– Vurdere å tilpasse NRK-plakaten slik at han tekomsyn til mediemangfaldet i ei digital verd.

– Halde oppe mediemangfaldet og høvet til å haalternative og reklamefinansierte allmennkring-kastingstilbod.

– Modernisere mediestøtta for å sikre eit mang-fald av utgivingar på ulike plattformer, sikrenorsk journalistisk innhald og vidareføre inno-vasjonsordninga for digital medieutvikling.

– Fjerne dagens lisens og endre finansierings-modellen for NRK slik at han blir meir framtids-retta, sikrar redaksjonell uavhengigheit oglegitimitet, styrkjer den sosiale profilen og blir

enkel og ubyråkratisk. All mediestøtte skalsamlast i éi ordning.

– Vurdere om produksjonar der NRK sjølv eigopphavsretten, skal gjerast digitalt tilgjenge-lege under fribrukslisens.

– Arbeide for at internasjonale medieaktørarsom opererer i Noreg, må halde seg til norskekonkurransevilkår.

– Fremje ei ny lov om medieansvar der kjeldever-net og redaktøransvaret blir vurdert.

– Innføre fritak for meirverdiavgift for elektro-niske tidsskrift og sikre at ordninga tek vare påutviklinga av det digitale mediesamfunnet gjen-nom å leggje til rette for elektroniske utgåverav trykte tidsskrift som ikkje må vere heiltidentiske med den trykte utgåva.

– Handheve prinsippet om nettnøytralitet slik atinternett gir like moglegheiter for alle ogbidreg til mediemangfald.

1.6 Mediemangfaldsutvalet

Regjeringa oppnemnde i september 2015 eitoffentleg utval – Mediemangfaldsutvalet – somhadde som mandat å vurdere kva som bør veredei statlege måla for mediemangfald, og å vurderedet mediepolitiske verkemiddelapparatet i lys avsentrale utviklingstrekk.

7. mars 2017 leverte MediemangfaldsutvaletNOU 2017: 7 Det norske mediemangfoldet. En styr-ket mediepolitikk for borgerne. Det følgde av man-datet at utvalet skulle vurdere kva staten sitt målfor mediemangfaldet bør vere. Utvalet konklu-derte med at staten, for å bidra til å oppnå detoverordna målet om ytringsfridom og demokrati,bør arbeide for følgjande mål:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opp-lyst offentlig samtale, bør staten legge til rettefor at alle borgere kan bruke et mangfold avuavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.

Det følgde vidare av mandatet at utvalet skullevurdere det samla norske tilbodet med særlegvekt på to område: 1) nyheits- og aktualitetsme-dium og deira funksjon i nyheits- og debattformid-linga og 2) allmennkringkastarar og kva dei har åseie for norsk språk og kultur. Med utgangspunkti analysen skulle utvalet vurdere korleis det øko-nomiske verkemiddelapparatet til staten, inklu-dert produksjonstilskotsordninga og kringkas-tingsavgifta, best kan innrettast for å leggje tilrette for ein open og opplyst offentleg samtale ogstimulere til eit mangfaldig medietilbod. Utvalet


kunne òg vurdere regulatoriske verkemiddel der-som det var relevant.

Eit samla utval foreslo ei rekkje endringar i ver-kemidla på mediefeltet og la fram fleire nye tiltak.Utvalet grunngir forslaga sine slik: «I en omstil-lings- og overgangsperiode anbefaler utvalgetomfattende og offensive offentlige tiltak for å sikreborgerne og samfunnet den viktige journalistik-ken». I hovudsak skal tiltaka vere tidsavgrensa tilfire år. Utvalet framheva at tiltaka skal evaluerastfør dei eventuelt blir vidareførte. Utvalet foreslo ogat dei overordna økonomiske rammene for alleverkemidla på medieområdet blir fastsette for fireår av gangen. Forslaga frå utvalet er fremma i lysav eit demokratiperspektiv, det vil seie kva borga-rane og samfunnet har behov for.

Dette er dei viktigaste forslaga til utvalet:– Meirverdiavgiftsfritaket blir utvida til alle

nyheits- og aktualitetsmedium og sal av enkelt-artiklar.

– Det skal vere eit tidsavgrensa fritak frå arbeids-givaravgift for nyheitsbaserte norske mediesel-skap.

– Produksjonstilskotet til nyheitsmedium blirvidareført, men med fleire justeringar:– Lokale medium får eit minstetilskot på

750 000 kroner (1 295 000 kroner for nord-norske aviser).

– Tilskotssatsen for nummer 2-aviser i stor-byane blir erstatta av satsen for lokalenummer 2-medium. Endringa blir fasa innover fire år.

– Tilskotstaket blir redusert til 27 prosent avdriftskostnadene til mottakaren. Endringablir fasa inn over fire år.

Utvalet foreslo tre nye tilskotsordningar:– Ei tilskotsordning til innovasjonsprosjekt for

nyheitsmedium: 30 millionar kroner per år.– Ei tilskotsordning som skal stimulere sam-

funnsviktig journalistikk: 20 millionar kronerper år.

– Ei tilskotsordning for nyheitsmedium som ergratis for brukarane: 20 millionar kroner per år.

Berekningane til utvalet viser at endringane ogdei nye tiltaka kjem til å koste mellom 743 og 843millionar kroner per år, inkludert kompensasjontil ein kommersiell allmennkringkastar på TV.Utvalet grunngav dei omfattande forslaga med atdet er viktig å sikre tilgang på sentral journalistikki ein spesielt turbulent og endringsprega medie-situasjon.

1.7 Samandrag

Kapittel 2 beskriv marknaden for nyheits- og aktu-alitetsmedium og dei teknologiske endringane ogendringane i brukarvanar som har påverka medie-marknaden i dag. Kapittelet gir ei oversikt overaktørane i marknaden og beskriv situasjonen foravisene, marknaden for brukarbetaling og dengenerelle kostnadsutviklinga. Kapittelet beskrivòg utviklinga i talet på journalistar og kva trykkje-og distribusjonskostnader betyr for at ein skalkunne halde fram med å gi ut papiravisene.

Kapittel 3 tek for seg dei økonomiske verke-midla på mediefeltet i dag og korleis dei har utvi-kla seg over tid. Kapittelet gjer òg greie for korleisulike land har innretta mediestøtta si, og for ram-mevilkåra for allmennkringkastinga og korleisdenne blir finansiert.

Kapittel 4 vurderer alternativ for finansieringaav NRK i tråd med innstillinga frå familie- og kul-turkomiteen på Stortinget, jf. Innst. 332 S (2016–2017). Regjeringa vil at kringkastingsavgifta skalavviklast frå 1. januar 2020, og at NRK deretterskal finansierast gjennom løyvingar over statsbud-sjettet. Inndekning på skattesida skjer i inn-føringsåret ved å redusere personfrådraget. Denberekna inntekta ved innføringstidspunktet erøyremerkt NRK. Maksimal betaling for NRK perskattytar blir berekna til om lag 1 700 kroner i inn-føringsåret. Regjeringa meiner at denne løysingavil vere enkel og ubyråkratisk og vareta sosialeomsyn ved at finansieringa av NRK blir underlagdfordelingseigenskapane i det alminnelege skatte-systemet. Samtidig er modellen framtidsrettafordi den er uavhengig av den teknologiskeutviklinga. Modellen, kombinert med faste, lang-siktige økonomiske rammer gjennom fireårigestyringssignal, vil gje meir føreseielege inntekterog styrkje den uavhengige stillinga til NRK. Detskal etablerast ei ordning som gir NRK kompensa-sjon for inngåande meirverdiavgift, slik at meir-verdiavgifta ikkje gir NRK insentiv til å produserevarer og tenester sjølv (utan avgift) framfor åkjøpe dei frå eksterne (med avgift). Ein konse-kvens av overgangen til ny finansieringsmodell erat Lisensavdelinga i Mo i Rana leggjast ned. Denøkonomiske ramma til NRK vil bli redusert tilsva-rande kostnadsreduksjonen for NRK ved overgan-gen til løyvingsfinansiering. Delar av denne inns-paringa skal brukast til å auke aktivitetane vedNasjonalbiblioteket si verksemd i Mo i Rana.Dette vil gje nye arbeidsplassar i Mo i Rana. Detframhevast at det er viktig å ta godt vare på dei til-sette i lisensavdelinga, og at ein vil ha dialog medNRK om korleis dette kan sikrast.


Kapittel 5 inneheld ei vurdering av samlingaav den direkte mediestøtta og tiltak som kanstyrkje prinsippet om armlengds avstand imediepolitikken, jf. mellom anna regjeringa sipolitiske plattform, der det heiter at all medie-støtte skal samlast i éi ordning. Regjeringa kon-kluderer med at mediestøtta bør forvaltast medstørre armlengds avstand, og legg fram einmodell for samla mediestøtte med følgjandehovudelement: Det vil bli etablert faste, langsik-tige økonomiske rammer for mediestøtta gjen-nom eit system med styringssignal. Det vil skjeved at Kulturdepartementet året etter stortings-val legg fram ein budsjettproposisjon om dei øko-nomiske rammene for høvesvis NRK og dendirekte mediestøtta med forslag til fireårige sty-ringssignal. På grunnlag av budsjettproposisjo-nen vil regjeringa foreslå at Stortinget fattar rom-artalsvedtak for dei årlege økonomiske ram-mene til høvesvis NRK og den direkte medie-støtta for desse fire åra. Dersom Stortinget fattareit slikt vedtak, vil det ha som konsekvens atStortinget forpliktar seg ut over det enkelte bud-sjettår. Dette vil styrkje uavhengigheita og føres-eielegheita for mottakarane. Det etablerast eituavhengig råd – Mediestøtterådet. Rådet fårkompetanse til å fastsetje føresegner for ordnin-gane, og ansvar for å fordele midlar mellom deiulike tilskotsordningane som utgjer den direktemediestøtta. Budsjettproposisjonen med forslagtil styringssignal vil òg innehalde framlegg omoverordna politiske føringar for Mediestøtte-rådets verksemd. Medietilsynet skal vere sekre-tariet for rådet og stå for utbetaling av midlar tilmottakarene. Dei nærmare detaljane i modellenmå greiast ut. Regjeringa vil leggje fram ein lov-proposisjon med forslag til formelle rammer forMediestøtterådet og lovfesting av ordninga medstyringssignal. Mediestøtterådet kan tidligastvere i verksemd frå 2021.

I kapittel 6 vurderer departementet måla fortilskotsordningane under den direkte mediestøtta,med utgangspunkt i forslaget til Mediemangfalds-utvalet. Regjeringa konkluderer med at dagensmål for mediestøtta skal vidareførast og supple-rast med fire overordna mål. For det første skalmediestøtta leggje til rette for lokale medium iheile landet og unngå kvite flekkar geografisk vedå sørgje for omfordeling til små, lokale aviser.Målet vil i praksis innebere omfordeling av støttefrå dei media som mottek mest støtte i dag til smålokalavisar. For det andre skal støtta leggje tilrette for samfunnsviktig og undersøkjande journa-listikk og redusere tematiske kvite flekkar. Fordet tredje skal støtta bidra til innovasjon og utvik-

ling i mediebransjen. For det fjerde skal støttasikre at mediestøttesystemet i minst mogleg gradgir insentiv til uheldige tilpassingar. Desse målaskal liggje til grunn for arbeidet til Mediestøtte-rådet. Frem til Mediestøtterådet er etablert vildepartementet setje i verk ei omlegging av medie-støtta i tråd med desse måla.

I kapittel 7 vurderast nokre av dei øvrige for-slaga til Mediemangfaldsutvalet. Departementetvil setje i verk eit arbeid for å gjere tilskotsord-ninga for samiske medier plattformnøytral. Idette kapittelet vurderast vidare Mediemang-faldsutvalets forslag om å innføre nye tilskotsord-ningar for til dømes breie nyheitsmedium og gra-tismedium. Regjeringa konkluderer med at detikkje er aktuelt å innføre slike ordningar no.Regjeringa vil arbeide for at den eksisterande inn-ovasjonsordninga i større grad blir retta mot sær-lege grupper som innvandrarar og språklegeminoritetar. Regjeringa vil òg sende på høring for-slag om endring av innovasjonsordninga slik athan i større grad blir retta mot tenester for perso-ner med funksjonsnedsetjingar. Eit mellombelsfritak for arbeidsgivaravgift bør ikkje innførast pådet noverande tidspunkt. Regjeringa meiner ogsåat det ikkje bør innførast ein støtteordning forkommersiell allmennkringkasting på radio. Ikapittelet vurderast òg verkemiddel som kanbidra til å betre rammevilkåra til lokalradioen.Departementet har bedt Medietilsynet om å kart-leggje rammevilkåra for lokalradiodrift og vur-dere om det er grunnlag for å forlengje FM-kon-sesjonar etter 2021, og på kva vilkår ei eventuellforlenging bør bli gitt. Departementet tek sikte påå komme tilbake til Stortinget med ei sak i 2019om vilkåra for ei eventuell forlenging av FM-kon-sesjonar for lokalradio.

I kapittel 8 legg regjeringa fram eit styringssig-nal for NRK. I kapittelet vurderast NRK sin økono-miske ramme i perioden 2020 til 2022 og behovetfor å gjere endringar i allmennkringkastingsopp-draget til NRK. NRKs økonomiske ramme for åra2020 til 2022 skal oppjusterast kvart år i takt medpris- og lønnsveksten, minus eit effektiviserings-krav på 0,5 prosent. NRK-plakaten skal endrastved at ein tek inn eit punkt om at NRK skal ha eitsærleg ansvar for å dekkje tematiske og geo-grafiske blindsoner.

I kapittel 9 legg regjeringa frem eit styringssig-nal for den økonomiske ramma for den direktemediestøtta. Den direkte mediestøtta for åra 2020til 2022 skal oppjusterast kvart år i takt med lønns-og prisveksten, utan eit effektiviseringskrav. Avvik-linga av kringkastingsavgifta vil som nemnt inne-bere reduserte kostnader for NRK. I ein over-


gangsperiode vil delar av denne innsparinga bli til-ført mediestøtta for å lette omlegginga av støtte-ordningane.

Kapittel 10 gjer greie for dei økonomiske ogadministrative konsekvensane av tiltaka i mel-dinga.


2 Tendensar i mediemarknaden

2.1 Innleiing

Dette kapittelet beskriv den norske mediemarkna-den og korleis marknaden vil kunne utvikle seg,og omtalar tendensar i mediemarknaden medvekt på bruken av og tilgangen til dei norskemedia.

Kapittelet gir vidare ei oversikt over aktørane imarknaden og beskriv den økonomiske situasjo-nen for avisene, marknaden for brukarbetaling,kostnadsutviklinga, utviklinga i talet på journa-listar og kva trykkje- og distribusjonskostnadenehar å seie for vidare drift av papiravisene.

2.2 Mediebruk og tilgang

På nokre få år har den norske mediemarknadenendra seg mykje. Noreg har gått frå å ha nokre fåTV- og radiokanalar og papiraviser til dagens situ-asjon med eit utal TV- og radiokanalar, straumete-nester, nettaviser og sosiale medium, i tillegg tilpapiravisene.

2.2.1 Den viktigaste nyheitskjelda

Den teknologiske utviklinga har vore den vikti-gaste drivaren for dei nye brukarvanane. På rela-tivt kort tid – frå den spede byrjinga i 1995 og framtil i dag – er internett blitt allemannseige, og i dagbruker 91 prosent av befolkninga over 15 år inter-nett. Smarttelefonen blei lansert på slutten av 90-talet, men først då Apple lanserte iPhone i 2007,tok salet verkeleg av. Ti år seinare eig 91 prosentav befolkninga i Noreg ein smarttelefon. Figur 2.1viser den daglege oppslutninga om ulike media frå1960 til 2017.

Internett er den klart viktigaste nyheitskjeldafor nordmenn over 18 år, viser tal frå Forbruker &Media/Kantar Media (figur 2.2). TV, som i mangeår var den viktigaste nyheitskjelda til befolkninga,kjem på andre plass, mens radio og papiravisenefølgjer på deretter. Internett som nyheitskjeldekan, i tillegg til nettaviser, til dømes inkluderenyheiter på sosiale medium, bloggar og onlinevideo.

Figur 2.1 Dagleg oppslutning om ulike medium (i prosent)

Kjelde: Kantar Media. «Internett» betyr all bruk av internett.

62

44

91

25

6871

010

2030

4050

6070

8090

100

1961

1969

1973

1980

1985

1988

1991

1994

1996

1998

2000

2002

2003

/2004

2004

/2005

2005

/2006

2006

/2007

2007

/2008

2008

/2009

2009

/2010

2010

/2011

2011

/2012

2012

/2013

2013

/2014

2015

2016

2017

Papiraviser Radio TV Internett Blad/Magasin Mobilt medieinnhald


2.2.2 Endringar i brukarvanar

Som ein følgje av digitalisering, mobile einingarog ein kraftig auke i informasjonsmengda harmåten nyheiter blir konsumert på gått gjennomstore endringar dei siste åra. Blant dei under førtiår er det knapt nokon som reknar papiravisa somden viktigaste nyheitskjelda, og lineær TV-sjåinger i nedgang, spesielt for denne aldersgruppa. Deieldre generasjonane konsumerer i størst gradnyheiter og aktualitetar på tradisjonelle plattfor-mer, men også dei eldre konsumerer stadig meir

nyheiter på digitale plattformer. Figur 2.3 viserden viktigaste nyheitskjelda fordelt på aldersgrup-per.

Ifølgje mediebarometeret til SSB har 94 prosentav befolkninga TV-apparat heime. Tal frå stiftingaElektronikkbransjen viser at talet på selde TV-appa-rat var 373 000 i 2018. I tillegg har bruken avmobile einingar for å konsumere medieinnhaldvakse kraftig. Salet av nettbrett var 523 000 einingari 2018. Salet av smarttelefonar har lege på eit stabilthøgt nivå, men fall til 1 750 000 selde smarttelefonar i2018 frå 1 800 000 i 2017.

Figur 2.2 Viktigaste nyheitskjelde

Kjelde: Kantar Media

53

21

4740

62

47

5

74

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Papiravis Radio TV Internett (inkl. mobil)

Figur 2.3 Den viktigaste nyheitskjelda fordelt på alder (2017) – respondentar som har svart «heilt einig» og «litt einig»

Kjelde: Kantar TNS Forbruker&Media/medienorge

75

6 11

21

48

24 2026

45

59

72

14

22

3038

4955

8893 90 85

73

47

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15 - 19 år 20 - 29 år 30 - 39 år 40 - 49 år 50 - 59 år 60 år +

Avis TV Radio Internett


Ifølgje Kantar Media har 9 av 10 nordmennsmarttelefon. 7 av 10 eig mediebrett, 7 av 10 harTV kobla til internett og 43 prosent har smart-TV.

Ein rapport innhenta av Mediemangfaldsutva-let frå Trøndelag Forsking og Utvikling1 peiker påat ein liten, men aukande prosentdel av befolk-ninga sjeldan eller aldri oppsøkjer nyheiter. Ungemenneske, særleg unge kvinner, og personar medlåg utdanning og personar som er lite interessertei politikk, er overrepresenterte i denne gruppa.Lesarar som ikkje er villige til å betale, må klareseg med det gratis nyheitstilbodet.

Sjølv om det finst gratis nyheitsmedium, er detknytte utgifter til tilgang til nyheitene. Brukarenmå skaffe seg ein skjerm å sjå nyheitene på, ogdet er nødvendig med breibandsoppkopling ellerei anna tilkopling for å få tilgang til internett. Kan-tar Media sine undersøkingar av mediebudsjettettil hushalda2 viser at størstedelen av medieutgift-ene er knytte til kjøp av utstyr og annan infra-struktur. Undersøkinga viser at gjennomsnitts-husstanden hadde 36 381 kroner i medierelaterteutgifter i 2018. Ein tredel av utgiftene, 12 024 kro-ner, blei brukt til direkte kjøp av redaksjonelt inn-hald (abonnement på publikasjonar og strømme-tenester, aviser og magasin i laussal, kringkas-tingsavgift, bøker, musikk og kinobillettar).

2.2.3 Sosiale medium

I den digitaliserte medieverda er ikkje mediebru-karane lenger berre konsumentar, dei kan òg vereprodusentar. Det kjem særleg til uttrykk gjennomsosiale medium. Mediemangfaldsutvalet peikermellom anna på at tilbydere av sosiale medium ogsøkjemotorar i liten grad tek ansvar for kvaliteten iinnhaldet dei formidlar og at bruken av algoritme-styrt utveljing frå sosiale medium aukar risikoenfor at brukarane blir eksponerte for ein smalareog meir fragmentert mediediett, og at upålitelegekjelder får stort gjennomslag. Også dei norskemediehusa nyttar i aukande grad algoritmestyringsom verktøy for å velje kva slags saker denenkelte lesaren skal bli eksponert for. Ei slik per-sonalisering av innhaldet kan tilpassast denenkelte brukarens interesser og dermed aukemediebruken og føre til at brukaren konsumerermeir nyheiter i djupna, men og fragmenteregrunnlaget for ein felles offentleg samtale.

Nettet har utan tvil hatt mykje å seie forytringsfridom og demokratisk deltaking. Sam-stundes er eit ope og demokratisk internett ògsårbart for misbruk. Deling av hatytringar, desin-formasjon osv. på sosiale medium og andre platt-former har blitt eit større problem. I november2016 lanserte regjeringa ein strategi mot hatefulleytringar3, der mediesektoren er eitt av dei sær-skilt prioriterte områda. Utgangspunktet er at allesom har komme med eller publisert ei ytring sombryt ein strafferegel, kan haldast ansvarleg forinnhaldet. Dette gjeld òg ytringar som er publiserti sosiale medium. Dei særskilde lovreglane om«redaktøransvar», dvs. det skjerpa rettslegeansvaret som redaktøren har for publisert inn-hald, gjeld i dag berre for trykt skrift og kringkas-tingssendingar. I framlegget til ny medieansvars-lov, som departementet sende på høyring i mai2018, er reglane samla, oppdaterte og utvida til åomfatte redaktørstyrte, journalistiske mediumuavhengig av plattform. Sjølv om lova ikkje vilgjelde sosiale medium direkte, har departementetforeslått ei regulering av «sosiale element» iredaktørstyrte medium, typisk debattfora og kom-mentarfelt. Forslaget inneber ein generell plikt tilaktsemd, men vil samstundes klargjere at redak-tøren og andre redaksjonelle medarbeidarar er frifor ansvar dersom det blir reagert raskt ved åfjerne ulovleg innhald.

EU-kommisjonen har laga en plan med ei rek-kje verkemiddel for handtering av desinformasjonpå nett.4 Vidare har fleire sentrale aktørar somFacebook, Google og Twitter frivillig forplikta segtil å følgje retningsliner5 fastsatt av EU-kommisjo-nen og skal rapportere om arbeidet mot desinfor-masjon. Desse retningslinene skal mellom annabidra til å stoppe reklameinntektene for kontoarog nettsider som forvrengjer informasjon, stengjefalske kontoar, merkje politisk reklame og gi infor-masjon og verktøy som identifiserer truverdigekjelder. I Noreg har haldninga så langt vore at detbeste vernet mot desinformasjon er ei mangfaldig,uavhengig, kritisk og sjølvkritisk presse av godkvalitet som befolkninga har tillit til. Dette blirfremja gjennom både økonomiske verkemiddel(til dømes meirverdiavgiftsfritak, direkte medie-

1 Trøndelag Forsking og Utvikling (2016). «Bruksmangfold– En analyse av nordmenns nyhetskonsum».

2 Kantar Media (2018). «Husholdningenes medieutgifter2018.»

3 Barne- og likestillingsdepartementet (2016). «Regjeringensstrategi mot hatefulle ytringer 2016-2020».

4 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THEEUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EURO-PEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE ANDTHE COMMITTEE OF THE REGIONS Tackling onlinedisinformation: a European Approach (COM/2018/236final).

5 EU Code of Practice on Disinformation.


støtte og finansieringa av NRK) og gjennom retts-lege rammevilkår (til dømes lovregler om redak-sjonell fridom, redaktøransvar og kjeldevern). I til-legg arbeider Medietilsynet for auka kritiskmedieforståing og kunnskap om kjeldekritikk ibefolkninga, til dømes gjennom informasjonstil-tak, undervisningsopplegg og samarbeid medrelevante organisasjonar og aktørar.

2.2.4 Distribusjon av internett og TV

Ved utgangen av første halvår 2018 var det regi-strert over 2,2 millionar abonnement for TV-over-føring, ifølgje Nkom6. Talet på TV-abonnementhar lenge vært aukande, men den årlege aukenhar blitt stadig mindre, og frå utgangen av førstehalvår 2017 til utgangen av første halvår 2018 vardet ein nedgang på nærmare 5 800 abonnementar.Utviklinga har imidlertid vore relativt stabil deisiste fem åra, frå totalt 2,19 millionar TV-abonne-ment i 2013 til 2,22 millionar i 2018. Samtidig hardet dei siste åra vore ei kraftig auke i bruk avstrøymetenester, og sal av innhald gjennom strøy-metenester blir ein stadig viktigare del av økono-mien til kringkastarane.

Eit godt utbygd breibandsnett er ein føreset-nad for digital verdiskaping og deltaking i det nor-ske samfunnet. Til saman var det meir enn 2,18millionar abonnement for fast breiband vedutgangen av første halvår av 2018. Det er nesten45 000 fleire abonnement enn på same tidspunkt i

2017. Det betyr at ein stor del av befolkninga nohar breiband. Det er mest vanleg med fiber, kabel-TV og xDSL (samlenemning for mange teknolo-giar breiband knytte til telefonkablane), sjåfigur 2.4. Breibandsabonnement over fiber aukarklart mest, og tal frå Nkom viser at ved utgangenav første halvår av 2018 utgjorde breiband overfiber 46 prosent av alle norske breibandsabonne-ment. Det svarer til 991 000 abonnement, ein aukepå nesten 128 000 abonnement frå same tidspunkti 2017. I følgje Nkom har det vore ein kraftig aukei dataoverføring via mobiltelefonabonnement deisiste åra. I første halvår 2018 ble det overført over97 millionar GB. Det er ei auke på nesten 27 milli-onar GB samanlikna med første halvår 2017.

2.2.5 Lineær kringkasting og strøyming

Lineært fjernsyn står framleis sterkt, trass i at talfrå Kantar Media viser ein tilbakegang på nær10 prosent for lineær TV-sjåing frå 2016 til 2017for alle aldersgrupper. Ifølgje Kantar Media er detein sterk tilbakegang samanlikna med åra før. Deter TV-sjåinga blant dei yngre som går mest ned.Figur 2.5 viser dagleg sjåartid på TV fordelt påaldersgrupper frå 2012 til 2017.7

Nordmenn bruker samtidig stadig meir tid påstrøymetenester enn tidlegare. Tal frå KantarMedia viser at den norske befolkninga frå 2014 til2017 har dobla tida dei bruker på strøymetenes-ter, frå 25 til 50 minutt per døgn. Figur 2.6 viser

6 Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2018). «Ekommar-kedet 1. halvår 2018».

Figur 2.4 Breibandsabonnement

Kjelde: Ekomstatistikken – Nkom

0

200 000

400 000

600 000

800 000

1 000 000

1 200 000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fiber Kabel-TV xDSL Anna

7 Figuren kan ikkje gjenskapes for 2018, fordi Kantars TV-undersøking har gjennomgått eit stort metodeskift.


minutta fordelte gjennom heile døgnet. Prosent-delen av befolkninga som har nytta tilboda frå deiinternasjonale strøymetenestene, er òg om lagdobla frå 2014 til 2017. 55 prosent av hushaldaoppgir å ha Netflix-abonnement i 2018, 24 prosentabonnerer på HBO Nordic og for Viaplay og TV 2Sumo er prosentdelen 17 prosent for kvar av tje-nestene, ifølgje Elektronikkbransjens forbru-kerundersøking for 2019.

2.2.6 Frå FM til DAB

I 2017 blei nasjonale sendingar og sendingar i deistore byane i FM-nettet avvikla, med unntak for

nisjeradioar. All rikssend radio i Noreg blei meddet heildigital. Lyttarane kan høyre digitalradio påinternett, via digital-TV og på DAB-mottakarar.Fleire radiokanalar tilbyr appar for smarttelefonarog nettbrett. Mange lokalradioar utanfor dei stør-ste byane sender framleis på FM.

Det finst i dag to riksdekkjande DAB-nett.NRK eig det eine, som skal ha ein dekningsgradpå 99,5 prosent. Det andre nettet er finansiert avkommersielle kanalar og har eit krav om dek-ningsgrad på 90 prosent. Dekningsberekningarfrå Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit viser atNRK-nettet har ei befolkningsdekning på 99,7 pro-sent, mens dei kommersielle kanalane har ei

Figur 2.5 Dagleg sjåartid, minutt


0

50

100

150

200

250

300

12 år+ 12-19 år 20-29 år 30-39 år 40-49 år 50-59 år 60 år+

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Figur 2.6 Strøymetenester gjennom døgnet


0

5

10

15

20

25

30

06:00

-07:00

07:00

-08:00

08:00

-09:00

09:00

-10:00

10:00

-11:00

11:00

-12:00

12:00

-13:00

13:00

-14:00

14:00

-15:00

15:00

-16:00

16:00

-17:00

17:00

-18:00

18:00

-19:00

19:00

-20:00

20:00

-21:00

21:00

-22:00

22:00

-23:00

23:00

-00:00

00:00

-01:00

01:00

-02:00

02:00

-03:00

03:00

-04:00

04:00

-05:00

05:00

-06:00

Alle 18-44 år 45 år +


befolkningsdekning på 92,8 prosent. Eit tredjeDAB-nett for lokalradio er under utbygging. Eitfjerde DAB-nett, Riksblokk II, er òg tilgjengeleg,men det er foreløpig ikkje bestemt korleis kapasi-teten skal nyttast.

Med digitaliseringen av riksdekkjande radiohar det blitt fleire kanalar for lyttarane. Frå å hafem riksdekkjande kanalar på FM har vi no 30kanalar på DAB.

Lyttartal viser at den totale radiolyttinga hargått noke ned etter omlegginga til digital radio i2017. Ei sannsynleg årsak til nedgangen er atmange enno ikkje har erstatta gamle FM-radioar.Det vil derfor ta noko tid før vi ser den reelleeffekten av det digitale radioskiftet.

2.2.6.1 Lokalkringkastarane

I ein marknad med berre to riksdekkjande kom-mersielle aktørar, er lokalradioane viktige røyster.Med bakgrunn i at all riksdekkjande radio bleiheildigitalisert i 2017, blei 2017 òg det første åretmed meir liberale rammevilkår for lokalradio påFM. Mellom anna blei innhaldskrava og dei øko-nomiske avgrensingane som gjaldt for nisjera-dioar oppheva, med unntak for nisjeradioane i dei

konsesjonsområda der heller ikkje lokalradio kansende på FM.

Det blei tildelt fleire nye konsesjonar på FM-nettet i løpet av 2018, og det ser dermed ut til atdet framleis er interesse for å drive lokalradio påFM. Ved inngangen til 2019 var det til saman 195lokalradiostasjonar med innhaldskonsesjon i driftpå FM-nettet. Av desse var det 18 radioar med 24/7-konsesjon, 77 radioar med allmennradiokonse-sjon og 100 radioar med nisjeradiokonsesjon.8

1. januar 2017 begynte den første konsesjons-perioden for Lokalradioblokka på DAB. Til samaner det tildelt 35 DAB-anleggskonsesjonar, 147DAB-innhaldskonsesjonar i Lokalradioblokka og13 DAB-innhaldskonsesjonar i Riksblokk II (Roga-land og Sunnhordland) for lokalradiodrift. Berretre regionar stod utan ein anleggskonsesjonærmed utbyggingsplanar i mars 2019. Ein anleggs-konsesjonær disponerer kapasiteten i ei frekvens-blokk og tilbyr plass til radiokanalar som ønskjer åsende i blokka. Det kan vere ei økonomisk utfor-dring for lokalradioar å komme i gang med digi-

Figur 2.7 DAB-dekning

Kjelde: Medietilsynet

8 24/7-radio finst i dei mest befokningstette områda utanomstorbyane. Alllmennradioane har rett til ubroten sendetid i«primetime». Nisjeradioane er i hovudsak ikkje-kommersi-elle radioar.


tale sendingar, særleg i område der det er fåkanalar som kan dele på rekninga.

2.3 Mediemarknaden og økonomi

Alle nasjonale kringkastarar, og rundt 125 av 223norske aviser, er eigde av eit mediekonsern. I til-legg til aviser, nettpublikasjonar, radiostasjonar ogTV-kanalar eig konserna mellom anna trykkjeri,distribusjonsselskap, forlag, vekeblad, magasin,produksjonsselskap for TV-program og film,eventselskap, nettstader for digitale annonsar,reklamebyrå og eigedommar.

Tabell 2.1 viser ei oversikt over dei størstekonserna med majoritetseigarskap i norsk dags-presse og kringkasting.

Tal frå Medietilsynet viser at dei nasjonalekringkastarane står for over 50 prosent av densamla omsetninga til medieverksemdene, ein pro-sentdel som stadig aukar. I 2010 hadde NRK ogdei kommersielle kringkastarane om lag like storomsetning, men dei siste åra har omsetninga tildei kommersielle kringkastarane auka vesentlegmeir enn inntektene til NRK. I 2017 hadde deikommersielle kringkastarane driftsinntekter påvel 2,3 milliardar kroner meir enn NRK. Det erfleire årsaker til at den kommersielle kringkas-

Kjelde: Årsrapportane til selskapa og medienorge. Tala er avrunda, og omsetning i utanlandsk valuta er rekna om til NOK ved åbruke gjennomsnittskursen for 2017.

Tabell 2.1 Mediekonsern

Mediekonsern Eigar Omsetning 2017

Schibsted 12 norske aviser, mellom anna VG, Aftenposten, Bergens Tidende, Stavanger Aftenblad og Fædrelandsvennen

Noreg: 7065 millionar kronerTotalt: 16 943 millionar kroner

NRK 5921 millionar kroner

Amedia 71 lokalaviser pluss Nettavisen 3533 millionar kroner

NENT Group (tidlegare MTG Nordic)

TV3, P4, P5, Viasat og Viaplay Noreg: 2904 millionar kronerTotalt: 16 980 millionar kroner

Polaris Media 27 aviser, mellom anna ei rekkje regional- og lokalaviser, til dømes Adresseavisen og iTromsø

1518 millionar kroner

Aller Dagbladet og ei rekkje blad, magasin og nettstader, mellom anna Allers og Se og Hør

Noreg: 1885 millionar kronerTotalt: 5722 millionar kroner

Egmont TV 2, mange magasin og teikne-seriar, Klikk.no, Nordisk Film og kinodrift

TV 2: 4253 millionar kronerNoreg (2016): 7070 millionar kronerTotalt: 14 131 millionar kroner

NHST Media Group Dagens Næringsliv, Morgen-bladet, Fiskeribladet og ulike digitale nisjepublikasjonar og nyheitsleverandørar


Discovery TVNorge, Dplay, Fem, Max, Vox og Eurosport

Noreg: 2127 millionar kronerTotalt: 56 792 millionar kroner

Bauer Media Radio Norge og Radio 1 pluss fleire nisjestasjonar som Radio Rock og Radio Topp 40


Mentor Medium Dagsavisen, Vårt Land og Rogalands Avis



tinga har vakse kraftig dei siste åra. For det førstehar utbreiinga av breiband og digitaliseringa avTV-distribusjonen opna for at fleire kommersielleTV-kanalar når ut til større delar av befolkninga.For det andre blir TV-sjåinga spreidd på fleirekanalar.

Ifølgje den årlege økonomirapporten fråMedietilsynet som blei publisert i 2018, omsetteavisene og kringkastarane for 26,2 milliardar kro-ner i 2017. Omsetninga i bransjen fall med0,7 prosent frå 2013 til 2017. Figur 2.9 viser

utviklinga i driftsinntektene til dei ulike medie-verksemdene frå 2013 til 2017.

Figur 2.10 viser korleis inntektene fordelte segmellom avishus og kringkastarar i 2017. Tala erhenta frå Medietilsynet sin økonomirapport frå2018.

2.3.1 Utviklinga til avisene

Talet på norske aviser held seg på eit stabilt nivå. Istatusrapporten «Fortsatt mangfold. Avisstatusved utgangen av 2017» skriv Sigurd Høst at det

Figur 2.8 Dagleg dekning i prosent av befolkninga for mediekonserna


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Mentor Medier

Polaris Media

NHST

Bauer Media

Discovery Networks Norway

MTG

Amedia

Schibsted

NRK

4Q 20174Q 2016

Figur 2.9 Utviklinga i driftsinntektene til dei ulike medieverksemdene frå 2013 til 2017


2013 2014 2015 2016 2017Avishusa 14 593 13 877 13 064 12 159 11 873Radio ekskl. NRK 781 827 838 800 781Kommersiell TV 5 689 6 196 6 631 7 045 7 644

NRK AS 5 325 5 456 5 567 5 679 5 904

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000


var 223 aviser i Noreg i 2017, fem færre enn i2016. Av desse fem var det berre éi avis som bleilagd ned, dei fire andre blei fusjonerte. Ingen avi-ser blei nedlagd eller starta i 2018, ifølgje Høsts«Papiraviser og betalte nettaviser 2018». Talet påaviser har halde seg stabilt sidan 2008, men dethar vore ein nedgang i talet på papiraviser somkom ut sju, seks eller fem gonger i veka i periodenfrå 2014 til 2018. Til gjengjeld er det blitt fleire avi-ser som kjem ut fire gonger i veka. Stadig fleireaviser kuttar med andre ord i talet på papirutgå-ver, og i dei aller fleste tilfella er det kombinertmed større satsing på nettnyheiter.9

Eit supplement i den lokale avisfloraen er deigratis papiravisene. Desse avisene er under press,og talet på gratis papiraviser som kjem ut kvarveke, har gått ned frå 34 i 2012 til 13 ved utgangenav 2018.10 Vidare finst det fleire gratis nettstadersom publiserer lokale nyheiter.

Avishusa sin innsats dei siste åra med å kon-vertere og rekruttere betalande lesarar digitalthar gitt resultat. 182 av 223 aviser auka det reinedigitale opplaget sitt i 2017, og for dei fleste meirenn kompenserer den digitale veksten for fallet ipapiropplaget. Mens dei konserneigde avisenehadde gitt nær sagt alle abonnentar tilgang til digi-tale utgåver i 2017, var 43 prosent av abonnentane

i avisene utan konserntilknyting reine papirabon-nement. Vel 40 små, frittståande lokalaviser girikkje papiravisabonnentane samtidig tilgang tildigitale utgåver av avisa (såkalla komplettabonne-ment). Halvparten av avisene har likevel ein digi-tal relasjon til enkelte av lesarane sine ved at deisel digitale utgåver av avisa, til dømes som PDF-utgåver.

I 2017 var det samla opplaget til avisene på2 078 136. 104 aviser auka det totale opplaget frå2016 til 2017. Tabell 2.2 viser dei største aviseiga-rane sin prosentdel av opplaget i 2017. Frå februar2018 til januar 2019 auka opplaget med 2,2 prosentfor avisene som er tilslutta MBL & LLA. Det reinedigital opplaget auka med 14 prosent i perioden,mens det reine papiropplaget fall med 6 prosent.

Figur 2.11 viser at den totale oppslutninga omnyheitstilbodet til avisene er relativt stabil. Samti-dig viser han tydeleg at stadig fleire ønskjer å leseaviser digitalt, mens oppslutninga om papiravisergår ned. I 2017 blei mobilen for første gong bruktmeir enn papiraviser til dagleg nyheitslesing.

2.3.1.1 Nye forretningsmodellar

Kjernen i den tradisjonelle forretningsmodellen tilmedia er å generere inntekter ved å selje redak-sjonelt innhald til mediebrukarane, for så å seljemerksemda til mediebrukarane til annonsørane.

For få år sidan utgjorde annonseinntekteneover 60 prosent av dei totale driftsinntektene tilavishusa. Tal frå Medietilsynet viser at heile 167av 220 aviser fekk annonseinntektene sine redu-sert i 2017. Frå 2013 til 2017 fall annonseinntekt-ene til avisene med vel 2,8 milliardar kroner. Sjølvom lesartala for nettutgåvene er høgare enn lesar-tala for papiravisene, utgjer sal av annonseplass inettavisene ein mindre andel av dei totaleannonseinntektene til avishusa. No er dei totaleannonseinntektene lågare enn inntektene frå salav aviser i abonnement og laussal.

Verdien av å ha brei avisdekning ved å nåmange hushald er blitt vesentleg lågare sidanFacebook og Google fekk fotfeste i den norske

9 24 prosent av avisene som blei gitt ut både i 2012 og i 2018har dei siste åra redusert talet på papiraviser i veka.

10 Sigurd Høst (2018) «Papiraviser og betalte nettaviser 2018.Statistikk og kommentarer», Rapport nr. 90, Høgskulen iVolda.

Figur 2.10 Driftsinntektene til mediebedriftene (2017)


45,3 %

3,0 %

29,2 %

22,5 %

Avishusa Radio ekskl. NRKKommersiell TV NRK AS

Kjelde: Norsk Opplagskontroll og Medietilsynet

Tabell 2.2 Aviseigaranes del av avisopplaget

Schibsted 31,1 %

Amedia 25,3 %

Polaris 9,8 %

Andre eigarar 33,8 %


annonsemarknaden. Det har vore ein viktig grunntil at annonseinntektene til avisene har blitt kraftigredusert. Sjølv om dei fleste aviser når mange per-sonar i marknadene sine, har dei hatt avgrensadatabasert kunnskap om den enkelte lesaren. Deiglobale plattformselskapa kan gjennom databa-serte verktøy tilby annonsørane å rette bodskapenmot heilt spesifikke målgrupper nasjonalt oglokalt. Selskapa har samla inn store mengder dataom mediebrukarane, og mellom anna Amedia, TV2 og Aller har valt å bruke Googles annonseløys-ing. Schibsted har imidlertid investert i eigenutvi-kla, digitale annonseprodukt.

Avishusa har ved hjelp av kostnadskutt klart åhalde på ei relativt god lønnsemd trass i det storeinntektsfallet. Samla sett hadde avisene eit drifts-resultat eksklusiv ulike former for statleg tilskotpå 897 millionar kroner i 2017, ein oppgang på 412millionar frå 2016.

2.3.1.2 Utviklinga i annonsemarknaden

Dei samla reklameinvesteringane i den norskemarknaden har dei seinaste åra lege på rundt20 milliardar kroner, ifølgje Institutt for reklame-og mediestatistikk (IRM). Dei samla annonseinn-tektene til nyheits- og aktualitetsmedia var på11,8 milliardar kroner i 2013, mens dei var på9,2 milliardar i 2017. Figur 2.12 viser utviklinga iannonseinntektene til avisene, fordelt på papiravi-ser og nettutgåver, i millionar kroner.

Tal frå IRM viser at dei totale reklameinveste-ringane i den norske marknaden i 2018 var på

20,36 milliardar kroner. Det svarer til ein auke på2,7 prosent frå 2017. Annonseinntektene for TVfalt med 4,3 prosent i 2018, mens annonseinn-tektene for radio hadde ein tilbakegang på 8,7 pro-sent. Dei samla annonseinntektene til papiravi-sene blei reduserte frå 2,79 milliardar i 2017 til2,54 milliardar i 2018. Annonseinvesteringane påinternett auka derimot med 14,3 prosent i 2018 til10,47 milliardar kroner, ifølgje IRM.

IRM gir òg prognosar for den framtidigeutviklinga i annonsemarknaden. Samla sett for2019 reknar IRM med at reklamemarknaden vilomsetje for 2,8 prosent meir enn i 2018.

Det er vanskeleg å vite heilt sikkert kor mykjeav veksten i annonseinntektene på internett somvil falle på norske medieverksemder, men konkur-ransen frå aktørar som Facebook og Google kjemtruleg til å vere skarp. Ifølgje MediebedriftenesLandsforening (MBL) hadde avisene litt over 17prosent av dei digitale annonseinntektene i 2017.Det vil seie at av ei samla omsetning på over9 milliardar digitale annonsekroner gjekk i under-kant av 1,6 milliardar til avisene.

Inntekter frå sal av annonse- og reklameplasshar tradisjonelt vore den viktigaste inntektskjeldatil nyheits- og aktualitetsmedia. Figurane 2.13 til2.15 viser utviklinga i annonseinntekter forlaussalsavisene, dei leiande dagsavisene (abonne-mentsaviser som kjem ut fire til sju gonger i veka)og dei andre avisene (fådagarsaviser og riksdek-kjande nummer 2-medium) fordelt på inntekterfrå papirutgåvene og dei digitale utgåvene.

Figur 2.11 Dagleg dekning for papir- og nettaviser

Kjelde: Kantar Media / MBL

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1961

1969

1973

1980

1985

1988

1991

1994

1996

1997

1999

2001

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Papiraviser Nettaviser Totalt Mobil (avis)

78%

63%

50%

40%


Ingen avistypar er skjerma frå nedgangen iannonseinntekter, men nedgangen har vore størstbåde i kroner og prosent blant dei leiande dagsavi-sene. Desse avisene mista 2,3 milliardar kroner,eller 45 prosent, av annonseinntektene frå 2013 til2017. Mens små og store abonnementsaviserframleis fekk den største delen av annonseinntek-tene frå papirutgåvene i 2017, kom annonseinn-tektene til laussalsavisene i all hovudsak frå nett-utgåvene. Avisene som får produksjonstilskotmista 13,3 prosent av dei totale annonseinntekt-

ene frå 2013 til 2017. Det svarer til 95 millionarkroner. I femårsperioden auka annonseinntektenefrå nettutgåvene til desse avisene med 41 millio-nar til 106 millionar kroner, mens inntektene fråpapirutgåvene gjekk ned med 155 millionar.

Dei strukturelle endringane i mediemarkna-den har så langt først og fremst ramma avisene,men sidan stadig fleire TV-sjåarar vel å strøymelevande bilete framfor å sjå på TV på den tradisjo-nelle, lineære måten, kan kringkastarane òg bliutsette for dei same kreftene. Blant kringkast-

Figur 2.12 Utviklinga i annonseinntektene til avisene, fordelt på papiraviser og nettutgåver i millionar kroner.


2013 2014 2015 2016 2017Papir 5 903 4 972 4 248 3 459 3 034Nett 1 394 1 667 1 689 1 456 1 442

81 %

75 %

72 %

70 %68 %

19 %25 % 28 %

30 % 32 %

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

Figur 2.13 Annonseinntekter for laussalsaviser i millionar kroner


2013 2014 2015 2016 2017Nett 525 668 638 559 637Papir 483 322 237 164 133

48 %

17 %

52 %

83 %

0

200

400

600

800

1 000

1 200


arane er reklameinntekter framleis den størsteinntektskjelda, og inntektene har auka noko deisiste åra. Brukarinntekter utgjer likevel ein stadigstørre del av inntektene til TV-verksemdene.Figur 2.16 viser reklameinntektene til dei kom-mersielle kringkastarane frå 2013 til 2017 i millio-nar kroner.

Gjennomslaget til dei digitale media har ført tillågare annonseinntekter for norske medieverk-semder. Prisnivået for annonsering i digitalemedium er vesentleg lågare enn i tradisjonellemedium, og annonsørane er ikkje lenger villige til

å betale like mykje for brei dekning i ein marknad.Mens annonsørane tidlegare kjøpte annonseplasspå grunnlag av dokumentert dekning i form avoppslutnaden til det enkelte mediet i marknaden,vil annonsørane no at annonsen skal bli retta motavgrensa og spesifikke målgrupper. Annonsøraneønskjer òg at effekten av annonseinvesteringaneblir dokumentert med kunnskap om kor mangesom faktisk har sett annonsane.

Ein mykje debattert del av utviklinga i annon-semarknaden har vore såkalla innhaldsmarknads-føring. Medietilsynet reknar med at media sine

Figur 2.14 Annonseinntekter leiande dagsaviser i millionar kroner


2013 2014 2015 2016 2017Nett 779 887 930 781 685Papir 4 366 3 677 3 098 2 478 2 128

85 %

76 %

15 %

24 %

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

Figur 2.15 Annonseinntekter andre aviser i millionar kroner


2013 2014 2015 2016 2017Nett 89 112 121 116 121Papir 1 054 973 914 817 773

92 %

86 %

8 %

14 %

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400


inntekter frå sal av innhaldsmarknadsføringutgjorde meir enn 200 millionar kroner i 2017. Inn-haldsmarknadsføring er bruk av journalistiskeverkemiddel i kommersielt innhald. Mediemang-faldsutvalet peikte på at ein slik kombinasjon avredaksjonelt innhald og marknadsføring inneberpresseetiske utfordringar, mellom anna med tilvi-sing til sentrale punkt i Ver Varsam-plakaten ogTekstreklameplakaten. Pressens Faglige Utvalg(PFU) har dei seinare åra behandla relativt mangesaker om brot på § 2-6 i Ver Varsam-plakaten omskiljet mellom reklame og redaksjonelt innhald.Fleire medium er blitt felt for å ikkje markerekommersielt innhald godt nok. Innhalds-marknadsføring skjer i format som skil seg frå tra-disjonell reklame og legg seg tett opp til journalis-tisk innhald. Det kan derfor vere vanskeleg formediebrukarane å vite om det dei les, er reklameeller redaksjonelt innhald. Ver Varsam-plakatenseier at skiljet mellom journalistikk og reklameskal vere tydeleg, og at det skal vere openbert forpublikum kva som er kommersielt innhald.

2.3.1.3 Programmatisk annonsesal

Dei siste åra har såkalla programmatisk sal avannonseplass auka kraftig. Programmatisk annon-sesal er automatisert kjøp og sal av digital annon-seplass ved hjelp av børsar som bestemmer kvafor nokre annonsar som skal plasserast i kva slagsmedium til kva for ein pris. Slikt sal kan, men måikkje, skje i sanntid. Prosessane rundt program-matisk annonsesal er komplekse og involverer

mange aktørar, og det har vore debattar om effek-tar på personvern og transparens med omsyn tilmellom anna prising og annonsesvindel. Prosent-delen programmatisk annonsesal har auka deisiste åra.

2.3.1.4 Alternative inntektskjelder for avisbransjen

Dei økonomiske utfordringene for mediebransjenhar gjort det nødvendig for aktørene å utvikle nyeinntektskjelder. Nedanfor gir vi ei oversikt overnokre alternative inntektskjelder som er prøvd ut.

2.3.1.4.1 Heimleveringstenester

I Noreg blir mange av avisene selde i abonne-ment, og norske mediebedrifter har dermed høvetil bruke bodnettverket sitt til å distribuere andrevarer enn aviser og dermed skaffe seg nye inntek-ter.

I 2014 starta Schibsted og Amedia brød- ogfrukostleveringsselskapet Morgenlevering someit prosjekt for å utnytte dei eksisterande avisdis-tribusjonskanalane til å skape nye inntektskjelder.Kundane kan velje mellom ei rekkje frukostpro-dukt, blomstrar og aviser/magasin som blirleverte på døra om morgonen.

Schibsted og Amedia eig òg logistikkselskapetHelthjem, som distribuerer aviser, magasin, bøkerog småpakkar over heile landet. Selskapet bestårav eit nettverk av distributørar som leverer pro-dukt seks dagar i veka tidleg om morgonen – i

Figur 2.16 Reklameinntektene til dei kommersielle kringkastarane frå 2013 til 2017 i millionar kroner


2013 2014 2015 2016 2017Radio ekskl. NRK 684 728 743 715 671Kommersiell TV 3 829 3 807 3 867 3 941 4 036

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500


enkelte område i sentrale strøk også på søndagar.Schibsted og Polaris Media eig selskapet Helt-hjem Netthandel, som sel og utviklar løysingar fordistribusjon av varer handla på nett.

2.3.1.4.2 Audiovisuelt innhald

Audiovisuelt innhald er for mange aviser allereieein integrert del av verksemda, men blir òg reknasom eit eige verksemdsområde med stort inn-tektspotensial. Mange avishus har eksperimentertmed audiovisuelt innhald dei siste åra. Erfaringarviser at slike satsingar kan vere ressurskrevjande.VGTV blei starta opp av VG i 2014 og tapte nesten200 millionar kroner dei tre første åra. På grunnav vekst i videoannonsering på nett tapte ikkjeVGTV like mykje pengar i 2017.

Amedia satsar òg tungt på direktesendt audio-visuelt innhald, og konsernet sine lokale medie-hus sender stadig meir nyheiter, debattar, kultur-innslag og sport direkte. Målet er å få fleire lesa-rar til å kjøpe abonnement og dermed auke inn-tektene. Lokalavisene vil satse på direktesendingav fotballkampar og andre sportsarrangement frånærmiljøet.

2.3.1.4.3 Arrangement

Arrangement kan ofte vere ei naturleg vidarefø-ring av merkevara til ei mediebedrift, noko fleireaviser har gjort i mange år allereie. Inntektenekjem frå billettsal til publikum, sponsorpengar og ivisse tilfelle frå andre utstillarar/bidragsytarar.Ofte er det å byggje lojalitet til lesaren viktigareenn inntektspotensialet.

Aftenposten har to–tre større og mange småarrangement i året. Mediehusa Aller og Egmonthar òg arrangement, og Aller arrangerer til dømesløpet KK-mila kvart år. Dagens Næringsliv arran-gerer konferansar for næringslivet, mellom annaGaselle-konferansane.

2.3.1.4.4 Komplett digitalt mediebyrå

I dag kan annonsemarknaden verke uoversiktlegog vanskeleg å manøvrere i for mange annon-sørar. Avishusa kan dra nytte av det eksisterandekundenettverket sitt for å selje digitalemarknadstenester som hjelper desse annonsør-ane å nå målgruppene sine. Eit komplett digitaltmediebyrå kan tilby ei rekkje tenester som pro-grammatisk annonsesal (til dømes GoogleAdWords), innhaldsmarknadsføring, nettside- ogmobilappdesign, videofilmar, søkjeoptimaliseringog profesjonell handtering av sosiale medium.

Gudbrandsdølen Dagningen er eit døme på ei avissom har etablert eit slikt byrå. I 2017 etablerteavisa mediebyrået tur.digital, som tilbyr digitalemarknadstenester til bedrifter i Innlandet.

2.3.1.4.5 E-handel

Fleire av Schibsteds aviser har lansert eller skallansere eigne nettbutikkar, mellom anna A-kortet(Aftenpostens fordelsprogram for abonnentar) ogVG. Potensialet med å etablere e-handelsverk-semd er stort. Men e-handel inneber òg mykjekonkurranse, risiko for å setje tillitsforholdet tillesaren i fare ved å blande det redaksjonelle medkommersielt stoff, og behov for eit omfattandevarelager og distribusjonsnettverk.

2.3.2 Marknaden for brukarbetaling

Brukarinntektene har dei siste åra blitt stadig vik-tigare for både aviser og kringkastere. Brukar-inntekter har sidan 2015 vore avisenes viktigasteinntektskilde, mens reklameinntektene framleiser kringkastarane sin viktigaste inntektskilde.Brukarinntekter er avishusa sine inntekter fråabonnementssal og laussal, kringkastarane sineinntekter frå sal av kanalpakkar med premiuminn-hald, sal av abonnement på strøymetenester ogdistribusjonsinntekter frå kabel- og satellitts-elskap. Brukarinntektene til medieverksemdeneauka med knapt 1,8 milliardar kroner frå 2013 til2017 og utgjorde 10,1 milliardar kroner i 2017.Figur 2.17 viser utviklinga av brukarinntekter foravisene og dei kommersielle kringkastarane frå2013 til 2017. Avishusa sender kvart år inn opplys-ningar om brukarinntektene til Medietilsynet,mens opplysningane om kringkastarane sine bru-karinntekter kjem frå årsrekneskapane til verk-semdene.

Mens avisene mista ein tredjedel av kvardags-opplaget og to tredjedelar av søndagsopplaget frå2003 til 2016, har dei samla brukarinntektene tilavishusa framleis auka noko desse åra. Avishusahar kompensert for opplagsnedgangen ved å aukeprisane lesarane betaler for å få tilgang til innhal-det, og i 2017 auka opplaget, og dermed talet påbetalande lesarar, for første gong på 20 år. Korri-gert for konsumprisindeksen er dei samla brukar-inntektene til avishusa likevel om lag 20 prosentlågare i 2017 enn dei var i 2003.

Det er stor forskjell i utviklinga i opplag ogbrukarinntekter mellom forskjellige avistypar.Hovudtrekket er at abonnementsmodellen harstått seg betre enn laussalsmodellen. Undersøk-


ingane til Medietilsynet viser at aviser som selheile eller store delar av opplaget i laussal, harmista store delar av opplaget og hatt ein nedgang ibrukarinntektene. Aviser som sel mesteparten avopplaget sitt i abonnement, har hatt ein meirbeskjeden nedgang i opplaget, og dei minste avi-sene har hatt eit stabilt opplag og ein reell auke ibrukarinntektene. Avisene som fekk produksjons-tilskot hadde opplagstoppen sin i 2007. Sidan dengongen har dei mista ein del av opplaget.

Fram til 2016 måtte mediehusa berekne meir-verdiavgift med ein sats på 25 prosent ved omset-ning av nettaviser, i motsetning til omsetning avpapiraviser, som var fritatt for meirverdiavgift (null-sats). Denne forskjellsbehandlinga gav aviseneinsentiv til ikkje å ta betalt for nettutgåvene. Frå2016 blei elektroniske nyheits- og aktualitetsme-dium også fritatt for meirverdiavgift, dvs. at detikkje lenger skal bereknast meirverdiavgift avdenne omsetninga. Brukarbetaling for nyheiterpubliserte på nett blei dermed likebehandla medbrukarbetaling for nyheiter på papir. Mange aviservar på det tidspunktet i gang med å etablere abon-nementsløysingar for nettutgåvene sine, og vek-sten i digitale abonnement skaut fart. Ved utgangenav 2018 hadde 189 av 221 aviser abonnementsord-ningar der nettavisa alltid er inkludert i abonne-mentet11. Dei to mest utbreidde løysingane er atabonnenten får tilgang til nettavis/e-avis og papir-

avisa i postkassen, eller at kunden teiknar eit reintdigitalt abonnement.

Berre 32 aviser selde tradisjonelle papiravis-abonnement ved utgangen av 2018. 25 av dei seldeòg digitale utgåver i ulike former. Blant desse avi-sene finst det enkelte riksspreidde nummer 2-avi-ser, men dei fleste er små lokalaviser som ikkjehar tilknyting til noko konsern.

Figur 2.18 viser opplag fordelt på ulike abon-nementstypar blant medlemsavisene til MBL.«Komplett» viser til abonnement som gir kundentilgang til nettutgåve/e-avis og papirutgåva i post-kassen. Figuren fortel at avishusa hadde eit digi-talt kundeforhold til nesten ni av ti abonnentar i2018. Blant dei lokale dagsavisene og storbyavi-sene var berre 2 prosent av abonnentane reinepapirabonnentar, mens 32 prosent av dei somabonnerte på dei riksspreidde nummer 2-avisene,var reine papirabonnentar. Blant dei lokale fådag-arsavisene var 14 prosent av abonnentane reinepapirabonnentar.

Ein stor del av komplettabonnentane er tidle-gare papiravisabonnentar som har fått konvertertabonnementet sitt. Sju av ti komplettabonnentarbruker papiravisa meir eller minst like mykje somnettutgåva for å halde seg oppdatert på nyheiter.83 prosent av dei som i dag abonnerer på ei avis,gir i ei undersøking som MBL har gjennomført,uttrykk for at dei vil ha minst like mange avis-abonnement om eitt år som dei har i dag.12 Avis-husa har fått eit digitalt kundeforhold til storedelar av abonnementsmassen, og samtidig er til-

11 Sigurd Høst (2018) «Papiraviser og betalte nettaviser 2018.Statistikk og kommentarer». Rapport nr. 90, Høgskulen iVolda.

Figur 2.17 Brukarinntektene til aviser og kringkasting i millionar kroner


0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

2013 2014 2015 2016 2017

Opplagsinntekter avis Brukarinntekter kringkastere

Figur 2.18 Opplag fordelt på ulike abonnementstypar (medlemsavisene til MBL) i prosent

Kjelde: MBL

56

29 24 18 11

4

8 13 19 35

40

63 63 63 53

0

20

40

60

80

100

120

2014 2015 2016 2017 2018

Kun papir Kun digitalt Komplett


gangen til gratis innhald i nettavisene sterktavgrensa. For å få tilgang til mange nyheitssakermå ein no kjøpe eit abonnement.

Avisene rapporterer om at dei i større gradenn tidlegare er opptekne av å byggje relasjonarog lojalitet hos digitale brukarar heller enn å jaktepå «tilfeldige klikk». Dette mellom anna med bak-grunn i at hyppig digital bruk gjer det meir sann-synleg at brukarane teiknar abonnement, og redu-serer faren for at dei seier opp når abonnementetførst er teikna. No som mykje av innhaldet berreer tilgjengeleg mot betaling, er avisene opptekneav å eksponere lesarane for saker dei er villige til åbetale for, og på å bruke tid på journalistikken.Digitaliseringa gjer at redaksjonane får meirkunnskap om kva slags innhald som blir lese, ogdermed kan innhalds- og produktutviklinga dri-vast på ein meir innsiktsbasert måte enn tidle-gare. Rapportar frå avisene tyder på at det er deigode, seriøse nyheitssakene som i størst grad fårlesarane til å teikne abonnement, og opplagstalafor 2017 viser at eit fleirtal av avisene har fåttmange nye digitale abonnentar det siste året.Fredriksstad Blad har til dømes hatt einnettovekst på 4 666 reine digitale abonnentar deito siste åra, og hadde 10 427 reine digitale abon-nentar ved inngangen til 2019.

Mange avishus kombinerer satsinga på betaltenettutgåver med færre papirutgivingar. Fra 2012til 2018 har 52 aviser redusert antall ukentligepapirutgaver. Det er rimeleg å forvente at det vilbli stadig færre papirutgåver i tida som kjem.Etter kvart som inntektene frå papiravisene gårned, vil det vere økonomisk rasjonelt å reduseretalet på papirutgåver.

Dei kommersielle TV-verksemdene hentar einstor del av brukarinntektene sine frå TV-distribu-tørar som tilbyr pakkar som gir tilgang lineæreTV-kanalar og strøymetenester. Brukarinntektenefrå sportssendingane er avhengige av at kringkas-tarane kjøper rettar. Konkurransen om slike rettarer stor, og prisnivået har auka kraftig dei siste åra.TV-verksemdene som rettar innhaldet sitt motden norske marknaden møter sterk konkurransefrå globale strøymetenester som Netflix og HBO.

Kommersiell radio er i all hovudsak finansiertav reklameinntekter. I lokalradiobransjen er i til-legg bingo ei viktig inntektskjelde. I 2017 hadde46 lokalradioar bingoinntekter som viktigaste inn-tektskjelde, og dei samla inntektene frå bingodette året var på vel 46 millioner kroner. Enkeltelokalradioar har òg inntekter frå gåver og frivillig

lisens (enkeltgåver eller faste månadlege beløp frålyttarar). Til saman utgjorde slike inntekter omlag 12 millionar kroner i 2017.

2.3.3 Kostnadsutviklinga i mediebransjen

Mediebransjen har dei seinaste åra vore prega avinnsparingar og oppseiingar. Reduksjon i drifts-kostnadene har vore ein nødvendig konsekvensav fallande inntekter. Avishusa har hatt det størsteinntektsfallet og dermed gjennomført dei størsteinnsparingstiltaka. Figur 2.19 viser utviklinga idriftskostnadene for avishusa og kringkastarane.(TV-kanalane til NENT er ikkje inkluderte fordiNENT ikkje publiserer eigne rekneskapstal forTV-verksemda som er retta mot den norskemarknaden.)

Frå 2013 til 2017 reduserte avisene driftskost-nadene sine med 2,8 milliardar kroner. Det varførst i 2016 at kringkastarane sette i verk inn-sparingstiltak av noko omfang. Driftskostnadenetil dei kommersielle kringkastarane auka frå5 milliardar kroner i 2013 til 6,6 milliardar i 2017.Driftskostnadene til NRK auka i same periodemed 567 millionar kroner til 5,9 milliardar kroner.

Avishusa har redusert driftskostnadene sinemed 21,1 prosent frå 2013 til 2017. Dei leiandedagsavisene, laussalsavisene og dei lokalenummer 2-dagsavisene har redusert driftskostna-dene mest. Dei leiande dagsavisene har hatt einstørre prosentvis reduksjon i lønnskostnadeneenn andre aviser. Dei minste lokalavisene (vekea-viser og fådagarsaviser) og enkelte av dei riks-spreidde nummer 2-avisene har ikkje hatt detsame behovet for innsparingar, for dei har hittil istor grad behalde inntektene frå papirutgåvene.Avisene som fekk produksjonstilskot, auka drifts-kostnadene sine med 7 prosent frå 2013 til 2017.

Inntektstapet til avisene har ført til ei kraftigeffektivisering og omstilling av drifta i dei allerfleste store og i mange små aviser. Ein viktig delav omstillinga handlar om å gjere avisene i standtil å handtere ei digital framtid. Dei teknologiskeverktøya og organiseringa av administrative støt-tefunksjonar har gått igjennom store endringar.Dei konserneigde avishusa er på god veg mot åendre forretningsmodellane sine frå å verebaserte på annonseinntekter til at brukarinntekterer den viktigaste inntektskjelda. Utfordringa fordei aller fleste avishusa som er i gang med dennetransformasjonen, er at størstedelen av inntekteneframleis kjem frå papiravisene.

Mange små lokalaviser utan konserntilkny-ting, og enkelte nasjonale nisjemedium, har berredelvis eller ikkje i det heile teke starta den digitale

12 Mediebedriftenes landsforening (2018) «Undersøkelse ombetaling for nyheter».


transformasjonen. Desse avisene har ofte ikkje til-gang til dei ressursane som er nødvendige for ågjennomføre ein slik transformasjon.

2.3.4 Trykkje- og distribusjonskostnader

Trykkje- og distribusjonskostnader utgjer ifølgjebransjeorganisasjonane om lag 25 prosent av deisamla kostnadene ved å gi ut papiravis. Jo høgareopplag og jo fleire gonger i veka papiravisa blirutgitt, desto større del av dei samla driftskostna-dene er knytte til trykk og distribusjon. Distribu-sjonskostnadene viser at avishus som gir utpapiravis mange gonger i veka, har større poten-sial for kostnadsinnsparingar ved å gi ut avisaberre digitalt enn aviser som kjem ut få gonger iveka.

Så langt har berre eitt avishus lagt ned papir-avisa og vidareført drifta som rein nettavis, sjølvom stadig fleire aviser kjem ut færre gonger iveka. Utviklinga i opplaga og annonseinntektenetil papiravisene tilseier at posisjonen til papiravisakjem til å bli meir og meir utfordra framover. Påeit tidspunkt vil truleg inntektene frå papiraviseneikkje lenger dekkje kostnadene ved å produsereog distribuere dei. Eit anna forhold er at tryk-kinga og distribusjonen av papiraviser er eit eigeøkonomisk økosystem, der handlingane til éi avisfår konsekvensar for kostnadene og distribusjons-moglegheitene til andre aviser. Dersom eit avis-hus sluttar å gi ut papirutgåva, vil dei andrepapiravisene få større utgifter fordi dei må ta einstørre del av dei faste kostnadene til trykkjeria og

distribusjonsselskapa. Den økonomiske bere-krafta til papiravisene som er igjen, vil bli svekt, ogutviklinga kan bli sjølvforsterkande slik at mangepapiraviser på kort tid kan gå frå å gi eit positivtbidrag til å bli tapsbringande for utgivarselskapet.

Færre papiraviser i færre utgåver kan òg føretil endringar i trykkjeri- og distribusjonsstruktu-ren. Det kan medføre både høgare fraktkostnaderog redusert distribusjon.

2.3.5 Journalistar og redaktørar

Nyheits- og aktualitetsmedium er kunnskapsbe-drifter, og produksjon av journalistikk er arbeids-intensiv verksemd. Det er derfor viktig å sjå påutviklinga i talet på redaksjonelt tilsette i nyheits-og aktualitetsmedia og korleis rammevilkåra harendra seg.

Norsk Journalistlag (NJ) hadde til saman 7 974medlemmer ved utgangen av 2018. Det er ein ned-gang på over 18 prosent frå toppåret 2008, då deihadde 9 736 medlemmer. I dag er medlemstalet pånivå med medlemstalet for 2000. I 2018 mista NJ74 medlemmer på vanleg kontingent. Medlemsta-let har falle den siste toårsperioden, men nedgan-gen i 2018 var betydeleg mindre enn dei to føregå-ande åra.

Nedgangen i tidlegare år har komme mellomanna av nedbemanningar i redaksjonane, og iføl-gje NJ var det ved årsskiftet 2017/2018 106 færreNJ-medlemmer i dei ti største redaksjonane (bort-sett frå NRK) enn eitt år tidlegare.

Figur 2.19 Driftskostnader etter type verksemd


0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

2013 2014 2015 2016 2017

Avishusa Radio ekskl. NRK Kommersiell TV NRK


Norsk redaktørforening (NR) hadde perjanuar 2019 742 medlemmer, ein nedgang frå 763medlemmer i 2014. NR omfattar i dag redaksjo-nelle leiarar på ulike nivå i alle typer nyheits- ogaktualitetsmedium.

Mediebedriftene sin lønnsstatistikk forårsverk som er direkte tilknytte avishusredaksjo-nane, viser at talet på redaksjonelle årsverk erredusert frå vel 2 850 i 2013 til knapt 2 350 i 2017.Det svarer til nesten 18 prosent færre redaksjo-nelle årsverk i til saman 140 avishus som er til-knytte MBL. Basert på dei opplysningane MBLhar mottatt i 2019 har MBL laga eit førebelsanslag på utviklinga i redaksjonelle årsverk.Anslaget syner ein nedgang på mellom 0,5 og 1prosent frå 2017 til 201813.

Det finst ingen tilgjengeleg statistikk for deiandre om lag 80 norske avishusa, men det er rime-leg å tru at utviklinga i talet på redaksjonelleårsverk er på linje med avishusa i lønnsstatistik-ken til MBL.

Det er store variasjonar i utviklinga av redak-sjonelle årsverk frå avishus til avishus. Enkelteavishus har meir enn halvert talet på redaksjo-nelle årsverk dei siste åra, mens nokre få har fåttfleire i perioden. Utviklinga i talet på årsverk harnær samanheng med inntektsutviklinga i detenkelte avishuset. Avisene som har mista mestannonseinntekter dei siste åra, har i det store ogheile òg mista flest årsverk. Avisene som fekk pro-duksjonstilskot, og som er tilknytte MBL, harsamla sett mista 69 av 603 redaksjonelle årsverkfrå 2013 til 2017. Tabell 2.3 viser utviklinga i taletpå årsverk som er direkte tilknytte avishusredak-sjonane, fordelt på ulike avistypar, frå 2013 til2017. Kringkastarane har òg gjennomført nedbe-

manning i redaksjonane, men i mindre omfangenn i avishusa.

Samtidig som avisene har måtta effektiviseredrifta, har digitaliseringa gitt dei verktøy til å gjen-nomføre den redaksjonelle produksjonen på einenklare og betre måte enn tidlegare. Det er van-skelig å kvantifisere den økonomiske effekten avslike tiltak. Medieverksemdene seier sjølve at deihar effektivisert mest i administrasjonen og i støt-tefunksjonar, og at dei har prøvd å skjerme journa-listikken mest mogleg frå nedskjeringar.

Mediemangfaldsutvalet kan ikkje påvisenokon klar samanheng mellom nedskjeringane iredaksjonane og media sitt bidrag til innhalds-mangfaldet. Utvalet peiker på at enkelte viktigetema i liten grad er dekte av media, og at kjelde-bruken i media er skeiv, men dette kan ikkje for-klarast berre med trongare økonomiske rammer.Utvalet meiner det ein viss risiko for at den økono-miske utviklinga i avishusa vil kunne føre til at inn-haldet blir dårlegare, både med tanke på breidda,djupna og kvaliteten. Utvalet er særleg bekymrafor at den maktkritiske og samfunnsviktige jour-nalistikken vil komme under press. På den andresida tyder erfaringar frå avishusa på at maktkri-tisk og samfunnsviktig journalistikk bidreg til årekruttere nye, betalande abonnentar.

Det er òg omfattande bruk av mellombelse til-setjingar i delar av mediebransjen. Ei arbeids-miljøundersøking som Arbeidsforskingsinstitut-tet gjorde i 2012 synte at 21 prosent av medlem-mane som var 35 år eller yngre ikkje var fast til-sett. I 2017 synte ei undersøking gjort av NorskJournalistlag at 26,5 prosent av journalistene i densame aldersgruppa var i mellombelse tilsetjingar.

2.3.5.1 Mangfald i redaksjonane

Media utøver ein kanalvaktarfunksjon ved at deipåverkar kva for saker og informasjon som skal få

13 Endelege tal på utviklinga i redaksjonelle årsverk vil blipresentert i MBL sin lønnsstatistikk.

Kjelde: MBL

Tabell 2.3 Utviklinga i talet på årsverk som er direkte tilknytte avishusredaksjonane, fordelt på ulike avistypar, frå 2013 til 2017

2013 2014 2015 2016 2017

Laussalsaviser 361 347 331 301 315

Lokale og regionale dagsaviser 1 856 1 774 1 636 1 564 1 476

Lokale fådagarsaviser/vekeaviser 349 355 332 323 319

Nummer 2-dagsaviser 126 109 104 94 87

Riksspreidde nummer 2-aviser 143 149 156 157 145


plass i det offentlege rommet. I tillegg til åpåverke det utsnittet vi får sjå av verda, påverkarmedia òg korleis vi oppfattar det vi får sjå. Journa-listisk vinkling, val av kjelder og presentasjonsfor-mer er med på å avgjere korleis informasjonenblir tolka og forstått. Utval og vinkling vil til delsvere basert på etablerte journalistiske nyheitskri-terium som vil vere meir eller mindre felles for deifleste journalistar. Men det kan òg bli påverka avrolla og profilen til det konkrete mediet, i tillegg tilbakgrunnen, interessene og den politiske overty-dinga til den enkelte journalisten og redaktøren.

Av dei 742 medlemmene i Norsk Redaktør-forening per januar 2019, var 240 – eller ca. 32 pro-sent – kvinner. Blant dei som faktisk hadde sittvirke som ansvarleg redaktør, var 85 kvinner og210 menn. Til samanlikning hadde NR berre firekvinnelege medlemmar i 1985. Mediemangfalds-utvalet peika derfor på at det har vore ei positivutvikling, sjølv om talet på kvinner framleis er lågt.

Blant medlemmane i NJ var 43 prosent kvin-ner i 2018, mot 13 prosent i 1960, 20,2 prosent i1981, 31,4 prosent i 1991 og 39,1 prosent i 2001.

I 2018 ble 86 kvinner og 34 menn tilbode plassved journalistikkutdanninga ved OsloMet. Ogsåved dei andre høgskulane og universiteta som til-byd journalistikkutdanning i Noreg var det ihovudsak ei overvekt av kvinner som både søkteog fekk tilbod om plass. Det er derfor grunn til åtru at prosentdelen kvinnelege journalistar ogredaktørar vil kunne auke ytterlegare.

Når det gjeld etnisk bakgrunn, kjenner ikkjedepartementet til konkret statistikk. Mediemang-

faldsutvalet antyder at delen journalistar medminoritetsbakgrunn ligg rundt to prosent, mensdelen innvandrarar og norskfødde med innvan-drarforeldre i landet generelt ligg på 16,3 prosent.Dei seinare åra er det sett i gang tiltak for å aukerekrutteringa til journaliststudiet i denne gruppa.Både NRK og TV 2 har styrkt rekrutteringa avjournalistar med fleirkulturell bakgrunn dei sei-nare åra gjennom opplæring og praksis. NRK ved-tok hausten 2015 ein femårsplan som skal sikrestørre mangfald blant dei tilsette, mellom annagjennom eit mål om at ein av tre nyrekruttertemedarbeidarar på alle organisasjonsnivå skal hafleirkulturell kompetanse innan 2021.

Det finst heller ikkje presise tal på journalistarmed funksjonsnedsetjingar, men ein rapport ommedierepresentasjonar av menneske med nedsettfunksjonsevne, skriven på oppdrag frå Barne-,ungdoms- og familiedirektoratet, tyder på at taleter lågt, både blant tilsette og i utdanninga. Utvaletmeiner at funna tyder på «en skjevhet i rekrutte-ringen og sammensetningen av arbeidsstokkenogså for denne gruppen».

I samband med Nordiske Mediedager er detkvart år sidan 2005 blitt gjennomført ei undersø-king av journalistar og redaktørar sin politiske til-høyrsel. Undersøkingane viser at både journa-listar og redaktørar i større grad enn folket ellessvarar at dei ville stemme på raud-grøne partiframfor parti på høgresida.


3 Økonomiske verkemiddel

3.1 Innleiing

Mediepolitiske verkemiddel har sidan innføringaav pressestøtta vore forankra i eit ønske om åbevare eit mangfald av medium som ein føreset-nad for ytringsfridom og demokrati. Hovudmåleter å fremje god nyheitsproduksjon og ein openoffentleg samtale og å bevare eit mangfald avnyheits- og aktualitetsmedium. Mediestøtta er for-ankra i Grunnlova § 100 sjette ledd, som slår fast:«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rettefor eit ope og opplyst offentleg ordskifte».

I dette kapittelet vil departementet gjere greiefor dei økonomiske verkemidla på mediefeltet idag og korleis verkemidla har utvikla seg over tid.

3.2 Direkte mediestøtte

Dei økonomiske verkemidla til staten omfattarbåde indirekte verkemiddel som fritak for meir-verdiavgift og direkte verkemiddel som produk-sjonstilskotet til nyheits- og aktualitetsmedium.Direkte mediestøtte er i større grad målretta motmedium som har behov for tilskot, og blir tildelt utfrå kriterium som skal sikre mangfald. Tilskot blirløyvd over statsbudsjettet.

3.2.1 Produksjonstilskot

Produksjonstilskotet blei innført i 1969, i ei tid derdei fleste aviser hadde eit uttalt (parti)politiskgrunnsyn og det i fleire byar og regionar eksis-terte lokal konkurranse. Hovudmålet med tilskots-ordninga var konserverande: Ein ønskte å bevareei differensiert dagspresse. Bakteppet var at eirekkje aviser, i hovudsak nummer 2-aviser medborgarleg grunnsyn, gjekk inn i perioden mellom1950 og 1969, og at ein frykta ei tilsvarande utvik-ling som i nabolanda våre, særleg i Danmark, medavisdød og påfølgjande lokale monopol som resul-tat.

Tilskotet til den enkelte avisa blei berekna pågrunnlag av avisa sitt forbruk av avispapir. Dettevar ei innretning som gjorde at ein stor majoritetav avisene var omfatta av tilskotsordninga. Etter

om lag ti år erfarte ein at denne modellen førte tilfor sterk konkurransevriding enkelte stader. I til-legg kunne ordninga gi insitament til sløsing vedat talet på sider per avis blei kunstig oppblåse.Stortinget ønskte derfor ei ny ordning for å gjeretilskotet meir målretta.

I 1984 blei produksjonsstøtta omgjord frå åvere basert på papirforbruk til å bli basert på einkombinasjon av utgitte eksemplar, utgivingsfre-kvens og opplagstal. I tillegg valde Stortinget åendre definisjonen av støttemottakarane. Ei avisblei no definert som ein del av dagspressa dersomho hadde eit opplag på over 2 000 og kom ut minstto gonger i veka. I tillegg blei det bestemt at veke-aviser med opplag på minst 1 000 òg skulle inklu-derast i ordninga. Endringane gjorde atnummer 2-avisene blei sterkare prioriterte.

Prioriteringa av nummer 2-avisene blei vidare-ført i innstillinga til dagspresseutvalet av 1991.1

Utvalet framheva den spesielle rolla til dagspressai forhold til dei andre media på bakgrunn av denspesielle stillinga dagspressa har som informa-sjonskjelde, som forum for debatt og som ledd iden allmenne kulturberedskapen vår. Utvaletmeinte derfor at det burde vere ei samfunnsopp-gåve å gi rammevilkår som bidrog til at posisjonentil dagspressa ikkje blei svekt. Med dette som bak-grunn blei det formulert målsetjingar om at pres-sepolitikken skulle «bidra til at det kan utkommeaviser flest mulig steder hvor det er grunnlag fordet» og «bidra til lokal aviskonkurranse på flestmulig steder».

I 2000 la det fjerde dagspresseutvalet fram siNOU.2 Utvalet meinte at fleire av nummer 2-avis-ene framleis var utsette, trass i ei forholdsvis sta-bil opplagsutvikling og eit høgt aviskonsumsamanlikna med resten av verda, særleg medtanke på konkurransen med andre medium. Utva-let frykta derfor ei langsam avmagring, menpeikte samtidig på at pressepolitiske verkemiddelså langt hadde fungert tilfredsstillande. I denpåfølgjande stortingsmeldinga I ytringsfrihetenstjeneste (St.meld. nr. 57 (2000–2001)) blei det kon-

1 NOU 1992: 14 Mål og midler i pressepolitikken.2 NOU 2000: 15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte.


kludert med at produksjonstilskotet til dagsavis-ene burde vidareførast og aukast, og det blei fore-slått å rette tilskotet i endå større grad mot deiminste lokalavisene for å sikre lokaldemokratietpå ein betre måte. I familie- og kulturkomiteen(Innst. S. nr. 142 (2001–2002)) slutta fleirtalet segtil forslaget om å styrkje støtta til dei små lokalavis-ene. I tillegg til å vise til lokalavisene sin funksjon ilokaldemokratiet, peikte komiteen på kva lokalavi-sene betyr for varetakinga av det norske språket,lokalt kultur- og foreiningsarbeid og høvet språk-lege og etniske minoritetar har til å ytre seg.

3.2.2 Plattformnøytralt produksjonstilskot

Frå pressestøtta til dagsaviser blei introdusert i1969 og fram til 2014 var tilskotsordninga øyre-merkt aviser som kom ut på papir. Med dei storeendringane innanfor teknologi, mediebruk ogmedieøkonomi sidan 90-åra som bakteppe opp-nemnde Stoltenberg II-regjeringa i 2009 eit utval(mediestøtteutvalet) som skulle gjere ei samlavurdering av korleis økonomiske verkemiddelblei brukte på medieområdet. Utvalet gjekk innfor å vidareføre produksjonstilskotet, men meinteat fordelingskriteria i ordninga burde endrast slikat fordelinga blei «plattformuavhengig».

Ei ny forskrift om produksjonstilskot tilnyheits- og aktualitetsmedium blei fastsett av Kul-turdepartementet 25. mars 2014. Den nye for-

skrifta innebar at produksjonstilskot blei gitt forpublisering på alle plattformer med unntak avkringkasting, og at både papirbaserte og digitalepublikasjonar blei inkluderte i tilskotsordninga.Regjeringa ønskte med den nye ordninga åmodernisere det mediepolitiske verkemiddelappa-ratet. Formålet med ei plattformnøytral presse-støtte var å fjerne barrierane mot digital publise-ring som låg i den papirbaserte ordninga, og der-med fremje innovasjon i avisbransjen.

I den nye tilskotsordninga av 2014 blei detgjort endringar for å gjere pressestøtta meir treff-sikker og for å gi små medium høve til å hente innrisikokapital. For å sikre at støtta går til mediummed eit reelt behov, blei det sett grenser for korstort overskot støttemottakarane kan ha etterskatt, og for kor stor driftsmargin støttemottaka-rane kan ha. Tradisjonelt har det ikkje vore tillatefor medium som får produksjonstilskot å dele ututbyte. Den nye plattformnøytrale tilskotsord-ninga opna for at selskap som får produksjonstil-skot kan dele ut eit moderat utbytte, og dengjorde det enklare for små nyheitsmedium åhente inn risikokapital.

Med den plattformnøytrale ordninga blei detòg innført eit dynamisk tilskotstak på 40 prosentav driftskostnadene til mottakaren. Taket er meintå skulle sikre at den enkelte støttemottakarenikkje i for stor grad blir avhengig av tilskot. I til-legg skal taket hindre at produksjonstilskotet blirskeivfordelt i for stor grad og på den måten sikreat tilskotsmidla ikkje berre blir tildelte eit fåtalmottakarar.

Som eit supplement til det dynamiske taketforeslo Solberg-regjeringa i 2014 å innføre eit sta-tisk støttetak på kor mykje eit medieselskap kan fåkvart år (Meld. St. 20 (2013–2014) Produksjonstil-skudd til nyhets- og aktualitetsmedier). Forslagetblei grunngitt med at regjeringa ønskte å sikre eiproporsjonal og målretta ordning og hindre even-tuelle uheldige utslag av dei fastsette tildelingskri-teria. Meldinga viste til at tilskotsordninga er ram-mestyrt, og at meir støtte til nokre få aktørar inne-ber mindre støtte til andre. Regjeringa foreslo der-for eit tak på 40 millionar kroner. Forslaget fekkikkje fleirtal i Stortinget.

3.2.3 Tilskot til vekeaviser

I tillegg til den ordinære pressestøtta til dagsavi-sene blei det i 1978 bestemt at det frå og med 1979skulle løyvast tilskot til vekeaviser som Stortingetvurderte som spesielt støtteverdige, men somikkje kvalifiserte for tilskot frå den ordinære pro-duksjonsstøtta. Formålet med ordninga var å

Figur 3.1 Statens økonomiske verkemiddel på medieområdet (millionar kroner) i 2018

Kjelde: Medietilsynet, Prop. 1 LS (2018–2019), NRK. NRK sittrekneskap for 2018 er ikkje endeleg

5 68431361

2 200

500

Lisens NRKProduksjonstilskotTilskotsordningar MT + FOU/etterutdanningFritak mva. nyheitsmediaFritak mva. tidsskrifter, fagpresse - papir


halde oppe og utvikle veke- og månadsaviser somhadde ulik kulturell og samfunnsmessig verdi, ogsom la hovudvekt på kultur- og kommentarstoffretta mot eit allment publikum. Tildelinga inne-heldt enkelte konkrete kriterium, men la i hovud-sak til grunn ei brei, skjønnsmessig kvalitetsvur-dering av vekeavisene som søkte tilskot.

I 2015 foreslo Kulturdepartementet å fastsetjereglar mellom anna for målgruppe, kvalifikasjons-krav, fordelingskriterium og overgangsordningar.Endringsforslaga fekk brei støtte og blei god-kjende av EFTAs overvakingsorgan i juni 2016.Tilskotsordninga er i dag ein del av det ordinæreplattformnøytrale produksjonstilskotet og blir for-

valta av Medietilsynet etter dei same objektive kri-teria.

3.2.4 Tilskot til aviser retta mot særlege grupper

Samiske aviser får tilskot frå ei eiga tilskotsord-ning. Formålet er å leggje til rette for demokratiskdebatt, meiningsdanning og språkutvikling i detsamiske samfunnet. Tilskotsordninga til samiskeaviser er regulert i ei eiga forskrift3 som med unn-


Tabell 3.1 Tilskot til nyheitsmedium 2000–2019 (i 1000 kroner)

2005 2010 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Kompensasjon til kommersiell all-mennkringkaster 135 000

Produksjons-tilskot 244 249 272 899 307 941 308 246 308 246 313 046 313 000 313 000 318 000

Innovasjons-midlar 7 000 10 000

Medieforsking og etterutdanning 15 729 13 418 13 350 17 050 21 346 21 751 22 130 21 610 22 130

Tilskot til samiske aviser 12 969 22 319 24 138 24 983 25 031 27 031 27 500 28 100 33 770

Tilskot til minori-tetsspråklege publikasjonar 1 167 789 830 875

Distribusjons-tilskot til avisene i Finnmark 1 560 1 799 1 916 1 983 2 048 2 048 2 090 2 135 2 190

Totalt 275 674 311 224 348 175 353 137 356 671 363 876 364 720 371 845 521 090

3 Forskrift 17. mars 1997 nr. 248 om tilskudd til samiske avi-ser

Dagens Perspektiv har sidan 2016 fått tilskot som ordinær nummer 2-avis. Ny Tid er sidan 2016 utgitt som månadsavis.Kjelde: Medietilsynet

Tabell 3.2 Tilskot til vekeaviser 2015–2018

Tittel 2015 2016 2017 2018

Dag og Tid 5 100 000 5 000 000 4 921 000 4 946 800

Dagens Perspektiv (Ukeavisen Ledelse) 700 000

Morgenbladet 5 100 000 5 000 000 4 878 000 4 852 582

Ny Tid & Orientering 2 250 000

Korsets Seier Publikasjoner (Korsets Seier) 1 416 000 944 000 708 000 472 000

Norge IDAG 1 917 000 1 922 000 1 921 026


tak av reglane om fordeling av tilskot, har nestenlikelydande vilkår som produksjonstilskotet tildagsaviser før det blei gjort om til ei plattformnøy-tral ordning. For 2018 blei det løyvd 28,1 millionarkroner. Inntil 4 prosent av denne støtta går til avi-ser som gir ut avissider på lule- eller sørsamisk,mens resten av støtta blir fordelt på den samisk-språklege avisa Ávvir og den norskspråklege avisaSágat – aviser som har den samiske befolkningasom målgruppe. I tillegg til dei samiske avisenefår den kvenske avisa Ruijan Kaiku tilskot. Tilsko-tet til Ruijan Kaiku er likevel ikkje ein del av pres-sestøtta, men blir tildelt av Norsk kulturfond, somer forvalta av Norsk kulturråd.

I tillegg til samiske og kvenske aviser blir lett-lestavisa Klar Tale tildelt støtte. Avisa rettar segmot personar med språk- og lesevanskar og kjemòg ut som lydavis på CD og som podcast. KlarTale blir forvalta av Bufdir under Barne- og like-stillingsdepartementet. Formålet med tilskotet erå medverke til at også personar med språk- oglesevanskar skal kunne delta i debatten og i sam-funnet elles. Avisa blir løyvd midlar under Barne-og likestillingsdepartementets budsjett kap. 872Nedsatt funksjonsevne, post 70 Funksjonshemmasine organisasjoner og blei i 2018 tildelt 7,7 millio-nar kroner i støtte.

I 1980 blei det oppretta ei tilskotsordning forandre minoritetsspråklege publikasjonar. Formå-let med ordninga var å bidra til framvekst av publi-kasjonar for språklege minoritetar og til utviklingav redaksjonell kvalitet i desse publikasjonane:«Gjennom informasjon om norske samfunnsfor-hold og opprinnelig hjemland på eget språk, skalpublikasjonene fremme mulighetene for sam-funnsdeltakelse og kulturell utfoldelse hos perso-ner med minoritetsbakgrunn».4 Føresetnadenefor å få støtte var at publikasjonane kom ut medminst seks utgåver i året, hadde eit gjennomsnitt-leg nettoopplag på minst 400 eksemplar, tok beta-ling for publikasjonen og hadde ein ansvarlegredaktør. I 2009 var det berre tre publikasjonarsom fekk støtte, etter ein nedgang i talet på publi-kasjonar over fleire år: Bosnisk Post ogBH Glasnik på bosnisk og Tong Xun på kinesisk.Ordninga blei avvikla i 2015. Departementetmeinte at ordninga ikkje lenger fungerte etter for-målet og viste til at det blei gitt tilskot til publika-sjonar retta mot grupper av innvandrarar der inn-vandringa frå dei landa i fleire år hadde vore mar-ginale.

3.2.5 Distribusjonstilskot til aviser i Finnmark

Ei eiga ordning med distribusjonstilskot til aviser iFinnmark blei etablert i 1989 og er grunngitt medat desse avisene har ekstraordinært høge distribu-sjonskostnader. Formålet med tilskotet er såleis ålette dei økonomiske ekstrabyrdene aviser i Finn-mark har til distribusjon av papiraviser. I statsbud-sjettet for 2018 blei det løyvd 2,135 millionar kro-ner til ordninga. Tolv aviser fekk distribusjonstil-skot i 2018. Tilskotet kjem i tillegg til eventueltproduksjonstilskot og blir fastsett på grunnlag avkor mange eksemplar avisene kan dokumentere åha distribuert.

Dagspresseutvalet av 2000 foreslo i innstillingasi at ordninga skulle avviklast, sidan det ikkjekunne dokumenterast at kostnadene i Finnmarkvar så mykje høgare enn i resten av landet at detvar behov for eit eige tilskot. St.meld. nr. 57(2000–2001) I ytringsfrihetens tjeneste avviste for-slaget frå dagspresseutvalet. Departementetunderstreka at dei aktuelle avisene har særlegerammevilkår, som medfører eit reelt økonomiskbehov for tilskot og meinte at dagspresseutvaletikkje hadde dokumentert at behovet for slikt til-skot hadde falle bort. Stortinget slutta seg til Kul-turdepartementet si vurdering, jf. Innst. S. nr. 142(2001–2002). Mediestøtteutvalet (NOU 2010: 14)foreslo i innstillinga si å vidareføre distribusjons-tilskotet for finnmarksavisene, men grunngavikkje forslaget ut over å vise til at andre utval tidle-gare hadde jobba særleg med denne støtteord-ninga og andre ordningar.5

3.2.6 Tilskot til medieforsking og etterutdanning

I 1970 blei det oppretta ei støtteordning for etter-utdanning i mediebransjen. Frå året etter blei detòg gitt ein mindre sum til forsking. I 2018 blei detløyvd om lag 28,5 millionar kroner til desse to for-måla.

KULMEDIA (2014–2018) har vore eit hand-lingsretta forskingsprogram under Forskings-rådet, med hovudmål om å betre kunnskaps-grunnlaget for utforming av kultur- og mediepoli-tikk. Programmet har bidrege med ny, forskings-basert kunnskap om samanhengane mellom sam-funnsrolla til kulturlivet og media og deiøkonomiske og teknologiske vilkåra deira. Det erbestemt å vidareføre tilskotet til forsking på kul-

4 Forskrift 22. oktober 2003 nr. 1256 om tilskudd til minori-tetsspråklige publikasjoner.

5 Tilskotet til samiske aviser og minoritetsspråklege publika-sjonar.


tur- og mediefeltet fram til 2023, gjennom etable-ringa av eit nytt forskingsprogram. Programmetvil ha dei same hovudmåla som KULMEDIA-pro-grammet.

Midlane til anvendt medieforsking blir fordeltav Medietilsynet på grunnlag av ei innstilling fråRådet for anvendt medieforsking. Støtteordningahar som mål at forskinga skal vere praktisk orien-tert og komme mediebrukarane og bransjen tilgode. Både forskarar, journalistar, andre med til-knyting til media og master- og doktorgradsstu-dentar kan søkje om midlar til prosjekt.

SSB og medienorge bidreg med produksjonog tilgjengeleggjering av statistikk og data omnorske medium og medieutviklinga som skalbidra til meir informerte avgjerder på medieområ-det.

Midlar til etterutdanning og praktisk rettakurs blir gitt til Institutt for journalistikk (IJ) ogLandslaget for lokalaviser (LLA). Desse skal bidratil å heve kompetansen i ein sektor som er sterktprega av særleg den teknologiske utviklinga ogomlegging av journalistiske arbeidsformer. IJ ereit eige kurs- og kompetansesenter for norskemedium. LLA har gjennom kompetansearbeidetsitt årleg hatt rundt 400–500 lokalavistilsette påskreddarsydde kurs dei siste ti åra. I tillegg blirstøtta brukt til å drifte og oppdatere ein mykjebrukt idébank.

3.2.7 Innovasjonstilskot til nyheits- og aktualitetsmedium

Eit av forslaga til Mediemangfaldsutvalet (2017)var å innføre ei søknadsbasert, innovasjonsrettatilskotsordning. Forslaget blei grunngitt med atendra brukarvanar og inntektsstraumar og over-gangen til digital publisering inneber eit betyde-leg behov for innovasjon og utvikling hos dei tra-disjonelle nyheitsmedia. Utvalet peikte på at inn-tektsfall og beskjeden bemanning fører til at sær-leg små, uavhengige aktørar ofte ikkje har øko-nomi eller personell til å setje i verk innovasjons-og utviklingsprosessar.

I forslaget til statsbudsjettet for 2018 foresloregjeringa å setje i gang ei omlegging av medie-støtta ved å etablere ei tilskotsordning retta motredaksjonell innovasjon. Ordninga er meint åfremje journalistisk innovasjon og digitaliseringog rettar seg særleg mot små lokale medium. Itråd med forslaget til Mediemangfaldsutvalet erden nye ordninga søknadsbasert. Ordningatredde i kraft 1. juli 2018 og har i 2019 ei ramme på10 millionar kroner. Tilskot blir tildelt mediumsom har som hovudmål å drive journalistisk pro-

duksjon og formidling av nyheiter, aktualitetsstoffog samfunnsdebatt til allmenta, som formidlar eitbreitt innhaldstilbod frå ulike samfunnsområde,og som har ein ansvarleg redaktør med statussom svarer til føresegnene i redaktørplakaten.Offentleg støtte kan ikkje overstige 40 prosent avprosjektkostnadene, men for prosjekt som rettarseg mot små, lokale nyheits- og aktualitetsme-dium kan offentleg støtte likevel utgjere inntil50 prosent av prosjektkostnadene. Medietilsynetmottok 71 søknader for 2018, med ein samla søk-nadssum på 32 millionar kroner. 18 verksemderfekk totalt 7 millionar kroner i 2018.

3.3 Indirekte mediestøtte

Indirekte verkemiddel er ordningar som har eitgenerelt formål, og som omfattar eit fleirtal avnyheits- og aktualitetsmedia. Den økonomiske for-delen blir gitt gjennom reduserte avgifter.

3.3.1 Fritak for meirverdiavgift for aviser og elektroniske nyheitstenester

I 1970 blei meirverdiavgiftssystemet innført tilerstatning for den dåverande omsetningsavgiftafrå 1935. Som ein del av regelverket blei detbestemt at trykte medium, inkludert papiraviser,skulle vere fritekne frå avgifta. Vedtaket hadde eispråk- og kulturpolitisk grunngiving og handla omå bevare det norske språket. Fritaket for pressablei i tillegg grunngitt med betydninga pressa harfor den offentlege samtalen, og at ei differensiertdagspresse held oppe og skaper grunnlag for eimangesidig og fri opinionsdanning. I grunngi-vinga heitte det at «[det] er betenkelig å beskattedet trykte ord i et så lite språksamfunn som detnorske», og at «en eventuell avgiftsplikt kan virkehemmende for fri opinionsdannelse og at kultu-relle hensyn vil bli skadelidende».6

I samband med forhandlingane på Stortingetom statsbudsjettet for 2015 bestemte regjeringa atho ville notifisere fritak for meirverdiavgift fordigitale nyheitsmedium. Ordninga skulle omfattealle medium som i hovudsak består av nyheits- ogaktualitetsinnhald, medrekna nettaviser ognyheitsbaserte TV-kanalar. Årsaka var at fritaketfor meirverdiavgift berre gjaldt papiraviser somkom ut med minst eitt nummer i veka. Elektro-niske aviser var derfor, til liks med andre elektro-niske tenester, meirverdiavgiftspliktige med einsats på 25 prosent.

6 Ot.prp. nr. 17 (1968–69).


I forslaget til statsbudsjett for 2016 foresloregjeringa å utvide meirverdiavgiftsfritaket til òg ågjelde elektroniske nyheitstenester. Fritaketomfattar i dag alle medium som hovudsakleg inne-held nyheits- og aktualitetsstoff, uavhengig avplattform. Hovudkriteriet til fritaket er retta motinnhaldet i den digitale tenesta eller publikasjo-nen. Nyheitsinnhald som i hovudsak omhandlarsaker frå berre éin sektor, eller som er retta mot éiinteresse, fell utanfor fritaket. Fritaket omfattarnyheiter og aktualitetsstoff for allmenta, som bliromsett mot brukarbetaling, har ein ansvarlegredaktør og blir publisert kvar veke eller oftare.Føresegna tredde i kraft 1. mars 2016, etter atESA godkjende at fritaket er i tråd med statsstøt-teregelverket. Samla verdi av fritaket for meirver-diavgifta for aviser og elektroniske nyheitstenes-ter er berekna til 2,2 milliardar kroner i 2018, jf.Prop. 1 LS (2018–2019).

I revidert nasjonalbudsjett for 2018 varslaregjeringa at det skal takast sikte på å innføre fri-tak for meirverdiavgift på elektroniske tidsskriftmed verknad tidlegast frå 1. juli 2019. Regjeringavil komme tilbake med nærmare omtale avavgrensingar og omfang av fritaket og konkreteforslag til lovendringar i 2019.

Verdien av fritaket for meirverdiavgift for tids-skrifter blei berekna til 500 millionar kroner i2018, jf. Prop. 1 LS (2018–2019).

3.3.2 Kjøp av avisdistribusjon

Lov om posttenester blei endra med verknad frå1. januar 2016. Endringa innebar at kravet omlaurdagsdistribusjon av post blei avvikla. For åsikre at det blir distribuert aviser på laurdagar iheile landet, vedtok Samferdselsdepartementet åkjøpe avisdistribusjon for område der det ikkjeeksisterer noko alternativt avisbodnett. Det blei isamband med dette anslått at 85 prosent aveksemplara som inngår i eit abonnement er dektav eit avisbodnett. Tenesta skulle sørgje for distri-busjon for resten. I 2019 er det løyvd 83,4 millio-nar kroner til distribusjon av laurdagsaviser iabonnement.

Regjeringa vil om kort tid leggje fram ein lov-proposisjon med forslag til endringar i postlova.

3.4 Kringkasting

Allmennkringkasting er eit eige statleg verkemid-del. Målet er å sikre innhaldsmangfaldet i kring-kastingstilbodet. Som verkemiddel inneber all-

mennkringkasting økonomiske fordelar/privile-gium til kringkastingsselskap, som til gjengjeldtek på seg visse plikter med omsyn til innhald.

3.4.1 Kringkastingsavgifta

NRK har vore finansiert ved ei apparatbasertkringkastingsavgift frå etableringa i 1933 og framtil i dag. Foreløpige tal viser at kringkastingsav-gifta skaffa 5 684 millionar kroner i 2018. Detutgjorde 95,3 prosent av inntektene til NRK AS. I2019 er kringkastingsavgifta 3 038,56 kronerinklusive meirverdiavgift på 12 prosent.

Dagens ordning baserer seg på at alle som harein fjernsynsmottakar i bruk, pliktar å betalekringkastingsavgift. Utgangspunktet er at det skalbetalast éi avgift for kvar mottakar, men avgiftadekkjer òg ektefelle og andre husstandsmedlem-mer som betalaren forsørgjer heilt eller delvis.Dei siste åra har endra bruksmønster som følgjeav teknologiske endringar gitt indikasjonar på atein «lekkasje» er i ferd med å oppstå. Mens 1–2 prosent oppgav å ikkje ha TV i åra 2011–2013,har prosentdelen som ikkje har TV lege på 5–6 iåra 2016–2018.7 I same periode har bruken avlineær TV hatt ein kraftig tilbakegang, samtidigsom bruken av strøymetenester og mobilt innhaldhar auka.

I Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne ogframtidsretta NRK, som blei lagd fram16. desember 2016, foreslo regjeringa å gå over tilei apparatnøytral ordning. I behandlinga av mel-dinga slutta stortingsfleirtalet seg til at den framti-dige finansieringa av NRK ikkje er sikra ved at einvidarefører dagens modell, og at det skal innførastein ny finansieringsmodell for NRK. Stortingsfleir-talet ønskjer at NRK sine inntekter skal sikrastved eit bidrag betalt av personar over ein vissalder med inntekt. Bidraget skal øyremerkjastNRK og gjerne ha eit minimums- og eit maksi-mumsbeløp for å sikre ein sosial profil. Stortings-fleirtalet var samde om at NRK ved overgangen tilny finansiering skal behalde det same reellenivået på inntektene som dei har i dag.

I NRK-meldinga foreslo regjeringa at det kvartfjerde år skal fastsetjast eit styringssignal for deiøkonomiske rammene til NRK. I behandlinga avmeldinga konkluderte komiteen med at eit sty-ringssignal òg vil kunne bidra til nødvendig føre-seielegheit for omstilling og innovasjon i allmenn-kringkastaren.

7 NRKs profilundersøking 2015, NRKs profilundersøking2018.


3.4.2 Kommersiell allmennkringkasting

I 1990 vedtok Stortinget at det skulle opprettastein riksdekkjande reklamefinansiert TV-kanal vedsida av den offentlege allmennkringkastaren.Konsesjonen blei tildelt TV 2 og gav einerett til ådrive riksdekkjande reklamefinansiert fjernsyn ibakkenettet mot vilkår knytte til lokalisering,finansiering av selskapet, eigarforhold, program-innhald og dekning.

Mens mangel på frekvensar i det analoge bak-kenettet hadde gitt TV 2 store økonomiske for-delar, innebar utbygginga av det digitale bakke-nettet at fleire aktørar kunne få tilsvarande dek-ning som TV 2. At staten ikkje lenger kunne tilbyTV 2 nokon einerett til riksdekkjande reklamefi-nansierte sendingar, bidrog til å svekkje verdienav konsesjonsinstituttet som verktøy for å oppnåmediepolitiske mål. Krav om betaling av eingongs-vederlag og enkelte av dei konkrete program-krava i konsesjonen fall derfor bort då avtalenmellom TV 2 og staten blei fornya for andre gong i2010.

I Meld. St. 14 (2016–2017) Kommersiell all-mennkringkasting tilrådde Kulturdepartementet åtilby offentleg kompensasjon for å sikre deimediepolitiske måla med kommersiell allmenn-kringkasting. Departementet la vidare opp til atberre éin aktør bør få kompensasjon for meirkost-nader som følgjer av å ha eit kommersielt all-mennkringkastingsoppdrag, og at støtta bør bligitt over statsbudsjettet.

Hausten 2016 fekk Mediemangfaldsutvalet eittilleggsmandat til å vurdere ulike kompensasjons-modellar. Utvalet foreslo at ein eventuell avtale omkompensasjon bør vere tidsavgrensa og berregjelde lineær TV. Då departementet på nytt utlysteein avtale mellom staten og ein kommersiell all-mennkringkastar i juni 2017, bestemte regjeringaat staten vil kompensere for utgifter med inntil135 millionar kroner per år i fem år. TV 2 vareinaste søkjar.

Innhaldskrava i avtalen omfattar daglege riks-dekkjande nyheitssendingar, norskspråklege pro-gram for barn og unge og førstegongsvisingar avnorsk film og TV-drama. I tillegg set avtalen kravtil ein programprofil av allmenn karakter, medprogram til smale og breie grupper, eit programtil-bod med tematisk og sjangermessig breidd, kravom ein viss prosentdel norskspråklege programog bruk av begge målformer.

Departementet inngjekk ein ny avtale medTV 2 om kommersiell allmennkringkasting26. september 2018, som gjeld frå 1. januar 2019og ut 2023.

3.4.3 Tilskot til lokale lyd- og biletmedium

Tilskotsordninga for lokale lyd- og biletmediumblei etablert i 1994 og er forvalta av Medietilsynet.Ordninga omfattar lokalkringkastingskonsesjo-nærar og registrerte kringkastarar som tilbyr inn-hald som i hovudsak rettar seg mot eit lokaltpublikum, nasjonale samanslutningar for lokalelyd- og biletmedium og anleggskonsesjonærar forlokalkringkasting. Det blei i 2018 tildelt 19,4 milli-onar kroner fordelt på 90 mottakarar.

Tilskotsordninga har som formål å bidra tilmediemangfald, ytringsfridom og styrking av dendemokratiske funksjonen i samfunnet til deilokale lyd- og biletmedia. Tilskot kan bli gitt i formav investeringstilskot til digitalisering av lokalra-dio, driftstilskot til nasjonale samanslutningar oglokalradioar for etniske og språklege minoritets-grupper, prosjekttilskot til lokale programproduk-sjonar – og tilskot til enkeltståande kompetanse-hevande tiltak og utviklingsprosjekt til aktivitetarsom stimulerer til auka programmessig kvalitetog breidd.

I stortingsmeldinga om rammevilkår for lokal-radio (Meld. St. 24 (2014–2015)) la Kulturdepar-tementet til grunn at dei omstillingane som lokal-radio står overfor, tilseier at ein bør prioriterestøtte til å digitalisere lokalradioen. Departemen-tet gjekk inn for at om lag halvparten av denårlege potten til tilskotsordninga bør setjast av til åbyggje ut DAB i konsesjonsområde med lågbefolkning, fram til digitaliseringa av lokalradio-sektoren har nådd eit tilfredsstillande nivå. Stor-tingsfleirtalet slutta seg til forslaget, jf.Innst. 370 S (2014–2015).

3.5 Mediestøtte i andre europeiske land

Ulike land har valt ulike modellar for støtte tilpressa og finansiering av allmennkringkasting,men dei fleste landa i Europa har reduserte satsarpå meirverdiavgift for trykte nyheitsmedium. I til-legg har fleire land ei form for direkte støtteord-ningar for pressa. Her følgjer omtale av land medordningar som har fellestrekk med og forskjellarfrå dei norske ordningane.

3.5.1 Sverige

Det svenske medielandskapet har i lang tid voreprega av sterke allmennkringkastarar (SVT, URog SR) og mange lokalaviser, i tillegg til størreregionaviser og ei rekkje riksdekkjande aviser.


Mens avisene har opplevd fallande opplag, ligglandet på Europa-toppen når det gjeld nyheitskon-sum via mobil (69 prosent). 51 prosent brukte tra-disjonelle medium digitalt ein gjennomsnittsdag i2017, ifølgje Nordicoms mediebarometer. I tillegger sosiale medium blitt ein viktig plattform forkonsum av nyheiter. Fire av fem svenskar konsu-merer nyheiter via sosiale medium minst tredagar i veka.8

Dei siste åra har det vakse fram ei genera-sjonskløft mellom mediebruken til dei yngre ogdei eldre. Mens sosiale medium er dei mestbrukte distribusjonsplattformene for nyheitskon-sum i aldersgruppa 16–25 år, aukar konsumet avnyheiter i TV, radio og aviser i takt med aukandealder.9 Prosentdelen som betaler for digitalenyheiter, auka frå 20 prosent i 2017 til 26 prosent i2018.10

3.5.1.1 Pressestøtte

Den svenske pressestøtta består av fleire typardirekte støtteordningar. Formålet er å bidra til eiallsidig nyheitsformidling og sikre ei brei opini-onsdanning og ei god spreiing av aviser over heilelandet. I 2017 var den totale direktestøtta påSEK 538,1 millionar.11

Den direkte støtta består av to ordningar. Eitdriftstilskot blir gitt til nummer 2-aviser med mak-simalt 30 prosent husstandsdekning på utgivarsta-den, mens eit distribusjonstilskot går til avisersom deltek i organisert samdistribusjon. Beggeordningane har vore meinte å stimulere til ei breispreiing av aviser. Årleg tildelt driftstilskot kanikkje overstige SEK 40 millionar.

I 2016 blei det innført ei utviklingsstøtte i til-legg til den ordinære pressestøtta. Ordninga ertidsavgrensa og varer ut 2020. Bakgrunnen for åutvide pressestøtta mellombels var at dagspressahar hatt ein markert nedgang i opplag og rekkje-vidd dei siste åra, samtidig som trafikken har aukafor avisene sine nyheitstenester på nett. Løyvin-gane til ordninga var i 2017 på SEK 31,6 millionar.

Utviklingsstøtta inneber at trykte aviser kansøkje om støtte til å utvikle elektroniske publi-seringstenester. Støtta gjeld utvikling av redaksjo-nelt innhald i digitale kanalar, utvikling og innova-

sjon av digital publisering, spreiing og konsum, ogutvikling av digitale verksemdsmodellar.

Utviklingsstøtta kan hjelpe eit prosjekt medmidlar i inntil tre år. I tillegg er det mogleg å søkjeom støtte for inntil eitt år for førebuande prosjekt(förstudier). Støtta er på inntil 40 prosent av deisamla kostnadene for prosjektet, men kan, der-som prosjektet rettar seg mot minoritetsgruppereller barn og unge, utgjere inntil 75 prosent av deitotale kostnadene.

Formålet med utviklingsstøtta er å fremjemediemangfaldet og den demokratiske debattengjennom å gi trykte allmenne nyheitsaviser føre-setnader for langsiktig å utvikle elektroniskepubliseringstenester. Tilskot blir gitt til aviser somkjem ut minst ein gong i veka, og gjeld òg gratis-aviser så lenge dei oppfyller andre krav til presse-støtte.

I juni 2018 vedtok Riksdagen endringar i deidirekte støtteordningane. Ei ny ordning skal styr-kje lokaljournalistikken i område der den journa-listiske dekninga er svak eller fråverande, såkallakvite flekkar. Tilskot kan tildelast allmennenyheitsmedium som startar opp eller aukar denjournalistiske verksemda si i kommunar med svakeller inga journalistisk dekning. Tilskot skal til-delast uavhengig av distribusjonsplattform og vilrette seg mot både lokale og regionale aviser ogmot digitale nyheitsmedium. Formålet med støttaer å gi insitament for langsiktige journalistiske sat-singar. Støttemottakarar kan tildelast inntilSEK 1 million.

Riksdagen har òg vedteke å opprette ei utvidainnovasjonsstøtte. I motsetning til dagens ord-ning, som rettar seg mot trykte aviser, skal dennye innovasjonsstøtta vere plattformnøytral.

Dagens tilskotsordningar gjeld ut 2019. Vedsida av endringane i dei direkte støtteordninganevedtok Riksdagen å forlengje dagens tilskotsord-ningar og å auke det økonomiske nivået på støtte-ordningane. Driftsstøtta blir auka med 10 prosentfor fleirdagars- og vekeaviser, samtidig som maks-beløpet for årleg tildelt støtte blir vidareført. Støt-tenivået for distribusjonsstøtta blir auka med50 prosent. EU-kommisjonen må godkjenne dennye tilskotsordninga før ho kan innførast.

I tillegg til den direkte pressestøtta får dags-pressa indirekte støtte gjennom redusert meirver-diavgift (6 prosent). Redusert sats gjeld berretrykte aviser, mens digitale nyheiter betaler almin-neleg sats på 25 prosent. EU vedtok 6. november2018 eit direktiv som opnar for at medlemslandakan nytte reduserte satsar eller fritak på digitalepublikasjonar. 14. mars 2019 vedtok den svenskeregjeringa at redusert meirverdiavgift (6 prosent)

8 Myndigheten för press, radio och tv (2018). «Medieutvec-kling 2018».

9 Konsumet av nettaviser er likt mellom yngre og eldre. Denhøgaste bruken finn vi i gruppa 36–49 år.

10 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».11 https://www.mprt.se/sv/stod-till-medier/beviljade-stod


òg skal gjelde digitale publikasjonar. Endringa viltre i kraft 1. juli 2019.

3.5.1.2 Allmennkringkasting

I Sverige har Sveriges Television (SVT), SverigesRadio (SR) og Utbildningsradion (UR) status somallmennkringkastarar. Lisens blir betalt inn til eineigen konto på statsbudsjettet (rundradiokontot)og blir fastsett av Riksdagen. For perioden 2014–2019 vedtok Riksdagen at tilskotet til SR, SVT ogUR skal auke med 2 prosent kvart år i avtaleperio-den. Avgifta var på SEK 2 400 i 2018.

I november 2018 vedtok Riksdagen å erstattelisensen med ei individuell allmennkringkastings-avgift. Kringkastingsskatten skal gjelde personarsom er fylt eller fyller 18 år i skatteåret, og somhar ei skattbar inntekt. Den vil ikkje vere knytt tilkorvidt ein har eit TV-apparat eller ikkje. Avgiftavil bli teken inn av skatteverket, som betaler utavgiftsmidlane til ein særskild allmennkringkas-tingskonto i Riksgäldskontoret. Til liks meddagens ordning vil midlane bli forvalta i eit systemsom er åtskilt frå statsbudsjettet elles.

TV- og radioskatten skal utgjere 1 prosent avden skattbare inntekta, med eit tak på1 300 kroner i året per person. Personar med eilågare inntekt enn 13 600 kroner i månaden beta-ler ei redusert avgift. Juridiske personar vil vereunnatekne avgift.

Den særskilde TV- og radioskatten er meint åvareta prinsippet om armlengds avstand mellomallmennkringkastarane og myndigheitene.

3.5.2 Danmark

Medielandskapet i Danmark er kjenneteikna avsterke allmennkringkastarar (DR og TV 2), og avlokale og regionale aviser. Som i dei andre nor-diske landa eksisterer det også i Danmark eitgenerasjonsskilje når det gjeld mediebruk. Ungetil og med 25 år bruker i hovudsak nettbasertemedietenester, mens folk frå 40 år og oppoverframleis nyttar tradisjonelle medium òg. Internett-plattformene er likevel ein stadig viktigare distri-busjonskanal for nyheitskonsum for alle alders-grupper. 80 prosent las nyheiter på nett i 2017,mot 67 prosent i 2016.12

I starten av 2017 gjekk mobil forbi datamaskinsom den eininga flest les nyheiter på. Det har voreein reduksjon i kor mange som har sosialemedium som hovudnyheitskjelde, og nedgangen

gjeld òg yngre aldersgrupper. Likevel er sosialemedium ei viktig plattform for sirkulasjon avnyheiter; halvparten av danske mediebrukarar fårnyheiter direkte frå sosiale medium. Dei danskeavisene har jamt over eit lågare opplag enn aviser idei andre nordiske landa. Nisjeavisene har likevelvore mindre utsette for nedgang i opplag enn detdagsavisene har vore.13


I Danmark er trykte aviser fritekne for meirverdi-avgift. Direkte tilskot til nyheitsmedium er regu-lert i ei eiga lov om mediestøtte med tilhøyrandeforskrift. Det blir løyvd ca. DKK 403,6 millionar,deriblant 361,6 millionar kroner til ei produksjons-støtteordning, 20 millionar i prosjektstøtte til eta-blering og utvikling av nyheitsmedium (innovati-onspuljen) og 20 millionar i tilskot til distribusjonav visse periodiske, ikkje-kommersielle blad ogtidsskrift som kjem ut minst to gonger i året (blad-puljen).

Den danske pressestøtta blei lagd om medverknad frå 2014. Ordninga gjekk då bort frå å gitilskot basert på distribusjonskostnadene tilmediet til fordel for ei produksjonsstøtte som blirutbetalt på grunnlag av kor store dei redaksjonellekostnadene er. Ordninga dekkjer inntil 35 prosentav dei redaksjonelle kostnadene til mediet, ogmaksimalt DKK 17,5 millionar per år. Den redak-sjonelle produksjonsstøtta blir tildelt både tryktenyheitsmedium og tekstbaserte nyheitsmediumpå nett.14

Innovasjonspuljen består av to typar tilskot:innovasjonstilskot og etableringstilskot. Eta-bleringstilskot blir gitt for inntil tre år. Føresetna-den er at eigenfinansieringa utgjer 40 prosent, ogat det er reelle sjansar for at media som får støttekan bli økonomisk sjølvberande etter enda støtte.Etableringstilskot kan vere retta både mot utgifterved etablering (til dømes lønn, lokale og materi-ale) og mot førebuande undersøkingar (til dømesmarknadsundersøkingar). Medium som får eta-bleringstilskot, kan ikkje få andre typar tilskot.

Eit innovasjonstilskot kan bli gitt til nyheitsme-dium i samband med produkt-, marknads- ellerinnhaldsutvikling og i samband med omstilling tilny teknologi eller infrastruktur i redaksjonar. Einføresetnad er at eigenfinansieringa utgjer 60 pro-sent av kostnadene. Kravet om eigenfinansieringkan likevel senkast til 25 prosent for prosjekt som

12 Danmarks statistik (2018). «IT-anvendelse i befolkningen2017».

13 Reuters Institute (2017). «Digital News Report 2017».14 Levande bilete og lyd kan inngå i mindre omfang så lenge

det støttar tekstinnhaldet.


rettar seg spesifikt mot barn, funksjonshemma,eldre og etniske minoritetar. Så lenge kravet tileigenfinansiering er oppfylt, er det inga grense forkor høgt støttebeløp ein kan søkje om. Ved tilde-ling av eit innovasjonstilskot blir det lagt vekt påkor godt prosjektet bidreg når det gjeld å støttenytenking og innovasjon, når det gjeld sjansanefor å oppnå ein økonomisk og positiv langtidsef-fekt og når det gjeld høvet til å fremje eit allsidigog mangfaldig tilbod av nyheiter.

Sidan 2014 er det blitt gitt støtte til kriserammaaviser (saneringsstøtte). Ein føresetnad er atnyheitsmediet ikkje med eigne finansielle midlareller med støtte frå eigarar, aksjonærar og kredito-rar vil kunne unngå å bli avvikla utan statleg støttei tillegg. Redningsstøtte blir gitt som eit eingongs-beløp og skal gi rom for å utforme ein omstruktu-rerings- eller likvideringsplan for å løyse pro-blema avisa har. Støtta blir gitt i form av eit lån ogmå betalast tilbake innan seks månader. Formåletmed støtta er å hindre ei omgåande nedlegging ogmedverke til å sikre at mediet blir vidareført.

I samband med endringane av pressestøtta i2014 blei det oppretta eit overgangstilskot. Tilskotblei gitt for åra 2014–2016 og blei løyvd i 2014 forheile perioden. Støtta blei gitt til nyheitsmediumsom samla sett fekk mindre i tilskot etter at pres-sestøtta blei omgjord. Totalt 16 nyheitsmediumfekk støtte.

Ein ny medieavtale blei inngått i juni 2018 oggjeld for perioden 2019–2023. Den nye avtalengjer fleire endringar i mediestøtta. For lokale ogregionale medium blir tilskotstaket på DKK17,5 millionar vidareført. For andre medium blirdet sett eit tak på 11 millionar kroner. I tillegg blirdet gjort endringar i innovasjonsordninga, der detikkje lenger skal kunne gis tilskot til omstilling tilny teknologi for eksisterande medium. Innova-sjonstilskot skal frå 2019 berre bli gitt til etable-ring av nye medium og utprøving av nye forret-ningsmodellar. Eigenfinansieringa blir senka frå60 til 50 prosent. Dei nye endringane er venta å trei kraft frå 1. januar 2020. Endringane må notifise-rast til EU-kommisjonen.

For å sikre ei plattformnøytral støtte skal meir-verdiavgiftsfritaket for trykte medium utvidast tilå omfatte digitale nyheitsmedium. Fritaket vil tre ikraft 1. juli 2019.


I Danmark har Danmarks Radio (DR), TV 2hovudkanalen, dei åtte regionale TV 2-verksem-

dene og Radio24syv status som allmennkringkas-tarar. DR er den største lisensmottakaren (ca.83 prosent). Ved sida av å finansiere allmenn-kringkastarane gjekk ein liten del av lisensmid-lane i perioden 2015–2018 til filmskule for ung-dom, utgifter til førehandsgodkjenning av nye DR-tenester, rapportar om medieutviklinga og statis-tikk.

Den danske lisensmodellen svarer i hovudsaktil den norske, men gjeld alle som eig eit apparatsom kan ta imot og vise levande bilete til allmenta.Lisensen er dermed teknologinøytral. Folketingetvedtek kvart år kor stor lisensen skal vere, i sam-svar med fireårige tverrpolitiske medieavtalarsom fastset nivået på lisensen og korleis han skalfordelast mellom mottakarane.

I medieavtalen som gjeld frå 2019, blei detbestemt at finansieringa av DR gradvis skal leg-gjast om frå lisens til alminneleg skattefinansier-ing, og at dei økonomiske rammene til DR skalreduserast med 20 prosent i perioden 2019–2023.Samtidig får dei regionale TV 2-verksemdeneDKK 1 million meir i støtte i 2021 for å styrkje denjournalistiske dekninga av kommunevalet. Dennye medieavtalen fastset at DR skal reduserast fråseks til fire TV-kanalar. I tillegg vil regjeringa lyseut to nye avtalar for høvesvis ein kommersiell TV-kanal og ein kommersiell radiokanal, som beggeskal ha ein allmennkringkastingsprofil. Den nyeTV-kanalen skal tilby kulturinnhald og folkeopp-lysning og vil få eit årleg tilskot på DKK 50 millio-nar i offentleg støtte. Den nye digitale radiokana-len skal leggje vekt på formidling av kultur, inklu-dert klassisk musikk. Kanalen skal få eit årleg til-skot på DKK 30 millionar. Allmennkringkastingpå kommersiell radio skal tildelast DKK 94,8 milli-onar. Tilskotet vil bli redusert årleg fram til 2023.

Public Service-puljen gir i dag støtte til pro-gramføretak som ikkje får lisensmidlar. Ordningablir forvalta av Det Danske Filminstitut, og tilskotgår til produksjon av dansk TV-drama og doku-mentarar og til allmennkringkastingsprogramretta mot barn og unge (TV). Puljen er i inneve-rande avtale blitt tildelt DKK 35 millionar årleg.Den nye medieavtalen tilseier at puljen skalaukast gradvis i løpet av perioden tilDKK 100,6 millionar i 2023. Samtidig blir ord-ninga utvida, og i den nye avtalen vil ho rette segmot audiovisuelt innhald, radio og podcast på alleplattformer.

Til liks med endringane i pressestøtta er desseendringane venta å tre i kraft frå 1. januar 2020.Endringane må notifiserast til EU-kommisjonen.


3.5.3 Finland

Det finske presselandskapet er karakterisert avein sterk allmennkringkastar (Yle), sterke regio-nale aviser og tre store riksaviser. Ein nedgang iopplaget til papiravisene har ført til økonomiskeutfordringar dei siste åra ettersom hovudinntek-tene framleis kjem derifrå. I 2017 hadde aviseneein auke i digitale abonnentar, etter nokre år utansærleg vekst. Samtidig er folk blitt meir villige til åbetale for digitale medium. Internett har i nokreår vore den viktigaste kjelda til nyheiter, menhadde til liks med TV og papirpressa ein liten ned-gang frå 2017 til 2018.15


Direkte pressestøtte blei i 2008 lagd inn i parti-støtta.16 Grunngivinga for ordninga var at tilskoteti hovudsak hadde gått til den finske partipressa.Dermed er det partia sjølve som i dag tildelerstøtte til avisene sine. Aviser som ikkje er tilknyttenoko parti, det vil seie om lag 90 prosent av avi-sene, får dermed ikkje tilskot. Det blir likevel til-delt pressestøtte til papir- og nettaviser på minori-tetsspråka svensk, samisk og romani, og til ved-legg på minoritetsspråka i finskspråklege aviser.Dette tilskotet er på EUR 500 000 i året.

Indirekte pressestøtte blir gitt i form av meir-verdiavgift med redusert sats på trykte publikasjo-nar. Sidan 2013 har satsen for meirverdiavgiftavore på 10 prosent. Digitale medium har i dag eimeirverdiavgiftssats på 24 prosent.

På grunn av dei økonomiske utfordringane imediebransjen bestemte den finske regjeringaseg for å innføre ei tidsavgrensa innovasjonsstøttepå EUR 30 millionar over tre år, med oppstart i2015. Formålet med støtta har vore å framskundemediebransjen sin overgang til digitale løysingarog gi rom for utvikling av kreative tenester og løy-singar. Støtta har vore teknologinøytral og er blitttildelt til utvikling av nye produkt, tenester, løysin-gar og produksjonsmetodar.


I Finland har Yle status som allmennkringkastar.Kanalen får årleg overført ein sum fastsett i lovom statens TV- og radiofond. For 2016 var beløpetEUR 508 millionar. I 2013 kom 97 prosent av inn-tektene til Yle frå kringkastingsskatten.

I 2013 gjekk Finland frå å ha ei avgift knytt tileigarskap av TV-apparat til å få ein særskatt øyre-merkt allmennkringkasting (rundradioskatten).Grunngivinga var at ein slik særskatt ville gi Ylestabile inntekter og vere meir sosialt rettferdig.Løyvinga til Yle er lovfesta, og reint finansielt erdet ingen grunn til å ha nokon særskild skatt.Ordninga skal synleggjere betalinga for og frå denenkelte brukar.

Skatteverket krev inn skatten parallelt med atdei krev inn inntektsskatt. Skatteprovenyet blirinntektsført i statens TV- og radiofond og inngårikkje i statsfinansane, men blir rapportert i stats-budsjettet. Beløpet som blir tilført TV- og radio-fondet er lovfesta i statsbudsjettet og utgjer ikkjenødvendigvis den nøyaktige inntekta frå Yle-skat-ten. Yle må søkje fondet om midlar og betaler10 prosent meirverdiavgift av overføringsmidlane.

Skattenivået er regulert i Lag om rundra-dioskatt. Personlege skattytarar betaler TV-skattpå arbeids- og kapitalinntekt, berekna som2,5 prosent av den skattbare inntekta. Det er like-vel sett eit tak på 163 euro årleg. Personar medskattbar inntekt under 14 000 euro er fritekne fråTV-skatten. Dei under 18 år betaler heller ikkjeTV-skatt. Næringsverksemder med skattbar inn-tekt på minst 50 000 euro betaler 140 euro i TV-skatt. For skattbar inntekt over 50 000 euro beta-ler verksemdene i tillegg 0,35 prosent skatt. Skat-tetaket for næringsverksemder er 3 000 euro perår. Frivillige lag og liknande betaler ikkje TV-skattmed mindre dei driv kommersiell verksemd medomsetning på over 50 000 euro.

Ved innføringa av rundradioskatten blei detfastsett i den nye TV- og radiofondslova at inn-tektsnivået til Yle skulle ha ein årleg auke i sam-svar med KPI (1/3) og lønnsvekst (2/3). Lova bleiendra av Riksdagen i 2014. Endringane gjorde atindeksreguleringa i praksis blei oppheva frå 2015.

I desember 2015 låg det føre ei utgreiing omrammevilkår, marknadshindringar og konkurran-sesituasjonen på den finske mediemarknaden, for-fatta av ei arbeidsgruppe nedsett av regjeringa.17

Utgreiinga konkluderte med at det ville kommeden finske mediemarknaden til gode dersom Ylereduserte eigenproduksjonen og i staden aukavolumet på innkjøp av eksterne produksjonar.

I juni 2016 leverte ei arbeidsgruppe i parla-mentet si innstilling på bakgrunn av utgreiinga.18

Innstillinga tilrådde at finansieringa av Rund-

15 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».16 Støtta var i 2008 på EUR 14,7 millionar.

17 Vinn eller försvinn. Rapport från den arbetsgrupp somutvärderar den finländska mediemarknaden.

18 https://www.lvm.fi/-/arbetsgrupp-parlamentariskt-samfor-stand-om-finansieringen-av-yle-och-bolagets-uppgifter


radion Ab skulle frysast i perioden 2017–2019,med normal indeksjustering seinast frå 2020. Iinnstillinga gjekk ein òg inn for å følgje tilrådingaom å auke prosentdelen eksterne produksjonar,og for at finansieringa av Rundradion Ab bør hal-dast utanfor statsbudsjettet for å sikre at kringkas-taren held fram med å vere uavhengig.

I 2018 auka Riksdagen skattetaket frå 143 til163 euro. I tillegg auka skattesatsen frå 2 til2,5 prosent av skattbar inntekt.

3.5.4 Storbritannia

Det britiske presselandskapet er karakterisert avein sterk allmennkringkastar, fleire domineranderiksaviser og ein høg eigarkonsentrasjon i avis-landskapet. Sjølv om også britisk presse har opp-levd utfordringar knytte til digitalisering ogendringar i marknaden, har det i delar av pressavore ei haldning som seier at marknaden sjølv villøyse problema. Medielandskapet er prega avmediehus som prøver å finne nye inntektsstrau-mar på nett, nyetablerte nettaviser som særlegrettar seg mot unge, og meir populistiske nettavi-ser som sakte har begynt å etablere lesar-kretsar.19 I tillegg har det generelt vore aukandeuro for lokale nyheiter. I perioden 2012–2018 blei136 lokale og regionale aviser lagde ned. Sjølv omdet er store variasjonar frå region til region, vardet i gjennomsnitt 11 prosent færre lokal- ogregionaviser i dei britiske regionane i 2018 enn i2012.20 I tillegg har fleire lokalaviser redusertdekninga av lokalpolitikk som ein del av kostnads-sparande tiltak, ifølgje Digital News Report 2017.

Til liks med dei nordiske landa er digitaleplattformer blitt viktigare for distribusjonen avnyheiter, men TV er likevel den plattforma som ermest brukt for å konsumere nyheiter, etterfølgt avinternett. Unntaket er aldersgruppa 16–24 år, somføretrekkjer digitale plattformer. Samtidig hardigitale nyheitsmedium ein svakare posisjon iStorbritannia enn i Skandinavia. Mens 44 prosentbruker sosiale medium til å konsumere nyheiter,er det berre 37 prosent som konsumerer nyheiterpå andre digitale plattformer.21 Betalingsviljen fordigitale nyheiter er blant dei lågaste i Europa(7 prosent), trass i at pressa i aukande grad prøverå rekruttere digitale lesarar.22


I Storbritannia er det ein sterk tradisjon foravstand mellom presse og myndigheiter. Pressafår derfor få privilegium. Det finst ingen direktestøtteordningar, men det blir gitt indirekte støtte iform av meirverdiavgiftsfritak for papiraviser.Lokalmedia får likevel ei form for støtte gjennomthe Local Democracy Reporting Service; ei ord-ning starta av BBC i samarbeid med News MediaAssociation i 2017. Ordninga fungerer som eitpressebyrå finansiert av BBC gjennom lisensen,der 150 journalistar er lønna av BBC, men levererinnhald til lokale og regionale medium. Ordningaer meint å styrkje den kritiske dekninga av lokal-politikk og offentlege tenester og å styrkje deilokale media.

Eit utval blei nedsett av den britiske regjeringai mars 2018. Utvalet hadde i oppgåve å vurdereden framtidige mediemarknaden for kvalitetsjour-nalistikken i Storbritannia, mellom anna kva rollesosiale medium, digitale søkjemotorar, digitaleannonsar og berekraftig finansiering av produk-sjon og distribusjon av journalistikk spelar.

Rapporten23 frå utvalet kom i februar 2019, ogutvalet foreslår mellom anna eit fond for medie-innovasjon, skattefrådrag for digitale nyheiter ogtilskot til lokale nyheiter.


I Storbritannia har BBC, hovudkanalane tilChannel 4 Corporation (C4C), hovudkanalane tilChannel 3 (ITV, STV, UTV), Channel 5 og denwalisiske regionale kringkastaren S4C status somallmennkringkastarar. BBC er den einaste all-mennkringkastaren som får overføringar frå myn-digheitene gjennom inntekter frå ei kringkastings-avgift, men BBC har sidan 2013 vore med på å del-finansiere S4C. I tillegg er det fleire gonger blittreist spørsmål ved om lisensen bør nyttast til åfinansiere allmennkringkastingsinnhaldet til andrekringkastarar, noko som så langt ikkje er blittgjennomført.

Den britiske lisensen svarer i grove trekk tilden norske kringkastingsavgifta, men er teknolo-ginøytral. Lisensen dekkjer dermed alle apparatsom kan brukast for å sjå TV-innhald. I utgangs-punktet skal det betalast ei avgift for kvar enkeltmottakar som blir brukt til å sjå TV, men det ergjort unntak for mottakarar innanfor same hus-hald som blir brukte av medlemmer av hushaldet.

19 Reuters Institute (2017). «Digital News Report 2017».20 Mediatique (2018). «Overview of recent dynamics in the

UK press market».21 Ofcom (2018). «News Consumption in the UK: 2018».22 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».

23 «The Cairncross Review: A Sustainable Future for Journa-lism».


Blinde, svaksynte og personar som bur på sjuke-heim, har redusert sats. I tillegg er personar over75 år unnatekne lisens.

Lisensen blir fastsett av regjeringa i såkallalicence fee settlements, som gjeld for nokre år omgongen. I 2017 blei lisensen auka for første gongsidan 2010. Samtidig blei det bestemt at lisensenskal ha ein årleg auke i ein periode på fem år i taktmed inflasjonen. Auken blir berekna medutgangspunkt i KPI. Lisensnivået var i 2018 på150,50 pund for farge-TV og 50,50 pund for svart-kvitt-TV. I tillegg har BBC store kommersielle inn-tekter, i hovudsak frå dotterselskapet BBC World-wide. Dei kommersielle inntektene var i 2015 påom lag GBP 1 milliard.

Som ledd i drøftingane om det framtidige sam-funnsoppdraget til og finansieringa av BBC laregjeringa sommaren 2015 fram ei grønbok omsamfunnsoppdraget til og finansieringa og sty-ringa av BBC. Høyringa tok òg for seg fordelar ogulemper med lisensordninga. Her blei det mellomanna påpeikt at lisensordninga etablerer eindirekte relasjon mellom lisensbetalaren og tenes-tene som BBC tilbyr, at ho er berekraftig og føre-seieleg, og at ho sikrar ein grad av sjølvstendeoverfor myndigheitene. I mai 2016 presenterteregjeringa eit forslag der dei mellom anna gjekkinn for å behalde lisensfinansieringa for ein nyperiode, og for at dei som ser BBC ikkje-lineærtòg må betale lisens.

3.5.5 Austerrike

Austerrike har fleire riksdekkjande aviser somblir utgitt i Wien. Det er likevel regionale avisersom dominerer, med opptil 90 prosent av markna-den i sine respektive område. Mediesektoren eròg prega av høg eigarkonsentrasjon, der eitt sel-skap ofte gir ut fleire lokalaviser i ein region og itillegg eig lokalradioen på staden. Landet har dethøgaste konsumet av papiraviser i Europa. Pressahar likevel hatt nedgang i opplaget dei siste åra,sjølv om nedgangen har gått saktare enn i ein delandre europeiske land.24 Samtidig aukar brukenav digitale nyheitstenester, særleg på mobil, i til-legg til at det blir konsumert stadig meir nyheitervia sosiale medium. Digitale plattformer utgjer i2018 for første gong den største kjelda til nyheiter,framfor TV. Betalingsviljen for digitale nyheiter erlikevel blant dei lågaste i Europa (8 prosent).25


Dagens pressestøtte har vore gjeldande sidan2004 og består av indirekte støtte i form av redu-sert meirverdiavgift for papiraviser (10 prosent) itillegg til direkte støtte. Den direkte støtta inklu-derer abonnements- og laussalsaviser.

Pressestøtta består av tre støtteordningar. I til-legg til ei regional mangfaldsstøtte som er tilskotretta mot nummer 2-aviser, blir det gitt distribu-sjonsstøtte til alle aviser som oppfyller krava for åfå støtte. Distribusjonsstøtta blir delt ut slik at allemottakarane får den same summen. Dersom eitselskap gir ut meir enn éi avis, vil støtta til deiresterande avisene bli redusert. Distribusjons-støtta utgjer 44 prosent av pressestøtta og ersåleis den største potten, mens mangfaldsstøttautgjer 38 prosent.

Kvalitetsstøtta dekkjer fire formål og utgjer18 prosent av pressestøtta. Frå ordninga får avisersom distribuerer gratis aviser til skular, tilskotsom kompensasjon for manglande salsinntekter.Tilskot blir òg gitt til utdanning og kompetanse-hevande tiltak for journalistar, mens inntilEUR 40 000 blir gitt som kompensasjon for utgif-ter redaksjonar har til utanriksjournalistar.

Kvalitetsstøtte blir òg gitt til praktisk rettaforskingsprosjekt, som kan få dekt inntil50 prosent av kostnadene sine. Forskingsstøtte eri hovudsak blitt gitt til prosjekt som forskar påtema omkring pressa si sjølvregulering, rettarsom er knytte til digitale arkiv og journalistiske til-setjingsforhold. Det siste har særleg vore knytt tilein tanke om at færre årsverk i redaksjonane kanføre til ei mindre mangfaldig presse.

Pressestøtta blei i 2017 dobla fråEUR 8 millionar til EUR 17 millionar for å sikreberekrafta i avissektoren.26


I Austerrike har Österreichischer Rundfunk(ORF) status som allmennkringkastar. Allmenn-kringkastaren har lisens som hovudkjelde, menblir òg finansiert gjennom reklame og andre kom-mersielle inntekter. Lisensen utgjer omtrent60 prosent av inntektene. Lisens blir kravd inn fråalle hushald som har radio eller fjernsyn. Auster-rike er eitt av få land som krev inn avgift på radio-apparat. Hushalda betaler berre éi avgift uavhen-gig av kor mange apparat dei har, men avgifta erlågare for hushald som berre har radio. Nivået på

24 Reuters Institute (2017). «Digital News Report 2017».25 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».

26 http://mediaglocalizer.com/blog/2017/07/13/austria-increases-subsidies-for-media-outlets/


lisensen er ulikt i dei forskjellige delstatane ogvarierte i 2017 frå 251 til 321 euro.

Spørsmålet om å utvide lisensen til å inkludereandre tekniske apparat som kan ta imot radio- ogTV-signal, blei prøvd i ein domstol i 2015. Den aus-terrikske forvaltingsdomstolen avgjorde då atmobilar, nettbrett og datamaskiner ikkje kanreknast som TV-mottakarar innanfor lova, og der-for ikkje kan reknast som avgiftspliktige.27

3.5.6 Frankrike

I Frankrike er TV framleis den viktigaste kjelda tilnyheiter, sjølv om digitale nyheiter var ei like storkjelde i 2017. Samtidig opplever pressa fallandeopplag på papir, med ei halvering i lesartala frå2013 til 2018.28 I 2016 opplevde Le Monde å fåfleire digitale brukarar enn papirformatlesarar. I2018 begynte avisa å auke inntektene frå digitalelesarar og har no fleire digitale abonnentar ennpapiravisabonnentar. Mange aviser har likevelproblem med å tene pengar på digital journalis-tikk, og berre 11 prosent av nyheitskonsumentanebetaler for digitale nyheitstenester.


Frankrike har ei lang rekkje direkte og indirektestøtteordningar for pressa. Totalt utgjer dei overEUR 1 milliard per år. Formålet med dei ulike støt-teordningane er å gjere informasjon tilgjengelegfor borgarane, stimulere til ein brei offentleg sam-tale og sikre eit mangfald av aviser.

Den direkte støtta omfattar tilskot til nyheits-byrået AFP, ulike former for distribusjonstilskot,ei mediemangfaldsstøtte som særleg rettar segmot vekepressa og aviser med låge annonseinn-tekter. Ho omfattar òg ei ordning som gir tilskot tilproduksjonsutstyr, ny teknologi og journalistikk.Den indirekte støtta blir utgjord av ein låg meir-verdiavgiftssats på trykte aviser (2,1 prosent),reduserte satsar for postdistribusjon og fritak forarbeidsgivaravgift.

Dei direkte og indirekte støtteordningane er ihovudsak retta mot papiraviser. Støtta er likevelbrei i den forstand at ho ikkje er selektiv, meninkluderer alle aviser. I 2015 fekk 326 aviserdirekte støtte på til saman EUR 77 millionar. I til-legg fekk nyheitsbyrået AFP ei støtte påEUR 100 millionar. Redusert meirverdiavgiftssats

på aviser svarte til ei indirekte støtte påEUR 160 millionar, fritak frå arbeidsgivaravgiftasvarte til ei indirekte støtte på EUR 250 millionar,mens reduserte satsar for postdistribusjon svartetil om lag EUR 500 millionar.29

For å møte utfordringane med overgangen tilnett og kompensere for fallande inntekter for avi-sene vedtok den franske nasjonalforsamlinga i2014 å harmonisere meirverdiavgiftssatsen fortrykte og digitale nyheitsmedium på 2,1 prosent.Men i mars 2015 konkluderte EU-domstolen medat det franske vedtaket var i strid med meirver-diavgiftsdirektivet. EU vedtok 6. november 2018eit direktiv som opnar for at medlemslanda kannytte reduserte satsar eller fritak på digitale publi-kasjonar. Det franske vedtaket om lik meirver-diavgift på trykte og digitale publikasjonar kanderfor følgjast opp.


I Frankrike har dei heileigde statlege allmenn-kringkastarane France Télévisions, Radio Franceog France Medias Monde (RFI og France 24) ogdei deleigde TV5 Monde, Euronews og Arte sta-tus som allmennkringkastarar. Finansieringsmo-dellen er tredelt mellom lisensbetaling, direktestatlege overføringar og kommersielle inntektersom reklame og sponsing. 70 prosent av inntek-tene til dei heileigde allmennkringkastarane stam-mar frå kringkastingsavgifta, mens offentlegstøtte utgjer 7 prosent av inntektene. FranceTélévisions er den aktøren som får mest av lisens-midlane (69 prosent), som i 2015 var påEUR 3,6 milliardar. Det er eit uttalt mål å gradvisfase ut den kommersielle finansieringa. Offentlegstøtte gitt over statsbudsjettet har mellom annahatt som formål å kompensere for nedgangen ireklameinntekter.

Frankrike hadde tidlegare ei lisensordningsom i stor grad svarer til den norske kringkas-tingsavgifta. Etter ei omlegging av lisensordningai 2005 blir lisensen kravd inn saman med ein kom-munal bustadskatt (taxe d’habitation), såframt einhar eit fjernsynsapparat eller liknande apparatmed mottakarteknologi i bruk. Det blir berrekravd éin lisens per hushald. Personar som erutan skattbar inntekt eller er fritekne forbustadskatt, er unnatekne frå avgiftsplikta. Detsame gjeld studentar under 25 år. Funksjons-hemma og personar over 74 år er heilt eller delvis

27 IRIS Legal Observations of the European AudiovisualObservatory. «Administrative Court exempts streamingdevices from licence fee» (2015-9: 1/5).

28 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».29 https://www.french-property.com/news/french_life/

newspapers_press_subsidies/


unnatekne avgiftsplikt dersom dei oppfyller sær-skilde vilkår.

Avgiftsplikta omfattar ikkje strøyming av TV-innhald. Spørsmålet om å utvide avgiftsgrunnlagettil å omfatte PC-ar, nettbrett og smarttelefonar bleidrøfta hausten 2015 etter initiativ frå den franskekulturministeren og France Télévisions. Ei utvi-ding var grunngitt med at ein med det ville ta meiromsyn til at brukarvanane har endra seg og sikreei rettferdig ordning, som omfattar alle mediebru-karane og dei medietenestene som allmennkring-kastarane tilbyr. Av omsyn til regjeringa sitt gene-relle politiske mål om å redusere skattetrykketblei ikkje noka slik revidering av eksisterandeavgiftsgrunnlag iverksett. Samtidig blei det uttaltat ein ikkje kan sjå bort frå at det kan kommeendringar seinare.

3.5.7 Nederland

Medielandskapet i Nederland er karakterisert avsterke allmennkringkastarar, kommersiellenyheitsorganisasjonar av høg kvalitet og ein akse-lererande digital innovasjon. Det digitale nyheits-konsumet auka med nesten 20 prosent i 2017,mens både tabloide aviser og kvalitetspressa opp-levde nedgang i papiropplaga. Digitale plattformerhar vore den viktigaste kjelda til nyheiter sidan2016. Trass i at digital innovasjon har fått meirmerksemd er det ikkje meir enn 13 prosent sombetaler for digitale nyheitstenester.30

Eit resultat av at inntektene er blitt mindre, erat eigarkonsentrasjonen av nederlandske mediumhar auka. I 2015 var det to mediekonsern someigde til saman 80 prosent av mediemarknaden. Itillegg har minska ressursar ført til mindre redak-sjonar, og ein er blitt meir avhengig av frilansarar.Stadig større bruk av frilansarar, meir fokus påmarknadsføring og større påverknad frå forbruka-rane si side når det gjeld innhald, gjer at fleireredaktørar i større grad enn før fryktar for brot påden redaksjonelle fridommen.31


Nederland har indirekte støtte i form av redusertmeirverdiavgiftssats for trykte aviser (6 prosent).Det blir ikkje gitt noka form for driftsstøtte, menavisene kan søkje journalistikkfondet (Stimule-ringsfonds voor de Journalistiek) om støtte tilavisproduksjon, forsking og mangfald. Fondet er

eit uavhengig statleg byrå og får ei årleg løyvingpå EUR 2,2 millionar gjennom Undervisnings-,kultur- og vitskapsdepartementet.

Journalistikkfondet skal bidra til å sikre eimangfaldig presse, motivere til tiltak som kan giinnovasjon og stimulere til at presselandskapet ogden journalistiske infrastrukturen fornyar seg.Fondet gir òg økonomisk hjelp til vanskelegstilteaviser, med mål om at avisene skal bli sjølvfinansi-erte igjen. Støtta som blir gitt, er derfor av kort-siktig karakter og relativt målretta og innovasjons-orientert.

Tradisjonelt har fondet vore forankra i aviser,men det har dei siste åra i aukande grad òg vendtseg til andre medium, uavhengig av plattform.Fondet støttar både gratisaviser og aviser i laussaleller abonnement. Det er likevel eit krav at hovud-vekta av innhaldet skal vere nyheiter, analyse- ogkommentarstoff og andre samfunnsrelevantesaker.

Journalistikkfondet har fleire støtteordningar.Det største er innovasjonsprogrammet, som bleietablert i 2010. Innovasjonsstøtta dekkjer pro-sjektkostnader med inntil 50 prosent opp tilEUR 100 000. Ordninga støttar mellom anna pro-sjekt som har med digitale nyheitsplattformer ågjere og med eksperimentering med og utprøvingav nye verksemdsmodellar. Frå etableringa i 2010til våren 2015 hadde totalt 93 søknader fått inn-vilga støtte på til saman EUR 10,3 millionar. Vedvurderinga av søknader blir det lagt vekt på at pro-sjektet skal vere med på å fornye eller styrkje ned-erlandsk journalistikk, at det er realiserbart oghar føresetnader for å bli vidareført etter avsluttastøtteperiode, og at det har innovasjonskraft. Eievaluering av programmet sommaren 2014 visteat halvparten av prosjekta som hadde mottekestøtte, hadde halde fram med å vidareutvikle pro-sjektet i ettertid.

I tillegg til å søkje om støtte gjennom innova-sjonsprogrammet har mediebedrifter høve til åsøkje om støtte til kortsiktige prosjekt, som ikkjeinngår i dei vanlege aktivitetane til verksemda.Kriteria for å få tilskot er at prosjektet anten bid-reg med å halde oppe pressemangfaldet eller eingrunnleggjande ytringsfridom. Ordninga støttarinntil 50 prosent av kostnadene, med ei maks-grense på EUR 5000. Støtte til same type aktivitetblir berre innvilga kvart tredje år.32

Sidan 1981 har fondet støtta praktisk medie-forsking som er meint å komme pressa til gode.Dei siste ti åra er det særleg forsking på lokal ogregional presse som har fått støtte. Tilskot er gitt30 Reuters Institute (2018). «Digital News Report 2018».

31 http://www.mediamonitor.nl/analyse-verdieping/onafhan-kelijkheid-van-nieuwsredacties-2015/ 32 https://www.svdj.nl/dutch-journalism-fund/


til forsking som handlar om marknadsposisjonentil aviser, dagspressa som annonseplattform, avis-bruk blant unge og etniske minoritetar, økono-miske modellar og multimediesteg hos lokale avi-ser.

Fondet formidlar òg innsikt om mediefeltet fråforsking som har fått tilskot og prosjekt støtta avinnovasjonsordninga. Målet er at andre mediebe-drifter skal kunne trekkje på erfaringar og kunn-skap frå både forskinga og innovasjonsprosjektatil andre mediebedrifter.


Nederland har ikkje éin felles allmennkringkastar.Derimot har det sidan 2016 vore åtte samanslut-ningar av allmennkringkastarar. Allmennkring-kastarane i Nederland er i hovudsak medlems-styrte foreiningar av lyttarar og sjåarar, som tradi-sjonelt har vore tilknytte ulike trussamfunn, poli-tiske parti o.a. Dei ulike allmennkringkastarane iNederland er organisert i ein felles organisasjon,Nederlandse Publieke Omroep (NPO), som stårfor tre TV-kanalar og fleire riksdekkjande radioka-nalar.

I 2000 gjekk Nederland frå ei ordning medlisensavgift knytt til eit radio- eller fjernsynsappa-rat til finansiering over statsbudsjettet. Avviklingav lisensavgifta blei grunngitt med at allmenn-

kringkasting er eit kollektivt gode som bør finan-sierast over statsbudsjettet. Dessutan ville inter-nett redusere inntektsgrunnlaget framover, ogstaten ville spare kostnadene med eit særskilt inn-krevjingsorgan. For å sikre allmennkringkasta-rane minimum same inntekt som før omleggingablei løyvinga lovfesta til minst same beløp som i1998. Løyvinga skal justerast etter vekst i talet påhushald og konsumprisar. Overgangen til finansi-ering over statsbudsjettet blei dekt inn ved å setjeopp inntektsskatten med 1,1 prosentpoeng.

Omlegginga til skattefinansiering var omstriddog blei vedteken mot stemmene frå opposisjonen.Med skiftande regjeringar har det vore relativtstore endringar i løyvingane, sjølv om tilskotet tilallmennkringkasting er lovfesta. For å kunneredusere tilskotet til under det som var utgangs-punktet, har det vore gjort endringar i medielovaved at det er lagt til eit frådragsbeløp, mensindeksføresegna er fasthalden. Allmennkringkas-tarane har kritisert finansieringa over statsbud-sjettet for å vere uføreseieleg og føre til mykjepolitisk innblanding.

Ein fjerdedel av utgiftene til allmennkringkas-tarane blir finansiert gjennom reklameinntekter.Dette er blitt kritisert av dei private kringkasta-rane og avisene, men det har vore brei politisksemje om at allmennkringkastarane skal ha denneinntektskjelda.


4 Finansiering av NRK

4.1 Innleiing

Stortinget behandla i 2017 Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK og badregjeringa om å komme tilbake med ein ny modellfor finansiering av NRK, jf. Innst. 332 S (2016–2017). I dette kapittelet blir alternativ for finansi-ering av NRK vurderte i tråd med innstillinga fråStortinget sin familie- og kulturkomité.

I Granavollplattforma varslar regjeringa at hovil fjerne dagens lisens og endre finansieringsmo-dellen for NRK slik at den blir meir framtidsretta,sikrar redaksjonell sjølvstende og legitimitet, styr-kjer den sosiale profilen og er enkel og ubyråkra-tisk.

4.2 Bakgrunn

Arbeidet med ny finansiering av NRK har gått forseg i lengre tid. Nedanfor kjem ei oppsummeringav tilrådingar og konklusjonar i dei sentrale doku-menta.

4.2.1 Rimmereid-rapporten og Mediemangfaldsutvalets NOU

Rapporten «Finansiering @NRK – Alternativefremtidige modeller for offentlig finansiering avNRK» blei lagd fram 1. juli 2016. I rapporten vur-derte ei ekspertgruppe den framtidige finansier-inga av NRK på oppdrag frå Kulturdepartementet.Seks ulike modellar blei vurderte. Gruppa meinteat dagens kringkastingsavgift ikkje bør vidarefør-ast, og at NRK ikkje bør finansierast over stats-budsjettet på ordinær måte. Fleirtalet i ekspert-gruppa tilrådde ein modell med fast beløp perbustad (husstandsavgift etter tysk modell), menseit mindretal tilrådde ei utvida apparatbasertavgift (dansk modell). Subsidiært var det fleirtalfor utvida apparatbasert modell, mens eit mindre-tal subsidiært foreslo ein øyremerkt inntektsskatt(finsk modell). Departementet viser til kapittel 3,som gir ein gjennomgang av korleis andre landfinansierer mediestøtta.

Mediemangfaldsutvalet sitt mandat var mel-lom anna å vurdere korleis statens økonomiskeverkemiddelapparat, inkludert kringkastingsav-gifta, best kan bli innretta for å leggje til rette forein open og opplyst offentlig samtale og stimuleretil eit mangfaldig medietilbod. Utvalet leverte der-for høyringsvar til Rimmereid-rapporten. Her utta-ler utvalet mellom anna at det er avgjørande åvareta omsynet til NRKs uavhengigheit, legitimi-tet til innkrevjingsforma, oppslutning i befolk-ninga, om innkrevjingsforma er framtidsretta, for-delingsverknader, og at NRK må ha føreseielegeinntekter. Utvalet konkluderer med at beggemodellane som ekspertgruppa har anbefalt (NRK-bidrag (tysk modell) og ei NRK-avgift (danskmodell)), vil kunne vareta dette.

4.2.2 Stortinget sin behandling av Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK

I Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og fram-tidsretta NRK konkluderte regjeringa med atkringkastingsavgifta ikkje lenger er eit framtids-retta og stabilt finansieringsalternativ for NRK, ogat det er behov for ein ny finansieringsmodell.Regjeringa konkluderte vidare med at dei raskeog lite føreseielege endringane i mediebrukentilseier at finansieringa ikkje bør knytast tilbestemte teknologiske plattformer i framtida. Pådette grunnlaget skulle departementet arbeidevidare med ei øyremerkt medieavgift som ikkje erknytt til bruk av bestemte apparat. I stortingsmel-dinga blei det varsla at den endelege modellen vilbli vurdert opp mot finansiering over statsbudsjet-tet. Regjeringa konkluderte med at ein i denvidare utgreiinga av modellar, og i den avsluttandevurderinga, ville leggje vekt på at ein framtidigfinansieringsmodell må gi låge administrativekostnader, lite byråkrati, stabil finansiering og eiuavhengig stilling for NRK. Samtidig bør ikkje einny finansieringsmodell gi urimelege utslag medtanke på fordelinga.

I Innst. 332 S (2016–2017) støtta fleirtalet ifamilie- og kulturkomiteen til Stortinget regje-ringa sin konklusjon om at dagens lisensordning


må erstattast av ei ny og treffsikker ordning. Par-tia i komiteen la vekt på at ein framtidig finansier-ingsmodell for NRK på best mogleg måte skalvareta følgjande omsyn, i prioritert rekkjefølgje:– sikre eit legitimt og uavhengig NRK og eit

føreseieleg tilskotsnivå– vareta ein sosial profil i større grad enn lisens-

ordninga gjer i dag– sikre NRK meirverdiavgiftsrefusjon som insen-

tiv for å kjøpe tenester og produksjonareksternt

– vere enkel og ubyråkratisk å krevje inn– vere robust og framtidsretta og ha eit langsik-

tig perspektiv.

I innstillinga skisserte partia ein modell somskulle liggje til grunn for utgreiingsarbeidet.Departementet viser til Innst. 332 S (2016–2017)for ei detaljert beskriving av modellen.Hovudtrekka i det «NRK-bidraget» som fleirtalet ifamilie- og kulturkomiteen skisserer, er at inntek-tene til NRK skal sikrast ved eit bidrag som blirbetalt av personar og øyremerkt NRK. Partia berregjeringa ta utgangspunkt i at alle personar overein viss alder med inntekt skal betale bidraget.Ordninga bør ha ein sosial profil, gjerne med eitminimums- og eit maksimumsbeløp.

4.3 Omsyn som ein ny finansieringsmodell skal vareta

Regjeringa meiner i tråd med vurderingane iMeld. St. 15 (2016–2017), der det blei konkludertmed at kringkastingsavgifta ikkje lenger er eitframtidsretta og stabilt finansieringsalternativ forNRK, at det er behov for ein ny finansieringsmo-dell. Planen er at kringkastingsavgifta skal avvi-klast frå 1. januar 2020.

I Innst. 332 S (2016–2017) blei det lagt tilgrunn at NRK skal ha det same reelle nivået påinntektene som i dag, når dei går over til ei nyfinansieringsløysing. Departementet viser til inn-føringa av fireårige styringssignal for dei økono-miske rammene for NRK og vurderinga av sty-ringssignalet for 2020–2022 i kapittel 8.

I det følgjande drøftar departementet dei prio-riterte omsyna frå fleirtalet i familie- og kulturko-miteen, jf. Innst. 332 S (2016–2017), og kva løys-ing dei aktuelle omsyna tilseier.

4.3.1 Legitimitet, uavhengigheit og føreseielegheit

4.3.1.1 Legitimitet

Stadig færre har eit TV-apparat. Nye prognosar,som er baserte på tal for privathushald frå SSB ogforventa tal for lisensbetalarar, tyder på at såmykje som 16 prosent av privathushalda ikkje vilbetale kringkastingsavgift i 2019. Mange av dessehushalda disponerer ikkje fjernsynsmottakarar oger difor ikkje skuldige å betale kringkastingsav-gift. Det er likevel rimeleg å tru at fleirtalet avdesse nyttar seg av NRK sitt tilbod via andrekanalar som internett og radio. 87 prosent avbefolkninga over tolv år nytta NRK sitt tilbod dag-leg i 2018, ifølgje Kantar TNS Forbruker & Media.Mange «gratispassasjerar» svekkjer legitimitetentil kringkastingsavgifta. Stortingsfleirtalet har lagttil grunn at inntektene til NRK skal sikrast ved atdet blir etablert eit bidrag som skal betalast avpersonar, og at det er ein føresetnad at alle vaksneskal bidra. I ein modell der alle vaksne betaler,kan legitimiteten auke samanlikna med dagensordning fordi det blir færre slike gratispassasjerar.

Dagens ordning gir eit «leverandør–kunde-forhold» som etablerer eit direkte forhold mellomNRK og publikummet NRK lagar innhaldet sittfor. Tradisjonelt har dette vore rekna som positivtfor at avgifta skal ha legitimitet i befolkninga. Deter usikkert om ein ved å gå vekk frå dennekoplinga vil svekkje eller auke legitimiteten tilordninga. Det er grunn til å anta at legitimiteten tilulike løysingar mellom anna òg vil vere avhengigav den sosiale profilen, sjå punkt 4.3.2.

4.3.1.2 Uavhengigheit

Rimmereid-utvalet meinte at finansiering overstatsbudsjettet ville svekkje den uavhengige stil-linga til NRK samanlikna med andre finansierings-modellar. Slik departementet vurderer det, vilikkje ei løyving over statsbudsjettet medføre eimindre uavhengig stilling for NRK. Departemen-tet viser til at ei rekkje uavhengige institusjonar erfinansierte over statsbudsjettet i dag, mellom annadomstolane, Sivilombodsmannen, mange kulturin-stitusjonar, Statistisk sentralbyrå og Datatilsynet.Departementet erkjenner samstundes at det forein offentleg finansiert allmennkringkastar somhar til oppgåve å avdekkje kritikkverdige forholdog maktmisbruk frå mellom anna politiske grup-per og offentlege myndigheiter reiser seg særlegespørsmål knyta til uavhengigheita. Det er derforbehov for å ta i bruk særskilde mekanismar for åvareta NRK sin stilling. Vidare er NRK-plakaten


mellom anna oppretta nettopp for å sikre at NRKikkje skal la seg styre av politikarane. Departe-mentet viser vidare til at NRK sitt redaksjonellesjølvstende er nedfelt i to ulike lovverk, bådekringkastingslova1 og lov om redaksjonell fridomi media2.

4.3.1.3 Føreseielegheit

Å gjere inntektene til NRK føreseielege oppnårein først og fremst ved at ein har bestemt seg for åinnføre eit fireårig styringssignal for NRK, derStortinget fastset ramma for dei samla inntekteneNRK skal ha i denne perioden.

I ein ny modell vil inntektene til NRK uansettikkje bli påverka av den dalande trenden i talet påfjernsynsmottakarar i norske heimar og i talet pålisensbetalarar. Uavhengig av kva løysing ein vel,vil ein finansieringsmodell som er knytt til personog ikkje til apparat, vere meir føreseieleg enn idag, særleg med tanke på at det frå og med dennemeldinga blir innført eit fleirårig styringssignal forden økonomiske ramma til NRK. For å styrkjebåde uavhengigheit og føreseieligheit ytterlegarevil regjeringa foreslå at Stortinget fattar romartals-vedtak for dei årlege økonomiske rammene tilNRK for fire år, sjå kapittel 5. Dersom Stortingetfattar eit slikt vedtak, vil det ha som konsekvens atStortinget forpliktar seg ut over det enkelte bud-sjettår.

4.3.2 Sosial profil

Dagens lisensordning er mindre økonomiskbelastande for hushald med fleire vaksne, etter-som lisensen kan delast på fleire. Sjølv om detframleis er vanlegast å bu i eit hushald med to per-sonar, er det dei siste tiåra blitt stadig fleire hus-hald som består av berre éin person, og den gjen-nomsnittlege hushaldsstorleiken har minka grad-vis. Tal frå SSB i 2018 viser at om lag 43 prosent avdei som bur i private hushald bur åleine eller eråleine om omsorg for barn. Hushald med berreéin vaksen kan ha ein meir utfordrande økonomienn hushald med fleire vaksne. Barnefamilieutva-let (NOU 2017: 6) viste til dømes til at einslege for-sørgjarar med barn har ei ekvivalent3 medianinn-tekt som utgjer berre 73 prosent av medianinn-tekta for befolkninga samla sett. Prosentdelen erredusert frå 83 i 1990. Prosentdelen personar medlåg inntekt4 er òg høg i ein del grupper hushald

som berre består av éin vaksen5. Stortinget leggtil grunn at NRK sine inntekter skal sikrast ved eitbidrag som blir betalt av personar. Det vil redu-sere betalinga for einpersonshushald og slik for-betre den sosiale profilen.

Stortinget legg til grunn at alle personar overein viss alder med inntekt skal betale bidraget.Dersom modellen er knytt til inntekt, er det natur-leg å vareta den sosiale profilen i ei skatteløysing.Alternativet vil vere å differensiere betalingaberre etter alder. Då kunne ein til dømes ha lettaovergangen til ei obligatorisk betaling for NRK foryngre personar som i dag i mindre grad nyttar segav det ordinære lisenspliktige fjernsynstilbodet.Men ein modell som berre er differensiert etteralder og ikkje etter reell betalingsevne, vil hafleire fellestrekk med ein koppskatt6 og vil trulegikkje bli opplevd som rettferdig. Det kan svekkjelegitimiteten til ei slik utforming av finansierings-ordninga. Omsynet til legitimiteten og den sosialeprofilen til modellen tilseier derfor at ein vel ei løy-sing der nivået på betalinga er avhengig av inn-tekta til den enkelte.

4.3.3 Problemstillingar knytte til meirverdiavgift

I dag skal det betalast meirverdiavgift ved omset-ning av kringkastingstenester som er finansierteav kringkastingsavgifta med ein avgiftssats på12 prosent. NRK har samtidig rett til frådrag forinngåande meirverdiavgift på kjøp til bruk i verk-semda. Systemet gjer at meirverdiavgifta er nøy-tral når NRK skal velje mellom eigenproduksjonog kjøp av eksterne produksjonar. Fleire eksterneproduksjonar var eit av måla i Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst — Allmennkringkasting ogmediemangfald, og Stortinget slutta seg til dette.

1 Jf. § 6-3 i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting ogaudiovisuelle bestillingstjenester

2 Lov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media

3 Ekvivalentinntekta tek utgangspunkt i den samla inntektatil hushaldet som personen høyrer til. Den samla inntektatil hushaldet blir så justert med ein ekvivalentskala som tekhøgd for stordriftsfordelar ved fleirpersonhushald, slik atinntekta til kvar enkelt person i hushaldet blir ekvivalentmed inntekta til eit einpersonshushald. Det er ein vanlegmåte å gjere inntekt og forbruksmoglegheiter mellom uliketypar hushald samanliknbare på.

4 Tala gjeld for 2015 og prosentdelen personar med årleglåginntekt når ein ser på ekvivalentinntekta. Låginntekts-grensa er sett lik 60 prosent av medianinntekta.

5 50 prosent for åleinebuande under 35 år, 28 prosent foreinslege forsørgjarar med barn, 27 prosent for åleine-buande som er 67 år og eldre, 21 prosent for åleinebuandesom er 35–49 år, og 16 prosent for åleinebuande som er 50–67 år. Til samanlikning har 13 prosent av heile befolkningaog 8 prosent av par med barn låginntekt.

6 Koppskatt er ein personskatt med same beløp per hovud,dvs. utan omfordelande eigenskapar.


Dersom NRK ikkje lenger har avgiftspliktigomsetning av kringkastingstenester, vil konse-kvensen vere at dei ikkje lenger er avgiftspliktigemed frådragsrett for inngåande meirverdiavgiftknytt til innkjøp av varer og tenester mv. til bruk iverksemda. For å unngå at NRK får insentiv til ådrive eigenproduksjon (utan avgift) framfor åkjøpe varer og tenester frå andre (med avgift), mådet innførast ei eiga meirverdiavgiftskompensa-sjonsordning for NRK.

Det vil òg kunne oppstå nokre juridiske spørs-mål ved at NRK ikkje lenger driv fullt ut avgifts-pliktig verksemd. Til dømes kan det oppstå spørs-mål om justering av frådragsført meirverdiavgiftpå kapitalvarer, og i kva grad dei som leiger ut fasteigedom til NRK skal kunne frivillig registrerastfor avgiftspliktig utleige. I tillegg kan det oppståadministrative spørsmål ved at NRK framleis vilha éi kommersiell avgiftspliktig verksemd7 og eiunnateken verksemd som vil vere underlagd eisærskild kompensasjonsordning.

Det er mulig å etablere gode overgangsordnin-gar og løysingar på desse og eventuelle andremeirverdiavgiftsspørsmål for NRK som følgje avei ny finansieringsordning. Innføring av ei slikordning vil ikkje innebere vesentlege administra-tive utfordringar for NRK eller for det offentlege.Ei liknande ordning er innført for helseføretaka.Ordninga må etablerast som eit samarbeid mel-lom dei departementa det gjeld, og NRK.

4.3.4 Enkel og ubyråkratisk innkrevjing

I dag er det NRK si lisensavdeling i Mo i Ranasom krev inn kringkastingsavgifta. I 2018 var NRKsine kostnader knytte til Lisensavdelinga på tilsaman 92 millionar kroner, fordelt på personal-kostnader (69 millionar kroner) og andre kostna-der (23 millionar kroner). Lisensavdelinga har idag om lag 106 tilsette, der 99 er faste. Også Skat-teetaten ved Statens innkrevjingssentral brukersaksbehandlingsressursar på å krevje inn kring-kastingsavgifta. NRK betalte 46 millionar kronertil Statens innkrevjingssentral i 2018. NRK sinesamla kostnader knytte til innkrevjingssystemetvar dermed om lag 138 millionar kroner i 2018.

Til saman utgjer innkrevjingskostnadenerundt 3 prosent av inntekta frå kringkastingsav-gifta når kostnadene til Statens innkrevjingssen-tral blir rekna med. Alminneleg skattefinansieringav NRK vil ikkje medføre auka kostnader til inn-

krevjing for Skatteetaten, samanlikna med i dag,ettersom det berre er beløpsgrensene i personfrå-draget som skal justerast. Sjølv om innkrevjinga idag blir rekna for å vere relativt effektiv, vil einovergang til ein ny finansieringsmodell gjere inn-krevjinga enklare og gi økonomiske innsparingarfor det offentlege.

Av omsyn til ønsket om ei enkel og ubyråkra-tisk innkrevjing bør ein velje ei løysing der bidra-get blir kravd inn over skattesetelen. Den nye løy-singa for finansiering bør ikkje innebere formange særordningar og kompliserande unntak.

4.3.5 Robust, framtidsretta og langsiktig ordning

Stortinget legg til grunn at inntektene til NRKskal sikrast ved eit bidrag som blir betalt av perso-nar. Inntektene til NRK vil dermed ikkje lengervere avhengige av den teknologiske utviklinga.Saman med etableringa av eit fireårig styringssig-nal blir alle slike løysingar for NRK-finansieringvurderte som meir robuste og framtidsretta ennordninga ein har i dag.

4.4 Omtale og vurdering av to finansieringsmodellar

Eit hovudprinsipp i modellen til stortingsfleirtaleter at NRK-betalinga skal knytast til person, ikkjehushald eller apparat, og at alle over ein viss aldermed inntekt skal betale NRK-bidrag. Omsynet tilsosial profil og enkel og ubyråkratisk innkrevjingtilseier at den nye finansieringsmodellen bør tilgo-desjå inntekta til den enkelte betalingspliktige.Det føreset involvering av Skatteetaten, og det erdå naturleg at Skatteetaten krev inn bidraget somein skatt.

Avsnitta 4.4.1 og 4.4.2 presenterer to alterna-tive modellar for finansiering av NRK over skatte-setelen. Begge modellane inneber at NRK blirfinansiert ved ei årleg løyving over statsbudsjettet.Begge desse modellane inneber òg at det blir inn-ført ei eiga ordning for kompensasjon av meirver-diavgift for NRK, sjå vurderinga under 4.4.3, og atLisensavdelinga til NRK blir lagd ned, sjå avsnitt4.6.

4.4.1 Øyremerkt NRK-skatt

Ein øyremerkt NRK-skatt inneber at skattytarenfinn skatten i ei ny, eiga linje i skattemeldinga.Ingen budsjettføremål går i dag fram på ein slikmåte av det alminnelige skatteoppgjøret. Inntek-

7 I 1997 stifta NRK – med støtte frå generalforsamlinga – dot-terselskapet NRK Aktivum AS for kommersiell vidarebrukav programproduksjonen til NRK.


tene skal synleggjerast som ein eigen inntektspostpå statsbudsjettet. Grunnlaget for denne særskat-ten kan vere personinntekt (som er eit bruttoskat-tegrunnlag), slik at ein unngår at personar medhøge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Tildømes kan ein skattesats på 0,88 prosent for inn-tekter mellom «frikortgrensa» (55 000 kroner i2019) og innslagspunktet for trinn 2 i trinnskatten(245 650 kroner i 2019) finansiere NRK i tråd medintensjonane til Stortinget. Den maksimale NRK-skatten blir med denne modellen om lag1 700 kroner og skal altså betalast av alle med eipersoninntekt som er minst like høg som inn-slagspunktet for trinn 2 i trinnskatten.

Stortinget må fastsetje skattesatsen kvart år.Både inntekta til staten og overføringa til NRK vilbli løyvd i samband med statsbudsjettet. Inntek-tene frå NRK-skatten vil bli tekne inn på statsbud-sjettet, og inntektene til NRK i budsjettåret vilvere ei utgiftsløyving på statsbudsjettet.

NRK-finansieringa må sjåast i samanheng medat det no blir fastsett eit fireårig styringssignal forden økonomiske ramma til NRK (sjå kapittel 8).Når styringssignalet blir fastsett til eit bestemtbeløp, justert for lønns- og prisvekst (med effekti-viseringsfrådrag), vil det styrkje NRK sin føreseie-legheit og sjølvstende. Dersom ein samtidig skaloperere med ein øyremerkt NRK-skatt, må skatte-satsen justerast kvart år for at inntektene skalsvare til dei økonomiske rammene til NRK. I einslik modell vil øyremerkinga ha avgrensa sjølv-stendig verdi ettersom det øyremerkte beløpetuansett vil bli regulert. Til gjengjeld vil den årlegereguleringa innebere usikre overslag og adminis-trative meirkostnader.

Alternativt kunne det fireårige styringssignaletha vore fastsett til ein bestemt skattesats. Men eitslikt styringssignal ville ikkje i same grad ha tekeomsyn til NRKs behov for føreseielegheit. Eineventuell øyremerkt skatt ville då ha variert medskattegrunnlaget, som kan svinge frå år til år.

4.4.2 Skattefinansiering utan øyremerking

Med skattefinansiering utan øyremerking vil detikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettetsom utgiftsløyvinga blir motrekna mot, og bidra-get frå den enkelte skattytaren vil ikkje vere syn-leg i skattemeldinga, på linje med alle andre føre-mål som blir finansierte over statsbudsjettet medalminnelige skatteinntekter. Finansieringa kanskje anten gjennom omprioriteringar, skatteaukeeller ein kombinasjon av desse alternativa.

Det finst i prinsippet fleire måtar å finansiereNRK på gjennom ulike skatteendringar. Når ein

skal velje skattleggingsmåte, bør ein leggje vektpå å avgrense negative verknader på ressursbru-ken av auka skatt. For å unngå at skattereformre-duksjonen i marginalskattesatsar blir reversert forstore grupper av skattytarar, bør inndekkinga påskattesida skje ved å redusere personfrådraget.

For å finansiere NRK må personfrådragetreduserast tilsvarande ein skatteauke for denenkelte på inntil om lag 1 700 kroner.

4.4.3 Vurdering av modellane

Regjeringa foreslår at NRK skal finansierast gjen-nom ordinær skattefinansiering utan øyremer-king. Denne løysinga vil samla sett vareta Stortin-get sine prioriterte omsyn. Regjeringa ser det somlegitimt og rett at NRK skal vere ein del av bud-sjettbehandlinga til Stortinget, men då i tråd meddet fireårige styringssignalet.

Øyremerking vil først og fremst ha noko å seiefor inntektssida til staten. Spørsmålet er om finan-sieringa skal øyremerkjast ved at ho blir knytt tilein post på inntektssida til statsbudsjettet. Uav-hengig av kva finansieringsmodell som blir vald,skal inntektene til NRK justerast kvart fjerde år isamsvar med styringssignalet. Styringssignaletskal gjelde den samla økonomiske ramma forNRK. Eit slikt styringssignal styrkjer føreseieleg-heita og NRK sitt sjølvstende. Ei øyremerking vil islike tilfelle ha lite å seie reint praktisk, ettersomden øyremerkte NRK-skatten uansett måtte blittjustert kvart år. Ei slik justering ville ha ført tiladministrative meirkostnader. Skal ordninga vereenkel og ubyråkratisk, ville det derfor verekrevjande å knyte finansieringa av NRK opp motein bestemt post på inntektssida til statsbudsjettet.

Fleirtalet i familie- og kulturkomiteen til Stor-tinget peikte i innstillinga på at ordninga bør haein sosial profil, gjerne med eit minimums- og eitmaksimumsbeløp. I ein modell med ein eigenNRK-skatt kan ein skjerme personar med deilågaste inntektene. Satsar og grenser for beløp iNRK-skatten må justerast årleg for å sikre ønskafinansiering og fordelingsprofil. Dersom NRK blirfinansiert over skattesetelen utan øyremerking,vil betalinga for NRK i staden bli underlagd forde-lingseigenskapane og progressiviteten i det almin-nelege skattesystemet. Dette alternativet leggdessutan til rette for at også personar som ihovudsak lever av kapitalinntekter, kan bidra til åfinansiere NRK, slik Stortinget la til grunn i inn-stillinga.

Tabell 4.1 viser fordelingsprofilen til dei toalternativa med ein øyremerkt NRK-skatt og bud-sjettfinansiering gjennom redusert personfrådrag.


Til samanlikning er kringkastingsavgifta for 20193 039 kroner inkludert meirverdiavgift. Som detgår fram av tabellen, er fordelingsprofilen til-nærma lik for dei to alternativa.

I Granavollplattforma går det fram at skatte-systemet skal forbetrast med sikte på forenkling.Departementet meiner at omsynet til korleis skat-tesystemet er utforma, bør vege tungt når ei nyfinansieringsløysing for NRK skal vurderast. Skat-tefinansiering utan øyremerking vil forenkle beta-linga for NRK samanlikna med dagens kringkas-tingsavgift, utan at skatte- og avgiftssystemet blirmeir komplisert. Reduksjonen i personfrådrag blirutlikna i og med at NRK-lisensen fell bort, sjølvom fordelingsomsyn inneber at belastinga for denenkelte vil kunne variere.

Det er uansett byråkratisk og lite formålsten-leg å komplisere skattesystemet ved å etablereeigne omfordelande eigenskapar for ein ny, øyre-merkt personskatt på 6 milliardar kroner nårskattesystemet allereie fordeler om nesten500 milliardar kroner gjennom måten inntekts- ogformuesskatten er innretta på i dag. Tabell 4.1viser at fordelingsverknaden av dei to alternativaer tilnærma lik. Innføringa av ein øyremerkt NRK-skatt vil derfor komplisere skattesystemet utan atein oppnår noko anna enn å synleggjere betalinga

for NRK. Når det i tillegg er usikkert om ein sliksærskatt faktisk vil verke meir positivt for oppslut-ninga om NRK, kan ikkje departementet tilrå åinnføre ein særskild NRK-skatt.

Ved finansiering over statsbudsjettet vil Stor-tinget framleis gjere årlege løyvingsvedtak foroverføringane til NRK. Skattefinansiering vil ikkjeinnebere at den uavhengige stillinga til NRK blirsvekt samanlikna med det som er tilfellet med deneksisterande finansieringsløysinga. I dagensmodell bestemmer Stortinget kor stor løyvingNRK skal ha, ved at dei fastset nivået for kringkas-tingsavgifta i årlege stortingsvedtak.

Systemet som departementet gjer greie for ikapittel 5, med faste, økonomiske rammer forNRK gjennom romartalsvedtak for det konkretestyringssignalet for fire år om gongen, vil gje sel-skapet meir føreseielege inntekter og styrkje uav-hengigheita. Ordninga som regjeringa vil innførereduserer risikoen for at selskapet lét seg påverketil å ta politiske omsyn med sikte på å tryggje sineigen økonomi. Det vil òg redusere risikoen for atfolk får lågare tillit til NRK sin uavhengigheit fordidei mistenkjer at NRK tek slike politiske omsyn.

Som nemnt over er NRK sitt redaksjonellesjølvstende òg sikra gjennom NRK-plakaten, somsaman med vedtektene fastset NRK sitt samfunns-

Kjelder: Finansdepartementet og skattemodellen til Statistisk sentralbyrå, LOTTE-Skatt

Tabell 4.1 Overslag over den gjennomsnittlege endringa i skatt ved øyremerkt NRK-skatt og redusert personfrådrag. Personar som er 17 år og eldre. Overslaga tek utgangspunkt i statsbudsjettet for 2019. (I kroner.)

Bruttoinntekt Skattytarar Redusere personfrådraget med 7 700 kr Øyremerkt NRK-skatt

0–150 000 kr 541 700 200 100

150 000–200 000 kr 227 700 800 900

200 000–250 000 kr 296 100 1 400 1 400

250 000–300 000 kr 329 200 1 600 1 600

300 000–350 000 kr 350 800 1 600 1 700

350 000–400 000 kr 331 200 1 700 1 700

400 000–450 000 kr 336 400 1 700 1 700

450 000–500 000 kr 317 400 1 700 1 700

500 000–600 000 kr 547 200 1 700 1 700

600 000–750 000 kr 487 600 1 700 1 700

750 000–1 000 000 kr 334 100 1 700 1 700

1 mill. kroner og over 270 800 1 700 1 700

I alt 4 370 200 1 400 1 400


oppdrag. I tillegg er NRK sitt redaksjonelle sjølv-stende fastsett i to lovverk, kringkastingslova oglov om redaksjonell fridom i media. Departemen-tet vil samstundes understreke at NRK sin særstil-ling som statleg eid og finansiert allmennkring-kastar gjer at ein må ha eit kontinuerleg fokus påkorleis selskapet sitt redaksjonelle sjølvstendekan sikrast best mogleg.

Eit sentralt mål i mediepolitikken til regjeringaer å styrkje prinsippet om armlengds avstand tilpolitiske myndigheiter. Departementet har derforvurdert tiltak som ytterlegare kan styrkje prinsip-pet om armlengds avstand for mottakarar avmediestøtte i ein modell for samla mediestøtte.Desse tiltaka blir omtalte i kapittel 5.

4.5 Forholdet til EØS-avtalen sine reglar om offentleg støtte

Den nye finansieringsmodellen for NRK må sam-svare med føresegnene om offentleg støtte i EØS-avtalen. Den offentlege støtta til NRK blei innførtfør EØS-avtalen tok til å gjelde og blir derforrekna som eksisterande støtte. Endringar i eksis-terande støtteordningar må notifiserast og god-kjennast av overvakingsorganet til EFTA (ESA),med mindre endringa er av reint formell elleradministrativ karakter.8

Både Finland og Island har dei seinare åraendra finansieringsordningane sine ved å gå frå eitradisjonell apparatavgift til ei form for øyremerktskatt. ESA konkluderte i 2013 med at den island-ske overgangen til ein øyremerkt skatt ikkje varnotifiseringspliktig støtte og viste til at endringaberre var av administrativ og teknisk karakter.9

Etter diskusjonar med EU-kommisjonen konklu-derte regjeringa i Finland med at endringaneikkje var notifiseringspliktige. På denne bakgrun-nen legg departementet til grunn at overgangentil ordinær skattefinansiering for NRK ikkje trengførehandsgodkjenning frå ESA.

Som det går fram over, har NRK i dag rett tilfrådrag for inngåande meirverdiavgift på sineanskaffingar til bruk i verksemda. Systemet gjerat meirverdiavgifta er nøytral for NRK sitt val mel-lom eigenproduksjon og kjøp av eksterne produk-sjonar. For å oppretthalde dette i den nye finansi-eringsmodellen må det innførast ei eiga meirver-diavgiftskompensasjonsordning for NRK. Ei slikordning for NRK vil ikkje gi NRK nokon konkur-ransefordel samanlikna med konkurrerande meir-verdiavgiftspliktige verksemder som kan frådrags-føre inngåande meirverdiavgift. Departementetlegg derfor til grunn at ei kompensasjonsordningfor NRK ikkje vil utgjere offentleg støtte.

Departementet vil likevel drøfte begge dessespørsmåla med ESA før ordningane blir sett iverk.

4.6 Utviding av Nasjonalbiblioteket si verksemd i Mo i Rana

NRK sine samla kostnader til innkrevjing avlisensavgift var 138 millionar kroner i 2018. Medfinansiering over statsbudsjettet vil ikkje NRK len-ger ha slike kostnader. Den økonomiske rammatil NRK vil bli redusert tilsvarande, i takt medkostnadsreduksjonen for NRK ved overgangen tilløyvefinansiering.

Ved Lisensavdelinga i Mo i Rana er det i dagom lag 106 tilsette, jf. omtalen under punkt 4.3.4.Når kringkastingsavgifta blir erstatta med skattefi-nansiering, blir Lisensavdelinga i Mo i Rana over-flødig og 106 arbeidsplassar forsvinn. Også Skatte-etaten ved Statens innkrevjingssentral i Mo i Ranabrukar saksbehandlingsressursar på å krevje innkringkastingsavgifta.

106 arbeidsplassar utgjer 0,8 prosent av allesysselsette i Rana kommune. Nedlegginga avLisensavdelinga vil kunne medføre fleire arbeids-lause i området. Derfor har regjeringa vurdert ogkomme fram til at delar av den økonomiske inn-sparinga ved å leggje ned Lisensavdelinga børbrukast til utviding av verksemda ved Nasjonalbi-blioteket, som i dag har om lag 200 tilsette i Mo iRana. Her kan det opprettast nye arbeidsplassarsom vil gjere det mogleg å få digitalisert ei vesent-leg mengd kulturarvsmateriale, og dermed med-verke til å realisere det kulturpolitiske målet om å

8 Jf. ESA sine retningslinjer for offentleg støtte til allmenn-kringkasting punkt 30

9 Jf. ESA si avgjerd 318/13/COL punkt 6

Boks 4.1 Finansiering av NRK

Regjeringa vil:– Avvikle kringkastingsavgifta frå 1. januar

2020 og frå same tidspunkt finansiere NRKved løyving over statsbudsjettet.

– Skape inndekning på skattesida i innfør-ingsåret ved at personfrådraget blir redu-sert.

– Etablere ei ordning som gir NRK kompen-sasjon for inngåande meirverdiavgift.


ta vare på og formidle kulturarv. Regjeringa vilkomme tilbake med eit overslag over kor mangestillingar som kan skapast ved Nasjonalbiblioteketi Mo i Rana.

Ved hjelp av digital teknologi kan kulturarvs-materiale formidlast og gjerast tilgjengeleg forfleire. Eit demokratisk samfunn med ein open ogopplyst samtale føreset at menneska har kunn-skap om og forståing av samfunnet. Kulturarvs-materialet som blir forvalta av arkiv, bibliotek ogmuseum er kjelde til identitet og kunnskap, og til-gang til informasjon har innverknad på danningaav den enkelte, den offentlege samtalen og forstå-inga av kultur og samfunn. Alle skal ha enkel til-gang til vår felles kulturarv, og mest mogleg kul-turarvsmateriale må bevarast og gjerast allmenttilgjengeleg for framtida. Digitalisert kulturarvs-materiale blir i aukande grad brukt som kunn-skapskjelder. Dette gjeld kulturarvsmateriale ibåde Digitalarkivet, Nasjonalbibliotekets nettbiblio-tek og DigitaltMuseum. I 2017 hadde Digitalarki-vet 6,8 millionar besøk av 1,6 millionar unike bru-karar, nettbiblioteket til Nasjonalbiblioteket hadde4,6 millionar besøk og DigitaltMuseum hadde 2,6millionar besøk.

I Dokument 3:4 (2016–2017) Riksrevisjonensundersøking av digitalisering av kulturarven var eitav hovudfunna at Arkivverket og store delar avmuseumssektoren ikkje har prioritert digitalise-ringsarbeidet slik det er føresett. Riksrevisjonenvurderte at manglande digitalisering kan føre til atmaterialet blir utsett for slitasje når det blir brukt,og det er risiko for at det fysiske formatet kankomme til skade eller bli forringa over tid. Riksre-visjonen viste også til at manglande digitaliseringfører til at kulturarven ikkje blir tilgjengeleg fordet norske folket, slik Stortinget ønskte då deibehandla St.meld. nr. 24 (2008–2009) Nasjonalstrategi for digital bevaring og formidling av kultur-arv.

Digitaliseringssatsinga Noreg står overfor vilvere omfattande. Det siste tiåret har Nasjonalbiblio-teket etablert ei produksjonsløype for massedigi-talisering i Mo i Rana, og har derfor lang erfaringmed og god kompetanse på digitalisering av papir-dokument, lydopptak, film og fotografi. Delar avinnsparinga i budsjettet til NRK som konsekvensav endra finansieringsforum bør derfor nyttast tilei langsiktig satsing på digitalisering av kulturarv-smateriale ved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana.Satsinga bør omfatte digitalisering av samlinga iNasjonalbiblioteket, papirarkiv som skal avleve-rast til Arkivverket og foto og audiovisuelt materi-ale i arkiv og museum. Digitalisering av papirarkiv

i Arkivverkets depoter kan også bli omfatta av sat-singa.

Samlinga i Nasjonalbiblioteket

Alle allment tilgjengelege og publiserte dokumentskal avleverast til Nasjonalbiblioteket, jf. pliktavle-veringslova med tilhøyrande forskrifter. Nasjonal-biblioteket skal sikre og bevare samlinga av plikt-avleverte dokument og andre samlingar. Nasjonal-biblioteket skal òg arbeide aktivt for å gjere sam-lingane og informasjonen om desse tilgjengelegefor bruk. Nasjonalbiblioteket har som ambisjon ådigitalisere heile samlinga si. Alle bøker i Nasjo-nalbibliotekets samling som er gitt ut av forlagsamt 50 prosent av avisene, er allereie digitali-serte. Med fleire tilsette vil Nasjonalbiblioteketkunne digitalisere resten av avissamlinga på langtkortare tid enn med dagens arbeidskraft. Storedelar av NRKs arkiv er digitaliserte, men Nasjo-nalbiblioteket har ikkje digitalisert TV- og radio-program frå andre kringkastingsselskap. I tilleggbør samlinga av musikkopptak og film digitalise-rast. For ein del av materialet vil digitaliseringvere den einaste måten å bevare det på fordi deianaloge versjonane forvitrar over tid. Digitalise-ringa av tidsskrift og anna periodika er berre såvidt starta. Med fleire tilsette kan tempoet i digita-liseringa av periodika aukast. I tillegg kan Nasjo-nalbiblioteket komme i gang med digitalisering avsmåtrykk og andre pliktavleverte dokument.

Papirbasert arkiv som skal avleverast til Arkivverket

Statlege verksemder skal avlevere eldre ogavslutta arkiv til Arkivverket, jf. arkivlova med til-høyrande forskrifter. Arkivverket skal ta vare påarkiva og arbeide aktivt for at befolkninga kangjere bruk av desse unike kjeldene til kunnskap.Til no har Arkivverket ansvar for bevaring og til-gjengeleggjering av papirbaserte arkiv tilsvarande268 kilometer med arkivhyller. Arkiva blir bevartei Arkivverkets magasin. Arkivverket har rekna utat etaten i tillegg vil få ansvar for papirarkiv tilsva-rande 235 kilometer med hyller. Dette er arkivsom enno ikkje er avleverte til Arkivverket. Meddagens magasinkapasitet i Arkivverket og det nyemagasinet som blir bygd i Mo i Rana, vil denledige kapasiteten vere på 75 hyllekilometer.Arkivverket vil derfor mangle magasin til om lag160 hyllekilometer med arkiv. Arkivverket harrekna ut at det vil vere meir økonomisk effektivt ådigitalisere papirarkiva og ta vare på dei digitalekopiane i staden for å byggje nye magasin forbevaring av dei originale papirarkiva. I det nye


magasinet i Mo i Rana vil ein bevare dei originaledokumenta som det ikkje er høve til å destruere,jf. arkivforskrifta. Dei digitale kopiane vil bli meirtilgjengelege for bruk enn dei papirbaserte origi-nalane. Med fleire tilsette, større lokale og fleiremaskiner, vil Nasjonalbiblioteket i Mo i Ranakunne gjennomføre eit digitaliseringsprosjekt isamarbeid med Arkivverket.

Fotografi, film og lydopptak i arkiv og museum

Det finst over 100 millionar analoge fotografi isamlingane til arkiv, museum og aviser. Med pro-duksjon av digitale kopiar kan ein sikre at dessefotografia ikkje går tapt. I tillegg vil det bli enklareå finne igjen foto i søkbare elektroniske system.Med fleire tilsette vil Nasjonalbiblioteket kunneauke tempoet på digitaliseringa av foto. Dermedblir fotosamlingane òg meir tilgjengelege forbruk. Store mengder av lydopptak og film i arkivaog musea kan gå tapt fordi lagringsmedia forvi-trar. Nasjonalbiblioteket har fått ansvar for å leg-gje fram ein plan for å digitalisere verneverdigaudiovisuelt materiale i arkiv og museum. Med til-gang på nye årsverk, større lokaler og fleire mas-kiner, vil Nasjonalbiblioteket kunne digitaliseredei viktigaste samlingane av slike lydopptak ogfilm.

Omfanget av digitaliseringsarbeidet kandimensjonerast etter behov. Å byggje ut digitalise-ringsanlegget og akselerere digitaliseringsproses-sen til Nasjonalbiblioteket vil gi det norske folk til-gang til store delar av den dokumentbaserte kul-turarven vår, med mellom anna offentlege arkivog dokument om lokal historie. Nasjonalbibliote-ket vil få ein unik sjanse til å digitalisere materialesom dokumenterer både den korte og den langehistoria vår. Det vil gi grunnlagsmateriale forforskarar, journalistar, slektshistorikarar og privat-personar. Det vil òg kunne gi eit grunnlag for digi-tal innovasjon innanfor språk og språkverktøy,kultursektoren generelt og samfunnet elles.

Nasjonalbiblioteket har dei siste to åra spissakompetanse på bruk av kunstig intelligens somverktøy for kunnskapsorganisering og gjenfin-ning. Med bruk av slik teknologi er det mogleg åutføre oppgåver som før ville kravd store per-sonressursar. Auka satsing på digitalisering av

kulturarvsmateriale kan kombinerast medmoderne metodar for å organsiere og gjenfinneinnhald. Nasjonalbiblioteket eksperimentererbåde med katalogisering av materiale og medutvikling av tenester for brukarar og forskararbasert på maskinlæring. Med slike verktøy fortekstanalyse, tale til tekst konvertering og bilet-analyse kan den digitale samlinga gjerast tilgjen-geleg på nye måtar for brukarane. På sikt leggdette òg grunnlag for ny kunnskap og forståing.Nasjonalbiblioteket ønskjer å byggje eit miljø somkan vere ein ressurs for fleire innanfor arkiv-,bibliotek- og museumssektoren knytt til maskin-læring og kunstig intelligens.

Departementet vil ha dialog med NRK om kor-leis ein kan ta best mogleg vare på dei tilsette ilisensavdelinga. Det er viktig med eit godt samar-beid med fagforeiningane og kommunen i sam-band med nedlegginga. Mellom anna bør NRKved behov leggje til rette for karriererettleiing ogbistand til å søkje på andre stillingar.

Regjeringa går inn for at delar av innsparingaved overgangen til løyvingsfinansiering skal bru-kast til auka satsing på digitalisering ved Nasjonal-biblioteket i Mo i Rana. Regjeringa vil komme til-bake med eit overslag over kor mange stillingarsom kan skapast ved Nasjonalbiblioteket i Mo iRana. Konkrete planar for satsinga vil departe-mentet komme tilbake til i budsjettet for 2020.

Boks 4.2 Utviding av Nasjonalbiblioteket si verksemd i Mo i Rana

Regjeringa vil:– Redusere dei økonomiske rammene til

NRK tilsvarande kostnadsreduksjonen forNRK ved overgangen til løyvingsfinansier-ing.

– Bruke delar av denne innsparinga til åutvide verksemda ved Nasjonalbiblioteket iMo i Rana.

– Ha dialog med NRK om korleis dei tilsetteved Lisensavdelinga kan bli tekne vare påpå ein best mogleg måte.


5 Samling av mediestøtta

5.1 Innleiing

I Granavollplattforma heiter det at «all mediestøtteskal samles i én ordning». Dette kapitteletomhandlar på kva måte ein kan samle den direktemediestøtta og aktuelle tiltak for å styrkje prinsip-pet om armlengds avstand i mediepolitikken.

5.2 Bakgrunn

Mediestøtta på statsbudsjettet er delt inn i femulike tilskotsordningar som Medietilsynet forval-tar etter føresegner frå Kulturdepartementet.Dette gjeld ordningane for produksjonstilskot,innovasjons- og utviklingsprosjekt, tilskot tillokale lyd- og biletmedium, tilskot til samiske avi-ser og distribusjonstilskot til avisene i Finnmark. Itillegg vedtek Stortinget kvart år nivået på kring-kastingsavgifta som NRK krev inn, og som utgjerstørstedelen av dei samla inntektene til NRK.Overføringa av inntektene frå kringkastingsav-gifta til NRK blir ikkje førte på statsbudsjettet idag. Departementet har også ein avtale med TV 2om kompensasjon for meirutgifter i samband medeit allmennkringkastaroppdrag som skal gjeldefram til 2023.

Mediemangfaldsutvalet foreslo at det bør inn-førast eit styringssignal for dei overordna økono-miske rammene for andre støtteordningar påmedieområdet, tilsvarande det som gjeld for NRK.Utvalet grunngav dette primært med omsynet tilmeir føreseielegheit og langsiktig planlegging ibransjen.

Prinsippet om at pressa er redaksjonelt uav-hengig av myndigheitene er etablert i norsk oginternasjonal rett. EMK artikkel 10 beskyttar ret-ten til å komme med ytringar utan at myndighei-tene grip inn, og Grunnlova § 100 inneber både einegativ plikt til ikkje å gripe inn i ytringsfridom-men og ei positiv plikt til å leggje til rette og sikreytringsfridommen til borgarane. Nyheitsmediumsom institusjon har eit særleg vern mot inngrepfrå myndigheitene fordi dei er så viktige for denfrie offentlege meiningsbrytinga og opinionsdan-ninga. Prinsippet om armlengds avstand bør òg

vere retningsgivande for korleis mediestøtta blirinnretta.

5.3 Gjeldande økonomiske verkemiddel

Det er eit sentralt omsyn at forvaltinga av tilskotatil redaksjonelle medium skjer med armlengdsavstand frå dei politiske myndigheitene, både avomsyn til det redaksjonelle sjølvstendet til mediaog av omsyn til mediebrukarane sin tillit. Tildømes er tildelinga av mediestøtte i dag basert påmest mogleg objektive kriterium, forvaltinga avordningane er i praksis delegert til Medietilsynet,og klagesaker blir avgjorde av Medieklagenem-nda. Departementet sin gjennomgang av dei øko-nomiske verkemidla tilseier samtidig at det ermogleg å styrkje prinsippet om armlengdsavstand i mediepolitikken. Til dømes er Medietil-synet formelt underlagt Kulturdepartementetsinstruksjonsmyndigheit i forvaltinga av medie-støtta.

5.3.1 Eit meir heilskapleg avgjerdsgrunnlag

Stortinget løyver i dag midlar til redaksjonellemedium i dei årlege statsbudsjetta på grunnlag avbudsjettforslag frå regjeringa. Nivået på dei uliketilskotsordningane og nivået på kringkastingsav-gifta blir i dag vurderte kvar for seg. Kompensa-sjonen til TV 2 for å tilby allmennkringkas-tingsinnhald på TV er fastsett i ein eigen avtale forperioden 2019–2023, mens løyvingane til deidirekte tilskotsordningane blir behandla kvart årutan langsiktige styringssignal.

Dagens system kan kritiserast for at det ikkjelegg til rette for ein heilskapleg og overordna ana-lyse av den framtidige utviklinga i marknaden ogvurderingar av kvar midlane gir best avkasting iform av auka mediemangfald. Det kan derfor verebehov for å sjå formåla i samanheng og vurderekva som fremjar mangfaldet og den offentlegesamtalen i eit meir langsiktig perspektiv.

Stortingsvedtaka om mediestøtte bør byggjepå overordna, langsiktige og heilskaplege vurde-


ringar av mangfaldet, marknadsforholda ogbehova i bransjen. Dette er òg i samsvar med vur-deringane som Mediemangfaldsutvalet gjorde iNOU 2017: 7.

5.3.2 Føreseielegheit

NRK har behov for føreseielege økonomiske ram-mer. Dette behovet er bakgrunnen for at det erbestemt å fastsetje fleirårige styringssignal forNRK. Også for andre medium, som i mange til-felle er avhengige av direkte mediestøtte somgrunnlag for sunn drift, er det viktig at dei økono-miske rammene er mest mogleg føreseielege.

Prinsippet om eittårig budsjettering inneber attilskotsmottakarane først får kjennskap til densamla økonomiske ramma for sjølve tilskotsord-ninga få veker før driftsåret tek til, i samband medat statsbudsjettet blir vedteke. Medietilsynetsimulerer deretter tilskotet til det enkelte medietpå grunnlag av mellom anna rekneskapstal ogkontrollert gjennomsnittleg nettoopplag frå ulikepubliseringsplattformer. Dette er opplysningarsom ligg føre seint på sommaren. Tilsynet leggderetter fram resultatet for hovudorganisasjonanei mediebransjen, før departementet gjer endelegvedtak om satsar og tilskotsbeløp. Det er nødven-digvis òg uvisse om kor mykje det enkelte medietfår i tilskot, fordi den endelege fordelinga eravhengig av om det kjem nye medium inn i ord-ninga, eller om nokon forsvinn ut.

Dette inneber at tilskotet til det enkelte medietførst blir avklart i september/oktober i tilskot-såret.

5.3.3 Prinsippet om armlengds avstand

Prinsippet om armlengds avstand tek somutgangspunkt at det bør vere ei fordeling av maktmed omsyn til beslutningsmyndigheit mellom detpolitiske systemet og eit armlengdsorgan. Bådearmlengdsorganet og dei politiske myndigheitenespelar viktige og legitime rollar. Dei politiske myn-digheitene skal leggje forholda til rette mellomanna ved å fastsetje overordna mål og prioriterin-gar, leggje til rette infrastruktur og fastsetjeomfanget av den økonomiske støtta.

Som nemnt i kapittel 1 inneheld systemet formediestøtta fleire mekanismar som skal sikreredaksjonelt sjølvstende og bidra til at mediebru-karane har tillit til tilskotssystemet. Til dømes ertildelinga av mediestøtte i dag basert på mestmogleg objektive kriterium. I tillegg er forvaltingaav ordningane delegert til Medietilsynet. Tilsyneter hovudsakleg formelt underlagt departementet

sin instruksjonsmyndigheit, men departementethar praktisert at det ikkje involverer seg i tilsynetsin behandling av enkeltsaker. Medieklage-nemnda avgjer klagesaker.

Samtidig er det mogleg å styrkje prinsippet omarmlengds avstand ytterlegare og dermed auketilliten til tilskotssystemet og det redaksjonelleinnhaldet i media som får statlege tilskot. I daghar systemet fleire sider som kan bli betre:– Stortingets budsjettvedtak fastset ramma for

den totale mediestøtta og fordelinga mellomdei ulike tilskotsordningane/formåla innanformediestøtta. I dette ligg det eit underforståttpremiss om at Stortinget berre skal ta stillingtil korleis tilskotsordningane er innretta påoverordna nivå. Det finst likevel døme på atStortinget har teke avgjerder som har direkteøkonomisk betydning for individuelle tilskots-mottakarar eller grupper av mottakarar.

– Tilskotsmottakarane kan i mange tilfelle vereavhengige av offentleg støtte og samtidig hahøve til å påverke dei formelle avgjerdene gjen-nom bruk av eigne mediekanalar. Påverknads-krafta til media kan innebere at heile medie-støttesystemet blir sårbart for påverknad frådei aktørane som får støtte. Det kan gjere til-skotsordningar mindre samanhengande ogmindre treffsikre.

– Kulturdepartementet fastset i dag regelverketfor produksjonstilskotsordninga, inkludertkvalifikasjons- og fordelingskriterium og til-skotssatsane som bestemmer fordelinga mel-lom ulike grupper av medium og indirekte stor-leiken på individuelle tilskot. Det opnar for poli-tisk styring gjennom regelverket.

– Det gjeldande regelverket for produksjonstil-skotet inneber at enkelte medium får over10 prosent av totalramma. Stortinget kan der-for i prinsippet indirekte straffe eller påskjønneenkeltmedium ved å kutte i eller auke ramma.Sjølv om departementet ikkje har noko grunn-lag for å seie at dette skjer i dag, kan det føre tilat allmenta får mindre tillit til ordninga.

Ein ny modell for mediestøtta bør prøve å betredesse sidene ved systemet vi har i dag.

5.4 Modell for samling av mediestøtta

Regjeringa vil leggje om avgjerdssystemet formediestøtta. Modellen skal særleg leggje til rettefor samla vurderingar av samanhengen mellomulike mediestøtteordningar, størst mogleg føreseie-legheit for tilskotsmottakarane og styrkt prinsipp


om armlengds avstand mellom politikk og forval-ting av ordningane.

Modellen skal ha desse hovudelementa:– Stortinget lovfestar systemet med styringssig-

nal for NRK og for den direkte mediestøtta.– Det vil bli etablert faste, langsiktige økono-

miske rammer for mediestøtta gjennom eit sys-tem med styringssignal. Det vil skje ved at Kul-turdepartementet året etter stortingsval leggfram ein budsjettproposisjon om dei økono-miske rammene for høvesvis NRK og dendirekte mediestøtta med forslag til fireårigestyringssignal. På grunnlag av budsjettproposi-sjonen vil regjeringa foreslå at Stortinget fattarromartalsvedtak for dei årlege økonomiskerammene til høvesvis NRK og den direktemediestøtta for desse fire åra. Dersom Stortin-get fattar eit slikt vedtak, vil det ha som konse-kvens at Stortinget forpliktar seg ut over detenkelte budsjettår. Dette vil styrkje uavhengig-heita og føreseielegheita for mottakarane.

– Det blir oppretta eit uavhengig råd – Medie-støtterådet. Rådet får kompetanse til å fastsetjeføresegner for ordningane og ansvar for å for-dele midlar mellom dei ulike tilskotsordnin-gane, som utgjer den direkte mediestøtta.Budsjettproposisjonen med forslag til styrings-signal, som skal fremjast kvart fjerde år, vilinnehalde framlegg om overordna politiskeføringer for Mediestøtterådets verksemd.Medietilsynet skal vere sekretariet for rådet ogstå for utbetaling av midlar til mottakarane.

Nedanfor blir elementa i ein slik modell forklartnærmare.

5.4.1 Faste, langsiktige økonomiske rammer for mediestøtte

Omsynet til media si uavhengige stilling tilseier atmediepolitiske verkemiddel bør vurderast isamanheng og i eit meir langsiktig perspektiv enni dag. Politiske avgjerder om mediestøtta bør verebaserte på samla og overordna vurderingar somligg fast over fleire år. Eit sterkare heilskapsper-spektiv vil kunne fremje balansen mellom nasjo-nale og lokale medium, mellom kommersielle ogoffentleg finansierte medium og mellom etablerteog nye medium.

Regjeringa vil etablere ein ordning med faste,langsiktige økonomiske rammer for NRK og dendirekte mediestøtta. Dette vil skje ved at det innfør-ast eit system med fireårige styringssignal for NRKog den direkte mediestøtta. Direkte mediestøtte eri denne samanheng produksjonstilskot for nyheits-

og aktualitetsmedium, innovasjonog utviklings-prosjekt, tilskot til lokale lyd- og biletmedium, til-skot til samiske aviser og distribusjonstilskot til avi-sene i Finnmark. Den viktigaste ordninga underden direkte mediestøtta er produksjonstilskotet tilnyheits- og aktualitetsmedium. Denne støtta harsærs mykje å seia for mange av dei rundt 150media som tek imot slik støtte. Styringssignalet vilgje desse meir føreseielege økonomiske rammer.Det vil òg styrkje prinsippet om armlengds avstandmellom politikk og media. Det heng saman med atstyringssignalet vil bli fastsett kvart fjerde år.

Regjeringa vil foreslå å fastsetje systemet medstyringssignal i lov. Dette vil styrkje den formellestatusen til desse signala.

Kulturdepartementet vil kvart året etter stor-tingsval gjere framlegg om storleiken på dei lang-siktige økonomiske rammene i ein budsjettpropo-sisjon. For å gje Stortinget eit best moglegavgjerdsgrunnlag vil budsjettproposisjonen inne-halde ein meldingsdel, der departementet gir einbrei omtale av status for dei økonomiske føreset-nadene for medieverksemd i Noreg. Ein slik bud-sjettproposisjon vil første gong bli fremma i 2022.

Regjeringa legg opp til at denne budsjettpropo-sisjonen òg skal innehalde vurderingar av behovetfor endringar i allmennkringkastingsoppdraget,og korleis NRK sitt tilbod påverkar kommersiellemedium og det totale medietilbodet til publikum.

Stortinget fattar på grunnlag av budsjettpropo-sisjonen romartalsvedtak for dei konkrete sty-ringssignala for NRK og den direkte mediestøttafor fire år. Dette vil styrkje uavhengigheita ogføreseielegheita for mottakarane.

5.4.2 Samla løyving av mediestøtta

Regjeringa vil samle mediestøtta på eit kapittelover statsbudsjettet. Tilskotsformåla i denne pos-ten vil vere:– løyvinga til NRK– kompensasjon til ein kommersiell allmenn-

kringkastar på fjernsyn– direkte mediestøtte som i dag blir løyvd over

statsbudsjettet kapittel 335 Medieformål

Stortinget bør fastsetje dei økonomiske rammenefor kvart av dei tre hovudformåla i tråd med sty-ringssignala og avtalen med ein kommersiell all-mennkringkastar.

Staten, ved Kulturdepartementet, og TV 2 hargjort ein avtale om levering av kommersielle all-mennkringkastingstenester for perioden 2019–2023. I samsvar med avtalen kan TV 2 ta imot inn-til 135 millionar kroner per år. Kompensasjonen


kan berre dekkje TV 2 sine nettokostnader i sam-band med allmennkringkastingsoppdraget, inklu-dert ei rimeleg forteneste. Nettokostnader vil seiedifferansen mellom TV 2 sine kostnader og inn-tekter i samband med allmennkringkastingsopp-draget. Dersom TV 2 har lågare nettokostnaderenn 135 millionar kroner, vil kompensasjonen bliredusert tilsvarande. Rammene for overføringanetil TV 2 er dermed gitt i avtalen om kompensasjonfor kommersiell allmennkringkasting på fjernsyn.Som nemnt over vil den første budsjettproposisjo-nen med forslag til styringssignal for NRK og dendirekte mediestøtta etter planen bli fremja i 2022.Dette vil vere eitt år før den gjeldande avtalen medTV 2 går ut. Regjeringa ser dette som eit naturlegtidspunkt å invitere Stortinget til å ta stilling til omein skal føre vidare ei ordning med kompensasjonfor kommersiell allmennkringkasting og legg der-for opp til ein omtale av dette i budsjettproposisjo-nen som skal fremjast i 2022.

5.4.3 Eit uavhengig råd for mediestøtta

For å styrkje prinsippet om armlengds avstand vilregjeringa opprette eit uavhengig råd, Medie-støtterådet, som skal ha ansvar for den direktemediestøtta.1 Rådet sin uavhengige status skallovfestast.

Rådet bør avgjere fordelinga av midlar mellomtilskotsordningar. Vidare bør rådet få delegertregelverkskompetanse for tilskotsordningane.Dette vil kunne bidra til å sikre legitimitet ogtransparens i praktiseringa av tilskotssystemet, ogmotverke mistanke om at politiske interesser påutilbørleg vis styrer fordelinga av mediestøtta.

Rådet bør oppnemnast av Kongen for ein peri-ode på fire år og ha ein storleik som sikrar mang-fald gjennom ulike perspektiv og kompetansefelt.Samtidig bør ikkje rådet ha fleire medlemmar ennnødvendig for å sikre fleksibilitet og ei effektivressursutnytting. Dette kan tilseie at rådet bør ha5 til 7 medlemmar. Desse må ha relevant erfaringog fagkompetanse, til dømes innan medievitskap,jus og økonomi og minoritetsspråklege spørsmål.Medlemmene skal ikkje sitje som representantarfor særskilde partar eller ha økonomiske interes-ser i mediebransjen. Det må leggjast vekt påbreidde i samansetjinga, geografisk, kjønnsmes-sig og på annan måte.

Medietilsynet bør vere sekretariat for rådet ogførebu avgjerdene til rådet. Medietilsynet vil isamband med denne rolla kunne få ansvar for åutarbeide fagleg grunnlag for regelverks-endringar, evaluere effekten av tilskotsordningar,gjennomføre innspelsmøte osv.

Medietilsynet vil få ansvar for forvaltinga avmediestøtteordningane. Det ligg i dette at alleutbetalingar av tilskot skjer frå tilsynet. Detteinkluderer òg utbetalingar til NRK.

Etableringa av rådet reiser ei rekkje andrespørsmål, mellom anna knytte til korleis rolla tilrådet som eit uavhengig organ skal balanserastmot Stortinget si rolle som lovgjevande ogløyvande organ. Det vil òg vere nødvendig tildømes å ta stilling til organiseringa av rådet, denrolla rådet har i samband med utarbeiding av deifireårige styringssignala, og korleis forholdet mel-lom rådet og Medietilsynet som sekretariat børorganiserast.

Dei nærmare organisatoriske og regulatoriskerammene for Mediestøtterådet vil bli utgreidde.Når det gjeld forholdet mellom rådet og Stortinget,legg regjeringa som eit utgangspunkt til grunn atbudsjettproposisjonane om styringssignala somskal fremjast kvart fjerde år, bør innehalde fram-legg til overordna politiske mål og føringar forrådet sitt arbeid med regelverksutforming og for-deling av midlar til dei ulike tilskotsordningane.Regjeringa vil som illustrasjon her vise til kapitla 6og 7 nedanfor, som inneheld nokre slike føringar.

Rådet skal ha ei sentral rolle i arbeidet med åutvikle mediestøtteordningane. Rådet bør kunneta initiativ til å etablere nye ordningar og gjereframlegg om å leggje ned eksisterande. Ev. avvik-ling av eksisterande tilskotsordningar og etable-ring av nye bør vere forankra i Stortinget, og dettevil vere naturlege tema i budsjettproposisjonenom mediestøtta, som skal leggjast fram kvartfjerde år. Dersom departementet foreslår ei ny til-skotsordning, og Stortinget sluttar seg til dette, vildet berre bli gitt overordna føringar knytt til for-målet med den nye ordninga. Det vil vere opp tilrådet å fastsettje nærmare regelverk.

Det må gjerast nærmare greie for detaljane imodellen. Dette vil skje så snart som mogleg i einlovproposisjon med forslag til formelle rammerfor Mediestøtterådet og for ordninga med sty-ringssignal. Forslag til lov om rådet vil bli send påhøyring etter at Stortinget har behandla dennemeldinga. Mediestøtterådet kan tidlegast vere iverksemd i 2021.1 Den direkte mediestøtta omfatter produksjonstilskotet, inn-

ovasjon og utvikling, tilskot til lokale lyd- og biletmedium,tilskot til samiske aviser og distribusjonstilskot til avisane iFinnmark. Kompensasjon til ein kommersiell allmenn-kringkastar haldast i denne samaheng utanfor.


Boks 5.1 Modell for samla mediestøtte

Regjeringa vil:– Etablere faste, langsiktige rammer for

mediestøtta, ved å foreslå at Stortinget lov-festar modellen med fireårige styringssig-nal og vedtek romartalsvedtak for dei øko-nomiske rammene for NRK og direktemediestøtte.

– Året etter stortingsval leggje fram forslagtil styringssignal og ev. politiske føringarfor mediestøtta i ein budsjettproposisjon.

– Samle løyvinga til mediestøtteformål på eitbudsjettkapittel som utbetalast til Medietil-synet som forvaltar mediestøtteordning-ane.

– Etablere eit uavhengig råd, Mediestøtte-rådet, med Medietilsynet som sekretariat.Mediestøtterådet får delegert regelverks-kompetanse og ansvar for å fordele midlarmellom tilskotsordningar som utgjerdirekte mediestøtte. Rådet si verksemdskal skje innanfor rammene av eit eigeregelverk og overordna føringar frå Stortin-get.

– Foreslå å lovfeste den uavhengige stillingatil Mediestøtterådet.


6 Mål for den direkte mediestøtta

6.1 Innleiing

Med eit mediestøtteråd på plass vil Stortinget ogregjeringa fastsetje overordna, politiske mål ogføringar for kva støtteordningar ein skal ha, ogkorleis tilskotsordningane under den direktemediestøtta skal innrettast. Dette kapittelet pre-senterer kva slags mål som bør vere førande forarbeidet til rådet. I påvente av etableringa avMediestøtterådet vil departementet setje i gangeit arbeid med omlegging av mediestøtta i trådmed konklusjonane under.

6.2 Bakgrunn

6.2.1 Det overordna målet til regjeringa

Regjeringa sine overordna mål for mediepolitik-ken er formulert i Granavollplattforma. Her heiterdet: «Regjeringens mediepolitikk skal legge tilrette for ytringsfrihet, pressefrihet og informa-sjonsfrihet og for god nyhetsproduksjon over helelandet, og en bredt anlagt offentlig samtale i detdigitale mediesamfunnet». Mediepolitikken skalstimulere til innovasjon, utvikling og nyskaping.Samtidig som tradisjonane og grunnverdiane tilden frie pressa skal vidareførast i ei ny tid. I tillegghar regjeringa som mål at mediestøtta skal vereføreseieleg og ubyråkratisk og ha størst moglegavstand til politiske myndigheiter.

Med dei nemnde måla som bakgrunn ønskjerregjeringa å «modernisere mediestøtten for åsikre et mangfold av utgivelser på ulike plattfor-mer, norsk journalistisk innhold, og videreføreinnovasjonsordningen for digital medieutvikling».

6.2.2 Mål for eksisterande tilskotsordningar

I tillegg til regjeringa sine mål for mediepolitikkener det utarbeidd mål for dei enkelte tilskots-ordningane på medieområdet.

Produksjonstilskotet, som er den berande ord-ninga i den direkte mediestøtta, skal «stimulere tilet mangfold av nyhets- og aktualitetsmedierkarakterisert av høy kvalitet og uavhengig journa-listikk, inkludert medier i markeder som er for

små til å være bærekraftige og alternativer til deledende mediene i større markeder».1 Samiskeaviser har ei eiga ordning som skal «legge til rettefor demokratisk debatt, meningsdanning ogspråkutvikling i det samiske samfunnet»,2 menstilskotet til lokale lyd- og biletmedium skal «bidratil mediemangfold, ytringsfrihet og styrking av delokale lyd- og bildemedienes demokratiske funk-sjon i samfunnet» og «stimulere til et kvalitets-orientert og økonomisk livskraftig miljø for lokalemedier som når et stort publikum».3

I 2018 blei det oppretta ei ordning for innova-sjons- og utviklingstilskot. Formålet med denneordninga er å «fremme mediemangfold og en opp-lyst offentlig samtale gjennom å stimulere tilredaksjonell, innholdsrettet innovasjon og utvik-ling hos nyhets- og aktualitetsmedier. Ordningenskal særlig fremme redaksjonell, innholdsrettetinnovasjon og utvikling i små, lokale nyhets- ogaktualitetsmedier».4

6.2.3 Mediemangfaldsutvalet sitt forslag til målformulering

Ein del av mandatet til Mediemangfaldsutvalet varå vurdere kva mål staten bør ha for mediemang-fald. For å oppnå det overordna målet om å fremjeytringsfridom og demokrati, jf. Grunnlova § 100,foreslår utvalet følgjande målformulering:

«Med sikte på å fremme en felles, åpen og opp-lyst offentlig samtale, bør staten legge til rettefor at alle borgere kan bruke et mangfold avuavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.»

Utvalet legg vekt på at oppgåva til staten «må væreå legge til rette for, gi tilgang til og muligheter forbruk som understøtter reell ytrings- og informa-

1 Forskrift 25. mars 2014 nr. 332 om produksjonstilskudd tilnyhets- og aktualitetsmedier, § 1

2 Forskrift 17. mars 1997 nr. 248 om tilskudd til samiske avi-ser § 1

3 Forskrift 19. februar 2016 nr. 166 om tilskudd til lokale lyd-og bildemedier § 1

4 Forskrift 26. juni 2018 nr. 1033 om innovasjons- ogutviklingstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier § 1


sjonsfrihet». Utvalet viser til at målformuleringaføreset innhaldsmangfald, er plattform- og tekno-loginøytral og inkluderer borgarar på tvers avsosioøkonomiske, demografiske og andre vari-ablar. I tillegg peiker utvalet på at tiltak for medie-mangfald er med på å motverke samfunnsmessigetendensar som å dele den offentlege samtalen oppi mindre, isolerte og einsretta deloffentlegheiter.

Utvalet skriv at mangfald er det sentraleomgrepet i målformuleringa, og viser til tre aspektved eit mediemangfald: avsendarmangfald, inn-haldsmangfald og bruksmangfald. Bruksmang-faldet blir sagt å vere «den mest avgjørendedimensjonen ved mangfoldsbegrepet». Utvaletskriv at eit breitt spektrum av medieinnhald medtanke på mellom anna målform, sjanger og geo-grafisk og ideologisk ståstad og synspunkt «er ennødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning forborgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet».Det er grunngitt med at medieinnhald blir viktigførst når det faktisk blir brukt. Dersom det mang-faldige tilbodet av medium ikkje blir teke i bruk,kan heller ikkje mediemangfaldet bidra til reell

informasjons- og ytringsfridom. Mangfald er der-for ikkje eit isolert mål, men eit middel for å oppnåein felles, open og opplyst samtale.

6.2.4 Høyringsinnspel

Ingen av høyringsinstansane kommenterer sjølvemålformuleringa til utvalet. Dei fleste høyringsin-stansane peiker likevel på den viktige rolla lokal-avisene har i lokalsamfunna og i lokaldemokratiet.KS skriv at ut frå omsynet til eit levande lokalde-mokrati er det spesielt viktig at lokale medium hargode vilkår: «Lokale medier som har ressurser tilå følge opp saker lokalt har stor betydning for etlevende lokaldemokrati. Lokale medier kan bidratil å øke interessen og kunnskap om lokale poli-tiske saker og avdekke kritikkverdige forhold, ogderigjennom til å skape tillit til lokaldemokratiet».Lokalmedia er «på mange måtar […] grunnlagetfor den mangfaldige og levande norske pres-sestrukturen» vi har i dag, ifølgje Nynorsk presse-kontor. LLA og Norsk Journalistlag (NJ) peiker påat lokalavisene har stor betydning for informa-

Boks 6.1 Eksisterande mål for den direkte mediestøtta

Forskrift 25. mars 2014 nr. 332 om produksjons-tilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier § 1:

Produksjonstilskuddet skal stimulere til etmangfold av nyhets- og aktualitetsmedierkarakterisert av høy kvalitet og uavhengigjournalistikk, inkludert medier i markedersom er for små til å være bærekraftige ogalternativer til de ledende mediene i størremarkeder.

Forskrift 17. mars 1997 nr. 248 om tilskudd tilsamiske aviser § 1:

Tilskuddet til samiske aviser og samiskspråklige avissider skal legge til rette fordemokratisk debatt, meningsdanning ogspråkutvikling i det samiske samfunnet.

Forskrift 26. juni 2018 nr. 1033 om innovasjons-og utviklingstilskudd til nyhets- og aktualitets-medier § 1:

Tilskuddsordningen skal fremme medie-mangfold og en opplyst offentlig samtalegjennom å stimulere til redaksjonell, inn-

holdsrettet innovasjon og utvikling hosnyhets- og aktualitetsmedier.

Ordningen skal særlig fremme redaksjo-nell, innholdsrettet innovasjon og utvikling ismå, lokale nyhets- og aktualitetsmedier.

Forskrift 19. februar 2016 nr. 166 om tilskudd tillokale lyd- og bildemedier § 1:

Tilskuddsordningen har som hovedmål åbidra til mediemangfold, ytringsfrihet ogstyrking av de lokale lyd- og bildemedienesdemokratiske funksjon i samfunnet. Til-skuddsordningen skal stimulere til et kvali-tetsorientert og økonomisk livskraftig miljøfor lokale medier som når et stort publikumved å bidra til:

a) digitalisering av lokalradio,b) produksjon av programmer med høy teknisk

og innholdsmessig kvalitet,c) videreutvikling av det enkelte lokalmediets

egenart, ogd) kompetanseutvikling og samarbeid mellom

ulike lokalmedier.


sjonstilgangen og meiningsdanninga der dei kjemut, og at desse media er ein viktig og uunnverlegfellesarena i lokalsamfunna. Samtidig peiker deipå at lokalavisene «står overfor store utfordringeri arbeidet med å tilpasse medietilbudet til endredemedievaner som følge av stram økonomi» (NJ),og at det er «viktig å sikre rammevilkåra til lokal-avisene» (LLA).

Polaris meiner at det er viktig å bevare denjournalistiske overvakinga til lokalmedia, og visertil at lokalavisene er ein sentral del av nyheitsdek-ninga: «Mindre redaksjoner fører til en mindreevne til å overvåke samfunnet – både geografiskog sektormessig». Polaris synest den aukandetendensen til å utvide journalistiske blindsoner er«bekymringsfull».

MBL og LLA meiner det er vesentleg at medie-støtta stimulerer til innovasjon og utvikling for åhjelpe mediebransjen gjennom den digitale trans-formasjonen, og at ho bidreg til at lokalavisene fårta del i den digitale utviklinga. At særleg små, uav-hengige aviser «får tilstrekkeleg med kompe-tanse, råd, rettleiing og tilgang til teknologi, kanbli avgjerande for å klare å halde oppe mangfaldetpå eigarsida i lokalavisene i landet», ifølgje LLA.Verkemiddel som medverkar til omstilling ogutvikling, «kan bidra til å heve kvaliteten på norskjournalistikk» (NR) og hjelpe mediebedrifter medsmå ressursar til «å komme i gang med nye pro-sjekter» (NJ).

6.3 Mål for den direkte mediestøtta

Digitaliseringa har gjort det mogleg å formidlejournalistikk på fleire måtar enn tidlegare, mensbetre informasjonstilgang og analyseverktøy gjerdet lettare for media å få kjennskap til brukaraneog preferansane deira. Samtidig har endringar påetterspørselssida gjort det nødvendig å utviklenye forretningsmodellar. Nyheiter blir i dag kon-sumerte på fleire plattformer samtidig, mens digi-taliseringa har gjort tilgangen til nyheiter størreog endra konkurransebiletet.

Mediemangfaldsutvalet konkluderer med atomlegginga av produksjonstilskotet i 2014 til eiplattformnøytral ordning, og ei utviding av meir-verdiavgiftsfritaket i 2016 til å inkludere elektro-niske nyheitsmedium, har gjort at dei økono-miske verkemidla er med på å leggje til rette forforretningsmodellar som baserer seg meir på digi-tal publisering. Endringane i mediemarknaden,teknologien og mediebruken kan likevel innebereat det er intensjonar eller omsyn som ikkje blirvaretekne godt nok i dagens mål for mediestøtta.

Departementet legg til grunn at dagens målfor produksjonstilskotet og dei andre direktemediestøtteordningane bør vidareførast (sjå boks6.1). Det er likevel behov for å supplere dessemåla. Måla skal liggje til grunn for verksemda tilMediestøtterådet.

6.3.1 Lokale medium og geografiske kvite flekkar

Mediemangfaldsutvalet viser til at lokalmedia fyl-ler ei viktig rolle for mediemangfaldet. Utvalet pei-kar på at dersom det ikkje finst redaksjonelt styrtemedium som følgjer regionale og lokale forval-tingsnivå og maktstrukturar i samfunnet tett, kandet svekkje demokratiske funksjonar og informa-sjonsfridommen til den enkelte borgaren. Utvaletpeiker òg på at den journalistiske dekninga blirsvakare jo mindre befolkningsgrunnlaget er. Der-som ei lokalavis blir lagd ned i ein kommune medfå eller ingen andre lokale alternativ, vil det veremeir prekært enn dersom eit av mange riksdek-kjande nyheitsmedium fell bort.

Departementet deler utvalet sitt syn på denviktige rolla til lokalmedia. Lokalmedia er sentralefor å sikre eit godt lokaldemokrati og for tilkny-ting og engasjement i lokalmiljøet. Ei undersøkingfrå USA5 har mellom anna funne tendensar til atøkonomistyringa er betre i kommunar med eilokalavis, mens ei norsk undersøking6 har konklu-dert med at innbyggjarar i kommunar med lokal-avis har eit meir kritisk blikk på lokaldemokratiet,noko som truleg gjer innbyggjarane i stand til å tabetre informerte val. Når medium legg ned lokal-kontor eller har for få ressursar til å dekkje kom-munestyredebattar e.l., kan det føre til at borga-rane går glipp av viktig informasjon om det somskjer i nærmiljøet.

På små stader klarer ofte ikkje marknadenåleine å bevare eit lokalmedium. Om ein kom-mune er godt dekt eller ikkje, handlar ikkje berreom at det kjem ut ei lokalavis på staden, eller at eiavis har kommunen som dekningsområde. Stor-leiken og økonomien til mediet, og dermed denredaksjonelle styrken, har òg mykje å seie for omavisa klarer å utføre samfunnsoppdraget sitt.

Å leggje til rette for lokalmedium i heile landetog meir undersøkjande journalistikk og innova-sjon vil òg bidra til utvalsmålet om at «alle borgere

5 Murphy, Dermot m.fl. (2018). «Financing Dies in Dark-ness? The Impact of Newspaper Closures on PublicFinance».

6 Winsvold, Marte (red.) m.fl. (2013). «Veier til god lokal-demokratisk styring». Rapport 2013:24, NIBR.


kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- ogaktualitetsinnhold». Det er vanskeleg å stimulerespesifikt til bruksmangfald. Å leggje til rette forkritisk og undersøkjande innhald frå eit mangfaldav avsendarar, spesielt lokalmedium, vil likevelkunne stimulere til eit bruksmangfald.

I samband med utgreiinga til Mediemangfalds-utvalet fekk Sigurd Høst i oppdrag å undersøkjelokalavisene si dekning i Noreg. Høst fann berreéi blindsone: Oslo kommune. Med blindsone mei-ner han at det ikkje skjer systematisk journalistiskdekning i stor nok grad, og at dekninga som blirgjord, er sparsam. Vidare fann Høst det han kallar«halvskuggar» i 22 norske kommunar. Halvskug-gane beskriv han som ein situasjon der kommu-nen blir opplyst, men der lyset er for svakt. I til-legg finn han enkelte kommunar der han meinerat det er grunn til å spørje om dekninga er godnok: små og perifere kommunar som berre blirdekte av store regionaviser, og kommunar som erdekte av aviser med små redaksjonelle ressursarsom i tillegg skal dekkje distrikt som er så store atdet blir ei utfordring for dei. Høst konkludererlikevel med at den redaksjonelle dekninga av nor-ske kommunar samla sett er rimeleg god, medtanke på alle dei små kommunane vi har i landet.

Ein eventuell auke av underdekte område kanfå store konsekvensar. Den framtidige medie-støtta bør bidra til å unngå geografiske kviteflekkar i medielandskapet. Slike kvite flekkartreng ikkje berre vere kommunar utan systema-tisk dekning, men kan òg vere kommunar derdekninga er svak. Å ta vare på små lokalmediumog stimulere til etablering av nye medium er posi-tivt for mediemangfaldet generelt og for lokalsam-funna spesielt. Særleg vil det vere positivt å stimu-lere til lokalmedium i område som i dag har lågeller inga journalistisk dekning. Samtidig viserMediemangfaldsutvalet til at den økonomiskeutviklinga i bransjen «som følge av sterk konkur-ranse om reklameinntekter» har skapt eitaukande behov for innovasjon. Dette gjeld særlegsmå medium. Men ei rekkje verksemder – særlegsmå, uavhengige mediehus – har ofte ikkje over-skotskapasitet eller økonomiske ressursar til ågjennomføre nødvendige omleggingar.

Mange av dei små lokalmedia får eit nokså liteproduksjonstilskot. Til saman fekk 132 nummer 1-medium og åleinemedium 76,6 millionar i tilskot i2018. For mange av mottakarane har tilskotet like-vel mykje å seie. Ein analyse som Medietilsynetgjorde i 2018, viser at tilskotet utgjer meir enn10 prosent av driftskostnadene hos 48 medium.Tilsynet meiner at desse media vil ha store pro-blem med å komme ut utan tilskot. Likevel blei

desse 48 media berre tildelt 28,57 millionar kro-ner i tilskot til saman i 2018. For 53 medium utgjertilskotet mellom 5 og 10 prosent av inntektene.For desse er ikkje produksjonstilskotet avgje-rande for at dei skal komme ut, men tilskotet styr-kjer den redaksjonelle kapasiteten. 29 mediumhar låg støtteintensitet (mindre enn 5 prosent). 24av desse hadde eit opplag på over 4 000. Tilskotettil den siste gruppa medium bidreg truleg til inn-haldsmangfald og redaksjonell kvalitet i lokalsam-funna der dei kjem ut, men tilskotet er ikkje avgje-rande for at mediet kjem ut.7

Mediemangfaldsutvalet meiner at produk-sjonstilskotet har bidratt til å bevare ein stabil oggeografisk differensiert pressestruktur og fram-hevar ordninga sitt bidrag til framveksten avlokale fådagarsaviser. I 2018 fekk 158 aviser tilsaman 313 millionar kroner i produksjonstilskot,og av dette gjekk nesten 208 millionar kroner tildei ti største tilskotsmottakarane. Mediemang-faldsutvalet meiner det er ei utfordring for legiti-miteten til ordninga at store støttebeløp går til eitfåtal aviser. Det er noko av bakgrunnen for atutvalet foreslår å auke støtta til lokale nyheitsme-dium gjennom å omfordele midlane frå dei størstemottakarane. Auka støtte til lokalmedia kan vereavgjerande for at små medium skal kunne haldepå dei redaksjonelle medarbeidarane sine, ellerfor at lokale medium i større grad skal kunnesatse meir på undersøkjande journalistikk.

Det er viktig å bevare eit finmaska nett avlokale nyheitsmedium. Sidan lokalmedia er så vik-tige for lokaldemokratiet, og fordi dei har behovfor innovasjon og digital omstilling, bør medie-støtta i større grad framheve lokalmedia. Medie-støtta bør derfor ha som mål å leggje til rette forlokale medium i heile landet og unngå kviteflekkar geografisk, ved å sørgje for omfordeling tilsmå lokalaviser. Ei slik omfordeling til små, lokaleaviser vil på sikt innebere ein reduksjon i tilskotettil dei media som i dag får mest tilskot. Desse avi-sene er også viktige for mediemangfaldet. Eiomfordeling til fordel for små lokalaviser må der-for skje gradvis, slik at dei som vil få mindrestøtte, får tid til å omstille seg. Departementetviser i denne samanheng til kapittel 9, der det ervarsla ein auke i mediestøtta i ein periode, for ålette omlegginga av ordningane. Departementetvil på bakgrunn av dette starte et arbeid med åinnrette produksjonstilskotet slik at tilskotet alle-reie frå og med budsjettåret 2020 i større gradomfordelast til små, lokale aviser. Departementet

7 Analysen gjeld media som fekk produksjonstilskot i 2018.


vil involvere både bransjen og Medietilsynet idette arbeidet.

6.3.2 Samfunnsviktig og undersøkjande journalistikk

Mediemangfaldsutvalet meiner at det i dag ikkjeer god nok betalingsvilje for kostnadskrevjandekvalitetsjournalistikk digitalt, og at det heller ikkjefinst mekanismar som premierer ressurs-krevjande og undersøkjande journalistikk. Inn-hald som genererer mykje trafikk på nettet, vil òggenerere større inntekter, uavhengig av kvalitetenpå innhaldet.

Samfunnsviktig journalistikk, som omfattarmellom anna undersøkjande og forklarande jour-nalistikk, er ofte ressurskrevjande tidsmessig,redaksjonelt og/eller økonomisk. Samtidig kanslik journalistikk vere strategisk viktig for detenkelte medium, fordi den kan differensiere tilbo-det frå andre medium. Dette kan vere med på åauke publikum sin vilje til å betale for tilbodet. Detkan vere forklaringa på at ein det siste året harsett mange eksempel på at media bruker storeressursar på enkeltsaker. Den samfunnsviktigejournalistikken bidreg med innhald som er viktigfor det offentlege ordskiftet, og tilfører gjerne nyeperspektiv. Samtidig er undersøkjande journali-stikk om viktige samfunnsforhold ein sentral delav kjerneoppgåvene til media. Likevel er det storeforskjellar mellom nyheitsmedia når det gjeld kvahøve ein har til å prioritere ressurskrevjande jour-nalistikk. Små lokalaviser har ofte i liten grad øko-nomiske og redaksjonelle ressursar til å prioriterestore graveprosjekt eller andre typar ressurs-krevjande arbeid.8

Medietilsynet har i rapporten NRKs bidrag tilmediemangfoldet sett nærmare på omstrukture-ring og nedbemanning i mediehusa. Ifølgje rap-porten har den økonomiske situasjonen dei sisteåra, med til dels store inntektstap for avisene, førttil at mediehusa no har langt færre tilsette. Tilsy-net viser til MBL sin lønnsstatistikk for årsverk.Den er direkte knytt til avishusredaksjonar ogviser at det er blitt nesten 18 prosent færre redak-sjonelle årsverk i perioden 2013–2017 i til saman140 avishus som er tilknytte MBL. Ifølgje rappor-ten anslår Landslaget for lokalaviser (LLA) at detdei siste åra er kutta om lag 150 journalistiskeårsverk i avisene som berre er tilslutta LLA. Det

er avisene med størst fall i annonseinntekter somhar hatt størst reduksjon i årsverka. Medietilsynetskriv at for dei aller fleste avishusa kjem størstede-len av inntektene framleis frå papiravisene. Der-som inntektene frå papiravisene held fram med åfalle meir enn inntektene frå nettutgåvene aukardei nærmaste åra, vil avishusa framleis måtteeffektivisere og drive med omstilling. Det vil mestsannsynleg bety færre journalistar i redaksjonanerundt om i landet. Det kan komme til å påverke ikva grad lokalmedia kan satse på djupnejournalis-tikken, og dermed blir den samfunnsviktige jour-nalistikken endå meir utsett. Mange lokalmediumhar berre nokre få redaksjonelle medarbeidarar.For desse media kan det potensielt ha stor inn-verknad dersom dei må innskrenke arbeidsstok-ken ytterlegare.

Ved å leggje til rette for sterke og solide redak-sjonar gir ein dei enkelte media i større grad høvetil å prioritere den samfunnsviktige under-søkjande journalistikken. Når redaksjonar må pri-oritere, er det i tillegg ein risiko for at enkeltetema og sektorar får låg eller inga journalistiskdekning. Å stimulere til samfunnsviktig journali-stikk kan derfor bidra til å hindre at nye tematiskeblindsoner breier seg.9 I tillegg kan det stimuleretil auka dekning av sektorar som gjerne krev jour-nalistar med høg kompetanse på området, tildømes oljesektoren og andre delar av næringsli-vet, og som ofte blir underdekte i dag. Å stimuleretil undersøkjande journalistikk vil dermed kunnestimulere til auka journalistisk dekning i sektorarsom i dag har låg eller inga journalistisk dekning,like mykje som å stimulere til djupnejournalistikk.

Det bør vere eit overordna mål for all medie-støtte at ordningane, der det er relevant, skallegge til rette for samfunnsviktig og under-søkjande journalistikk, og redusere tematiskekvite flekkar. Mediemangfaldsutvalet foreslo atdet bør etablerast ei ny tilskotsordning som har tilformål å stimulere samfunnsviktig journalistikk.Departementet ser ikkje grunnlag for å innføre eislik ordning no, mellom anna fordi ein ser mangedøme på at media uansett prioritetar slike pro-sjekt. Når det gjeld tematiske blindsoner viserdepartementet til at Mediemangfaldsutvalet fekkgjennomført ein kartlegging av kva slags saksom-

8 I 2018 starta LLA eit pilotprosjekt for å auke den under-søkjande journalistikken i lokalavisene. Prosjektet hjelperblant anna medlemsavisene med å søkje pengar frå FrittOrd sine tildelingar til norsk journalistikk.

9 Forskarane Kvalheim og Sjøvaag har på oppdrag frå Medie-mangfaldsutvalet kartlagt saksområda som norske mediaskriv om. Dei fant blant anna at vinningsbrotsverk, tekno-logi (riksmedia), sosialsektoren (riks- og regionmedia),datakriminalitet (region- og lokalmedia) og finans utgjerblindsoner i nokre typar media (Kvalheim, Nina og Sjø-vaag, Helle (2016) «Journalistikkens blindsoner». Universi-tetet i Bergen).


råder norske media dekkjer og om det er temasom i liten grad blir dekka.10 Sjølv om forskaranefann enkelte tematiske blindsonar, var hovudkon-klusjonen at dekninga er god på tvers av nasjo-nale, regionale og lokale media. Dette er ein situa-sjon som kan endre seg i takt med at det økono-miske fundamentet for medieverksemd forandrarseg. Departementet legg derfor til grunn at Medie-støtterådet må følgje utviklinga, med særleg merk-semd på vilkåra for slik journalistikk.

6.3.3 Innovasjon og utvikling

Endringane i brukarvanar og inntektsstraumar ogovergangen til digital publisering inneber at tradi-sjonelle medium har eit stort behov for innovasjonog utvikling. Mediemangfaldsutvalet legg derforvekt på behovet for ordningar som legg til rettefor innovasjon og utvikling, og foreslår ei prosjekt-basert tilskotsordning for å styrkje innovasjonstil-taka i dei redaksjonelle norske media.

Papiraviser har i fleire år hatt nedgang i opp-lag, samtidig som det er blitt fleire digitale lesarar.Likevel har det vore ei utfordring for mange aviserå finne attraktive modellar for brukarbetaling pådigitale utgåver. Særleg gjeld det små lokal-medium som ikkje er ein del av noko konsern, ogsom i liten grad har faglege eller økonomiske res-sursar til teknologisk utvikling.

I 2018 blei det i tråd med utvalet sitt forslaginnført ei ny innovasjonsretta tilskotsordning påbudsjettet til Kulturdepartementet. Ordninga harei ramme på 10 millionar kroner i 2019. Tilskots-ordninga skal særleg stimulere til digitalisering,utvikling og innovasjon i lokalaviser, og etable-ringa av den nye ordninga blei positivt mottekenav mediebransjen. Medietilsynet fekk i 2018 71søknader om prosjektstøtte til digitalisering ogutvikling på til saman 32 millionar kroner. Totalt18 prosjekt fekk tilskot. Det tyder på at det er eitstort behov for midlar til slike prosjekt i medie-bransjen.

Det er krevjande å digitalisere og gjennomføreinnovasjonsprosjekt, spesielt for dei minste avi-sene og aviser som ikkje er ein del av eit størrekonsern. Desse avisene manglar ofte både økono-miske og faglege ressursar til å gjennomføre digi-tale prosjekt. Til dømes kan det vere utfordrandefor desse avisene å kjøpe og drifte gode modellarfor brukarbetaling for digitale utgåver. Samtidighar endringar i mediebruken og medievanane til

publikum gjort det viktigare enn tidlegere å lageattraktive digitale produkt. SSBs Norsk mediebaro-meter 2017 viser at stadig færre les papiraviser,samtidig som meir enn halvparten av den norskebefolkninga les norske aviser digitalt. Betalings-løysingar og modellar med innlogging gjer det let-tare for media å utvikle målretta strategiar ogmetodar for å samle informasjon om brukarane.Med slik informasjon kan media lage eit produktsom verkar meir attraktivt for brukarane, og somigjen vil kunne gjere mediet meir attraktivt forannonsørar. I tillegg kan betre informasjon ombrukarane gjere at norske medium kan tilby eitmeir konkurransedyktig annonseprodukt gjen-nom å tilby meir tilpassa reklameplassering.

Dagens mediebilete er prega av høg innova-sjonstakt, både når det gjeld journalistikk og tek-nologi. Det kjem mellom anna til uttrykk ved atdet har blitt utvikla attraktive digitale tenestersom har gjort publikum meir villige til å betale.Sjølv om det alt er oppretta ei innovasjonsordning,meiner departementet at det er behov for å styrkjeinnsatsen som er retta mot innovasjon og utvik-ling for mediestøtta generelt. Den digitale trans-misjonen gjer at det er heilt nødvendig at mediaheld fram arbeidet med innovasjon. Dette kansærleg vere krevjande for lokalavisene, som kanha avgrensa ressursar til å gjennomføre innova-sjonsprosjekt. Det bør derfor vere eit overordnamål for mediestøtta at den bidreg til innovasjon ogutvikling.

6.3.4 Insentiv i støttesystemet

I dagens produksjonstilskot er opplag og utgåverdei mest sentrale kriteria for å berekne tilskot.Desse omgrepa er laga for papiravisene, mengjeld òg nettavisene. Ettersom ei kontinuerlegoppdatert nettavis består av ei blanding av nye oggamle saker, er det ikkje mogleg å sjå på ei nett-avis på same måten som ein ser på ei papiravis.Det er derfor problematisk å bruke desse kriteriafor digitale aviser. Medietilsynet, som forvaltarproduksjonstilskotet, meiner at utgåveomgrepetfungerer dårleg for digitale aviser. Det er òg admi-nistrativt krevjande å skulle berekne opplag.

Støttesystemet vi har i dag, har enkelte uhel-dige sider. For det første er det ingen krav om kormykje eigenprodusert innhald ein må lage for å fåtilskot. Det kan gi rom for å resirkulere innhald ogartiklar på tvers av media i eit konsern, og for åresirkulere innhald frå andre medium. Ei slikresirkulering av innhald gjer det mogleg for aviserå produsere fleire utgåver og på den måten maksi-mere støtta. I nabolanda våre er det til dømes krav

10 Kvalheim, Nina og Sjøvaag, Helle (2016) «Journalistikkensblindsoner». Rapport skrevet på oppdrag for Mediemang-foldsutvalget. Universitetet i Bergen.


om ein viss prosentdel eigenprodusert innhald. ISverige må minst 55 prosent av det redaksjonelleinnhaldet vere eigenprodusert, i Danmark minstein sjettedel.

For det andre er ikkje opplagsauke knytt tilkva for ein pris avisene tek for produktet. Nyeopplagsreglar for fastsetjing av opplag11 tok til ågjelde 1. januar 2018. Dei nye opplagsreglane giravisene fri tilgang til å rabattere abonnementspri-sen og likestiller tilbodsabonnement med abonne-ment til full pris. I tillegg tilseier dei nye reglane ateit abonnement tel med i opplagsberekninga fråog med den første dagen. Aviser som bruker ver-veabonnement med tilbodspris ein viss periode,får dermed auka opplag utan at opplagsinntekteneaukar tilsvarande. Støttesystemet kan dermed giinsentiv til uheldige tilpassingar. Eksemplet illu-strerer kor viktig det er at regelverket blir gåttgjennom med sikte på å avgrense insentiva foruheldige tilpassingar til tilskotssystemet.

Ideelt sett bør det primært vere kostnadsfor-hold og omsynet til lesarane som verkar inn på tildømes kor mange utgåver eit medium gir ut kvarveike. Utforminga av mediestøtta bør ikkje verkeinn på dette. Når kalkuleringa av tilskotet eravhengig av mellom anna utgivingsfrekvens, seierdet seg sjølv at støttesystemet kan få ei slik følgje.Det same gjeld for kriteriet knytt til opplag, som

kan oppmuntra til rabattar for å auke opplaget.Departementet meiner på bakgrunn av dette at eitmål for utforminga av tilskotsordningane bør vereat dei i minst mogleg grad gir insentiv til uheldigetilpassingar. Ein moglegheit kan til dømes vere åbruke opplagsinntekter som fordelingskriterium,heller enn opplag og utgåver. Etter departementetsitt syn er det nødvendig å så snart som moglegstarta ein gjennomgang av mediestøtteordnin-gane med sikte på avgrense potensialet for sliketilpassingar.

11 Forskrift 17. september 2014 nr. 1207 om fastsettelse avopplag og utgaver i nyhets- og aktualitetsmedier.

Boks 6.2 Mål for den direkte mediestøtta

Regjeringa vil vidareføre dagens mål formediestøtta, supplert med følgjande mål somskal liggje til grunn for arbeidet til Medie-støtterådet:– Mediestøtta skal leggje til rette for lokale

medium i heile landet og unngå kviteflekkar geografisk ved å sørgje for omfor-deling til små, lokale aviser.

– Mediestøtta skal leggje til rette for sam-funnsviktig og undersøkjande journalistikkog redusere tematiske kvite flekkar.

– Mediestøtta skal bidra til innovasjon ogutvikling i mediebransjen.

– Mediestøtta skal i minst mogleg grad giinsentiv til uheldige tilpassingar.


7 Medieøkonomiske verkemiddel

7.1 Innleiing

Dette kapittelet handlar om Mediemangfaldsutva-let sine forslag til nye direkte tilskotsordningar ogøkonomiske verkemiddel retta mot særlege grup-per av publikasjonar, målgrupper og formål. Pånokre punkter foreslår departementet endringer iregelverket for eksisterande tilskotsordninger. Ipåvente av etableringen av Mediestøtterådet vildepartementet sette i gang med regelverks-endringer, der dette er aktuelt.

Kapittelet inneheld òg ei vurdering av Medie-mangfaldsutvalets forslag om eit tidsgrensa fritakfrå arbeidsgivaravgift og kompensasjon til einkommersiell allmennkringkaster på radio. Vidarekjem ei vurdering av verkemiddel som kan bidratil å betre rammevilkåra til lokalradioen.

7.2 Direkte mediestøtte

7.2.1 Tilskot til samiske aviser

Formålet med tilskotsordninga for samiske aviserer å leggje til rette for demokratisk debatt, mei-ningsdanning og språkutvikling i det samiske sam-funnet. Tilskotet har ein eigen post på statsbudsjet-tet og blir regulert i ei eiga forskrift.1 Som medproduksjonstilskotet er det krav om at ein må tareell betaling for avisa, og at minst halve opplagetmå seljast gjennom abonnement. Med samiske avi-ser meiner ein aviser som har den samiske befolk-ninga som hovudmålgruppe. I tillegg blir det gitttilskot til aviser som blir utgitt i eller har stor dek-ning innanfor dei lule- eller sørsamiske kjerneom-råda, og som publiserer eigenprodusert nyheits-og aktualitetsstoff på lule- eller sørsamisk.

Inntil 4 prosent av løyvinga skal tildelast inn-hald som er produsert på lule- eller sørsamisk.Resten av midlane skal fordelast mellom eit fastog eit variabelt tilskot. Det faste tilskotet(82,5 prosent av løyvinga) skal fordelast med likebeløp på aviser som oppfyller grunnvilkåret om åha den samiske befolkninga som hovudmål-gruppe. Resten – 17,5 prosent – skal fordelast på

grunnlag av talet på utgivingar multiplisert medtalet på produserte sider samisk tekst.

I 2018 blei det løyvd 28,1 millionar kroner tilsamiske aviser. 96 prosent av midlane gjekk til toaviser: Ávvir (nordsamisk) og Ságat (norsk). I til-legg fekk lokalavisene Nord-Salten og Snåsningentilskot for innstikk på lule- og sørsamisk. Ságat ogÁvvir er dei to avisene med høgast støtteintensitetblant alle avisene som får tilskot gjennom medie-støtteordningane. Dei samiske avisene kjem utfem gonger i veka.

Tilskotet til samiske aviser er ikkje plattform-nøytralt. Nettutgåver av dei samiske avisene telderfor ikkje med når ein skal rekne ut tilskotet tilsamiskspråklege sider.

7.2.1.1 Mediemangfaldsutvalet sitt forslag

Mediemangfaldsutvalet antek at den høge støt-teintensiteten til dei to samiske avisene «kan habidratt til at de to avisene har kunnet opprettholdeen høy utgivelsesfrekvens og en oppdatert nyhets-dekning» og dermed kan ha bidratt «positivt tilbruksmangfoldet til samiske borgere i avisenesdekningsområde».

Samtidig meiner utvalet at ordninga i dag iliten grad gir «de samiske aviser incitament til åsatse på digitale forretningsmodeller». Utvaletforeslår derfor å gjere tilskotet til samiskemedium plattformnøytralt, slik at ordninga istørre grad vil kunne stimulere til innovasjon ogmeir effektiv distribusjon.

7.2.1.2 Høyringsinstansane sitt syn på saka

Det er få av høyringsinstansane som kommente-rer utvalet sitt forslag om å gjere tilskotet tilsamiske aviser plattformnøytralt. Landslaget forlokalaviser (LLA) og Noregs Mållag støttar forsla-get om å gjere tilskotet plattformnøytralt.

Den samiske forleggjar- og avisforeiningaSálas representerer begge dei samiske avisene.Leiaren i foreininga er òg sjefredaktør og daglegleiar i avisa Ságat. Sálas meiner at utvalet legguriktige vurderingar til grunn for forståinga avsamiske medium og i forslaget om å gjere ord-1 Forskrift 17. mars 1997 nr. 248 om tilskot til samiske aviser.


ninga plattformnøytral. Foreininga meiner det erfeil å seie at dagens ordning i liten grad gir incita-ment til å satse på digitale forretningsmodellar: «Ågjøre støtteordningen plattformnøytral vil neppeha noen praktisk betydning for fordelingen og vil iseg sjøl verken bidra til innovasjon eller mereffektiv distribusjon.» Ifølgje foreininga bør måletheller vere å auke budsjettramma, og dei viser tilat «samisk presse er spesielt sårbar».

Sálas siktar truleg til at 82,5 prosent av tilsko-tet skal fordelast likt blant aviser som kvalifisererfor tilskot, og at det dermed ikkje vil ha noko åseie om tilskotet skal gjerast plattformnøytralt.Dei siste 17,5 prosentane av tilskotet skal likevelfordelast på grunnlag av (papir)utgåver og siderpå samisk. Dei to samiske dagsavisene har fullver-dige nettaviser der innhaldet er tilgjengeleg motbetaling, og det tilseier for så vidt at tilskotet ikkjehar hindra dei samiske avisene i å tilby nettutgå-ver. Sálas sitt syn om at ei omlegging ikkje vil hanoka praktisk betydning, føreset elles at det ikkjekjem nye tilskotsmottakarar inn i ordninga.

I eit brev datert 20. november 2017 til kultur-ministeren og Stortingets familie- og kulturkomitétek redaktørane i Finnmark Dagblad og Finnmar-ken til orde for å modernisere tilskotet til deisamiske avisene og sikre ei betre fordeling avmidlane. Dei viser til at forskrifta i dag er skred-darsydd for to aviser, og at tilskotet verkar kon-kurransevridande. Redaktørane viser til at andreaviser i Finnmark ikkje har insentiv til å tilby inn-hald på samisk, ettersom det ikkje blir gitt tilskottil avissider på nordsamisk. I tillegg meiner dei atordninga i dag gir Ságat høve til å utvide nedslags-feltet sitt til nye marknader, mellom anna til Nord-kapp og Sør-Varanger, som ligg utanfor deisamiske kjerneområda, samtidig som dei meineravisa har lite nærvær i dei samiske områda utan-for Finnmark.

Sametinget støttar forslaget om å gjere tilsko-tet til samiske medium plattformnøytralt, og mei-ner eit slikt tiltak kan bidra til å auke det samiskemediemangfaldet. Samtidig er dei bekymra for deisamiske dagsavisene dersom fleire nye mediumkjem inn i ordninga, utan ein samtidig auke istøtta til samiske medium.

7.2.1.3 Vurdering

Tilskotsordninga for samiske aviser bør vere platt-formnøytral, på same måte som produksjonstil-skotet. Dette betyr at tilskotet til samiske aviserog samiskspråklege avissider vil vere basert påutgivingar både digitalt og på papir. Ei slik endring

vil kunne bidra til at media satsar meir digitalt ogfår fleire abonnentar over på digitale plattformer. Itillegg vil terskelen for å publisere på samisk ellermed den samiske befolkninga som hovudgruppebli lågare, og det vil i beste fall kunne resultere imeir mangfald ved at nye publikasjonar kjem inn iordninga. Fleire medium med den samiskebefolkninga som målgruppe vil både kunne ha einpositiv effekt på bruksmangfaldet og bidra til ågjere dei samiske skriftspråka meir synlege.Begge dei samiske dagsavisene er i dag lokaliserti Finnmark. Ei plattformnøytral tilskotsordning vilòg kunne stimulere til meir mediemangfald i deisørsamiske og lulesamiske samfunna eller tilpublikasjonar som bidreg til meir meiningsutveks-ling på tvers av dei samiske samfunna.

Samiske nyheitsmedium speler ei viktig rollefor språkutviklinga i det samiske samfunnet. Sam-tidig er det mange samar som ikkje kan lese deisamiske skriftspråka, og som er avhengige av å fånyheiter om den samiske befolkninga på norsk.Det er derfor rimeleg at også norskspråklege avi-ser med den samiske befolkninga som hovudmål-gruppe får støtte. Samtidig blir det i dag ikkje gittinsentiv til å produsere avissider på andre samiskespråk enn lule- og sørsamisk. Det kan gi dårlegeinsentiv for eventuelle andre publikasjonar til åomtale samiske forhold eller leggje til rette fordebatt som gjeld den samiske befolkninga.

Dei samiske avisene kjem ut med fem utgåveri veka. Medietilsynet peiker på at dersom fleireaviser kjem inn i tilskotsordninga, vil Ávvir ogSágat truleg måtte gi ut færre utgåver i veka medmindre rammene for ordninga blir auka. Departe-mentet legg til grunn at myndigheitene bør vur-dere korleis tilskotet til samiske medium på bestmogleg måte kan stimulere til meir bruk av res-sursar til journalistikk og innhald og oppnå formå-let om å leggje til rette for demokratisk debatt,meiningsdanning og språkutvikling i det samiskesamfunnet, samt spegle det språklege og kultu-relle mangfaldet som eksisterer i dag. På grunn-lag av dette vil departementet setje i verk ein pro-sess med å gjere ordninga plattformnøytral.

Boks 7.1 Tilskot til samiske aviser

Regjeringa vil sende på høyring forslag om ågjere tilskotsordninga til samiske aviser platt-formnøytral.


7.2.2 Tilskot til breie nyheitsmedium

7.2.2.1 Utvalet si vurdering

Mediemangfaldsutvalet peiker på at dei breienyheitsmedia, dvs medium med bredt tematisk oggeografisk nedslagsfelt, har ein spesiell verdifordi dei bidreg til bruksmangfaldet i eigenskapav å vere fellesarenaer med eit vidt tematisk oggeografisk nedslagsfelt. Utvalet ser likevel «klaretegn til at det er i ferd med å oppstå en situasjonder det blir vanskeligere å finansiere det brederedaksjonelle tilbudet i disse breddemediene» ogpeiker på at forretningsmodellane som tradisjo-nelt har bidrege til å bevare ei brei dekning avsamfunnet, «ikke lenger gir tilstrekkelige inntek-ter til å opprettholde en slik bredde».

Utvalet viser til at regionavisene i stor grad harfått redusert annonseinntektene sine og derforhar måtta gjennomføre kraftige kutt. Desse kuttahar mellom anna ført til at regionavisene har redu-sert den tematiske og geografiske dekninga. Utva-let meiner derfor at det er grunnlag for å greie utei supplerande tilskotsordning retta mot breienyheitsmedium som i større grad påskjønnerinvesteringar i redaksjonelt innhald.


Forslaget får støtte av mellom andre MBL, Schib-sted og Adresseavisen. MBL skriv at «utviklingenogså for disse mediene er bekymringsfull dersomsituasjonen forverres, og at tiltak bør utredes».

Fleire høyringsinstansar viser til utvalet sittpoeng om faren for journalistiske blindsoner (NR,Adresseavisen, Schibsted og Polaris) og at omfatt-ande nedbemanning har konsekvensar for redak-sjonane si evne til å drive kritisk overvaking(Tinius Stiftelsen). Færre journalistar og omstruk-tureringar i media vil dessutan «få konsekvenserfor det samlede tilbudet av godt redaksjonelt inn-hold», påpeiker NR. Schibsted viser i tillegg til atviktige og gjerne komplekse saksområde ikkjelenger blir dekte av faste journalistar med inngå-ande kunnskap og oversikt over feltet.

Trass i utfordringane i dei breie nyheitsmediaer det fleire høyringsinstansar som først og fremstønskjer allmenne og indirekte støtteordningar(Adresseavisen, Polaris og Bergens Tidende).

7.2.2.3 Vurdering

Medietilsynets økonomirapport for 2017 viser atdei største avisene har mista nær ein fjerdedel avinntektsgrunnlaget sitt dei siste åra. Hovudårsakatil nedgangen i driftsinntektene er reduserte

annonseinntekter. Sjølv om inntektssvikten hargjort det nødvendig med kostnadskutt, meiner til-synet at det òg har vore ein spore til å drive meireffektivt.

Trass i at dei større breiddemedia òg harkrevjande år bak seg, er det fleire utviklingstrekkmed positive forteikn etter at utvalet leverte siNOU. I 20172 auka både opplag og opplagsinntek-ter for avisene, og fleire av breiddemedia viser tilgode resultat. Med unntak for laussalsaviseneauka brukarinntektene for alle typar aviser frå2016 til 2017. Økonomirapporten for 2017 viservidare at alle avistypar har hatt betre driftsmarginog lønnsemd i 2017. Det er dei leiande dagsavi-sene og laussalsavisene som har høgast driftsmar-gin og lønnsemd. Dei leiande dagsavisene står itillegg for mesteparten av driftsinntektene tilbransjen.

I lys av dette kan det vere meir treffsikkert åprioritere tilskot til dei aktørane som får støtte fråetablerte ordningar, enn å gi støtte til breienyheitsmedium. Det synest derfor ikkje å vere for-målstenleg med ei tilskotsordning retta mot breienyheitsmedium no.

7.2.3 Støtte til gratismedium

7.2.3.1 Utvalet si vurdering

Mediemangfaldsutvalet peiker på at gratis nettavi-ser kvar veke har stor dekning hos grupper som iliten grad konsumerer nyheiter om samfunnsliv,politikk og økonomi. Samtidig er produksjonstil-skotet i dag innretta slik at det ikkje blir gitt tilskottil medium som er gratis for brukarane. Utvaletviser til at når dei fleste nyheitsmedium legg opptil betalingsløysingar og hovudinntektskjelda tildei reklamefinansierte nyheitsmedia blir svekt, erdet ein risiko for at dei som sjeldan aktivt oppsø-kjer nyheiter, blir ytterlegare marginaliserte. Detkan ifølgje utvalet tilseie at det som ei tidsav-grensa ordning kan vere formålstenleg å rette til-skot inn mot nyheitsproduksjonen til gratismedia.


Fleire av dei som kommenterer forslaget, er posi-tive til eit tilskot til gratisaviser (mellom anna LLA,Amedia, NJ og NR). Landslaget for lokalaviser(LLA) meiner at prinsippet om brukarbetaling forå kvalifisere til tilskot «er med på å sikre at aviser

2 Nye opplagsreglar for fastsetjing av opplag tok til å gjelde1. januar 2018. Opplagstal for 2018 kan derfor ikkje jamfør-ast med tidlegare år.


som får tilskott, satsar på godt og relevant innhaldsom utløyser betalingsvilje». Dei støttar likevelforslaget om ei prøveordning så lenge ordningablir evaluert etter nokre år. Amedia meiner at eitslikt tilskot saman med andre tiltak vil kunne veremed og «understøtte det arbeidet norske medierallerede gjør for å omstille seg og utvikle nye inn-holdstilbud og nye tjenester». Konsernet er like-vel skeptisk til å gjere ei slik ordning permanent.

Sálas er ueinig i forslaget og meiner at «detbør være et ufravikelig krav at mottakere av pres-sestøtte må bevise sin profesjonalitet ved at detutgis redaksjonelle kvalitetsprodukter som publi-kum er villig til å betale for».

7.2.3.3 Vurdering

Verksemder som publiserer nyheitsstoff utan åkrevje betaling frå lesarane, spenner frå nasjonalepublikasjonar med stor redaksjonell produksjonog driftsinntekter i 100 millionar-kroners-klassentil lokale, nystarta multimedieverksemder med 1–2 millionar kroner i driftsinntekter.

Nasjonale gratismedium som Nettavisen, ABCNyheter, Dagbladet.no og VG.no har stor oppslut-ning i befolkninga. Dei er dei viktigaste kommer-sielle aktørane i den nasjonale marknaden for gra-tis nyheits- og aktualitetsstoff, har ein solid drifts-økonomi og er viktige for å nå dei som i liten gradkonsumerer nyheiter elles. Oppslutninga om ogbruken av dei nasjonale aktørane gjer at markna-den i dag klarer å finansiere dette tilbodet på eigahand. At marknaden åleine finansierer ei rekkjenasjonale gratismedium, er likevel ikkje eingaranti for at desse media vil klare å oppretthaldebreidda og djupna i den redaksjonelle dekninga iframtida.

Mindre, lokale gratismedium kan ha eit tydele-gare behov for støtte. Lokale gratismedium kanvere eit positivt tilskot til mediemangfaldet. Nårfleire nyheitsmedium legg opp til betalingsløys-ingar og hovudinntektskjelda til dei reklamefinan-sierte nyheitsmedia blir svekt, er det ein risiko forat dei som sjeldan aktivt oppsøkjer nyheiter, blirytterlegare marginaliserte. Samtidig er det i dagavgrensa tilgang til gratis lokal nyheits- og aktuali-tetsjournalistikk.

Lokale gratismedium er som oftast små verk-semder med avgrensa ressursar og svakare drifts-økonomi. I tillegg finst det nokre bysentrerte gra-tismedium på papir. Dei sistnemnde har vore spe-sielt utsette for fallande annonsevolum og fleirehar på grunn av bortfall av inntekter blitt tvungne

til å avvikle eller innskrenke verksemda. I perio-den 2013–2018 har det vore ei halvering både i deisamla reklameinntektene og i talet på gratisme-dium på papir.3 Medietilsynet si økonomirapportviser at lokale gratismedium har hatt ei svakaresamla inntektsutvikling dei siste åra enn avisersom tek betalt for innhaldet. Tala som tilsynet harsamla inn tyder på at særleg dei papirbaserte gra-tisavisene blir pressa på pris i dei lokale annonse-marknadene dei betener, mens inntektsutviklingafor nettavisene har vore mindre negativ. Ifølgje til-synet har driftsmarginen for lokale gratisaviservariert mellom –1,1 og 5,5 prosent dei siste femåra.

Det finst lite kunnskap om bruken av lokaltgratis nyheits- og aktualitetsstoff og om korleisstøtte til gratis lokalaviser vil påverke den lokaleaviskonkurransen på staden. Det er derfor uklartkor stort behov det er for ei eiga ordning for gra-tismedium. Vidare er det ein fordel med deneksisterande produksjonstilskotsordninga, at hoberre er for medium som tek seg betalt frå les-arane. Det at publikum er villige til å betale for eitmedium, kan sjåast som eit indirekte uttrykk forat medietilbodet har ein viss kvalitet. Ei eventuellstøtteordning for gratismedium vil ikkje kunnevere heilt open. Det vil vera nødvendig å etablereeit sett med kvalifikasjonskriterium, antakelegknytt opp til innhaldet i publikasjonane. Det vilinnebere vanskelege og ressurskrevjande vurde-ringer. Departementet meiner på grunnlag avslike omsyn at det ikkje er formålstenleg å eta-blere ei eiga tilskotsordning for gratismedium no.

7.2.4 Distribusjonstilskot til aviser i Finnmark

Ordninga med distribusjonstilskot til aviser i Finn-mark blei etablert i 1989, grunngitt med at aviser idette fylket har høgare distribusjonskostnaderenn elles i landet. Ein har rekna med at topografi,spreidd busetjing og klima gjer at avisdistribusjoner spesielt kostnadskrevjande i Finnmark. Tilsko-tet kjem i tillegg til eventuelt produksjonstilskotog blir fastsett på grunnlag av mengda dokumen-terte postdistribuerte eksemplar av papiravisa.4 I2018 blei 2 135 000 kroner fordelt på tolv aviser.

3 Sigurd Høst (2019) «Avisåret 2018». Rapport nr. 90, Høg-skulen i Volda.

4 Det er talet på eksemplar som er distribuerte til hushaldmed posten, som ligg til grunn for kompensasjonsberek-ninga. Det blir ikkje teke omsyn til papireksemplar som erdistribuerte med bod.



Utvalet viser til at tilskotet blir fordelt etter talet pådistribuerte papiraviser, og at ordninga derfor kanvere til hinder for innovasjon og forretningsutvik-ling. Vidare viser utvalet til at det ikkje er doku-mentert at avisene i Finnmark har høgare distri-busjonskostnader enn andre aviser. Utvalet peikeròg på at tilskotet har auka sidan 2006 (primærtprisjustering), samtidig som opplaget til avisenehar minka. Utvalet foreslår at ordninga bliravvikla, og at desse midlane blir omdisponerte tilproduksjonstilskotet, eventuelt at tilskotet òg kanfordelast til medium elles i landet etter objektivekriterium.


Det er berre Sálas (den samiske forleggjar- ogavisforeininga) som eksplisitt kommenterer for-slaget til utvalet. Foreininga meiner at forslaget vilføre til at andre aviser i Finnmark vil få eit størreproduksjonstilskot, samtidig som dei samiske avi-sene taper støtte. Sálas meiner «det er helt på detrene» at spesielle forhold tilseier at avisene i Finn-mark må ha distribusjonsstøtte. Foreininga peikerpå at 27,82 prosent av distribusjonstilskotet bleitildelt dei to samiske dagsavisene i 2016.

7.2.4.3 Vurdering

Sidan distribusjonstilskotet blir fordelt på grunn-lag av talet på distribuerte papiraviser, stimulererordninga i mindre grad til innovasjon og utvikling.Storleiken på tilskotet utgjer mellom 0,06 og2,3 prosent av dei samla driftsinntektene til avi-sene, og er truleg ikkje avgjerande for at avisenesom kjem ut i Finnmark, kan bli distribuert påpapir.

I ein gjennomgang av distribusjonskostnadenetil avisene i 2014, 2015 og 2016 finn Medietilsynetat aviser som kjem ut i Finnmark, ikkje systema-tisk har høgare distribusjonskostnader pereksemplar enn aviser som kjem ut i andre fylke.Dei konkluderer derfor med at ordninga med dis-tribusjonstilskot til desse avisene verkar å vereutdatert. Vidare finn tilsynet at det ikkje er spesi-elle kjenneteikn ved aviser med høge distribu-sjonskostnader per eksemplar, og at det av dengrunn vil vere vanskeleg å finne objektive krite-rium for å målrette eit tilskot mot aviser som harhøge distribusjonskostnader.

Ságat, Finnmarken og Finnmark Dagblad eravisene som får mest i distribusjonstilskot. Finn-marken og Finnmark Dagblad har dei siste åra

fått mange fleire digitale abonnentar og er i dagblant avisene med flest digitale brukarar i Noreg.Finnmark Dagblad hadde i 2017 ein digital pro-sentdel på 60. Veksten i digitale abonnentar kanindikere at tilskotet ikkje hindrar auka digitalise-ring.

Regjeringa vil leggje fram ein lovproposisjonmed forslag til endringar i kravet til talet på dagarmed postombering. Mange medium er avhengigeav postombering for å få ein stor del av aviseksem-plara sine ut til abonnentane. Eventuelleendringar i talet på dagar med postombering kanføre til endringar i distribusjonsformene. Ei vurde-ring av distribusjonstilskotet bør derfor ikkje gje-rast før ein veit meir om korleis ei eventuell endrafrekvens i postomberinga verkar inn på media.Departementet legg til grunn at Mediestøtterådetvil følgje utviklinga.

7.2.5 Innvandrarar og språklege minoritetar

I 1980 blei det oppretta ei tilskotsordning forminoritetsspråklege publikasjonar. Formålet medordninga var å bidra til framvekst av publikasjonarfor språklege minoritetar, utvikle redaksjonell kva-litet i desse publikasjonane og gjere det lettare forpersonar med minoritetsbakgrunn å delta i sam-funnet gjennom å sørgje for informasjon om nor-ske samfunnsforhold på deira eige språk. Sommed produksjonstilskotet var det krav om at detskulle bli teke reell betaling for produktet, og atminst halvparten av opplaget skulle seljast somabonnement. Tilskot blei gitt i form av eit grunn-tilskot som var fastsett etter utgivingsmengda, ogeit driftstilskot som var fastsett etter det god-kjende opplaget til publikasjonen.

I åra 1996–2009 blei det gitt støtte til publika-sjonar på til saman ni ulike språk. Ordninga bleiavvikla i 2015, etter fleire år med stadig færrepublikasjonar. Årsaka var at midlane i hovudsakhadde gått til publikasjonar retta mot grupper avinnvandrarar der innvandringa frå desse landa ifleire år hadde vore marginal. Departementetmeinte derfor at ordninga ikkje fungerte slik detvar tenkt, og at det ikkje lenger var behov for å haei eiga tilskotsordning for minoritetsspråklegemedium.


Utvalet peiker på at det finst få tilrettelagde medie-tilbod som gjeld norske forhold på andre språkenn norsk. Utvalet viser òg til at innvandrarbefolk-ninga har eit lågare nyheitskonsum enn majori-tetsbefolkninga. Utvalet foreslår derfor å inkorpo-


rere ei støtteordning i innovasjonsordninga. Ord-ninga skal vere til for publikasjonar som legg tilrette for auka nyheitskonsum blant innvandrarar,og som fremjar demokratisk deltaking. Utvaletmeiner at ei slik støtte bør vere tidsavgrensa og tasikte på at publikasjonen etter ein oppstartsfasekan stå på eigne bein utan statlege tilskot. Vidareskriv utvalet at ein kan vurdere om det bør verekrav om mellom anna distribusjon på nett, pro-sentdel framandspråk og prosentdel redaksjonellomtale av norske forhold. I tillegg til etablerings-støtte under innovasjonstilskotet foreslår utvaletat tilskot til etniske og språklege minoritetsgrup-per kan bli gitt under ei prosjektstøtteordning forsamfunnsviktig journalistikk, dvs journalistikksom omfattar mellom anna undersøkjande og for-klarande journalistikk, og som ofte er tidsmessigog økonomisk ressurskrevjande.


Ingen av høyringsinstansane hadde kommentarartil forslaget om å støtte nyheitsmedium retta motinnvandrarar. Sálas, som representerer deisamiske media, er den einaste høyringsinstansensom nemner tilskot til medium retta mot etniskeog språklege minoritetar – inkludert samiskemedium. Sálas viser til Mediemangfaldsutvalet sittforslag om at innovasjonstilskot og tilskot til sam-funnsviktig journalistikk vil inkludere mediumretta mot minoritetsgrupper. Sálas uttaler at deiprinsipielt er imot desse forslaga, og skriv vidareat tilskot til nyheitsmedium for nasjonale minorite-tar og andre grupper bør vere permanente, ikkjeprosjektbaserte.

7.2.5.3 Vurdering

Innovasjonsordninga tok til å gjelde 1. juli 2018.Ordninga skal fremje journalistisk innovasjon ogdigitalisering og vil særleg rette seg mot små,lokale medium. Det blir ikkje gitt tilskot til nyeta-bleringar, men etablerte medium kan få støtte til åopprette eit biprodukt, til dømes ei nettavis somrettar seg spesifikt mot innvandrarar. Tidlegareerfaringar og evalueringar har òg vist at dei mino-ritetsspråklege media har hatt behov for journalis-tisk opplæring og oppfølging også etter at publika-sjonane er etablerte.

Medietilsynet meiner at den største utfor-dringa for publikasjonar på andre språk er etable-ringsfasen. Tilsynet støttar derfor forslaget om eietableringsstøtte og understrekar at tilskot i så fallbør rette seg mot medium som ønskjer å kommeut regelmessig, som skriv på språket i heimlandet,

og der innhaldet handlar om norske forhold. Dethar tidlegare vore krav om at 40 prosent av stoffetskulle gjelde norske forhold – ein prosentdel detvar vanskeleg for mange publikasjonar å oppnå.

Tilskot til publikasjonar med omtale av norskesamfunnsforhold retta mot innvandrarar kan vereeit viktig tiltak for å nå fleire «nyheitsunnvikarar»,bidra til betre integrering av innvandrarar medsvake norskferdigheiter og fremje demokratiskdeltaking. Behovet for minoritetsspråklege publi-kasjonar som tek for seg norske forhold, er størstdei første åra etter innvandringa.

Det finst i dag mange tilbod til innvandrarar.Fleire minoritetsspråklege radiostasjonar kring-kastar nyheiter og debattprogram. Éin sender fråBergen, dei fleste andre frå Oslo. Mange av dei ertilgjengelege på nett, og kan dermed ha eit brei-are nedslagsfelt. I tillegg publiserer TV 2 Skolenyheiter som er lagt til rette for vaksenopplæ-ringa, på sju forskjellige språk. NRK publiserer òghendingar på andre språk enn norsk.

Departementet er samd med Mediemangfalds-utvalet i at den eksisterande innovasjonsordningabør kunne brukast til å støtte publikasjonar somlegg til rette for auka nyheitskonsum blant innvan-drarar og språklege minoritetar. Som Medietilsy-net påpeikar, bør ein særleg leggje til rette for eta-blering av slike tilbod. Departementet vil derforarbeide for å innrette ordninga slik at ho i størregrad er retta inn mot slike omsyn.

7.2.6 Tilskot til medium retta mot personar med funksjonsnedsetjingar

Lettlest-avisa Klar Tale rettar seg mot personarmed språk- og lesevanskar og kjem ut både påpapir, som lydavis på CD og som podkast. Det erBarne-, ungdoms- og familiedirektoratet som for-valtar tilskotet til avisa. Avisa har fått midlar overBarne- og likestillingsdepartement sitt kap. 872,post 72 Levekåra og livskvaliteten til dei funk-sjonshemma, men vil få midlar over Kulturdepar-tementet sitt budsjett frå 2020. Formålet med til-skotet er å medverke til at personar med lese-vanskar òg skal kunne delta i debatten og samfun-net elles.

NRK, TV 2 og TVNorge har i dag krav om atalle ferdigproduserte og direktesende programsom blir sende mellom klokka 18 og 23, skal vereteksta dersom det er praktisk og teknisk mogleg.NRK sender òg Tegnspråknytt, har lydtekst påførehandsproduserte program der det ikkje blirsnakka norsk, og har synstolka filmar og seriar inettspelaren sin.



Mediemangfaldsutvalet viser til at digitaliseringagir fleire høve til å tilpasse innhaldet, men at ho ògbyr på utfordringar knytte til standardisering,kompatibilitet og oppdateringssyklusar av tek-niske hjelpemiddel. Utvalet fremja ikkje eigne for-slag til tiltak som er særskilt retta mot personarmed funksjonsnedsetjingar, men viste til at forsla-get om ei tilskotsordning for innovasjonsprosjektòg ville omfatte tiltak for denne mediebrukar-gruppa. Mediemangfaldsutvalet foreslo at støt-teintensiteten i ei innovasjonsordning bør kunnevere inntil 75 prosent for prosjekt som kjem vissemediebrukargrupper til gode eller har potensialtil særleg å styrkje bruksmangfaldet. For andreprosjekt foreslo utvalet ei grense på 40 prosent.


Fleire høyringsinstansar kommenterte media sitilrettelegging for personar med funksjonsnedse-tjingar på meir generelt grunnlag. Hørselshemme-des Landsforbund var den einaste høyringsinstan-sen som kommenterte forslaget til utvalet direkteog støtta forslaget om ei innovasjonsordning«såfremt økt støtteintensitet for prosjekter rettetmot økt bruksmangfold inkluderes i tilskuddsord-ningen, herunder personer med nedsatt funk-sjonsevne».

7.2.6.3 Vurdering

Departementet legg parallelt med denne mel-dinga fram forslag om endringar i kringkastings-lova. Endringane inneber krav til NRK medomsyn til teiknspråk, lydtekst og synstolking, i til-legg til meir omfattande krav om teksting. For deikommersielle kringkastarane på TV er det fore-slått krav om teiknspråktolking og synstolking nårdette er teknisk og praktisk mogleg.

Nyheitsmedium kan søkje om innovasjonstil-skot til tiltak for tilrettelegging av redaksjoneltinnhald og publiseringsformer for personar medfunksjonsnedsetjingar. I regelverket er det lagt tilgrunn at prosjekt må ha minst 50 eller 60 prosenteigenfinansiering.5 Departementet er samd medutvalet i at det for prosjekt som rettar seg mot spe-sifikke befolkningsgrupper kan vere grunnlag forå akseptere noko høgare støtteintensitet fordi detkan vere spesielt ressurskrevjande og risikofullt å

utvikle tiltak retta mot særskilde grupper i befolk-ninga. Departementet legg derfor opp til å sendepå høyring eit forslag om justering av regelverketi tråd med dette.

7.2.7 Tilskot til bydelsmedium

Forskrifta om produksjonstilskot til nyheits- ogaktualitetsmedium blei endra i 2014. Til dømes fallbydelsaviser bort som eigen tilskotskategori. I sta-den slår forskrifta fast at bydelen «skal regnessom utgiversted, dersom det reelle geografiskemarkedet for mediet er mindre enn kommunen».Som ein konsekvens tok den øvre opplagsgrensafor nummer 1-medium og åleinemedium til ågjelde for bydelsmedia òg. Endringa førte i prak-sis til at berre éi avis (Akers Avis Groruddalen)fall ut av ordninga.

Under behandlinga av 2017-budsjettet gjordeStortinget følgjande oppmodingsvedtak (nr. 232):

Stortinget ber regjeringen, om nødvendig gjen-nom forskriftsendringer, legge til rette for atbydelsaviser som mister tilskudd som følge avendringen i Forskrift om produksjonstilskuddtil nyhetsmedier mv. i 2014, får produksjonstil-skudd inntil Mediemangfoldsutvalgets rapportog stortingsmeldingen i etterkant av denne erferdigbehandlet.

Kulturdepartementet følgde opp oppmodingagjennom ei eiga mellombels forskrift om tilskot tilbydelsaviser som tok til å gjelde 27. juni 2017. For-skrifta innførte i praksis på nytt det systemet somgjaldt for bydelsmedium før omlegginga i 2014.Den mellombelse forskrifta gjaldt i utgangspunk-tet berre for 2017-tildelinga, men blei utvida vedforskrift av 1. juni 2018, som omfatta tildelinga avproduksjonstilskot for 2018. Forskrifta har i prak-sis berre hatt noko å seie for tilskotet til AkersAvis Groruddalen.

Bydelsaviser er viktige for mediemangfaldet,særleg i område som i dag har låg eller inga jour-nalistisk dekning frå større lokalmedium. Utgrei-inga gjennomført av Sigurd Høst på vegner avMediemangfaldsutvalet fann at Oslo kommune ereit døme på ei blindsone utan systematisk journa-listisk dekning i stor nok grad, og der dekninga ersparsam. Departementet vil derfor vidareføre dengjeldande ordninga med ei mellombels forskrift.Mediestøtterådet bør vurdere behovet for åbevare bydelsmedium som særskild tilskotskate-gori innanfor produksjonstilskotet til nyheits- ogaktualitetsmedium.

5 Forskrift 26. juni 2018 nr. 1033 om innovasjons- ogutviklingstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier § 6 andreledd.


7.3 Fritak frå arbeidsgivaravgift

7.3.1 Mediemangfaldsutvalet sitt forslag

Som eit indirekte verkemiddel ved sida av meir-verdifritaket for nyheitsmedium foreslår Medie-mangfaldsutvalet eit tidsavgrensa fritak forarbeidsgivaravgift for nyheits- og aktualitetsme-dium. Forslaget er meint å supplere direkte verke-middel som produksjonstilskotet. Utvalet synestikkje det gir meining å avgrense fritaket til berre ågjelde arbeidstakarar som arbeider redaksjonelt,ettersom alle stillingar i mediehusa er nødvendigefor å produsere og distribuere det journalistiskeproduktet. Utvalet har berekna at fritaket vil inne-bere eit provenytap for staten på mellom 500 og600 millionar kroner årleg.

Mediemangfaldsutvalet meiner at eit tidsav-grensa fritak for arbeidsgivaravgift for nyheitsba-serte medium vil vere eit generelt, ubyråkratisktiltak som følgjer prinsippet om armlengdsavstand til politiske myndigheiter, og som er lett åkontrollere. Utvalet meiner i tillegg at dette tilta-ket kan styrkje norske journalistikkprodusentar ikonkurranse med aktørar som Google og Face-book. Eit svakt punkt i dette forslaget er ifølgjeutvalet at det kan stimulere til høgare lønnsnivåog verke konserverande fordi innkjøpte materialeblir mindre konkurransedyktig. Det vil mellomanna seie at frilansarar kan få dårlegare vilkår.Dette er ein av grunnane til at utvalet foreslår frita-ket som eit tidsavgrensa tiltak.

7.3.2 Høyringsinstansane sitt syn på saka

Tiltaket fekk brei støtte blant bransjeaktørane ihøyringa. Adresseavisen, Fagpressen, Mediebedrif-tenes landsforening, Polaris og Stiftelsen Tinius erblant aktørane som framhevar at eit fritak fråarbeidsgivaravgift vil vere ei støtte som direkterettar seg mot å styrkje innhaldsproduksjon ogjournalistikk, og at eit slikt tiltak dermed er meirmålretta mot det journalistiske innhaldet. Redak-tørutvalget i Amedia, Norsk Journalistlag og Klas-sekampen legg stor vekt på at eit slikt tiltak vilverke positivt på kor mange redaksjonelle medar-beidarar avisene vil kunne ha. Stiftelsen Tiniuslegg dessutan vekt på at fritaket vil frigjere ressur-sar til «utvikling av teknologiske løsninger og digi-tal formidling samt innovasjon av kommersielleløsninger» og dermed styrkje dei norske medie-husa.

Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram atfritak frå arbeidsgivaravgifta er ubyråkratisk, lett åadministrere og eit både treffsikkert og objektivt

verkemiddel. Schibsted peiker på at ei slik støtte vilvere rettferdig og ikkje konkurransevridande,mens Norsk redaktørforening og Klassekampenomtaler forslaget som eit ikkje-diskriminerandetiltak som ikkje legg føringar på produktutviklingog forretningsmodell.

Nærmedieforeningen er den av høyringsin-stansane som i minst grad støttar forslaget. Forei-ninga representerer nettbaserte gratismedium forbydelar i Oslo og Bergen, aviser som på grunn avforretningsmodellen sin verken får pressestøtteeller har fordelar i form av nullsatsordninga (meir-verdiavgifta). Foreininga meiner at eit fritak fråarbeidsgivaravgift fører til ytterlegare forskjellsbe-handling av dei små gratismedia – til forskjell fråmedium med andre forretningsmodellar.

7.3.3 Vurdering

Arbeidsgivaravgifta er geografisk differensiert, ogkommunane er delt inn i sju ulike avgiftssoner.Satsane varierer frå 14,1 prosent i sentrale strøk(sone 1) til 0 prosent i Finnmark og Nord-Troms(sone 5). Mange av kommunane i innlandet i Sør-Noreg betaler 10,6 prosent, og dei fleste kommu-nane i Nordland betaler 5,1 prosent.

Eit fritak frå arbeidsgivaravgift kan i nokongrad bidra til målet om å leggje til rette for sam-funnsviktig og undersøkjande journalistikk ogredusere tematiske kvite flekker. Isolert sett vilein reduksjon i arbeidsgivaravgifta stimuleremedia til å tilsetje fleire journalister eller i alle fallbremse nedbemanninga, og dermed styrkje jour-nalistikken. Redusert arbeidsgivaravgift kan ògbidra til at små medium blir betre rusta til å takleden digitale transformasjonen, ved at dei til dømesfår betre råd til å tilsetje ein medarbeidar med tek-nologisk kompetanse. Slik kan dette tiltaket bidratil å oppnå målet om innovasjon og utvikling imediebransjen. På den andre sida er det hellerikkje utenkjeleg at tiltaket ville hemme til dømesinvesteringar i innovativ teknologi, fordi arbeids-krafta relativt sett blir billigare. Departementetviser vidare til at differensieringa av avgifta kangjere at dei minste media, som kanskje har detstørste behovet for hjelp til omstilling, får minstnytte av tiltaket.

Arbeidsgivaravgifta bør normalt ikkje nyttastsom eit verkemiddel for å støtte opp under enkeltenæringar. Eit sentralt prinsipp er at skatte-systemet i utgangspunktet bør vere næringsnøy-tralt, dvs at ulike næringar står overfor dei sameskattereglane. Lågare arbeidsgivaravgift i ein sek-tor vil trekkje arbeidskraft til denne sektoren, ogdet vil vere ei ulempe for andre sektorar. Det vil


igjen gi dårlegare utnytting av dei samla ressurs-ane i samfunnet.

Medietilsynet har berekna utslaga av eit fritakfor arbeidsgivaravgift for alle medarbeidarar inyheits- og aktualitetsmedium. Dersom ordningaskulle blitt innført i dag, ville over 72 millionarkroner (av totalt 410 millionar) gått til dei to stør-ste avisene, VG og Aftenposten (Schibsted). Deter aviser med ei sterk merkevare og eit stort kon-sern i ryggen, som klarer seg relativt godt imarknaden. Meirverdiavgiftsfritaket er primærtei støtte til forbrukaren, men om ein reknar dette iden totale verdien av avgiftsfritaka ville desse toavisene få om lag 550 millionar kroner til saman iindirekte støtte. Verdien av fritaket for arbeids-givaravgift for Dagens Næringsliv ville ha vore påover 30 millionar kroner, mens verdien for Dag-bladet og dei større regionavisene BergensTidende, Stavanger Aftenblad, Fædrelandsvennen(Schibsted) og Adresseavisen ville ha vore frå 6 til24 millionar kroner kvar.6

Mediemangfaldsutvalet viser til at regionavi-sene i stor grad har fått redusert annonseinntek-tene sine, og dermed har dei mellom anna måttaredusere den tematiske og geografiske dekninga.Nesten alle regionavisene blir gitt ut i kommunarmed den høgaste avgiftssatsen. På same måtesom dei nasjonale media har regionavisene fleirejournalistar i tilsette stillingar enn lokalmedia, ogvil derfor ha ein større fordel med eit fritak fråarbeidsgivaravgift enn lokalmedia. Sjølv ommange små og mellomstore lokalmedium i Sør-Noreg ville fått ein fordel med eit avgiftsfritak, vileit fritak frå arbeidsgivaravgift i størst grad giuttelling for større mediehus med relativt solidøkonomi. For dei minste media er direkte støtteviktigare og meir treffsikkert enn ulike former forindirekte støtte. Direkte støtte bidreg sterkt tileksistensgrunnlaget for dei minste media. Detteer òg medium med få tilsette. Ifølgje Medietilsy-net har dei mot-takarane av produksjonstilskotetmed høgast støtteintensitet i gjennomsnitt 3,4årsverk

Effekten av indirekte tiltak kan òg vurderastopp mot måla for den direkte mediestøtta, jf. kapit-tel 6. Eit viktig mål for mediestøtta bør vere åsikre lokale medium i heile landet og unngå kviteflekkar geografisk. Lokalmedia har stor betydingog mange utfordringar, derfor bør dei prioriterast.Statens økonomiske verkemiddel bør derfor vere

innretta mot tiltak som treffer lokalmedium i heilelandet. Fordi arbeidsgivaravgifta allereie er geo-grafisk differensiert, vil dette tiltaket vere av min-dre eller ingen betyding for små aviser og avisersom blir utgitt i marknader som allereie har fritakeller redusert arbeidsgivaravgift. Fritaket vil gistørst utslag for dei største avisene, fordi desseblir utgitt i område med den høgaste avgiftssatsen(Oslo og kommunar langs kysten i Sør-Norge).

Eit fritak for arbeidsgivaravgift vil vere eitkostbart og lite målretta tiltak som ikkje bør inn-førast no. Dersom den økonomiske situasjonenfor media skulle bli vesentleg forverra i åra somkjem, kan det vere aktuelt å sjå på forslaget pånytt.

7.4 Kommersiell allmennkringkasting på radio

Radio Norge og P4 hadde begge konsesjon til åsende i FM-nettet fram til det blei sløkt i 2017, oghadde dermed plikt til å tilby allmennkringkas-tingsinnhald. Plikta innebar mellom anna krav omå ha ein programprofil av allmenn karakter oginteresse, kringkaste eigne nyheiter, spele35 prosent norsk musikk og ha program for bådebreie og smale grupper. I konsesjonane for kring-kasting i DAB-nettet er det ikkje stilt krav om åtilby allmennkringkasting.


Utvalet foreslår å tilby éin riksdekkjande radioka-nal kompensasjon for meirutgifter knytte til det åtilby allmennkringkastingsinnhald, i første rekkjei form av eigenproduserte nyheiter og aktualitets-stoff, minst 25 prosent norsk musikk og lokalise-ring utanfor Oslo. Det bør vidare stillast generelleoverordna krav om programverksemd av allmennkarakter og interesse og om at programmenyenskal ha ei tematisk og sjangermessig breidd somsvarer til krava i dei tidlegare rikskonsesjonanefor kommersiell allmennkringkasting på FM. Ord-ninga bør vere avgrensa til mellom tre og fem år.Verknaden av ein eventuell kompensasjon og ana-lyse av framtidige behov bør evaluerast før ord-ninga eventuelt blir forlengd ytterlegare. Utvaletforeslo ein kompensasjon på 3 millionar kronerårleg.


Medietilsynet støttar forslaget om å tilby éin riks-dekkjande kommersiell radiokanal kompensasjon

6 Den store variasjonen skriv seg mellom anna frå at enkelteaviser har flytta støttefunksjonar som sal og annonsar tileigne selskap i konsernet. Eit fritak for arbeidsgivaravgiftavil likevel vere eit insentiv til å flytte slike støttefunksjonartilbake til produksjonsselskapet.


for meirutgifter knytte til det å ta på seg ansvaretsom allmennkringkastar på radio. Tilsynet meinerat det må stillast krav om eit reelt allmennkring-kastingstilbod, og at meirutgiftene knytte til det åtilby allmennkringkastingsinnhald for kommersi-elle radiokanalar er vesentleg høgare enn dei esti-merte 3 millionar kronene. Kravet om norskmusikk bør setjast høgare enn 25 prosent, og ord-ninga bør evaluerast etter tre til fem år.

NJ støttar forslaget om å gi offentleg støtte tilein kommersiell allmennkringkastar på radio somforpliktar seg til å publisere eigenprodusertnyheits- og aktualitetsstoff, men meiner ein mågreie nærmare ut kva det kostar å vareta allmenn-kringkastaroppdraget for ein radiokanal.

Ordentlig Radio AS meiner at det kan verkesom om det berre er éin kandidat til desse mid-lane. Dei meiner kravet om 25 prosent norskmusikk er svært nøkternt, og at prosjektstøtte vilvere meir effektivt enn «kompensasjon for merut-gifter», der ein ikkje veit kva ein får tilbake.

P4 meiner at oppdragsbeskrivinga til den øko-nomiske ramma er for omfattande og for vanske-leg å kombinere med den økonomiske ramma(3 millionar kroner). «Utvalget har trolig rett i atnyheter på radio ikke blir borte med konsesjons-kravene. Det er likevel langt fra sikkert at tilbudetvil holde like høy kvalitet eller ha et like stortomfang som det gjør under dagens regime».

Radio Norge meiner det er lurt å vurdere eistøtteordning for uavhengige allmennkringkasta-rar på radio, men åtvarar sterkt mot å avgrensedette til å vere ei ordning for berre éin aktør, fordet vil vere «svært konkurransevridende». RadioNorge kan heller ikkje sjå at «summene som utval-get opererer med for en eventuell ordning for all-mennkringkastere for radio er proporsjonalt medønske om økt mediemangfold».

Språkrådet meiner det er viktig å stille krav omnorskprodusert innhald, både når det gjeld pro-gram og musikk, dersom ein skal tilby kompensa-sjon til kommersielle allmennkringkastarar.

7.4.3 Vurdering

Regjeringa har i samsvar med Stortinget sineføresetnader ved behandlinga av Meld. St. 14(2016–2017) Kommersiell allmennkringkasting,jf. Innst. 235 S (2016–2017), gjort ein avtale medTV 2 om kompensasjon for meirkostnader for åtilby allmennkringkasting. Ei liknande kompensa-sjonsordning for kommersiell allmennkringkas-ting i radio bør vurderast på bakgrunn av ommarknaden for kommersiell radio i tilstrekkeleggrad produserer innhald som er viktig i eit sam-

funnsperspektiv, til dømes eigenproduserte nyhei-ter og norsk musikk.

P4 har i sitt høyringssvar gitt uttrykk for atnyheiter truleg ikkje blir borte på kommersiellradio sjølv om kanalane ikkje har konsesjonsvilkårsom føreset slike sendingar, men seier samtidig atkvaliteten og omfanget på nyheitene kan bli lågaresamanlikna med tidlegare. Det kan vere ein indi-kasjon på at dei kommersielle kanalane på siktikkje vil finne det økonomisk gunstig å bruke likemykje ressursar på nyheitsjournalistikk som deitradisjonelt har gjort.

Før utbygginga av det nasjonale DAB-nettetvar det fem nasjonale radiokanalar, og radiolyt-tinga var i stor grad konsentrert rundt desse femkanalane. Digitaliseringa har gjort lyttinga meirfragmentert. Lyttinga er i ferd med å spreie segfrå dei store kanalane over på fleire mindrekanalar. Alle dei fem hovudkanalane (P1, P2, P3,P4, Radio Norge) har dei to siste åra mista lyttarartil andre kanalar, og lyttinga til andre kanalar var i2018 på om lag 37 prosent.7

I dei tidlegare konsesjonane for allmennkring-kasting var kanalane forplikta til å sende 35 pro-sent norsk musikk. Dette kravet fall bort då kon-sesjonane for kommersiell allmennkringkastingpå FM gjekk ut. Ein rapport laga av BI og MenonEconomics8 på oppdrag frå Kulturdepartementetfann at nordmenn høyrer mindre på norskmusikk. Å auke mengda norsk musikk i radio kanstyrkje den mangfaldige musikkproduksjonen ognæringsgrunnlaget til komponistar og musikarar.Det finst likevel fleire verkemiddel som kan vereeigna til å styrkje bruken av norsk musikk i radio.I 2018 blei til dømes tilskotet til lokale program-produksjonar og utviklingsprosjekt som stimule-rer til bruk av norsk musikk, gitt prioritet innanfortilskotsordninga for lokale lyd- og biletmedium.Halvparten av søkjarane som blei tildelt støtte (35søkjarar), fekk stønad til prosjekt der grunngi-vinga var å stimulere til bruk av norsk musikk.Denne prioriteringa gjeld òg i 2019.

Det er viktig at andre enn NRK tilbyr nyheiterpå radio. Fragmenteringa av radiolytting gjer like-vel at det ville vere lite treffsikkert å gi støtte tiléin radiokanal. Fleire høyringsinstansar åtvararmot å avgrense støtta til éin aktør og foreslår i sta-den ei prosjektbasert støtte.

7 Kantar Media (2018). «Årsrapport for radiolytting i Norge».Undersøkinga gjeld nasjonale radiokanalar og inkludererikkje lytting til lokalradio.

8 Tidsvold-Tøien, Irina m.fl. (2019). «Hva nå – digitaliserin-gens innvirkning på norsk musikkbransje». Rapport nr. 12019, BI Centre for Creative Industries.


Det er enno kort tid sidan dei riksdekkjandeFM-sendingane blei stansa. Foreløpig veit einikkje sikkert korleis den nye digitale radio-marknaden vil bli sjåande ut. Radiomarknaden eròg prega av at nye lydtilbod, som podkast, utfor-drar det tradisjonelle radiomediet. Fleire av deimest populære podkastane spring ut av nyheitsre-daksjonane i avisene og kan for nokon vere eitalternativ til tradisjonell radio. Den eksisterandetilskotsordninga for lokale lyd- og biletmediummøter òg i nokon grad dei omsyna som ligg tilgrunn for Mediemangfaldutvalet sitt forslag. Meddei endringane som kjenneteiknar radiomarkna-den no, både når det gjeld aktørbiletet og utvik-linga i innhaldstilbodet, ser ikkje departementetdet som aktuelt å innføre ein kompensasjonsord-ning for kommersiell allmennkringkasting påradio.

7.5 Lokalradio

7.5.1 Framtidig FM-distribusjon

Ved behandlinga av stortingsmeldinga9 som larammene for lokalradio i samband med digitalise-ring av radiomediet, bestemte Stortinget at«[l]okalradiokonsesjonane som held fram på FMetter digitaliseringa av det riksdekkjande radionet-tet, blir forlengde med fem år etter 2017, dvs. til31. desember 2021».

Norsk Lokalradioforbund ønskjer at framti-dige rammevilkår skal bli meir føreseielege, ogmeiner at ein så tidleg som mogleg bør bestemmeat lokalradio bør halde fram på FM etter 2021 –fortrinnsvis til 2031, som er tidspunktet då deigjeldande DAB-konsesjonane går ut. Lokalradio-forbundet opplyser at lokalradioane er optimis-tiske med tanke på digitalisering, men viser til atdet er dyrt å drive lokalradio i DAB-nettet, særlegi tynt folkesette område der det er få lokalradioak-tørar som kan dele på kostnadene. Dei aller flestestader er FM-sendingar framleis det økonomiskefundamentet for å drive lokalradio. Det kan vereønskjeleg å opne for at lokalradioane utanfor stor-byane kan halde fram på FM nokre år utover 2021òg, men ein bør hente inn meir fakta om økono-miske og regulatoriske rammevilkår og om statu-sen for digitaliseringa av lokalradio før Stortingettek stilling til spørsmålet. Departementet har der-for bedt Medietilsynet om å kartleggje rammevil-kåra for drift av lokalradio og vurdere om det er

grunnlag for å forlengje FM-konsesjonar etter2021, og på kva slags vilkår ei eventuell forlengingbør bli gitt. Departementet tek sikte på å kommetilbake til Stortinget om saka i 2019.

7.5.2 Tilskotsordninga til lokale lyd- og biletmedium

Tilskotsordninga blir løyvd over budsjettramma tilKulturdepartementet og forvalta av Medietilsynet.Midlane blir tildelte etter innstilling frå eit fagutvalsom består av ekspertar på lokalradio. Av ei samlaramme på 19,4 millionar kroner i 2018 blei vel6,5 millionar kroner gitt som investeringstilskot tilå byggje ut digitale radionett, mens 3,4 millionarkroner gjekk til digitaliseringsprosjekt i lokalradi-oane.

Medietilsynet vurderer det slik at ordningahar bidrege til at bransjen har tatt i bruk DAB-tek-nologien raskare og i større omfang enn det somhadde vore mogleg utan ei slik særskild priorite-ring. Norsk Lokalradioforbund er i hovudsaknøgd med ordninga og meiner at ho i stor gradbestemmer tempoet på utbygging av DAB forlokalradio.

Tilskot som blir gitt under denne ordninga, erå rekne som statsstøtte etter EØS-retten. Reglanefor statsstøtte tillèt at staten gir maksimalt200 000 euro til enkeltaktørar over ein treårsperi-ode (såkalla bagatellmessig støtte). Dersom einskal gi meir enn 200 000 euro over tre år, må ord-ninga først meldast til og godkjennast av EFTAsitt overvakingsorgan, ESA. Utfordringa i dag erat fleire aktørar har nådd grensa på 200 000 euro,slik at utbyggingsprosjekt som fagutvalet iutgangspunktet definerer som gode, må avvisasteller utsetjast.

Medietilsynet har i ei evaluering av støtteord-ninga frå mai 2018 sagt at støttetaket er for lågt,og at ordninga derfor bør notifiserast slik at einfår høve til å heve taket. Det samsvarer med kor-leis lokalradioforbundet ser på saka.

Departementet har sett i verk ein prosess medsikte på å notifisere støtteordninga for lokale lyd-og biletmedium for ESA, slik at taket på støtta tilenkeltaktørar kan hevast.

9 Meld. St. 24 (2014–2015) Rammevilkår for lokalradio i sam-band med digitaliseringa av radiomediet, jf. Innst. 370 S.(2014–2015)

Boks 7.2 Lokalradio

Regjeringa vil komme tilbake til Stortinget i2019 om vilkåra for ei eventuell forlenging avFM-konsesjonar for lokalradio etter 2021.


7.6 Forsking og utvikling

For å styrkje mediepolitiske avgjerder med oppda-terte fakta, meiner utvalet at departementet istørre grad bør samordne aktivitetane innanforanvendte empiriske undersøkingar av medieut-viklinga. Utvalet foreslo at ei verksemd kan fåansvar for å skaffe kunnskap/statistikk om medie-utviklinga, mediebruk, mangfald og liknande,etter modell frå Kulturstyrelsen i Danmark.

Departementet viser til at Medietilsynet gjerregelmessige undersøkingar (til dømes undersø-kinga om Barn og medier, som blir gjennomførdkvart andre år) og undersøkingar på ad hoc-basis.I tillegg gir tilsynet midlar til bruksretta medie-forsking som kjem publikum og bransjen til gode,etter innstilling frå Rådet for anvendt medie-forsking. Medietilsynet har vidare lansert planarom å utvikle eit mediemangfaldsrekneskap derutviklinga i mediemangfaldet skal analyserast jamn-leg. Eit slikt tiltak vil kunne bidra til å oppfylleintensjonen bak dette forslaget. Departementet vilfølgje opp dette i styringsdialogen med tilsynet.

7.7 Forholdet til EØS-avtalens reglar om offentleg støtte

Statsstøttereglane i EØS-avtalen set rammer forstatleg støtte til næringsverksemd og omfattar i

utgangspunktet alle økonomiske verkemiddel iEØS-området, også mediestøtte. Etter artikkel 61nr. 1 i avtalen er tildeling av offentleg støtte iutgangspunktet forbode. Det finst ulike heimlarfor unntak frå det generelle forbodet mot stats-støtte. For tilskotsordningar på mediefeltet er denmest relevante unntaksføresegna gitt i artikkel 61nr. 3 (støtte som blir rekna å vere i samsvar medfunksjonen til avtalen). På bakgrunn av ein notifi-kasjon av støtta vil ESA gjere ei konkret vurderingav om ho skal tillatast. Her vurderer ein mellomanna om tiltaket er retta mot eit veldefinert mål avfelles europeisk interesse, om det er eigna til å nådesse måla, og om dei positive sidene støtta blirrekna for å ha, veg opp for dei negative effektaneho kan ha på konkurransen. ESA har godkjentfleire støtteordningar på mediefeltet i samsvarmed EØS-avtalen artikkel 61 nr. 3 (c), mellomanna produksjonstilskotet for nyheits- og aktuali-tetsmedium og innovasjonsstøtteordninga.

Eventuelle endringar i ordningane må innret-tast i samsvar med EØS-reglane om offentlegstøtte og notifiserast til ESA før iverksetjing nårdet er påkravd. I dette ligg det òg det må sikrast atendringar i tilskotsordningane blir gjorde på einmåte som er mest mogleg målretta og minst mog-leg konkurransevridande. Departementet legg tilgrunn at Mediestøtterådet må sørgje for at detteblir tatt hand om når rådet skal gjennomføreendringar i tilskotsordningane.


8 Fireårig styringssignal for NRK

8.1 Innleiing

Ved behandlinga av Meld. St. 15 (2016–2017) Eitmoderne og framtidsretta NRK slutta Stortingetseg til at det skulle innførast eit fireårig styrings-signal for NRK sine økonomiske rammer frå ogmed budsjettproposisjonen 2019. Stortinget sluttaseg også til at departementet skulle vurdere omdet er behov for endringar i allmennkringkas-tingsoppdraget, og korleis NRK sitt tilbod påver-kar kommersielle medium og det totale medietil-bodet til publikum. I budsjettproposisjonen for2019 orienterte departementet Stortinget om atvurderinga av styringssignal for NRK vil bli gjort idenne meldinga, slik at ein kan sjå vurderingane isamanheng med dei andre økonomiske verke-midla på mediefeltet. Dermed kan styringssigna-let til NRK tidlegast innførast frå og med budsjett-året 2020. Departementet legg derfor opp til atstyringssignalet i første omgang skal fastsetjastfram til og med 2022, og at det deretter blir fast-sett for fire år om gongen. I dette avsnittet drøftardepartementet kva økonomiske rammer NRK børha i åra 2020–22.

8.2 Dei økonomiske rammene til NRK

8.2.1 Bakgrunn

Kringkastingsavgifta blir i dag fastsett gjennomStortinget si årlege behandling av statsbudsjettet.I samband med behandlinga av allmennkringkas-tingsmeldinga Meld. St. 38 (2014–2015) gjordeStortinget følgjande oppmodingsvedtak (nr. 495):«Stortinget ber regjeringen sørge for at NRK oglisensbetalerne gis økt forutsigbarhet gjennom etstyringssignal hvert fjerde år.»

I samband med behandlinga av NRK-meldingameinte eit fleirtal i komiteen at NRK bør behaldedet reelle inntektsnivået dei har i dag, sjølv omfinansieringsmodellen blir endra, jf. Innst. 332 S(2016–2017). Dette var ei vidareføring av fleirtals-merknaden ved behandlinga av allmennkringkas-tingsmeldinga i Innst. 178 S (2015–2016). Her lafleirtalet til grunn «at NRK bør få kompensasjonfor pris og lønnsvekst i årene som kommer», og at

dette, saman med «fastsettelse av lisensen overlengre perioder, vil gi NRK gode forutsetningerfor både effektivisering og nyutvikling».

8.2.2 Fastsetjing av økonomiske rammer i andre land

8.2.2.1 Sverige

Sverige har i dag ei lisensfinansiering som liknarden norske modellen. For perioden 2014–2019vedtok Riksdagen ein årleg lisensauke på2 prosent som kompensasjon for kostnadsauken.At auken i tildelingane ikkje skal følgje den fak-tiske kostnadsauken blei grunngitt med at all-mennkringkastarane samtidig skal ha eit incentivtil å effektivisere. I november 2018 vedtok Riksda-gen å erstatte lisensen med ei individuell allmenn-kringkastingsavgift. Avgifta vil vere 1 prosent avden skattbare inntekta, med eit tak på1 300 kroner per person. Sjå òg punkt 3.5.1.2.

8.2.2.2 Danmark

Lisensnivået blir i Danmark fastsett av kulturmi-nisteren i samråd med Folketingets finanskomitéog i samsvar med den gjeldande medieavtalen.Avtalen, som varte ut 2018, slår fast at lisensenblir regulert i samsvar med utviklinga av KPIkvart år i avtaleperioden. Avtalen slår òg fast at eiteventuelt meirproveny frå lisensen utover KPI-jus-tering skal fordelast med 50 prosent til DR og50 prosent til dei andre lisensmottakarane, menseit eventuelt mindreproveny fører til reduksjon avinntektene til DR. I den nye avtalen, som gjeld frå2019, har fleirtalet i Folketinget fastsett at dei øko-nomiske rammene til DR skal reduserast med20 prosent over ein periode på fem år. Sjå ògpunkt 3.5.2.2.

8.2.2.3 Finland

Yle har sidan 2013 vore finansiert med ein sær-skild skatt. Inntektene var då på 500 millionareuro. Ved omlegginga av finansieringa blei detvedteke at inntektsnivået skulle aukast kvart år i


samsvar med KPI (1/3) og lønnsvekst (2/3).Indeksreguleringa blei likevel i praksis opphevafrå 2015 grunngitt med økonomisk lågkonjunktur.

I november 2015 blei det sett ned ei arbeids-gruppe med riksdagsmedlemmer for å sjå på sam-funnsoppdraget og finansieringa til Yle. Gruppaforeslo at overføringa til Yle skulle vidareførastnominelt i perioden 2017–2019 på grunn avstramme statsfinansar, men at Yle burde justerastfor kostnadsvekst frå 2020.

I 2018 blei det sett eit skattetak på 163 euro,ein auke på 20 euro sidan 2017, samtidig som skat-teprosenten gjekk opp frå 2 til 2,5 prosent av denskattbare inntekta. Sjå òg punkt 3.5.3.2.

8.2.2.4 Storbritannia

BBC blir finansiert gjennom ei lisensavgift. Det erregjeringa som fastset lisensavgifta, og beløpetskal godkjennast kvart år av Parlamentet. Per1. april 2018 var lisensen for farge-TV på150,50 pund. For svart-kvitt-TV må ein betale50,50 pund.

Lisensen blei i 2017 auka for første gong sidan2010. Samtidig ble dei bestemt at lisensen skal haein årleg auke i ein periode på fem år – i takt medinflasjonen. Auken blir berekna med utgangs-punkt i KPI. Sjå òg punkt 3.5.4.2.

8.2.2.5 Tyskland

Den offentlege finansieringa av allmennkringkas-tarar er basert på regional lovgiving i delstatane.Dei offentlege kringkastarane melder inn finansi-eringsbehova sine til ein uavhengig kommisjon,som vurderer desse behova og anbefaler gebyr-satsar til delstatane. Det er delstaten som vedteksatsen, men satsen som kommisjonen anbefaler,kan berre endrast på grunnlag av sosiale krite-rium. Tyskland innførte frå 1. januar 2013 ei beta-lingsplikt for alle hushald og bedrifter (Rundfunk-beitrag) for å finansiere den offentlege kringkas-tinga. Kringkastingsbidraget erstatta eit apparat-basert gebyr (Rundfunkgebühr) og ligg på 210euro i året.

8.2.3 Dei økonomiske rammene til NRK

8.2.3.1 Utviklinga i inntektene til NRK

Dei siste ti åra (2008–2018) har kringkastingsav-gifta auka med 34,9 prosent. I tillegg har det blittom lag 200 000 fleire lisensbetalarar. Til samanhar dette ført til ein auke i NRK sine inntekter fråkringkastingsavgifta med 47,6 prosent frå 2007 til

2016. Kringkastingsavgifta har i periodane 2008–2010 og 2012–2013 auka meir enn pris- oglønnsveksten, mellom anna for å dekkje ekstraor-dinære kostnader i samband med den digitaleutviklinga, inkludert dobbeltdistribusjon av radio-nett, og etableringa og utviklinga av nye produkt,til dømes NRK Nett-TV. Figur 8.1 viser utviklinga idriftsinntektene til NRK i perioden 2013–2018.

Sidan 2014 har kringkastingsavgifta likevelauka mindre enn prisane generelt i samfunnet. Iperioden 2013–2017 auka NRK sine inntekter fråkringkastingsavgifta med nærmare 7,6 prosent.Til samanlikning auka konsumprisindeksen med10 prosent i den same perioden, mens det gjen-nomsnittlege lønnsoppgjeret auka med10,3 prosent. NRK sine inntekter frå kringkas-tingsavgifta er dermed reelt sett blitt noko lågare iåra 2013–2017. Det same gjeld utviklinga av«andre driftsinntekter». Når større eingongsge-vinstar knytte til sal av eigedom blir trekte frå rek-nestykket, er andre driftsinntekter reduserte frå189,6 millionar i 2013 til 170,7 millionar i 2017.1

8.2.3.2 Inntektsutviklinga til NRK samanlikna med utviklinga hos kommersielle medium

Medietilsynet har i fleire år utarbeidd rapportarom den økonomiske utviklinga i norsk presse ogkringkasting. Medieøkonomirapporten 2017 viserat driftsinntektene i bransjen fall med 0,7 prosentfrå 2013 til 2017. Driftsinntektene i dei kommersi-elle kringkastingsverksemdene auka med 30,2prosent frå 2013 til 2017, mens driftsinntektene iavishusa fall med 18,6 prosent i same periode.

I 2017 henta medieverksemdene for første gongstørre inntekter frå brukarmarknaden enn fråreklamemarknaden. Brukarinntektene utgjorde10,3 milliardar kroner i 2017 i dei selskapa Medie-tilsynet har opplysningar om. Brukarinntekter harsidan 2015 vore den viktigaste inntektskjelda foravishusa. Opplagsinntektene til avisene stod for55,2 prosent av driftsinntektene i 2017, mensannonseinntektene utgjorde 42,8 prosent. Avishusahenta inn 6,6 milliardar kroner frå sal av aviser i2017. Av denne summen kom 5,5 milliardar i allhovudsak frå produkt der papirutgåvene inngår,såkalla komplettprodukt. 1,1 milliardar kom frå salav reine digitale utgåver. For dei kommersielle TV-verksemdene utgjer sal av kanalpakkar, distribu-sjonsinntekter og innhald gjennom strøymetenes-ter ein stadig viktigare del av økonomien. I 2017stod slike inntekter for 47,2 prosent av driftsinntek-tene – det utgjorde 3,6 milliardar kroner i 2017 mot

1 Tal i 2017-kroner.


1,9 milliardar i 2013. Figur 8.2 viser netto reklame-omsetning i norske medium i perioden 2014–2017.

Reklameinntekter er den nest viktigaste inn-tektskjelda for dei kommersielle aktørane i medie-bransjen. Samtidig har det vore ein kraftig ned-gang i reklame- og annonseinntektene dei sisteåra, frå 11,8 milliardar kroner i 2013 til om lag9,2 milliardar kroner i 2017. Det er likevel storeforskjellar mellom ulike grupper medium. Mensomsetninga av TV-reklame har stige i perioden

2013–2017, er annonseomsetninga for avishusaredusert med nesten 40 prosent i same periode.Annonseinntektene til avisene blei reduserte med438 millionar kroner i 2017, ein nedgang på nesten9 prosent. For radio har reklameomsetninga haldeseg relativt stabil.

Figur 8.3 viser utviklinga i driftsinntektene tilnorske mediebedrifter. Figuren viser at omset-ninga til avisbedriftene har falle i alle åra frå 2013til 2017. Målt etter omsetning er avishusa desidert

Figur 8.1 Utviklinga i driftsinntektene til NRK 2013–2018 (i mill. kroner)1 Rekneskapen for 2018 er ikkje endeleg.Kjelde: NRK

2013 2014 2015 2016 2017 20181

Kringkastingsavgift 5 184 5 271 5 412 5 518 5 575 5 684Anna driftsinntekt 141 186 155 161 323 283

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

Figur 8.2 Netto reklameomsetning i norske medium 2014–2017

Kjelde: IRM/medienorge (omarbeidd)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

2014 2015 2016 2017

Papiraviser Vekeblad Fagpresse TV Radio Internett


størst, men har likevel ein stadig mindre del avden totale omsetninga i bransjen. Mens kommer-sielle TV-kanalar har auka sin del av omsetningamed 7,6 prosentpoeng i åra 2013–2017, har dags-pressa i den same perioden fått redusert sin delmed 10 prosentpoeng.

Ei samanlikning mellom konserninntektene tilNRK og driftsinntektene til dei kommersielle TV-selskapa dei siste ti åra (figur 8.4) viser at inntek-tene lenge utvikla seg ganske likt. Unntaket eråret der finanskrisa slo inn for dei kommersiellemedia. Sidan 2010 har likevel kommersiell kring-kasting hatt ein kraftig auke. Dei kommersiellekringkastarane hadde i 2017 2,3 milliardar kronermeir i omsetning enn NRK.

8.2.4 Internasjonale aktørar

Fleire internasjonale teknologiselskap og strøy-metenester har etablert seg i Noreg dei siste åra,og det er venta at nye aktørar kjem til å etablereseg og styrkje posisjonen sin i den norskemarknaden i tida framover. Dei internasjonaleaktørane har klare stordriftsfordelar samanliknamed dei norske/nordiske aktørane ved at dei kanspreie kostnadene knytte til produksjon og kjøp avinnhald på eit langt større publikum. Sidan einstor del av den norske befolkninga nyttar seg avdesse tenestene, bidreg utviklinga til at publikumforventar høgare kvalitet på innhaldet, meir til-gjengeleg innhald og høgare kvalitet på digitaleløysingar for alle visingsaktørar, også dei norske.

I tillegg til dei internasjonale strøymetenes-tene står media, og særleg avisene, overfor sterkkonkurranse om reklameinntekter frå internasjo-nale aktørar som Google og Facebook. Desse toselskapa publiserer ikkje opplysningar om eigneinntekter frå den norske marknaden. MBL anslårat Facebook og Google henta om lag 5,6 milliardarkroner frå den norske reklamemarknaden i 2018.Sidan 2013 har Facebook og Google aukamarknadsdelen sin med 14 prosentpoeng, mens

Figur 8.3 Driftsinntektene til norske mediebedrifter 2013–2017


2013 2014 2015 2016 2017Avishusa 14 593 13 877 13 064 12 159 11 873Kommersiell TV 5 689 6 196 6 631 7 045 7 644Radio ekskl. NRK 781 827 838 800 781NRK 5 325 5 456 5 567 5 679 5 904

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

Figur 8.4 Driftsinntekter NRK og kommersielle TV-kanalar 2008–2017


0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Kommersiell kringkasting NRK AS


marknadsdelen til avisene har minka tilsvarande.2

Til saman blei det brukt vel 9 milliardar kroner påannonsering på internett i 2017. Av denne sum-men gjekk 1,4 milliardar til avishusa.

8.2.5 Marknadsposisjonen til NRK

Dersom vi ser den samla prosentvise dekninga(kor mange som har vore innom eitt eller fleire avinnhaldstilboda frå eit medium) for NRK og andrestore mediehus og konsern, har dekninga vorerelativt stabil dei siste fem åra, trass i nedgang hosdei fleste mediehusa/konserna, jf. figur 8.5. Størsthar nedgangen vore for Discovery og MTG.

Dersom vi skil ut nettdekninga frå den samlatotaldekninga hos NRK, TV 2 og avishusa, erSchibsted det mediekonsernet som har denhøgaste daglege dekninga på nett. Den daglegedekninga på nett har vore relativt stabil for medie-konserna/mediehusa, men med ein liten nedgangfor avisene. NRK/Yr og TV 2 har derimot hatt einauke i den daglege nettdekninga dei siste fem åra.

Figur 8.6 og 8.7 viser korleis marknadsdelanepå radio og TV har utvikla seg. Figurane viser sta-bile marknadsdelar over tid, og NRK er klartstørst både i TV og radio. Endringane i medie-vanane til folk kjem likevel truleg til å innebere atmedieinnhaldskonsumet held fram med å flytteseg frå tradisjonelle lineære medium over på

ikkje-lineære plattformer, og vil kunne svekkjemarknadsposisjonane til dei norske kanalane.Med unntak av TV 2 Nyhetskanalen har alle nor-ske lineære TV-kanalar hatt ein nedgang i dendagleg dekninga dei siste fem åra. Størst har ned-gangen vore for hovudkanalane NRK1, TV 2 ogTVNorge. I radio har aukande konkurranse ført tilein nedgang hos dei tradisjonelle kanalane. Samti-dig har digitaliseringa av radio gitt ein auke i taletpå riksdekkjande kanalar, frå 5 til 30, og gitt lytta-rane eit større tilbod på radio. Frå desember 2016til desember 2017 hadde dei fem største kanalane3

ein nedgang i dagleg lyttardel frå 60,2 til 42,1 pro-sent. Etter at FM-nettet blei skrudd av i 2017 harlyttardelen til dei fem største kanalane stabilisertseg på dette nivået. Om lag to tredelar av radiolyt-tinga til dei riksdekkjande kanalane skjer i dag påNRK sine kanalar. Denne fordelinga har i litengrad blitt påverka av digitaliseringa.

Figur 8.8 viser utviklinga i prosentdelen hus-hald med abonnement på ulike strøymetenestersom tilbyr video- og TV-innhald. Nærmare 6 av 10hushald har i dag minst eitt slikt abonnement.

Når det gjeld strøymemarknaden for videoinn-hald, er YouTube klart marknadsleiande, mensNRK og Netflix dei siste åra har konkurrert om åvere nest størst. I dagleg dekning er Netflix klartstørre enn NRK Nett-TV for aldersgruppa 15–29år. 28 prosent i denne aldersgruppa oppgir å

2 Medietilsynet (2018) «Økonomien i norske medieverksem-der frå 2013–2017».

Figur 8.5 Den daglege dekninga for mediehus og konsern 2013–2017 (i prosent)

TV 2 er ikkje inkludert i målinga for 2017. NRK inkluderer tala for Yr.Kjelde: Kantar TNS / medienorge (omarbeidd)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2013 2014 2015 2016 2017

NRK Schibsted TV 2 VG Amedia Dagbladet SBS Discovery MTG (NENT)

3 NRK P1, NRK P2, NRK P3, P4 Radio Hele Norge og RadioNorge.


bruke Netflix dagleg, mens 9 prosent oppgir åbruke NRK Nett-TV dagleg. Vidare bruker 69 pro-sent i aldersgruppa 15–29 år Netflix kvar veke,mens 54 prosent bruker NRK Nett-TV kvar veke.4

8.2.6 Oppslutninga om lisensen

Det at folk sluttar opp om og er nøgde med tilbo-det til NRK, er viktig for legitimiteten til NRK i

befolkninga og representerer òg eit mål på omNRK faktisk fyller den funksjonen allmennkring-kastaren er gitt i samfunnet som fellesarena forulike grupper i befolkninga.

Som det går fram av figur 8.9, har NRK høgdagleg dekning i befolkninga: totalt 87 prosent i2018. Utviklinga av nettog mobiltilbod har likevelmykje å seie for at NRK framleis når ut til såmange.

I tillegg til å ha høg dagleg dekning er NRKden medieaktøren med høgast tillit i befolkninga,4 Kantar (2018). Interbuss Q4.

Figur 8.6 Marknadsdelar radio (i prosent)

Kjelde: Kantar Media PPM-panel

-

10

20

30

40

50

60

2013 2014 2015 2016 2017 2018

NRK P1 NRK P2 NRK P3 NRK Andre P4 Radio Norge

Figur 8.7 Marknadsdelar TV-konsern

Kjelde: Kantar Media TV-meterpanel.

0,0 %

5,0 %

10,0 %

15,0 %

20,0 %

25,0 %

30,0 %

35,0 %

40,0 %

45,0 %

2013 2014 2015 2016 2017

NRK TV2 Discovery MTG (NENT) Andre


både samla sett og for alle medium (radio, TV, nettog sosiale medium).5 Måleparameterane for kor-leis folk oppfattar NRK, varierer over tid, men erjamt høge. 86 prosent meiner at NRK tilbyr truver-dige nyheiter, informasjon og dokumentarar, iføl-gje NRKs profilundersøking 2018. Det er ein ned-gang på 4 prosentpoeng sidan 2017. Det har ògvore ein liten nedgang blant dei som meiner atNRK er upartisk og upåverka, frå 77 prosent i

2017 til 70 prosent i 2018. Mens 82 prosent meinteat NRK var svært eller ganske viktig for samfun-net i 2017, er det 77 prosent som meiner at NRKer svært eller ganske viktig for samfunnet i 2018.6

Figur 8.10 viser at oppslutninga om lisensen ibefolkninga er stabilt høg. Prosentdelen som mei-ner at dei får valuta for lisensen, har halde seg på64–74 i over ti år. To tredelar av befolkningasynest at dei i stor grad får valuta for lisenspen-

5 NRK/Norstat (2018). Profilundersøkinga 2018.

Figur 8.8 Hushald med strøymeabonnement (i prosent)

Kjelde: Elektronikkbransjen, forbrukarundersøkinga 2019

55 %

24 %

17 %17 %

6 %

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2014 2015 2016 2017 2018

Netflix HBO Nordic Viaplay TV 2 Sumo Andre

6 NRK/Norstat (2018). Profilundersøkinga 2018.

Figur 8.9 Utviklinga i den daglege dekninga til NRK 2003–2018 (i prosent)

Kjelde: Kantar TNS Forbruker og Media

0102030

4050607080

90100

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

NRK Totalt NRKs Radiokanaler NRK TV

NRK.no inkl Yr NRK.no totalt eks Yr NRK på mobil inkl Yr

NRK tekst-TV NRK TV (nett-tv) NRK Radio (nett-radio)


gane i 2018. Blant dei som har TV og betaler lisen-sen, er prosentdelen som meiner at dei får valutafor lisenskronene noko høgare enn i heile befolk-ninga (68 prosent). Oppslutninga om lisensenblant befolkninga har minka noko frå 2016 til2018. Mens 21 prosent meinte at dei fekk litenvaluta for lisensen i 2016, auka prosentdelen til 28i 2018. Endringa er størst i aldersgruppene 15–29og dei over 60 år.7 Sett over ein lengre tidsperiodehar oppslutninga om lisensen vore relativt stabil,som gir ein indikasjon på at eit klart fleirtal avbefolkninga er nøgd med innhaldet NRK tilbyr.

8.2.7 Effektiviseringstiltak i NRK

NRKs årlege rapport om effektiv drift gjer greiefor arbeidet med og resultata av effektiviseringstil-taka i femårsperioden fram til og med den sistereviderte rekneskapen. NRK rapporterer her omutviklinga i sentrale kostnader, produktivitetsut-vikling og oppslutning. Rapporten inneheld òggjennomførte effektiviseringstiltak og ei vurde-ring av behovet for eventuelle nye slike tiltak.NRK har dei siste åra gjennomført ei rekkje størreog mindre tiltak for å effektivisere drifta og styrkjetilbodet til publikum. NRK har vridd ressursbru-ken frå administrative funksjonar og støttefunksjo-

nar til innhald og tilgjengeleggjering, og det ergjort omprioriteringar av ressursar frå radio ogTV til produksjon og tilrettelegging av innhald pånye plattformer. Delen journalistiske årsverk iNRK auka frå 56,7 prosent i 2013 til 59,3 prosent i2017.

Dei største effektiviserings- og innsparingstilt-aka som er blitt gjennomført i perioden 2013–2018, er reduksjonen i den faste bemanninga medom lag 300 årsverk. Sjølv om tiltaka som er gjordehar opna for at ein større del av ressursane kanbrukast på kjerneoppgåvene til NRK, har nokre avinnsparingane vore nødvendige fordi NRK harhatt ei lågare inntektsutvikling enn pris- oglønnsveksten i samfunnet elles i perioden.

Ein annan grunn til reduksjonen i den fastebemanninga er at NRK sette ut meir innhaldspro-duksjon til eksterne produsentar. Frå 2009 til 2017har den årlege summen til eksterne produksjonarauka frå 139 millionar kroner til 325 millionar.Gjennomsnittleg del av det frie TV-budsjettet somgår til eksterne produsentar dei tre siste åra er på38 prosent. Våren 2017 starta NRK eit nytt endrings-og effektiviseringsprogram, NRK2020, som springut av langtidsstrategien til NRK. I effektivitetsrap-porten for 2018 viser NRK til at selskapet har sommål å auke delen ressursar til publisering og inn-hald. Det betyr at dei skal vri ressursbruken fråikkje-kjerneverksemdsaktivitetar til aktivitetar somresulterer i innhald og produksjon.

8.2.7.1 Evaluering av NRKs arbeid med effektivitet

BDO AS (BDO) har på oppdrag frå Kulturdepar-tementet gjort ei ekstern evaluering av NRK sittarbeid med effektiv drift.8 BDO fekk i mandat åsvare på to spørsmål:1. Har NRK etablert effektive interne rutinar for

å effektivisere verksemda?2. Korleis har NRK arbeidd med effektivisering

dei siste fem åra, og er det nokon verksemds-område som har særleg potensial for meireffektivisering?

BDO vurderer NRKs arbeid med effektiviseringper i dag til å vere godt, og meiner at NRK gjer deirette grepa. BDO viser til at NRK kan dokumen-tere effektiviseringsgevinstar frå forskjellige tiltakpå til saman 400 millionar kroner dei siste åra,som svarer til om lag 7 prosent av den totale res-sursbruken. Gevinstane er i stor grad tekne ut ved

7 Også i aldersgruppa 30–44 er det stor nedgang i oppslut-ninga om lisensen. Her var det derimot ein vesentleg auke i2017, slik at oppslutninga i 2018 er på det same nivået som i2016.

Figur 8.10 Utviklinga i oppslutninga om lisensen blant folk

Kjelde: Profilundersøkinga til NRK

50

55

60

65

70

75

80

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

8 BDO (2018) «Evaluering av NRKs arbeid med effektiv driftfor Kulturdepartementet».


å reallokere midlar til innkjøp og produksjon avinnhald, noko BDO ser på som naturleg medtanke på dei publikumsmessige måla til NRK ogmålet om at økonomien skal gå i balanse. BDOhar likevel etterlyst meir vekt på måling avgevinstuttak og endringsleiing i det nye effektivi-seringsprogrammet NRK2020.

Når det gjeld verksemdsområde med potensialfor ytterlegare effektivisering, viser BDO til detigangsette effektiviseringsprogrammet (NRK2020).Programmet peiker på at det finst eit effektivise-ringspotensial når det gjeld å utnytte teknologienog tilpasse organisasjonen på ein betre måte, og isamband med nye måtar å produsere, redigere ogdistribuere innhald av same opphav på.

8.2.8 Vurdering

NRK skal oppfylle eit særskilt samfunnsoppdrag,som inneber å tilby både innhald som famnar detbreie laget av befolkninga, og innhald som detikkje er rom for i andre medium. NRK skal korri-gere svikt i marknaden gjennom å mellom annatilby innhald som marknaden elles ikkje produse-rer. Samstundes er NRK del av ein globalt medie-marknad der norsk innhald er utsett for langtstørre konkurranse enn tidlegare. Det vil derfor blimeir krevjande for NRK å oppretthalde rolla somein felles arena som gir betre kommunikasjon ogauka gjensidig respekt og forståing i samfunnet.

Gjennomgangen av dei økonomiske rammenetil NRK viser at inntektene frå kringkastingsav-gifta reelt sett er blitt noko reduserte dei siste femåra. NRK er i eit medielandskap med svært ulikeaktørar. Driftsinntektene i dei kommersielle kring-kastingsverksemdene auka med 30,2 prosent frå2013 til 2017, mens driftsinntektene i avishusa fallmed 18,6 prosent i same periode. NRK har aukadriftsinntektene sine med 10,9 prosent i den sameperioden. Mediebransjen har historisk sett voreein lønnsam bransje, og lønnsemda betra seg i2017 etter eit år med dårleg lønnsemd i 2016. I2017 var driftsresultatet til bransjen samla sett 1,6milliardar kroner (medrekna statlege tilskot på340 millionar kroner), ein oppgang på 649 millio-nar kroner frå året før. Styrkinga kjem i hovudsakfrå auka inntekter i TV-verksemdene og redusertekostnader i avishusa. Fallet i inntekter har gjortkostnadskutt nødvendig i avishusa, og dei sistefem åra har avisene redusert driftskostnadenemed 21 prosent. Fleire av dei kommersielle TV-verksemdene og NRK er også i ferd med å redu-sere kostnader, blant anna ved å redusere talet påtilsette. Samstundes er konkurransebiletet tilNRK sterkt prega av at internasjonale strøymete-

nester som Netflix og HBO på få år har blitt reellekonkurrentar i den norske mediemarknaden.Desse aktørane opererer på verdsmarknaden oghar derfor langt større økonomiske ressursar enndei norske aktørane.

Utviklinga på mediefeltet er framleis prega avstore endringar når det gjeld medievanar og pressmot etablerte finansieringsmodellar. Det rammarsærleg avisene, men på sikt kan det skape utfor-dringar også for dei kommersielle kringkastarane.Det er uunngåeleg at NRK sitt tilbod påverkarhandlingsrommet til kommersielle aktørar i samemarknad. NRK sitt tilbod blir likevel først proble-matisk dersom NRK bidreg til å avgrense aktivi-tetsgrunnlaget til kommersielle aktørar på einmåte som svekkjer det samla tilbodet til publikum.

Verksemda til NRK fram til i dag ser ikkje ut tilå ha vore til hinder for å bevare eit mangfald avkommersielle medium – både kringkastarar ogdagspresse. Dette blir bekrefta av rapporten fråMedietilsynet frå 2018 om NRK sitt bidrag tilmediemangfaldet, som blir nærmare omtalt ikapittel 8.3. Rapporten konkluderer mellom annamed at NRK sitt nyheits- og aktualitetstilbod pånett legg eit avgrensa konkurransepress på nettsi-dene til dei kommersielle nyheitsaktørane, og atdet ikkje kan påvisast at NRK hindrar dei kom-mersielle aktørane i å ta betalt for digitalt nyheits-innhald. Det var ingen indikasjonar på at nettilbo-det til NRK medfører vesentlege konkurranse-avgrensingar i dei marknadene som blei ana-lyserte. Tilsynet peiker vidare på at ei svekking avNRK som offentleg finansiert allmennkringkastarikkje vil gjere dei kommersielle media meir kon-kurransedyktige, og at dette snarare kan kommetil å svekkje mediemangfaldet. Ein reduksjon iinntektene til NRK er derfor truleg ikkje noko ten-leg verkemiddel for å betre konkurranseevna tildei kommersielle media. I kapittel 8.3.5 er det einærmare vurdering av korleis NRK påverkar kon-kurransen.

Publikum ser mindre på lineært fjernsyn oghøyrer mindre på radio, og konkurransen fråutanlandske aktørar om publikum si tid vil trulegbli stadig hardare. Utviklinga innanfor mediebrukog teknologi krev meir ressursar til innhaldsutvik-ling og publisering. Global konkurranse, teknolo-gisk utvikling og endra medievanar tilseier at deter viktig å bevare konkurransekrafta til NRK. Idenne samanhengen er det viktig at NRK hargode nok økonomiske rammer til å kunne oppfylleoppdraget sitt. Regjeringa legg derfor til grunn atNRK sine inntekter dei nærmaste åra i utgangs-punktet bør følgje pris- og lønnsveksten.


Det er viktig at NRK nyttar ressursane sinemest mogleg effektivt. Styringssignalet vil derforinnehalde eit krav til effektivisering. I den årlegejusteringa av NRK sine inntekter i tråd med pris-og lønnsveksten skal det trekkjast frå 0,5 prosent.Effektiviseringskravet er det same som regjeringahar stilt som krav til andre statlege verksemder.

I kapittel 4 skisseres ein ny finansieringsmodellfor NRK. NRK sine totale kostnader knytt til lisens-innkrevjing var i 2018 138 millionar kroner. Denøkonomiske ramma til NRK vil frå 2020 bli redu-sert tilsvarande kostnadsreduksjonen for NRKved overgangen til løyvingsfinansiering.

Den foreløpige rekneskapen viser at NRK i2018 hadde 98,3 millionar kroner i kommersielleinntekter. NRK bør framleis kunne ha kommersi-elle inntekter. Desse vil komme som tillegg til denøkonomiske ramma. Departementet ventar ikkjeat desse inntektene vil vekse vesentleg dei nær-maste åra. Det visest i denne samanhengen til atNRK sine kommersielle inntekter blei omtalt iMeld. St. 38 (2014–2015) Open og Opplyst – All-mennkringkasting og mediemangfald. Departe-mentet slo her mellom anna fast at NRK i hovud-sak skal vere offentleg finansiert, at selskapet skalkunne ta imot sponsing, men at omfanget skalvere avgrensa, og at andre kommersielle aktivite-tar kan vidareførast, så sant dei har tilknyting tilden redaksjonelle verksemda.

Det vil framleis vere behov for å kontrollereinntekts- og kostnadsrammene til NRK på årlegbasis, både for å følgje opp effektiviteten og for åsikre at bruken av midlane oppfyller krava i EØS-reglane om offentleg støtte. NRK må derfor kvartår sende inn budsjett og statusrapport om korleisstøtta er brukt til departementet. Departementetvil dessutan framleis følgje opp NRKs arbeid medeffektiv drift og vidareføre systemet med at NRKlegg fram årlege rapportar om selskapets arbeidmed effektiv drift, som blir behandla av general-forsamlinga til selskapet.

8.3 Oppdraget til NRK

8.3.1 Innleiing

Allmennkringkastingsoppdraget til NRK består avfleire plikter som positivt definerer oppdraget tilselskapet. NRK-plakaten utgjer del II9 av vedtek-tene til NRK. Meir detaljerte føringar for oppdra-get er fastsette i del III av vedtektene. Plakatenspesifiserer mellom anna at tilbodet skal speglemangfaldet i befolkninga, og at innhaldstilbodetskal bestå av nyheiter og aktualitetsprogram,sport, norsk musikk, program som kastar lys overinternasjonale forhold, og innhald frå distrikta.

St. Meld. 30 (2006–2007) Kringkasting i endigital fremtid la til grunn at krava til allmenn-kringkastingstilbodet til NRK skulle gjelde bådefor tradisjonell programverksemd og for nyemedietenester på nett. Det blei følgt opp medendringar i vedtektene som gav NRK eit eksplisittmandat til å utvikle tenester på nett. I den gjel-dande NRK-plakaten går det fram at «NRK skalvære til stede på, og utvikle tjenester på, alle vik-tige medieplattformer, herunder Internett, for ånå bredest mulig ut med sitt samlede programtil-bud».

Sidan 2018 har NRK hatt eit sjølvstendigansvar for å bidra til mediemangfaldet, både regio-nalt og nasjonalt. Grunnlaget for dette kravet erutfordringane som den kommersielle mediebran-sjen står overfor, med endra inntektsstraumar ognye medievanar.

NRK-plakaten blei sist revidert då Stortingetbehandla Meld. St. 15 (2016–2017). NRK fekk for-melt påbod om endringane gjennom ei vedtekts-endring i desember 2017. Ettersom oppdraget tilNRK nyleg er blitt vurdert, meiner departementetat det ikkje er behov for å gå gjennom NRK-plaka-ten i si fulle breidde no.

Enkelte norske medieaktørar meiner at NRKpå grunn av storleiken og finansieringsforma harein negativ innverknad på tilbodet frå dei aktøranesom må finansierast av kommersielle inntekter, ogat det reduserer det samla mediemangfaldet. Idette kapittelet blir det vurdert om NRK sitt tilbodkan ha ein slik effekt, mellom anna på bakgrunnav Medietilsynet sin rapport om NRK sitt bidragtil mediemarknaden, og om det er nødvendig ågjere endringar i den delen av NRK sitt allmenn-kringkastingsoppdrag som har betyding for kon-kurranseflatene mot kommersielle aktørar.

Boks 8.1 Styringssignal for NRK

Regjeringa vil justere NRKs økonomiskeramme for åra 2020 til 2022 årleg i takt medpris- og lønnsveksten, minus eit effektivise-ringskrav på 0,5 prosent. Den økonomiskeramma blir fastsett med utgangspunkt i eitanslag for NRKs inntekter frå kringkastingsav-gifta i 2019, med eit fråtrekk tilsvarande kost-nadsreduksjonen ved overgangen til ny finan-sieringsordning. 9 Del I av vedtektene inneholder administrative bestemmel-

ser.


8.3.2 Regulering i andre land

Nedanfor presenterer vi korleis mediemangfaldog breidd i allmennkringkastaroppdraget blirregulert i Sverige, Finland, Danmark, Tysklandog Storbritannia.

8.3.2.1 Sverige

Ein parlamentarisk public service-komité levertedelrapporten Ett oberoende public service för alla ijuni 2018. Komiteen har i utgreiinga kommentertog vurdert det svenske allmennkringkastaropp-draget og allmennkringkastarane sin bruk avtekst på eigne digitale plattformer og i sosialemedium. Oppdraget til allmennkringkastarane erregulert i særskilde «sändningstillstånd», der dennoverande avtalen gjeld ut 2019. Den parlamenta-riske komiteen meiner at eit breitt innhaldsopp-drag bør vidareførast i eit nytt «sändningstillst-ånd» frå 2020. Allmennkringkastarane bør tilbyinnhald som alle oppfattar som relevant, dei børinkludere smale og breie program og produsereinnhald som andre aktørar unnlèt å lage av kom-mersielle omsyn. Komiteen viser til at det erskjedd fleire endringar i den lokale journalistik-ken dei siste åra, mellom anna med nedbemannin-gar i lokale medium og fusjonerte aviser. Samtidighar SVT og SR auka det regionale nærværet.Komiteen foreslår at SR og SVT, innanfor ram-mene for nyheitsverksemda si, skal få i oppdrag åstyrkje den journalistiske dekninga i område somer svakt dekte.

SR og SVT har vidare fått kritikk frå dei kom-mersielle aktørane for nettsidene sine. Det blirsagt at for mange av sakene på nettsidene er reinetekstsaker, og at det blir publisert saker som deikommersielle publiserer bak betalingsmur. Komi-teen foreslår at SVT og SR bør ta omsyn til kon-kurranseføresetnadene til dei kommersielle aktør-ane: «Ett sätt att värna lokala nyhetsmedier kanexempelvis vara att förhålla sig restriktiv till vadoch hur man väljer att publicera textmaterial somhar hämtats bakom andra nyhetsmediersbetalväggar.» Komiteen meiner vidare at SVT ogSR bør leggje mest vekt på lyd og levande bilete inyheitsdekninga si. Kringkastarane bør framleisha høve til å publisere nyheiter i tekst på nettsi-dene sine, mellom anna for å ha søkbare multime-diale nyheitstenester, men på nett bør verksem-dene i større grad konsentrere seg om kjerneopp-draget, altså «att producera och tillgängliggöraljud respektive rörlig bild».

På bestilling frå det svenske kulturdeparte-mentet publiserte Myndigheten för press, radio

och TV (MPRT) i 2015 ein rapport om korleis deisvenske allmennkringkastarane påverkar medie-marknaden.10 I rapporten konkluderer MPRTmed at allmennkringkastarane bidreg positivt tilmediemangfaldet ved å tilby både breie og smaleprogram. Myndigheita meiner at allmennkring-kastarane, med det breie oppdraget sitt, kan haein negativ effekt, men at ein må kunne forventenoko negativ påverknad gitt finansieringa og rollatil allmennkringkastarane. Samla sett er vurde-ringa at allmennkringkastarane, med utgangs-punkt i oppdraga sine, ikkje opptrer på ein måtesom klart hindrar konkurrerande aktørar i å eta-blere, drive og utvikle kommersielle medieverk-semder. Dei finn heller ikkje belegg for at pro-gramtilbodet til allmennkringkastarane er blittlikare tilbodet til dei kommersielle media.

8.3.2.2 Danmark

Den danske mediepolitikken er styrt av femårigemedieavtalar mellom dei politiske partia. Forutanmedieavtalane er DR regulert etter eigne publicservice-kontraktar. Kontraktane har som formål åpresisere kva slags oppgåver DR er forventa åutføre, og skape rammene for allmennkringkas-tingsverksemda til DR.

I public service-avtalen for 2015–2018 var detfleire punkt om innhaldet på nettsidene til DR. Detstod mellom anna at nettsidene skulle innehalde«et uafhængigt og alsidigt nyhedstilbud medfokus på egenproduktion» og «produktioner medlyd, billede og tekst». Avtalen sa òg at «DR skal til-byde nyheder på TV, radio, internet og øvrige rele-vante platformer» og styrkje det digitale innhaldetmynta på unge.

Ein ny medieavtale for perioden 2019–2023blei inngått i juni 2018. Med den nye avtalenønskjer den danske regjeringa i større grad å mål-rette verksemda og innhaldsproduksjonen til DR.Frå å ha ei brei medieverksemd skal DR leggjastom «til et markant fyrtårn inden for bl.a. nyheder,oplysning, kultur og læring. DR skal derfor ikkesende alt til alle». Medieavtalen gjer det klart atDR i innhald og distribusjon ikkje skal konkurreremed private aktørar «hvor det ikke tjener et klartpublic service-formål», men leggje vekt på innhaldsom dei kommersielle aktørane ikkje tilbyr. I til-legg skal den regionale dekninga styrkjast både iradio og TV.

I september 2018 inngjekk regjeringa og DRein ny allmennkringkastingsavtale. Avtalen seier

10 Myndigheten för radio och tv (2015) «Utveckling ochpåverkan i allmänhetens tjänst».


at DR skal ha færre kanalar i radio og TV, og at detdigitale TV-tilbodet skal byggjast ut med vekt påsamfunns- og kulturstoff. Innhaldet skal i størregrad vere målretta mot yngre målgrupper. DRskal i tillegg styrkje det regionale tilbodet på alleplattformer og framleis tilby eit breitt utval av pro-gram, tenester og nyheiter på alle plattformer –inkludert internett – med lyd, bilete og tekst.DR.dk skal likevel leggje mest vekt på eigenpro-duksjon og danske produksjonar, samtidig somDR skal unngå tekstbaserte nyheiter i form av«lange, dybdegående artikler».

8.3.2.3 Finland

Oppdraget til Yle er regulert i lova om allmenn-kringkasting (lov om Yleisradio Oy). I juni 2016leverte ei parlamentarisk arbeidsgruppe ein rap-port om finansieringa av og oppdraget til Yle.Arbeidsgruppa hadde ingen tilrådingar omendringar i allmennkringkastaren sitt oppdrag omå ha eit breitt og allmennyttig programtilbod iradio og TV, men foreslo at kringkastingslovaskulle presisere Yle sitt ansvar for det finskemediemangfaldet.

Kravet om at Yle skal bidra til å fremje medie-mangfald, tok til å gjelde 15. juli 2017. Av proposi-sjonen går det fram at Yle skal ta omsyn til måletom mediemangfald og innleie samarbeid medandre aktørar når det er mogleg. Samarbeid børgagne begge partar. Det same gjeld ved deling avinnhald eller når Yle nyttar seg av nyheits- ogaktualitetsmateriale frå kommersielle aktørar.

Eit forvaltingsråd som den finske riksdagenhar utnemnt, utøver eigarstyringa av Yle. Forval-tingsrådet avgjer om nye tenester kan god-kjennast innanfor allmennkringkastingsoppdra-get. Forvaltingsrådet tok i mai 2017 stilling til Ylesine regionale nyheitstenester på nett. Rådet komfram til at det regionale nyheitstilbodet på nettikkje har negativ innverknad på marknaden, og atdet ikkje er nokon lovbestemte grunnar til å forbyYle å ha eit tekstbasert regionalt nyheitstilbod.Ifølgje rådet inngår det i Yle sitt oppdrag å utnytteulike teknikkar og bidra til å fremje utviklinga ogbruken av tenester på nett.11

I 2017 blei eventuelle konkurransemessigeverknader av Yle si lokale og regionale nyheits-verksemd på nett i dagspressemarknaden vur-dert. Rapporten var ein metastudie som var basertpå fleire studiar om allmennkringkastingsinnhald

på nett og eventuelle konkurranseeffektar i denkommersielle marknaden. Rapporten fann ingeneintydige samanhengar mellom Yle si lokale ogregionale nyheitsverksemd på nett og situasjonenfor dei kommersielle aktørane i dagspresse-marknaden.12

Det blei òg gjort ei vurdering av dei svensk-språklege nettnyheitene til Yle i 2016 og 2017, fråfem lokalredaksjonar i Finland som alle har eigneframsider på nett. Rapporten viste at det var rela-tivt få sidevisingar av det lokale nyheitsinnhaldetpå svenske Yle – mellom 2 og 8 prosent. Talet påsidevisingar var òg lågt samanlikna med det tilsva-rande talet hos kommersielle svenskspråklegenyheitsmedium. Samtidig har det vore ein auke italet på unike brukarar som les dei svenskspråk-lege nettnyheitene til Yle.

Den finske bransjeforeininga Finnmedia harvore kritisk til Yle sine tekstbaserte nyheiter pånett og har klaga nettverksemda til Yle inn til EU-kommisjonen med argumentasjon om at dei tekst-baserte nyheitene har fått ulovleg statsstøtte.Klaga er under behandling.

8.3.2.4 Storbritannia

Eit «Royal Charter», som normalt gjeld for ti år,fastset dei overordna måla for verksemda til BBC.Det fastset òg detaljerte tenestelisensar for alleTV- og radiokanalane og dei digitale tenestenesom BBC tilbyr. Tenestelisensen beskriv i detaljomfanget av og formålet med tenesta. Parlamentetvedtok i desember 2016 eit charter for perioden2017–2027.

I den nyaste avtalen er det nedfelt at BBC skalprøve å inngå samarbeid med andre aktørar, spesi-elt når det er av interesse for allmenta. BBC skalsamarbeide med eit breitt utval kommersielle ogikkje-kommersielle aktørar – både store og små,nasjonale og regionale – på TV, radio og nett. BBCmå òg sikre at samarbeidet skjer på like vilkår foralle partar, og at det er til fordel for den samarbei-dande parten. BBC skal kreditere samarbeidspar-tane, også i marknadsføringa av produksjonane ogtenestene som blir skapte eller distribuerte.

Det er eit krav at BBC har distinkte produksjo-nar av høg kvalitet i mange ulike sjangrar og påtvers av ei rekkje tenester og plattformer. Detinneber at tenestene skal skilje seg frå det andresamanliknbare aktørar leverer, mellom anna nårdet gjeld samansetjinga av sjangrar, mengda origi-nalt innhald som er produsert i Storbritannia,

11 https://svenska.yle.fi/artikel/2017/05/30/resultat-av-for-valtningsradets-forhandsprovning-yle-far-fortsattningsvis-erbjuda

12 http://www.nordicom.gu.se/sv/aktuellt/nyheter/finland-rapporter-granskar-yles-lokala-nyheter-pa-webben


breidda av målgrupper og nivået på risikotaking,innovasjon og kreative ambisjonar. Krava gjeld forBBC på TV, radio og internett.

Det nye charteret seier òg at BBC skal vere eitleiande medium når det gjeld teknologisk innova-sjon og utvikling. Teknologisk innovasjon skal hasom mål å betre formidlinga og distribusjonen avprograminnhaldet til BBC. I tillegg skal BBC idette arbeidet søkje samarbeid med andre organi-sasjonar og, innanfor rimelege grenser, dele eigenkunnskap og eigne teknologiar med andre.

På bestilling frå BBC Trust publiserte KPMG i2015 ein rapport om korleis BBC påverkar kom-mersiell kringkasting og regionale og lokale avi-ser.13 Rapporten finn ingenting som tilseier atBBC konkurrerer ut dei kommersielle media, ver-ken kommersiell kringkasting eller lokale og regi-onale aviser. Rapporten finn at sjåartida har minkafor nyheitene hos kommersielle kringkastarar,men at ho likevel ikkje har auka hos BBC. Samti-dig har underhaldningsprogramma til dei kom-mersielle kanalane hatt ein større auke i sjåartidenn tilsvarande program i BBC. Rapporten finnheller ingen eintydig samanheng mellom opplags-fallet til avisene og BBC sitt nærvær på nett, ogpeiker mellom anna på at det digitale nettilbodettil BBC med nasjonale og internasjonale nyheiterberre delvis konkurrerer med regionale og lokalemedium.

Eit utval blei nedsett av den britiske regjeringai mars 2018. Utvalet hadde i oppgåve å vurdereden framtidige mediemarknaden for kvalitetsjour-nalistikken i Storbritannia og leverte rapportensin i februar 2019.14 Utvalet foreslår mellom annaat Ofcom bør vurdere om BBC sine nettsider istor nok grad genererer trafikk til dei kommersi-elle media, og at BBC bør gjere meir for å deleteknisk og digital kompetanse med lokalemedium.

8.3.2.5 Tyskland

I Tyskland er det sett ei negativ avgrensing for all-mennkringkastarane ARD og ZDF mot det som erkalla avisliknande, tekstbasert innhald digitalt.Det vil seie at «presselikt innhald» ikkje er tillatedersom det ikkje har samanheng med TV- ogradioinnhaldet som blir produsert. Det er hellerikkje lov med djupnedekning lokalt og presselikn-

ande innhald som ikkje er relatert til eit radio-eller TV-program online.

8.3.3 Medietilsynets vurdering av NRK sitt bidrag til mediemangfaldet

Som ledd i vurderinga av kva effekt NRK har påden kommersielle mediemarknaden og det totalemediemangfaldet, fekk Medietilsynet 31. oktober2017 i oppdrag å vurdere tilbodet til NRK. Rappor-ten blei levert til departementet 10. april 2018.Formålet var å få eit empirisk grunnlag for vurde-ringane av det fireårige styringssignalet. Medietil-synet blei bedt om å ta utgangspunkt i 2017 og idet minste vurdere følgjande forhold:1. Korleis bidreg tilbodet til NRK samanlikna

med tilbodet til andre aktørar til innhalds- ogbruksmangfald?

2. I kva grad bidreg NRK gjennom samarbeidmed andre aktørar til mediemangfaldet?

3. Korleis påverkar NRK, særleg digitalt, tilbodettil kommersielle aktørar – og blir tilbodet tilpublikum med dette svekt?

Av omsyn til tida blei djupneanalysane i hovudsakknytte til nyheits- og aktualitetstilbodet på nett. Itillegg til eigne vurderingar innhenta Medietilsy-net analysar frå uavhengige medieforskarar ogekspertmiljø på konkurranseanalysar gjennomforskingsgruppa for mediebruk og publikumsstu-dium ved Universitetet i Bergen og Menon Econo-mics. For å undersøkje korleis tilbodet til NRKbidreg til innhaldsmangfald samanlikna med tilbo-det til andre aktørar, innhenta Medietilsynet einanalyse frå Universitetet i Bergen.

8.3.3.1 Innhaldsmangfald

Innhaldsanalysen er basert på ein dataassistertstordataanalyse av norske nettmedium og einmanuelt utført kvantitativ innhaldsanalyse av eitutval norske nyheitsstader. Materialet i dendataassisterte analysen omfattar nyheitssaker frå160 norske nyheitsmedium på nettet. Den manu-elle kvantitative innhaldsanalysen undersøkjermangfaldet i den nasjonale nyheitsmarknaden og iden lokale nyheitsmarknaden i Bergen/Horda-land.

Innhaldsanalysen samla sett viser at dei ulikeaktørane i det norske nyheitslandskapet bidreg tilmediemangfaldet på kvar sin måte. Her er hovud-funna:1. NRK tilbyr ei regiondekning som andre

medium ikkje tilbyr, og har ein tydeleg dis-triktsprofil med meir lokaljournalistikk enn

13 KPMG (2015) «An economic review of the extent to whichthe BBC crowds out private sector activity».

14 Department for Digital, Culture, Media & Sport (2019)«The Cairncross Review: a sustainable future for journa-lism».


andre nasjonale medium. Samtidig unngårNRK å konkurrere med lokalavisene ved åhalde seg unna dei mest lokale temaa. Lokal-media har meir stoff om lokalt næringsliv,lokale kulturarrangement og lokal infrastruk-tur og er tettare på norsk kvardagsliv enn NRK.Distriktsprofilen er ifølgje forskarane NRK sittsterkaste bidrag til mediemangfaldet.

2. NRK er mest lik andre medium når det gjeldkjerneområda i det journalistiske samfunns-oppdraget, det vil seie tema som politikk, øko-nomi, sosiale spørsmål og livsstil. Forskaraneforklarer dette med at samfunnsoppdragetutgjer eit felles normgrunnlag i journalistik-ken. Media vil derfor til ein viss grad likne kva-randre på desse kjerneområda, men denne lik-skapen kan vanskeleg beskrivast som konkur-ranse. NRK liknar òg på andre medium når detgjeld beredskapssaker (vêr, ulykker og tra-fikk).

3. NRK har, på grunn av allmennkringkastings-oppdraget og den allmenne profilen, flest lik-skapstrekk med medium som søkjer å nå eitbreitt publikum i tillegg til å vere dagsordense-tjande på nasjonalt plan. NRK liknar minst påmedium med ein klar lokal, populær eller nisje-orientert profil.

4. Kommersielle «populærmedium» er likare kva-randre enn andre medium. NRK tilbyr eit alter-nativ til livsstilstoffet og sportsstoffet sompopulærmedia frontar, og dekkjer òg i mindregrad økonomi og populærkultur.

Forskarane finn at NRK utgjer «midten» av detnorske journalistiske landskapet. «Midten» inne-ber gjennomsnittet for kor mykje dekning ulikenyheitskategoriar får i dei avisene som er analy-serte, og blir brukt i analysen for å sjå kor forskjel-lige media er med gjennomsnittet som utgangs-punkt. At NRK utgjer «midten», inneber at selska-pet har ei jamn fordeling av tema, med ein tydelegallmennmedieprofil. Analysen viser òg at NRKmed dette plasserer seg «mellom» nisjemedia ogpopulærmedia. Nyheitene på nrk.no liknar minstpå nyheitene i medium med ein klar lokal, popu-lær eller nisjeorientert profil, og mest på mediumsom søkjer å nå eit breitt publikum, og somønskjer å vere dagsordensetjande for den offent-lege samtalen på nasjonalt plan. Samtidig finnforskarane at det er relativt store forskjellar mel-lom profilane til dei analyserte media når det gjeldkorleis ulike tema er fordelte.

8.3.3.1.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs bidrag til innhaldsmangfald

Medietilsynet vurderer at innhaldet til NRK påradio, TV og nett til saman utgjer eit variert tilbodtil både breie og smale grupper i befolkninga.Medietilsynet meiner det er viktig å likestille nyemedieplattformer og tradisjonelle kanalar for åsikre at tilbodet til NRK når breitt ut.

At NRK er mest likt andre medium somønskjer å nå ut til mange og setje dagsorden, eretter Medietilsynet si vurdering ei naturleg følgjeav at NRK er ei journalistisk verksemd som skalha ei brei nyheits- og aktualitetsdekning for heile

Figur 8.11 Innhaldsprofilane til nyheitsmedia

Kjelde: NRK sitt bidrag til mediemangfaldet (Sjøvaag og Pedersen 2018)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Total

NRK

TV 2

VG

Dagbladet

Aftenposten

Dagsavisen

Nettavisen

NRK Hordaland

BT

BA

Politikk Krim Økonomi Sosiale spm. Kultur Livsstil Sport Ulykker Vær Annet


befolkninga. I eit mediemangfaldsperspektiv mei-ner Medietilsynet det er viktig at mange ulikeavsendarar dekkjer viktige forhold i samfunnet. Atmedium som følgjer redaktørplakaten, liknar kvar-andre i dekninga av dei journalistiske kjerneom-råda, er likevel ei naturleg følgje av samfunnsopp-draget til media, meiner tilsynet.

Medietilsynet viser til at andre undersøkingarhar avdekt at enkelte viktige samfunnsområde imindre grad er dekte i norske medium. I eitdemokratisk perspektiv meiner tilsynet det er vik-tig at det ikkje utviklar seg omfattande blindsoneri journalistikken. Særleg gjeld det tema og sam-funnsområde som det er vesentleg at borgaranefår kunnskap om. I den grad det i eit mediemang-faldsperspektiv er behov for å stimulere til aukadekning av marginale tema, nemner tilsynet at einkan vurdere å konkretisere oppdraget til NRKnærmare, eventuelt nytte andre regulatoriske ver-kemiddel.

8.3.3.2 Bruksmangfald

Medietilsynet henta inn ei panelundersøking fråUniversitet i Bergen for å svare på spørsmålet omNRKs bidrag til bruksmangfaldet. Analysen tekutgangspunkt i Mediemangfaldsutvalet sitt bru-karperspektiv på mediemangfald, der det som eravgjerande for å nå dei underliggjande måla formediemangfald, er at borgarane faktisk ekspone-rer seg for eit mangfald av innhald og avsendarar.Analysen viser brukarmønster i heile befolkninga,mediebruken i ulike grupper og korleis NRK fyl-ler ei rolle som fellesarena – inkludert i kva gradNRK inngår i mediebruken hos dei som elles kon-sumerer lite nyheiter.

Dette er hovudfunna i analysen:1. NRKs tilbod er ein del av mediekvardagen til

nesten heile befolkninga og er ein fellesarenafor folk flest, på tvers av andre skiljelinjer.

2. Gjennom det samla tilbodet sitt når NRK grup-per i befolkninga som elles er svært ulike, bådenår det gjeld sosiale kjenneteikn og medi-evanar. Kva slags delar av tilbodet til NRK somblir nytta, varierer mellom gruppene.

3. Grupper som i mindre grad orienterer seg motnyheiter og norske redaksjonelle medium, bru-ker òg i mindre grad tilboda til NRK. Det gjeldsærleg yngre. Forskarane peiker på at det sam-svarer med funn frå tidlegare undersøkingarsom seier at dei yngre aldersgruppene er liteinteresserte i nyheiter.

Delrapporten frå Universitetet i Bergen analyse-rer òg i kva grad bruken av det digitale nyheitstil-

bodet til NRK heng saman med kor villige folk ertil å betale for andre digitale nyheiter. Analysen erbasert på spørjeundersøkinga til Reuters InstituteDigital News Report 2017. Analysen viser at beta-lingsviljen for digitale nyheiter handlar om gene-relle nyheitsvanar. Faktorar som nyheitsinteresse,tidlegare betaling for papiraviser, hyppig lesing avlokale og regionale medium og bruk av nettbrettog smarttelefon heng positivt saman med beta-lingsvilje. Analysen finn derimot ikkje at bruk avdei digitale nyheitene til NRK heng saman medbetalingsvilje for nettnyheiter.

8.3.3.2.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs bidrag til bruksmangfald

Medietilsynet meiner at NRK bidreg til bruks-mangfald, fordi tilbodet er ein del av mediekvar-dagen til nesten heile befolkninga, og fordi NRKfungerer som ein fellesarena for grupper somelles er svært ulike. Tilsynet viser til at NRK hartydelege mål om å nå breitt ut, og at dei har eitvariert innhaldstilbod til både breie og smalebefolkningsgrupper. Medietilsynet meiner at NRKhar vist at dei jobbar aktivt med å nå fleire av deiyngre publikumsgruppene, som i mindre gradbruker norske nyheitsmedium, mellom anna gjen-nom ulike strategiar for publisering og ved å sikrerepresentasjon frå ulike kulturar.

8.3.3.3 Samarbeid med andre aktørar

Til Medietilsynet sin rapport gjorde NRK i rappor-ten NRKs bidrag til mediemangfold gjennom sam-arbeid greie for sentrale samarbeidsprosjekt medandre medieaktørar. Her deler NRK samarbeidetinn i fire kategoriar: 1) innhald og publisering,2) kompetansedeling, 3) opplæring og mangfaldog 4) rammevilkåra i bransjen.

Medietilsynet har gjennomført ei undersøkingblant 185 norske redaktørar på nasjonalt og regio-nalt nivå.15 Undersøkinga blei brukt for å kartleg-gje omfang av og erfaringar med eventuelle samar-beid mellom NRK og andre medieaktørar.

Materialet indikerer ein svak tendens til atrespondentane er meir positive til at eit samarbeidmed dei andre medieaktørane (75 prosent) styr-kjer mediemangfaldet, enn dei er til at eit samar-beid med NRK (68 prosent) gjer det. Regionale oglokale aktørar har ein større tendens til å vereeinige i at samarbeid med andre bidreg til eitstyrkt mediemangfald, enn nasjonale aktørar med

15 Undersøkinga blei send til 481 aktørar. 185 av dei valde åsvare.


ei allmenn innretning. Nasjonale aktørar med all-menn innretning har i høgare grad samarbeiddmed NRK enn nasjonale aktørar med smalare inn-retning.

På regionnivå er det jamt over høg grad avsemje om at samarbeid med NRK bidreg til å styr-kje mediemangfaldet. Det er likevel stor forskjellmellom regionane som representerer ytterpunkta(46 prosent i region Sørlandet mot 86 prosent iregion Finnmark).

Dei vanlegaste samarbeidsformene dei kom-mersielle har med NRK, er produksjon av redak-sjonelt innhald, utveksling av innhald, bidrag til athendingar når breiare ut, tilgang til å publisereinnhald og tekniske ressursar.

Innhaldsanalysen som tilsynet har henta inn,inneheldt òg ein analyse av hyperlenkjene tilNRK. Majoriteten av lenkjene (91 prosent) var i2017 lenkjer til hovuddomena til NRK(www.nrk.no) og andre NRK-sider. Gitt den høgelenkjefrekvensen til interne sider meiner forska-rane det er naturleg å tru at desse er automatiskgenererte. Når det blir lenkja aktivt heller ennautomatisk, ser det ut som om NRK i stor gradlenkjar til andre medium. Medietilsynet meiner atNRK legg til rette for samarbeid med andremedieaktørar med mediemangfald som formål,både sentralt og lokalt. Samarbeidet med kom-mersielle aktørar er òg i positiv utvikling.

8.3.3.3.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs samarbeid med andre aktørar

Medietilsynet vurderer at NRK har ein for-målstenleg strategi for sitering, der målet er atpublikum skal få ein meirverdi ved å oppsøkje ori-ginalkjelda. Tilsynet påpeiker at det er rimeleg atomsynet til at NRK skal nå breitt ut med sitt eigeinnhaldstilbod, blir balansert mot omsynet til åauke publikums bruk av eksterne medium.Medietilsynet meiner likevel at NRK ikkje bør hasom mål å ha flest mogleg lesarar til kvar tid.

Medietilsynet viser til at det å lenkje til origi-nalinnhaldet til kommersielle medium vil kunnebidra til å vege opp for det potensielle problemetmed at NRK tek mykje nett-trafikk frå andreaktørar. Fordi det kan verke som om NRK fram-leis berre i avgrensa grad viser til nettavisene tilandre medieaktørar, og i staden i stort omfanglenkjer til eigne nettsider, meiner Medietilsynet atein bør vurdere om kravet til lenking skal presise-rast nærmare ved å krevje at NRK gradvis aukaromfanget av ekstern lenking til andre redaktør-styrte medium.

8.3.3.4 Konkurransemessige verknader av verksemda til NRK

For å vurdere korleis konkurransen fungerer iulike marknader, henta Medietilsynet inn einempirisk analyse av dei konkurransemessigeverknadene av NRK sine nyheits- og aktualitetste-nester på nett. Analysen, som er gjennomført avMenon Economics, omfattar det nasjonale tilbodetog regionstilbodet i Hordaland og Sogn og Fjor-dane. Analysen omfattar ei kartlegging avmarknadsforholda og utviklinga i marknaden deisiste fem åra, innhaldsanalysar som måler inn-haldslikskap mellom NRK-artiklar og artiklar ikommersielle aviser, og spørjeundersøkingar ibefolkninga i dei utvalde marknadene.

Konkurranseanalysen viser at NRK sitt nærværpå nett i ulik grad bidreg til ytterlegare konkur-ranse i marknadene. Menon Economics finn likevelikkje noko som tyder på at dette nærværet harmedført vesentlege konkurranseavgrensingar i deimarknadene som er undersøkte, men peiker på atanalysen ikkje gir grunnlag for å trekkje generellekonklusjonar. Dette er hovudfunna i analysen:1. NRK utøver eit visst konkurransepress i den

nasjonale marknaden. NRK er likevel ikkje dennærmaste konkurrenten til nokon av dei kom-mersielle aktørane, med unntak av Aftenpos-ten, der VG og NRK er like nære konkurrentar.

2. Innhaldslikskapen er høgare i den nasjonalemarknaden enn i dei to regionale marknadene.Materialet indikerer at prosentdelen overlap-ping har auka noko sidan 2015. Sidan det berreer nokre få artiklar frå 2017, kan resultatet like-vel vere påverka av enkelte nyheitshendingar.

3. Kommersielle aktørar opplever at konkurran-sepresset frå NRK har auka dei siste åra. Detheng saman med at NRK har satsa på tekst-basert journalistikk på nett. Betalingsviljen tilfolk saman med ein nett-trafikkanalyse frå dåAftenposten innførte brukarbetaling, tyderlikevel på at dei kommersielle media sitt høvetil å ta betalt eller auke prisane i liten grad erpåverka av NRK.

8.3.3.4.1 Medietilsynet sine vurderingar av dei konkurransemessige verknadene av verksemda til NRK

Medietilsynet meiner det er naturleg at ein offent-leg finansiert allmennkringkastar påverkar medie-marknaden i stor grad, mellom anna ved å utøveeit visst konkurransepress på dei kommersiellemedieaktørane. Tilsynet viser til at det dei siste åraer gjennomført fleire analysar av konkurransen frå


NRK. Analysane indikerer at konkurransen fråNRK ikkje legg vesentlege avgrensingar på deikommersielle aktørane sitt høve til å ta betalt forinnhaldet, men at han derimot hevar kvaliteten ogfører til meir differensiering. Ettersom ein ikkjekan påvise at nærværet til NRK i marknaden fornyheits- og aktualitetstenester på nett har vesent-leg konkurranseavgrensande verknad, meinerMedietilsynet at det ikkje er grunnlag for åavgrense NRK si verksemd på nett. Tilsynet fram-hevar samtidig at avisbransjen står i ein sværtkrevjande situasjon, men at det å avgrense dendigitale verksemda til NRK ikkje vil løyse utfor-dringane for den kommersielle delen av bransjen


Rapporten til Medietilsynet blei send på høyringmed svarfrist 22. mai. Mange av høyringsin-stansane, særleg frå den kommersielle medie-bransjen, er kritiske til rapporten. Det er særlegdet tredje punktet i bestillinga til Medietilsynetsom blir drøfta og kritisert i høyringssvara: «Hvor-dan NRKs innhold, særlig digitalt, påvirker tilbu-det til aktører som lever av egne inntekter, og omtilbudet til publikum derigjennom svekkes.»

I tillegg til å peike på det dei meiner er svakesider ved metoden, avgrensinga og analysen, seierfleire høyringsinstansar (mellom anna MBL, Ame-dia, VG, Schibsted og TV 2) at Medietilsynet erfor bastante i konklusjonane sine, og at dei i forliten grad tek atterhald og nyanserer.

8.3.4.1 Avgrensing

Fleire av dei kritiske punkta gjeld avgrensing. Kri-tikken handlar om tidshorisonten i rapporten ogavgrensingar med tanke på kva slags plattformerein har lagt vekt på.

Medietilsynet blei bedt om å ta utgangspunkt i2017. Fleire høyringsinstansar (mellom anna MBL,TV 2, Polaris, Amedia og Aller) er likevel kritiske tilat rapporten ikkje ser framover. MBL skriv at det erfram til inngangen til 2018 at dei private mediehusahar fått dei mest betalingsvillige inn som digitaleabonnentar: «Denne perioden har derfor liten for-klaringskraft fremover, når mediehusene skal for-søke å rekruttere de mindre betalingsvillige.»

Fleire er kritiske til at Medietilsynet har valt åberre sjå på NRK sitt tilbod på nett (mellom annaAller, Amedia og MBL). Amedia meiner at det «erumulig å vurdere NRKs bidrag til mangfoldet kunbasert på nrk.no», og at dette er med på åavgrense «verdien av analysene i vesentlig grad».

Enkelte høyringsinstansar (Polaris, Schibstedog Amedia) meiner rapporten ikkje tek opp NRKsin bruk av sosiale medium. Instansane viser til atFacebook vil satse meir på lokale nyheiter, og atNRK er aktivt til stades i sosiale medium. Det at«NRK beriker Facebook og andre globale aktørermed mer høykvalitets kundedata, kan vise segekstra konkurransefølsomt i en tid med sterkt fal-lende annonseomsetning», ifølgje Polaris.

8.3.4.2 Konkurranseanalysen

Medietilsynet har rådført seg med Konkurransetil-synet undervegs i prosessen. Konkurransetilsynetskriv i høyringsfråsegna si at konkurranseanaly-sen verkar fornuftig, men at det er grunn til å verevarsam med å trekkje generelle konklusjonar nårdet gjeld dei konkurransemessige følgjene av densamla verksemda til NRK. Fleire av høyringsin-stansane (mellom anna MBL, Schibsted og Ame-dia) meiner derimot at endringane i medie-marknaden ikkje er godt nok utdjupa, og at kon-kurranseanalysen ikkje er god nok.

MBL meiner at konklusjonane byggjer på einsnever konkurranseøkonomisk analyse avmarknadsdynamikken og derfor blir «feil». I til-legg meiner dei at det er «feil å nedtone annon-seutfordringen fra analysen», og peiker på at detteer ei sentral utfordring for avisene, som har mistastore summar i annonseinntekter på få år: «Dethar selvsagt betydning for hvilke muligheter dehar til å svare på konkurransen fra NRKs tilbud.Her svikter konkurranseanalysen i rapporten.»

Amedia peiker på at utgangspunktet for kon-kurranseanalysen er at konkurranse er eit over-ordna mål i seg sjølv, og at analysen ikkje ser påkorleis konkurrentane blir påverka – berre på omtilbodet til publikum blir svekt: «Medietilsynet leg-ger til grunn at jo mer intensiv konkurransen er,jo rikere er mediemangfoldet, og jo mer prispressde private aktørene utsettes for, jo mer konsu-mentvelferd oppnås.»

Schibsted viser til Menon Economics’ teore-tiske og prinsipielle utgangspunkt: «De kommer-sielle er avhengige av å tilby et produkt som er dif-ferensiert fra NRK sitt gratisprodukt dersom deskal kunne ta betalt for tilbudet sitt.» Schibsted stil-ler spørsmål ved om det er marknaden som skaltilpasse seg NRK, eller om det er NRK som skalfylle eit tomrom i marknaden. Dei meiner atMenons utgangspunkt «reiser en fundamentalproblemstilling om forholdet mellom en statsfi-nansiert virksomhet og ‘markedet’». Schibsted fårstøtte av MBL, som i tillegg peiker på at «NRK erikke gitt mandat til å konkurrere med lokale, pri-


vate mediehus. NRK skal ikke være et konkur-ranseinstrument på de ulike markedene. NRKskal levere innhold som markedet ikke leverer».

I tillegg til å kritisere det teoretiske utgangs-punktet for konkurranseanalysen meiner MBL atkrava til kva som skal reknast som negative kon-sekvensar, er for høge. Dei viser til rapporten, dernegative konsekvensar er forstått som «at andremedieaktører for eksempel reduserer sitt tilbud,ikke lenger investerer i innholdsproduksjon og iytterste konsekvens må legge ned sin virksom-het» MBL meiner at «dette er mål som ikke eregnet» med tanke på at inntektstap framleis er eiutfordring for kommersielle medium, og at tilsy-net «burde ha funnet mål som er egnet til åavdekke svakere, men like fullt alvorlige konse-kvenser for mediemangfoldet på lengre sikt».

8.3.4.3 NRKs plassering i marknaden

Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram atNRK ligg «i midten» av marknaden. Høyringsin-stansane meiner at et NRK «på midten» gjer NRKtil eit substitutt for mange, noko «som kan ha enpreventiv effekt på publikums ønske om å søkealternative stemmer og synspunkter», ifølgjeAller. Schibsted meiner det ville vore ei meir logiskinnhaldsmessig plassering om NRK framfor å leg-gje seg i midten av marknaden konsentrerte dek-ninga meir om eksisterande og framveksandeblindsoner, «i tråd med prinsippene bak vilkårenefor statsstøttet virksomhet».

Enkelte av høyringsinstansane (Schibsted, VGog Polaris) stiller spørsmål ved nokre av tolkin-gane som er gjorde, og konklusjonane som ertrekte, med utgangspunkt i innhaldsanalysane.Schibsted meiner det er «misvisende» å konklu-dere med at NRK tilbyr eit alternativ, «nettoppfordi NRK ligger på snittet og er allmenn». VGmeiner at tala i analysen ikkje kan tolkast som atNRK skil seg vesentleg ut, og at «analysen indike-rer at NRK er likere konkurrentene enn hva manskulle tro».

Ein av innhaldsanalysane som Medietilsynethar innhenta, ser på kva slags tema NRK dekkjermeir, mindre eller like mykje av samanlikna medulike grupper nyheitsmedium. Forskarane poeng-terer at når aviser blir grupperte saman, blir deisærskilde prioriteringane deira mindre synlege,mens det som er likt, blir framheva. Ei saman-likning mellom NRK og Polaris-avisene gruppertesaman viser at NRK skil seg ut «nesten uteluk-kende» ved å ha lågare sportsdekning (s. 112).Polaris «leser dette som om NRK og våre medie-hus kun skiller seg ut i sportsdekningen» og stil-

ler spørsmål ved korleis den kommersielle bran-sjen skal kunne ta betalt for eit innhald som NRKpubliserer gratis.

8.3.4.4 NRK som substitutt

Fleire av høyringsinstansane (MBL, Schibsted ogAller) er kritiske til drøftinga av i kva grad NRK ereit substitutt eller ikkje, og meiner at NRK somprimær- og sekundærsubstitutt blir tona ned ikonklusjonen. Det blir peikt på at NRK kan vere«en betydelig konkurrent» sjølv om dei kommer-sielle er kvarandre sine nærmaste konkurrentar(Aller), og at fellestrekka til dei kommersiellemedia ikkje er det same som at «NRK skiller seg(underforstått positivt) ut fra disse» (Schibsted).MBL meiner at ein basert på innhaldsanalysanekan forstå det slik at NRK har dei same prioriterin-gane på nett som andre private mediehus, og pei-ker på at NRK kan «være et substitutt som opple-ves som tilstrekkelig» sjølv om det er forskjellar idekninga til NRK og andre kommersiellemedium.

VG opplever at NRK legg seg «tettere opp tilde kommersielle aktørene i form og innhold», ogmeiner at NRK har satsa meir på tekstbasert inn-hald på nett dei siste åra, eit perspektiv dei synester fråverande i konklusjonane.

Polaris, på si side, reagerer på beskrivinganesom blir gitt om NRK, og viser til at dei like gjerne«kunne vært brukt om regionavisenes posisjon,eksempel bredt publikum, dagsordensettende,distriktsprofil, ‘midten’ av det journalistiske land-skapet».

Amedia argumenterer for at NRK har etablertseg som ein meir aggressiv konkurrent til norskeaviser, er blitt innhaldsmessig likare avisene, og atNRK i stigande grad står fram som eit alternativ/substitutt til avisene. Amedia trekkjer fram atNRK sin strategi, særleg digitalt, utfordrar dei pri-vate media og vil kunne svekkje deira posisjon ogdermed mediemangfaldet dersom strategien blirført vidare. Amedia meiner at rammene for NRKsi verksemd og det digitale mandatet til allmenn-kringkastaren må presiserast og tydeleggjerast iein oppdatert NRK-plakat.

Finnmark Dagblad, Dagbladet Finnmarken ogFinnmarksposten skriv i eit samla høyringssvar atNRK bør vere et tilleggsprodukt, i staden for åprøve å bli mest mogleg lik dei kommersiellemedia på nett. Dei tre peiker på at NRK bør satsepå djuptpløyande journalistikk, og at NRK i demo-kratiske blindsoner, der kommersielle mediumikkje har ressursar, bør utfylle medietilbodet fram-for å prøve å undergrave andre aktørar.


8.3.5 Vurdering

NRK er eit av dei viktigaste verkemidla staten harfor å nå dei medie- og kulturpolitiske måla sine.Samtidig er det uunngåeleg at NRKs nærvær imarknaden påverkar handlingsrommet til deikommersielle aktørane. Nærværet til NRK kanføre til at kommersielle medieaktørar får færrelesarar, lyttarar eller sjåarar, og dermed gjere detvanskelegare for desse aktørane å finansiere sinetilbod i marknaden. Nærværet til NRK blir likevelførst problematisk dersom NRK avgrensar aktivi-teten til kommersielle aktørar på ein slik måte atdet svekkjer det samla tilbodet til publikum.

I høyringssvara til Medietilsynets rapport pro-blematiserer fleire av høringsinstansane korleisNRKs innhald, særlig digitalt, påverkar tilbodet tilaktørar som lever av eigne inntekter. Dei trekkjerfram at det er nødvendig å fornye og presisere detdigitale mandatet NRK er gitt i NRK-plakaten ogNRK-vedtektene. Dei visar òg til at NRK sin stra-tegi, særleg digitalt, utfordrar dei private media ogvil kunne svekkje deira posisjon og dermedmediemangfaldet dersom strategien vidareføres.

Medietilsynet konkluderer i rapporten sinmed at dei kommersielle avisaktørane framleis eri ein krevjande transformasjonsfase. Ifølgje tilsy-net heng ikkje dette saman med konkurransen fråNRK. Tilsynet sine konklusjonar byggjer på at deiempiriske undersøkingane ikkje har vist at det erkonkurransen frå NRK som er årsaka til utfordrin-gane dei kommersielle aktørane har. Ut frå Medie-tilsynet si undersøking ser ikkje departementetgrunnlag for å anta at NRK sitt nærvære på nettlegg vesentlege avgrensingar på dei kommersiellemedia sine moglegheiter til å ta betalt for digitalenyheiter, slik situasjonen er i dag. Dei empiriskeanalysane i Medietilsynet sin rapport viser også atNRK ikkje er ein nær konkurrent til lokale nett-medium, og at dei kommersielle aktørane i dennasjonale marknaden stort sett har størst konkur-ranse frå andre kommersielle aktørar. Departe-mentet meiner derfor at det ikkje er gitt at ei inn-stramming i oppdraget til NRK vil gjeremarknadssituasjonen lettare for dei kommersiellemedieaktørane. Mediemarknaden er likevel i sta-dig utvikling. Departementet vil halde fram med åfølgje med på konkurransen frå NRK, til dømesom NRK legg vesentlege avgrensingar på deikommersielle media sine moglegheiter til å tabetalt for digitale nyheiter.

Nettet er i ferd med å bli den viktigaste medie-plattforma, særleg for unge. For at NRK skal nå uttil publikum og oppfylle oppdraget sitt, må selska-pet ha eit breitt tilbod og nytte alle relevante platt-

former. Ei avgrensing i nærværet på nett kunnegjort det vanskelegare for NRK å nå heile befolk-ninga og hatt ein negativ effekt på det totalemedie- og bruksmangfaldet. Særleg kunne det hasvekkja NRKs evne til å nå dei gruppene som iliten grad oppsøkjer nyheiter på dei tradisjonellemedieplattformene. Å gjere det vanskelegare forNRK å nå ut med innhaldet sitt ville dessutan veredårleg utnytting av offentlege midlar, fordi færreville fått nytte av innhaldet NRK produserer.

Departementet vil òg vise til at utviklinga imedielandskapet kan gjere det krevjande for NRKå behalde den same posisjonen i befolkninga pålengre sikt. I ein slik situasjon vil det vere uheldigå svekkje NRK sine føresetnader for å oppfylle sittoppdag og møte konkurransen ved å avgrenseNRK sitt handlingsrom på internett. Departemen-tet konkluderer på grunnlag av dette med at detikkje er aktuelt å leggje restriksjonar på NRKsmoglegheit til å tilby sitt innhald på internett.

NRK si rolle som allmennkringkastar forplik-tar. I eit demokratisk perspektiv er det viktig atdet ikkje utviklar seg journalistiske blindsoner.NRK bør derfor ha eit særleg ansvar for å dekkjetematiske og geografiske blindsoner, det vil seietema eller område som i liten grad blir dekte avandre medium, og ha eit særleg ansvar for dek-ninga av marginale tema og geografiske områdemed svak journalistisk dekning.

NRK-plakaten seier som nemnt at NRK skal haeit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norskemediemangfaldet. Eit særleg ansvar for å dekkjejournalistiske blindsoner vil mellom anna styrkjeNRKs ansvar for det lokale mediemangfaldet.Departementet vil derfor utvide NRK-plakatenmed eit punkt om at NRK skal ha eit særlegansvar for å dekkje tematiske og geografiskeblindsoner. NRK må vere bevisst på rolla si, ogansvaret NRK har for å dekkje tematiske og geo-grafiske blindsoner, må balanserast mot det sjølv-stendige ansvaret for å bidra til det norske medie-mangfaldet regionalt og nasjonalt. Det er tildømes viktig at distriktskontora ikkje definererseg som ein konkurrent til lokalavisene, men atNRK lokalt bidreg til å styrkje det lokale medie-mangfaldet og det samla tilbodet til publikum.

NRK bør vidare vere tilbakehaldne med åsitere for mykje frå saker som kommersiellemedieaktørar har publisert bak betalingsmur, for åsikre at incentivet og meirverdier ved å oppsøkjeden originale kjelda oppretthaldest. NRK bør òg haein konsekvent og raus krediteringpraksis. Selska-pet bør vidare aktivt søkje å samarbeide medandre medieaktørar der det er naturleg, til dømes isamband med valdekning. Medietilsynet viser i


rapporten sin mellom anna til at NRK deltek i eitpool-samarbeid som inneber at produksjonar ogbilete blir delte med andre medieaktørar. Hausten2017 delte for eksempel NRK utdelinga av Nobelsfredspris. Dette var ein stor og dyr produksjon, derNRK også hadde rettane, og sendinga blei deltvederlagsfritt med andre. I 2015 samarbeidde NRKmed andre mediebedrifter om å arrangere over120 lokale debattar, skulearrangement og folke-møte i samband med kommune- og fylkestingsva-let, og i 2017 bygde ein vidare på dette samarbei-det.

8.3.6 Vurdering av eit profesjonelt kringkastingskor i NRK

I samband med Stortinget si behandling av innstil-ling frå finanskomiteen om statsbudsjettet for2019 og forslaget til nasjonalbudsjett for 2019, bleidet gjort eit oppmodingsvedtak (vedtak nr. 77),der Stortinget ber «regjeringen vurdere opprettel-sen av et profesjonelt kringkastingskor i tilknyt-ning til NRK som etter modell av Kringkastingsor-kesteret skal ha institusjonelle forutsetninger til ådrive stabil kunstnerisk virksomhet på høyt nivå».Departementet gir i det følgjande ei vurdering avoppmodingsvedtaket.

NRK sitt oppdrag inneheld ei rekkje krav til til-bodet av norsk musikk. Overordna sett skal NRKifølgje NRK-plakaten formidle norsk kultur og einbrei variasjon av norske kunstuttrykk frå mangeulike kunstnarar, ubundne miljø og kulturinstitu-sjonar. Dette inkluderer mellom anna formidlingav norsk musikk. Vidare skal NRK bidra til å

fremje nye talent og lokale artistar. Minst 40 pro-sent av musikken som blir spela på NRK P1, P2 ogP3 skal vere norsk, med vekt på norskspråklegeller norskkomponert musikk. Krava til NRKinneber at NRK skal ha breidde og mangfald i inn-haldstilbodet. NRK har dei siste åra nytta ulikekor i musikktilbodet. I 2018 samarbeidde KORKmed seks forskjellige kor. I alt har dette resultert i10 konsertar som er gjort tilgjengelege for publi-kum. Hausten 2014 inviterte NRK alle kora iNoreg til å delta i Salmeboka minutt for minuttmedan arrangementet Hele Norge i Operaen i 2018inneheldt fleire innslag med kor, mellom anna derfleire tusen norske korsongarar framførte GiuseppeVerdis «Slavekoret».

Eit profesjonelt kringkastingskor kan haenkelte positive effektar for kunstforma. IfølgjeNorges Korforbund vil dette mellom anna kunnestyrkje fagmiljøet og gi tilgang på fleire instruk-tørar.16

Eit pålegg om å drifte eit profesjonelt kor villikevel ha konsekvensar for NRKs økonomiskehandlingsrom. NRK har i perioden 2013–2018redusert den faste bemanninga med om lag 300årsverk. Det har vore eit mål for selskapet å aukeden delen av ressursane som dei bruker påeksterne opphavsmenn, utøvarar og kreativemiljø. Å drifte eit eige kor vil vere i strid meddenne målsetjinga.

Eit krav om at NRK skal påleggjast å ha eit pro-fesjonelt kringkastingskor, vil truleg innebere atNRK i mindre grad vil bruke andre kor. Det erderfor ein risiko for at eit profesjonelt kringkas-tingskor i regi av NRK vil kunne svekkje breiddaog mangfaldet av kor som i dag blir formidla tilpublikum av NRK. På dette grunnlaget konklude-rer departementet med at det ikkje bør opprettasteit profesjonelt kringkastingskor i tilknyting tilNRK.

Boks 8.2 Endringar i NRK-plakaten

Regjeringa vil utvide NRK-plakaten med eitpunkt om at NRK skal ha eit særleg ansvar forå dekkje tematiske og geografiske blindsoner.

16 «NRK skeptisk til å ha eget kor», dagsavisen.no, 30. januar2019.


9 Styringssignal for mediestøtta

9.1 Innleiing

Omsynet til den uavhengige stillinga til mediatilseier at mediepolitiske verkemiddel bør vurde-rast i samanheng og i eit meir langsiktig perspek-tiv enn i dag. Politiske avgjerder om mediestøttabør vere baserte på ei samla og overordna vurde-ring som ligg fast over fleire år. Eit sterkare heil-skapsperspektiv vil kunne fremje balansen mel-lom nasjonale og lokale medium, mellom kom-mersielle og offentleg finansierte medium ogmellom etablerte og nye medium. Derfor vilregjeringa føreslå at Stortinget fastset fireårigestyringssignal for dei økonomiske rammene tilhovudformåla for mediestøtte, det vil seie både tilNRK og til direkte mediestøtte.

Den økonomiske ramma til NRK for åra 2020til 2022 blir i kapittel 8 foreslege justert kvart år itakt med pris- og lønnsveksten, minus 0,5 prosent.

Dette kapittelet handsamar kva styringssigna-let for den direkte mediestøtta for same periodebør vere. Den direkte mediestøtta omfattar pro-duksjonstilskotet, tilskotet til samiske aviser, dis-tribusjonstilskot til aviser i Finnmark, tilskot tilinnovasjon og utvikling og tilskot til lokale lyd- ogbiletmedium. Som det går fram av kapittel 5 vilMediestøtterådet på sikt avgjere fordelinga avmidlar mellom tilskotsordningane i tråd med målog føringar, fastsatt av Stortinget og regjeringa.

9.2 Bakgrunn


Mediemangfaldsutvalet foreslår at regjeringakvart fjerde år legg fram ei stortingsmelding somvurderer mediepolitiske mål og verkemiddel i lysav medieutviklinga. Utvalet meiner at innretningaav dagens verkemiddel ikkje er særleg føreseielegfor mottakarane, og at ein meir føreseieleg stønadvil bidra til at tilskotsmottakarane kan leggje meirlangsiktige planar. For å gjere dei økonomiskeverkemidla på medieområdet meir føreseielegforeslår utvalet eit styringssignal «for de overord-nede økonomiske rammene», tilsvarande sty-

ringssignalet for dei økonomiske rammene tilNRK (jf. kapittel 8).

Dersom produksjonstilskotet skal bli meirføreseieleg for mottakarane, meiner utvalet at ord-ninga bør følgje pris- og lønnsveksten. I tilleggforeslår utvalet å auke mediestøtta i ein over-gangsfase. Utvalet viser til utviklingstendensane imediebransjen og behovet for å verne om medie-mangfaldet: «Utvalget mener det er en risiko for atdagens forretningsmodeller ikke kan bære res-surskrevende redaksjonelt innhold og mediersom representerer felles arenaer og at medie-mangfoldet står i fare for å svekkes. […] Dersominfrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette leddskal oppfylles, tilsier utviklingstendensene at sta-ten i en overgangsperiode øker innsatsen påmedieområdet.»

9.2.2 Medietilsynet

På oppdrag frå Kulturdepartementet har Medietil-synet vurdert kva for ein effekt NRK har på denkommersielle mediemarknaden og det totalemediemangfaldet. Rapporten, NRKs bidrag tilmediemangfoldet, har vore ledd i vurderinga av eitstyringssignal for NRK (jf. kapittel 8), men inne-held òg skildringar av den økonomiske situasjo-nen til dei kommersielle media og ei tilråding medtiltak retta mot den kommersielle bransjen. Sjølvom rapporten primært omhandlar NRK, fram-hevar tilsynet at den kommersielle mediebransjen«står i en svært krevende situasjon. Annonseinn-tektene er de siste årene betydelig redusert,papiropplagene faller – og de digitale brukerinn-tektene kompenserer ikke for de tapte inntekt-ene». Ifølgje tilsynet kan konkurransen frå inter-nasjonale nettselskap som Google og Facebook istor grad forklare utviklinga. Samtidig påpeikardei at annonseinntektene til norske medieverk-semder truleg vil halde fram med å falle.

Medietilsynet skriv i rapporten at dei delerbekymringa til Mediemangfaldsutvalet over atfinansieringa av den samfunnsviktige journalistik-ken og dei redaksjonelle media er under press, ogat dei meiner det er «avgjørende at det snarestmulig utformes og iverksettes mediepolitiske til-


tak som kan bidra til at avisene kommer seg gjen-nom den utfordrende transformasjonsfasen debefinner seg i, og kan sikre fremtidig lønnsomhetog eksistens». Tilsynet fremjar ikkje eigne forslagutover det å peike på at det er behov for å utformeog setje i verk tiltak retta mot den kommersiellebransjen, men viser til tiltaka som Mediemang-faldsutvalet har foreslått.

9.3 Økonomisk utvikling og framskrivingar

9.3.1 Den samla økonomiske utviklinga til avisene

Dei samla driftsinntektene (før produksjonstil-skot) var på 11,5 milliardar kroner i 2017, ein ned-gang på 314 millionar kroner (2,7 prosent) frå2016. Dei siste fem åra har avishusa mista 2,75milliardar kroner i driftsinntekter, ein nedgang påom lag 19 prosent.

Figur 9.1 viser inntektsutviklinga i avisene frå2013 til 2017. Figuren skil mellom reine digitaleinntektskjelder, som annonsesal i nettaviser ogabonnement på nettaviser, og inntekter frå papir-relaterte produkt (papiraviser og kombinasjonarav papiraviser og digitale produkt).

I 2017 kompenserte veksten i dei digitale inn-tektene til avisene for halvparten av fallet i deipapirrelaterte inntektene. Dei siste fem åra hardei digitale inntektene auka med nær 1 milliardkroner, mens inntektene frå dei papirrelaterteprodukta har gått ned med nær 3,7 milliardar kro-

ner. Inntektene frå papirrelaterte produkt er ventaå falle vidare dei neste fem åra, mens dei digitaleinntektene er venta å ha ei stabil utvikling.

For dei små lokalavisene og dei nasjonalenummer 2-avisene er det inntekter frå papiravi-sene som i all hovudsak finansierer drifta. Sjølvom dei digitale inntektene er blitt viktigare forøkonomien til alle typar aviser frå 2013 til 2017, erinntekter frå papirutgåvene framleis klart størst.

9.3.1.1 Utviklinga i annonseinntekter

Den norske annonsemarknaden har vore på rundt20 milliardar kroner dei siste fem åra. På desseåra er 15 prosent av annonseinvesteringane flyttafrå tradisjonelle annonseringskanalar som papir-aviser til internett. Mens globale aktørar, medFacebook og Google i spissen, har meir enn tre-dobla inntektene sine frå den norske annonse-marknaden, har den totale marknadsdelen til avi-sene gått kraftig ned dei siste fem åra.

Annonseinntektene til avisene blei redusertemed 438 millionar kroner frå 2016 til 2017. Årsakatil nedgangen på 8,9 prosent er i hovudsak redu-serte inntekter frå sal av annonseplass i papirutgå-vene, mens annonseinntektene frå dei digitaleutgåvene var på om lag same nivå i 2016 som2017.

Figur 9.2 viser utviklinga i annonseinntektenetil avisene dei siste fem åra, fordelt på papir- ognettutgåver. Som det går fram av figuren, er fallet iannonseinntekter frå papiravisene mindre i 2017enn åra før. Medietilsynet meiner det likevel er lite

Figur 9.1 Avisene sine driftsinntekter frå 2013 til 2017 fordelte på inntektskjelder (tal i millionar kroner)


2013 2014 2015 2016 2017Digitale inntekter 1 535 2 045 2 223 2 158 2 517Papirinntekter 12 749 11 522 10 537 9 687 9 014

89 %

78 %

11 %

22 %

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

Papirinntekter Digitale inntekter


sannsynleg at annonseinntektene frå papiraviseneer i ferd med å stabilisere seg (sjå prognosar ikapittel 9.3.4).

167 av dei 216 avisene som leverte opplysning-ar om økonomien sin til Medietilsynet både i 2016og 2017, opplevde fall i annonseinntektene i 2017.Til saman mista desse avisene 497 millionar kro-ner i annonseinntekter i 2017. Nedgangen ram-mar nær sagt alle aviser. 49 aviser auka annonse-inntektene i 2017 med til saman 67 millionar kro-ner. Det var flest små lokale aviser som haddeauke.

Annonseinntektene utgjer ein stadig mindredel av driftsøkonomien, men er framleis viktige foravisene. Berre dei lokale vekeavisene hadde einauke i annonseinntektene frå 2013 til 2017 (på 14prosent), men også for desse avisene fall inntek-tene i 2017. Dei leiande dagsavisene1 har mistanær halvparten av annonseinntektene dei siste femåra. I 2017 var det nedgang i annonseinntektenefor alle typar aviser bortsett frå laussalsavisene.

Figur 9.2 Annonseinntektene til avisene på papir og nett (tal i millionar kroner)


2013 2014 2015 2016 2017Nett 1 394 1 667 1 689 1 456 1 442Papir 5 903 4 972 4 248 3 459 3 034

81 %

68 %

19 %

32 %

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

Papir Nett

Figur 9.3 Utviklinga i annonseinntekter etter avistype frå 2013 til 2017


50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

110 %

120 %

130 %

2013 2014 2015 2016 2017

Laussalsaviser Leiande dagsaviser Nr. 2-dagsaviser Riksspreidde nr. 2-aviser

Fådagarsaviser Lokale vekeaviser Nasjonale vekeaviser

1 Lokal- og regionaviser som betener større stader og regio-nar


9.3.1.2 Utviklinga i brukarinntekter

Dei fleste avishusa har endra den digitale strate-gien sin frå i hovudsak å hente inntekter frå sal avannonseplass på nett til òg å ta betalt for digitaltredaksjonelt innhald. Dei totale brukarinntektenetil avisene auka med 2,7 prosent til vel 6,5 milli-ardar kroner i 2017. Det utgjorde 56,8 prosent avdei totale driftsinntektene. Mens dei digitale bru-karinntektene berre utgjorde 2 prosent av deitotale brukarinntektene i 2013, var dei auka til 16prosent i 2017.

I 2013 hadde 27 aviser fått på plass betalings-løysingar for å ta betalt for digitale nyheiter. I 2018var talet auka til 184 aviser.2 Innføringa av digitalbrukarbetaling har ført til at avishusa har redu-sert tilgangen til gratis nyheiter kraftig. Då frita-ket for meirverdiavgift for digitale nyheiter kompå plass i 2016, blei brukarinntektene frå papir- ognettavisene likebehandla. Endringa i avisene sinstrategi og fritaket for meirverdiavgift har resul-tert i ein kraftig auke i brukarinntektene frå digi-tale nyheiter. Frå 2016 til 2017 auka brukarinntek-tene frå sal av digitale utgåver med om lag 53 pro-sent, mens inntektene frå andre abonnementsty-par gjekk noko ned.

Med unntak for laussalsavisene auka brukar-inntektene for alle typar aviser frå 2016 til 2017.

Auken var på 223 millionar kroner eller 4,4 pro-sent. Hovudårsakene er gode betalingsløysingarfor nettutgåvene og fritak for meirverdiavgift fordigitale nyheiter. Figur 9.5 viser utviklinga i deigjennomsnittlege brukarinntektene for dei ulikeavistypane dei siste fem åra, med unntak av deinasjonale vekemedia. Dei lokale vekeavisene harhatt den største auken i brukarinntektene deisiste åra. Årsaka er at avisene har auka abonne-mentsprisane samtidig som opplaget er stabilt.Brukarinntektene frå desse lokalavisene aukamed 47 prosent frå 2013 til 2017.

9.3.1.3 Lønnsemda i ulike media

Driftsresultatet til avisene som inngår i økonomi-rapporten til Medietilsynet, var totalt på 897 milli-onar kroner før tilskot i 2017 – det beste resultatetsidan 2011. Årsaka til den styrkte lønnsemda er atdriftskostnadene blei reduserte med meir enn 700millionar kroner. Driftsinntektene til avisenegjekk noko ned frå 2016 til 2017, men langt min-dre enn reduksjonen i driftskostnader.

I toppåret 2007 gjekk 181 av 212 aviser medoverskot. Etter ein nedgang dei siste åra aukatalet på aviser som gjekk med overskot før skattkraftig i 2017. Likevel gjer fallet i annonseinntek-tene at lønnsemda til avishusa er under press.

Alle avistypar betra driftsmarginen og lønn-semda i 2017. Figur 9.6 viser driftsmarginen forulike aviskategoriar dei siste fem åra. For aviser

2 Sigurd Høst (2019) «Avisåret 2018». Rapport nr. 90, Høg-skulen i Volda.

Figur 9.4 Brukarinntekter fordelte på papir/komplett og nett frå 2013 til 2017 (tal i millionar)


2013 2014 2015 2016 2017Nett 141 377 534 703 1 074Papir/komplett 6 201 6 029 5 771 5 675 5 476

98 %

84 %

2 % 16 %

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

Papir/komplett Nett


som får produksjonstilskot, blir driftsmarginenvist utan tilskot. Betringa i lønnsemda kjem ihovudsak som følgje av reduksjon i driftskostna-dene. Nummer 2-dagsavisene3 og dei riks-spreidde nummer 2-avisene har den største aukeni driftsmargin.

Dei leiande dagsavisene står for mestepartenav driftsinntektene til avisbransjen, men når det

gjeld dei totale driftsinntektene, har prosentdelendeira falle kraftig frå 2013 til 2017. Mens driftsinn-tektene til dei leiande dagsavisene i 2017 utgjorde77 prosent av driftsinntektene i 2013, har deilokale vekeavisene auka driftsinntektene med 16prosent frå 2013 til 2017.

Dei største avisene har mista nær ein fjerdedelav inntektsgrunnlaget sitt dei siste åra. Årsaka tilnedgangen i driftsinntektene er reduserte annonse-inntekter. Inntektssvikten har gjort kostnadskuttnødvendig, men har òg vore ein spore til å drive

3 Bergensavisen, iTromsø, Porsgrunns Dagblad, RogalandsAvis, Telemarksavisa.

Figur 9.5 Brukarinntekter etter avistyper frå 2013 til 2017


50 %

70 %

90 %

110 %

130 %

150 %

170 %

2013 2014 2015 2016 2017

Laussalsaviser Leiande dagsaviser Nr. 2-dagsaviser Riksspreidde nr. 2-aviserFådagarsaviser Lokale vekeaviser Nasjonale vekeaviser

Figur 9.6 Driftsmargin etter avistype frå 2013 til 2017 før produksjonstilskot


-50,0 %

-40,0 %

-30,0 %

-20,0 %

-10,0 %

0,0 %

10,0 %

20,0 %

2013 2014 2015 2016 2017

Laussalsaviser Leiande dagsaviser Nr. 2-dagsaviser Riksspreidde nr. 2-aviserFådagarsaviser Lokale vekeaviser Nasjonale vekeaviser


meir effektivt. Dei minste lokalavisene og dei riks-spreidde nummer 2-avisene har hatt ei vesentlegbetre inntektsutvikling frå 2013 til 2017 enn deiandre aviskategoriane. For dei riksspreidde num-mer 2-avisene handlar det om at éi avis, Klasse-kampen, nesten har dobla driftsinntektene sinedei siste fem åra. Driftsinntektene til dei andreriksspreidde nummer 2-avisene blei redusertemed 6 prosentpoeng frå 2013 til 2017. Heile reduk-sjonen kom i 2017.

9.3.2 Aviser som får produksjonstilskot

Av dei avisene som får produksjonstilskot, er deifleste i ein utfordrande økonomisk situasjon. Avi-sene betener små lokale marknader, er lite attrak-tive for annonsørane eller har lite konkurranse-kraft i møte med større aviser. Figur 9.7 viserutviklinga i driftsmarginar før tilskot dei siste årafor aviser som får produksjonstilskot og for avisersom ikkje får stønad.

Dei samla annonseinntektene til tilskotsmot-takarane utgjorde 740 millionar kroner i 2017.4

Det er ein nedgang på 113,7 millionar kronersidan 2013. Samtidig har brukarinntektene aukamed 301,9 millionar kroner, frå 819,5 millionarkroner i 2013 til 1 121,4 millionar kroner i 2017.Når det gjeld dei digitale inntektene, har det vore

ein auke både i annonseinntekter og brukarinn-tekter. Frå 2013 til 2017 har dei digitale annonse-inntektene auka med 41,2 millionar kroner til 106millionar kroner i 2017, mens dei digitale bruka-rinntektene har auka frå 10,1 millionar kroner til114,6 milionar kroner i 2017. Dei digitale brukar-inntektene er dermed større enn dei digitaleannonseinntektene. Samla utgjorde dei digitaleinntektene 11,4 prosent av dei totale driftsinntek-tene i 2017, mot 4,3 prosent i 2013. Samtidig vardet 32 mediehus som ikkje hadde inntekter frådigital verksemd i 2017. Dette er selskap som ihovudsak gir ut små lokale vekeaviser.

Til saman hadde avisene som får produksjons-tilskot, eit driftsunderskot før stønad på 202 milli-onar kroner. Det er ei betring i resultatet på nær83 millionar kroner frå 2016. Etter tilskot haddeavisene eit overskot (før skatt) på 118 millionarkroner i 2017, 78 millionar kroner meir enn åretfør. Av dei 147 avisene som har sendt inn tal tilMedietilsynet, gjekk 109 aviser med overskotetter tilskot i 2017. Samla hadde avisene ein eigen-kapitaldel på 65 prosent i 2017 mot 60 prosent i2016. Av dei avisene som får tilskot, har ingen avdei betre lønnsemd etter produksjonstilskot ennlønnsemda til aviser som ikkje får tilskot.5

9.3.2.1 Nummer 1- og åleineaviser med mellom 1 000 og 4 000 i opplag

89 aviser fekk tilskot i 2017 som nummer 1- elleråleineavis med mellom 1 000 og 4 000 i opplag.Desse avisene er i hovudsak vekeaviser. Avisenefår om lag 16 prosent av det totale produksjonstil-skotet, og tilskotet utgjer 8 prosent av driftsgrunn-laget til avisene.

I 2017 var dei samla annonseinntektene fordesse avisene 275 millionar kroner. Det er einnedgang på 60,4 millionar kroner sidan 2013, ogein nedgang på nesten 11 millionar kroner berresidan 2016. Samtidig har brukarinntektene i perio-den 2013–2017 auka med nesten 34 millionar kro-ner. Det er særleg dei digitale inntektene som harauka. Mens dei samla digitale inntektene utgjordei underkant av 16 millionar kroner i 2013, var deipå nesten 41 millionar kroner i 2017 – nesten 25millionar kroner meir.

Nummer 1- og åleineavisene med 1 000 til4 000 i opplag har hatt store variasjonar i detsamla driftsunderskotet. I 2017 var det samladriftsunderskotet før tilskot på i underkant av 30millionar kroner, ei betring på 16 millionar kroner

4 Av dei 157 avisene som fekk produksjonstilskot i 2017sende 147 inn opplysningar om driftsøkonomien til Medie-tilsynet.

Figur 9.7 Driftsmarginar i aviser med og utan produksjonstilskot


-20,0 %

-15,0 %

-10,0 %

-5,0 %

0,0 %

5,0 %

10,0 %

15,0 %

2013 2014 2015 2016 2017

Aviser med produksjonstilskot

Aviser utan produksjonstilskot

5 Medietilsynet (2018). «Økonomien i norske medieverk-semder 2013–2017».


frå 2016. 63 av avisene gjekk med overskot ettertilskot i 2017, mens eigenkapitaldelen var på 64prosent for 2017, mot 61 prosent i 2016.

9.3.2.2 Nummer 1- og åleineaviser med mellom 4 000 og 6 000 i opplag

I 2017 fekk 24 aviser tilskot som nummer 1- elleråleineavis med mellom 4 000 og 6 000 i opplag.Avisene får om lag 5 prosent av det totale produk-sjonstilskotet, og tilskotet utgjer 3 prosent avdriftsgrunnlaget til avisene.

Dei samla annonseinntektene for desse lokal-avisene var på 249 millionar kroner i 2017. Det erein nedgang på litt meir enn 98 millionar kronersidan 2013, og ein nedgang på i underkant av 20

millionar kroner sidan 2016. Mens brukarinntek-tene for desse avisene var relativt stabile i perio-den 2013–2015, har det vore ein tydeleg auke i2016 og 2017. Brukarinntektene utgjorde i under-kant av 265 millionar kroner i 2017, ein auke på 18millionar kroner sidan 2013. Det er særleg deidigitale inntektene som har auka. Dei digitale inn-tektene har gått frå nesten 24 millionar kroner i2013 til over 62 millionar kroner i 2017 – ein aukepå nesten 39 millionar kroner.

Det har vore store variasjonar i det samladriftsresultatet til avisene i perioden 2013–2017.Avisene hadde likevel eit driftsresultat før tilskotpå litt over 21 millionar kroner i 2017, ein auke pånesten 14 millionar kroner frå 2016. Trass i storevariasjonar i driftsresultatet er det berre i 2014 at


Tabell 9.1 Nøkkeltal for den økonomiske utviklinga for avisene som fekk produksjonstilskot frå 2013 til 2017 (tal i millionar kroner)

2013 2014 2015 2016 2017

Annonseinntekter 853,7 860,4 776,8 759,2 740,0

Brukarinntekter 819,5 876,3 863,0 1 034,6 1 121,4

Driftsinntekter 1 746,0 1 807,5 1 714,4 1 888,3 1 936,9

- av dette digitale inntekter 74,9 106,9 133,6 163,8 220,6

Driftsresultat -252,5 -286,5 -248,2 -285,4 -202,1

Tilskot 308,7 308,8 303,7 314,7 307,1

Resultat etter tilskot 81,8 35,7 78,0 39,6 117,8

Figur 9.8 Driftsmarginar i ulike typar aviser etter produksjonstilskot


-4,0 %

-2,0 %

0,0 %

2,0 %

4,0 %

6,0 %

8,0 %

10,0 %

12,0 %

14,0 %

2013 2014 2015 2016 2017

Lokale vekeaviser Fådagarsaviser Nr. 2-dagsaviserLeiande dagsaviser Riksspreidde nr. 2-aviser Nasjonale vekeaviserAviser utan produksjonstilskot


avisene samla gjekk i underskot før tilskot. Av dei24 avisene som fekk tilskot i 2017, gjekk 21 avisermed overskot etter tilskot. Eigenkapitaldelen varpå 70 prosent i 2017, det same som i 2016.

9.3.2.3 Lokale nummer 2-aviser

21 aviser fekk tilskot i 2017 som lokal nummer 2-avis, mot 23 aviser i 2013. Avisene får om lag 25prosent av det totale produksjonstilskotet, og til-skot utgjer ein femtedel av driftsgrunnlaget til avi-sene.

Dei samla annonseinntektene var på nesten131 millionar kroner i 2017, om lag 63 millionarkroner mindre enn i 2013. Dei lokale nummer 2-avisene hadde i perioden 2013–2015 ein nedgang ibrukarinntektene på omtrent 20 millionar kroner,men i 2016 og 2017 var det ein auke. I 2017 varbrukarinntektene såleis på litt over 170 millionarkroner, mot 169 millionar kroner i 2013. Når detgjeld digitale inntekter, har avisene hatt ein auke.Digitale inntekter utgjorde nesten 62 millionarkroner i 2017, ein auke på 25 millionar kronersidan 2013 og litt meir enn 10 millionar kronersidan 2016.

I 2017 hadde avisene eit samla driftsunderskotpå litt over 55 millionar kroner. Det er ei betringpå nesten 27 millionar kroner sidan 2013 og på 10millionar kroner sidan 2016. Det samla overskotetetter tilskot var i 2017 på nesten 20 millionar kro-ner før skatt, 10 millionar kroner meir enn i 2016.Av dei 21 avisene som fekk tilskot i 2017, gjekk 13aviser med overskot etter tilskot. Eigenkapitalde-len var på 56 prosent i 2017 mot 52 prosent i 2016.

9.3.2.4 Riksspreidde nummer 2-dagsaviser

Fem aviser fekk tilskot som riksspreidd nummer2-dagsavis i åra 2013 til 2017. Avisene får om laghalvparten av det totale produksjonstilskotet, ogtilskot utgjer ein tredjedel av driftsgrunnlaget tilavisene.

Dei samla annonseinntektene var på 60 milli-onar kroner i 2017. Det er omtrent det same som i2016, men likevel 16 millionar kroner mindre enni 2013. Sidan 2013 har det vore ein jamn auke ibrukarinntektene, med ein auke på nesten 50 mil-lionar kroner, og med brukarinntekter på 306 mil-lionar kroner i 2017. Det har òg vore ein tydelegauke i dei digitale inntektene. Digitale inntekterutgjorde 40 millionar kroner i 2017, ein auke på 33millionar kroner sidan 2013 og 13 millionar kronersidan 2016.

Mens alle dei fem avisene gjekk med overskotetter stønad i 2017, hadde dei eit samla driftsun-

derskot på om lag 133 millionar før tilskot – eibetring på 32 millionar frå 2016. Den samla eigen-kapitaldelen var på 55 prosent i 2017 mot 53 pro-sent i 2016, mens den gjennomsnittlege eigenkapi-talen har auka frå 28 millionar i 2013 til 37 millio-nar i 2017.

9.3.2.5 Nasjonale vekemedium

Fire aviser fekk tilskot som nasjonale vekeme-dium i 2017. Avisene får 4 prosent av det totaleproduksjonstilskotet, og tilskot utgjer om lag 11prosent av driftsgrunnlaget til avisene.

Annonseinntektene har i åra 2013–2017 vorerelativt stabile. Lågast var inntektene i 2013 (13,7millionar kroner). I 2017 utgjorde annonseinntek-tene 14,1 millionar kroner. Mens annonseinntek-tene har vore stabile, har det vore ein auke i drift-sinntekter. Desse inntektene var i 2017 på 113,8millionar kroner mot 89,9 millionar kroner i 2013.Samtidig utgjer dei digitale inntektene ein mindredel av driftsinntektene enn hos andre medium.Før 2016 utgjorde dei digitale inntektene mindreenn 1 million kroner. I 2016 auka derimot dei digi-tale inntektene til 2 millionar kroner, og i 2017utgjorde dei 2,8 millionar kroner.

Det samla driftsunderskotet har vore relativtstabilt i perioden 2013–2017. Det samla driftsun-derskotet før tilskot var i 2017 på litt over 8 millio-nar kroner, ei betring på 3 millionar kroner sidan2013. Tre av avisene gjekk med overskot etter til-skot i 2017. Den samla eigenkapitaldelen var på 46prosent, mot 44 prosent i 2016, mens den gjennom-snittlege eigenkapitalen har auka frå om lag 3 milli-onar kroner i 2013 til 11 millionar kroner i 2017.

9.3.2.6 Samiske aviser

Fire aviser fekk tilskot til å gi ut samiske publika-sjonar i 2017. Mesteparten av tilskotet går til deisamiske dagsavisene Ságat og Ávvír, mens to nor-ske lokalaviser får tilskot til å produksere sider pålulesamisk og sørsamisk.

Avisene har stabile driftsinntekter, men næralle inntektene kjem frå papirutgåvene. I 2016 og2017 var dei digitale inntektene på om lag 1 mil-lion kroner, mot 300 000 kroner i 2013. Det samladriftsunderskotet har vore stabilt i perioden 2013–2017, men lønnsemda i avisene er svak. Driftsun-derskotet var i 2017 på 28,8 millionar kroner moteit underskot på 26,2 millionar kroner i 2013.

Det har vore ei svak endring i eigenkapitalen.Eigenkapitalen var lågast i 2015 (1,7 millionar kro-ner), og var i 2017 på 1,9 millionar kroner. Fådag-arsavisene og dei leiande dagsavisene hadde òg


ein svakare eigenkapital i 2015 enn i 2013. Desse togruppene har likevel auka eigenkapitalen frå 2015til 2017 med høvesvis 1,6 og 3 millionar kroner.

9.3.3 Distribusjon

Kor avhengige avisene er av inntekter frå papirut-gåvene, seier noko om risikoen for å bli utsett for«driftsøkonomisk sjokk» dersom det til dømesskjer noko med trykkinga eller distribusjonen avpapiravisene. Utgiving av papiraviser fordrar til-gang på økonomisk berekraftig trykkjeri- og distri-busjonstenester. Dersom eitt eller fleire større avis-hus sluttar å gi ut papiraviser, kan det få store øko-nomiske konsekvensar for dei avishusa som fram-leis gir ut papiravis. Endringar i talet på postombe-ringsdagar kan òg få konsekvensar for aviser somikkje har alternativ distribusjon for delar av oppla-get sitt. Risikoen for at slike endringar får stor inn-verknad på driftsgrunnlaget til avisene er størst fordei små lokalavisene og dei nasjonale nummer 2-avisene. Desse avisene hentar den største delen avinntektene sine frå papirutgåvene.

9.3.4 Økonomiske prognosar

MBL har utarbeidd prognosar for annonse- ogbrukarinntekter i avisene frå 2017 til 2022 (jan.

2019). MBL forventar at inntektene til avisene blirreduserte frå 11 milliardar kroner i 2017 til 9,4 mil-liardar kroner i 2022 (–14 prosent). Samtidig for-ventar dei at kostnadene til avisene vil auke med13 prosent i den same perioden. Det inneber atavisene må kutte kostnadene med nesten 3 milli-ardar kroner dei neste fire åra dersom dei skal fådet same resultatet i 2022 som i 2017.

Tek ein utgangspunkt i resultata frå 20176, for-ventar MBL at annonseinntektene frå papirutgå-vene vil falle med 1,45 milliardar kroner fram til2022, mens annonseinntektene frå digitale utgåvervil auke med 180 millionar kroner. Når det gjeldbrukarinntektene, forventar MBL at desse vil verestabile (–4 prosent).

Brukarinntektene blir bestemde av kor mangebrukarar som kjøper avisa, og prisen dei betalerfor produktet. I 2017 auka det totale opplaget med0,7 prosent. Ein prognose som er utarbeidd forMedietilsynet7 legg til grunn at dreiinga frå abon-nement med høgare pris (papir og komplett) tilabonnement med lågare pris (digitale abonne-ment) vil halde fram. Prisen for eit reint digitalt

6 MBL har teke utgangspunkt i Medietilsynet sin økonomi-rapport for 2017.

7 Til Medietilsynets (2018) rapport «NRKs bidrag til Medie-mangfoldet».

Tal i millionar kroner.Kjelde: MBL

Tabell 9.2 Framskriving av annonse- og brukarinntektene til avisene frå 2017 til 2022

2017 2018 2019 2020 2021 2022Endring

17/22

Annonseinntekter, papir (ekskl. rubrikk, inkl. innstikk) 3034 2685 2354 1996 1764 1576 –48 %

Annonseinntekter, digitalt 1442 1551 1602 1639 1635 1622 12 %

Sum annonseinntekter 4476 4236 3956 3635 3399 3198 –29 %

Brukarinntekter 6551 6563 6506 6414 6349 6264 –4 %

Sum annonse- og brukarinntekter 11027 10800 10462 10049 9747 9463 –14 %

Kjelde: MBL

Tabell 9.3 Framskriving av annonse- og brukarinntektene til avisene frå 2017 til 2022 i prosent

2017 2018 2019 2020 2021 2022

Annonseinntekter, papir (ekskl. rubrikk, inkl. innstikk) 28 % 25 % 23 % 20 % 18 % 17 %

Annonseinntekter, digitalt 13 % 14 % 15 % 16 % 17 % 17 %

Totale annonseinntekter 41 % 39 % 38 % 36 % 35 % 34 %

Brukarinntekter 59 % 61 % 62 % 64 % 65 % 66 %


abonnement var om lag 70 prosent av eit abonne-ment på papiravisa/komplettpakkar i 2017.8

I 2017 utgjorde dei digitale abonnementa 19prosent av alle abonnement. Etter andre halvår i2018 auka talet til 35 prosent. Samtidig er detstore skilnader mellom ulike grupper aviser. Iavisgruppa med 1–2 utgåver i veka utgjorde digi-tale abonnement 5 prosent i 2017, mens digitaleabonnement i avisgruppa med 3–6 utgåver i veka(bortsett frå VG og Dagbladet) utgjorde 20 pro-sent i følgje MBL.

I prognosen for brukarinntekter legg MBL tilgrunn ein årleg prisauke på 2,5 prosent. Samtidigkan fleire faktorar endre prognosen. Mellom annavil ein opplagsauke gi høgare brukarinntekter. Einopplagsauke på 1 prosent frå 2017 til 2022 vil gi322 millionar kroner meir i brukarinntekter i 2022enn i 2017, jamfør prognosen som er utarbeidd forMedietilsynet (mars 2018). Ein auke i reine digi-tale abonnement, utan ein opplagsauke elles, vilderimot redusere dei totale brukarinntektene. Itillegg vil endringar i prisforholdet mellom papir-/komplettabonnement og digitale abonnementpåverke dei totale brukarinntektene. Til dømes vil5 prosent høgare pris på digitale abonnement oguendra pris for papir-/komplettabonnement gi 100millionar kroner meir i inntekter i 2022 enn i2017.9

9.3.5 Betalingsvilje for digitale nyheiter

9.3.5.1 Reuters Institutes’ Digital News Report 2018

Ei undersøking som Universitetet i Bergen hargjort i samarbeid med Reuters Institute for theStudy of Journalism,10 viser at 30 prosent betaltefor digitale nyheiter i 2017, mot 26 prosent i 2016.

35 prosent svarer at dei har kjøpt ei papiravis densiste veka, mot 40 prosent i 2016.

Undersøkinga viser at betalingsviljen fornyheiter mellom anna heng saman med inntekt.Det gjeld både kjøp av papiraviser og kjøp av digi-tale nyheiter. Mens 27 prosent av dei med låg inn-tekt har kjøpt papiraviser, har 45 prosent av deimed høg inntekt kjøpt papiraviser. Tilsvarandehar 24 prosent av dei med låg inntekt betalt fordigitale nyheiter, mens 42 prosent av dei med høginntekt har gjort det same. Betalingsvilje har ògsamanheng med alder. Mens berre 22 prosent avdei under 35 år kjøpte papiraviser i 2017, har 41prosent over 35 år gjort det same.11

Av dei som ikkje har betalt for nyheiter på nett,meiner 71 prosent at det er ganske eller sværtusannsynleg at dei vil betale for digitale nyheiter iframtida. Det er ei lita betring frå 2016, då det til-svarande talet var 76 prosent. Likevel er det fram-leis ei stor gruppe brukarar som kan vere vanske-leg å konvertere til betalande kundar. Av dei sombetaler for digitale nyheiter, har 58 prosent eitdigitalt abonnement, mens 36 prosent har eitsåkalla komplett abonnement som gir tilgang tilbåde papiravis og digitale utgåver.

Undersøkinga har sett på forståinga for finan-sieringskjeldene hos lesarane. 30 prosent harlasta ned programvare som blokkerer forannonsar, mens 24 prosent bruker slik program-vare. Det har ikkje vore nokon auke i bruken avslik programvare dei siste åra. Blant dei som blok-kerer for annonsar, bruker 88 prosent slik pro-gramvare på stasjonær- og berbar PC, mens 24prosent blokkerer annonsar på smarttelefonen.

9.3.5.2 BI-rapporten «Digitalisering av lokal mediebruk«

Forskarar bak prosjektet Digitization and Diver-sity ved Handelshøyskolen BI har publisert ein8 Det er stor variasjon mellom avisene. For aviser med 1-2

utgåver i veka utgjer digitalpris 82 prosent av prisen påkomplett. For aviser med 3-6 utgåver i veka utgjer digital-pris 66 prosent av prisen på komplett.

9 Basert på prognosar frå mars 2018.10 Moe, Hallvard og Sakariassen, Hilde (2018). «Bruksmøns-

tre for digitale nyheter. Reuters Digital News Report,Norge 2018». Universitetet i Bergen.

Kjelde: MBL

Tabell 9.4 Framskriving av digitale abonnement frå 2017 til 2022

2017 2018 2019 2020 2021 2022

1–2 utgåver i veka 5 % 10 % 18 % 26 % 33 % 40 %

3–6 utgåver i veka 20 % 32 % 40 % 48 % 54 % 60 %

11 Det same datamaterialet blei brukt i ein analyse til rappor-ten om NRK sitt bidrag til mediemangfaldet. Ifølgje denneanalysen er gratis nyheiter ei viktig årsak til at mange ikkjebetaler for digitale nyheiter. Samtidig har generellenyheitsvanar og abonnement på lokal- og regionavisersamanheng med betalingsvilje for nyheiter på nett.


rapport om bruk av lokale medium.12 Rapportenbaserer seg på to undersøkingar, éi frå 2016 og éifrå 2017. Undersøkinga frå 2017 viser at 61 pro-sent har ei høg interesse for lokale nyheiter, nokolågare enn i 2016 (66 prosent).

BI-rapporten viser at 49 prosent har eit eigeabonnement eller bur i eit hushald som abonnererpå ei lokalavis. Samtidig er det berre 20 prosent ialdersgruppa 30–39 år som abonnerer på ei lokal-avis. Denne gruppa høyrer til alderssegmentetder mange tradisjonelt har starta eit lokalavis-abonnement. I denne aldersgruppa er det mangesom etablerer seg med familie og ein meir perma-nent bustad. Samanhengen mellom å etablere segog starte eit abonnement verkar derfor å veremindre enn før.

Rapporten presenterer ei rekkje haldningar tilbrukarbetaling for innhald i lokale nettaviser, ogviser at 58 prosent «ergrer seg over å måtte betalefor det som står i sin lokale nettavis». Dei flest avdei som hevdar dette, er under 40 år. Dei som althar eit abonnement, er meir villige til betale forlokale nyheiter enn dei som ikkje abonnerer.

Om lag 30 prosent meiner det er rimeleg atlesarane betaler for lokale nyheiter på digitaleplattformer, mens 58 prosent meiner lokale nyhei-ter på nett bør vere gratis. Fleire av dei som altbetaler for eit abonnement, meiner dermed at inn-haldet burde vere fritt tilgjengeleg. I tillegg hev-dar 57 prosent at dei les færre lokale nyheiteretter at lokalavisa innførte brukarbetaling på nett-avisa. Det er særleg dei under 40 år (om lag 70prosent) som seier at dei les færre lokale nyheiteretter at lokalavisa fekk betalingsmur.

9.3.5.3 MBL-undersøkinga om betaling for nyheiter 2018

Mediebedriftenes Landsforening har laga ein rap-port om betalingsvilje for nyheiter i 2018.13 Rap-porten viser at 58 prosent les ei lokalavis kvar dag,anten på papir eller digitalt, mens 78 prosent les eilokalavis kvar veke. Stadig fleire meiner at lokal-avisa er den viktigaste kjelda til nyheiter, frå 11prosent i 2017 til 16 prosent i 2018. 79 prosentabonnerer på ei lokal- eller regionavis, mens 25prosent les nasjonale nummer 2-aviser minst eingong i veka.

Meir enn halvparten (53 prosent) svarer athushaldet har eit digitalt abonnement. Slike abon-nement er anten eit digitalt abonnement, eit kom-plettabonnement eller eit såkalla plussabonne-ment som gir tilgang til innhald bak betalingsmuri aviser som VG og Dagbladet. Samtidig er detberre 21 prosent som bur i eit hushald med eitpapirabonnement, mot 26 prosent i 2017.

Halvparten av dei som ikkje har abonnement,svarer at tilgangen til gratis innhald er årsaka til atdei ikkje abonnerer på noka avis, mens om lag 30prosent meiner at nyheiter frå TV og radio dek-kjer behovet deira. 28 prosent meiner innhaldet iavisa ikkje svarer til verdien på abonnementet,mot 34 prosent i 2017. Samtidig meiner meir ennhalvparten (58 prosent) at det kostar for mykje åabonnere på norske aviser/nettaviser.

Av dei som ikkje har noko abonnement i dag,meiner fleirtalet (88 prosent) at det er usannsyn-leg at dei vil abonnere på ei avis dei neste 12månadene. Stadig fleire meiner at dette er heiltusannsynleg, frå 50 prosent i 2017 til 59 prosent i2018.

9.3.6 Økonomien til lokalkringkastarane

Lokalradioane hadde eit samla driftsoverskot på 5millionar kroner i 2017.14 Resultatet er nokohøgare enn året før. Dei samla driftsinntektene varpå 186 millionar kroner i 2017, mens dei samladriftskostnadene var på 181 millionar kroner.Sidan 2013 har lokalradioane mista 15,2 prosentav inntektene sine. Samtidig har lokalradioaneredusert driftskostnadene med 18 prosent. Lokal-radioane har dermed styrkt lønnsemda noko deisiste fem åra.

Inntekter frå radiobingo er viktig for mangeradioar utanfor storbyområda. Samla sett haddelokalradioane 52 millionar kroner i bingoinntekteri 2017, ein auke på 5 millionar kroner frå året før.Bingoinntektene utgjorde 29 prosent av dei samladriftsinntektene til lokalradioane i 2017. I 45 lokal-radioar kom meir enn halvparten av driftsinn-tektene frå bingospel.

Dei samla reklameinntektene til lokalradio-ane15 auka frå 82 millionar kroner i 2016 til 85 mil-lionar kroner i 2017 (5,8 prosent). Det inkludererreklameinntekter frå allmennradioar i dei såkalla

12 Olsen, Ragnhild m.fl. (2018). «Digitalisering av lokal medie-bruk». Digitalization and Diversity – rapport nr. 1, BI Cen-tre for Creative Industries.

13 https://www.mediebedriftene.no/siteassets/dokumenter/betalingsrapport/mbl_rapport_betalingfornyhe-ter_2018.pdf

14 For å kunne gi ei meiningsfull skildring av den økonomiskeutviklinga det siste året har vi berre teke med opplysningarfrå radioar som har vidareført FM-sendingane i 2017 ognye FM-radioar i 2017. Medietilsynet har ikkje opplysnin-gar om driftsøkonomien i lokale DAB-radioar.

15 Lokalradioar som har levert årsmelding til Medietilsynet ibåde 2016 og 2017.


sløkkjeområda, område der det berre var lokalra-dioar med små kommersielle inntekter som fekklov til å vidareføre sendingane i FM-nettet. Fleirelokalradioar i dei større byane utanfor sløkkjeom-råda hadde ein kraftig auke i reklameinntektene i2017. Auken kan ha samanheng med at lyttarane idei aktuelle områda valde å halde fram med å lyttetil FM-sendingane til lokalradioane då dei nasjo-nale radiokanalane gjekk over til berre å sende påDAB. I andre større byar rapporterer derimotlokalradioane om nedgang i reklameinntektene.

Ved utgangen av 2013 hadde 18 selskap konse-sjon for lokal-TV-sendingar. For 2017 blei det rap-portert om økonomisk aktivitet frå ti lokal-TV-sta-sjonar. I 2017 var dei samla driftsinntektene tillokal-TV-stasjonane 23 millionar kroner, 8 millio-nar kroner mindre enn i 2016. Lokal-TV-bransjenhar krympa kraftig dei siste ti åra. Driftsinntek-tene fall frå 174 millionar kroner i 2008 til 23 milli-onar kroner i 2017.

Mykje av lokal-TV-verksemda har etter kvartblitt flytta frå lineære TV-stasjonar inn i avishusa,og produksjon og distribusjon av levande biletehar i aukande grad blitt ein integrert del av drifts-økonomien til avishusa. Det har òg vore ein aukeav levande bilete på lokale gratis nettaviser.Medietilsynet har ingen økonomisk statistikk overforretningsområdet levande bilete i verken gratisnettaviser eller betalte nettaviser.

9.4 Vurdering

Gjennomgangen av den økonomiske utviklinga tiltilskotsmottakarane og lokalkringkastarane visereit tvitydig bilete av den økonomiske situasjonen imediemarknaden. På den eine sida har tilskots-mottakarane hatt ei positiv utvikling på fleireområde dei siste åra. Til saman har brukarinntek-tene auka med nesten 302 millionar kroner frå2013 til 2017, og alle grupper har hatt ein auke idigitale inntekter. I tillegg er det totale driftsun-derskotet redusert med 83 millionar kroner frå2016 til 2017, og alle mottaksgrupper med unntakav nummer 1- og åleineaviser med 4 000–6 000 iopplag har betra eigenkapitaldelen frå 2016 til2017.

På den andre sida er det ikkje sikkert atutviklinga opp mot 2017 vil halde fram, og sjølvom dei samla tala viser ei positiv retning, er detstore variasjonar frå gruppe til gruppe. I tillegghar det vore ein kraftig nedgang i annonseinntek-tene til fleire av mottakargruppene. For lokalavi-sene (nummer 1- og åleineaviser, lokale nummer2-aviser) har nedgangen i annonseinntekter vore

mykje større enn betringa i brukarinntektene.Betringa i dei digitale inntektene kompensererheller ikkje for fallet i papirrelaterte inntekter, eitmønster som ifølgje MBL-prognosane truleg vilhalde fram dei neste åra. Det er òg store variasjo-nar i driftsresultatet før tilskot i dei ulike grup-pene, og sjølv om dei fleste tilskotsmottakaranegår med overskot etter at dei har fått tilskotet,viser gjennomgangen at fleire aviser går medunderskot også etter stønad. Særleg i gruppa medlokale nummer 2-aviser og nummer 1- og åleinea-viser med under 4 000 i opplag er det fleire avisersom gjekk med underskot etter stønad i 2017. Atdei same avisene i tillegg har mista annonseinn-tekter, tilseier at fleire av dei framleis vil ha behovfor tilskot dei neste åra.

Sjølv om brukarbetaling har blitt viktigare deisiste åra, og er forventa å utgjere så mykje som 65prosent av avisene sine inntekter i 2022, konstate-rer departementet at det kan bli krevjande forbransjen å skape berekraftige digitale forretnings-modellar. Dersom brukarinntektene ikkje aukar,men held seg stabile, vil ikkje inntektene frå salvege opp for fallet i annonseinntekter. Sjølv om deter fleire som betaler for digitale nyheiter, viserbåde Digital News Report og BI-rapporten omdigitalisering av lokal mediebruk at det framleiser låg betalingsvilje for nyheitsinnhald på digitaleplattformer, også for lokalaviser. Det at ein stordel av befolkninga er lite villig til å betale for digi-tale nyheiter, er ei sentral utfordring for dei redi-gerte media.

Det har vore ein stor grad av effektivisering ognedbemanning i mediebransjen dei siste åra, medkutt både i kostnader og i talet på journalistar.Samtidig er fleire lokalmedium avhengige av til-skot for å gjere nødvendige omstillingar. Denneutviklinga kan på sikt ramme delar av journalistik-ken. Mens journalistikk som medverkar til å diffe-rensiere media, og som stimulerer til auka beta-lingsvilje, truleg vil bli prioritert, kan dei mindrelønnsame stoffområda bli nedprioriterte. På lokaltnivå, der mange kommunar i hovudsak blir følgdeav eitt nyheitsmedium, kan det i eit lengre per-spektiv potensielt føre til tematiske kvite flekkar.

Mediestøtta er viktig for å bevare eit mangfaldav medium og journalistisk produksjon over heilelandet. Nyheitsmedia som mediestøtta er til for,har samfunnsverdi – for demokratisk meinings-danning, for kontroll av maktutøving og for språk,kultur og identitet. Den direkte mediestøtta er i2019 på 362 millionar kroner. Departementet mei-ner det er viktig å halde fram med å ha ei såpassvid ramme, og at ramma i perioden 2020–2022 børjusterast kvart år for å følgje pris- og lønns-


veksten. Dei media som er omfatta av ordninganefor mediestøtte, har dei siste åra gjennomført einkraftig effektivisering av drifta, som følgje avendringar i marknaden. Det bør derfor ikkje stil-last noko ytterlegare effektiviseringskrav for dendirekte mediestøtta. Den direkte mediestøtta vildermed få same styringssignal som NRK, menutan kravet til effektivisering.

Usikkerheten rundt medieøkonomien dei nær-aste åra og behovet for å endra innretninga avmediestøtta tilsier at den økonomiske ramma i einperiode bør aukast. I kapittel 4 konkluderer regje-ringa med at kringkastingsavgifta skal avviklast,og at NRK frå og med 2020 skal finansierast gjen-nom løyvingar over statsbudsjettet. Det innebermellom anna at verksemda ved lisensavdelinga iMo i Rana blir lagd ned. Den samla kostnaden tilNRK knytt til innkrevjingssystemet var138 millionar kroner i 2018. Ved overgangen til nyfinansieringsmodell vil dei økonomiske rammenetil NRK bli reduserte tilsvarande kostnadsreduk-sjonen. Departementet legg opp til at delar av

denne innsparinga i ein overgangsperiode blir til-ført mediestøtta for å lette omstillingane i medie-støtteordningane. I tråd med måla for mediestøtta(jf. kapittel 6) vil auken i mediestøtta bli brukt til ågi meir av tilskotet til lokalavisene.

Departementet kjem tilbake til desseendringane i budsjettproposisjonen for 2020.

Boks 9.1 Styringssignal for mediestøtta

Regjeringa vil:– Justere den direkte mediestøtta for åra

2020 til 2022 årleg i takt med pris- oglønnsveksten.

– Bruke delar av innsparinga ein oppnår vedden nye finansieringsordninga for NRK til ålette omstillingane i mediestøtteordning-ane i ein overgangsperiode.


10 Økonomiske og administrative konsekvensar

Ny finansieringsmodell for NRK

I kapittel 4 i meldinga konkluderer regjeringamed at kringkastingsavgifta skal avviklast frå1. januar 2020, og at NRK frå det same tidspunktetskal finansierast gjennom løyvingar over statsbud-sjettet. Inndekkinga på skattesida vil skje ved atein reduserer personfrådraget, og at den bereknainntekta ved innføringstidspunktet blir øyremerktNRK. Det vidare nivået på løyvinga følgjer Stortin-gets årlege budsjettvedtak i samsvar med sty-ringssignala for dei økonomiske rammene tilNRK. Dei få meirkostnadene skatteetaten har isamband med omlegginga, blir dekte innanforbudsjettet til skatteetaten.

For den enkelte skattebetalaren vil modellenha dei same fordelingseigenskapane som i skatte-systemet elles. For skattytarar som i dag betalerkringkastingsavgift, inneber avviklinga av kring-kastingsavgifta ei forenkling ved at dei ikkje len-ger treng å betale fakturaer frå NRK to gonger iåret. Hushald med éin skattytar som i dag betalerkringkastingsavgift, vil få redusert dei samla utgif-tene sine med inntil om lag 1 400 kroner, avhengigav om dei i dag får utnytta personfrådraget fullt uteller ikkje. Fleirpersonhushald som i dag betalerkringkastingsavgift, vil få noko høgare utgifterved alminneleg budsjettfinansiering. For eit hus-hald med to vaksne er auken på inntil om lag350 kroner. For dei fleste som i dag ikkje betalerkringkastingsavgift, inneber forslaget auka utgif-ter på om lag 1 700 kroner i året.

Samtidig som kringkastingsavgifta blir avvikla,må det etablerast ei ordning som kompenserer forinngåande meirverdiavgift for NRK. Ei slik ord-ning skal liggje under Kulturdepartementet. Kost-nadene ved ei meirverdiavgiftskompensasjons-ordning for NRK blir berekna til om lag450 millionar kroner i 2020. Når meirverdiavgiftafell bort, vil det i tillegg oppstå eit netto pro-venytap for staten. Denne meirkostnaden utgjeromkring 240 millionar kroner i 2020. Begge desseelementa er finansierte gjennom det redusertepersonfrådraget. Det vil derfor ikkje inneberenokon netto utgiftsauke for staten samanliknamed situasjonen i dag.

Konsekvensane av omlegginga for kommu-nane sine skatteinntekter blir teke omsyn til gjen-nom fastsettinga av dei kommunale skattøyrane ibudsjetta for 2020 og seinare år.

Nedlegging av lisenskontoret til NRK

Ein konsekvens av at det ikkje lenger skal krevjastinn kringkastingsavgift, er at NRK sin lisensavde-ling i Mo i Rana blir lagt ned. Lisensavdelingahadde per 31. desember 2018 om lag 106 tilsette –sju av desse var midlertidige årsverk. I 2018 varNRK sine kostnader knytte til Lisensavdelinga på92 millionar kroner, fordelt på høvesvis personal-kostnader (69 millionar kroner) og andre kostna-der (23 millionar kroner). I tillegg betalte NRK46 millionar kroner til Statens innkrevjingssentralfor innkrevjingsoppgåver knytt til kringkastings-avgifta. NRK sine samla kostnader knytte til inn-krevjingssystemet var 138 millionar kroner i 2018.Ved overgangen til ein ny finansieringsmodell vildei økonomiske rammene til NRK bli redusert til-svarande, i takt med kostnadsreduksjonen forNRK som følgje av omlegginga til løyvingsfinansi-ering.

Regjeringa vil at delar av denne innsparingaskal nyttast til å utvide Nasjonalbiblioteket si verk-semd i Mo i Rana, noko som vil gi nye arbeids-plassar. Regjeringa vil komme tilbake med eitoverslag for kor mange stillingar som kan skapastved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana. Konkreteplanar for satsinga vil departementet komme til-bake til i budsjettet for 2020. Regjeringa legg ellesopp til ein dialog med NRK om korleis ein kan tabest mogleg vare på dei tilsette ved Lisensavde-linga. Mellom anna bør NRK ved behov leggje tilrette for rettleiing og bistand til å søkje på andrestillinger.

Samling av mediestøtta, uavhengig råd og mål for den direkte mediestøtta

I kapittel 5 konkluderer regjeringa med at det skaletablerast faste, langsiktige økonomiske rammerfor mediestøtta gjennom eit system med styrings-signal. Det vil skje ved at Kulturdepartementet


året etter stortingsval legg fram ein budsjettpro-posisjon om dei økonomiske rammene for høves-vis NRK og den direkte mediestøtta med forslagtil fireårige styringssignal. På grunnlag av bud-sjettproposisjonen vil regjeringa foreslå at Stortin-get fattar romartalsvedtak for dei årlege økono-miske rammene til høvesvis NRK og den direktemediestøtta for desse fire åra. Dersom Stortingetfattar eit slikt vedtak, vil det ha som konsekvens atStortinget forpliktar seg ut over det enkelte bud-sjettår. Dette vil styrkje uavhengigheita og føre-seielegheita for mottakarane. Innføringa av eitfireårig styringssignal for den samla mediestøttavil ikkje i seg sjølv ha nemneverdige økonomiskeeller administrative konsekvensar.

I kapittel 5 blir det òg konkludert med at detskal etablerast eit uavhengig råd med Medietilsy-net som sekretariat (Mediestøtterådet). Medie-støtterådet får regelverkskompetanse for støtte-ordningane og for fordeling av midlane mellom til-skotsordningar som utgjer direkte mediestøtte.Opprettinga av Mediestøtterådet og sekretariats-funksjonen til Medietilsynet skal dekkjast innan-for budsjettrammene til Kulturdepartementet. Ikapittel 6 konkluderer regjeringa med at dagensmål for tilskotsordningane under den direktemediestøtta skal vidareførast og supplerast medenkelte nye mål. Målet om at mediestøtta skal leg-gje til rette for lokale medium i heile landet ogunngå kvite flekkar geografisk vil innebære eiauke i tilskotet til små, lokale aviser. Desse målaskal liggje til grunn for arbeidet til Mediestøtte-rådet. I kapittel 5 blir det mellom anna peikt på atMediestøtterådet må vurdere behovet forendringar i eksisterande tilskotsordningar ogbehovet for nye tilskotsordningar.

Kartlegging av rammevilkåra for lokalradiodrift

I kapittel 7 går det fram at departementet har bedtMedietilsynet om å kartleggje rammevilkåra forlokalradiodrift og vurdere i kva grad det er grunn-lag for å forlengje FM-konsesjonar etter 2021.

Dette tiltaket skal dekkjast innanfor budsjettram-mene til Medietilsynet.

Styringssignal for NRK

I kapittel 8 konkluderer regjeringa med at NRKsøkonomiske ramme for åra 2020 til 2022 skal jus-terast kvart år i takt med pris- og lønnsveksten,minus eit effektiviseringskrav på 0,5 prosent. Denøkonomiske ramma blir fastsett med utgangs-punkt i eit anslag for NRKs inntekter frå kringkas-tingsavgift i 2019. Det blir vidare konkludert medat NRK-plakaten skal endrast ved at ein skal ta inneit punkt om at NRK skal ha eit særleg ansvar forå dekkje tematiske og geografiske blindsoner. Detvil ikkje ha økonomiske eller administrative kon-sekvensar for det offentlege.

Styringssignal for mediestøtta

I kapittel 9 konkluderer regjeringa med at dendirekte mediestøtta for åra 2020 til 2022 skal juste-rast kvart år i takt med pris- og lønnsveksten medutgangspunkt i ramma i budsjettet for 2019. I einovergangsperiode vil delar av innsparinga NRKhar ved den nye finansieringsordninga brukast tilå lette omstillingane i mediestøtteordningane.Regjeringa kjem tilbake til bruk av dette i bud-sjettproposisjonen for 2020. Kva slags økono-miske konsekvensar dette vil ha for dei som får til-skot under den direkte mediestøtta, vil vereavhengig av korleis støtteordningane blir innretta,og korleis Mediestøtterådet fordeler midlane mel-lom tilskotsordningane.

Kulturdepartementet

t i l r å r :

Tilråding frå Kulturdepartementet 29. mars2019 om Mangfald og armlengds avstand blirsend Stortinget.

Forsidebilete:

TV 2 Media City Bergen. Foto: Gard Michalsen / Medier24Programledere Radio Norge. Foto: Christian Wangberg / CW FotoNea Radio på Røros. Foto: Harald VingelsgaardFotograf. Foto: Cathrine Aasen / EikerbladetReportere på fotballkamp. Foto: Einar Almehagen / Gudbrandsdalen DagningenBeredskapsøvelse. Foto: Mathilde Waale / Østlands-PostenJournaliststudenter. Foto: Olav Standal Tangen / Høgskulen i Volda17. Foto: Bendik Stalheim Møller / NRKVG på nett. Foto: Berit Roald / NTB ScanpixBarn med avis. Foto: Monica Strømdahl / Aftenposten JuniorSamiske barn i Karasjok. Foto: Heiko Junge / NTB scanpixStorm i Bodø: Foto: Marius Helge Larsen / NTB scanpixJournalister på øvelse med forsvaret. Foto: Heiko Junge / NTB scanpix

Bileta er satt saman av Lise Kihle Designstudio AS

Meld. St. 17(2018 – 2019)


Meld

. St. 17

(20

18

–20

19

)



Mangfald og arm

lengds avstand

Bestilling av publikasjonar

Tryggings- og serviceorganisasjonen til departementawww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonane er også tilgjengelege påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 03/2019

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

meld. st. 17 (2018–2019) · journalistikk. tida vi står i krev derfor mediepoli-tiske mål som...

Documents