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MANUAL PARA LA GESTIÓN DE LA ALARMA
OCIAL Y LA COMUNICACIÓN DEL RIESGO ANTE
EL DESPLIEGUE DE ESTACIONES BASE DE
TELEFONÍA MÓVIL
Marzo de 2.007
FEMP c/ Nuncio, 8 28005 Madrid (T) 913 643 700 (F) 913 655 482 http://femp.es/sati [email protected]
Marzo de 2.007 Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)
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ÍNDICE
1. CONSIDERACIONES PREVIAS………………………………………………….página 5.-
2. EL RIESGO: EVALUACIÓN, GESTIÓN Y COMUNICACIÓN………...….....………página 7.-
3. LA CONTROVERSIA SOCIAL ENTORNO A LAS INFRAESTRUCTURAS DE TELEFONÍA
MÓVIL …………………………………………………………………………página 9.-
4. GUÍA PARA AFRONTAR, EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, LA ALARMA SOCIAL
4.1. El discurso básico…………………………………………………. página 12
4.2. Las herramientas………………………………………………….. página 14
4.3. Afrontando la crisis………………………….................................................. página 22
4.4. La percepción del riesgo……………… ………………………….. página 25
4.5. La comunicación del riesgo……………………………………….. página 28
5. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA……………………………………………..... página 33
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1.- CONSIDERACIONES PREVIAS
La administración municipal, sus gestores técnicos y sus responsables políticos afrontan
cotidianamente situaciones o expectativas de sus conciudadanos sobre la respuesta que se
espera de ellos ante un peligro o un riesgo. Buena parte de la gestión municipal consiste en
establecer o aplicar mecanismos de prevención o de vigilancia, sobre actividades que se
desarrollan, o de servicios que se prestan, en su territorio que pueden entrañar un riesgo
(obras, calidad del agua...)
Esas expectativas han ido creciendo conforme la sociedad se democratiza y se hace más
participativa y, de una manera notable, desde que el acceso a la información y la facilidad en
la comunicación aumentan la exigencia y apremian a la respuesta. El “efecto copia” (quiero
lo mismo que el de al lado) en los movimientos sociales enriquece y hace más compleja la
gestión municipal.
A los factores anteriores hay que añadir la dificultad, tanto para el ciudadano como para las
administraciones, de comprender y adaptarse a los avances tecnológicos (nuevos
productos, nuevos procesos, nuevos servicios…) y a los riesgos reales o percibidos que
éstos conllevan.
Todo lo anterior es aplicable a cuestiones tan dispares como la introducción de productos
transgénicos (nuevos cultivos, nuevas variedades en el mercado…) o las emisiones
electromagnéticas (nuevas tecnologías inalámbricas).
Enfrentarse a los peligros1, y superarlos, forma parte del aprendizaje humano (y animal).
Desde que nacemos es la experiencia de los otros (¡cuidado, el fuego quema!) o la propia (la
bombilla quema) lo que va conformando nuestro conocimiento del medio que nos rodea, a
menudo hostil. Protegernos del peligro es lo que nos mantiene vivos, como personas y
como especie.
1 Peligro: Objeto, actividad, circunstancia que puede ser potencialmente perjudicial para la salud (un cuchillo, viajar en coche, una tormenta)
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En ese largo camino de la evolución humana, hemos desarrollado mecanismos de respuesta
instintivos que influyen en la manera en la que reaccionamos ante una llamada de atención
hacia un potencial peligro (¡fuego!), y que es necesario tener en cuenta cuando se trata de
responder desde la administración a una situación de peligro o de prevenir un riesgo2.
Las consecuencias del pánico, como reacción a un peligro real o percibido, son muy a
menudo peores que los efectos mismos del peligro, de la misma manera que prevenir o
protegerse de un riesgo percibido, pero irreal o muy improbable (un maremoto en Soria), es
más difícil, a menudo imposible, que de un riesgo real (inundación en Venecia), por muy
costoso que esto último sea.
2 Riesgo: Es la posibilidad de que un peligro perjudique a una determinada persona o población (cortarse para un carnicero, la niebla en los viajes por carretera, una tormenta en pleno bosque…)
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2.- EL RIESGO: Evaluación, Gestión y Comunicación
Sin peligro no hay riesgo, ya que el riesgo es la probabilidad de que un peligro ejerza el
daño que potencialmente conlleva (el cianuro es potencialmente mortal, y el riesgo
depende de la posibilidad de estar en contacto con el o ingerirlo).
La protección sanitaria de la población está encomendada a las autoridades nacionales, o
internacionales, responsables de la Salud Pública. En España las competencias en esta
materia corresponden fundamentalmente al Ministerio de Sanidad y Consumo y a las
Comunidades Autónomas, aunque los municipios tienen competencia en materia de
salubridad y realizan múltiples funciones de control y colaboración con las otras
Administraciones, en la vigilancia del cumplimiento de ciertos parámetros.
Los mecanismos de protección se han ido sofisticando con el avance científico y la
cooperación internacional. Hoy día, todo producto que se ponga en el mercado tiene que
pasar por un proceso de evaluación de los riesgos que conlleva. Tanto en las organizaciones
internacionales, como la Unión Europea (UE) y la Organización Mundial de la Salud (OMS),
como en las de ámbito nacional para la gestión de un posible peligro o riesgo, se siguen
pautas bien establecidas:
1. La Evaluación: Ante la posibilidad de que un producto o proceso pueda entrañar
un peligro se realiza una evaluación de ese peligro. Para ello, por ejemplo, la UE
dispone de Comités Científicos (Comité Científico de los Productos de Consumo,
SCCP; Comité Científico de los Riesgos Sanitarios y Medioambientales, SCHER;
Comité Científico de los Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente
Identificados, SCENIHR).
Una vez que el comité científico ha hecho su diagnóstico sobre el peligro, a la luz de
todo el conocimiento científico disponible, evalúa el riesgo asociado a ese potencial
peligro y propone las posibles medidas a adoptar para la protección ante ese
peligro. En España, el proceso es similar, y en el caso de los campos
electromagnéticos (antenas telefonía móvil, radio, televisión…) se adoptó el Real
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Decreto 1066/2001 después de que un Comité de Expertos Independientes
analizase el estado de la Ciencia y las recomendaciones internacionales, y aconsejase
incorporar a la normativa española los límites de emisión y exposición para la
protección de las personas propuestos por la UE y la OMS.
2. La Gestión: Con ese informe científico, las autoridades responsables de Salud
Pública toman las medidas de gestión que consideren más adecuadas, teniendo en
cuenta criterios como la proporcionalidad entre el posible daño y el coste de su
prevención, la aceptabilidad o expectativas de la población ante ese peligro o riesgo,
los avances tecnológicos, la comparativa con casos similares…. En el caso que nos
ocupa, la mayor parte de los países no han considerado necesario legislar al
considerar suficiente las recomendaciones de la UE y de la OMS.
3. La Comunicación o información a la ciudadanía sobre ese peligro o riesgo y las
medidas adoptadas. Esta fase es, precisamente, la que más preocupación acarrea al
responsable político, ya que el éxito de las medias que se adopten, (campañas de
vacunación o prevención, limitaciones…), o la aceptación o juicio sobre la propia
gestión que haga el ciudadano, depende en gran medida del éxito en la
comunicación.
Por lo que se refiere al ámbito municipal, por regla general no participa en las dos primeras
fases del proceso, asumidas por el supranacional, nacional o autonómico. Sin embargo, está
en primera línea de fuego en cuanto a la percepción ciudadana de la pertinencia o eficacia
de las medidas. Así pues, la gestión de esa percepción social es esencial para el gestor
político municipal.
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3.- LA CONTROVERSIA SOCIAL EN TORNO A LAS INFRAESTRUCTURAS DE
TELEFÓNIA MÓVIL
Desde el año 1995, en que empiezan a desplegarse de forma masiva las infraestructuras de
telefonía móvil, aparecen en todo el mundo movimientos sociales, en general con amplia
tradición medioambiental y actividad reivindicativa en torno a los tendidos eléctricos, que
alertan sobre los efectos de las emisiones electromagnéticas en la salud.
La telefonía móvil se encuentra, al igual que la radiodifusión, dentro de las señales
electromagnéticas de frecuencia entre 10 MHz y 300 GHz. A las señales comprendidas en
esta banda se las denomina señales de radiofrecuencia (RF). Existen otro tipo de señales
con frecuencias entre 0 y 300 Hz, entre las que destacan las provenientes de la provisión del
tendido eléctrico, a cuya banda se denomina de baja frecuencia (ELF). Por su diferente
naturaleza las características y efectos de las señales de estas dos bandas de frecuencia se
estudian de manera independiente, ya que sus efectos sobre los organismos vivos son muy
diferentes.
Esta distinción no es baladí, ya que la confusión entre unas y otras, o la aplicación por
extensión de las conclusiones o medidas que se puedan adoptar para unas (ELF), no son
aplicables a las otras radiofrecuencias. En cualquier caso, e independientemente de la base
científica, la población ha recibido “un mensaje de peligrosidad” en relación con la telefonía
móvil que interioriza como peligro real y que está en el origen del rechazo de estas
infraestructuras.
Tanto la OMS como la UE son conscientes de que la percepción social del riesgo asociado a
la telefonía móvil está sobredimensionada y no se corresponde con la valoración científica
hecha por sus expertos (la Comisión Internacional de Protección Contra las Radiaciones No
Ionizantes de la OMS en 1997 y el Comité Científico Asesor de la UE en 1998). Deducen
pues, que se está ante un caso claro de percepción distorsionada del riesgo.
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A pesar de los esfuerzos realizados para tranquilizar a la población, la OMS en su Nota N° 304
de Mayo 2006 sobre “Los campos electromagnéticos y la salud pública Estaciones de base y
tecnologías inalámbricas” todavía reconoce que “…algunas personas consideran probable
que la exposición a RF entrañe riesgos y que éstos puedan ser incluso graves. Ese temor se
debe, entre otras cosas, a las noticias que publican los medios de comunicación sobre
estudios científicos recientes y no confirmados, que provocan un sentimiento de
inseguridad y la sensación de que puede haber riesgos desconocidos o no descubiertos.
Otros factores son las molestias estéticas y la sensación de falta de control y participación en
las decisiones de ubicación de las nuevas estaciones de base. La experiencia demuestra que
los programas educativos, así como una comunicación eficaz y la participación del público y
otras partes interesadas en las fases oportunas del proceso de decisión previo a la
instalación de fuentes de RF, pueden aumentar la confianza y la aceptación del público”.
También en España se sufre este fenómeno y, a pesar de que la aceptabilidad de la telefonía
móvil es indiscutible si se tiene en cuenta que ya hay más abonados a la telefonía móvil que
ciudadanos, lo cierto es que hay un rechazo muy generalizado de las infraestructuras -
antenas- que hacen posible su funcionamiento.
No es de extrañar la perplejidad de la industria sometida a una demanda creciente de
servicio, por parte de usuarios y administraciones, y, al mismo tiempo, con enormes
dificultades para contratar emplazamientos e instalar equipos (alquilar azoteas o terrenos) y
obtener licencias o autorizaciones municipales para construir o funcionar.
No lo es menos, la presión a la que están sometidos los gestores municipales a quienes se
demanda que aseguren el acceso a los servicios de telefonía móvil y, al mismo tiempo, se
exige que impidan la instalación de antenas en los núcleos urbanos o se alejen de espacios
residenciales, sin tener en cuenta ningún fundamento técnico o sanitario contrastado.
Durante estos últimos 10 años, cada corporación ha ido dando a esta situación de
controversia social respuestas distintas según la virulencia de las demandas, las
circunstancias externas y la capacidad de respuesta técnica o política de la propia
corporación. En general, sin embargo, se percibe una cierta frustración por las partes
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implicadas (industria y ayuntamientos) ante el “enquistamiento” de la situación y las
dificultades que acarrea.
La propia OMS ha publicado una guía para gestionar esta situación que junto a otras
publicaciones de referencia y la experiencia acumulada en España han inspirado la que se
propone a continuación.
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4.- GUÍA PARA AFRONTAR, EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, EL RECHAZO A LAS
ANTENAS DE TELEFONÍA MÓVIL
4.1.- El discurso básico3
Los ciudadanos, las empresas y la administración aspiran a disponer de los servicios
más avanzados de comunicación. La instalación de las infraestructuras necesarias, ya
sean cable o antenas, debe realizarse con todas las garantías, legales, técnicas y
medioambientales. El ayuntamiento asume, en el ámbito de su competencia, la
responsabilidad de controlar la instalación y funcionamiento de esas infraestructuras.
Para ello, tiene los instrumentos normativos adecuados y ejerce plenamente sus
funciones (concediendo licencias).
La instalación de infraestructuras de telefonía móvil (antenas) está estrictamente
regulada:
Los aspectos técnicos radioeléctricos son autorizados y controlados por el Estado,
eso incluye las emisiones radioeléctricas, su medición y vigilancia. En ese campo, el
ayuntamiento solicita al Ministerio sectorial y a las operadoras copia de la
información que necesita para asegurarse que las instalaciones cumplen
Los aspectos urbanísticos se rigen por la normativa municipal.
La tecnología, utilización de campos electromagnéticos para la transmisión de ondas
de radio, es conocida y utilizada desde hace más de 100 años. La telefonía móvil es un
desarrollo más. La aportación de la telefonía móvil a todas las radiofrecuencias medidas
en un espacio concreto, es por término medio el 5% del total de radiofrecuencias
(telefonía móvil, radio, televisión, otros dispositivos inalámbricos, posibles emisoras de
policía, bomberos…)
3 Un discurso básico es una matriz argumental para presentar el asunto a una audiencia determinada de manera comprensible y eficaz para la defensa de la posición que se desea mantener. Es muy útil para reforzar mensajes, no obviar las cuestiones esenciales y enfrentarse con confianza y argumentos a cualquier situación. Sirve para iniciar el diálogo, contestar a la prensa y sistematizar las intervenciones.
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Las autoridades científicas sanitarias han estudiado los efectos de los campos
electromagnéticos y recomendado límites de exposición seguros para toda la
población. Las administraciones competentes han regulado esos límites y establecido
los mecanismos de control: en España el Real Decreto 1066/2001 que hace obligatoria la
recomendación Europea del Consejo de Ministros de sanidad de 1999 y establece un
estricto control de las emisiones.
Todas las administraciones implicadas, nacional, autonómica y local, han alcanzando un
consenso para asegurar el despliegue de estás infraestructuras y aprobado unas
Recomendaciones que aseguran:
El objetivo de que los límites de protección de la población sean los mismos en todo
el territorio (aunque en la realidad exista dispersión normativa).
Las administraciones se coordinen para acortar los plazos de concesión de los
permisos y licencias (aunque la realidad sea bien distinta)
La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y el sector colaboren,
tanto en la información a los ayuntamientos como en los procedimientos para la
obtención de licencias
La FEMP ha creado un Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) para los
ayuntamientos y firmado con el sector un Código de Buenas Prácticas con referencias
técnicas, normativas y urbanísticas, que facilitará que el despliegue pueda realizarse en
todo el territorio de acuerdo a parámetros normativos y técnicos similares.
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4.2.- Las herramientas
Durante los últimos 5 años, los ayuntamientos, confrontados a la controversia social sobre
las antenas, se han sentido en muchas ocasiones faltos de herramientas que les facilitase
una respuesta a esa demanda social desde la racionalidad científica y la normativa
específica (RD 1066/2001). Más si se tiene en cuenta la confusión de los primeros años con
la proliferación de ordenanzas municipales con contenidos divergentes y los numerosos
contenciosos con el sector.
Una petición unánime a la FEMP y a la Administración Central ha sido establecer un marco
uniforme de referencia en el que se puedan respaldar las corporaciones municipales en la
tarea de facilitar un despliegue con garantías, conceder licencias y responder a la demanda
social desde la legalidad y el control.
Estas herramientas son las siguientes:
El consenso Político: la Disposición Adicional 12 de la Ley General de
Telecomunicaciones de 2003.
Todos los partidos políticos y grupos parlamentarios han venido manifestando su
preocupación por las dificultades que desde 2001 encontraban las operadoras para
mantener y desplegar la red, tanto de GSM como de UMTS, así como la necesidad de
dar una respuesta univoca a la controversia social.
Esa preocupación hizo que se aprobara por unanimidad la disposición adicional 12 de la
Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (B.O.E. 04-11-2003 -
LGT).
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Esa disposición adicional 12 dice así: “…se creará un órgano de cooperación con
participación de las comunidades autónomas para impulsar, salvaguardando las
competencias de todas las administraciones implicadas, el despliegue de las
infraestructuras de radiocomunicación, en especial las redes de telefonía móvil y fija
inalámbrica, de acuerdo con los principios de seguridad de las instalaciones, de los
usuarios y del público en general, la máxima calidad del servicio, la protección del medio
ambiente y la disciplina urbanística. …la asociación de las entidades locales de ámbito
estatal con mayor implantación podrá ser invitada a asistir a las reuniones del citado
órgano de cooperación.”
Las Recomendaciones de la Comisión Sectorial y el Comité Técnico de
Seguimiento del Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación
La Comisión Sectorial para el Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación
(CSDIR) es el órgano de cooperación entre la Administración Central, la Autonómica y la
Local, que se creó en junio de 2004 al amparo de la disposición adicional 12 la Ley
32/2003, General de Telecomunicaciones.
En diciembre de 2005 aprobó por unanimidad 14 Recomendaciones para:
Evitar la duplicidad de trámites, facilitar la simultaneidad de actuaciones y reducir los
plazos de concesión de licencias. Para ello adoptó un modelo de procedimiento
administrativo de referencia.
Ratificar que los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos
están establecidos en el RD 1066/2001, deben ser comunes y seguir las
recomendaciones de las instituciones científicas de referencia.
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Sentar las bases de lo que deberían ser los Planes Territoriales de Infraestructuras, el
tratamiento de la reducción del impacto visual de las antenas, y la compartición de
infraestructuras.
Fomentar Acuerdos entre la Administración Local y los operadores.
Crear un Comité Técnico de seguimiento del despliegue de infraestructuras de
radiocomunicación que velará por el desarrollo seguro y ordenado de las antenas de
telefonía. Entre sus tareas principales figura proporcionar a las administraciones
locales, a las empresas y a los colectivos ciudadanos un referente técnico, legal y
sanitario de consulta, que mejore la información necesaria para el despliegue de
estaciones base e telefonía móvil. Este Comité está activo desde 2006 y en el hay un
representante de la FEMP.
Estas Recomendaciones han servido de guía a la FEMP para el desarrollo del Código de
Buenas Prácticas, la creación del Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)
y sus actuaciones en este ámbito del despliegue de infraestructuras de telefonía móvil.
Acuerdo FEMP- AETIC
Aplicando esas Recomendaciones de la CSDIR en Junio 2005 se firmó el Acuerdo de
colaboración entre la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la
Asociación Española de Empresas de Electrónica, Tecnologías de la Información y
Telecomunicaciones de España (AETIC).
La finalidad del Acuerdo es facilitar el despliegue de infraestructuras de telefonía móvil
con todas las garantías. Para poder cumplirlo, las partes se dotan, fundamentalmente, de
dos instrumentos:
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o Un servicio de asesoría e información (SATI)
o Un Código de Buenas Prácticas
Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)
El SATI - Servicio de Asesoramiento Técnico e Información es un servicio puesto en
marcha por la FEMP cuya finalidad es armonizar el despliegue de las infraestructuras de
telefonía móvil con la defensa del cumplimiento de las normativas urbanísticas y
ambientales aplicables, garantizando seguridad jurídica tanto a operadores como a
ciudadanos mediante el otorgamiento de las correspondientes licencias municipales.
El objetivo del SATI es solventar cualquier cuestión que preocupe a las Corporaciones
Locales, en relación con el despliegue de la telefonía móvil, tanto en los aspectos
jurídicos, tecnológicos, medioambientales y sanitarios como en la gestión de la alarma
social, y en particular contiene:
Asesoramiento técnico sobre los aspectos relativos a las características técnicas
(tipo de equipos, idoneidad,...)
Respuestas a las consultas sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas.
Procedimiento de adhesión de la Corporaciones Locales al Código de Buenas
Prácticas.
Realización de informes jurídicos sobre proyectos de ordenanzas o modificación
de las existentes y su adecuación a la normativa vigente.
Respuesta de consultas relativas a aspectos biomédicos.
Ayudar a dar respuesta, en el ámbito local, a la alarma social sobre emisiones
electromagnéticas y su repercusión en la salud, tanto desde el punto de vista de
la Ciencia como desde la comunicación.
Dentro de este marco, el SATI colabora con los Ayuntamientos para resolver las
dudas o consultas que puedan surgir sobre la aplicación del Código de Buenas
Prácticas en lo relativo a cómo deben ser las instalaciones y realizarse el proceso
administrativo de concesión de las licencias, así como sobre la interpretación de la
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normativa sectorial sobre telecomunicaciones de carácter estatal, autonómico o
local.
En esos ámbitos, el SATI proporciona una información clara, objetiva y basada en las
evidencias científicas disponibles y emite dictámenes a demanda de los
ayuntamientos sobre cualquiera de los aspectos relacionados con el despliegue de
estas infraestructuras.
Código de Buenas Prácticas
El CBP es una guía de actuación que debe facilitar a los ayuntamientos y empresas
la implantación de infraestructuras de radiocomunicación con todas las garantías.
El objetivo del Código, siempre dentro del marco del cumplimiento de la legislación
vigente, es servir de referencia a las Corporaciones Locales y a las empresas para, por un
lado, agilizar la tramitación de licencias municipales mediante el recurso a las soluciones
urbanísticas que el Código propone y, por otro, contribuir a resolver los conflictos que se
puedan presentar.
Contenido del Código de Buenas Prácticas:
1 – Elementos normativos y de gestión administrativa. Básicamente, al Estado le
está reservada la competencia exclusiva en telecomunicaciones y la protección de la
población en general contra las emisiones radioeléctricas y los mecanismos de control
de los mismos.
Por su parte, algunas Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias en
medio ambiente, salud y ordenación del territorio, también establecen condiciones para
la instalación de infraestructuras de radiocomunicación, que los operadores deben
cumplir.
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Finalmente, las Corporaciones Locales, especialmente sobre la base de sus
competencias en urbanismo, han aprobado ordenanzas municipales que regulan
requisitos y procedimientos para la concesión de las oportunas licencias para la
instalación de las estaciones base y antenas.
2 – Proyecto Técnico Urbanístico tipo. La solicitud de licencia municipal para instalar
una Estación Base de telefonía móvil estará acompañada de un proyecto técnico
urbanístico. Dicho proyecto debe estar suscrito por los técnicos competentes, y visado
por los Colegios Profesionales correspondientes.
3 - Plan de Despliegue. Independientemente del tamaño del municipio, es importante
que el Ayuntamiento pueda conocer las estaciones base de su territorio así como los
proyectos de despliegue de cada uno de los operadores. Un Plan de Despliegue es el
documento informativo que refleja las previsiones de futuras instalaciones de cada
operador en el corto y medio plazo, y será actualizado periódicamente.
4 – Integración en el entorno. Uno de los aspectos que más preocupan a los
ayuntamientos y a los ciudadanos es el impacto visual de las instalaciones (casetas,
mástiles y antenas). El Código propone criterios para determinar que solución es la más
adecuada según el entorno para asegurar el menor impacto visual posible. El objetivo
consiste en establecer una guía que sirva como referencia para la reducción del impacto
visual provocado por este tipo de instalaciones en cada una de las zonas tipificadas,
atendiendo a una serie de criterios de ubicación, instalación y adecuación / integración.
Las soluciones van desde la mimetización total a soluciones que pasan por el uso de
recubrimientos específicos, diseño de mástiles, alturas máximas, tamaño y colocación de
casetas y equipos… En el código se incluyen ejemplos y fotografías de posibles
soluciones.
5– Comparticiones. La compartición de infraestructuras está regulada por la Ley
General de Telecomunicaciones, que detalla el procedimiento para el Uso Compartido
de Infraestructuras. Las infraestructuras usadas más habitualmente en modo compartido
son los mástiles de soporte de antenas y, en algunos casos, las casetas donde están
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instalados los equipos de operador. El objetivo fundamental de la compartición es
minimizar el impacto visual de las instalaciones y debe siempre estar supeditado al de la
seguridad de las emisiones a la viabilidad técnica y contractual.
6- Control de emisiones: Los ciudadanos vienen interrogando individualmente o
mediante acciones colectivas, a las Administraciones Locales sobre los riesgos para la
salud de las antenas o los terminales de telefonía móvil. En el momento de aprobación
del Código, en España, el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre establece los
límites de exposición para las distintas fuentes de emisión y recoge los establecidos en
la Recomendación Europea 1999/519/EC. Tanto el RD 1066/2001 como la Orden
CTE/23/2002 que lo desarrolla, establecen los mecanismos de control que aseguran el
cumplimiento de esos niveles. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio pone a
disposición del público en general los resultados de estos controles, que pueden
consultarse, para cada ubicación de estación base, en:
http://www.mityc.es/nivelesexposicion
7– Herramientas de información: En el Acuerdo de Colaboración entre la FEMP y
AETIC, en el que se inscribe el presente Código, se establece la puesta en marcha de un
Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) sobre todas las cuestiones que
interesen a los Ayuntamientos ligadas a la implantación de infraestructuras de
radiocomunicación. Así pues, el Código se remite al SATI para el establecimiento de las
herramientas necesarias para asegurar que los ayuntamientos disponen de la
información suficiente y en el formato adecuado para responder a todas sus
necesidades.
Plan Nacional de Control de Emisiones Radioeléctricas del Ministerio de Industria,
Turismo y Comercio (Mityc)
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En junio de 2006, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (Mityc) la puesta en
marcha de un plan de Monitorización de emisiones que, completa el procedimiento de
control de emisiones establecido en el RD1066/2001 y que tiene como objetivo
responder a demandas concretas de comprobación de niveles de exposición en lugares
u ocasiones en los que hay una demanda pública de información. Este sistema de
verificación está basado en la instalación de unidades móviles de medición (sondas) que
monitorizarán las emisiones radioeléctricas de todos las antenas emisoras (telefonía
móvil, radio, televisión…) en una determinada zona y durante un periodo de tiempo
suficiente (una-dos semanas).Los resultados de esos controles serán públicos y podrán
consultarse en la página Web que el Mityc establezca.
Los Ayuntamientos, a través de las Comunidades Autónomas, podrán solicitar este
servicio que complementa los sistemas de control ya vigentes.
Comité Científico Asesor sobre Radiofrecuencias
La Fundación de la Universidad Complutense pone a disposición de todas las
administraciones y otros interesados un Comité Científico Asesor sobre
Radiofrecuencias y Salud, en el que estén representadas las especialidades que
contribuyen a formar consenso científico sobre la naturaleza de las radiofrecuencias y
sus efectos biológicos, de especialistas en aquellos campos de la biología y la medicina
que se han relacionado más con los posibles efectos de las radiofrecuencias así como
en el análisis y comprensión de estos movimientos sociales.
Los miembros del Comité gozan de experiencia y reconocimiento profesional en sus
respectivas disciplinas. El Comité realiza informes en el marco del convenio que el
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio tiene con la Universidad Complutense de
Madrid
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4.3.- Afrontando la crisis
Prepararse para la crisis:
• Una denuncia / inquietud… sobre cuestiones que afectan a la seguridad y a la salud
siempre merece atención: en general atrae la atención de los medios y el interés
ciudadano. Es lo que ha sucedido con el caso de las antenas de telefonía móvil.
• Si la alerta o declaración procede de una asociación consolidada / sale en la prensa /
tiene eco político / se refiere a un riesgo no individual hay que preparase para una
crisis. Es una constante en los problemas reseñados por los responsables
municipales en relación con las antenas de telefonía móvil.
• Construir una base sólida de credibilidad con el ciudadano. Recordar que la
confianza y la credibilidad son difíciles de obtener, y cuando se pierden, es aún más
difícil recuperarlas. Los Factores que determinan la Confianza y Credibilidad son:
o Interés genuino en el problema
o Capacidad y experiencia en la gestión
o Honestidad y franqueza
o Dedicación y compromiso
Para minimizar los efectos de una crisis:
• Legalidad y control.
o Actuar dentro del marco de legalidad y competencia: una infraestructura y
actividad con licencia es menos problemática que una que no la tenga. La
responsabilidad de la administración es cumplir la ley y controlar su
cumplimiento.
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o Deslindar competencias, cada Administración debe asumir las que le son
propias. Asumir competencias de otros, por ejemplo con controles
duplicados, no facilita el trabajo municipal
o La sensibilidad social ante los riesgos sanitarios “castiga” la manipulación, el
descuido, el engaño y la incompetencia.
o La ausencia de licencia municipal juega en contra de la credibilidad de la
acción municipal y sirve para asentar la creencia de la peligrosidad de las
antenas.
• Comunicación.
o Asegurarse prescriptores técnicos, científicos y sociales: involucrarlos en la fase
de preparación de la respuesta y del seguimiento.
o Construir consensos amplios sociales, políticos….
o En el caso de las antenas de telefonía móvil, la mayoría de las grandes
asociaciones de consumidores respaldan la acción de la administración
española y aceptan sin matices las propuestas de la UE y la OMS
Para gestionar la crisis:
• Componer la respuesta, por ejemplo:
1. Si la cuestión de las antenas no se ha tratado antes y se desconoce en que estado
se encuentra o no se poseen datos suficientes:
o El equipo de gobierno se ocupa
o Describir la situación ajustándose a los hechos conocidos (citar las fuentes de
la información) con los matices necesarios de certidumbre
o Describir los pasos que se van a seguir y como se va a informar.
o Se ha trasladado la problemática al órgano competente (por ejemplo pedido
información sobre emisiones al Ministerio de Industria)
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2. Si la cuestión se conoce o se ha tratado con anterioridad:
o Descripción del asunto: claridad, simplicidad y veracidad
o Citar la normativa que regula la actividad y el control identificando a la
administración responsable en cada caso. Si tiene licencia decirlo, sino en que
estado se encuentra el trámite.
o Dar con claridad los resultados de los controles
o Conclusión clara (con recomendaciones, si es pertinente).
Analizar los errores y corregirlos:
• La evaluación debe ser interna y permanente, tanto sobre la gestión del riesgo como
de los efectos de la comunicación.
• Públicamente debe transmitirse la solución que se les ha dado no reforzar la
percepción de error.
Compartir experiencias:
• Antes otros han pasado por la misma situación.
• Hay experiencia acumulada que puede ser aprovechada, la FEMP suministra
información y el SATI sirve de vehículo de experiencias.
• Una crisis es siempre un riesgo pero también una oportunidad para demostrar
competencia en la gestión y control de la situación: aumentar el prestigio y la
credibilidad propios y, en algunas ocasiones, poner en evidencia las carencias
ajenas. No olvidar que el ciudadano valora el liderazgo y la buena gestión.
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4.4.- La percepción del riesgo
Comprobado que el origen de la oposición social a las antenas de telefonía móvil es la
percepción de que suponen un riesgo para la salud, la respuesta que se dé al problema no
puede obviar la dimensión personal -psicológica de aceptación o reacción ante un riesgo
real o percibido.
Factores que Influyen en la Percepción de Riesgos4
Las percepciones del público sobre la magnitud del riesgo y su aceptación dependen de
diversos factores:
El conocimiento objetivo que tenga sobre el proceso, producto o sustancia y sus
efectos. La familiaridad que se tiene con una tecnología o situación ayuda a reducir el
nivel del riesgo percibido. El riesgo percibido se incrementa cuando la tecnología o
situación, es nueva, no conocida, o difícil de comprender. En el caso de las antenas, el
ciudadano desconoce como funciona esta tecnología y como actúan las
radiofrecuencias sobre el organismo. Por lo tanto, depende de la opinión o actuaciones
de otros para formarse su propia opinión.
Su confianza en los mecanismos oficiales de gestión o control. La disparidad de
criterios o medidas adoptadas por las distintas administraciones aumentan la
desconfianza del ciudadano. Eso ha pasado con este asunto: las administraciones han
tardado en hablar con una voz uniforme.
La atención y el tratamiento que ese riesgo haya tenido por los mediadores que crean
opinión (medios de comunicación, asociaciones de consumidores, mundo judicial y
4 Ver: Bibliografía: Fundamentos y Prácticas para la Comunicación sobre Riesgos para la Salud (ATSDR de EEUU) y Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos (OMS)
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científico, portavoces políticos…). Los líderes de opinión han contribuido a la confusión
del ciudadano.
Los argumentos o informaciones sobre llamadas a la precaución o advertencias tienen
más influencia que los argumentos o informaciones positivos. Las noticias sobre el
peligro de las antenas han calado en la opinión pública que no “retiene” las positivas
Las personas prefieren los argumentos que refuerzan sus propias opiniones. Las
personas dependiendo de su actitud-creencias sobre los efectos de los campos
electromagnéticos valoran (infravaloran) las informaciones que contradicen esas
actitudes o creencias. Eso es especialmente verdad cuando se tiene miedo (de las
antenas).
Medidas adoptadas de manera injustificada o apartándose de la práctica general
respondiendo a la “presión” social; suelen tener el efecto perverso de producir recelos
en lugar de dar seguridad. Muchos ciudadanos asumen que las medidas de precaución
no justificadas o controvertidas indican que el riesgo de las radiofrecuencias es real y no
se reconoce por las administraciones ni por la industria.
Son peor aceptados:
• Los riesgos que no se controlan personalmente o que no aportan ningún beneficio
aparente. Eso explicaría la aceptación del teléfono móvil (que también emite
campos electromagnéticos y está más cercano al cuerpo) y se rechacen las antenas.
• Los riesgos que resultan de decisiones en los que la población concernida no ha
estado involucrada. Los mecanismos de participación ciudadana (asociaciones de
barrio, ONG, oposición política…) basan su actuación, y en ocasiones justifican su
existencia, en su actividad de mediación o control de las políticas públicas. Por lo
tanto, rechazarán y así lo manifestarán aquellos procesos de los que se sientan
excluidos y no informados
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• Los riesgos extraños o indeterminados, especialmente si se relacionan con
enfermedades desconocidas o de difícil diagnóstico y tratamiento (alteración del
sueño, ansiedad…) o ancladas en el inconsciente colectivo como fatales (el cáncer).
• Los riesgos que afectan a niños, enfermos, ancianos o población especialmente
desprotegida. El instinto de protección al débil hace más inaceptable un riesgo. Por
eso se exige que se alejen las antenas de las zonas sensibles.
• Los riesgos artificiales o generados por una actividad humana, sobre los que es
posible exigir responsabilidad a quién lo ha autorizado, produce, o se beneficia. Los
riesgos naturales se aceptan como una fatalidad aunque se juzgue la diligencia de la
Administración para enfrentarse a ellos o paliar sus consecuencias.
Son precisamente estos factores y la dificultad de manejarlos lo que explica la complejidad
de responder satisfactoriamente a expectativas ciudadanas relacionadas con la percepción
de un riesgo.
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4.5.- La comunicación del riesgo.
La comunicación sobre asuntos que implican un riesgo o son percibidos como de riesgo
requiere especial cuidado en la respuesta al ciudadano, el tratamiento del mensaje, del
emisor y del receptor: la credibilidad y la confianza se pierden fácilmente.
4.5.1.- Conozca a la audiencia
Acepte e involucre al ciudadano como socio.
• Atienda y escuche las preocupaciones particulares del ciudadano. Las personas
suelen darle mayor importancia a la confianza, credibilidad, competencia,
imparcialidad y empatía que a las estadísticas y los detalles.
• Su meta es lograr un público informado y establecer la confianza, no restar
importancia a sus preocupaciones o ganar en la batalla dialéctica.
Identifique y responda a las necesidades de los diferentes grupos de interés.
• Trate de identificar desde el comienzo los diversos intereses en una situación
dada, y reúnase informalmente con sus respectivos representantes.
• Analice las fortalezas y debilidades de cada grupo-asociación.
• Trate con todo el mundo de forma justa y equitativa.
• Construya alianzas con mediadores sociales creíbles.
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Los valores y sentimientos de la gente constituyen un aspecto importante de
una buena respuesta a los problemas de salud ambientales.
• Provea un foro para que las personas expresen sus sentimientos.
• Escuche a las personas cuando expresen sus valores y sentimientos.
• Reconozca los sentimientos de las personas en torno a algún asunto.
• Cuando las personas hablen emocionalmente, responda a sus emociones. No
continúe con datos o información solamente.
• Muestre respeto, desarrollando un sistema para responder con prontitud a las
demandas de los ciudadanos, no necesariamente para solucionar el asunto, pero
si para mostrar interés.
4.5.2.- Preparación.
Disponga de un informe completo de la situación.
• El discurso básico debe apoyarse en hechos.
• La documentación de referencia debe estar lo suficientemente ordenada y
depurada para no crear confusión.
• Las referencias documentales (a normativa, estudios, casos…) deben ser lo más
claras y escuetas posibles. Siempre citando fuentes solventes.
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Diferentes metas, audiencias y medios de comunicación, requieren acciones
diferentes.
• El discurso básico aporta los elementos esenciales a utilizar con todas las
audiencias.
• Disponer de información precisa sobre la audiencia facilita modular el discurso y
completarlo con referencias al caso particular.
• La profundidad o detalle técnico con la que se trate el tema depende de la
audiencia.
• Los materiales, gráficos o documentales, deben valorarse en función del
destinatario y sus intereses.
Suelen ser más eficaces las reuniones pequeñas e informales. Las jornadas o
seminarios deben reservarse para “escenificar” acuerdos.
• La logística de la reunión debe permitir que todos puedan participar de manera
ordenada. Si es un seminario, mantener coloquio. Si es en reuniones pequeñas
distribuir tiempos de intervención.
• Sea claro sobre las metas de la reunión. Si no puede cumplir con la petición de
algún asistente, proponga alternativas.
Determinar el emisor más eficaz para cada mensaje que se quiere transmitir
• Responsable político: para transmitir respeto por la demanda ciudadana y
compromiso en la respuesta.
• Responsable administrativo o político: si el objetivo es reforzar la sensación de
regulación y control
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• Experto: si se trata de dar explicaciones técnicas (médico, ingeniero…)
• Prescriptor social (asociación de consumidores, sindicato, consejo social) si se
quiere transmitir acuerdo y respaldo social.
Determinar la fórmula más eficaz
• Conferencia de prensa, para transmitir seguridad y control de la situación.
• Entrevista concertada, para responder a demandas puntuales o construir
alianzas.
• Acuerdo político, para transmitir consenso en las medidas.
• Jornada o reunión con asociaciones de vecinos para mostrar el control sobre la
situación y el consenso construido en torno a la misma (con expertos o
participantes externos, con aliados locales…)
4.5.3.- La Actitud Personal
Sea honesto, respetuoso y abierto.
• Las personas no perdonan ni aceptan el engaño
o Sea firme en sus propias acciones y convicciones, explicándolas.
o No oculte o tergiverse la realidad: dé soluciones realistas a las situaciones.
Normalmente con explicar las medidas o el proceso que se está realizando es
suficiente. En relación con las antenas, referirse al control sobre emisiones y a
la voluntad de resolver en el marco consensuado a nivel nacional (Código de
Buenas Prácticas y legalización). Muestre respeto y compasión.
• Manifieste su empatía con la tragedia de una enfermedad, lesión o muerte.
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• Reconozca la legitimidad del ciudadano de pedir explicaciones, especialmente si
recibe informaciones contradictorias (la prensa y las asociaciones alertando, la
administración asegurando)
Hable con claridad.
• Use términos positivos.
• Utilice ejemplos, historias y analogías para establecer un entendimiento común
• Refute el alegato sin repetirlo o referirse a él.
• Haga hincapié en los logros alcanzados y en los esfuerzos actuales.
• Hable de la importancia que usted le otorga a la salud, la seguridad y los asuntos
ambientales.
• Utilice pronombres personales tales como "yo" o "nosotros".
• Los medios de comunicación, por lo general, se interesan más en la política que
en el riesgo, en la sencillez más que en la complejidad, y en el peligro más que
en la seguridad.
Cinco pecados capitales en la comunicación
1. Dar la impresión de no estar preparado. Desconocer información que se debería
conocer.
2. No involucrar al interlocutor. No establecer armonía con el público.
3. Disculparse en nombre suyo o de su equipo.
4. Dar la impresión de desorganización.
5. Proveer información errónea.
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BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA
“Fundamentos y Prácticas para la Comunicación sobre Riesgos para la Salud”
Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EEUU, Agencia Para sustancias
Tóxicas y el Registro de Enfermedades (ATSDR), 1997.
“Potential Risks & Uncertainty: Public Concern programmed?“- Peter Wiedemann
(Research Centre Juelich, Germany). Mobile Communications: Health, Environment
and Society, 20-21 January 2004 Brussels.
“In terms of risk, report of a seminar help to define important terms used in
communicating about risk to the public” - Radiation, Risk and Society Advisory
Group. NRPB, National Radiological Protection Board. Volumen 15 No.4 2004.
“International Health Risk Assessments” - Dr. MH Repacholi (Co-ordinator, Radiation
and Environmental Health, World Health Organization). MTHR Research Seminar, 4
November 2003.
“Comparing national responses to perceived health risks from mobile phone masts”
– Adam Burgess. Health, Risk & Society, Vol. 4, No.2, 2002.
“Percepción Social de la Ciencia y la Tecnología en España”– FECYT, 2003.
“Controverses et mobilisations autour des antennes relais de telephonie mobile” –
Olivier Borraz, Michel Devigne, Danielle Salomon. Centre de Sociologie des
Organisations, Septembre 2004.
“Negociar el riesgo”- Ana Garcia, editorial Ariel 2005.
“Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos” –
Organización Mundial de la Salud, 2005.