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Daniel Ramos Torres

Manual de Derecho Presupuestario y de Los Gastos Públicos

DANIEL RAMOS TORRES

II

Dedico esta obra literaria a los administradores de ingresos públicos y a los ejecutores del gasto público federal, estatal y municipal, quienes tienen el deber de administrar los recursos presupuestarios con pleno apego a los principios éticos y jurídicos vigentes; evitando el despilfarro, el desvío y el beneficio personal, que son los elementos nocivos de una sana administración del Ingreso, del Presupuesto y del Gasto Público de la Federación, los estados y los municipios.

Daniel Ramos Torres.

MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS

III

Autor:

Prof. DANIEL RAMOS TORRES

Doctor en Derecho Cum Laude por la Universidad de Alcalá de Henares,

España.

Catedrático e investigador de Derecho Presupuestario en Public Management de

México.

Relación de Lecciones:

Lección 1. El Presupuesto del Estado.

Lección 2. Los Principios Jurídicos Presupuestarios.

Lección 3. Vínculos entre el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas

Gubernamentales y el Presupuesto de Egresos de la

Federación.

Lección 4. El Ciclo Presupuestario I: elaboración y aprobación de la Ley de

Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lección 5. El Ciclo Presupuestario II: ejecución, liquidación y cierre del

Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lección 6. Operaciones presupuestarias para el ejercicio del gasto público

federal.

Lección 7. El Presupuesto en las Entidades Paraestatales.

Lección 8. El Presupuesto en las Empresas Productivas del Estado y sus

respectivas empresas productivas subsidiarias.

Lección 9. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el

Desarrollo.

Lección 10. Del gasto federal en las entidades federativas.

Lección 11. La Tesorería de la Federación.

Lección 12. La Contabilidad Gubernamental.

Lección 13. El Control del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lección 14. El Derecho de los gastos públicos.

Lección 15. Aspectos procedimentales del gasto público.

Lección 16. El Presupuesto de la Hacienda Local.

Lección 17. El Presupuesto de la Hacienda Municipal.

DANIEL RAMOS TORRES

IV

ÍNDICE

ABREVIATURAS XX

PRIMERA PARTE

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

Lección 1


I. PREÁMBULO 28

II. CONCEPTOS DOCTRINALES SOBRE EL PRESUPUESTO DEL

ESTADO 29

1. Concepto gramatical 29

2. El concepto en la doctrina española 29

3. El concepto en la doctrina mexicana 32

4. Mi concepto 35

III. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO 36

IV. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO 38

V. PUNTOS DE VISTA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO 38

VI. EL CRÉDITO FISCAL 39

VII. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO 40

Lección 2

LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS PRESUPUESTARIOS

I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS 46

1. Concepto 46

2. Naturaleza jurídica 46

3. Significado 46

II. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS 47

1. Principios presupuestarios políticos. Principio de competencia 48

2. Principios presupuestarios económicos 49

3. Principios presupuestarios jurídicos 49

4. Principios presupuestarios contables 50

III. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 51

1. El principio de legalidad presupuestaria 51

1.1. La reserva de ley en los ingresos públicos y los gastos públicos 55


V

1.2. La reserva de ley en materia presupuestaria 56

1.3. Restricciones al principio de legalidad presupuestaria 57

2. El principio de competencia presupuestaria 60

3. El principio de unidad presupuestaria 62

4. El principio de universalidad presupuestaria 65

5. Principios de anualidad y temporalidad presupuestaria 69

5.1. La reconducción presupuestaria 71

6. El principio de plurianualidad 74

7. El principio de publicidad presupuestaria 75

IV. LOS PRINCIPIOS LEGALES Y DOCTRINALES 76

1. Principio de especialidad presupuestaria 77

1.1. El principio de especialidad cualitativo 78

1.2. El principio de especialidad cuantitativo 80

1.3. El principio de especialidad temporal 80

2. Principio de equilibrio presupuestario 81

3. Principio de no afectación 83

4. Principio de claridad 87

5. Principio de la exactitud 87

6. Principio de la precedencia o anticipación 88

7. Principio de previsión 89

8. Principio de exclusividad 89

9. Principio de transparencia 89

10. Principio de continuidad 89

11. Principio de flexibilidad 90

12. Principio de inembargabilidad 90

Lección 3

VÍNCULOS ENTRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, LOS

PROGRAMAS GUBERNAMENTALES Y EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

DE LA FEDERACIÓN

I. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 95

II. VÍNCULOS ENTRE LA LEY DE PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO DE

EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 97

III. PROGRAMAS SECTORIALES 103

IV. PROGRAMAS INSTITUCIONALES 103

DANIEL RAMOS TORRES

VI

V. PROGRAMAS REGIONALES 104

VI. PROGRAMAS ESPECIALES 104

VII. PROGRAMAS ANUALES 105

VIII. COORDINACIÓN, CONCERTACIÓN E INDUCCIÓN DE LAS ACCIONES

PREVISTAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LOS

PROGRAMAS GUBERNAMENTALES 105

IX. EL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN. 107

Lección 4

EL CICLO PRESUPUESTARIO I: ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA

LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN

I. EL CICLO PRESUPUESTARIO: LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS

ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO 111

II. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LA INICIATIVA DE LEY DE

INGRESOS Y DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 113

1. Elaboración de la iniciativa de Ley de Ingresos 113

2. Elaboración del proyecto de Presupuesto de Egresos 116

2.1. Los anteproyectos de Presupuesto 116

2.2. Integración del proyecto de Presupuesto de Egresos 119

2.3. Los ramos presupuestarios, los capítulos, conceptos y partidas 123

III. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LA LEY DE INGRESOS Y

DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 126

1. El procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto de

Presupuesto de Egresos 126

2. Discusión y aprobación de la Ley de Ingresos 129

3. Discusión y aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos 141

4. Implicaciones de la competencia presupuestaria en el procedimiento de

aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto de Presupuesto de

Egresos 143

5. La naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos 144

6. Los efectos jurídicos de la Ley de Ingresos 145

7. La naturaleza jurídica del Decreto de Presupuesto de Egresos 146

8. Los efectos jurídicos del Decreto de Presupuesto de Egresos 149


VII

9. El derecho de veto al Presupuesto 150

Lección 5

EL CICLO PRESUPUESTARIO II: EJECUCIÓN, LIQUIDACIÓN Y CIERRE DEL

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

I. LOS CALENDARIOS FINANCIEROS Y DE METAS 159

II. COMUNICACIÓN DEL PRESUPUESTO APROBADO 160

III. LA ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS 161

IV. LAS FASES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DURANTE SU

EJERCICIO 162

V. DE LA MINISTRACIÓN DE RECURSOS 164

VI. REGISTRO Y PAGO DE OBLIGACIONES PRESUPUESTARIAS 165

VII. LA CONCENTRACIÓN DE RECURSOS 170

VIII. CIERRE DE EJERCICIO 171

1. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores 171

2. Ahorros y economías 171

Lección 6

OPERACIONES PRESUPUESTARIAS PARA EL EJERCICIO DEL GASTO

PÚBLICO FEDERAL

I. ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS 176

1. De las adecuaciones presupuestarias para Dependencias 177

2. De las adecuaciones presupuestarias para Entidades 180

II. EROGACIONES ADICIONALES POR INGRESOS EXCEDENTES 182

III. OBLIGACIONES PÚBLICAS PLURIANUALES 185

IV. OTORGAMIENTO DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS A LOS

FIDEICOMISOS PÚBLICOS 187

V. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS POR

MANDATO PÚBLICO 189

VI. SUBSIDIOS Y REGLAS DE OPERACIÓN 191

VII. TRANSFERENCIAS 193

VIII. DONATIVOS 194

DANIEL RAMOS TORRES

VIII

Lección 7

EL PRESUPUESTO EN LAS ENTIDADES PARAESTATALES

I. LAS ENTIDADES PARAESTATALES 202

II. FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO EN LA ENTIDAD

PARAESTATAL 202

III. EROGACIÓN DE RECURSOS EN LA ENTIDADES

PARAESTATALES 202

IV. ENTIDADES APOYADAS Y NO APOYADAS 203

V. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO 203

VI. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO

INDIRECTO 204

Lección 8

EL PRESUPUESTO EN LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO Y

SUS RESPECTIVAS EMPRESAS PRODUCTIVAS SUBSIDIARIAS

I. EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 210

II. LA AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS

DEL ESTADO 213

1. La autonomía presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad y

sus empresas productivas subsidiarias 213

2. La autonomía presupuestaria de Petróleos Mexicanos y sus

empresas productivas subsidiarias 214

III. ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ANUALES DE LAS EMPRESAS

PRODUCTIVAS DEL ESTADO 214

1. Elaboración del Presupuesto anual de la Comisión Federal de

Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias

214

2. Elaboración del Presupuesto anual de Petróleos Mexicanos y sus


IV. EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO EN LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS

DEL ESTADO 216

1. El ejercicio presupuestario en la Comisión Federal de Electricidad y sus


2. El ejercicio presupuestario en Petróleos Mexicanos y sus empresas

productivas subsidiarias 219


IX

V. ADECUACIONES AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS

PRODUCTIVAS DEL ESTADO 221

1. Adecuaciones al Presupuesto de la Comisión Federal de Electricidad y al

de sus empresas productivas subsidiarias 221

2. Adecuaciones al Presupuesto de Petróleos Mexicanos y al de sus


VI. EL PRESUPUESTO EN MATERIA DE SERVICIOS PERSONALES DE LAS

EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 222

1. El Presupuesto en materia de servicios personales de la Comisión

Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias 222

2. El Presupuesto en materia de servicios personales de Petróleos

Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias 225

VII. OBLIGACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO DE

REMITIR AL CONGRESO DE LA UNIÓN LA INFORMACIÓN QUE ÉSTE

LE SOLICITE EN RELACIÓN CON SU PRESUPUESTO 227

1. Obligación de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas

productivas subsidiarias de remitir al Congreso de la Unión la información

que éste le solicite en relación con su Presupuesto 227

2. Obligación de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas

subsidiarias de remitir al Congreso de la Unión la información que éste

le solicite en relación con su Presupuesto 228

VIII. FACULTAD DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD Y SUS

EMPRESAS PRODUCTIVAS SUBSIDIARIAS PARA REALIZAR

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LARGO

PLAZO 228

Lección 9

EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO

I. EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFO SEXTO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 233

1. Los transitorios Décimo Cuarto y Décimo Quinto del Decreto por el que se

reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía, publicado en el

Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013 233

DANIEL RAMOS TORRES

X

II. LA LEY DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA

ESTABILIZACIÓN Y EL DESARROLLO 237

III. NATURALEZA JURÍDICA Y OBJETO DE LA LEY DEL FONDO MEXICANO

DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL DESARROLLO 238

IV. EL FIN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA

ESTABILIZACIÓN Y EL DESARROLLO 238

V. EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO NO SE RIGE POR LA LEGISLACIÓN QUE REGULAN A

LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

FEDERAL 238

VI. SUJECIÓN DEL BANCO DE MEXICO A LO DISPUESTO EN LA LEY DEL

FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO Y A SU PROPIO RÉGIMEN 239

VII. EL PATRIMONIO DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO 239

VIII. CONSTITUCIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO 239

IX. INTEGRACIÓN DEL COMITÉ DEL FONDO MEXICANO DEL

PETRÓLEO 240

X. FUNCIONES DEL COMITÉ PARA ADMINISTRAR ASPECTOS

FINANCIEROS Y CÁLCULO DE LAS CONTRAPRESTACIONES DE LOS

CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN

DE HIDROCARBUROS 240

XI. CONTENIDO DEL CONTRATO CONSTITUTIVO DEL FONDO MEXICANO

DEL PETRÓLEO 242

XII. DE LA OPERACIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO 245

XIII. OBLIGACIÓN DEL FIDUCIARIO DE MANTENER EL BANCO DE MÉXICO

LAS CUENTAS CORRIENTES QUE REQUIERA PARA RECIBIR,

ADMINISTRAR Y DISTRIBUIR LOS INGRESOS DEL FONDO MEXICANO

DEL PETRÓLEO 246

XIV. DE LA TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN SOBRE LAS

OPERACIONES DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO 246

Lección 10

DEL GASTO FEDERAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

I. PARTICIPACIONES FEDERALES 251

II. APORTACIONES FEDERALES 251


XI

1. Fondo de aportaciones para la nómina educativa y gasto operativo 253

2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud 254

3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social 254

4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las

demarcaciones territoriales del Distrito Federal 254

5. Fondo de aportaciones múltiples 256

6. Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos 257

7. Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los estados y del

Distrito Federal 258

8. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades

federativas 261

III. CONVENIOS PARA TRANSFERIR RECURSOS PRESUPUESTARIOS A

LOS ESTADOS 263

Lección 11

LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN

I. CONCEPTO DOCTRINAL DEL TESORO PÚBLICO 270

II. SERVICIOS DE TESORERÍA 271

III. AUXILIARES DE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN 272

IV. TESORO PÚBLICO Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 272

V. TESORO Y CRÉDITO PÚBLICO 275

Lección 12

LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

I. CONCEPTO, FINES Y DESTINATARIOS DE LA INFORMACIÓN

CONTABLE 279

II. PRINCIPIOS CONTABLES GUBERNAMENTALES 280

III. COMPETENCIA EN MATERIA CONTABLE GUBERNAMENTAL 282

IV. CUENTAS ANUALES. CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA FEDERAL.

RENDICIÓN DE CUENTAS 287

1. Cuentas Anuales 287

2. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 288

3. Rendición de Cuentas 289

DANIEL RAMOS TORRES

XII

Lección 13

EL CONTROL DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

I. EL CONTROL INTERNO 294

1. El control interno en la Administración Pública Federal 294

2. Función fiscalizadora. Las auditorías al gasto público federal 294

3. Función jurisdiccional 297

3.1. La responsabilidad presupuestaria 298

3.2. Las obligaciones presupuestarias 299

3.3. La infracción presupuestaria 301

3.4. La sanción presupuestaria 301

3.5. Responsabilidad presupuestaria directa 302

3.6. Responsabilidad presupuestaria subsidiaria 302

3.7. Responsabilidad presupuestaria solidaria 302

3.8. La sanción presupuestaria tiene carácter de crédito fiscal 302

3.9. Obligación de los ejecutores de gasto de poner en conocimiento de

las autoridades competentes conductas delictivas 303

3.10. Independencia de la sanción presupuestaria frente a otro tipo de

sanciones 303

3.11. El procedimiento para la imposición de sanciones e

indemnizaciones 303

A) Sujeción al principio de legalidad 303

B) Las etapas del procedimiento 303

C) Medios de defensa disciplinarios del Servidor público 311

II. EL CONTROL EXTERNO 312

1. La Auditoria Superior de la Federación 312

2. Función fiscalizadora. Las auditorías a la Cuenta Pública 314

3. Función jurisdiccional 318

3.1. Competencias de la Auditoría Superior de la Federación 318

3.2. Sujetos de la responsabilidad resarcitoria 319

3.3. Responsabilidad resarcitoria directa 319

3.4. Responsabilidad resarcitoria subsidiaria 320

3.5. Responsabilidad resarcitoria solidaria 320

3.6. Prescripción de la responsabilidad resarcitoria 320

3.7. Fincamiento de otro tipo de responsabilidades 321


XIII

3.8. Cumplimiento de las obligaciones de los sujetos de la

responsabilidad resarcitoria 321

3.9. Formulación y solventación de pliegos de Observaciones 321

3.10. El procedimiento resarcitorio 322

A) Sujeción al principio de legalidad 322

B) Investigación 323

C) Instrucción del procedimiento resarcitorio 323

D) Decisión: elaboración por la Auditoría Superior de la Federación

del pliego definitivo de responsabilidades por el que determina la

indemnización correspondiente 324

E) Ejecución 325

F) Casos en que se puede absolver al infractor 326

G) Los medios de impugnación de la responsabilidad

Resarcitoria 326

III. EL CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL POLÍTICO 328

SEGUNDA PARTE

EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Lección 14

EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO 335

1. Consideraciones generales 335

2. Concepción del gasto público en la doctrina 337

2.1. La relación jurídica de gasto público 337

2.2. El enfoque dinámico: función y procedimiento de gasto público 339

2.3. La tesis institucional del gasto público 341

2.4. Mi posición 342

3. Concepción del gasto público en la jurisprudencia 343

4. Concepción del gasto público en la legislación 345

II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS 345

1. Caracterización 345

2. Principios constitucionales 346

3. Principios legales 347

III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS 347

DANIEL RAMOS TORRES

XIV

1. Caracterización 347

2. Principios constitucionales y legales aplicables: el principio de legalidad

en materia de gasto público y el principio de cobertura

presupuestaria 348

3. Régimen jurídico 350

A) Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas 351

a) Las fuentes de las obligaciones públicas 351

b) La exigibilidad de las obligaciones públicas 351

B) Incumplimiento de las obligaciones públicas 354

C) Extinción de las obligaciones públicas 356

IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DE LA TESORERÍA DE LA

FEDERACIÓN 358

Lección 15

ASPECTOS PROCEDIMENTALES DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL

I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL 363

1. Aprobación del gasto 364

2. Compromiso de gasto 365

3. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago 367

4. Ordenación del pago y pago material 369

II. EXCEPCIONES AL PROCEDIMIENTO GENERAL DE GESTIÓN DE LOS

GASTOS PÚBLICOS 371

1. Los Acuerdos de Ministración 371

2. El Fondo Rotatorio 371

3. Adquisición de Compromisos Plurianuales de Gasto 373

3.1. Erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en

infraestructura 373

3.2. El gasto plurianual en la contratación pública 375

TERCERA PARTE

EL PRESUPUESTO DE LAS HACIENDAS LOCALES Y MUNICIPALES

Lección 16

EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA LOCAL

I. INTRODUCCIÓN 383


XV

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LOS

ESTADOS 384

III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO 386

IV. LA TESORERÍA DEL ESTADO 391

V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO ESTATAL 392

Lección 17

EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA MUNICIPAL

I. INTRODUCCIÓN. MARCO LEGAL BÁSICO EN MATERIA DE HACIENDAS

MUNICIPALES 397

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL 397

III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS

MUNICIPALES 399

IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL 401

V. LA TESORERÍA MUNICIPAL 404

VI. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL 406

DANIEL RAMOS TORRES

XVI


XVII

Abreviaturas

ASF Auditoría Superior de la Federación

CAPUFE Caminos y Puentes Federales

CFE Comisión Federal de Electricidad

CFEDOMEX Código Financiero del Estado de México

CFF Código Fiscal de la Federación

CFPC Código Federal de Procedimientos Civiles

CFVER Código Financiero de Veracruz

CHMVER Código Hacendario Municipal de Veracruz

COMESA Compañía Mexicana de Exploraciones, S. A.

CP Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CPAGS Constitución Política de Aguascalientes

CPBCS Constitución Política de Baja California Sur

CPCOAH Constitución Política de Coahuila

CPCOL Constitución Política de Colima

CPCHIHUA Constitución Política de Chihuahua

CPDUR Constitución Política de Durango

CPEDOMEX Constitución Política del Estado de México

CPHID Constitución Política de Hidalgo

CPMICH Constitución Política de Michoacán

CPMOR Constitución Política de Morelos

CPPUE Constitución Política de Puebla

CPQR Constitución Política de Quintana Roo

CPSLP Constitución Política de San Luis Potosí

CPSIN Constitución Política de Sinaloa

CPSON Constitución Política de Sonora

CPTAM Constitución Política de Tamaulipas

CPVER Constitución Política de Veracruz

CPZAC Constitución Política de Zacatecas

DAC Disposiciones Administrativas de Contratación

DICONSA (No es abreviatura)

DPEF Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

DOF Diario Oficial de la Federación

EGDF Estatuto de Gobierno del Distrito Federal

DANIEL RAMOS TORRES

XVIII

Ibídem Obra anteriormente citada

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

del Estado

LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público

LAS Ley de Asistencia Social

LCF Ley de Coordinación Fiscal

LCFE Ley de la Comisión Federal de Electricidad

LCPGPCAM Ley de Contabilidad, Presupuesto y Gasto Público de

Campeche

LEPCGPTAB Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de

Tabasco

LEPRHOAX Ley Estatal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de

Oaxaca

LFE Ley Federal de Expropiación

LFE Ley Federal de Expropiación

LFEP Ley Federal de Entidades Paraestatales

LFMPED Ley del Fondo Mexicano para la Estabilización y el Desarrollo

LFPCA Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

LFRASP Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos

LFRCF Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

LFSVER Ley de Fiscalización Superior de Veracruz

LFRPE Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado

LGBN Ley General de Bienes Nacionales

LGCG Ley General de Contabilidad Gubernamental

LGDP Ley General de Deuda Pública

LGDS Ley General de Desarrollo Social

LGE Ley General de Educación

LGP Ley General Presupuestaria de España

LGS Ley General de Salud

LIF Ley de Ingresos de la Federación

LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal


XIX

LOPEVER Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de Veracruz

LOPSRM Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las

Mismas

LP Ley de Planeación

LPCGPMCHIS Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de los

Municipios de Chiapas

LPCGPMSLP Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de los

Municipios de San Luis Potosí

LPCGPYUC Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de Yucatán

LPEGPEBC Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público de Baja

California

LPGEDF Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal

LPM Ley de Petróleos Mexicanos

MC Movimiento Ciudadano

NA No Acreditado

Ob. Cit. Obra citada

p. Página

pp. Páginas

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PEMEX Petróleos Mexicanos

RLFPRH Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria

RLPEMEX Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Vid. Véase

DANIEL RAMOS TORRES

XX


21

PRIMERA PARTE


DANIEL RAMOS TORRES

22


23

Lección 1

El Presupuesto del Estado

Normativa aplicable: art. 74, IV; art. 126 CP; art. 4º. CFF

Sumario:

I. PREÁMBULO

II. CONCEPTOS DOCTRINALES SOBRE EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

1. Concepto gramatical

2. El concepto en la doctrina española

3. El concepto en la doctrina mexicana

4. Mi concepto

III. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

IV. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

V. PUNTOS DE VISTA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

VI. EL CRÉDITO FISCAL

VII. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO

DANIEL RAMOS TORRES

24


25

I. PREÁMBULO

LA DOCTRINA JURÍDICA1 considera que el PRESUPUESTO DEL ESTADO,

en su sentido más amplio, es un plan u ordenación racional de la actividad

financiera del Estado, abarca el ciclo financiero completo, que comienza en el

momento en que el Estado detrae la riqueza de las economías de los

particulares convirtiéndolas en ingresos para cubrir los gastos inherentes a su

finalidad de satisfacción de las necesidades públicas, y termina cuando los

ingresos se han transformado en servicios públicos o en rentas entregadas por el

Estado a las economías privadas. Pero el Presupuesto es también la institución

que refleja la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder

Legislativo en el ejercicio del poder financiero del Estado.

Desde esta perspectiva amplia, el Presupuesto es una Ley de carácter

anual aprobada por el Poder Legislativo, cuyo contenido básico es la

previsión de los ingresos que se estiman recaudar y se autoriza a los poderes

públicos y órganos constitucionales autónomos a realizar los gastos con los

límites que la propia Ley de Presupuesto contiene.

El Presupuesto obedece a una exigencia de control del Poder Legislativo

sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recursos públicos. Su

origen se sitúa en las asambleas medievales de Gran Bretaña, España, Francia,

Italia y Alemania, a las que acudían los monarcas cuando los gastos

extraordinarios excedían del patrimonio real. El consentimiento del tributo pasó a

ser la autorización de los súbditos a los tributos con los que las monarquías

financiaban sus gastos. A partir del constitucionalismo europeo y americano, el

Presupuesto se convierte en un instrumento legal donde se autorizan ingresos y

gastos, y el Presupuesto se convierte en un medio de control del Legislativo

sobre la actividad financiera del Estado.

En síntesis, el Presupuesto del Estado es un instituto jurídico básico

para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la

misma en un periodo de tiempo determinado. El Presupuesto en el siglo XXI es

1 FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA, Lecciones de Derecho Financiero, Universidad Complutense, Madrid, 1993, p. 455; ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO, El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, Editorial

Tecnos, Madrid, 1970, p. 15.

DANIEL RAMOS TORRES

26

un instrumento del Estado constitucional donde se autorizan ingresos y gastos, y

es también, un medio de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

II. CONCEPTOS DOCTRINALES SOBRE EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

1. Concepto gramatical

EN UNA PRIMERA APROXIMACIÓN, el verbo presupuestar significa formar el

cómputo de los gastos o ingresos, o de ambas cosas que resultan de un negocio

público o privado. El verbo presuponer significa hacer cálculo previo o

presupuesto de gastos e ingresos y es el participio irregular del concepto

Presupuesto que significa cómputo anticipado de los gastos y rentas de una

corporación2, que puede ser pública o privada.

2. El concepto en la doctrina española

EN LA DOCTRINA ESPAÑOLA FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA3 define al

Presupuesto del Estado como “la ley mediante la cual se autoriza el montante

máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un periodo de

tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se

prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.

Como notas características de este concepto de Presupuesto del Estado

aportado por SÁINZ DE BUJANDA podemos señalar las siguientes cuatro:

El Presupuesto es una ley que da eficacia y valor jurídicos a los

estados de previsión de los ingresos y gastos públicos. El carácter

jurídico del Presupuesto es inseparable de su aprobación mediante

ley; sólo de este modo el Presupuesto adquiere naturaleza y efectos

jurídicos. Hasta ese momento el Presupuesto carece de relevancia

jurídica.

2 Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Madrid, 2001, p. 1241. 3 Lecciones de Derecho Financiero, Ob. Cit., p. 456.


27

El Presupuesto es una ley de autorización de gastos, en cuanto limita

jurídicamente la ejecución del gasto público en un triple sentido:

cuantitativa, cualitativa y temporalmente.

El Presupuesto es un mero cálculo de los ingresos públicos.

El Presupuesto es una manifestación del control jurídico-político del

Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, como consecuencia del

sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio de la ley,

propio de todo Estado de Derecho.

ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO4 define al Presupuesto del Estado

como “el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los

gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo

determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén

los ingresos necesarios para cubrirlos”.

Como notas características del concepto jurídico de Presupuesto del

Estado aportado por RODRÍGUEZ BEREIJO, podemos señalar las siguientes

cuatro:

Es un acto legislativo, una ley que da eficacia y valor jurídico a los

estados de previsión de ingresos y gastos.

Es un acto de autorización de gastos en cuanto limita jurídicamente la

ejecución del gasto público en un triple sentido: cuantitativo, cualitativo

y temporalmente.

Es una mera estimación contable o cálculo de los ingresos públicos.

Es una manifestación del control jurídico-político del Poder Legislativo

sobre el Poder Ejecutivo, como corolario del sometimiento de la

actividad financiera del Estado al imperio de la ley, propio de todo

Estado de Derecho, y como expresión de la teoría de la separación de

los poderes.

AMPARO NAVARRO FAURE5 sostiene que el Presupuesto del Estado

“se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales,

4 El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, Ob. Cit., p. 19. 5 Lección 1 El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos

Públicos, Luis Alfonso Martínez Giner (Coordinador), Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 21.

DANIEL RAMOS TORRES

28

cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y

se autoriza al Ejecutivo a realizar los gastos con los límites que la propia ley de

presupuesto contiene”.

Como notas esenciales del concepto jurídico de Presupuesto del Estado

aportado por NAVARRO FAURE, podemos señalar las siguientes cuatro:

El Presupuesto se contiene en una ley.

La ley tiene carácter anual.

La ley es aprobada por las Cortes Generales.

El contenido básico de la ley es la previsión de los ingresos que se

prevén recaudar y se autoriza al Ejecutivo a realizar los gastos con los

límites que la propia ley de presupuesto contiene.

JUAN CORONA, ENRIQUE COSTAS Y FRANCISCO DÍAZ6 entienden

que el Presupuesto del Estado es “el resumen sistemático, confeccionado en

periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos

proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos

gastos”.

La anterior definición destaca cinco características fundamentales del

Presupuesto del Estado:

Constituye un acto de previsión, no es un balance.

Supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos.

Es regular en su confección.

Adopta una forma determinada, es expresado en lenguaje contable.

Constituye una previsión normativa, puesto que obliga al Poder

Ejecutivo y al Poder Legislativo, tanto política como jurídicamente.

6 Los profesores españoles en su libro Introducción a la Hacienda Pública, hacen estas consideraciones sobre el

Presupuesto del Estado, afirmando que éste nace con el fin de racionalizar la ordenación del conjunto de los ingresos y los

gastos de la Administración Pública, concretar el control del legislativo al ejecutivo y lograr la asignación de recursos, la distribución de la renta nacional, la estabilización, el crecimiento y el desarrollo económico. Vid. Editorial Barcanova,

Barcelona, 1998, pp. 67-84.


29

Por último, RAFAEL CALVO ORTEGA7 considera que el Presupuesto del

Estado “Es un documento cuyo contenido está rigurosamente sistematizado

(ingresos y gastos) y en cada uno de estos capítulos se contienen otras

sistematizaciones). Se aprueba por un acto del Poder Legislativo (una ley) que

tiene una validez temporal determinada, normalmente un año, e incorpora un

articulado también con valor normativo independiente. Cada una de sus partes

tiene un valor jurídico diverso: los ingresos, el estado de ingresos, tiene el valor

de una previsión y que como tal puede o no cumplirse. Este carácter provisorio

alcanza, no sólo a los ingresos, sino también a los beneficios fiscales. La

situación de su incumplimiento será política por incumplimiento del Gobierno de

sus propias previsiones. Por el contrario los gastos, el estado de gastos tiene el

valor jurídico de una autorización al Poder Ejecutivo para gastar dentro de una

especificación administrativa temporal y cuantitativa. Su incumplimiento supone

una infracción jurídica y conlleva una sanción de esta naturaleza.”

De la definición de CALVO ORTEGA, se desprenden cinco

características fundamentales del Presupuesto del Estado:

Es un documento que sistematiza ingresos y gastos.

Es una ley anual aprobada por el Poder Legislativo.

Contiene un articulado con valor normativo independiente.

El estado de ingresos, tiene el valor de una previsión y que como tal puede o no cumplirse. La situación de su incumplimiento será política por incumplimiento del Gobierno de sus propias previsiones.

El estado de gastos tiene el valor jurídico de una autorización al Poder

Ejecutivo para gastar dentro de una especificación cuantitativa,

cualitativa y temporal. Su incumplimiento supone una infracción

jurídica y conlleva una sanción de esta naturaleza.

3. El concepto en la doctrina mexicana

EN LA DOCTRINA MEXICANA ANDRÉS SERRA ROJAS8 considera que el

Presupuesto es un documento unitario que comprende la relación entre los

ingresos y lo egresos del Estado. A la letra explica:

7 Curso de Derecho Financiero. I. Derecho Tributario. II. Derecho Presupuestario, Civitas Thomson Reuters, Pamplona, 2013, p. 557. 8 Derecho Administrativo Segundo Curso, Editorial Porrúa, México, 1999, pp. 22-23.

DANIEL RAMOS TORRES

30

“En las legislaciones europeas y en la propia doctrina administrativa, la

denominación de Presupuesto comprende los dos actos esenciales de la

actividad financiera del Estado: cuando se determinan los impuestos y cuando se

fijan los gastos públicos. Es la exposición anual de las cuentas de la nación para

el año siguiente y de sus proposiciones financieras de acuerdo con el Estado

que guardan las condiciones económicas nacionales.

La expresión es correcta porque hace un todo de la relación entre los

ingresos y los egresos del Estado, regulando con un concepto integral, una

materia, que afecta la vida pública en su totalidad.

Con frecuencia se alude al “presupuesto de egresos” y a la “ley de

ingresos”, como si se tratara de dividir una materia en dos grandes sectores que

no guardan una necesaria relación económica y jurídica. La consideración no es

precisa porque nuestra Constitución sigue la corriente doctrinal que considera el

presupuesto como una previsión de ingresos y de egresos”.

MIGUEL ACOSTA ROMERO9 menciona que “De acuerdo con la técnica

europea el presupuesto abarca tanto los ingresos como los egresos del Estado;

abarca lo que en la experiencia administrativa mexicana son: el Presupuesto de

Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la Federación, que en México

son dos cuerpos legales distintos, aunque en nuestra opinión, estrechamente

unidos por la materia de que tratan”. Este autor concluye que el estudio del

Presupuesto del Estado debe comprender tanto los ingresos como los egresos.

FREDDY A. PRIEGO ÁLVAREZ10 sostiene que “…el Presupuesto del

Estado es aquella ley ordinaria, o ley simplemente, en la que se prevé y faculta

al ejecutivo para la recaudación de los ingresos especificándose el origen de

éstos; así como para realizar los gastos hasta el montante y destino en él

estipulados, al final de cuya vigencia, se estudiará su estricto cumplimiento”. De

la anterior definición de Presupuesto del Estado aportada por PRIEGO

ÁLVAREZ, extraemos sus cuatro notas características:

El Presupuesto del Estado es ley ordinaria, o ley simplemente.

9 Derecho Administrativo Especial, Volumen I, Editorial Porrúa, México, 1998, p. 527. 10 Introducción al Derecho Presupuestario. Naturaleza y Efectos Jurídicos. Estudio en España y México, Editorial Porrúa,

México, 2004, p. 92.


31

Se prevé y faculta al ejecutivo para la recaudación de los ingresos

especificándose el origen de éstos.

Se prevé y faculta al ejecutivo para realizar los gastos hasta el

montante y destino en él estipulados.

Al final de su vigencia, se estudia su estricto cumplimiento.

RAMÓN REYES VERA11 sostiene que “Dogmáticamente el Presupuesto

del Estado es el documento mediante el cual se prevén y autorizan por un año

los recursos y gastos del Estado y se presenta como una ley de finanzas”.

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus dos

notas características:

El Presupuesto del Estado es el documento mediante el cual se

prevén y autorizan por un año los recursos y gastos del Estado.

El Presupuesto del Estado se presenta como una ley de finanzas.

MIGUEL DE JESÚS ALVARADO ESQUIVEL12 afirma que “…el

Presupuesto es el acto legislativo por medio del cual el Estado prevé el conjunto

de sus gastos e ingresos para un periodo de tiempo determinado (normalmente

un año), es decir, el conjunto de sus gastos e ingresos para un periodo de

tiempo determinado.”

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus tres


Es un acto legislativo, es decir, se trata de una ley.

El Estado prevé en el Presupuesto el conjunto de sus gastos e

ingresos.

El período de tiempo determinado para ejercer el Presupuesto es

normalmente de un año.

11 El Interés Jurídico en el Presupuesto de Egresos en Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Editorial Porrúa, México,

2006, p. 214. 12 Un Extraño Ataque a las Ejecutorias de Amparo: la Insuficiencia Presupuestaria de las Autoridades Administrativas en

Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Ob. Cit., p. 191.

DANIEL RAMOS TORRES

32

ARMANDO MIRANDA PÉREZ13 sostiene que “en sentido estricto el

Presupuesto del Estado es una ley por la cual se autoriza el importe máximo de

los gastos que el Gobierno puede gastar por un tiempo específico, un ejercicio,

generalmente un año calendario, y para cubrir las contribuciones que se detallan

él.”

De la anterior definición de Presupuesto del Estado extraemos sus tres


En sentido estricto el Presupuesto del Estado es una ley.

La ley presupuestaria autoriza los gastos y las contribuciones del

Estado.

El ejercicio presupuestario es de un año calendario.

4. Mi concepto

DESDE MI PUNTO DE VISTA, defino al Presupuesto del Estado como la Ley

mediante la cual el Poder Legislativo aprueba el montante máximo y el origen y

destino de los ingresos y gastos respectivamente, que los poderes y órganos del

Estado pueden realizar, en un ejercicio anual, pero que puede contener gastos

plurianuales.

Atendiendo a la definición que acabo de exponer, la Ley de Presupuesto

del Estado tiene las siguientes cinco notas que la caracterizan:

Es una ley aprobada por un órgano competente: el Poder Legislativo,

lo que constituye una manifestación específica de la potestad

legislativa del Estado.

Es una ley que autoriza la recaudación de ingresos públicos y la

realización del gasto público, por los poderes y órganos del Estado.

Contiene la relación y el montante de ingresos públicos que se

recaudan y el montante y el destino de los gastos que los poderes y

órganos del Estado pueden realizar.

13 Nociones de Derecho Constitucional Presupuestario en Derecho Presupuestario. Temas Selectos, Ibídem, p. 106.


33

Es una ley con vigencia limitada, normalmente a un ejercicio anual,

pero puede contener gastos plurianuales.

Constituye un control jurídico de naturaleza política del Poder

Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

De la anterior definición derivo dos consecuencias. En primer lugar, la

concepción del Presupuesto como Ley permite superar la vieja discusión

doctrinal que establecía una diferenciación entre la ley de aprobación del

Presupuesto y el Presupuesto propiamente dicho, que no sería sino un mero

acto administrativo en el que se contemplan determinadas previsiones de

ingresos y autorizaciones de gastos. La Ley de Presupuesto del Estado, tanto

por lo que respecta a su articulado como a los estados de autorización de

ingresos (derechos) y gastos (obligaciones), participa de las características de

impersonalidad, generalidad y abstracción que son comunes a cualquier otra ley,

por lo que constituye una ley con efectos jurídicos en sentido pleno.

En segundo lugar, esta caracterización de la Ley de Presupuesto del

Estado me permite avanzar en la delimitación de su contenido y estructura, así

como de los efectos que corresponden a las partidas que integran dicha Ley.

III. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

EN NUESTRO PAÍS el Presupuesto del Estado se contiene en dos leyes: la

LIF y el DPEF. La estructura de la LIF está compuesta por un texto articulado o

parte dispositiva y el estado cifrado de ingresos, en el que se cuantifican las

estimaciones de los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio. La

estructura del DPEF está compuesta por un texto articulado o parte dispositiva

y el estado cifrado de gastos, en el que se cuantifican los créditos

presupuestarios (créditos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones de

los poderes públicos y órganos autónomos).

La estructura del Presupuesto de la Federación, u ordenación de los

ingresos y los gastos públicos, es muy importante porque facilita la información

necesaria para la aprobación y control por parte del Poder Legislativo.

DANIEL RAMOS TORRES

34

La determinación del contenido de la Ley de Presupuesto (LIF y DPEF),

debe partir de la diferenciación entre sus ámbitos objetivo y subjetivo.

Desde una perspectiva objetiva, la doctrina considera que el

Presupuesto del Estado es un documento unitario, sin embargo, es el

artículo 74, fracción IV, de la CP, el que bifurca los ingresos y los egresos,

determinando la necesidad de que la LIF y el DPEF sean aprobados de manera

diferente. La LIF requiere aprobación bicameral del Congreso de la Unión y, el

DPEF sólo requiere aprobación unicameral de la Cámara de Diputados. Por lo

que el Presupuesto no es un documento unitario sino que está fraccionado en

dos leyes diferentes que conforman su contenido, por lo que se incumple el

Principio de Unidad Presupuestaria.

La LIF autoriza la recaudación anual y los montantes que ha de recibir la

Hacienda Pública para financiar los gastos. El DPEF autoriza a los poderes y

órganos del Estado el ejercicio anual del gasto público, limitando ese gasto a la

cifra consignada en el Presupuesto y fijando el destino que debe darse a los

créditos presupuestarios, así como el periodo de doce meses en el cual se

realiza el gasto.

Desde una perspectiva subjetiva, la doctrina considera que el

Presupuesto del Estado es un documento unitario que contiene los ingresos

y gastos públicos. El artículo 126, de la CP, establece de manera parcial el

Principio de Universalidad Presupuestaria al ordenar que “No podrá hacerse

pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la

ley posterior”, es decir, sólo se prevé el Principio de Universalidad por el lado de

los gastos. Mientras que por el lado de los ingresos no existe disposición

constitucional que prevea que sólo se podrán recaudar los ingresos

comprendidos en la LIF o determinado por ley posterior; por lo que se incumple

el Principio de Universalidad Presupuestaria. Además, el hecho de que no existe

una iniciativa presupuestaria única, fracciona a los ingresos en la LIF y a los

gastos en el DPEF, siendo éste otro factor que lleva al incumplimiento del

Principio de Universalidad Presupuestaria.


35

IV. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN ESTE ACÁPITE, expongo las tres funciones jurídicas del Presupuesto,

bajo la premisa de un documento unitario, como lo practican hoy en día la

mayoría de los Estados Constitucionales.

El Presupuesto cumple una función organizadora de la actividad

financiera del Estado, estableciendo una ordenación racional del

conjunto de gastos e ingresos del sector público que permite ofrecer

una visión de la actividad financiera estatal, una visión que también

puede ser útil para conocer la calificación legal y las consecuencias

jurídicas que derivan de muchos de los conceptos e instituciones

contemplados en el Presupuesto.

El Presupuesto cumple una función de limitación y control de la

acción del Poder Ejecutivo, al especificar en un documento el

contenido del mandato que el Poder Legislativo encomienda para su

ejecución por el Gobierno.

El Presupuesto cumple una función político-económica, en virtud

de la cual, el Presupuesto constituye un vehículo de dirección y

orientación de política económica que corresponde al Gobierno.

V. PUNTOS DE VISTA DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO se puede analizar desde tres puntos de

vista: económico, político y jurídico.

El punto de vista económico considera que a través del

Presupuesto, se llevan a término las actividades económicas más

relevantes en el apartado financiero en el ejercicio económico anual de

los poderes públicos y de los órganos constitucionales autónomos.

El punto de vista político considera que el Presupuesto constituye el

proyecto de ley más importante del ejercicio económico anual del

partido político que detenta el Poder Ejecutivo.

El punto de vista jurídico considera que la Ley del Presupuesto del

Estado es una norma jurídica que es producto de competencias

DANIEL RAMOS TORRES

36

compartidas entre el Ejecutivo y el Legislativo, y que produce efectos

jurídicos para el Estado y los particulares.

En esta monografía es el punto de vista jurídico sobre la naturaleza y

los efectos que causa el Presupuesto del Estado, tanto en su vertiente de

ingresos y gastos públicos los que me interesan fundamentalmente, por lo que

discrimino los enfoques economicistas y políticos.

VI. EL CRÉDITO FISCAL

EL CRÉDITO FISCAL es uno de los dos pilares de la Ley de Presupuesto del

Estado (el otro es el crédito presupuestario), y se define como el derecho que

tiene el estado a exigir el pago de una prestación, en dinero o en especie,

derivado de la ley, y como consecuencia de su Poder de Imperio. A este derecho

del Estado, que se convierte en el sujeto activo de la relación fiscal, corresponde

el deber del sujeto pasivo de cumplir con la prestación que determine la ley. El

Estado ejerce este derecho por medio de sus representantes expresamente

autorizados que pueden ser incluso organismos descentralizados. En caso de

incumplimiento por parte del sujeto pasivo, el Estado tiene facultad económico-

coactiva, además, el crédito fiscal es personal y tiene el carácter de preferencial

frente a algunos otros créditos.

El artículo 4º, del CFF, define los créditos fiscales en los siguientes

términos:

“Artículo 4o.- Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el

Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de

sus accesorios o de aprovechamientos, incluyendo los que deriven de

responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus funcionarios o

empleados o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den

ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.”

En nuestro ordenamiento (LIF, CFF y leyes tributarias o impositivas) sólo

pueden constituir créditos fiscales aquellas cantidades que provengan de

contribuciones, de aprovechamientos (multas) y de sus accesorios, quedando


37

fuera los ingresos denominados productos. Sin embargo, permite que adquieran

la característica de crédito fiscal otras cantidades que debe recibir el Estado, que

sin tener naturaleza fiscal la ley les otorgue ese carácter con el fin de facilitar su

cobro.

De lo anterior concluyo que toda obligación fiscal determinada en

cantidad liquida es un crédito fiscal, pero no todo crédito fiscal deriva de una

obligación fiscal.

VII. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO

EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO debe ejercer el gasto

público para realizar las funciones que la CP le asigna a los poderes públicos y

órganos constitucionales autónomos; pero debe gastar con la cobertura jurídica

correspondiente que lo autorice, en este caso el DPEF. El crédito

presupuestario es la figura a través de la cual se satisface la función

especificativa o determinativa a la que he hecho referencia, siendo además el

segundo pilar sobre el que descansa el Presupuesto del Estado.

Denomino crédito presupuesto o crédito presupuestario a la suma

puesta a disposición del ejecutor del gasto público para una finalidad concreta.

El crédito presupuestario puede definirse como la partida presupuestaria

vinculante. Si existe remanente disponible en ésta puede decirse que se cuenta

con cobertura presupuestaria para la realización del gasto.

Por su naturaleza jurídica, el crédito presupuestario es una autorización

legislativa, que tiene como función el señalamiento de límites, que son de

cantidad, destino y tiempo.

Los créditos consignados en los citados gastos del DPEF no son fuente

alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que

dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda

disponer de los fondos públicos necesarios para que pueda hacer frente a sus

obligaciones. La fuente de las obligaciones del Estado debe buscarse fuera del

crédito presupuestario, ya sea en la ley, ya en los contratos y actos

DANIEL RAMOS TORRES

38

administrativos, ya en la deuda pública o en las sentencias judiciales firmes que,

según Derecho, los generen.

Lamentablemente en el ordenamiento jurídico mexicano no se recoge

expresamente una definición de crédito presupuestario, por lo que postulo que la

CP, la LFPRH y su Reglamento incluyan este concepto.

En el caso de España, la eficacia del Presupuesto se concreta en el

crédito presupuestario, definido por el artículo 35.1., de la LGP, de la siguiente

manera:

“Artículo 35. Los créditos y programas presupuestarios.

1. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones

individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y

entidades a que se refiere el artículo 33.1.ª) de esta ley, puestas a disposición de

los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan

sido aprobados. “

El artículo 35.1., de la LGP, contiene el llamado “Principio de

Cobertura”, en el sentido de que la autorización para disponer de fondos

públicos (gastos) es jurídicamente posible en la medida en que, paralelamente,

se formula una previsión razonable respecto a la obtención de fondos (ingresos).

El contenido jurídico del Presupuesto del Estado es autorizar anualmente

la disponibilidad de un determinado volumen de gastos (de acuerdo con la

previsión de ingresos) con destino al reconocimiento de obligaciones

económicas. Esto se manifiesta en los preceptos de la parte dispositiva que

conceden dicha autorización y en los créditos presupuestarios, en los que se

concreta, cualitativa, cuantitativa y temporalmente, aquella disponibilidad.


39

DANIEL RAMOS TORRES

40

Lección 2

Los principios jurídicos presupuestarios

Normativa aplicable: art. 13; art. 26; art. 73 VII y VIII; art. 74, IV; art. 75; art. 126

CP; art. 17; art. 54 LFPRH; art. 57 X RLFPRH; art. 1º. CFF

Sumario:

I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

1. Concepto

2. Naturaleza jurídica

3. Significado

II. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS

1. Principios presupuestarios políticos. Principio de competencia

2. Principios presupuestarios económicos

3. Principios presupuestarios jurídicos

4. Principios presupuestarios contables

III. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

1. El principio de legalidad presupuestaria

1.1. La reserva de ley en los ingresos públicos y los gastos públicos

1.2. La reserva de ley en materia presupuestaria

1.3. Restricciones al principio de legalidad presupuestaria

2. El principio de competencia presupuestaria

3. El principio de unidad presupuestaria

4. El principio de universalidad presupuestaria

5. Principios de anualidad y temporalidad presupuestaria

5.1. La reconducción presupuestaria

6. El principio de plurianualidad

7. El principio de publicidad presupuestaria

IV. LOS PRINCIPIOS LEGALES Y DOCTRINALES

1. Principio de especialidad presupuestaria

1.1. El principio de especialidad cualitativo

1.2. El principio de especialidad cuantitativo

1.3. El principio de especialidad temporal

2. Principio de equilibrio presupuestario

3. Principio de no afectación


41

4. Principio de claridad

5. Principio de la exactitud

6. Principio de la precedencia o anticipación

7. Principio de previsión

8. Principio de exclusividad

9. Principio de transparencia

10. Principio de continuidad

11. Principio de flexibilidad

12. Principio de inembargabilidad

DANIEL RAMOS TORRES

42


43

I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

1. Concepto

LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS son enunciados elaborados por la

doctrina, que establecen reglas de naturaleza jurídica y de contenido técnico,

que se configuran al servicio del más satisfactorio cumplimiento del ciclo

presupuestario. Estas reglas deben ser respetadas para una actividad

presupuestaria correcta.

2. Naturaleza Jurídica

DEL ANTERIOR CONCEPTO se pueden extraer las siguientes seis

características definitorias de la naturaleza jurídica de los principios

presupuestarios:

Los principios presupuestarios son elaboraciones doctrinales con

significado jurídico;

Los principios presupuestarios son reglas que articulan técnicas

aplicables durante el ciclo presupuestario;

Las reglas tienen carácter jurídico, es decir, están reflejadas en un

conjunto de normas jurídicas, según los casos, con todas las

consecuencias que de ello se deriven;

El contenido de las reglas jurídicas que componen los principios

presupuestarios es de carácter técnico, conforme al principio al que se

aplique;

Los principios presupuestarios tienen vigencia durante el ciclo

presupuestario, y

Los principios presupuestarios son reglas jurídicas de contenido

técnico al servicio del mejor cumplimiento de los fines del

Presupuesto.

3. Significado

A TRAVÉS DE LA SUBSTANCIACIÓN de los principios presupuestarios se

revela el tipo de Estado que prevalece. El estudio de los principios

DANIEL RAMOS TORRES

44

presupuestarios va de la mano de la evolución del Estado Liberal de Derecho al

Estado Social y Democrático de Derecho.

Los principios presupuestarios significan reglas jurídicas de contenido

técnico que tienen que ver con un trasfondo de competencias constitucionales y

colaboración de poderes en el Estado Social y Democrático de Derecho. Los

principios presupuestarios se aplican también a las situaciones y relaciones entre

los poderes públicos (Ejecutivo y Legislativo).

II. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS

PASO A ESTUDIAR AHORA, los “PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

CLÁSICOS”, que están en el origen de muchos de los que recoge nuestro

ordenamiento jurídico vigente y sin los cuales no se entenderían bien su alcance

y significado actual.

Los principios presupuestarios14 reflejan una forma de entender el papel

asignado a los distintos poderes públicos en la formación, aprobación y

ejecución del Presupuesto del Estado, así como una concepción determinada de

la actividad financiera. Su primera formulación tuvo lugar en la época del Estado

Liberal de Derecho bajo el imperio de la teoría hacendística clásica, de ahí que

se les conozca como principios presupuestarios clásicos. Dichos principios han

sufrido con el paso del tiempo importantes modificaciones. Más adelante

veremos en qué medida han sido asumidos por nuestra CP, pero su importancia

histórica y su permanencia en el tiempo, bien que con mutaciones obliga a ser

una breve síntesis de los mismos. La doctrina española, siguiendo los criterios

14 Existe suficiente literatura sobre los principios presupuestarios. Vid. FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA, Lecciones de

Derecho Financiero, Ibídem, pp. 477-481. JOSÉ PASCUAL GARCÍA, Régimen Jurídico del Gasto Público.

Presupuestación, ejecución y control, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2005, pp. 157-160. JAVIER FRANCISCO PARAMIO FERNÁNDEZ, El Presupuesto. La Concepción Clásica y su crisis en Teoría de la Hacienda Pública,

Ministerio de Hacienda, Madrid, 1982, pp. 341-348. LUIS MARÍA CAZORLA PRIETO, Derecho Financiero y

Tributario. Parte General, Aranzadi, Navarra, 2000, pp. 175-194. FRANCISCO JOSÉ NOCETE CORREA, El Presupuesto: Concepto, Contenido y Funciones. Los Principios Presupuestarios en Derecho Financiero y Tributario. Parte

General, Atelier, Barcelona, 2011, pp. 35-36. AMPARO NAVARRO FAURE, Lección 2 Los principios jurídicos

presupuestarios en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Luis Alfonso Martínez Giner (Coordinador), Ob. Cit., 2013, p.p. 39-65. RAFAEL CALVO ORTEGA, Curso de Derecho Financiero. I. Derecho

Tributario. II. Derecho Presupuestario, Ob. Cit., pp. 559-566.


45

del Seminario de Derecho Financiero de la Universidad de Madrid15, los suele

clasificar del siguiente modo:

Principios presupuestarios políticos.

- Principio de competencia.

Principios presupuestarios económicos.

- Nivelación entre ingresos y gastos.

- Gasto público mínimo.

- Neutralidad impositiva.

Principios presupuestarios jurídicos.

- Legalidad.

- Competencia.

- Unidad.

- Universalidad.

- Anualidad y temporalidad.

Principios presupuestarios contables.

- Presupuesto Bruto.

- Especificación.

- Ejercicio cerrado.

1. Principios presupuestarios políticos. Principio de competencia

EL FUNDAMENTO de estos principios es el de Competencia y afecta a las

fases de elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto. A tenor de este

principio, al Poder Ejecutivo corresponde la elaboración y presentación del

Presupuesto y al Poder Legislativo su aprobación. El trasfondo del principio era

la consagración de la primacía del acto de autorización y del Poder Legislativo,

del que aquélla emanaba, sobre el Poder Ejecutivo.

El principio de competencia se ha mantenido a lo largo del tiempo, pero

la prevalencia que en sus inicios tuvo el Poder Legislativo se ha desplazado

hacía el Poder Ejecutivo, restringiéndose las facultades parlamentarias

(prohibición de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria), cuyo ejercicio

encuentra una dificultad adicional en el propio carácter técnico y complejo del

15 Seminario de Derecho Financiero de la Universidad de Madrid, Notas de Derecho Financiero. Introducción y Parte

General, Madrid, 1968-1972, T. I, Vol. 3, pp. 1373 y ss.

DANIEL RAMOS TORRES

46

documento presupuestario; de otra parte, las necesidades propias de la gestión

han conducido también ha ampliar las facultades del Ejecutivo, al que se permite

modificar, dentro de ciertos límites, las autorizaciones presupuestarias.

2. Principios presupuestarios económicos

ESTOS PRINCIPIOS en su formulación clásica eran el reflejo del papel que al

Estado Liberal de Derecho se atribuía en la actividad económica. Los principios

presupuestarios económicos eran los siguientes:

- Principio de nivelación presupuestaria o de nivelación entre

ingresos y gastos. Según este principio el presupuesto debía estar equilibrado.

Los gastos ordinarios debían cubrirse con los recursos obtenidos de los

impuestos ordinarios, evitando el recurso al endeudamiento público y el déficit

presupuestario.

- Principio de gasto público mínimo. La gestión pública debía ser la

estrictamente indispensable para la prestación de aquellos servicios que no

podían ser prestados por lo particulares. El gasto público era improductivo y la

gestión estatal se consideraba ineficaz y perturbadora para la industria y el

comercio a los que privaba de recursos necesarios para su desarrollo necesario.

- Principio de neutralidad impositiva. Los impuestos no deben

perturbar el desarrollo económico y se han de detraer con la máxima economía y

comodidad para los ciudadanos; éstos deben contribuir al sostenimiento de las

cargas públicas con arreglo a los beneficios que obtienen del Estado.

3. Principios presupuestarios jurídicos

LOS PRINCIPIOS DE ESTA NATURALEZA han venido a juridificar, es decir, a

dar forma jurídica a los postulados políticos y económicos del Estado Social y

Democrático de Derecho. De ahí que también cabría subsumir su estudio en los

políticos anteriormente considerados, según hacen ciertos autores. Quienes los

estudian consideran como tales:


47

- El principio de legalidad: sólo mediante la aprobación legislativa de

la Ley de Presupuesto, se autoriza la recaudación de los ingresos y el ejercicio

de los gastos del Estado.

- El principio de competencia: la competencia presupuestaria

garantiza la división y colaboración de poderes, en un ejercicio democrático, que

tiene por objetivo la aprobación de los ingresos y egresos de la Federación, a

cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo.

- El principio de unidad: sólo existe un Presupuesto o documento

único. Se rechaza la existencia de Presupuestos fraccionados, extraordinarios o

especiales.

- El principio de universalidad: el Presupuesto debe incluir la totalidad

de los gastos e ingresos del Estado. No deben existir gastos con financiación

extrapresupuestaria.

- El principio de anualidad y temporalidad: el Presupuesto debe tener

un periodo de vigencia reducido, generalmente un año, y dentro del mismo

exclusivamente pueden consumirse los créditos presupuestarios y recaudarse

los créditos fiscales.

- El principio de especialidad: el Presupuesto marca cuánto, cuándo y

en qué debe gastar la Administración Pública lo que recauda. En su virtud, los

créditos presupuestarios deben aplicarse únicamente a los fines consignados en

la Ley de Presupuesto y sólo se pueden recaudar los créditos fiscales

autorizados.

Los principios jurídicos presupuestarios ajustados a la realidad del

proceso presupuestario mexicano son los que me interesa estudiar en esta

monografía, por lo que discrimino deliberadamente el estudio de los principios

políticos, económicos y contables de la institución presupuestaria; limitándome a

describir sus enunciados fundamentales.

4. Principios presupuestarios contables

ESTOS PRINCIPIOS son una traducción en reglas de naturaleza contable de los

principios jurídicos, por lo que tienen un carácter instrumental respecto de éstos.

DANIEL RAMOS TORRES

48

Al principio jurídico de universalidad corresponde el principio contable

de presupuesto bruto, que hace referencia a la necesidad de que los gastos y

los ingresos se imputen a presupuestos por su importe íntegro, sin minoración o

descuentos por costes de recaudación o de cualquier otra naturaleza.

El principio de especialidad tiene su correlato en el principio contable de

especificación, que requiere que todas las partidas estén detalladas,

proscribiéndose la existencia de partidas globales.

El principio de temporalidad se corresponde con el principio contable de

ejercicio cerrado, el cual exige imputar a cada presupuesto los gastos o

ingresos realizados en el mismo. Una vez cerrado el ejercicio, la imputación de

obligaciones generadas en el mismo y no contabilizadas ha de hacerse a través

de vías de excepción previstas para estos casos.

III. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

EN ÉSTE ACÁPITE analizo los principios jurídicos presupuestarios con

respaldo constitucional. El Presupuesto de la Federación es un instituto

esencialmente constitucional. La CP establece los principios básicos del

Presupuesto de la Federación, aspectos a los que me refiero a continuación.

Importa ahora, la esencia constitucional del Presupuesto. Su ordenación básica

sólo es posible en la CP, ya que los principios jurídicos presupuestarios con

respaldo constitucional significan una determinación y atribución de

competencias compartidas entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

1. El principio de legalidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA es el principio más

antiguo, fundamental en el Derecho Presupuestario. El principio establece la

premisa de que sólo mediante la aprobación legislativa de la Ley de

Presupuesto, se autoriza la recaudación de los ingresos y el ejercicio de los

gastos de los poderes y órganos del Estado Constitucional.

La importancia del principio de legalidad, radica en que es parte

fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho, el sometimiento de la


49

actividad presupuestaria al ordenamiento jurídico. Sin la Ley de Presupuesto del

Estado no hay actividad autorizada para recaudar ingresos y realizar gastos.

Al principio de legalidad presupuestaria también se le denomina desde un

punto de vista político principio de competencia, responde a la exigencia de

control de la actividad financiera y por lo tanto a la distribución de competencias

entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia presupuestaria.

El principio tiene supremacía sobre los demás principios presupuestarios,

en virtud de que la legalidad presupuestaria origina a los demás principios; es

decir, sin la legalidad presupuestaria no existen los otros principios, los cuales

actuando en conjunto tienen como finalidad limitar a los poderes públicos y

órganos constitucionales autónomos a un manejo eficiente y eficaz de los

ingresos y de los gastos de la Federación.16

El principio de legalidad presupuestaria significa, sujeción de la

recaudación de los ingresos públicos y ejecución de los gastos públicos a lo

previsto en la CP, en los artículos 73, fracciones VII y VIII, 74, fracción IV; en la

LIF, en el DPEF; en el CFF y las leyes tributarias, así como en la LFPRH y su

Reglamento, es lo que se denomina vinculación positiva. Pero, existe también la

vinculación negativa, en las que la actuación de la Administración Pública

Federal se mueve en una zona de libre discrecionalidad en las potestades que

tiene, en las que su único fundamento de actuación es la atención del interés

público.17

El principio de legalidad presupuestaria tiene como fin que los poderes y

órganos constitucionales ajusten y disciplinen su conducta a lo establecido en

las normas que conforman el cuerpo jurídico del Derecho Presupuestario. En

16 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ sostienen que “El principio de legalidad de

la Administración… se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración,

precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda actuación administrativa se nos presenta así

como ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal

previa de potestades de la Administración no puede actuar simplemente.” Curso de Derecho Administrativo, Thomson-Civitas, España, 2006, T. I, p. 447. 17 Un ejemplo típico de facultades discrecionales relacionadas con la atención del interés público es, por ejemplo, cuando el

Poder Ejecutivo Federal decide la realización de obras públicas como la reconfiguración de una Refinería en el sector de Hidrocarburos, la construcción de aeropuertos, escuelas, presas, etc., que indudablemente impactan los ingresos y gastos de

la Federación, que se consideran lícitos si se realizan conforme al ordenamiento jurídico y atienden al interés público.

DANIEL RAMOS TORRES

50

virtud del principio de legalidad presupuestaria, la Administración de los ingresos

públicos y de los gastos públicos debe respetar lo que ordenamiento jurídico

prohíbe y permite.

La doctrina sostiene que el principio de legalidad presupuestaria tiene

como finalidad que el Estado no pueda recaudar otros conceptos de ingresos

públicos, ni realizar más gastos públicos, de los que la LIF y el DPEF lo faculten

anualmente.

En el Estado Constitucional, el principio de legalidad presupuestaria se

traduce en un ejercicio de competencias, por medio del cual el Poder Legislativo

pone límites a la Administración de los ingresos públicos y de los gastos

públicos, sujetándola a la Ley de Presupuesto.

El principio de legalidad presupuestaria tiene fundamento constitucional

en los artículos 73, fracción VII, que faculta al Congreso de la Unión para

imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto; 73, fracción VIII,

que faculta al Congreso de la Unión “Para dar bases sobre las cuales el

Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar

esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.”;

y 74, fracción IV, que faculta a la Cámara de Diputados para aprobar anualmente

el DPEF, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto

enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su

juicio, deben decretarse para cubrirlo. De lo que se deduce que la LIF aprobada

por el Congreso de la Unión y, el DPEF aprobado por la Cámara de Diputados,

tienen forma y valor material de ley o norma general. Sin la aprobación legislativa

carecería de fuerza legal y ejecutiva la exacción de ingresos tributarios y no

tributarios, así como la ejecución del gasto público.18

18 El principio de legalidad se recoge en las Constituciones europeas y americanas. Así, el artículo 110, de la Ley

Fundamental de Bonn, le irroga competencias al Gobierno Federal para presentar el proyecto de la ley de presupuesto ante

el Bundestag y el Bundesrat para su dictaminación. En España, el principio de competencia lo regula el artículo 134.1, de la Constitución; este artículo ordena que corresponde al Gobierno la elaboración del proyecto de Ley de los Presupuestos

Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. El artículo 47, de la Constitución

Francesa le otorga competencias al Gobierno para presentar para su votación ante el Parlamento los proyectos de leyes presupuestarias. La Constitución Italiana en su artículo 81, regula el principio de competencia al indicar que las Cámaras

aprobarán cada año los Presupuestos y las cuentas de ingresos y gastos presentadas por el Gobierno. La Constitución

Nacional de Argentina en su artículo 100.6, prevé que el jefe de gabinete de ministros, previa aprobación del Poder Ejecutivo, presentará ante el Congreso para su aprobación, el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional; y el artículo 75.8,

dispone que corresponde al Congreso: “Fijar anualmente…el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la


51

El principio de legalidad presupuestaria exige que los ingresos y los

gastos queden enmarcados en la expresión soberana del Estado, en una Ley

aprobada por el Poder Legislativo, pero en México la CP incumple el principio en

estudio, al no otorgar competencias a la Cámara de Senadores para votar el

DPEF. En este estado de cosas, postulo que la CP regule que el Congreso de la

Unión en una votación única apruebe la Ley de Presupuesto de la Federación

que contenga los ingresos y gastos de los poderes públicos y órganos

autónomos.

Un comentario especial merece el hecho de que la Constitución del

Estado de Sinaloa, si cumple con el principio de legalidad presupuestaria, debido

a que en su artículo 43, fracción XXI, establece como facultad exclusiva del

Congreso del Estado “Expedir anualmente la Ley de Ingresos y Egresos del

Estado”.19 La Constitución del Estado de Sinaloa, supera a la CP debido a que

reconoce expresamente el carácter de norma general a Ley de Ingresos y

Egresos del Estado que aprueba el Congreso sinaloense. Recordemos que el

principio de legalidad presupuestaria establece que sólo mediante la aprobación

legislativa de la Ley de Presupuesto, se autoriza anualmente la recaudación de

los ingresos y el ejercicio de los gastos del Estado.

Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas.” La Constitución de Chile establece en su artículo 64, que “El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la

República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el

Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República.” La Constitución de Paraguay en su artículo 238.14, ordena que corresponde al Presidente de

la República “preparar y presentar a consideración de las Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la

Nación…”; mientras que el artículo 202.5, le otorga competencias al Congreso para “sancionar anualmente la ley del Presupuesto General de la Nación”. La Constitución de Perú en su artículo 78, establece que “El Presidente de la República

envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año.”; y el

artículo 102.3, le concede competencias al Congreso para “Aprobar el Presupuesto”. La diferencia entre Alemania, España, Francia, Italia, Argentina, Chile, Paraguay y Perú, con respecto a México, en materia de competencias

presupuestarias, consiste que en aquellos países el Parlamento o Congreso, vota un Presupuesto único, además de que el

Presupuesto tienen carácter de ley y comprende los gastos e ingresos; mientras que en México, el Congreso de la Unión vota la LIF y la Cámara de Diputados vota el DPEF, es decir, se fracciona el Presupuesto en dos documentos y se excluye a

la mitad del Poder Legislativo (el Senado), en la aprobación de los egresos, incumpliéndose el principio de legalidad

presupuestaria. 19 Otro ejemplo de cumplimiento del principio de legalidad presupuestaria lo encontramos en el Estatuto de Autonomía de

La Rioja, que en su artículo 56, numeral 5, dispone que “El presupuesto tendrá carácter de Ley…”.

DANIEL RAMOS TORRES

52

Los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de la LFPRH, deberán

observar que la Administración de los recursos públicos federales se realice con

base en el criterio de legalidad.20

La singularidad del principio de legalidad presupuestaria se caracteriza

por cuatro notas esenciales:

La elaboración y presentación del proyecto de LIF y del DPEF

corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo Federal.

El derecho de aprobación y modificación a la LIF por el Congreso de

la Unión, y al DPEF por la Cámara de Diputados, tiene ciertas

limitaciones.

La aprobación y modificación de LIF y del DPEF corresponde

exclusivamente al Congreso de la Unión y a la Cámara de Diputados,

respectivamente.

La LIF y el DPEF tienen un contenido constitucional definido.

Un último aspecto a tomar en cuenta dentro del principio de legalidad

presupuestaria, es la legalidad de las obligaciones del Estado como requisito

indispensable para su exigibilidad y, consecuentemente, la nulidad de aquellos

actos que superen la cuantía autorizada a los créditos presupuestarios previstos

en la norma presupuestaria anual.

1.1. La reserva de ley en los ingresos públicos y los gastos públicos

LA CP en su artículo 74, fracción IV, consagra el “PRINCIPIO DE RESERVA DE

LEY” en los ingresos públicos y los gastos públicos, al atribuir al Poder Ejecutivo

Federal la competencia para elaborar y presentar los proyectos de LIF y del

DPEF, ante el Congreso de la Unión y ante la Cámara de Diputados,

respectivamente, para su aprobación y, en su caso enmienda; otorgándoles así

el carácter de Ley tanto a la LIF como al DPEF.

20 Vid. Artículo 1, párrafo segundo, de la LFPRH.


53

La CP contiene artículos vinculados con el Derecho Presupuestario, tanto

en la vertiente de las contribuciones como de los gastos, que son desarrollados

de manera más amplía por normas de rango legal menor, distinguiendo dentro

de dichas normas, las que reciben el nombre de Ley (LIF) o Decreto (DPEF),

teniendo ambas el mismo valor de ley plena.

Las consecuencias de que la materia presupuestaria se declare

reservada a la ley, son, de una parte, la atribución al Poder Legislativo de la

competencia exclusiva para regularla; y de otra, la prohibición de que lo haga el

Poder Ejecutivo a través de reglamentos, constituyendo así un límite a la

potestad reglamentaria del Ejecutivo. En el ámbito de los ingresos públicos y los

gastos públicos el Principio de Reserva de Ley se proyecta a lo largo de su

existencia.

1.2. La reserva de ley en materia presupuestaria

LA CP, en sus artículos 13, 75 Y 126, reconocen al DPEF su carácter de ley, tal

como se muestra a continuación.

Los artículos 13 y 75 de la CP, establecen lo siguiente:

“Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por

tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni

gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y

estén fijados por la ley.”

“Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de

Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo

que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se

omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido

fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.”

Los artículos en comento, establecen el “PRINCIPIO DE RESERVA DE

LEY” respecto de los emolumentos o retribuciones que sean compensación de

servicios públicos las cuales deberán estar fijadas por ley. Esta reserva de ley

DANIEL RAMOS TORRES

54

contenida en el artículo 13 constitucional no tendría razón de ser si el DPEF no

tuviera la naturaleza jurídica de ley. De igual manera, el artículo 75 constitucional

ordena que sólo en el caso de que el Presupuesto no hubiere establecido la

remuneración de un empleo, entonces, se atenderá a lo señalado en el

Presupuesto anterior. En consecuencia, interpretando conjunta y armónicamente

ambos artículos, tenemos que en el caso de que se deje de señalar la retribución

de un empleo primero se deberá atender al contenido del DPEF del ejercicio

fiscal anterior como ley especial y, sólo en el caso de que no se tenga tal dato,

se estará a lo dispuesto en otras leyes.

El artículo 126 constitucional establece lo siguiente:

“Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido

en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.”

De conformidad con GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL21, el

artículo 126 constitucional: “…tiene como antecedente el artículo 118 del

Proyecto de Constitución de 1857, en el que se estableció que no podría

hacerse ningún pago por el tesoro federal si no estaba establecido por la ley. Lo

anterior fue discutido en 1856 y, Guillermo Prieto sostuvo que por “ley” debía

entenderse que se trataba del Presupuesto”. Luego de la discusión, el 12 de

noviembre de ese mismo año, se decidió redactar el artículo, que en la

Constitución de 1857 paso a ser el 119, para quedar como sigue: “Ningún pago

podrá hacerse, que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por

ley posterior”.

El artículo 126 constitucional ubica al Presupuesto en un plano jerárquico

de igualdad con la ley, en este orden conviene recordar que el artículo 126

proviene del artículo 119 de la Constitución de 1857, en donde el Congreso era

unicameral compuesto sólo por la Cámara de Diputados, por lo que se deduce

que todos los actos del Congreso tenían naturaleza de ley, sin que exista razón

que permita concluir que la facultad exclusiva que tiene la Cámara de Diputados

para aprobar el DPEF disminuye su rango jerárquico, sometiéndolo a la ley.

21 GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Editorial Porrúa,

México, 2005, p. 749.


55

1.3. Restricciones al principio de legalidad presupuestaria

LAS RESTRICCIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA

son consecuencia de la creciente actividad financiera del Estado que ha

provocado lo que la doctrina denomina la crisis de la concepción clásica de los

principios presupuestarios, entre ellos el de legalidad presupuestaria, lo cual se

pone de manifiesto con la limitación a la iniciativa legislativa en materia de la LIF

y del DPEF que compete de manera exclusiva al Poder Ejecutivo. En la mayoría

de las Constituciones de los Estados occidentales se prevé que sea el Gobierno

el que presente a los Parlamentos, Congresos, Cortes, Asambleas, Legislaturas,

Dietas, en suma al Poder Legislativo, la iniciativa de Ley de Presupuesto para su

aprobación.22

Otro aspecto que tiene que ver con las restricciones al principio de

legalidad presupuestaria, lo es la facultad que tiene la Cámara de Diputados

para modificar el DPEF23, ya que según la SCJN24, la Cámara de Diputados al

modificar el proyecto del “Decreto PEF”, haciendo total abstracción del sistema

nacional de planeación, viola el artículo 26 constitucional, por lo que se traduce

nugatoria la facultad que tiene la Cámara de Diputados para modificar el

Presupuesto de Egresos. Criterio que combatimos por considerarlo equivocado,

ya que se olvida que la facultad referida viene otorgada por el artículo 74,

fracción IV, de la CP, por lo que dicho artículo tiene supremacía en materia

presupuestaria, ya que el artículo 26, no establece limitación alguna al derecho

que tiene la Cámara de Diputados para que ejerza su competencia constitucional

de modificar la iniciativa de DPEF que presente el Poder Ejecutivo para su

aprobación.25

22 La Constitución Española en su artículo 134.1, le otorga competencias al Gobierno para elaborar y presentar ante las Cortes Generales los Presupuestos Generales del Estado; estas competencias se conocen en la doctrina como derecho de

iniciativa legislativa en materia presupuestaria. Lo anterior constituye una limitación al Parlamento en materia

presupuestaria. 23 La Constitución Española en su artículo 134.5, le otorga competencias al Gobierno para presentar proyectos de ley que

impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario,

que se conoce en la doctrina como el derecho de enmienda. Lo anterior constituye una limitación al Parlamento en materia presupuestaria. 24 SENTENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004, GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL,

El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ob. Cit., p. 608. 25 La Constitución de Perú en su artículo 79, indica que “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear

ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.”

DANIEL RAMOS TORRES

56

Por lo que toca al fondo de las modificaciones que puede hacer la

Cámara de Diputados a la iniciativa de DPEF, los integrantes de dicha Cámara

tienen la posibilidad de que pueden aumentar los gastos y/o reducir los ingresos,

para aprobar un Presupuesto deficitario, que contravenga la regla del equilibrio

presupuestario anual o del Presupuesto con superávit.26

Postulo la tesis de que la CP debe reformarse para implantar el derecho

de veto del Ejecutivo para las modificaciones que al DPEF pueda realizar la

Cámara de Diputados, con la finalidad de establecer un verdadero equilibrio

entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que considero se debe limitar la

competencia de la Cámara de Diputados para modificar el DPEF, pues parece

una competencia exagerada que medio poder legislativo decida la suerte en

materia de gastos públicos de los tres poderes y de los órganos constitucionales

autónomos.

Otra de las restricciones al principio de legalidad presupuestaria, lo

constituyen los plazos con que cuentan el Congreso de la Unión y la Cámara de

Diputados, para examinar, discutir y aprobar los Proyectos de LIF y de DPEF

enviado por el Poder Ejecutivo Federal. En este sentido, el artículo 74, fracción

IV, párrafos segundo y tercero, de la CP, a la letra indican:

“El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de

Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más

tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de

despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados

deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día

15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el

Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el

26 El artículo 113. (1), de la Ley Fundamental de Bonn establece que “Requieren la aprobación del Gobierno Federal las

leyes que aumenten los gastos presupuestarios propuestos por el Gobierno Federal o que impliquen nuevos gastos o los

involucren para el futuro. Lo mismo regirá respecto a las leyes que impliquen disminuciones de los ingresos o que las involucren para el futuro.” La Constitución Española en su artículo 134.6, le otorga competencias al Gobierno para otorgar

su conformidad a toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos

presupuestarios, llevada a cabo por el Parlamento. Es decir, a la inversa del caso mexicano, se requiere la conformidad del Gobierno para que el Parlamento pueda realizar enmiendas a la Ley de Presupuestos. Lo que podemos denominar el

derecho de conformidad y constituye una limitación al Parlamento en materia presupuestaria.


57

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del

mes de diciembre.”

Los plazos establecidos en la CP son especiales puesto que señalan

fechas de inicio y fechas de conclusión para la aprobación de la Iniciativa de LIF

y el Proyecto de PEF, los cuales son distintos a los que rigen el procedimiento

legislativo ordinario que pueden presentarse en cualquier tiempo, mientras el

Congreso esté sesionando.

La última restricción al principio de legalidad presupuestaria lo

encontramos cuando la Constitución limita la iniciativa legislativa, en virtud de

que la iniciativa de LIF y el Proyecto de PEF, establecen un contenido de

ingresos y gastos, que una vez que se aprueban no se pueden modificar, pues la

Constitución no prevé la derogación de lo aprobado.

Postulo la tesis de que la CP debe reformarse para implantar el

“DERECHO DE ENMIENDA” del Poder Ejecutivo Federal a la LIF y al DPEF,

consistente en presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto

público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio

presupuestario.

Por lo anteriormente expuesto, puedo concluir que la CP establece

algunas limitaciones al Poder Legislativo en materia del ejercicio del principio de

legalidad presupuestaria.

2. El principio de competencia presupuestaria

EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA PRESUPUESTARIA se suele confundir con

el principio de legalidad presupuestaria, debido a que ambos encuentran su

origen en el artículo 74, fracción IV, de la CP. Pero estamos ante dos principios

distintos, que simplemente tienen en común su mismo origen constitucional. Por

virtud del principio de legalidad, la CP impone la obligación al Congreso de la

Unión para aprobar la LIF, y a la Cámara de Diputados para aprobar el DPEF,

que les presenta el Poder Ejecutivo Federal; pero la CP también irroga

DANIEL RAMOS TORRES

58

competencias a los poderes Legislativo y Ejecutivo para realizar el proceso

presupuestario.

La competencia compartida en materia presupuestaria garantiza la

división y colaboración de poderes, en un ejercicio democrático, que tiene por

objetivo la aprobación de los ingresos y egresos de la Federación.

El principio de competencia presupuestaria se produce en el marco de la

división y colaboración de poderes dentro del Estado constitucional. En efecto, la

CP en su artículo 74, fracción IV, otorga competencias exclusivas al Poder

Ejecutivo y al Poder Legislativo en materia presupuestaria. La Constitución irroga

el monopolio al Poder Ejecutivo de presentar ante el Poder Legislativo las

iniciativas de LIF y del DPEF; pero corresponde al Congreso de la Unión aprobar

la LIF, y a la Cámara de Diputados aprobar el DPEF.27 Se trata, por tanto, de una

competencia compartida, estimable y equilibrada.

27 El principio de competencia está previsto en La Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 110.(3), el cual menciona que

el proyecto de la ley de presupuesto, así como los proyectos de enmienda de la ley del presupuesto y del plan presupuestario serán presentados por el Gobierno Federal al Bundestag al mismo tiempo que sean enviados al Bundesrat,

para su respectiva dictaminación. El artículo 134.1, de la Constitución Española, así como la Ley General Presupuestaria,

en sus artículos 36 a 38, le irrogan competencias al Gobierno para la elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos

Generales del Estado y a las Cortes Generales, les irroga competencias para examinar, enmendar y aprobar dicha Ley. La

Constitución Francesa en su artículo 47, prevé que “el Parlamento votará los proyectos de leyes presupuestarias” que les presenta el Gobierno. La Constitución Italiana en su artículo 81, párrafo primero, establece que “Las Cámaras aprobarán

cada año los Presupuestos y las cuentas de ingresos y gastos presentadas por el Gobierno.” La Constitución de los Estados

Unidos de América, en su artículo uno, Séptima Sección. 1, le otorga competencias al Congreso para aprobar leyes que tengan por objeto la obtención de ingresos; y la Octava Sección.1, le concede competencias al Congreso “Para establecer y

recaudar contribuciones, impuestos, derechos y consumos; para pagar las deudas...”; en este caso, el Presidente propone el

Presupuesto de ingresos y gastos y el Congreso aprueba la Ley del Presupuesto, la que se envía al Presidente para que la promulgue. La Constitución de Brasil en su artículo 84.23, dispone que “Compete privativamente al Presidente de la

República: enviar al Congreso Nacional el plan plurianual, el proyecto de directrices presupuestarias y las propuestas de

presupuesto previstas en esta Constitución”; mientras que el artículo 48.2, le concede competencias al Congreso Nacional para disponer sobre el envío del plan plurianual, el proyecto de directrices presupuestarias y las propuestas de presupuesto.

La Constitución de Costa Rica en su artículo 140.15), le concede competencias conjuntamente al Presidente y al respectivo

Ministro de gobierno para “Enviar a la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Nacional en la oportunidad y con los requisitos determinados en esta Constitución”; y el artículo 121.11), le concede competencias a la Asamblea Legislativa

para “Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República”. La Constitución de Uruguay en su artículo

168.19), dispone que al Presidente de la República corresponde “Preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos.”; y el artículo 85.13, dispone que a la Asamblea General compete “aprobar, reprobar o disminuir los

presupuestos que presente el Poder Ejecutivo…”. En todos los casos analizados a la luz de los ordenamientos europeos y

americanos, la iniciativa presupuestaria es competencia del Poder Ejecutivo, mientras que el Parlamento, Congreso o Asamblea (Poder Legislativo), tiene la competencia de aprobar el Presupuesto de ingresos y gastos; mientras que en

México, el Congreso de la Unión sólo aprueba mediante Ley los ingresos públicos y la Cámara de Diputados aprueba los

egresos mediante Decreto, al que algún sector de la doctrina mexicana y los criterios de la mayoría del Pleno de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, le niegan el rango de ley, criterios que rechazamos por obsoletos y

anacrónicos.


59

Otra lección que deja el principio de competencia presupuestaria es que

las competencias del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia

presupuestaria no son excluyentes sino complementarias. Asimismo, las

competencias del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia

presupuestaria son irrenunciables, siendo esta la premisa por la que el Poder

Ejecutivo no puede dejar de presentar las iniciativas presupuestarias, ni el

Legislativo debe rechazar o negarse a aprobar las iniciativas presupuestarias.

El ejercicio de competencias complementarias en materia presupuestaria

a cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo, origina dos actos legislativos por

medio de los cuales se crean dos leyes: la LIF y el DPEF.

El principio de competencia presupuestaria tiene aplicación parcial en

nuestro país, debido a que el Congreso de la Unión aprueba la LIF y la Cámara

de Diputados el DPEF; mientras que en la mayoría de los Estados

constitucionales occidentales, corresponde al Parlamento, Congreso, Cortes,

Asamblea, Legislatura, Dieta, en suma al Poder Legislativo, la aprobación

conjunta de los ingresos y de los gastos públicos contenidos en un único

Presupuesto que tiene naturaleza jurídica de ley.

El principio de competencia presupuestaria tiene aplicación total en la

Constitución Política del Estado de Sinaloa, en virtud de que su artículo 65,

fracción VI, faculta y obliga al Gobernador Constitucional a “Presentar al

Congreso del Estado, a más tardar el último sábado del mes de noviembre de

cada año, el proyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para el año

siguiente”. Mientras que el artículo 43, fracción XXI, le otorga la facultad

exclusiva al Congreso del Estado para “Expedir anualmente la Ley de Ingresos y

Egresos del Estado”.28

28 La Constitución Política del Estado de Sinaloa guarda similitud con el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de

Madrid, que en su artículo 61, numerales 1 y 2, , establece lo siguiente: “1. Corresponde al Gobierno la elaboración y

ejecución del presupuesto de la Comunidad de Madrid, y a la Asamblea, su examen, enmienda, aprobación y control. 2. El presupuesto será único, tendrá carácter anual e incluirá la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad y de los

organismos, instituciones y empresas de ella dependientes. Se consignará en el Presupuesto el importe de los beneficios

fiscales que afecten a los Tributos de la Comunidad.”; amén de que en España, el Presupuesto autonómico tiene rango de ley, reconocido por la Constitución Española, la legislación, la jurisprudencia y la doctrina, a la que he hecho referencia a

lo largo de esta monografía.

DANIEL RAMOS TORRES

60

La Constitución Política del Estado de Sinaloa supera a la CP, en la

regulación del principio de competencia presupuestaria, y pone de ejemplo que

mediante una reforma a la Constitución Federal se podría establecer que el

Poder Ejecutivo Federal tiene la facultad y obligación de presentar al Congreso

de la Unión, para su aprobación anual respectiva, el proyecto de Ley de

Presupuesto de la Federación, que contenga los ingresos y gastos públicos del

Estado, con lo cual de paso se cumpliría con los principios de legalidad,

competencia, unidad, universalidad, anualidad y especialidad.

3. El principio de unidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTARIA significa que debe existir un

único documento presupuestario sometido a la aprobación del Poder Legislativo,

y en él deben estar incluidos todos los gastos e ingresos de la Federación.

Desde un punto de vista histórico el citado principio ha pretendido que no

existieran presupuestos fraccionados y extraordinarios, y que tampoco hubiera

presupuestos especiales de determinados organismos fuera del Presupuesto del

Estado.

Este principio de unidad debe distinguirse del principio de universalidad,

con el que frecuentemente se confunde. El principio de universalidad propugna

que queden incluidos en el Presupuesto de la Federación todos los ingresos y

gastos de los poderes públicos y órganos autónomos, sin que se realicen

compensaciones entre ellos. La unidad presupuestaria se refiere solamente a la

presentación de un único Presupuesto, lo cual implica la inclusión de todos los

gastos e ingresos de la Federación.

El principio de unidad presupuestaria centra su atención en el ámbito y

estructura del Presupuesto, para poder conocer con claridad y rapidez el

agregado de toda la actividad financiera de los poderes y órganos del Estado. Lo

cual permite que el Poder Legislativo pueda efectuar un control eficaz de la

actividad financiera del Estado que se vería seriamente dificultado si las

previsiones de ingresos y las autorizaciones de gasto aparecieran diseminadas

en una multitud de documentos presupuestarios. En síntesis, este principio de

unidad requiere el establecimiento de un único Presupuesto y, por consiguiente,

un único acto de aprobación legislativa de toda la actividad financiera de la

Federación.


61

El principio de unidad presupuestaria guarda conexión con el principio de

universalidad y con la idea de personalidad jurídica. La unidad y la universalidad

presupuestaria se complementan en el instituto presupuestario, que es uno y en

él deben contenerse todos los ingresos y gastos de la Federación. Al mismo

tiempo, la unidad presupuestaria se vincula con la personalidad jurídica de los

poderes públicos y órganos constitucionales autónomos. Pero el hecho de que

existan diferentes personas públicas contempladas en la LIF y en el DPEF,

significa que el Congreso de la Unión y la Cámara de Diputados, aprueban los

ingresos y los gastos de la Federación e implícitamente el Presupuesto de cada

una de ellas.

El principio de unidad presupuestaria busca esencialmente que el

Legislativo tenga en todo momento el control de las finanzas públicas, evitando

que el Gobierno presente una diversidad de Presupuestos. Las ideas que

sustentan el principio son las de claridad y sencillez, pues al tener en un solo

Presupuesto la totalidad de los ingresos y gastos y estando los últimos

agrupados de forma acorde a su prioridad, el Poder Legislativo puede, hacerse

una idea general de la autorización que sobre el proyecto de Ley de Presupuesto

podría recaer.

Lamentablemente en nuestro país no opera el principio de unidad

presupuestaria, pues la CP y la LFPRH dividen o bifurcan al Presupuesto en dos

aprobaciones legislativas de las que resultan dos leyes diferentes: la LIF y el

DPEF. Además de que el procedimiento de elaboración de dichas leyes es

distinto, pues la primera surge del procedimiento ordinario legislativo bicameral, y

la segunda surge de un procedimiento especial que se traduce como facultad

exclusiva de la Cámara de Diputados. Lo anterior lleva al quebrantamiento del

principio de unidad presupuestaria que establece un sólo Presupuesto para

poder conocer con claridad y rapidez el agregado de toda la actividad financiera

de los poderes y órganos del Estado. Así las cosas, postulo que se incluya en la

CP el principio de unidad presupuestaria con la creación de la Ley de

Presupuesto de la Federación que contenga los gastos e ingresos públicos.

El artículo 74, fracción IV, de la CP, así como la LFPRH, establecen la

prelación que son los ingresos los que primero se decretan por el Congreso de la

DANIEL RAMOS TORRES

62

Unión, para después decretar el PEF, que es examinado, discutido y aprobado, y

en su caso modificado, sólo por la Cámara de Diputados. Con lo cual se

incumple el principio de unidad en estudio, además de que rompe la lógica

presupuestal, acorde a la cual se aprueban primero los gastos y después los

ingresos.29

La Constitución Política del Estado de Veracruz, en su artículo 26, I, a),

consagra el principio de unidad presupuestaria en los términos siguientes: “Artículo 26. El Congreso tendrá como asuntos de atención preferente:

I. En el primer período de sesiones ordinarias:

a) Examinar, discutir y, en su caso, aprobar el presupuesto que en

relación con los ingresos y egresos del año siguiente, le sea presentado entre el

seis y diez de noviembre por el Gobernador del Estado. Cuando sea año de

renovación del Congreso, el Gobernador del Estado tendrá los primeros quince

días hábiles del mes de noviembre para presentar el presupuesto. En caso de

que el día diez de noviembre sea inhábil, el término se trasladará al día hábil

inmediato siguiente.”

La Constitución Veracruzana prevé que el Congreso del Estado examine,

discuta y, en su caso, apruebe un Presupuesto relacionado con los ingresos y

egresos del año siguiente, es decir se trata de un sólo documento que contempla

ingresos y gastos, por lo que dicha Constitución vale como ejemplo de que nada

impide que a nivel federal la CP recoja los principios de unidad y universalidad

presupuestaria, y se establezca de una vez por todas la Ley del Presupuesto de

la Federación como un documento único e inescindible, en el que están

previstos los gastos y los ingresos de los poderes públicos y de los órganos

constitucionales autónomos del Estado.30

29 Una situación idéntica la encontramos en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en su artículo 42, fracción II, que

a la letra indica “La Asamblea Legislativa tiene facultades para: Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de

Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.”; por lo que tampoco opera el principio de unidad del Presupuesto, en virtud de que la Asamblea Legislativa

realiza dos votaciones para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, respectivamente; además de que rompe

la lógica presupuestal, acorde a la cual se aprueban primero los gastos y después los ingresos. 30 El Estatuto de Autonomía de Extremadura, recoge el principio de unidad presupuestaria, al establecer en su artículo 78,

numeral 1, que “Todos los ingresos y gastos de la Comunidad Autónoma de Extremadura deben estar previstos en un

presupuesto anual y único…”. El Estatuto de Autonomía de Melilla (Ciudad Autónoma), regula el principio de unidad presupuestaria, al indicar en su artículo 40, numeral 2, que “El presupuesto será único, tendrá carácter anual e incluirá la

totalidad de los ingresos y gastos de la Ciudad y de los organismos, instituciones y empresas de ella dependientes.”


63

El principio de unidad presupuestaria se regula en el artículo 134.2 de la

Constitución Española que exige la presentación y aprobación, en unidad de

acto, de los Presupuestos de todos los entes que integran el sector público

estatal. Esto es, la unidad abarca al sector público administrativo, el sector

público empresarial y el sector público fundacional.31

4. El principio de universalidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD32 postula que en el Presupuesto deben

quedar incluidos todos los ingresos y gastos, sin que se realicen

compensaciones entre ellos.33 Por consiguiente, no cabe realizar ningún tipo de

minoraciones por gastos que se produzcan en la recaudación de ingresos o en

cualquier fase del proceso presupuestario. Las cifras de ingreso y de gasto se

insertan íntegramente. Por eso se llama también a esta regla la de producto

bruto, porque no se establece ningún saldo o producto neto por

compensaciones.

La universalidad plantea la inclusión en el Presupuesto de todas las

obligaciones y derechos de los poderes públicos y de los organismos

constitucionales autónomos que son sometidos a la aprobación legislativa; sin

embargo, el principio de universalidad se ve restringido por la personalidad

31 A manera de ejemplo, la Constitución de Japón en su artículo 73, le concede competencias al Primer Ministro para

“Preparar el presupuesto y someterlo a la Dieta”; y el artículo 60, le otorga competencias a la Dieta para aprobar el

Presupuesto. La Constitución de Ecuador en su artículo 147.8, le concede competencias al Presidente de la República para “Enviar la proforma del Presupuesto General del Estado a la Asamblea Nacional, para su aprobación”; y el artículo 120.12,

le concede competencias a la Asamblea Nacional para “Aprobar el Presupuesto General del Estado”. En el caso de Japón y

Ecuador se cumple el principio de unidad presupuestaria, al prever en sus Constituciones un sólo Presupuesto de aprobación legislativa. 32 Algún sector de la doctrina también lo denomina principio de integridad. Vid. MARGARITA PALOMINO

GUERRERO, De un Presupuesto tradicional a uno Plurianual. Ventajas y Desventajas en Problemas Actuales del Derecho Financiero, Editorial Porrúa, México, 2009, pp. 78-79. El Sistema Presupuestario en la Administración Nacional

de la República Argentina, p. 28, http://www.mecon.gob.ar/onp/html/manuales/... 33 La Constitución de Guatemala recoge el principio de universalidad presupuestaria, ya que en su artículo 183.j), le

concede competencias al Presidente de la República para “Someter anualmente al Congreso, para su aprobación… el

proyecto de presupuesto que contenga en detalle los ingresos y egresos del Estado”; y el artículo 171.b, le irroga

competencias al Congreso para “Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado”. El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Cataluña, establece el

principio de universalidad presupuestaria en el artículo 212, que a letra indica “El presupuesto de la Generalitat tiene

carácter anual, es único e incluye todos los gastos y todos los ingresos de la Generalitat, así como los de los organismos, instituciones y empresas que dependen de la misma. Corresponde al Gobierno elaborar y ejecutar el presupuesto, y al

Parlamento, examinarlo, enmendarlo, aprobarlo y controlarlo. La ley de presupuestos no puede crear tributos, pero puede

modificarlos si una ley tributaria sustantiva así lo establece.”

DANIEL RAMOS TORRES

64

jurídica de los poderes públicos y los organismos constitucionales autónomos.

De tal manera que la universalidad del Presupuesto debe configurarse a través

de una doble premisa:

Todos los ingresos y los gastos de los poderes públicos y órganos

constitucionales autónomos deben figurar en la LIF y en el DPEF.

Todos los ingresos y gastos públicos han de figurar en el Presupuesto

de los poderes públicos y órganos constitucionales autónomos.

A manera de ejemplo, el principio de universalidad presupuestaria se

encuentra regulado en el artículo 134. 2, de la Constitución Española de 1978, el

cual establece que “Los Presupuestos Generales del Estado…incluirán la

totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se

consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del

Estado.” Así como en los artículos 39, 40 41, de la LGP, que establecen la

estructura de gastos e ingresos de los Presupuestos Generales del Estado, pero

es en el artículo 33.2, de la LGP, donde aparece el principio en comento, al

ordenar que:

“Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer

los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los

entes mencionados en el párrafo anterior.

c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del apartado anterior.”


65

En el ordenamiento mexicano no se cumple el principio de universalidad

que postula que el Presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos

públicos, debido a que la CP en su artículo 74, fracción IV, ordena que lo

referente a los ingresos públicos es competencia del Congreso de la Unión;

mientras que lo referente a los gastos públicos es una facultad exclusiva de la

Cámara de Diputados, por lo tanto existen dos documentos presupuestarios: la

LIF y el DPEF.34 Postulo que la CP establezca la Ley del Presupuesto de la

Federación que contiene los gastos e ingresos de los poderes públicos y

órganos autónomos.

El principio de universalidad se expresa de manera parcial en el artículo

126, de la CP, pues en él se establece que “No podrá hacerse pago alguno que

no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.”35 Es

en todo caso, la universalidad del gasto. La universalidad por el lado de los

ingresos es un vacío en la CP, puesto que no existe disposición expresa que

establezca que “sólo se podrán recaudar los ingresos públicos comprendidos en

la Ley de Ingresos o determinado por ley posterior”.

La LFPRH, en su artículo 17, segundo párrafo, recoge lo dispuesto por el

artículo 126 constitucional, ya que ordena que “no procederá pago alguno que

no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o determinado por ley

posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente de

ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos”. Es decir, para realizar gastos

no previstos en el DPEF se requiere: primero, la aprobación de la fuente de

ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos; segundo, la aprobación de una

ley posterior que autorice los gastos. En este entramado cabe aclarar que el

34 El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en su artículo 76, numeral 3, indica que “El presupuesto incluirá

necesariamente la totalidad de los ingresos y gastos…”; por lo que cumple con el principio de universalidad presupuestaria. El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Galicia, en su artículo 53, numeral 1, indica que “El presupuesto será único

e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la Comunidad Autónoma gallega y de los organismos, instituciones y

empresas de ella dependientes.”; por lo que cumple con el principio de universalidad presupuestaria. 35 Algunas entidades federativas han establecido en sus Constituciones el supuesto de que no debe hacerse pago alguno que

no esté incluido en el Presupuesto de Egresos. La Constitución del Estado de Coahuila en su artículo 102, señala que “No

se hará ningún gasto que no esté comprendido en el Presupuesto o haya sido autorizado por el Congreso. La infracción de este artículo hace responsable a la autoridad que ordene el gasto y al servidor público que lo ejecute.” La Constitución del

Estado de Morelos en su artículo 83, indica que “No se hará ningún gasto que no esté comprendido en el Presupuesto o

autorizado por el Congreso. La infracción de esté artículo constituye en responsable a la Autoridad que ordene el gasto y al empleado que lo ejecute.” La Constitución del Estado de Michoacán en su artículo 159, indica que “No podrá hacerse

cargo alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley.”

DANIEL RAMOS TORRES

66

actor principal vendría a ser el Congreso de la Unión, quién está facultado

constitucionalmente para aprobar una ley que establezca ingresos adicionales a

los previstos en la LIF, así como para elaborar una ley posterior al Presupuesto

de Egresos, que autorice nuevos gastos. En éste último caso, solo por

excepción, el Senado como integrante del Congreso de la Unión tiene

competencias para discutir una ley donde se aprueben gastos públicos no

previstos en el DPEF.

El artículo 126 constitucional y el principio de universalidad

presupuestaria, son ignorados por la Cámara de Diputados al momento de

aprobar en lugar del DPEF que presenta el Titular del Poder Ejecutivo Federal,

un resumen de aquel. El resumen de presupuesto aprobado indica la cifra global

de cada uno de los poderes y órganos del Estado, omitiendo señalar las partidas

que integran los programas de egresos.

La aprobación del resumen de DPEF también trae como consecuencia

que no exista límite legalmente aprobado para las transferencias de partidas

presupuestadas entre las Dependencias de un poder u órgano, siempre que se

respete la suma total autorizada para éste, por lo que se dificulta la transparencia

en el ejercicio del gasto público.

A la luz de lo expuesto, parece conveniente que la Cámara de Diputados

apruebe el documento presupuestario completo incluyendo las partidas que

integran los programas de egresos y que así se publique en el DOF. Además

parece prudente que exista en el DPEF un límite legalmente aprobado para las

transferencias de partidas presupuestadas entre las Dependencias de un poder

u órgano, así como en las adecuaciones presupuestarias que puedan realizar los

ejecutores del gasto público federal.

5. Principios de anualidad y temporalidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD se refiere a la aprobación anual que realiza el

Poder Legislativo de la LIF y del DPEF.36

36 La Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 110, (2), menciona que “El presupuesto será fijado por la ley de presupuesto para uno o varios ejercicios económicos, separado por años, antes de que comience el primer ejercicio. Para partes del

presupuesto podrá preverse que rijan por periodos diferentes, divididos en ejercicios económicos.” El artículo 134.2, de la


67

El principio de anualidad en su versión clásica no admitía más gastos que

los autorizados durante un ejercicio anual, pero la aprobación en el DPEF de

gastos plurianuales, no merma en absoluto el control del Legislativo hacia el

Ejecutivo; independientemente de que también signifique una modificación en la

concepción original del principio, donde la regla siguen siendo los gastos

anualizados y la excepción los gastos plurianuales.

EL PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD se refiere a la recaudación de los

ingresos y la ejecución de los gastos en el año para el cual se concede dicha

autorización, teniendo como fundamento el artículo 74, fracción IV, de la CP.37

El principio de anualidad presenta problemas debido a los reducidos

plazos que se establecen en la CP para examinar, discutir, aprobar, y con la

posibilidad de modificar las iniciativas de LIF y del DPEF.

La CP establece en su artículo 74, fracción IV, párrafos segundo tercero y quinto, lo siguiente:

“El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de

Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más

tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de

despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados

deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día

15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el

Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del

mes de diciembre.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de

Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del

Constitución Española indica que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual”. El artículo 81, párrafo primero, de la Constitución Italiana ordena que “Las Cámaras aprobarán cada año los Presupuestos y las cuentas de

ingresos y gastos presentadas por el Gobierno.” La Constitución de Guatemala en su artículo 183.j), le concede

competencias al Presidente de la República para “Someter anualmente al Congreso, para su aprobación… el proyecto de presupuesto….”. 37 El artículo 34.1, de la Ley General Presupuestaria ordena que “El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural.”

DANIEL RAMOS TORRES

68

Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión

Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho

correspondiente a informar de las razones que lo motiven;”.

El tiempo limitado a dos meses y una semana que tiene el Poder

Legislativo para tramitar y aprobar la LIF y el DPEF, tiene además el

inconveniente de que primero se aprueban los ingresos y luego los gastos

(debiéndo ser a la inversa), en lugar de que el Presupuesto fuera un solo

documento que permitiera el análisis de la conectividad entre los gastos y los

ingresos, para desarrollar la materia presupuestaria en su conjunto. En el mismo

orden, el reducido tiempo de tramitación y aprobación de las iniciativas

presupuestarias impide que el Poder Legislativo pueda analizar con detalle

dichas iniciativas, además del cabildeo que pueda desarrollarse fuera del pleno

de las Cámaras. Por si no fuera suficiente, el tiempo todavía se reduce más en el

caso de que medie solicitud del Ejecutivo para ampliar el plazo de presentación

de la iniciativa de LIF y del Proyecto de DPEF.38

Postulo la tesis de que debe ampliar el plazo de presentación y

aprobación de las iniciativas de LIF y del DPEF, a por lo menos tres meses39, en

lugar de los dos meses y medio que actualmente se conceden en la CP.

5.1. La reconducción presupuestaria

OTRO PROBLEMA que afecta al Principio de Anualidad es la hipótesis de que

el Poder Ejecutivo no presentara las iniciativas de LIF y del Proyecto de DPEF, o

que habiéndose presentado estas iniciativas no las aprobara el Poder

Legislativo, y que en consecuencia para el nuevo ejercicio presupuestario no

38 El IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional realizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,

los días 6 y 9 de febrero de 2001, reconoció que es necesaria una reforma al artículo 74, fracción IV, de la CP, para “ampliar el plazo de que dispone el Congreso para conocer y pronunciarse sobre el proyecto de presupuesto.” Vid. Valadés,

D. y Gutiérrez Rivas, R., “Conclusiones Generales” en Economía y Constitución, Memoria del IV Congreso Nacional de

Derecho Constitucional, UNAM, México, 2001, T. IV. 39 La Constitución Española en su artículo 134.3, indica que “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los

Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.” La

Constitución de Chile establece en su artículo 64, que “El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar

a regir…”. La Constitución de Guatemala en su artículo 171.b, menciona que “El ejecutivo deberá enviar el proyecto de

presupuesto al Congreso con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal.” La Constitución de Perú en su artículo 78, establece que “El Presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley

de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año.”


69

estuvieran aprobadas las iniciativas en comento.40 Al respecto existe un vacío

constitucional que no regula la hipótesis establecida. Además de que no existe

sanción jurídica para estos incumplimientos.41

La RECONDUCCIÓN PRESUPUESTARIA no está regulada en la CP

más que de manera parcial del lado de los gastos públicos en el artículo 75,

párrafo primero, que al efecto señala:

“La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no

podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté

establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita

fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada

en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.”

El artículo 75, en comento, establece una reconducción parcial sólo para

el caso de que el Presupuesto omita consignar la retribución que corresponda a

un empleo que esté establecido por la ley, se entenderá por señalada la que

hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior.42

40 La Constitución de los Estados Unidos de América no regula la reconducción presupuestaria, lo que se tradujo en el

hecho de que para el ejercicio fiscal 2014 (que en el caso de este país inicia el 1 de octubre), un desacuerdo político en el

Congreso, entre republicanos y demócratas, por la reforma sanitaria del Presidente Barack Obama, dejó sin Presupuesto al Gobierno; por lo que los servicios públicos se mantuvieron únicamente con el personal imprescindible. Esto ha sucedido 17

ocasiones desde 1977, con un total de 117 días de cierre temporal y parcial de los servicios públicos por la falta de

Presupuesto autorizado. 41 En el Derecho Constitucional comparado americano y japonés, existen regulaciones específicas de la reconducción

presupuestaria. La Constitución de Chile establece en su artículo 67, que “El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser

presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación,

regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República.” La Constitución de Colombia en su artículo 348, ordena

que “Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno

podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del

nuevo ejercicio.” La Constitución de Guatemala en su artículo 171.b, regula la reconducción presupuestaria en los siguientes términos “El ejecutivo deberá enviar el proyecto de presupuesto al Congreso con ciento veinte días de

anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal. Si al momento de iniciarse el año fiscal, el presupuesto no

hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso”. Un caso especial de reconducción presupuestaria lo encontramos en el artículo 60,

de la Constitución de Japón, que a la letra establece “El presupuesto debe ser sometido en primera instancia a la Cámara de

Representantes. Luego de considerado el presupuesto, si la Cámara de Consejeros toma una decisión diferente a la Cámara de Representantes y no se llega a un acuerdo aún mediante la reunión de un comité conjunto, según lo establece la ley, o si

la Cámara de Consejeros no toma una resolución definitiva dentro de los treinta (30) días de haber recibido el presupuesto,

salvo en el periodo de receso, se considerará que lo resuelto por la Cámara de Representantes será la decisión de la Dieta.” 42 En el Derecho Constitucional comparado europeo existen regulaciones específicas de la reconducción presupuestaria. La

Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 111. (1), indica que “Cuando al término de un ejercicio el presupuesto para el

DANIEL RAMOS TORRES

70

En nuestro país se da la circunstancia que la Constitución Política del

Estado de Veracruz establece la reconducción presupuestaria en materia de

gastos, en el artículo 33, fracción XXVIII, último párrafo, en los siguientes

términos:

“Si al 31 de diciembre no se ha aprobado el presupuesto de egresos para

el año siguiente, el gasto público a ejercer en dicho período se limitará a cubrir

las partidas correspondientes a las remuneraciones de los servidores públicos y

al gasto corriente de los servicios de salud, educación, seguridad pública,

procuración e impartición de justicia, funcionamiento del Poder Legislativo, así

como para los organismos autónomos de estado, para lo cual se ejercerá en

cada mes una doceava parte del último presupuesto aprobado, en tanto se

aprueba el nuevo.” 43

Postulo la tesis de que la CP incluya el principio de reconducción

presupuestaria para los ingresos públicos, consistente en que se recauden los

ingresos públicos previstos en la LIF aprobada en el año anterior; así como para

siguiente año no hubiese sido fijado por la ley, el Gobierno Federal estará facultado para efectuar hasta su entrada en vigor

todos los gastos necesarios…”. La Constitución Española en su artículo 134.4, ordena que “Si la Ley de Presupuestos

Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán

automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los

nuevos”. El artículo 38.1, de la Ley General Presupuestaria de España ordena que “Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente

prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín

Oficial del Estado»”. La Constitución Francesa en su artículo 47, párrafo quinto, dispone que “Si la ley de presupuestos que fije los ingresos y los gastos de un ejercicio no ha sido presentada con tiempo suficiente para ser promulgada antes del

comienzo de tal ejercicio, el Gobierno pedirá con carácter urgente al Parlamento la autorización para percibir los impuestos

y consignará por decreto los créditos necesarios para los servicios votados”. La Constitución Italiana en su artículo 81, párrafo segundo menciona que “No procederá la entrada provisional en vigor de los Presupuestos a no ser por ley y por

periodos que en conjunto no sean superiores a cuatro meses”. 43 Otras entidades federativas también regulan en sus Constituciones la reconducción presupuestaria. La Constitución del Estado de Baja California Sur, en su artículo 110, dispone que “Si al iniciarse el año fiscal no se hubiere aprobado el

presupuesto general correspondiente, en tanto se expide éste, continuará vigente el del año inmediato anterior.” La

Constitución del Estado de Chihuahua, en su artículo 166, establece que “Si el Congreso dejare de aprobar, en los términos de esta Constitución, las leyes de ingresos del Estado o de los municipios, así como el presupuesto de egresos del Estado,

continuarán rigiendo las leyes o el presupuesto que estuvieren vigentes.” La Constitución del Estado de Colima en su

artículo 33, fracción III, indica que si al 31 de diciembre el Congreso del Estado no hubiere aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos “…quedarán en vigor sin modificaciones en forma provisional los del año en curso, hasta en

tanto sean aprobados los nuevos ordenamientos”. La Constitución del Estado de Hidalgo en su artículo 109, indica que “Si

al iniciarse el año fiscal no se hubiere aprobado el presupuesto general correspondiente, en tanto se expida éste, continuará vigente el del año inmediato anterior.” La Constitución del Estado de Quintana Roo, en su artículo 120, dispone que “Si al

iniciarse el año fiscal no se hubiera aprobado el Presupuesto de Egresos correspondiente, en tanto se expide éste, continuará

vigente el del año inmediato anterior.” La Constitución del Estado de Zacatecas, en su artículo 65, fracción XII, párrafo tercero, dispone que “Cuando por cualquier circunstancia no llegaren a aprobarse tales ordenamientos, se aplicarán la Ley

de Ingresos o el Presupuesto de Egresos que rigieron en el año fiscal anterior”.


71

los gastos obligatorios previstos en el DPEF aprobado en el año anterior, como

las obligaciones impuestas por la ley, los contratos y actos administrativos, la

deuda pública, el cumplimiento de sentencias judiciales firmes y los adeudos del

ejercicio fiscal anterior; ya que su inclusión vendría a llenar un vacío

constitucional, además de que le permitiría al Poder Ejecutivo y Legislativo

contar con un tiempo prudente de manera adicional para analizar y aprobar las

iniciativas presupuestarias.44

6. El principio de plurianualidad CONSIDERO IMPORTANTE hacer mención de los gastos plurianuales y de los

gastos de inversión que ocasionan, de manera constante, una derogación parcial

de los límites establecidos por el principio de especialidad temporal al momento

de ser aplicados sobre los créditos que cubren aquellos gastos.

EL PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD se refiere a que el DPEF debe

prever gastos plurianuales para proyectos de infraestructura, y que los gastos

deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

El artículo 74, fracción IV, de la CP, ordena que la Cámara de Diputados

podrá autorizar en el Presupuesto “las erogaciones plurianuales para aquellos

proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo

dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán

incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos”. La anterior disposición

ocasiona una derogación parcial de los límites establecidos por la vertiente

temporal de la especialidad presupuestaria.45

En el proyecto de Presupuesto de Egresos se deberán prever, en un

apartado específico, las erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en

44 Un último ejemplo de reconducción presupuestaria lo encontramos en el Estatuto de Autonomía del Principado de

Asturias, que en su artículo 47, numeral 4, indica que “Si la Ley del Presupuesto no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerará prorrogado el Presupuesto del ejercicio anterior hasta la aprobación

del nuevo.” Así como en el Estatuto de Autonomía de Murcia, que en su artículo 46, numeral 5, indica “Si la Ley de

Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma no fuera aprobada antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la del ejercicio anterior hasta la aprobación del nuevo.” 45 El artículo 47.1, de la Ley General Presupuestaria de España ordena que “Podrán adquirirse compromisos de gastos que

hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.” Conocidos dichos compromisos de gasto como gastos plurianuales, y que además no

pueden superar cuatro ejercicios anuales.

DANIEL RAMOS TORRES

72

infraestructura en términos del artículo 74, fracción IV, de la CP, hasta por el

monto que, como porcentaje del gasto total en inversión del Presupuesto de

Egresos, proponga el Ejecutivo Federal tomando en consideración los criterios

generales de política económica para el año en cuestión y las erogaciones

plurianuales aprobadas en ejercicios anteriores; en dicho apartado podrán

incluirse los proyectos de infraestructura a que se refiere el párrafo segundo de

este artículo. En todo caso, las asignaciones de recursos de los ejercicios

fiscales subsecuentes a la aprobación de dichas erogaciones deberán incluirse

en el Presupuesto de Egresos46, a lo que agregamos por un tiempo limitado a

seis años para no dejar compromisos de deudas a la Administración siguiente.

La LFPRH en su artículo 50, faculta a los ejecutores de gasto para que

celebren contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones,

arrendamientos y servicios. Este artículo también constituye una derogación

parcial de los límites establecidos por la vertiente temporal de la especialidad

presupuestaria.

7. El principio de publicidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD PRESUPUESTARIA lo encontramos en el

artículo 127 constitucional, fracción V, que establece que la remuneración de los

servidores público de la Federación será determinada anual y equitativamente en

los presupuestos de egresos correspondientes y que “Las remuneraciones y sus

tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus

elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.”

El principio de publicidad presupuestaria exige que el Presupuesto se

publique en las diferentes fases de su vida47, a través de los medios informativos

del Gobierno (Boletín, Diario, Gaceta, Periódico, etc.). En nuestro país tanto la

LIF como el DPEF se deben publicar el DOF, para que inicien su vigencia y

puedan provocar y desplegar sus efectos jurídicos consistentes en recaudar los

ingresos públicos y ejercer los gastos públicos.48

46 Vid. Articulo 32, último párrafo de la LFPRH. 47 HEINZ HALLER, Política Financiera, Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1963, p. 407. 48 El artículo 38.1, de la Ley General Presupuestaria de España ordena que se publiquen los Presupuestos Generales del

Estado en el «Boletín Oficial del Estado».


73

El principio de publicidad del presupuesto se presenta como una garantía

del administrado en cuanto que exige que las diversas fases del ciclo

presupuestario sean públicas, de forma que el ciudadano pueda informarse

sobre las decisiones y conductas en materia de los ingresos y egresos

contenidos en el Presupuesto de la Federación. Este principio permite el control

del Estado por la opinión pública.

IV. LOS PRINCIPIOS LEGALES Y DOCTRINALES

EN ESTE ACÁPITE expongo los principios jurídicos presupuestarios con

reflejo en el ordenamiento jurídico ordinario o en la doctrina. Estos

principios no configuran tal sujeción en términos estrictos de jerarquía normativa,

aunque al estar regulados en leyes generales deben ser respetados debido

principalmente a su lógica, a su operatividad y a su necesidad para la actividad

financiera.

Antes de empezar el análisis de cada uno de los principios jurídicos

presupuestarios, es importante explicar que dichos principios son tratados por la

doctrina nacional y extranjera en la vertiente de los gastos públicos, haciendo

omisión de los ingresos públicos.

En los Estados Unidos Mexicanos al dividirse el Presupuesto de la

Federación en dos leyes distintas –la LIF y el DPEF-, se ha provocado el

incumplimiento, transgresión e inaplicabilidad de los principios jurídicos

presupuestarios regulados en las leyes presupuestarias y otros establecidos por

la doctrina.

En nuestro país se da la circunstancia de que la redacción desafortunada

del artículo 74, fracción IV, de la CP, así como la obsolescencia de la

jurisprudencia y de la mayoría de las elaboraciones doctrinales, han provocado

confusión en torno a la presencia de principios jurídicos presupuestarios en los

rubros de ingresos del Presupuesto. La mayoría de los estudios realizados sobre

dichos principios, sólo se refieren, influenciados por la similitud del concepto,

únicamente a los principios aplicados al Presupuesto de Egresos de la

Federación.

DANIEL RAMOS TORRES

74

Rechazo y combato el análisis sesgado de los principios jurídicos

presupuestarios legales y doctrinarios, aplicado sólo a los gastos públicos, en

virtud de la evidente e indisoluble conexión existente con los ingresos públicos,

sin olvidar que en nuestro ordenamiento la LIF y el DPEF requieren la votación

aprobatoria del Poder Legislativo. Así pues, nuestro análisis de los principios

jurídicos presupuestarios legales y doctrinarios, lo aplico a los ingresos y gastos

públicos de la Federación.

1. Principio de especialidad presupuestaria

EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD postula que la aprobación legislativa del

Presupuesto no es global sino pormenorizada y con vigencia anual. Mediante la

aplicación de este principio se puede distinguir dentro del Presupuesto de

manera detallada los ingresos y gastos, así como su origen y destino, de forma

tal que los ingresos y los gastos autorizados sólo puedan ser recaudados y

gastados de la manera prevista y en el tiempo estipulado en el Presupuesto de

la Federación. Por esta razón, la doctrina considera que este principio deriva del

principio de legalidad presupuestaria, ya que la especialidad de los créditos

fiscales y presupuestarios se determina en forma directa de la aprobación

legislativa de la LIF y del DPEF.

En el campo de los ingresos, el principio de especialidad exige la

diferenciación de cada uno de sus tipos: ingresos tributarios, patrimoniales y de

deuda pública.

El principio de especialidad postula la prohibición de transferencias de

crédito, la aplicación o suplemento de alguno de éstos o la creación de unos

nuevos, así como el ejercicio del gasto más allá del tiempo autorizado en el

DPEF.

El principio de especialidad se ha venido estudiando por la doctrina en

atención a los gastos públicos, por ser en ésta vertiente en donde causa más

impacto. La Cámara de Diputados no debe conceder una aprobación genérica e

indeterminada de gastos públicos, sino que dicha autorización debe ser lo más

detallada posible para cada crédito presupuestario, estableciendo su destino y

beneficiarios, su montante y el tiempo en que debe ejercerse.


75

En nuestro país, el principio de especialidad no tiene una proclamación

constitucional expresa, pero sin embargo su actuación ha sido decisiva, porque

en base a las limitaciones que establece, se ha construido el régimen jurídico de

los créditos fiscales y de los créditos presupuestarios.

El principio de especialidad tiene tres aspectos: cualitativo, cuantitativo y

temporal y sus correspondientes excepciones. La especialidad cuantitativa y

cualitativa conforma el aspecto material de la LIF y del DPEF. La especialidad

temporal se refiere a la vigencia anual de la autorización presupuestaria, lo que

constituye el aspecto temporal de la LIF y el DPEF. Los tres aspectos limitan la

actividad financiera del Estado, ya que al aplicarse en la LIF y el DPEF ordenan

en qué y cuanto se debe ingresar y gastar, y en qué tiempo se debe ingresar y

gastar.

1.1. El principio de especialidad cualitativo

EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD CUALITATIVO postula que sólo se podrán

recaudar los ingresos consignados en la LIF, y los gastos consignados en el

DPEF deberán destinarse al fin para el que se han autorizado y no a otros fines.

El principio busca evitar la arbitrariedad por los ejecutores del gasto público en el

manejo de los presupuestos que se les asignan, de tal manera que no puedan

destinar el gasto a fines diferentes a los vinculados con los programas

gubernamentales y con el Plan Nacional de Desarrollo, permitiendo a su vez,

poner del conocimiento de los ciudadanos el destino que tiene el gasto público

contenido en el DPEF.

En lo que se refiere al principio de especialidad cualitativo existe un vacío

en la CP, dado que la Ley Fundamental guarda silencio al respecto, no existe

disposición expresa para que en el DPEF se disponga que los créditos

presupuestarios para gastos públicos se destinen exclusivamente a la finalidad

específica para la que hayan sido autorizados por el DPEF o por ley posterior, ni

tampoco existe disposición expresa en la LFPRH.49 Asimismo, la CP guarda

silencio con respecto a la premisa de que la Hacienda Pública sólo podrá

49 El artículo 42, de la Ley General Presupuestaria de España ordena que “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de

las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.”

DANIEL RAMOS TORRES

76

recaudar los ingresos previstos en la LIF o determinados por ley posterior, ni

tampoco existe disposición expresa en el CFF.

La aplicación del principio de especialidad cualitativo se ve agravada por

el hecho de que la CP en el artículo 74, fracción IV, párrafo cuarto, establece la

siguiente excepción:

“No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren

necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los

secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.”

La disposición en comento plantea la vulneración del principio de

especialidad presupuestaria, porque las partidas secretas no permiten que se

conozcan cómo y para que se ejercen estos montos ni los destinos de los

créditos en estas partidas (por lo que se infringen los aspectos cualitativos y

cuantitativos), ni quién los realizó, ni cuando se hicieron, amén de no que hay

disposición que obligue a rendir cuentas en estas partidas, por lo que parece una

vía para que el Ejecutivo ejerza recursos de manera discrecional sin estar sujeto

a fiscalización o control alguno. Así estamos de acuerdo con FREDDY A.

PRIEGO ÁLVAREZ50 cuando ejemplifica que “Al autorizarse en el Presupuesto

de Egresos una cantidad para el Ejecutivo bajo la denominación de partidas

secretas es como si este dispusiera de un cheque en blanco firmado por la

representación nacional por el medio que puede disponer de la cantidad

asignada a lo que el estima más conveniente y que es independiente de los

montos que le son asignados tanto para la Presidencia de la República, como

para el total de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la

República”.

La existencia de partidas secretas en el DPEF vulnera también el

principio de universalidad presupuestaria que postula que las cifras de

ingreso y de gasto se insertan íntegramente en el Presupuesto. Por lo que se

genera una contradicción entre el artículo 74, fracción IV, párrafo cuarto, y el

artículo 126 constitucional que ordena que: “No podrá hacerse pago alguno que

no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.”

50 Introducción al Derecho Presupuestario. Naturaleza y Efectos Jurídicos. Estudio en España y México, Ob. Cit., p. 81.


77

En México se da la circunstancia de que la Constitución Política del

Estado de Aguascalientes tiene un criterio moderno en sentido contrario al

establecido en el artículo 74, fracción IV, párrafo cuarto, de la CP, ya que el

artículo 27, fracción III, del Código Político hidrocálido, ordena que en el

Presupuesto anual de gastos del Estado “no podrá haber partidas secretas.”

Postulo la tesis de que se derogue la disposición constitucional federal

que establece las partidas secretas, a la luz de lo anteriormente expuesto.

1.2. El principio de especialidad cuantitativo

EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD CUANTITATIVO postula que los

recaudadores de ingresos pueden recaudar todos los ingresos estimados en la

LIF, y los ejecutores del gasto público sólo pueden gastar el montante máximo

establecido en el DPEF.

Por lo que toca al principio de especialidad cuantitativo también existe

una laguna jurídica en la CP, en virtud de que el Texto Fundamental y la LFPRH

no recogen este principio, que establece la interdicción de adquirir compromisos

de gasto por un montante superior al importe de los créditos presupuestarios

autorizados; por lo que en consecuencia serían nulos los actos administrativos y

las leyes que infringieran dicho principio.51

El principio tiene la excepción contenida en la LFPRH que prevé la

utilización por los ejecutores de gasto de las adecuaciones presupuestarias para

realizar ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de

efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los

objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto.

51 El artículo 46, de la Ley General Presupuestaria de España menciona que “Los créditos para gastos son limitativos. No

podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos

autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de

esta ley.”

DANIEL RAMOS TORRES

78

1.3. El principio de especialidad temporal EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD TEMPORAL postula que la autorización del

Congreso de la Unión y de la Cámara de Diputados a la recaudación de los

ingresos públicos y al ejercicio del gasto público está limitada a un periodo de

tiempo determinado que es de un año, lo que significa el ámbito temporal de la

LIF y el DPEF.52

El principio de especialidad temporal sólo está previsto en la CP para el

PEF, al disponer en su artículo 74, fracción IV, que corresponde a la Cámara de

Diputados “Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación”.

En materia de la LIF, la CP no hace referencia alguna que su autorización se

conceda de manera anual.

El principio de especialidad temporal está consagrado en el ordenamiento

jurídico presupuestario al estipular que “Las erogaciones previstas en el

Presupuesto de Egresos que no se encuentren devengadas al 31 de diciembre,

no podrán ejercerse.” 53 Es decir, la consecuencia más importante del principio

de especialidad temporal es la anulación de las erogaciones no devengadas al

final del ejercicio.

La excepción más importante del principio de especialidad temporal son

los gastos plurianuales previstos en el DPEF.

2. Principio de equilibrio presupuestario

EL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO supone que el volumen

del gasto público ha de quedar limitado a los ingresos que reciba el Estado. La

ausencia de equilibrio en el Presupuesto puede provocar el superávit, cuando los

ingresos superan a los gastos; o déficit cuando sucede que los gastos son

mayores a los ingresos. En la CP no existe disposición expresa al equilibrio

52 La especialidad temporal está recogida en el artículo 49, de la Ley General Presupuestaria de España: “Con cargo a los

créditos del Estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras,

servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario”. El ejercicio presupuestario coincide con el año natural. 53 Vid. Artículo 54, segundo párrafo de la LFPRH.


79

presupuestario, por lo que postulamos que éste principio se incluya en la Ley

Fundamental.54

La CP en su artículo 74, fracción IV, ordena que la Cámara de Diputados

aprueba el DPEF, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben

decretarse para cubrirlo. De lo que se deduce que el Congreso de la Unión

primero aprueba la LIF y luego se lleva a cabo la autorización del DPEF por la

Cámara de Diputados.

La CP no autoriza al Congreso de la Unión para que mediante la LIF se

recauden ingresos públicos superiores a los requeridos por el DPEF, de igual

manera carece de competencias para aprobar una LIF que contenga una

recaudación inferior a la solicitada para cubrir los gastos públicos, derivando en

un Presupuesto deficitario. El artículo 74, fracción IV, de la CP, dispone que se

aprueben las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto, y nada más.

Sería deseable que el equilibrio presupuestario se incluyera en la CP,

para que los miembros del Congreso de la Unión estuvieran en posibilidad de

analizar los ingresos y los gastos al mismo tiempo. Además de que se requiere

invertir la práctica de aprobar primero los ingresos y después los gastos, para

que el Poder Legislativo se pronuncie primero sobre los gastos para, acorde a

ellos, establecer los recursos necesarios para cubrirlos.

El artículo 73, fracción VII, de la CP, establece que el Congreso de la

Unión es competente para “Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir

el Presupuesto”, de lo cual se infiere que en este artículo se establece el

equilibrio presupuestario, ya que en la LIF se establecen los recursos fiscales a

recaudar hasta por una suma igual a la consignada en el DPEF. La CP no

faculta ni al Congreso ni a la Cámara de Diputados, para que mediante la LIF se

obtengan recursos en cantidad superior o menor a los requeridos en el DPEF, o

que el DPEF consigne montos mayores o menores a los establecidos en la LIF,

derivando en Presupuesto deficitario o superavitario.

54 La Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 110.1, ordena que “… El presupuesto federal deberá ser equilibrado en sus ingresos y gastos.” El artículo 135.1, de la Constitución Española, ordena que “Todas las Administraciones Públicas

adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.”

DANIEL RAMOS TORRES

80

El principio de equilibrio presupuestario aparece con toda nitidez al

comparar las cifras de ingresos y gastos contenidos en la LIF y el DPEF, ya que

son exactamente iguales para cada ejercicio presupuestario.

El principio de equilibrio presupuestario lo recoge el artículo 17, de la

LFPRH, que establece: “El gasto neto total propuesto por el Ejecutivo Federal en

el proyecto de Presupuesto de Egresos, aquél que apruebe la Cámara de

Diputados y el que se ejerza en el año fiscal por los ejecutores de gasto, deberá

contribuir al equilibrio presupuestario.” Este artículo está correlacionado con el

artículo 18, de la LFPRH, el cual dispone que: “A toda propuesta de aumento o

creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá agregarse la

correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse

con reducciones en otras previsiones de gasto.”55

El principio de equilibrio presupuestario tiene la excepción prevista en el

artículo 17, segundo párrafo, de la LFPRH, que a letra ordena que debido “a las

condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de Ley

de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit

presupuestario.” Más sin embargo, no se prevé la hipótesis contraria de un

superávit presupuestario.

3. Principio de no afectación

ESTE PRINCIPIO DOCTRINAL DE NO AFECTACIÓN tiene por objeto que los

ingresos públicos no se utilicen para la atención de gastos determinados, es

decir, que no tengan una “afectación” especial, sino que todos los ingresos

afluyan a una sola caja y de ahí se dé prioridad, de forma indistinta, a los gastos

en orden a su necesidad. La forma indistinta de distribución de los gastos

públicos constituye el fundamento del “principio de no afectación”.56

55 La Constitución Italiana en su artículo 81, párrafo cuarto, contiene una premisa similar a la establecida en el artículo 18 en comento, al ordenar que “Cualquier otra ley que lleve aparejado nuevos gastos o mayores deberá indicar los medios para

hacer frente a los mismos.” 56 HEINZ HALLER nos explica que: “El principio de la no-afectación exige que los ingresos estatales vayan a un fondo común, y se haga frente a todos los gastos con esta caja única o, expresado negativamente, que no se reserven ingresos

especiales (corrientes) para determinados gastos. El sentido del principio consiste en que la elaboración y votación de cada

presupuesto se examine la urgencia y la cuantía adecuada de cada uno de los gastos, por tanto, que no se autoricen gastos especiales antes de examinar la aplicación económica de los medios, ni se les atribuyan fuentes especiales de ingresos.

Advertimos que este principio tiene gran importancia para el control. Si cada clase de gastos tuviese su fuente de ingresos


81

El principio de no afectación se vincula con los principios de unidad y

universalidad. De conformidad con lo hasta ahora expuesto, en un solo

Presupuesto (principio de unidad), deben contenerse la totalidad de los ingresos

y egresos de los poderes públicos y órganos constitucionales autónomos

(principio de universalidad); empero, los rubros de ingresos y egresos deben

enlistarse por sus importes brutos sin minoraciones de unos y otros, con el

propósito de que los ingresos vayan a un fondo común o afluyan a una sola caja

y de ahí se dé prioridad, de forma indistinta, a los gastos en orden a los intereses

públicos, sin que se reconozca prioridad de un gasto respecto de una fuente

concreta de financiación. Es en esa manera indistinta de distribución de los

ingresos recaudados que encuentra su fundamento el principio de no afectación,

pues en caso contrario, cada ingreso podría destinarse a gastos específicos.

Aunque es verdad que el principio de no afectación se vincula con el

principio de universalidad no deben confundirse entre sí. A manera de ejemplo,

si se deducen de los ingresos los gastos necesarios para su recaudación, se

viola tanto el principio de no afectación como el de universalidad; lo que no

sucede a la inversa, pues pueden afectarse ingresos específicos a pesar de que

estén contenidos la totalidad de las operaciones de ingresos y gastos de los

poderes públicos y órganos constitucionales autónomos por su importe bruto en

el DPEF.

La CP y la LFPRH no contienen disposición expresa que consagre este

principio, por lo que considero conveniente que mediante una reforma

presupuestaria se podría integrar este principio, que es una tarea pendiente

tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo.

En el Derecho Presupuestario mexicano, el principio de no afectación lo

encontramos establecido en el artículo 1º, del CFF, que dispone que: “Sólo

mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto público específico.”;

es decir, mediante la ley que apruebe el Congreso de la Unión, se establece la

afectación de la contribución a un gasto público específico. El principio también

lo encontramos establecido en el RLFPRH, en su artículo 57, fracción X, que

separada, entonces el Parlamento no tendría que juzgar su urgencia (cuantía) o, a lo sumo, en el sentido de modificar la

legislación correspondiente sobre los ingresos (clases de impuestos)”. Política Financiera, Ob. Cit., p. 411.

DANIEL RAMOS TORRES

82

indica que se entienden por gastos obligatorios “Otras erogaciones determinadas

en cantidad específica en las leyes”; se entiende que son leyes distintas a la

LFPRH, por ejemplo, la LCF que establece las Aportaciones Federales a

Entidades Federativas y Municipios.57

De la legislación expuesta se concluye que el principio de no afectación

tiene la excepción de que sólo el Poder Legislativo mediante ley puede afectar

los ingresos y los gastos públicos, excluyendo así al Ejecutivo de afectar

ingresos y gastos mediante Reglamentos Administrativos. La ley que afecta los

ingresos para gastos específicos puede ser la LIF, el DPEF u otra ley general

vinculada con aquellas.

Este principio posibilita la adecuada distribución del ingreso público, pues

de lo contrario cada poder u órgano constitucional autónomo recaudador de

ingresos demandaría que éstos fueran destinados a la satisfacción de sus

necesidades.

La doctrina delimita los fundamentos del principio de no afectación en los

ámbitos político y financiero. Por lo que toca al ámbito político, se parte de la

idea de interés público y de proporcionalidad y equidad en el pago de impuestos,

por lo que el hecho de que los que más contribuyen reclamen que el gasto se

destine en mayor proporción a ellos con respecto a los que menos contribuyen,

es un sentimiento egoísta que lo derrota la atención del interés público y las

necesidades colectivas. Los ciudadanos contribuyen a los sostenimientos de los

gastos públicos de la Federación sin que ésta deba darles algo inmediato a

cambio de su contribución, no obstante que aquellos esperen beneficios del

gasto público.

Por lo que se refiere al ámbito financiero se sostiene que si todos los

ingresos se afectaran a gastos específicos, ello podría devenir, en un sentido, al

déficit presupuestario al no ser suficientes los ingresos destinados a cubrir sus

57 El principio de no afectación lo regula el artículo 27.3, de la Ley General Presupuestaria de España, al indicar que “Los

recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público

estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados”. Así como el artículo 18, de la Ley General Tributaria de España, al ordenar

que “El crédito tributario es indisponible salvo que la ley establezca otra cosa”.


83

respectivos egresos para los que fueron aprobados; y en otro sentido, a que

llegara a darse un superávit presupuestario, lo que se traduce en que del

montante de los ingresos sobrara dinero una vez sufragados sus gastos, por lo

que difícilmente se podría disponer de ese dinero para otros fines sin

desvincularse de la afectación a la que dicho ingreso fue sometido. De igual

manera ello violaría el principio de especialidad presupuestaria.58

El principio de no afectación tiene la limitación de la personalidad jurídica

de los entes públicos, que se manifiesta en el hecho de que todos los ingresos

de dicho entes deben, de acuerdo con el principio en comento, ser aportados a

la Federación para que ésta los distribuya de acuerdo a las necesidades y al

interés público tomando en cuenta al ente que influyó en la recaudación de

dichos ingresos; y no por el contrario que se afecten los ingresos en función del

ente que recauda.59

En España los artículos 54.1 y 55.1, de la LGP, imponen las siguientes

limitaciones al principio de no afectación:

“Artículo 54. Créditos ampliables.

1. Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos

destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados

a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas

con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se

relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado...”.

“Artículo 55. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito del

Estado. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún

gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito

adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no

resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51,

deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario

58 Vid. C. CHECA GONZÁLEZ, Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales, Lex Nova, Valladolid, 1990, pp.

89 y ss. 59 Vid. M. CABRERA PÉREZ- CAMACHO, Los Principios Presupuestarios en Revista de Derecho Financiero y de

Hacienda Pública, No. 240, 1996, pp. 303-308.

DANIEL RAMOS TORRES

84

del inicialmente previsto. La financiación de éstos se realizará de la forma que se

indica a continuación:

a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del

presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante

baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se

consideren adecuados.

b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto,

se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma

naturaleza.

2. El Ministro de Hacienda propondrá al Consejo de Ministros la remisión

de un proyecto de ley a las Cortes Generales, previo informe de la Dirección

General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado en los siguientes

casos:

a) Cuando se trate de créditos extraordinarios para atender obligaciones

de ejercicios anteriores, tanto si se financia mediante baja en el Fondo de

Contingencia como con baja en otros créditos, o cuando se trate de suplementos

de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores, cuando hayan de

financiarse con baja en otros créditos.

b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para

atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros

créditos.

c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que

afecten a operaciones financieras del Presupuesto.

3. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios para

atender obligaciones del ejercicio corriente, así como los suplementos de crédito

cuando se financien con baja en el Fondo de Contingencia.”

4. Principio de claridad

ESTE PRINCIPIO DOCTRINAL DE CLARIDAD exige que las cifras del

Presupuesto estén justificadas de forma que cada lector pueda comprenderlas,

tanto cada una de ellas como las cifras totales, por tanto, que se pueda deducir

de la LIF y del DPEF todo lo que se desee saber sobre los ingresos y los gastos


85

públicos. No deben ni existir cifras ocultas ni incluirse cifras individuales dentro

de cifras globales, ni faltar resúmenes completos.60

5. Principio de la exactitud

EL PRINCIPIO DOCTRINAL DE LA EXACTITUD exige que las partidas

señaladas en el Presupuesto sean establecidas de la manera lo más exacta

posible. Esto significa, por un lado, averiguar con exactitud los gastos que

parecen necesarios para la realización de las tareas previstas a los poderes

públicos y órganos constitucionales autónomos. Por tanto, al Congreso y a la

Cámara de Diputados debe indicárseles con exactitud los ingresos que se

esperan recaudar y los gastos que se consideren realmente necesarios; no se

debe operar con cifras aparentes que pretendan algo que en realidad no se

puede esperar en absoluto. Debe evitarse que mediante cifras que se sabe son

demasiado altas o bajas, se proyecte un equilibrio presupuestario que en

realidad no se espera, e incluso tampoco se pretende. El Ejecutivo se servirá de

tal medio si no se atreve a presentar al Legislativo un Presupuesto no

equilibrado. El Ejecutivo debe convencer a la Cámara de Diputados de que en

situaciones determinadas, el déficit o el superávit presupuestarios tienen un

efecto bueno, y por tanto, no sólo deben aceptarse sino también pretenderse. Si

las Cámaras se encuentran dispuestas a aprobar un déficit o superávit

presupuestarios, entonces no se contraviene el principio de exactitud y se logra

en grado mucho mayor el control legislativo sobre el Ejecutivo. El que se pueda

realizar tal planificación desde un comienzo, depende de la clase de política de

dirección que se quiera realizar. Sólo se utiliza si se opera a largo plazo y se

trabaja con el DPEF, o se quiere corregir una evolución de la economía hacia

una situación extrema, que se ha observado hace mucho tiempo.61

6. Principio de la precedencia o anticipación

EL PRINCIPIO DOCTRINAL DE LA PRECEDENCIA O ANTICIPACIÓN dice: la

LIF y el DPEF deben estar completamente planeados a su debido tiempo, esto

es, antes de que empiece el ejercicio presupuestario. Así queda claro, desde un

comienzo, lo que deben gastar e ingresar los poderes públicos y órganos

60 Política Financiera, Ibídem, p. 407. 61 Política Financiera, Ibídem, p.p. 410-411.

DANIEL RAMOS TORRES

86

constitucionales autónomos y, no es necesario concederles poderes que les

otorguen un margen de acción excesivo sobre sus ingresos y gastos para

manejarlo de manera discrecional con posteriores enmiendas, que pongan en

evidencia la improvisación y la ocurrencia como substitutos de una adecuada

planeación, programación y presupuestación.62

7. Principio de previsión

EL PRINCIPIO DOCTRINAL DE PREVISIÓN implica que la LIF y el DPEF,

deben estar aprobados, promulgados y publicados antes de su entrada en vigor,

para evitar la falta de actividad de los poderes públicos y órganos

constitucionales autónomos, lo que ocasionaría la parálisis del Estado.

8. Principio de exclusividad

EL PRINCIPIO DOCTRINAL DE EXCLUSIVIDAD indica que la LIF y el DPEF

son documentos que se refieren exclusivamente a los ingresos y gastos de los

poderes públicos y de los órganos constitucionales autónomos y no de los

administrados.

9. Principio de transparencia

EN LOS ÚLTIMOS AÑOS se ha venido impulsado la “TRANSPARENCIA

PRESUPUESTARIA” que tiende a convertirse en un “principio” y que apunta a

ofrecer información oportuna, confiable y sistemática que pueda ser objeto de

control y auditoría por diversos responsables de ello, en particular por el

ciudadano, de modo de comprender sin duda ni ambigüedad la rendición de

cuentas de la gestión de los recaudadores de ingresos y de los ejecutores de

gasto.

La LFPRH establece en su artículo 106, que “Los ejecutores de gasto, en

el manejo de los recursos públicos federales, deberán observar las disposiciones

establecidas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental.” Esta disposición contribuye a que los recursos y gastos

62 Política Financiera, Ibídem, p. 408.


87

federales puedan ser del dominio público, cuando no estén clasificados como

información reservada o confidencial.

10. Principio de continuidad

PUEDE PENSARSE que al sostener la vigencia del principio doctrinal de

periodicidad se están preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte

que cada LIF y DPEF no tengan relación con los que los antecedieron ni con los

venideros. El carácter dinámico de las acciones presupuestarias hace necesario

que la anualidad se conjugue con la continuidad.

Este PRINCIPIO DE CONTINUIDAD postula que todos y cada uno de los

elementos de la LIF y del DPEF, deben apoyarse en los resultados de ejercicios

anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros. Debe

reflejar la continuidad del Estado y de los servicios que están a su cargo.

11. Principio de flexibilidad

LA APLICACIÓN DE ESTE PRINCIPIO DOCTRINAL DE FLEXIBILIDAD

conduce a que la LIF y el DPEF no tengan rigideces que les impidan constituirse

en un eficaz instrumento de administración de gobierno y de programación

económica y social. Para lograr esta condición en la ejecución de la LIF y el

DPEF, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida realización

de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos participantes

del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines

prioritarios del Estado.

La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo

cual deben posibilitarse las adecuaciones presupuestarias en el ejercicio del

gasto público federal, que sean necesarias para su consecución.

12. Principio de inembargabilidad

ESTE PRINCIPIO DOCTRINAL DE INEMBARGABILIDAD postula que los

ingresos y los gastos autorizados en la LIF y en el DPEF son inembargables. La

DANIEL RAMOS TORRES

88

forma de pago de los compromisos adquiridos de la Federación se hace según

los procedimientos establecidos en la CP, el DPEF, la LFPRH y su Reglamento.

La CP es omisa en cuanto a este principio en estudio, pero la

Constitución del Estado de Sinaloa en su artículo 85, ordena que “Ningún

impuesto podrá ser rematado”, con lo que se establece la inembargabilidad de

los ingresos públicos.

Postulo la tesis de que la CP recoja el principio de inembargabilidad

tanto para los ingresos como para los gastos públicos.

En España la LGP, en su artículo 23.1., establece el principio de

inembargabilidad de la Hacienda Pública:

“Artículo 23. Prerrogativas.

1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia

de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los

bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren

materialmente afectados a un servicio público o a una función

pública, cuando sus rendimientos o el producto de su

enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o

cuando se trate de valores o títulos representativos del capital

de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o

presten servicios de interés económico general.”


89

DANIEL RAMOS TORRES

90

Lección 3

Vínculos entre el Plan Nacional de Desarrollo, los

Programas Gubernamentales y el Presupuesto de Egresos

de la Federación

Normativa aplicable: art. 26; art. 74 IV CP; art. 5; art. 6; art. 10; art. 21; art. 22; art. 23; art 24; art. 25; art. 26; art. 27; art. 29; art. 30; art. 34; art. 35; art. 36; art. 38; art. 40 LP; Art. 16 LFPRH; art. 9 LOAPF

Sumario:

I. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO


EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

III. PROGRAMAS SECTORIALES

IV. PROGRAMAS INSTITUCIONALES

V. PROGRAMAS REGIONALES

VI. PROGRAMAS ESPECIALES

VII. PROGRAMAS ANUALES

VIII. COORDINACIÓN, CONCERTACIÓN E INDUCCIÓN DE LAS ACCIONES PREVISTAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LOS PROGRAMAS GUBERNAMENTALES

IX. EL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.


91

DANIEL RAMOS TORRES

92

I. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

EL ARTÍCULO 26, DE LA CP, establece la existencia de un PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la

Administración Pública Federal. De lo que se colige que la obligación que

impone el artículo 26 constitucional, es sólo para las Dependencias y Entidades

de la Administración Pública Federal, y no es una obligación de los poderes

legislativo y judicial, ni de los órganos constitucionales autónomos, sujetarse en

la elaboración de sus programas a las directrices del Plan Nacional de

Desarrollo.

La SHCP tiene la atribución63 de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo,

tomando en cuenta las propuestas de las Dependencias y Entidades de la

Administración Pública Federal y de los gobiernos de los estados, los

planteamientos que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y

comunidades indígenas interesados, así como la perspectiva de género.

El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse

dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma

posesión el Presidente de la República64, y su vigencia no excederá del período

constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y

proyecciones de más largo plazo.

El Presidente de la República tiene el deber de remitir el Plan Nacional de

Desarrollo al Congreso de la Unión para su examen y opinión65, por lo que el

Plan Nacional de Desarrollo es un acto administrativo que tiene forma de

Acuerdo Administrativo, y que sólo tiene aplicación en la Administración Pública

Federal.

El Plan Nacional de Desarrollo se debe publicar en el DOF.66

63 Vid. Artículo 14, de la LP. 64 Vid. Artículo 21, de la LP. 65 Vid. Artículo 5, de la LP. 66 Vid. Artículo 30, de la LP.


93

El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales,

estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, contendrá

previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará

los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de

política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al

conjunto de la actividad económica, social y cultural, tomando siempre en cuenta

las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los

programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática67.

El artículo 9, de la LOAPF, indica que las Dependencias y Entidades de la

Administración Pública Centralizada y Paraestatal conducirán sus actividades en

forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y

prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo

Federal.

La LP, establece que para ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo, las

Dependencias y Entidades deben elaborar programas anuales con los cuales se

formulan los anteproyectos anuales de Presupuesto. En este contexto, el

Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados el proyecto de

Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de dicho proyecto y su

relación con los programas anuales que deberán elaborarse para la ejecución

del Plan Nacional de Desarrollo68. Aquí es donde se manifiesta con toda nitidez

el sistema de planeación, programación y presupuestación.

La LFPRH, en su artículo 16, indica que el Presupuesto de Egresos se

elaborará con base en objetivos y parámetros cuantificables de política

económica, acompañado de sus correspondientes indicadores del desempeño,

los cuales, junto con los criterios generales de política económica y los objetivos,

estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal,

deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que

derivan del mismo. Por lo que la legislación presupuestaria confirma la existencia

del sistema de planeación, programación y presupuestación.

67 Vid. Artículo 21, segundo párrafo, de la LP. 68 Vid. Artículo 7, de la LP.

DANIEL RAMOS TORRES

94

El Presidente de la República, al informar ante el Congreso de la Unión

sobre el estado general que guarda la Administración Pública, hará mención

expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan Nacional de

Desarrollo y los Programas Sectoriales69.

El Plan Nacional de Desarrollo indicará los programas sectoriales,

institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados70.


EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

CUANDO EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO ha sido elaborado por

disposición del artículo 26, de la CP, y de la LP, y publicado en el DOF, tiene

carácter vinculante sólo para el Poder Ejecutivo Federal, es decir, sus objetivos y

directrices constituyen un “mandato” que se impone coercitivamente a las

Dependencias y Entidades de la Administración Pública71; cabe plantearse la

cuestión de si ésta se halla obligada o, por el contrario, sólo facultada o

autorizada a gastar los créditos consignados en el DPEF y que están vinculados

con el Plan Nacional de Desarrollo.

La cuestión se suscita, precisamente, porque de la ejecución del gasto

público o empleo de los créditos presupuestarios pudiera depender, en gran

medida, la realización efectiva de los diversos programas sectoriales, especiales,

institucionales, regionales y los anuales derivados del Plan Nacional de

Desarrollo, y aun los objetivos esenciales de éste. Y buena prueba de ello es la

necesaria conexión que existe en nuestro ordenamiento entre el DPEF y el Plan

Nacional de Desarrollo, en cuyo contexto los Programas que derivan del Plan

operan como datos que la SHCP debe tomar en cuenta al momento que elabore

el Proyecto de PEF72.

69 Vid. Artículo 6, de la LP. 70 Vid. Artículo 22, de la LP. 71 GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL sostiene que “…el Plan Nacional de Desarrollo que elabora el Ejecutivo

Federal es jerárquicamente inferior con respecto a las leyes que expide el Poder Legislativo, …es un acuerdo de naturaleza administrativa que vincula a los subalternos del Presidente de la República sobre los lineamientos a los que deberán

ceñirse, es decir, es una especie de guía vinculante para la Administración Pública por disposición constitucional y por

superioridad jerárquica del Presidente, respecto de políticas públicas que se concretan en programas, relativas a los propósitos sexenales del Ejecutivo en turno.”, Vid. El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ibídem, p. 782. 72 Vid. Artículo 25, de la LFPRH.


95

En efecto, la elaboración del DPEF, en lo que se refiere a la confección

de gastos, viene condicionada jurídicamente por el Plan Nacional de Desarrollo,

que obligatoriamente ha de ser tomado en cuenta.

Puesto que el Plan Nacional de Desarrollo tiene carácter vinculante para

el Poder Ejecutivo Federal y no para el Legislativo y Judicial; en la ejecución del

DPEF, en materia de gastos públicos, es obligatorio para las Dependencias y

Entidades gastar las cantidades necesarias para cumplir con las metas y

objetivos de los diversos programas que derivan del Plan. Por lo que existen

buenas razones para afirmar que la Administración Pública puede estar obligada

a gastar la totalidad de los créditos concedidos para ciertas atenciones en la

medida en que así lo exija el cumplimiento del Plan. De otro modo, el carácter

vinculante del Plan respecto al Poder Ejecutivo perdería gran parte de su

sentido, reduciéndose a una mera declaración de principio, sin ninguna eficacia

jurídica, pues a través del DPEF podrían cercenarse Programas derivados del

Plan y, en consecuencia, dejar sin efecto alguno los objetivos, metas, estrategias

y prioridades previstos en él. Así parece también del tenor literal del artículo

segundo, del Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo

2013-2018, que dispone: “Los objetivos, metas, estrategias y prioridades

contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, regirán la actuación de

las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.”

Sin embargo, es preciso señalar que los Programas derivados del Plan,

constituyen un cálculo estimado de lo que la Administración Pública Federal

prevé que será su futura actividad en materia de gastos públicos, pero carecen

de efectos jurídicos vinculantes para los órganos de la Administración Pública

hasta en tanto no figuren incorporados al DPEF. Sólo a partir de este último

momento aquellas estimaciones de gasto alcanzan una relevancia jurídica: la de

autorizaciones legislativas de gasto público hasta el montante de una cantidad

determinada, para un fin específico y para un periodo de tiempo determinado. No

puede haber gastos sin que estén respaldados por un Programa que derive del

Plan Nacional de Desarrollo, y que además tengan créditos debidamente

autorizados y consignados en el DPEF.

DANIEL RAMOS TORRES

96

Ahora bien, ¿en qué medida la LP vincula jurídicamente al DPEF? ¿Cabe

afirmar que el DPEF debe, jurídicamente, respetar los objetivos y directrices

trazados por el Plan Nacional de Desarrollo?

Para responder estos cuestionamientos, es preciso partir de que tanto el

DPEF como el Plan Nacional de Desarrollo, son elaborados para dar

cumplimiento a normas constitucionales y legales; como lo son los artículos 74,

fracción IV, y 26, de la CP, y LFPRH y LP, respectivamente. De lo que se deduce

que la planeación y la programación de actividades de la Administración Pública

están vinculadas jurídicamente a su inclusión en el DPEF. No es posible que se

apruebe un DPEF que contradijese al Plan Nacional de Desarrollo.

No obstante, no debe desconocerse la trascendencia que la discusión y

aprobación y, en su caso, modificación del DPEF, tiene para un control

democrático en la Cámara de Diputados, de la planeación de las actividades de

la Administración Pública Federal. El voto del DPEF ofrece una oportunidad para

que la Cámara de Diputados, al mismo tiempo que aprueba el DPEF para cubrir

las inversiones programadas en el Plan Nacional de Desarrollo, fiscalice la

ejecución del Plan en su conjunto. Y ello porque las cifras de inversiones

programadas derivadas del Plan han de ser incorporadas para su eficacia

jurídica, al DPEF del año en que hayan de realizarse o por ley posterior. Y por

esta vía de la aprobación de los créditos presupuestarios para la financiación de

las inversiones programadas derivadas del Plan, puede reducirse la

discrecionalidad de que goza el Poder Ejecutivo en la planeación del desarrollo

nacional.

Sin embargo, el problema del valor jurídico de la LP en relación con el

DPEF ha de estudiarse partiendo siempre de la teoría de las fuentes del Derecho

vigente en nuestro ordenamiento positivo. Y así las cosas, parece difícilmente

viable la tesis de la doctrina antes expuesta, pues no cabe hablar en nuestro

Derecho de una supremacía de una norma constitucional frente a otra (artículos

74, IV y 26, de la CP), o de supremacía de la LP frente a la LFPRH; y tampoco

puede sostenerse, creemos, que el legislador ordinario esté vinculado en el

ejercicio de su función legislativa por otras leyes que no sean las

constitucionales. Así pues, en nuestro ordenamiento jurídico nada impide


97

jurídicamente que en el DPEF se contengan normas o se apruebe un estado de

gastos que estén en franca contradicción con las metas y objetivos del Plan

Nacional de Desarrollo, o se modifique la distribución de las cifras de inversiones

programadas fijadas por el Plan. Esto es un punto débil en la instrumentación

jurídica de la planeación del desarrollo nacional, pero es la conclusión que se

desprende del examen de nuestro ordenamiento jurídico.

Así pues, sería erróneo deducir de estas consideraciones que en nuestro

Derecho la LP no produce ninguna vinculación jurídica respecto del DPEF. Para

matizar las relaciones entre el Plan Nacional de Desarrollo y el DPEF quizá

fuese conveniente distinguir las fases del ciclo presupuestario, a saber:

1º. Preparación y elaboración del DPEF, que corresponde al Poder

Ejecutivo como integrador del mismo, por conducto de la SHCP, quien redacta el

Proyecto de PEF sobre la base de los anteproyectos redactados por los

ejecutores de gasto público.

El diseño legal de la planeación prevé que el Poder Ejecutivo, al enviar a

la Cámara de Diputados el Proyecto de PEF, tendrá que informar el contenido

del mismo y su relación con los programas anuales de las Dependencias y

Entidades, otorgando con ello relevancia a la planeación73.

En congruencia con la LP, la legislación presupuestaria establece que la

programación del gasto público debe basarse en las directrices del Plan Nacional

de Desarrollo74.

2º. Aprobación del DPEF, que corresponde a la Cámara de Diputados. Al

momento de discutir, modificar y aprobar el DPEF, la Cámara de Diputados no

puede ir más allá de lo dispuesto por los artículos 74, IV y 26, de la CP, ni por la

LFPRH ni por la LP.

La facultad prevista en la fracción IV, del artículo 74 constitucional,

referente a la facultad que tiene la Cámara de Diputados para modificar el

73 Vid. Artículo 7, de la LP. 74 Vid. Artículo 25, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

98

Proyecto de PEF, debe respetar el sistema nacional de planeación democrática y

el Plan Nacional de Desarrollo que de él se deriva y que están regulados en el

artículo 26 constitucional, así como los programas que de éste último se

desprenden y las inversiones de gastos que representan.

3º. Ejecución del DPEF, que corresponde tanto al Ejecutivo, como al

Legislativo, Judicial y órganos constitucionales autónomos, y que está sometido

a un triple control: Interno por conducto de la SFP para el caso del Poder

Ejecutivo; Legislativo por conducto de la ASF para todos los ejecutores de gasto

y, Judicial en el caso de haber cometido probables delitos durante el ejercicio del

Presupuesto para todos los ejecutores de gasto.

Desde mi punto de vista, la vinculación del DPEF con la LP existe

efectivamente no en el momento de aprobación del DPEF, sino en la fase de

elaboración o preparación del Proyecto de PEF por parte del Poder Ejecutivo. Y

la actividad de la Administración Pública a este respecto está vinculada en virtud

del artículo 10, de la LP, que ordena: “Los proyectos de iniciativas de leyes y los

reglamentos, decretos y acuerdos que formule el Ejecutivo Federal, señalarán

las relaciones que, en su caso, existan entre el proyecto de que se trate y el Plan

y los programas respectivos.”

En otro plano diferente, el Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto

programa económico del Poder Ejecutivo, implica un compromiso político: el

Poder Ejecutivo está obligado políticamente a cumplirlo; y de no hacerlo así,

deberá responder de ello ante la Cámara de Diputados. Es evidente que no

estamos aquí ante una responsabilidad jurídica, en el sentido de que se generen

derechos subjetivos a favor de los particulares o éstos gocen de algún medio de

protección procesal que garantice sus eventuales intereses en el cumplimiento

de los objetivos del Plan. ¿Qué garantías jurídicas existen del respeto por la

Administración Pública Federal de las metas y objetivos programados y fijados

en el Plan Nacional de Desarrollo y qué instrumentos jurídicos existen de control

de los actos de la Administración Pública contrarios a las prescripciones del

Plan? Si bien es cierto que muchos de los objetivos y fines establecidos en el

Plan no crean derechos subjetivos de los particulares ni expectativas en que

éstos puedan fundar una pretensión jurídica, no obstante, puesto que la LP


99

constituye una autolimitación del Estado en su actividad administrativa de

intervención en la economía, cabe hablar de un interés general en el respeto por

la Administración Pública de las metas y objetivos programados para dar

cumplimiento al Plan y en que éstos no sean arbitrariamente vulnerados o

desvirtuados. Lo que se trata, pues, de determinar son los mecanismos de

garantía de ese interés general, que proporciona el ordenamiento jurídico. De las

consideraciones anteriores se deduce que esta garantía no puede venir por la

vía contenciosa o de recurso, sino que ha de buscarse en el control interno de la

Administración Pública Federal, así como en el control legislativo a cargo de la

Auditoria Superior de la Federación; controles que son capaces de dar la debida

garantía al cumplimiento de las metas y objetivos programados para dar

cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo y, poner coto a la irresponsabilidad

de la Administración Pública.

El criterio del Poder Judicial Federal75 sobre la facultad que tiene la

Cámara de Diputados para modificar el Proyecto de DPEF que presenta el

Ejecutivo, es en el sentido de que la Cámara de Diputados no goza de

facultades absolutas para modificar el Presupuesto de Egresos, y que dicha

Cámara, al modificar el Proyecto del DPEF, haciendo total abstracción del

sistema nacional de planeación democrática, viola el artículo 26 constitucional.

La conclusión a la que arribo es que en el proceso presupuestario el

Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo deben actuar congruentemente con el

sistema nacional de planeación democrática, el Plan Nacional de Desarrollo y los

programas que de él deriven. Durante la formulación y aprobación del Proyecto

de PEF ninguno de los dos poderes puede hacer abstracción de estos

instrumentos y de los ordenamientos en que fundan su existencia.

En este orden de ideas, la facultad de la Cámara de Diputados de

modificar el Proyecto de PEF debiera ejercerse precisamente para asegurarse

que los ejecutores del gasto, principalmente el Ejecutivo, se abstengan de tres

cuestiones fundamentales:

75 Vid. SENTENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004 en El Veto al Presupuesto de Egresos de

la Federación, Ibídem, p. 609.

DANIEL RAMOS TORRES

100

- Otorgar créditos presupuestarios que sean el resultado de la

improvisación o la ocurrencia y no tengan vinculación con el Plan

Nacional de Desarrollo.

- Solicitar y aplicar recursos que impliquen duplicidad de acciones o

actividades en los programas gubernamentales.

- Aplicar el gasto con criterios que obedezcan a razones políticas,

electorales, subjetivas o cualquier otra contraria a la legalidad, equidad

y efectividad en la aplicación de recursos públicos.

III. PROGRAMAS SECTORIALES

LOS PROGRAMAS SECTORIALES se sujetan a las previsiones contenidas en

el Plan Nacional de Desarrollo y especifican los objetivos, prioridades y políticas

que rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se

trate. Contienen asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones sobre

instrumentos y responsables de su ejecución76. Así por ejemplo, existe el

Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018.

Los programas sectoriales deberán ser sometidos a la consideración y

aprobación del Presidente de la República por la Dependencia coordinadora del

sector correspondiente, previo dictamen de la SHCP77.

IV. PROGRAMAS INSTITUCIONALES

LOS PROGRAMAS INSTITUCIONALES que deban elaborar las Entidades

paraestatales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan Nacional de

Desarrollo y en el programa sectorial correspondiente. Las Entidades, al elaborar

sus programas institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule

su organización y funcionamiento78. Así por ejemplo, la CFE está dentro del

sector energía, que coordina la Secretaría de Energía en su calidad de

Dependencia coordinadora de sector. La CFE al elaborar su Programa

Institucional lo debe vincular al Programa Sectorial de Energía y al Plan Nacional

de Desarrollo.

76 Vid. Artículo 23, de la LP. 77 Vid. Artículo 29, segundo párrafo, de la LP. 78 Vid. Artículo 24, de la LP.


101

Los programas institucionales deberán ser sometidos por el órgano de

gobierno y administración de la Entidad paraestatal de que se trate, a la

aprobación del titular de la Dependencia coordinadora del sector79.

V. PROGRAMAS REGIONALES

LOS PROGRAMAS REGIONALES se referirán a las regiones que se

consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales

fijados en el Plan Nacional de Desarrollo, y cuya extensión territorial rebase el

ámbito jurisdiccional de una entidad federativa80. Un ejemplo de este tipo de

programas, es el Programa para el Desarrollo Regional Turístico Sustentable

(PRODERETUS), para el ejercicio fiscal 2014, durante la Administración del

Presidente Enrique Peña Nieto.

Los programas regionales, deberán ser sometidos por la SHCP a la

consideración y aprobación del Presidente de la República81.

VI. PROGRAMAS ESPECIALES

LOS PROGRAMAS ESPECIALES se refieren a las prioridades del desarrollo

integral del país fijados en el Plan Nacional de Desarrollo o a las actividades

relacionadas con dos o más Dependencias coordinadoras de sector82. Un

ejemplo de este tipo de programas lo constituye el Programa para Democratizar

la Productividad 2013-2018, en la Administración del Presidente Enrique Peña

Nieto.

Los programas especiales, deberán ser sometidos por la SHCP a la

consideración y aprobación del Presidente de la República83.

79 Vid. Artículo 29, tercer párrafo, de la LP. 80 Vid. Artículo 25, de la LP. 81 Vid. Artículo 29, primer párrafo, de la LP. 82 Vid. Artículo 26, de la LP. 83 Vid. Artículo 29, primer párrafo, de la LP.

DANIEL RAMOS TORRES

102

VII. PROGRAMAS ANUALES

PARA LA EJECUCIÓN del Plan Nacional de Desarrollo y los programas

sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las Dependencias y

Entidades elaborarán Programas Anuales, que incluirán los aspectos

administrativos y de política económica, social, ambiental y cultural

correspondientes. Estos Programas Anuales, que deberán ser congruentes entre

sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la Administración

Pública Federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los

anteproyectos de presupuesto anuales que las propias Dependencias y

Entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable84.

VIII. COORDINACIÓN, CONCERTACIÓN E INDUCCIÓN DE LAS ACCIONES

PREVISTAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LOS

PROGRAMAS GUBERNAMENTALES

DE CONFORMIDAD con el artículo 33, de la LP, el Ejecutivo Federal podrá

convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las

formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a

efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del

desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la

consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones

a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En

todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los

municipios.

El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades

federativas85:

Su participación en la planeación nacional a través de la presentación

de las propuestas que estimen pertinentes;

Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales,

estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo

84 Vid. Artículo 27, de la LP. 85 Vid. Artículo 34, de la LP.


103

integral de cada entidad federativa y de los municipios, y su

congruencia con la planeación nacional, así como para promover la

participación de los diversos sectores de la sociedad en las

actividades de planeación;

Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades

de planeación, en el ámbito de su jurisdicción;

La elaboración de los programas regionales; y

La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad

federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno,

considerando la participación que corresponda a los municipios

interesados y a los sectores de la sociedad.

En la celebración de los convenios, el Ejecutivo Federal definirá la

participación de los órganos de la Administración Pública centralizada que

actúen en las entidades federativas, en las actividades de planeación que

realicen los respectivos gobiernos de las entidades86.

El Ejecutivo Federal ordenará la publicación, en el DOF, de los convenios

que se suscriban con los gobiernos de las entidades federativas87.

El Ejecutivo Federal, por sí o a través de sus Dependencias, y las

Entidades paraestatales, podrán concertar la realización de las acciones

previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de él deriven,

con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares

interesados.

El Ejecutivo Federal podrá signar convenios de concertación de

acciones con las comunidades indígenas, en todos aquellos asuntos que se

consideren pertinentes y de conformidad con lo establecido en las leyes que rijan

en la materia de que se trate88.

La concertación será objeto de contratos o convenios de cumplimiento

obligatorio para las partes que lo celebren, en los cuales se establecerán las

86 Vid. Artículo 35, de la LP. 87 Vid. Artículo 36, de la LP. 88 Vid. Artículo 36, de la LP.

DANIEL RAMOS TORRES

104

consecuencias y sanciones que se deriven de su incumplimiento, a fin de

asegurar el interés general y garantizar su ejecución en tiempo y forma89.

Los actos que las Dependencias de la Administración Pública Federal

realicen para inducir acciones de los sectores de la sociedad, deberán ser

congruentes con los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y los

programas que de él deriven90.

IX. EL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

EL DPEF es la autorización legislativa del gasto público federal que deben

realizar las Dependencias y Entidades para dar cumplimiento a los objetivos,

prioridades y metas contenidas en los programas que derivan del Plan Nacional

de Desarrollo. Bien se puede afirmar que el DPEF refleja el costo anual de la

ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, a través de la ejecución de los

programas que de él deriven. Pero, el DPEF es también, la autorización del

gasto de los Poderes Legislativo y Judicial, así como de los órganos

constitucionales autónomos.

89 Vid. Artículo 38, de la LP. 90 Vid. Artículo 40, de la LP.


105

DANIEL RAMOS TORRES

106

Lección 4

El Ciclo Presupuestario I: elaboración y aprobación de la

Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la

Federación

Normativa aplicable: art. 71; art. 72; art. 74 IV CP; art. 2 V; art. 5; art. 27; art.

28; art. 39; art. 40; art. 42; art. 43 LFPRH; art. 2 XX RLFPRH; art. 31 XV LOAPF

Sumario:


ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO


INGRESOS Y DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

1. Elaboración de la iniciativa de Ley de Ingresos

2. Elaboración del proyecto de Presupuesto de Egresos

2.1. Los anteproyectos de Presupuesto

2.2. Integración del proyecto de Presupuesto de Egresos

2.3. Los ramos presupuestarios, los capítulos, conceptos y partidas


DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

1. El procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto de

Presupuesto de Egresos

2. Discusión y aprobación de la Ley de Ingresos

3. Discusión y aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos

4. Implicaciones de la competencia presupuestaria en el procedimiento de

aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto de Presupuesto de

Egresos

5. La naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos

6. Los efectos jurídicos de la Ley de Ingresos

7. La naturaleza jurídica del Decreto de Presupuesto de Egresos

8. Los efectos jurídicos del Decreto de Presupuesto de Egresos

9. El derecho de veto al Presupuesto


107

DANIEL RAMOS TORRES

108


ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

LOS PROCEDIMIENTOS de elaboración y aprobación de la LIF y del DPEF se

enmarcan en el denominado “CICLO PRESUPUESTARIO”. A través de esta

amplia noción se hace referencia a una serie de etapas vinculadas y

temporalmente delimitadas que comprenden: la elaboración de la iniciativa de

LIF y del Proyecto de PEF y su aprobación, así como su ulterior ejecución y

control.

El estudio de estas cuatro etapas permite analizar los problemas de

estructura y ordenación de competencias, enmarcando formalmente el Derecho

Presupuestario dentro de un esquema constitucional. El centro de la cuestión lo

constituye fundamentalmente el estudio de las relaciones Poder Ejecutivo-Poder

Legislativo en materia financiera. De las cuatro etapas del ciclo presupuestario,

dos de ellas pertenecen al Poder Ejecutivo (preparación de la iniciativa y del

proyecto, y ejecución) y dos pertenecen al Poder Legislativo (aprobación y

control).

Así, el Poder Ejecutivo tiene el monopolio de la preparación e iniciativa de

la iniciativa y del proyecto y domina el periodo de ejecución junto con los demás

ejecutores de gasto (poder legislativo, poder judicial, órganos constitucionales

autónomos).

El Congreso de la Unión es competente para aprobar la LIF, mientras que

la Cámara de Diputados se erige como el órgano competente para aprobar el

DPEF y controla a posteriori la ejecución del gasto público federal, mediante la

aprobación de la Cuenta Pública.

El desarrollo del ciclo presupuestario y, en especial, las fases de

elaboración y aprobación de la LIF y del DPEF, pone de manifiesto las

competencias compartidas entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

Teóricamente, los criterios que presiden esta dinámica, señalados por

FERNANDO SÁINZ DE BUJANDA91, son los siguientes:

91 Lecciones de Derecho Financiero, Ibídem, p. 490.


109

- Separación de funciones.

El segundo párrafo, de la fracción IV, del artículo 74, de la CP, ordena

que “El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos

y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8

del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho

correspondiente a dar cuenta de los mismos.”

A su vez, el primer párrafo, de la citada fracción IV, indica que la Cámara

de Diputados es competente para “Aprobar anualmente el Presupuesto de

Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación

del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las

contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.” Esta redacción

es oscura porque no indica expresa y literalmente que el Congreso de la Unión

es competente para aprobar las contribuciones que deban cubrir el DPEF.

Esta alternancia en la asunción de funciones constitucionales en materia

presupuestaria, ha propiciado entre los poderes Ejecutivo y Legislativo unas

competencias de coordinación-control recíproco. Partiendo de que en la

actualidad sólo es al Poder Ejecutivo Federal a quien incumbe la formulación de

la política económica a seguir; no puede ir por ello en detrimento de la función de

representación de la soberanía popular, siendo necesario –antes a la inversa- un

adecuado equilibrio entre los poderes del Estado.

- Coordinación de funciones.

Atendida la interconexión existente entre las diversas fases, la

coordinación entre ambos poderes constituye un requisito ineludible.

- Irrenunciabilidad de competencias.

Ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo pueden hacer dejación de

sus funciones constitucionales, pudiendo afirmarse que estamos ante un poder-

deber.

DANIEL RAMOS TORRES

110

Como tendré ocasión de examinar, al Poder Ejecutivo corresponde la

iniciativa en materia presupuestaria (ingresos y egresos), y al Congreso de la

Unión la aprobación de los ingresos públicos, y a la Cámara de Diputados la

aprobación de los egresos públicos y el control a posteriori.

El DPEF expresa un conjunto de programas vinculados al Plan Nacional

de Desarrollo que no puede ser modificado por el Poder Legislativo; a ello se

añade la creciente complejidad del DPEF y el hecho de que la Cámara de

Diputados tenga limitados sus poderes de aprobación de éste en varios sentidos;

y por último, el carácter inadecuado de la aprobación parlamentaria de los

ingresos y gastos públicos, que dividen al Presupuesto de la Federación en dos

iniciativas legislativas con dos aprobaciones distintas: la LIF la aprueba el

Congreso de la Unión y el DPEF lo aprueba la Cámara de Diputados.


INGRESOS Y DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

LA ATRIBUCIÓN DE ESTA POTESTAD al Poder Ejecutivo Federal se consagra

constitucionalmente en el segundo párrafo, de la fracción IV, del artículo 74, de

la CP, en virtud del cual “El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa

de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a

más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de

despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.” El desarrollo de esta

competencia legislativa en materia presupuestaria, que sólo a él compete, se

canaliza a través del procedimiento contenido en la LFPRH y su Reglamento.

1. Elaboración de la iniciativa de Ley de Ingresos

EL ARTÍCULO 74, fracción IV, párrafos segundo y tercero, de la CP, le otorgan

al Poder Ejecutivo Federal el monopolio y la competencia de presentar la

Iniciativa de LIF a la Cámara de Diputados como Cámara de origen: “El Ejecutivo

Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos… a más tardar el

día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho

correspondiente a dar cuenta del mismo.” “Cuando inicie su encargo… el


111

Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos… a

más tardar el día 15 del mes de diciembre.”

La SHCP (como Dependencia Globalizadora en materia de planeación,

programación y presupuestación), es la encargada de: proyectar y calcular los

ingresos de la Federación, del Gobierno del Distrito Federal y de las entidades

paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la

utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la

administración pública federal92; formular el Proyecto de Ley de Ingresos de la

Federación93; y cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos,

productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables

y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales94.

El artículo 40, de la LFPRH, ordena que el proyecto de LIF contenga la

exposición de motivos, el proyecto de decreto de Ley de Ingresos, así como los

ingresos por financiamiento, con el siguiente contenido:

“Artículo 40.- El proyecto de Ley de Ingresos contendrá:

I. La exposición de motivos en la que se señale:

a) La política de ingresos del Ejecutivo Federal;

b) Los montos de ingresos en los últimos cinco ejercicios fiscales;

c) La estimación de los ingresos para el año que se presupuesta y las

metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales;

d) La explicación para el año que se presupuesta sobre los gastos

fiscales, incluyendo los estímulos, así como los remanentes de Banco de México

y su composición;

e) La propuesta de endeudamiento neto para el año que se presupuesta

y las estimaciones para los siguientes cinco ejercicios fiscales;

f) La evaluación de la política de deuda pública de los ejercicios fiscales

anterior y en curso;

g) La estimación de las amortizaciones para el año que se presupuesta y

el calendario de amortizaciones de los siguientes ejercicios fiscales;

92 Vid. Artículo 31, fracción II, de la LOAPF. 93 Vid. Artículo 31, fracción III, de la LOAPF. 94 Vid. Artículo 31, fracción XI, de la LOAPF.

DANIEL RAMOS TORRES

112

h) La estimación del saldo histórico de los requerimientos financieros del

sector público para el año que se presupuesta y los siguientes cinco ejercicios

fiscales.

II. El proyecto de decreto de Ley de Ingresos, el cual incluirá:

a) La estimación de ingresos del Gobierno Federal, de las entidades de

control directo, así como los ingresos provenientes de financiamiento;

b) Las propuestas de endeudamiento neto del Gobierno Federal, de las

entidades y del Distrito Federal, así como la intermediación financiera, en los

términos de los artículos 73 y 122 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos;

c) Un apartado que señale el saldo total de la deuda contingente derivada

de proyectos de inversión productiva de largo plazo, los ingresos derivados de

dichos proyectos, así como, en su caso, los nuevos proyectos a contratar y su

monto, por entidad y por tipo de inversión, en los términos de esta Ley y de la

Ley General de Deuda Pública;

d) En su caso, disposiciones generales, regímenes específicos y

estímulos en materia fiscal, aplicables en el ejercicio fiscal en cuestión;

e) Disposiciones en materia de transparencia fiscal e información que se

deberá incluir en los informes trimestrales,

f) El aprovechamiento por rendimientos excedentes de Petróleos

Mexicanos y organismos subsidiarios o de la contribución que por el concepto

equivalente, en su caso, se prevea en la legislación fiscal.

III. En caso de considerarse ingresos por financiamiento, se deberá incluir

en la Ley de Ingresos:

a) Los ingresos por financiamiento;

b) El saldo y composición de la deuda pública y el monto de los pasivos;

c) El saldo y composición de la deuda del Gobierno Federal y el impacto

sobre la misma del techo de endeudamiento solicitado diferenciando el interno

del proveniente del exterior;


113

d) Saldo y composición de la deuda de las entidades y el impacto sobre

la misma del techo de endeudamiento solicitado, diferenciando el interno y el

externo;

e) Justificación del programa de financiamiento al sector privado y social,

las actividades de fomento y los gastos de operación de la banca de desarrollo,

así como los fondos de fomento y fideicomisos públicos;

f) La previsión de que, en caso de otorgarse avales y garantías, estos se

ajustarán a lo dispuesto en la normatividad aplicable;

g) Memorias de cálculo con las que se efectuaron las estimaciones

presentadas; proyecciones de las amortizaciones y disposiciones a tres años en

adición al ejercicio fiscal de que se trate.”

2. Elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos

EL ARTÍCULO 74, fracción IV, párrafos segundo y tercero, de la CP, otorgan al

Poder Ejecutivo Federal el monopolio y la competencia de presentar el Proyecto

de PEF a la Cámara de Diputados: “El Ejecutivo Federal hará llegar a la

Cámara… el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación más tardar

el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho

correspondiente a dar cuenta del mismo.” “Cuando inicie su encargo… el

Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara… el Proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.”

La SHCP es la encargada de formular el programa del gasto público

federal y el proyecto de PEF y presentarlos a la consideración del Presidente de

la República95.

2.1. Los anteproyectos de Presupuesto

LOS EJECUTORES del gasto público federal (los tres poderes federales y los

órganos constitucionales autónomos) elaboraran sus anteproyectos de

Presupuesto, con los cuales se integra el Proyecto de PEF, que remite el Poder

Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados.

95 Vid. Artículo 31, fracción XV, de la LOAPF.

DANIEL RAMOS TORRES

114

Los ejecutores del gasto público federal al formular sus anteproyectos

anuales de Presupuesto tienen que ajustarse a:

Los lineamentos y políticas de gasto que fije la SHCP.

Las normas que emita la SHCP para la formulación de los

anteproyectos.

Los lineamientos específicos que dicte la Dependencia Coordinadora

de Sector. Por ejemplo, el IMSS y el ISSSTE al momento de integrar

su anteproyecto anual de presupuesto, tienen que ajustarse a los

lineamientos, políticas y normas de gasto que fije la SHCP, así como

aquellos que establezca la Secretaría de Salud, en su carácter de

Dependencia Coordinadora del Sector Salud.

En la elaboración de los anteproyectos de Presupuesto los ejecutores del

gasto público federal deben sujetarse a la estructura programática aprobada por

la SHCP, la cual contiene como mínimo:

Las categorías, que comprenden: la función, la subfunción, el

programa, la actividad institucional, el proyecto y la entidad federativa;

Los elementos, que comprenden: la misión, los objetivos, las metas

con base en indicadores de desempeño y la unidad responsable, en

congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los programas

sectoriales, y

Las acciones que promueven la igualdad entre mujeres y hombres, la

erradicación de la violencia de género y cualquier forma de

discriminación de género.

La estructura programática facilita la vinculación de la programación de

los ejecutores con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas, y debe incluir

indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales. Deben

diferenciarse los indicadores y metas de la Dependencia o Entidad de los

indicadores y metas de sus unidades responsables. Dichos indicadores de

desempeño corresponden a un índice, medida, cociente o fórmula que permite

establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr en un año

expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social,


115

calidad y equidad. Estos indicadores son la base para el funcionamiento del

Sistema de Evaluación del Desempeño.

Los entes públicos y los Poderes Legislativo y Judicial incluyen los

indicadores de desempeño y metas que faciliten el examen de sus proyectos de

Presupuesto de egresos.

La estructura programática debe ser sencilla y facilitar el examen del

Presupuesto y sólo sufre modificaciones cuando éstas tienen el objetivo de

fortalecer dichos principios, en los términos de las disposiciones aplicables.96

El proyecto de Presupuesto de egresos se debe presentar y aprobar

conforme a las siguientes clasificaciones del gasto97: administrativa, funcional y

programática, económica, geográfica y de género. La clasificación

administrativa responde a la pregunta ¿quién gasta?, por lo que agrupa a las

previsiones de gastos conforme a los ejecutores de gasto y muestra el gasto en

términos de ramos y entidades, con sus respectivas unidades responsables. La

clasificación funcional y programática, responde a la pregunta ¿para qué se

gasta?, agrupando las previsiones de gastos con base en las actividades que

por disposición legal les corresponden a los ejecutores de gastos y conforme a

los resultados que se buscan alcanzar, en términos de funciones, programas,

proyectos, actividades, indicadores, objetivos y metas. Permitirá conocer y

evaluar la productividad y los resultados del gasto público en cada una de las

etapas del proceso presupuestario. La clasificación económica, responde a la

pregunta ¿en qué se gasta?, agrupa a las previsiones de gastos de acuerdo a su

naturaleza económica y objeto, en las siguientes erogaciones: corrientes,

inversión física, inversión financiera, otras erogaciones de capital, subsidios,

transferencias, ayudas, participaciones y aportaciones federales. La

clasificación geográfica responde a la pregunta ¿en donde se realiza el

gasto?, con lo que se agrupan las previsiones de gasto con base en su destino

geográfico, en términos de entidades federativas y en su caso municipios y

regiones. La clasificación de género, la cual agrupa las previsiones de gasto

con base en su destino por género, diferenciando entre mujeres y hombres.

96 Vid. Artículo 27, de la LFPRH. 97 Vid. Artículo 28, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

116

2.2 Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos

LAS DEPENDENCIAS COORDINADORAS DE SECTOR analizan los

anteproyectos de Presupuesto que les remiten sus entidades coordinadas, para

luego proceder a integrarlos a su propio anteproyecto de Presupuesto sectorial y

enviarlo a la SHCP.

Las entidades no sectorizadas remiten sus anteproyectos directamente a

la SHCP; ésta Secretaría Globalizadora en materia de planeación, programación,

presupuestación, cuenta con la competencia para realizar modificaciones a los

anteproyectos que le remitan, las cuales deberán ser atendidas por las

Dependencias Coordinadoras de Sector o por las entidades no sectorizadas.

Las Dependencias Coordinadoras de Sector deben elaborar una

exposición de motivos de las políticas sectoriales de gasto, la que debe contener

los siguientes elementos:

Los objetivos sectoriales.

Las metas regionales.

La estrategia sectorial

El gasto sectorial y su impacto regional.

Los programas y proyectos de inversión prioritarios y estratégicos.

Los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionales

autónomos, remiten directamente al Presidente de la República sus

anteproyectos de Presupuesto, atendiendo a las previsiones de ingreso y gasto

público, para que este ordene su inclusión al proyecto de PEF.

De conformidad con el artículo 5, de la LFPRH, la autonomía

presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto comprende las siguientes

atribuciones:

Aprobar sus proyectos de Presupuesto y enviarlos a la SHCP para su

integración al proyecto de PEF, observando los criterios generales de

política económica;


117

Ejercer sus Presupuestos observando lo dispuesto en la LFPRH, sin

sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la

SFP. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de

eficiencia, eficacia y transparencia y estarán sujetos a la normatividad,

la evaluación y el control de los órganos correspondientes;

Autorizar las adecuaciones a sus Presupuestos sin requerir la

autorización de la SHCP, observando las disposiciones de la LFPRH;

Realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o sus

equivalentes;

Determinar los ajustes que correspondan en sus Presupuestos en

caso de disminución de ingresos, observando en lo conducente lo

dispuesto en el artículo 21, de la LFPRH;

Llevar la contabilidad y elaborar sus informes conforme a lo previsto

en esta Ley, así como enviarlos a la SHCP para su integración a los

informes trimestrales y a la Cuenta Pública.

El artículo 41, de la LFPRH, ordena que el Proyecto de PEF contenga la

exposición de motivos, el proyecto de Decreto, los anexos y tomos, y los anexos

informativos con el siguiente contenido:

“Artículo 41.- El proyecto de Presupuesto de Egresos contendrá:

I. La exposición de motivos en la que se señale:

a) La política de gasto del Ejecutivo Federal;

b) Las políticas de gasto en los Poderes Legislativo y Judicial y en los

entes autónomos;

c) Los montos de egresos de los últimos cinco ejercicios fiscales;

d) La estimación de los egresos para el año que se presupuesta y las

metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales;

e) Las previsiones de gasto conforme a las clasificaciones a que se

refiere el artículo 28 de esta Ley;

II. El proyecto de Decreto, los anexos y tomos, los cuales incluirán:

a) Las previsiones de gasto de los ramos autónomos;

b) Las previsiones de gasto de los ramos administrativos;

c) Un capítulo específico que incorpore los flujos de efectivo de las

entidades de control directo;

DANIEL RAMOS TORRES

118

d) Un capítulo específico que incorpore los flujos de efectivo de las

entidades de control indirecto;

e) Las previsiones de gasto de los ramos generales;

f) Un capítulo específico que incorpore las previsiones de gasto que

correspondan a gastos obligatorios;

g) Un capítulo específico que incorpore las previsiones de gasto que

correspondan a los compromisos plurianuales;

h) Un capítulo específico que incorpore las previsiones de gasto que

correspondan a compromisos derivados de proyectos de infraestructura

productiva de largo plazo;

i) Un capítulo específico que incluya las previsiones salariales y

económicas a que se refiere el artículo 33, fracción II de esta Ley;

j) Las previsiones de gasto que correspondan a la atención de la

población indígena, en los términos del apartado B del artículo 2 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, las

previsiones de gasto de los programas especiales cuyos recursos se encuentren

previstos en distintos ramos y, en su caso, en los flujos de efectivo de las

entidades;

k) En su caso, las disposiciones generales que rijan en el ejercicio fiscal;

l) Un apartado que contenga las principales variaciones que se proponen

con respecto al año en curso y su justificación, en términos de las distintas

clasificaciones del gasto; los principales programas y, en su caso, aquéllos que

se proponen por primera vez;

m) La información que permita distinguir el gasto regular de operación; el

gasto adicional que se propone, y las propuestas de ajustes al gasto;

n) El destino que corresponda a los ingresos provenientes del

aprovechamiento por rendimientos excedentes de Petróleos Mexicanos y

organismos subsidiarios o de la contribución que por el concepto equivalente, en

su caso, se prevea en la legislación fiscal, el cual corresponderá a las entidades

federativas para gasto en programas y proyectos de inversión en infraestructura

y equipamiento, conforme a la estructura porcentual que se derive de la

distribución del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta

Pública más reciente;


119

ñ) Un capítulo específico que incorpore las erogaciones plurianuales para

proyectos de inversión en infraestructura, aprobadas en términos del artículo 74,

fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

o) Las previsiones de gasto que correspondan a las erogaciones para la

Igualdad entre Mujeres y Hombres;

p) Las previsiones de gasto que correspondan a las erogaciones para el

Desarrollo de los Jóvenes;

q) Las previsiones de gasto que correspondan al Programa Especial

Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, conforme a lo previsto en los

artículos 16 y 69 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable;

r) Las previsiones de gasto que correspondan al Programa de Ciencia,

Tecnología e Innovación, conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley de

Ciencia y Tecnología;

s) Las previsiones de gasto que correspondan a la Estrategia Nacional

para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, a

que se refiere el artículo 25 de la Ley para el Aprovechamiento de Energías

Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética;

t) Las previsiones de gasto que correspondan para la Atención a Grupos

Vulnerables, y

u) Las previsiones de gasto que correspondan a la Mitigación de los

efectos del Cambio Climático.

III. Los anexos informativos, los cuales contendrán:

a) La metodología empleada para determinar la estacionalidad y el

volumen de la recaudación por tipo de ingreso, así como la utilizada para

calendarizar el gasto según su clasificación económica;

b) La distribución del presupuesto de las dependencias y entidades por

unidad responsable y al nivel de desagregación de capítulo y concepto de gasto;

c) La metodología, factores, variables y fórmulas utilizadas para la

elaboración de los Anexos Transversales a los que se refieren los incisos j), o),

p), q), r), s), t) y u) de la fracción anterior, estableciendo con claridad los

porcentajes o cuotas que del presupuesto de los Programas Presupuestarios y/o

de las Unidades Responsables son considerados para la integración de dichos

Anexos. En caso de que existan modificaciones en la metodología con respecto

a la utilizada en el ejercicio fiscal anterior, se deberá incluir un apartado donde se

explique y justifique plenamente el motivo de dichas modificaciones, y

DANIEL RAMOS TORRES

120

d) La demás información que contribuya a la comprensión de los

proyectos a que se refiere este artículo así como la que solicite la Cámara de

Diputados a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y, en su

caso, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.

Las previsiones de gasto a las que se refieren los incisos j), o), r) y t) de

la fracción II del presente artículo, en congruencia con los ingresos previstos en

la iniciativa de Ley de Ingresos deberán contar, al menos, con la misma

proporción del gasto programable con las que fueron aprobadas en el ejercicio

fiscal inmediato anterior, siempre y cuando se hubiere cumplido con los objetivos

y metas que para tal efecto se hayan definido en el Sistema de Evaluación del

Desempeño para el Presupuesto de dicho ejercicio fiscal.”

2.3 Los ramos presupuestarios, los capítulos, conceptos y partidas

EL PROYECTO DE PRESUPUESTO es presentado y aprobado por programa;

sin embargo se realiza una aprobación no sólo programática del gasto, sino

también administrativa, al presentarse y aprobarse por ramo presupuestario, que

se identifica con la clasificación administrativa del gasto a la que hemos

referencia. Existen tres tipos de ramos: autónomos, administrativos y

generales.

Ramos autónomos son los ramos por medio de los cuales se asignan

recursos en el Presupuesto a los Poderes Legislativo y Judicial, a los tribunales

administrativos, así como a los entes públicos federales tales como el Instituto

Nacional Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Los ramos administrativos son los ramos por medio de los cuales se

asignan recursos en el Presupuesto, a las Dependencias; a la Presidencia de la

República y a la Procuraduría General de la República; y al Consejo Nacional de

Ciencia y Tecnología.

Ramos generales, son los ramos cuya asignación de recursos se prevé

en el Presupuesto, que no corresponden al gasto directo de las Dependencias,

aunque su ejercicio está a cargo de éstas. Un ejemplo de este tipo de ramos lo

es el ramo general 33 Aportaciones Federales, el cual es administrado por la


121

SHCP, la que realiza la entrega de los recursos a las entidades federativas en

los términos previstos en la LCF.

Existen tres niveles de agregación en que se registra el gasto: capítulos,

conceptos y partidas. De conformidad con el Clasificador por el Objeto del

Gasto98, los capítulos, conceptos y partidas se definen de la siguiente manera:

Capítulo.- Es el mayor nivel de agregación que identifica el conjunto

homogéneo y ordenado de los bienes y servicios requeridos por los entes

públicos. Por ejemplo el Capítulo 1000 Servicios Personales que agrupa las

asignaciones destinadas al pago de remuneraciones al personal que presta

servicios en las Dependencias y Entidades. Incluye las prestaciones

económicas, repercusiones por concepto de seguridad social y de seguros de

vida, contribuciones y demás asignaciones derivadas de compromisos laborales,

así como las previsiones para cubrir las medidas de incremento en

percepciones, prestaciones económicas, creación de plazas y demás medidas

salariales y económicas que se aprueben en el DPEF.

Concepto.- Son subconjuntos homogéneos y ordenados en forma

específica, producto de la desagregación de los bienes y servicios, incluidos en

cada capítulo. Por ejemplo el concepto 1100 Remuneración al Personal de

Carácter Permanente, que se ubica dentro del capítulo 1000 Servicios

Personales, y que incluye el registro de las asignaciones destinadas a cubrir las

percepciones correspondientes al personal de carácter permanente, por

servicios prestados en las Dependencias y Entidades.

Partida.- Es el nivel de agregación más específico en el cual se

describen las expresiones concretas y detalladas de los bienes y servicios que

se adquieren y se compone de:

a) Partida Genérica: se refiere al tercer dígito, el cual logrará la

armonización a todos los niveles de gobierno.

98 El Clasificador por el Objeto del Gasto se define como “el instrumento que permite registrar de manera ordenada,

sistemática y homogénea las compras, los pagos y las erogaciones autorizados en capítulos, conceptos y partidas con base en la clasificación económica del gasto. Este clasificador permite formular y aprobar el proyecto de Presupuesto de Egresos

desde la perspectiva económica y dar seguimiento a su ejercicio”. Vid. Artículo 2, fracción V, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

122

b) Partida Específica: corresponde al cuarto dígito, el cual permitirá que

las unidades administrativas o instancias competentes en materia de

Contabilidad Gubernamental y de Presupuesto de cada orden de gobierno, con

base en sus necesidades, generen su apertura, conservando la estructura

básica (capítulo, concepto y partida genérica), con el fin de mantener la

armonización con el Plan de Cuentas.

A este nivel de agregación se registra el ejercicio del gasto. Como

ejemplo tenemos la partida 1101 Dietas, definida como asignaciones para el

pago de remuneraciones a los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión.

El propósito principal del Clasificador por Objeto del Gasto es el registro

de los gastos que se realizan en el proceso presupuestario. Resume, ordena y

presenta los gastos programados en el presupuesto, de acuerdo con la

naturaleza de los bienes, servicios, activos y pasivos financieros. Alcanza a

todas las transacciones que realizan los entes públicos para obtener bienes y

servicios que se utilizan en la prestación de servicios públicos y en la realización

de transferencias, en el marco del DPEF. Asimismo, el Clasificador en comento

es de observancia obligatoria para las Dependencias y Entidades de la

Administración Pública Federal.

La clasificación por objeto del gasto reúne en forma sistemática y

homogénea todos los conceptos de gastos descritos e incluye los activos

financieros y pasivos. En ese orden, se constituye en un elemento fundamental

del sistema general de cuentas donde cada componente destaca aspectos

concretos del Presupuesto y suministra información que atiende a necesidades

diferentes pero enlazadas, permitiendo el vínculo con la contabilidad.

El RLFPRH regula en su artículo 29, el nivel de desagregación del

proceso presupuestario, en el que prevé que la formulación, integración y

presentación del proyecto de DPEF se realiza a nivel de capítulos, conceptos y

partidas; en las adecuaciones presupuestarias, la desagregación se determinará

a nivel de capítulo o concepto y, en su caso, partidas específicas que determine

la SHCP, y finalmente, en el ejercicio presupuestario, la desagregación será a


123

nivel de partida de gasto para garantizar la transparencia en el pago y la efectiva

rendición de cuentas.99


DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

DE CONFORMIDAD con el artículo 39, de la LFPRH, la Ley de Ingresos y el

Presupuesto de Egresos serán los que apruebe el Congreso de la Unión, y la

Cámara de Diputados, respectivamente, con aplicación durante el periodo de un

año, a partir del 1 de enero.

En el Presupuesto de Egresos se aprobarán las previsiones de gasto con

un nivel de agregación de ramo y programa. En el caso de las entidades, las

previsiones de gasto se aprobarán por flujo de efectivo y programa.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, podrá incluir en el

proyecto de Presupuesto de Egresos como entidades de control directo a

aquéllas que tengan un impacto sustantivo en el gasto público federal.

1. El Procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos y del

Decreto de Presupuesto de Egresos

LA APROBACIÓN de la LIF y del DPEF se sujeta al siguiente procedimiento:

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, debe enviar al Congreso

de la Unión a más tardar el 1 de abril, un documento que presente los siguientes

cuatro elementos:

Los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de

Egresos del año siguiente;

Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el

siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del

petróleo;

99 La Ley General Presupuestaria española indica en su artículo 43.1, que “En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y

servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.”

DANIEL RAMOS TORRES

124

Escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su

déficit o superávit;

Enumeración de los programas prioritarios y sus montos.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, remite a la Cámara de

Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a

emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos. La estructura programática

que se envíe a la Cámara se apegará a lo establecido en la LFPRH.

Al remitir la estructura programática, el Ejecutivo, por conducto de la

SHCP, informará sobre los avances físico y financiero de todos los programas y

proyectos que se hayan aprobado en el Presupuesto de Egresos vigente con

relación a los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y los

programas, y detallará y justificará las nuevas propuestas, señalando las

correspondientes opciones de fuentes de recursos para llevarlas a cabo.

El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8

de septiembre de cada año:

Los criterios generales de política económica, así como la estimación

del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal

que se presupuesta;

La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de

reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente

ejercicio fiscal; y

El proyecto de Presupuesto de Egresos.

La Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más

tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de

octubre.

El Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de

Diputados a más tardar el 15 de noviembre.


125

La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos deberán publicarse en el

DOF a más tardar 20 días naturales después de aprobados.

Asimismo, el Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, deberá enviar

a la Cámara de Diputados, a más tardar 20 días naturales después de publicado

el Presupuesto de Egresos en el DOF, todos los tomos y anexos del

Presupuesto, con las modificaciones respectivas, que conformarán el

Presupuesto aprobado.100

La Cámara de Diputados podrá prever en el Presupuesto de Egresos los

lineamientos de carácter general que sean necesarios a fin de asegurar que el

gasto sea ejercido de acuerdo con los criterios de legalidad, honestidad,

eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control,

rendición de cuentas y equidad de género.

En el proceso de examen, discusión, modificación y aprobación de la Ley

de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, los legisladores observarán los

siguientes seis principios:

Las propuestas serán congruentes con la estimación del precio de la

mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se

presupuesta, así como observando los criterios generales de política

económica;

Las estimaciones de las fuentes de ingresos, distintas a la señalada en

el punto anterior, deberán sustentarse en análisis técnicos;

Cuando propongan un nuevo proyecto, deberán señalar el ajuste

correspondiente de programas y proyectos vigentes si no se proponen

nuevas fuentes de ingresos;

Se podrán plantear requerimientos específicos de información;

En su caso, se podrán proponer acciones para avanzar en el logro de

los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y los

programas que deriven del mismo; y

100 El Presupuesto aprobado son las asignaciones presupuestarias anuales comprendidas en el Presupuesto de Egresos a nivel de clave presupuestaria en el caso de los ramos autónomos, administrativos y generales, y a nivel de los rubros de

gasto que aparecen en las carátulas de flujo de efectivo para las entidades. Vid. Artículo 2, fracción XX, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

126

En el caso del Presupuesto de Egresos, la Comisión de Presupuesto y

Cuenta Pública de la Cámara de Diputados deberá establecer

mecanismos de participación de las Comisiones Ordinarias en el

examen y discusión del Presupuesto por sectores. Los legisladores de

dichas Comisiones deberán tomar en cuenta en sus consideraciones y

propuestas la disponibilidad de recursos, así como la evaluación de los

programas y proyectos y las medidas que podrán impulsar el logro de

los objetivos y metas anuales.

Podrán establecerse mecanismos de coordinación, colaboración y

entendimiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con el objeto de

hacer más eficiente el proceso de integración, aprobación, control y evaluación

del Presupuesto de Egresos.

En este proceso, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la

Cámara de Diputados apoyará técnicamente las funciones de la misma, en

materia tanto de la elaboración y aprobación de la Ley de Ingresos como del

Presupuesto de Egresos.101

En el año en que termina su encargo, el Ejecutivo Federal deberá

elaborar anteproyectos de iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de

Presupuesto de Egresos en apoyo al Presidente Electo, incluyendo sus

recomendaciones, a efecto de que éste último los presente a la Cámara de

Diputados, a más tardar en la fecha y en los términos a que se refiere el artículo

74, fracción IV, de la CP.102

2. Discusión y aprobación de la Ley de Ingresos

DE CONFORMIDAD con los artículos 72 y 74, fracción IV, de la CP, el proyecto

de LIF lo debe presentar el Titular del Poder Ejecutivo Federal, ante la Cámara

de origen que viene a ser la Cámara de Diputados; si el pleno de la Cámara lo

aprueba, pasa para su discusión y aprobación a la Cámara revisora que viene a

ser el pleno de la Cámara de Senadores; aprobado por el pleno de dicha



127

Cámara se remite al Poder Ejecutivo Federal para que, si no tuviere

observaciones que hacer, lo publique de inmediato en el DOF, para que entre en

vigor.

Si el proyecto de LIF es desechado en todo en parte por el Ejecutivo, en

uso del Derecho de Veto, será devuelto con sus observaciones a la Cámara de

origen. Si el proyecto de ley fuese nuevamente aprobado por una mayoría

representada por las dos terceras partes de los votos totales, pasará a la

Cámara revisora, y si ésta lo aprueba también por idéntico margen de votos, se

enviará al Ejecutivo para que lo promulgue. En este caso, aun cuando el

Ejecutivo no estuviese de acuerdo con el proyecto, ya no puede oponerse a su

promulgación. Las diversas situaciones que al respecto pueden darse, se prevén

en los incisos d) y e) del citado artículo 72.

El artículo 42, fracción IV, de la LFPRH, ordena que “La Ley de Ingresos

será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por

la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre;”.

La LIF 2015 aprobada por el Congreso de la Unión y publicada en el DOF

el 13 de noviembre de 2014, indica en su artículo 1º., que en el ejercicio fiscal de

2015, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las

cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

CONCEPTO Millones de pesos

TOTAL 4,694,677.4

INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL (1+3+4+5+6+8+9) 2,904,011.8

1. Impuestos 1,978,980.6

1. Impuestos sobre los ingresos: 1,059,206.2

01. Impuesto sobre la renta. 1,059,206.2

2. Impuestos sobre el patrimonio.

DANIEL RAMOS TORRES

128

3. Impuestos sobre la producción, el consumo y las

transacciones:

870,457.8

01. Impuesto al valor agregado. 703,848.5

02. Impuesto especial sobre producción y servicios: 159,970.6

01. Gasolinas, diésel para combustión

automotriz:

30,321.3

01. Artículo 2o-A, fracción I. 5,857.4

02. Artículo 2o-A, fracción II. 24,463.9

02. Bebidas con contenido alcohólico y

cerveza:

40,403.4

01. Bebidas alcohólicas. 11,383.2

02. Cervezas y bebidas refrescantes. 29,020.2

03. Tabacos labrados. 34,426.6

04. Juegos con apuestas y sorteos. 2,599.9

05. Redes públicas de telecomunicaciones. 8,065.4

06. Bebidas energetizantes. 23.9

07. Bebidas saborizadas. 18,271.1

08. Alimentos no básicos con alta densidad

calórica.

15,348.4

09. Plaguicidas. 638.8

10. Combustibles fósiles. 9,871.8

03. Impuesto sobre automóviles nuevos. 6,638.7

4. Impuestos al comercio exterior: 27,875.9


129

01. Impuestos al comercio exterior: 27,875.9

01. A la importación. 27,875.9

02. A la exportación. 0.0

5. Impuestos sobre Nóminas y Asimilables.

6. Impuestos Ecológicos.

7. Accesorios: 22,704.7

01. Accesorios. 22,704.7

8. Otros impuestos: 2,200.0

01. Impuesto por la actividad de exploración y

extracción de hidrocarburos.

2,200.0

02. Impuesto sobre servicios expresamente

declarados de interés público por ley, en los que

intervengan empresas concesionarias de bienes

del dominio directo de la Nación.

0.0

9. Impuestos no comprendidos en las fracciones de la Ley

de Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores

pendientes de liquidación o pago.

-3,464.0

INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS (2+7) 1,118,070.6

2. Cuotas y aportaciones de seguridad social 243,482.8

1. Aportaciones para Fondos de Vivienda. 0.0

01. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores

por patrones para el Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores.

0.0

2. Cuotas para el Seguro Social. 243,482.8

01. Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones

y trabajadores.

243,482.8

DANIEL RAMOS TORRES

130

3. Cuotas de Ahorro para el Retiro. 0.0

01. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a

cargo de los patrones.

0.0

4. Otras Cuotas y Aportaciones para la seguridad social: 0.0

01. Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo

de los citados trabajadores.

0.0

02. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para

las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los

militares.

0.0

5. Accesorios. 0.0

3. Contribuciones de mejoras 29.8

1. Contribución de mejoras por obras públicas: 29.8

01. Contribución de mejoras por obras públicas de

infraestructura hidráulica.

29.8

2. Contribuciones de mejoras no comprendidas en las

fracciones de la Ley de Ingresos causados en ejercicios

fiscales anteriores pendientes de liquidación o pago.

0.0

4. Derechos 39,211.9

1. Derechos por el uso, goce, aprovechamiento o

explotación de bienes de dominio público:

33,901.2

01. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 0.0

02. Secretaría de la Función Pública. 0.0

03. Secretaría de Economía. 2,040.8

04. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 4,808.0


131

05. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales.

20,241.5

06. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo

Rural, Pesca y Alimentación.

65.8

07. Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 0.0

08. Instituto Federal de Telecomunicaciones. 6,745.1

2. Derechos por prestación de servicios: 5,310.7

01. Servicios que presta el Estado en funciones de

derecho público:

5,310.7

01. Secretaría de Gobernación. 97.1

02. Secretaría de Relaciones Exteriores. 2,475.6

03. Secretaría de la Defensa Nacional. 0.0

04. Secretaría de Marina. 0.0

05. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 198.6

06. Secretaría de la Función Pública. 11.4

07. Secretaría de Energía. 252.1

08. Secretaría de Economía. 20.4

09. Secretaría de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

40.7

10. Secretaría de Comunicaciones y

Transportes.

1,057.7

11. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales.

62.3

01. Agencia Nacional de Seguridad

Industrial y de Protección al Medio

Ambiente del Sector Hidrocarburos.

0.0

DANIEL RAMOS TORRES

132

02. Otros. 62.3

12. Secretaría de Educación Pública. 957.2

13. Secretaría de Salud. 30.0

14. Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 3.0

15. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial

y Urbano.

57.8

16. Secretaría de Turismo. 0.5

17. Procuraduría General de la República. 0.1

18. Instituto Federal de Telecomunicaciones. 46.2

19. Comisión Nacional de Hidrocarburos. 0.0

20. Comisión Reguladora de Energía. 0.0

3. Otros Derechos. 0.0

4. Accesorios. 0.0

5. Derechos no comprendidos en las fracciones de la Ley de

Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores


0.0

5. Productos 6,063.4

1. Productos de tipo corriente: 6.6

01. Por los servicios que no correspondan a funciones

de derecho público.

6.6

2. Productos de capital: 6,056.8

01. Derivados del uso, aprovechamiento o

enajenación de bienes no sujetos al régimen de

dominio público:

6,056.8


133

01. Explotación de tierras y aguas. 0.0

02. Arrendamiento de tierras, locales y

construcciones.

0.3

03. Enajenación de bienes: 1,375.8

01. Muebles. 1,289.9

02. Inmuebles. 85.9

04. Intereses de valores, créditos y bonos. 4,238.6

05. Utilidades: 442.0

01. De organismos descentralizados y

empresas de participación estatal.

0.0

02. De la Lotería Nacional para la

Asistencia Pública.

0.0

03. De Pronósticos para la Asistencia

Pública.

441.5

04. Otras. 0.5

06. Otros. 0.1

3. Productos no comprendidos en las fracciones de la Ley de

Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores


0.0

6. Aprovechamientos 134,626.8

1. Aprovechamientos de tipo corriente: 134,600.7

01. Multas. 1,620.6

02. Indemnizaciones. 1,873.0

03. Reintegros: 123.2

01. Sostenimiento de las escuelas artículo 123. 0.0

DANIEL RAMOS TORRES

134

02. Servicio de vigilancia forestal. 0.1

03. Otros. 123.1

04. Provenientes de obras públicas de infraestructura

hidráulica.

323.6

05. Participaciones en los ingresos derivados de la

aplicación de leyes locales sobre herencias y

legados expedidas de acuerdo con la Federación.

0.0

06. Participaciones en los ingresos derivados de la

aplicación de leyes locales sobre donaciones

expedidas de acuerdo con la Federación.

0.0

07. Aportaciones de los Estados, Municipios y

particulares para el servicio del Sistema Escolar

Federalizado.

0.0

08. Cooperación del Distrito Federal por servicios

públicos locales prestados por la Federación.

0.0

09. Cooperación de los Gobiernos de Estados y

Municipios y de particulares para alcantarillado,

electrificación, caminos y líneas telegráficas,

telefónicas y para otras obras públicas.

0.0

10. 5% de días de cama a cargo de establecimientos

particulares para internamiento de enfermos y

otros destinados a la Secretaría de Salud.

0.0

11. Participaciones a cargo de los concesionarios de

vías generales de comunicación y de empresas de

abastecimiento de energía eléctrica.

775.3

12. Participaciones señaladas por la Ley Federal de

Juegos y Sorteos.

856.6

13. Regalías provenientes de fondos y explotación

minera.

0.0


135

14. Aportaciones de contratistas de obras públicas. 5.5

15. Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: 0.5

01. Aportaciones que efectúen los Gobiernos

del Distrito Federal, Estatales y

Municipales, los organismos y entidades

públicas, sociales y los particulares.

0.0

02. De las reservas nacionales forestales. 0.0

03. Aportaciones al Instituto Nacional de

Investigaciones Forestales y

Agropecuarias.

0.0

04. Otros conceptos. 0.5

16. Cuotas Compensatorias. 105.4

17. Hospitales Militares. 0.0

18. Participaciones por la explotación de obras del

dominio público señaladas por la Ley Federal del

Derecho de Autor.

0.0

19. Provenientes de decomiso y de bienes que pasan

a propiedad del Fisco Federal.

0.0

20. Provenientes del programa de mejoramiento de los

medios de informática y de control de las

autoridades aduaneras.

0.0

21. No comprendidos en los incisos anteriores

provenientes del cumplimiento de convenios

celebrados en otros ejercicios.

0.0

22. Otros: 128,917.0

01. Remanente de operación del Banco de

México.

0.0

02. Utilidades por Recompra de Deuda. 0.0

DANIEL RAMOS TORRES

136

03. Rendimiento mínimo garantizado. 0.0

04. Otros. 128,917.0

23. Provenientes de servicios en materia energética: 0.0

01. Agencia Nacional de Seguridad Industrial y

de Protección al Medio Ambiente del

Sector Hidrocarburos.

0.0

02. Comisión Nacional de Hidrocarburos. 0.0

03. Comisión Reguladora de Energía. 0.0

2. Aprovechamientos de capital. 26.1

01. Recuperaciones de capital: 26.1

01. Fondos entregados en fideicomiso, a favor

de Entidades Federativas y empresas

públicas.

20.4

02. Fondos entregados en fideicomiso, a favor

de empresas privadas y a particulares.

5.7

03. Inversiones en obras de agua potable y

alcantarillado.

0.0

04. Desincorporaciones. 0.0

05. Otros. 0.0

3. Accesorios. 0.0

4. Aprovechamientos no comprendidos en las fracciones de

la Ley de Ingresos causados en ejercicios fiscales

anteriores pendientes de liquidación o pago.

0.0

7. Ingresos por ventas de bienes y servicios 874,587.8


137

1. Ingresos por ventas de bienes y servicios de organismos

descentralizados:

78,064.2

01. Instituto Mexicano del Seguro Social. 30,129.6

02. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para

los Trabajadores del Estado.

47,934.6

2. Ingresos de operación de empresas productivas del

Estado:

796,523.6

01. Petróleos Mexicanos. 439,706.9

02. Comisión Federal de Electricidad. 356,816.7

3. Ingresos de empresas de participación estatal. 0.0

4. Ingresos por ventas de bienes y servicios producidos en

establecimientos del Gobierno Central.

0.0

8. Participaciones y aportaciones

1. Participaciones.

2. Aportaciones.

3. Convenios.

9. Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas 745,099.3

1. Transferencias internas y asignaciones al sector público. 745,099.3

01. Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo

para la Estabilización y el Desarrollo.

745,099.3

01. Ordinarias. 745,099.3

02. Extraordinarias. 0.0

2. Transferencias al resto del sector público. 0.0

3. Subsidios y subvenciones. 0.0

DANIEL RAMOS TORRES

138

4. Ayudas sociales. 0.0

5. Pensiones y jubilaciones. 0.0

6. Transferencias a fideicomisos, mandatos y análogos. 0.0

10. Ingresos derivados de financiamientos 672,595.0

1. Endeudamiento interno: 604,450.9

01. Endeudamiento interno del Gobierno Federal. 573,365.9

02. Otros financiamientos: 31,085.0

01. Diferimiento de pagos. 31,085.0

02. Otros. 0.0

2. Endeudamiento externo: 0.0

01. Endeudamiento externo del Gobierno Federal. 0.0

3. Déficit de organismos y empresas de control directo. -58,857.5

4. Déficit de empresas productivas del Estado. 127,001.6

Informativo: Endeudamiento neto del Gobierno Federal

(10.1.01+10.2.01)

573,365.9

3. Discusión y aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos

DE CONFORMIDAD con el artículo 74, fracción IV, de la CP, el Proyecto de PEF

lo debe presentar el Poder Ejecutivo Federal ante la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión; si la Cámara lo aprueba, con o sin modificaciones, se

remite al Poder Ejecutivo Federal para que lo publique de inmediato con carácter

de Decreto en el DOF, para el efecto que sea conocido, entre en vigor y cause

efectos jurídicos para el Estado y los particulares.


139

El artículo 42, fracción V, de la LFPRH, ordena que: “El Presupuesto de

Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de

noviembre;”.

El DPEF 2015 aprobado por la Cámara de Diputados y publicado en el

DOF el 3 de diciembre de 2014, contiene las siguientes autorizaciones

presupuestarias:

ANEXO 1. GASTO NETO TOTAL (pesos) A: RAMOS AUTÓNOMOS 89,597,306,659 Gasto Programable 01 Poder Legislativo 13,398,337,841 Cámara de Senadores 4,019,177,269 Cámara de Diputados 7,339,166,195 Auditoría Superior de la Federación 2,039,994,377 03 Poder Judicial 51,769,068,710 Suprema Corte de Justicia de la Nación 4,654,922,804 Consejo de la Judicatura Federal 44,052,127,906 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3,062,018,000 22 Instituto Nacional Electoral 18,572,411,236 35 Comisión Nacional de los Derechos

Humanos 1,465,956,043

41 Comisión Federal de Competencia Económica

478,332,005

42 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

1,020,000,000

43 Instituto Federal de Telecomunicaciones 2,000,000,000 44 Instituto Federal de Acceso a la

Información y Protección de Datos 893,200,824

RAMO: 40 INFORMACIÓN NACIONAL ESTADÍSTICA Y GEOGRÁFICA

Instituto Nacional de Estadística y Geografía 8,498,664,643 RAMO: 32 TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 2,526,869,053 RAMO EN PROCESO DE CREACIÓN: 1/ Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

490,604,860

B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 1,184,295,075,588 Gasto Programable 02 Oficina de la Presidencia de la República 2,296,227,033 04 Gobernación 77,066,321,870 05 Relaciones Exteriores 8,100,492,264 06 Hacienda y Crédito Público 45,691,868,766 07 Defensa Nacional 71,273,654,718 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentación 92,141,837,916

09 Comunicaciones y Transportes 126,146,236,133 10 Economía 20,908,076,670 11 Educación Pública 305,057,143,549 12 Salud 134,847,592,069 13 Marina 27,025,522,576 14 Trabajo y Previsión Social 5,134,572,415 15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 22,050,892,608 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 67,976,702,425 17 Procuraduría General de la República 17,029,485,877 18 Energía 2/ 3,088,826,125 20 Desarrollo Social 114,504,009,056 21 Turismo 6,844,915,366 27 Función Pública 1,483,947,925

DANIEL RAMOS TORRES

140

31 Tribunales Agrarios 1,039,948,451 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 130,090,904 38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 33,706,667,621 45 Comisión Reguladora de Energía 400,000,664 46 Comisión Nacional de Hidrocarburos 350,042,587 C: RAMOS GENERALES 2,223,544,794,570 Gasto Programable 19 Aportaciones a Seguridad Social 501,627,340,000 23 Provisiones Salariales y Económicas 127,306,879,801 25 Previsiones y Aportaciones para los

Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos

46,880,165,260

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

591,357,166,754

Gasto No Programable 24 Deuda Pública 322,038,550,278 28 Participaciones a Entidades Federativas y

Municipios 607,130,090,356

29 Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero

0

30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 16,254,601,121 34 Erogaciones para los Programas de

Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca

10,950,001,000

D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO

706,453,937,895

Gasto Programable GYN Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado 3/

208,758,619,781

GYR Instituto Mexicano del Seguro Social 497,695,318,114 E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 4/ 5/ 923,525,227,774 Gasto Programable TOQ Comisión Federal de Electricidad 314,456,548,542 TZZ Petróleos Mexicanos (Consolidado) 540,580,079,232 Gasto No Programable

Costo Financiero, que se distribuye para erogaciones de: 68,488,600,000 TOQ Comisión Federal de Electricidad 14,500,000,000 TZZ Petróleos Mexicanos (Consolidado) 53,988,600,000 Neteo: Resta de: a) aportaciones ISSSTE del Gobierno Federal y de los Poderes y Ramos Autónomos; b) subsidios y transferencias a las entidades de control directo en la Administración Pública Federal

443,764,476,182

GASTO NETO TOTAL 4,694,677,400,000

4. Implicaciones de la competencia presupuestaria en el

procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto

de Presupuesto de Egresos

LA COMPETENCIA PRESUPUESTARIA implica el ejercicio de funciones

específicas del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en el procedimiento anual

de aprobación de la LIF y del DPEF.


141

La competencia presupuestaria pone de manifiesto la subordinación del

Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, pues si bien el Ejecutivo tiene el monopolio

constitucional de la iniciativa presupuestaria, no es menos cierto, que el

Legislativo tiene la competencia para aprobar la LIF y el DPEF, y sin ésta

aprobación, no se podrían recaudar los ingresos ni realizar los gastos. Además,

el Legislativo al aprobar las iniciativas presupuestarias ejerce el control político

sobre el Ejecutivo.

En la realidad práctica, estamos de acuerdo con AURORA RIBES

RIBES103, que se constata que en la tensión de poderes entre el Ejecutivo y el

Legislativo, la balanza se inclina a favor del primero, habiéndose denunciado

incluso por algún autor el vaciamiento de contenido de las potestades del

Legislativo en esta sede, que debe limitarse a una función de autorización y de

control político. Y es que ciertamente el Decreto de Presupuesto de Egresos es

la expresión de programas vinculados al Plan Nacional de Desarrollo que no

puede ser modificado con libertad por la Cámara de Diputados.

5. La naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos

SOSTENGO que por su naturaleza jurídica la LIF tiene el carácter de Ley, por

ser una norma emitida por un órgano competente, mediante el procedimiento

legislativo ordinario, y que además crea efectos jurídicos para el Estado y los

particulares.

Un sector de la doctrina concibe que la LIF es una ley formal y material.

No compartimos esta tesis por considerar que la distinción entre ley formal y ley

material no ayuda a comprender íntegramente la naturaleza jurídica de la LIF; la

distinción es fruto de interpretaciones políticas, que dejamos de lado en esta

monografía. La LIF es simplemente una ley, como cualquier otra, surgida del

órgano constitucionalmente competente. Además se está frente a un

ordenamiento jurídico de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que lisa

y llanamente es una ley.

103 Lección 3 El ciclo presupuestario I: Elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado en Manual de

Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p. 68.

DANIEL RAMOS TORRES

142

Las leyes impositivas (ISR, IVA, ETC.), se ven condicionadas en su

aplicación por la LIF, razón por la cual, aun cuando cada ley impositiva

especifica imponga las obligaciones derivadas del impuesto, por ser la LIF la que

le otorga a la Hacienda Pública la competencia de prever y realizar la

recaudación de los ingresos públicos, se debe por tanto, suspender la exacción

de aquellos ingresos tributarios o no, que no estén incluidos en el catálogo de

ingresos establecidos en la LIF. Sin embargo, esto no significa que las

contribuciones establecidas en la ley fiscal tengan vigencia anual, ya que la LIF

no constituye sino un catálogo de gravámenes tributarios que condicionan la

aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial, pero

que no renuevan la vigencia de éstas últimas, que deben estimarse en vigor

desde su promulgación, en forma ininterrumpida, hasta que son derogadas. Así

tenemos de esta manera una LIF que faculta a la Hacienda Pública para que

actúe de acuerdo con la legislación preestablecida.

Con fundamento en los criterios emitidos por la SCJN, le reconocemos a

la LIF el carácter de ley, por ser una norma emitida por un órgano competente,

mediante el procedimiento legislativo ordinario, y que además por sus efectos

jurídicos puede establecer impuestos con todos sus elementos y puede modificar

o derogar los ordenamientos fiscales de carácter especial.

La LIF es una ley con plenos efectos jurídicos en sus disposiciones de

ingresos, tanto para la Hacienda Pública como para los particulares. Y son estos

efectos jurídicos los que nos llevan a la conclusión de que es una Ley que regula

el ingreso fiscal de la Federación y al mismo tiempo protege a los contribuyentes

del posible abuso de la competencia tributaria de la Hacienda Pública.

6. Los efectos jurídicos de la Ley de Ingresos

LOS EFECTOS JURÍDICOS de la LIF los sintetizo en cinco aspectos:

- En primer lugar, que por sus efectos jurídicos la LIF implica para la

Hacienda Pública una autorización y una obligación de recaudar los ingresos, y

no tan sólo una simple cantidad estimada de ingresos; la aprobación anual de la


143

LIF representa así un “acto condición” que cumple la función de integración de

las leyes tributarias existentes, cuya vigencia es independiente de la LIF.

- En segundo lugar, que las cifras consignadas en la LIF no constituyen

en modo alguno, un límite a las cantidades que la Hacienda Pública puede

recaudar. Dicho montante será el que resulte de la correcta aplicación de los

tipos de gravamen a las bases imponibles, de acuerdo con las leyes tributarias

en vigor y que tienen vigencia indefinida.

- En tercer lugar, por sus efectos jurídicos la LIF tiene el carácter de ley,

por ser una norma emitida por un órgano competente, mediante el procedimiento

legislativo ordinario, y que además con sustento en la jurisprudencia mexicana,

puede crear y suspender el cobro de impuestos, así como modificar o derogar

los ordenamientos fiscales de carácter especial. Por lo que son evidentes sus

efectos jurídicos para el Estado y los particulares.

- En cuarto lugar, la LIF tiene un valor jurídico de corte cualitativo y

temporal, en virtud de que una vez entra en vigor, sólo los ingresos previstos por

ella se deberán recaudar durante el periodo anual de su vigencia.

- En quinto lugar, nos parece evidente que la LIF cumple la función de

explicar, dar sentido y justificar los ingresos públicos, y como cálculo estimativo

constituye el punto de conexión necesario e imprescindible para valorar la

política de gasto público del Gobierno; y, por lo tanto, medio imprescindible del

control político-financiero del Legislativo sobre el Ejecutivo.

7. La naturaleza jurídica del Decreto de Presupuesto de Egresos

EL CRITERIO FORMALISTA que considera al DPEF como un acto

administrativo, así como el que establece la tesis de que la intervención de la

Cámara de Diputados, en ejercicio de facultades exclusivas, en la aprobación del

presupuesto no constituye un ejercicio legislativo, no tienen cabida en el

Derecho Presupuestario mexicano.

DANIEL RAMOS TORRES

144

Esto es así, porque del contenido del artículo 72, de la CP, así como en

correlación con el artículo 70, se advierte que las Cámaras sí pueden emitir leyes

o decretos actuando en ejercicio de sus facultades exclusivas. El primer párrafo,

del citado artículo 72 constitucional, preceptúa lo siguiente:

“Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea

exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,

observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la

forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones”.

Una vez que he determinado que la Ley o el Decreto no son producto de

la concurrencia de ambas Cámaras, sino del papel que la Constitución otorga a

ambas o a cada una de ellas en el caso de las facultades exclusivas, tenemos

que para la aprobación del DPEF, el artículo 74 fracción IV, del Código Político,

establece un procedimiento especial a la aprobación del citado Presupuesto que

se lleva acabo de la siguiente manera:

El Poder Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la Cámara de

Diputados la iniciativa del DPEF, a más tardar el ocho de septiembre,

debiendo comparecer el Secretario de Despacho.

La Cámara, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del

proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, aprobará el DPEF a más

tardar el quince de noviembre.

Cuando el Poder Ejecutivo Federal inicia su encargo hará llegar a la

Cámara la iniciativa del Presupuesto a más tardar el quince de

diciembre.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Iniciativa del

DPEF, cuando medie solicitud del Ejecutivo Federal suficientemente

justificada a juicio de la Cámara de Diputados, debiendo comparecer

el Secretario de Despacho correspondiente a informar las razones que

lo motiven.

De lo expuesto, se observa que la CP prevé un procedimiento legislativo

especifico que incluye la iniciativa, discusión, examen, en su caso modificación y

aprobación del DPEF, que sólo tendría que acudir al procedimiento legislativo


145

ordinario regulado por los artículos 71 y 72 de la CP, en la parte relativa al primer

párrafo del artículo 72, que dispone que todo proyecto cuya resolución no sea

exclusiva de algunas de las Cámaras se discutirá en ambas.

En relación con el argumento que afirma que el DPEF es un acto

administrativo del Gobierno Federal, considero que dicha interpretación desvirtúa

la naturaleza y el procedimiento específico de formación del Presupuesto de

Egresos Federal. Ello, porque la facultad exclusiva encomendada a la Cámara

de Diputados para aprobar el DPEF no va en contra de su fuerza de ley sino

que, en todo caso, reafirma su naturaleza de ser una ley completa con

características singulares, en tanto se sujeta al principio constitucional de

anualidad.

A nuestro juicio, la naturaleza jurídica del DPEF no es de un simple acto

administrativo, ni de una ley formal, como tampoco una ley material, sino una ley

completa o norma general con características y singularidades que la identifican,

en cuya aprobación la Cámara de Diputados realiza su función legislativa plena.

Las doctrinas que ven en el DPEF un acto administrativo o una ley formal,

o una ley material, no ayudan a comprender íntegramente la naturaleza jurídica

del DPEF, por ser de contenido político, y que dejamos de lado en esta

monografía.

En nuestro país se da la circunstancia de que algunas entidades

federativas reconocen que la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos es

de ley plena. La Constitución del Estado de Puebla, reconoce que la naturaleza

jurídica del Presupuesto de Egresos es de ley plena. Así el artículo 58, indica lo

siguiente: “El Congreso al expedir la Ley de Egresos, no podrá dejar de señalar

la retribución que corresponda a un empleo legalmente establecido y en caso de

que se omita fijar tal remuneración, se entenderá señalada la última que hubiera

tenido.” La Constitución del Estado de San Luis Potosí, también reconoce que la

naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos es de ley plena. Así el artículo

113, último párrafo, indica lo siguiente: “No se hará pago alguno que no esté

previsto en la Ley del Presupuesto de Egresos.” La Constitución del Estado de

Durango, reconoce que la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos es de

DANIEL RAMOS TORRES

146

ley plena, así el artículo 70, fracción XXIV, ordena que son facultades y

obligaciones del Gobernador “Presentar al Congreso del Estado, dentro del

primer periodo ordinario de sesiones a más tardar el día 30 de Noviembre de

cada año, los proyectos de Ley de Ingresos y Ley de Egresos para el ejercicio

fiscal siguiente.” La Constitución del Estado de Guanajuato, también reconoce

que la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos es de ley plena. Así el

artículo 102, párrafo segundo, ordena que “La Ley del Presupuesto General de

Egresos también será anual y deberá ser razonablemente proporcional a la

estimación del ingreso, tomando en cuenta el correspondiente al año anterior.”

Las Constituciones de los Estados de Puebla, San Luis Potosí, Durango y

Guanajuato, han superado a la CP, al reconocer que la naturaleza jurídica del

Presupuesto de Egresos es de ley plena. Y este es otro argumento más que

fortalece nuestra convicción personal de que la naturaleza jurídica del DPEF es

de ley plena.

Por lo expuesto y dicho concluyo que la naturaleza jurídica del DPEF es

de una norma general o ley plena, surgida de dos órganos constitucionalmente

competentes y mediante un procedimiento especial, siendo una ley con vigencia

anual, con limitaciones en su contenido y que afecta el universo jurídico de los

particulares y el Estado. Por lo demás, la naturaleza jurídica del Presupuesto de

Egresos como ley plena o simplemente ley, es una cuestión superada hoy en

día.

8. Los efectos jurídicos del Decreto de Presupuesto de Egresos

LA AUTORIZACIÓN PRESUPUESTARIA que realiza la Cámara de Diputados

se traduce en un efecto del DPEF mediante el cual se atribuye a los poderes y

órganos del Estado, la competencia para realizar el gasto público dentro de unos

determinados límites cuantitativos, cualitativos y temporales. Los efectos

jurídicos que el DPEF produce sobre el gasto público se sintetizan en tres

aspectos:


147

- Indica el montante máximo de gasto que pueden realizar los

ejecutores (no se debe gastar por encima del techo del crédito

presupuestario autorizado).

- Establece cómo se va a gastar (los créditos presupuestarios se deben

aplicar para el destino específico para el que se autorizaron).

- Regula el tiempo dentro del cual debe ejercerse el gasto público (los

créditos presupuestarios se ejercen dentro de la vigencia anual del

DPEF, las erogaciones previstas en el DPEF que no se encuentren

devengadas al 31 de diciembre, no podrán ejercerse104).105

La falta de aprobación del DPEF impediría el ejercicio del gasto público

por los poderes y órganos del Estado, por lo que postulamos la inclusión en la

CP de la reconducción presupuestaria en materia de gastos obligatorios que

nacen de la ley, los contratos y actos administrativos, la deuda pública y de

sentencias firmes del Poder Judicial que, según Derecho las generen.106

9. El derecho de veto al Presupuesto

LA CP sólo posibilita que se ejerza el derecho de veto presidencial con la LIF.

Atendiendo al principio de legalidad, con base en el cual los poderes públicos

deben actuar en ejercicio de sus facultades expresas; e interpretando conjunta y

armónicamente los artículos 72, incisos a y c, y 74, fracción IV, del Código

Político; se deduce que el Ejecutivo tiene el monopolio de Presentar al Congreso

la iniciativa de LIF, el Congreso podría modificar dicha iniciativa de Ley, y el

Ejecutivo podría ejercitar el derecho de veto, devolviendo el proyecto de ley al

Congreso para que vuelva a examinar y votar dicho proyecto legislativo.

El derecho del veto presidencial sobre la LIF, es dentro de la división y

colaboración de poderes, una medida tendente a evitar que el Legislativo tome

decisiones arbitrarias o que dañen la economía del país y las finanzas del

Estado. La participación del Congreso en su aprobación, y la naturaleza de ley

104 Artículo 54, segundo párrafo, de la LFPRH. 105 En España, la Ley General Presupuestaria, en su artículo 49.2, ordena que “Los créditos para gastos que en el último día

del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de

pleno derecho…”. 106 En España, el artículo 20, de la Ley General Presupuestaria, indica que “Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal

nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen.”

DANIEL RAMOS TORRES

148

que se le reconoce, es lo que fundamenta el ejercicio del veto presidencial sobre

la LIF. El Ejecutivo ejerce su derecho de veto cuando considera que los actos

emitidos por el Congreso, puedan afectar la política de ingresos para el ejercicio

fiscal que corresponda.

La CP no contiene disposición expresa que regule el veto presidencial al

PEF. La CP no le concede de manera expresa al Presidente de la República el

derecho de veto en contra del PEF, pero el criterio expuesto por seis Ministros

de la SCJN, en la sentencia 109/2004, si reconoce la competencia del

Presidente de la República para ejercitar el derecho de veto al PEF.

A finales de 2004 surgió la controversia entre el Poder Ejecutivo Federal y

la Cámara de Diputados, cuando esta última ejerció su derecho constitucional de

modificar el Proyecto de DPEF que había presentado el Ejecutivo. Así las cosas,

la Cámara de Diputados aprobó el DPEF 2005, el 18 de noviembre de 2004, y lo

remitió al Poder Ejecutivo para su publicación en el DOF.

El día 30 de noviembre de 2004, el Ejecutivo Federal ejerció de derecho

de veto previsto en el artículo 72 constitucional, para devolver a la Cámara de

Diputados el DPEF 2005 con diversas observaciones.

El 14 de diciembre de 2004, respecto a las observaciones remitidas por el

Poder Ejecutivo Federal, el Pleno de la Cámara de Diputados “acordó”, mediante

el voto favorable de trescientos treinta y dos de sus diputados, no admitir con el

carácter de observaciones para trámite el documento enviado por el Presidente

de la República a esa soberanía, y devolver dicho documento junto con el DPEF

2005 al Ejecutivo Federal, con el objeto de que el Ejecutivo procediera a la

publicación del Decreto.

El Ejecutivo Federal publicó el 20 de diciembre de 2004, en el DOF, el

DPEF 2005 enviado por la Cámara de Diputados. Pero al día siguiente, el 21 de

diciembre el Poder Ejecutivo Federal promovió ante la SCJN, una Controversia

Constitucional que fue registrada con el número 109/2004, en las que solicito la

invalidez de los siguientes actos emitidos por la Cámara de Diputados:


149

a) El acuerdo de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de

Diputados, de fecha 14 de diciembre de 2004, aprobado por el Pleno

de ese órgano legislativo en sesión de la misma fecha y notificado al

Ejecutivo Federal mediante oficio número DGPL59-II-0-1276, por

medio del cual la Cámara de Diputados se negó a reconocer el

derecho de veto.

b) El DPEF 2005 publicado en el DOF el 20 de diciembre del año 2004,

únicamente en cuanto a las disposiciones, renglones, anexos o

artículos que se detallan en:

- El apartado B del primer concepto de invalidez de la sección segunda

del capítulo VIII de la demanda.

- El apartado D del segundo concepto de invalidez de la sección

segunda del capítulo VIII de la demanda.

- Los numerales 1 a 5 del apartado C del tercer concepto de invalidez

de la sección segunda del capítulo VIII de la demanda.

c) Las ordenes derivadas de los artículos transitorios y anexos del DPEF

2005 impugnado.

En los conceptos de invalidez, se expuso en esencia lo siguiente:

a) Reconocimiento del derecho de veto del Presidente de la República en

el proceso presupuestario.

b) Interpretación de la fracción IV, del artículo 74, de la CP, a fin de

determinar los límites de las modificaciones.

c) La invalidez de diversas partidas por violación a diversas leyes

ordinarias.

La sentencia emitida por mayoría del Pleno de la SCJN concluye que el

Presidente de la República tiene facultad para vetar el DPEF, de acuerdo con la

interpretación literal, sistemática, histórica y genético-teleológica de los artículos

70, último párrafo, 71, 72, 74, fracción IV, de la CP.

Sin embargo, la SCJN no fijó una postura expresa sobre si la facultad

otorgada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en términos del

artículo 74, fracción IV, de la CP, para modificar el Proyecto de Presupuesto de

DANIEL RAMOS TORRES

150

Egresos que le envía el Ejecutivo Federal, encuentra alguna limitación

constitucional, o bien, si es absoluta. Es lamentable para el Derecho

Presupuestario mexicano el silencio de la SCJN al respecto.

La sentencia emitida por mayoría del Pleno de la SCJN declaró la

invalidez del Acuerdo de 14 de diciembre de 2004, de la Cámara de Diputados,

así como la nulidad parcial del PEF para el año de 2005.

La sentencia107 dictada el 17 de mayo de 2005, que resolvió la

Controversia Constitucional 109/2004, promovida por el Poder Ejecutivo Federal,

establece que:

“…con fundamento en los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74,

fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se

concluye que el Presidente de la República sí cuenta con facultades para hacer

observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y que, en

su caso, una vez discutidas por la Cámara de Diputados, deberán ser superadas

por las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión

correspondiente”.

La sentencia emitida por la mayoría de Ministros del Pleno de la SCJN

determinó que el conflicto había terminado decantándose del lado del Poder

Ejecutivo.

La decisión tomada por la mayoría de seis de los Ministros del Tribunal

Pleno108, en el sentido de que el Ejecutivo Federal está facultado para realizar

observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, suscitó la reacción

en contra de los Ministros de la Minoría, JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO,

JUAN DÍAZ ROMERO y OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS,

quienes formularon su voto de minoría109 en sentido contrario, argumentando

que: “…en tratándose del Presupuesto de Egresos de la Federación, no hay

107El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ibídem, p. 712. 108 Los seis votos fueron emitidos por los señores Ministros SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, JOSÉ

RAMÓN COSSÍO DÍAZ, GUILLERMO I. ORTÍZ MAYAGOITIA, SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, JUAN N. SILVA MEZA y MARIANO AZUELA GUITRÓN. 109 El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ibídem, p. 735.


151

norma expresa que autorice al Ejecutivo Federal a formular observaciones contra

el mismo, por lo que en respeto a dicho principio –cuya observancia cultiva un

ambiente de seguridad jurídica para todos- el Ejecutivo está impedido para

formular tales observaciones”.

Otra reacción en contra de la sentencia, es el VOTO PARTICULAR de

GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL110 quién argumenta que:

“VI. EN CONCLUSIÓN, LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS, DE

SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y DE SEGURIDAD JURÍDICA, HAN SIDO

VULNERADOS CON LA SENTENCIA MAYORITARIA EN ATENCIÓN A LAS

SIGUIENTES CONCLUSIONES

a) Se ha reformado jurisdiccionalmente la Constitución creando una

facultad al Presidente de la República para vetar el Presupuesto de

Egresos.

b) Se ha reformado a través de la sentencia la Constitución, creando un

veto parcial a favor del Presidente de la República que vulnera

gravemente el principio de división de poderes”.

La decisión tomada por la mayoría de Ministros del pleno de la SCJN ha

merecido la reprobación de la Cámara de Diputados al ver coartada su

competencia prevista en el artículo 74, fracción IV, de la CP, para modificar el

proyecto de DPEF que presenta el Ejecutivo Federal. En este orden es necesario

precisar que el artículo 74, fracción IV, no establece competencia expresa a

favor del titular del Poder Ejecutivo Federal para vetar el DPEF, por lo que a

todas luces resulta infundada la decisión en comento.

La minoría de Ministros no ha tenido empacho en reconocer que la CP no

le irroga al Presidente de la República el derecho de vetar el DPEF, además de

considerar que a través de una sentencia se ha legislado y reformado la Ley

Fundamental para crearle al Ejecutivo Federal una competencia que no le otorga

la CP, lastimando severamente el principio de división y colaboración de

poderes.

110 El Veto al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ibídem, p. 791.

DANIEL RAMOS TORRES

152

La doctrina expuesta reconoce que la CP no le concede de manera

expresa al Presidente de la República el Derecho de Veto en contra del DPEF;

pero la doctrina no fue tomada en cuenta por los Ministros de la mayoría,

quienes fundaron su decisión en criterios doctrinarios obsoletos y que han

perdido vigencia en la doctrina del Derecho Presupuestario.

Por lo expuesto y dicho concluyo que la decisión tomada por la mayoría

de Ministros del Pleno de la SCJN es una decisión política y no jurídica, que se

aparta de toda la tradición interpretativa que ha tenido ese ilustre Tribunal a lo

largo de su historia, por lo que es de esperarse que en el futuro este Tribunal

pueda enmendar o corregir esta decisión apoyándose en la moderna doctrina y

jurisprudencia comparada del Derecho Presupuestario.

Por último, considero necesario que se debe efectuar una reforma

constitucional que establezca de una vez por todas la Ley de Presupuesto de la

Federación, que debe contener los ingresos y gastos públicos. La Iniciativa de

Ley de Presupuesto de la Federación la debe presentar el Poder Ejecutivo ante

el Poder Legislativo, es decir, ante el Congreso de la Unión, para que tanto la

Cámara de Diputados como la Cámara de Senadores la voten, la aprueben y, en

su caso, la modifiquen. Previendo además, que el Poder Ejecutivo podrá ejercer

el Derecho de Veto a la Ley de Presupuesto de la Federación, que le remita el

Poder Legislativo. Sin olvidar claro está, que en caso de que se venciera el plazo

para aprobar la Ley del Presupuesto de la Federación y ésta no se hubiera

aprobado y publicado en el DOF, se debe establecer la reconducción

presupuestaria del año anterior, tanto para los ingresos como para los egresos,

por un plazo razonable, para que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

ejerzan sus competencias constitucionales de aprobación de la Ley de

Presupuesto de la Federación, que son por cierto irrenunciables. Lo anterior

traería aparejado el cumplimiento de los principios presupuestarios de legalidad,

competencia, unidad, universalidad y especialidad, ya que hoy en día se

cuestiona su cumplimiento.


153

DANIEL RAMOS TORRES

154

Lección 5

El Ciclo Presupuestario II: ejecución, liquidación y cierre

del Presupuesto de Egresos de la Federación

Normativa aplicable: art. 44; art. 51; art. 52; art. 54 LFPRH; art. 2 IX; art. 2 XX;

art. 2 XXI; art. 2 XXIII; art. 2 XXVI; art. 45; art. 46 VIII; art. 51; art. 61 IV; art. 61

A; art. 64: art. 65; art. 67; art. 68; art. 73; art. 74; art. 75; art. 76; art. 77; art. 77 A;

art. 78 RLFPRH

Sumario:

I. LOS CALENDARIOS FINANCIEROS Y DE METAS

II. COMUNICACIÓN DEL PRESUPUESTO APROBADO

III. LA ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS


EJERCICIO

V. DE LA MINISTRACIÓN DE RECURSOS

VI. REGISTRO Y PAGO DE OBLIGACIONES PRESUPUESTARIAS

VII. LA CONCENTRACIÓN DE RECURSOS

VIII. CIERRE DE EJERCICIO

1. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores

2. Ahorros y economías


155

DANIEL RAMOS TORRES

156

I. LOS CALENDARIOS FINANCIEROS Y DE METAS

EL EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL se efectúa con base en

CALENDARIOS FINANCIEROS Y DE METAS que son elaborados por las

Dependencias y Entidades, y aprobados por la SHCP.

Los calendarios de gasto son anuales y tienen base mensual. Los

créditos presupuestarios se aplican para que los programas gubernamentales

alcancen sus metas y objetivos.

Los calendarios financieros prevén las necesidades de pago en función

de las obligaciones públicas. Así, cuando las Dependencias y Entidades

celebran un contrato administrativo de adquisición de bien mueble, se elabora

una cláusula que obliga a las Dependencias y Entidades a pagar dicha

adquisición en una fecha determinada.

Los calendarios financieros de las Entidades se elaboran a nivel de flujo

de efectivo, y contienen tanto los ingresos (recursos propios y trasferencias)

como los egresos. Las Entidades que reciben trasferencias se conocen como

Entidades apoyadas (DICONSA), y las que operan sin transferencias se les

llama Entidades no apoyadas (CAPUFE).

Las Dependencias coordinadoras de sector tienen la obligación de cuidar

la congruencia del calendario de las transferencias otorgadas a las Entidades

apoyadas, para evitar que se acumulen de manera innecesaria disponibilidades

de recursos.

Las Dependencias Coordinadoras de Sector tienen la obligación de

enviar a la SHCP sus calendarios financieros y el de sus Entidades Coordinadas,

con el objeto de que aquella los autorice. También compete a la SHCP elaborar

los calendarios financieros de aquellos ejecutores de gasto que no lo remitan

oportunamente.


157

La elaboración de los calendarios de los ramos generales se realizará

para cubrir oportunamente las obligaciones de pago a cargo del Gobierno

Federal en términos de las disposiciones aplicables111.

Los calendarios de presupuesto se integran en el módulo

correspondiente del sistema del proceso integral de programación y

presupuesto, conforme al nivel que determine la SHCP.

La SHCP de conformidad con los calendarios de presupuesto aprobado,

establece dentro de dicho sistema su nivel de integración para el registro de los

montos mensuales y anuales de los recursos.

El pago de las obligaciones contraídas por las Dependencias y la

ministración de fondos, se realizará por la Tesorería de la Federación de acuerdo

con los calendarios de presupuesto autorizados y las disponibilidades financieras

de ésta112.

Por último, la elaboración de los calendarios debe dar prioridad al gasto

público federal dirigido a los programas sociales y de infraestructura, de

conformidad con la fracción III, del RLFPRH.

II. COMUNICACIÓN DEL PRESUPUESTO APROBADO

EL ARTÍCULO, 44, DE LA LFPRH, refiere que “Dentro de los 10 días hábiles

posteriores a la publicación del Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la

Federación, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, deberá

comunicar a las dependencias y entidades la distribución de sus presupuestos

aprobados por unidad responsable y al nivel de desagregación que determine el

Reglamento. Se deberá enviar copia de dichos comunicados a la Cámara de

Diputados.

A su vez, las oficinas encargadas de la administración interna de cada

dependencia y entidad deberán comunicar la distribución correspondiente a sus

111 Vid. Artículo 61, fracción IV, del RLFPRH. 112 Vid. Artículo 61 A, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

158

respectivas unidades responsables a más tardar 5 días hábiles después de

recibir la comunicación por parte de la Secretaría.”

La práctica de poner en conocimiento de los ejecutores de gasto de las

Dependencias y Entidades, y de éstos a todas sus unidades responsables, la

distribución de sus PRESUPUESTOS APROBADOS, es un avance en materia

de transparencia presupuestaria.

La SHCP debe publicar en el DOF dentro de los 15 días hábiles

posteriores a la publicación del Presupuesto de Egresos, el monto y la

calendarización del gasto federalizado para contribuir a mejorar la planeación del

gasto de las entidades federativas y de los municipios113. La práctica de poner en

conocimiento de las entidades federativas y de los municipios el monto y la

calendarización del gasto federalizado es otro avance en materia de

transparencia presupuestaria.

III. LA ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS

LA ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS -en materia presupuestaria- es una

práctica consistente en que en los ejecutores de gasto cumplan con oportunidad

y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas. El

DPEF asigna créditos presupuestarios para llevar a cabo los programas

gubernamentales y con ello cumplir con las políticas públicas establecidas en el

Plan Nacional de Desarrollo. El Presupuesto con orientación a resultados se

enfoca a la eficiencia y eficacia del gasto público. La LFPRH considera a la

eficacia como el logro en el ejercicio fiscal de las metas y objetivos

programados, y define a la eficiencia como el ejercicio del Presupuesto de

Egresos en tiempo y forma. Al respecto el artículo 45, de la LFPRH, ordena lo

siguiente:

“Artículo 45.- Los responsables de la administración en los ejecutores de

gasto serán responsables de la administración por resultados; para ello deberán

cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus

113 Vid. Artículo 44, último párrafo, de la LFPRH.


159

respectivos programas, conforme a lo dispuesto en esta Ley y las demás

disposiciones generales aplicables.

Con base en lo anterior, la Secretaría y la Función Pública podrán

suscribir con las dependencias y entidades, convenios o bases de desempeño,

cuya vigencia podrá exceder el ejercicio fiscal correspondiente, a fin de

establecer compromisos de resultados y medidas presupuestarias que

promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto público, así como una

efectiva rendición de cuentas. Las dependencias y entidades que suscriban

dichos convenios o bases se sujetarán a los controles presupuestarios

establecidos en dichos instrumentos, conforme al marco jurídico aplicable, a sus

presupuestos autorizados y a las medidas que determine la Secretaría, en los

términos del Reglamento.”


EJERCICIO

DESDE QUE SE APRUEBA EL DPEF hasta el cierre de su ejercicio, los

diferentes momentos que atraviesa le otorgan una sustantividad propia que da

origen a diversas adjetivaciones y fases, según el momento procesal del que se

hable.

Se entiende por PRESUPUESTO APROBADO a las asignaciones

presupuestarias anuales comprendidas en el Presupuesto de Egresos a nivel de

clave presupuestaria en el caso de los ramos autónomos, administrativos y

generales, y a nivel de los rubros de gasto que aparecen en las carátulas de flujo

de efectivo para las Entidades114.

Por otro lado, Las Dependencias y Entidades podrán constituir el

PRESUPUESTO PRE COMPROMETIDO con base en las provisiones de

recursos con cargo a su presupuesto aprobado o modificado autorizado y con

base en el calendario de presupuesto, con el objeto de garantizar la suficiencia

presupuestaria para llevar a cabo los procedimientos de contratación de

adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios, obras públicas y

114 Vid. Artículo 2, fracción XX, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

160

servicios relacionados con las mismas, en términos de las disposiciones

aplicables115.

El PRESUPUESTO COMPROMETIDO se define como las provisiones de

recursos que constituyen las Dependencias y Entidades con cargo a su

presupuesto aprobado o modificado autorizado para atender los compromisos

derivados de las reglas de operación de los programas; cualquier acto jurídico,

otorgamiento de subsidios, aportaciones a fideicomisos u otro concepto que

signifique una obligación, compromiso o potestad de realizar una erogación116;

por ejemplo, la celebración de un contrato de obra pública.

El PRESUPUESTO DEVENGADO se define como el reconocimiento de

las obligaciones de pago por parte de los ejecutores de gasto a favor de

terceros, por los compromisos o requisitos cumplidos por éstos conforme a las

disposiciones aplicables, así como de las obligaciones de pago que se derivan

por mandato de tratados, leyes o decretos, así como resoluciones y sentencias

definitivas, y las erogaciones a que se refiere el artículo 49, de la LFPRH117.

Los pagos con cargo al Presupuesto de Egresos se realizarán por las

Dependencias a través de la Tesorería de la Federación. Los pagos que realicen

las Entidades se efectuarán por conducto de sus propias tesorerías, llevando los

registros presupuestarios correspondientes en sus respectivos flujos de

efectivo.118 En estos dos casos estamos frente al PRESUPUESTO PAGADO.

Los Poderes Legislativo y Judicial, y los entes autónomos harán sus

pagos a través de sus propias tesorerías o sus equivalentes.119

Los ejecutores de gasto realizarán los cargos al Presupuesto de Egresos,

para efectos de registro y pago, a través de CUENTAS POR LIQUIDAR

CERTIFICADAS120.

115 Vid. Artículo 2, fracción XXI, párrafo segundo, del RLFPRH. 116 Vid. Artículo 2, fracción XXI, párrafo primero, del RLFPRH. 117 Artículo 2, fracción XXXVI, de la LFPRH. 118 Vid. Artículo 51, primer y tercer párrafos, de la LFPRH y artículo 68, del RLFPRH. 119 Vid. Artículo 51, tercer párrafo, de la LFPRH. 120 El artículo 2, fracción IX, del RLFPRH, conceptúa a la cuenta por liquidar certificada como “el medio por el cual se

realizan cargos al Presupuesto de Egresos para efectos de registro y pago”.


161

El PRESUPUESTO MODIFICADO AUTORIZADO se define como la

asignación presupuestaria para cada uno de los ramos autónomos,

administrativos y generales, así como para las Entidades, a una fecha

determinada, que resulta de incorporar, en su caso, las adecuaciones

presupuestarias que se tramiten o informen, al presupuesto aprobado, y que se

expresa a nivel de clave presupuestaria para los ramos, y de flujo de efectivo

para las Entidades121.

Las fases del Presupuesto de Egresos durante su ejercicio se integran de

tal manera, que permiten de manera ordenada que el gasto público federal se

ejerza en tiempo y forma, para evitar el inconveniente del sub ejercicio

presupuestario.

V. DE LA MINISTRACIÓN DE RECURSOS

LA MINISTRACIÓN DE LOS FONDOS correspondientes será autorizada en

todos los casos por la SHCP, de conformidad con el DPEF. El monto total de

recursos aprobados a los ejecutores de gasto, no se entrega en una sola

exhibición, sino se ministran los créditos presupuestarios autorizados de manera

mensual.

La ministración de los recursos atenderá primordialmente el principio de

oportunidad y respeto a los calendarios de gasto que se elaborarán con base en

las prioridades y requerimientos de las Dependencias y Entidades, con el objeto

de lograr una mayor eficacia en el uso de los recursos públicos. Para efectos de

lo anterior, la Tesorería de la Federación operará y administrará el sistema de la

cuenta única de tesorería que será obligatorio para las Dependencias y

Entidades. La SHCP podrá emitir las normas y lineamientos para la implantación

y funcionamiento de la cuenta única, así como también, tomando en cuenta las

necesidades específicas de cada caso, establecer las excepciones procedentes.

Lo anterior, sin perjuicio de las obligaciones que correspondan a los ejecutores

de gasto o a sus unidades responsables y de administración.122

121 Artículo 2, fracción XXIII, del RLFPRH. 122 Artículo 51, párrafos segundo, quinto y sexto, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

162

VI. REGISTRO Y PAGO DE OBLIGACIONES PRESUPUESTARIAS

LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES deberán efectuar las erogaciones y los

registros de las afectaciones de pago sujetándose a sus Presupuestos

autorizados, observando para ello que se realicen bajo dos supuestos:

- Con cargo a los programas presupuestarios y unidades responsables

señalados en sus Presupuestos.

- Con base en los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador por

Objeto del Gasto, previstos en sus analíticos presupuestarios

autorizados.123

Las Dependencias y Entidades, al contraer compromisos deberán

observar los siguientes cuatro aspectos:

Que se cumpla lo dispuesto en las disposiciones legales aplicables.

Que se realicen de acuerdo con los calendarios de Presupuesto

autorizados.

Que no impliquen obligaciones anteriores a la fecha en que se

suscriban.

Cuando impliquen obligaciones con cargo a presupuestos de ejercicios

posteriores, se cumpla con lo dispuesto en los artículos 53 A a 53 E,

147 y 148 del RLFPRH, según corresponda124.

Las Dependencias y Entidades serán responsables de que los pagos

efectuados con cargo a sus Presupuestos se realicen con sujeción a los

siguientes tres requisitos:

Que correspondan a compromisos efectivamente devengados, con

excepción de los anticipos previstos en las disposiciones aplicables125.

123 Vid. Artículo 64, del RLFPRH. 124 Vid. Artículo 65, del RLFPRH. 125 La LAASSP en su artículo 45, fracción X, y la LOPSRM en su artículo, 46, fracción VIII, prevén que en la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, la Dependencia o Entidad contratante pueda hacer la

entrega de anticipos a proveedores, prestadores de servicios y contratistas.


163

Que se efectúen dentro de los límites de los calendarios de

Presupuesto autorizados.

Que se encuentren debidamente justificados y comprobados con los

documentos originales respectivos, entendiéndose por justificantes las

disposiciones y documentos legales que determinen la obligación de

hacer un pago y, por comprobantes, los documentos que demuestren

la entrega de las sumas de dinero correspondientes.

Los registros de las erogaciones que no constituyan pagos se ajustarán

en lo que resulte compatible con lo dispuesto en el RLFPRH, conforme lo

determine la SHCP.126

Los pagos que afecten el Presupuesto de las Dependencias y Entidades

sólo podrán hacerse efectivos en tanto no prescriba la acción para exigir su

pago. La prescripción se regirá conforme a lo previsto en la LSTF y su

Reglamento.127

Los cobros y pagos con cargo al Presupuesto de Egresos se realizarán

por las Dependencias a través de la Tesorería de la Federación. Los cobros y

pagos que realicen las Entidades se efectuarán por conducto de sus propias

tesorerías, llevando los registros presupuestarios correspondientes en sus

respectivos flujos de efectivo.128

Los Poderes Legislativo y Judicial, y los entes autónomos recibirán y

manejarán sus recursos así como harán sus pagos a través de sus propias

tesorerías o sus equivalentes.129

Los ejecutores de gasto realizarán los cargos al Presupuesto de Egresos,

a través de Cuentas por Liquidar Certificadas.

La SHCP podrá realizar cargos a los Presupuestos de las Dependencias

y, en su caso, a las transferencias o subsidios destinadas a las Entidades en el

126 Vid. Artículo 66, del RLFPRH. 127 Vid. Artículo 67, del RLFPRH. 128 Vid. Artículo 51, primer y tercer párrafos, de la LFPRH y artículo 68, del RLFPRH. 129 Vid. Artículo 51, tercer párrafo, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

164

Presupuesto de las Dependencias coordinadoras de sector, en caso de

desastres naturales o incumplimiento de normas o pagos.130

Para cubrir sus obligaciones, realizar las ministraciones de fondos, o

regularizar erogaciones con cargo a su Presupuesto aprobado o modificado

autorizado, las Dependencias deberán emitir las Cuentas por Liquidar

Certificadas a favor de:

- Los beneficiarios directos de los pagos, tales como proveedores,

contratistas, prestadores de servicios, entidades federativas o

personas físicas o morales beneficiarias de participaciones,

subsidios, aportaciones, donativos o ayudas extraordinarias; así

como las personas físicas o morales beneficiarias de descuentos o

retenciones y, en su caso, a favor del apoderado legal acreditado de

los beneficiarios;

- Las unidades responsables o servidores públicos, cuando éstos

tengan encomendada la tarea de administración y custodia de

recursos presupuestarios para efectos del pago en los casos

siguientes:

Ministración de recursos por concepto de subsidios y

transferencias a favor de los órganos administrativos

desconcentrados o entidades apoyadas;

Pagos a través de comisionado habilitado;

Restitución de gastos realizados con cargo a fondos rotatorios,

que permitan la revolvencia de los recursos durante el ejercicio, y

su regularización ante la Tesorería en los plazos establecidos;

Ministración de recursos por concepto de subsidios y

transferencias a favor de las unidades administrativas de las

Dependencias que tengan a su cargo la canalización de los

subsidios a la población objetivo;

Pago de nóminas.

- La Tesorería, cuando deriven de la regularización de operaciones

presupuestarias o del cumplimiento de obligaciones fiscales, y

130 Vid. Artículo 52, primer y segundo párrafo, de la LFPRH.


165

- Los intermediarios o instituciones financieras nacionales o

internacionales o, en su caso, los agentes financieros con los cuales

se establezcan cartas de crédito comercial irrevocables.131

El Catálogo de Beneficiarios y Cuentas Bancarias es la información

asociada a cada Dependencia que se encuentra conformada por los datos

bancarios de los beneficiarios de los pagos.

La información que se incorpore al Catálogo será de la estricta

responsabilidad de la Dependencia que la registre.

Para constatar la veracidad de la información, la Dependencia integrará y

mantendrá dentro de sus archivos un expediente con los documentos que

acrediten la personalidad del beneficiario de la cuenta bancaria.

La Dependencia podrá exceptuar la presentación de la documentación

sólo en el caso de los pagos cuyo beneficiario de la cuenta bancaria se refiera a

personas adscritas a la misma.132

El pago del importe total consignado en las Cuentas por Liquidar

Certificadas que se hayan registrado satisfactoriamente en el sistema de

administración financiera federal se realizará por la Tesorería de la Federación

mediante abono a las cuentas bancarias de los beneficiarios, siempre que se

cuente con el registro previo de éstas en el Catálogo de Beneficiarios y Cuentas

Bancarias.

La Tesorería de la Federación programará y gestionará el pago de las

Cuentas por Liquidar Certificadas cuando las Dependencias cumplan los

requisitos que ésta establezca.

Las Cuentas por Liquidar Certificadas que regularicen el registro

presupuestario de operaciones devengadas y pagadas al 31 de diciembre de

cada ejercicio, referidas al pago de compromisos de la deuda pública que

131 Vid. Artículo 73, del RLFPRH. 132 Vid. Artículo 74, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

166

conforme a las disposiciones generales procedan, así como para la ministración

de recursos a las entidades federativas derivadas de las participaciones de

ingresos federales, se podrán presentar hasta el 28 de febrero del próximo

ejercicio y, ante la Tesorería para su registro, a más tardar el último día hábil de

marzo.133

Cuando algún pago implique efectuar descuentos y retenciones a favor

de terceros, las Dependencias deberán expedir las Cuentas por Liquidar

Certificadas a favor del proveedor del bien o servicio de que se trate que afecten

su Presupuesto por el importe neto del pago.

Independientemente de que se realice la emisión de las Cuentas por

Liquidar Certificadas, las Dependencias deberán expedir en términos de las

disposiciones aplicables, las Cuentas por Liquidar Certificadas a favor de los

acreedores de dichos descuentos y retenciones por el monto que resulte de la

diferencia entre el importe total y el importe neto que se haya pagado dentro del

periodo en el que se debe efectuar el entero de las retenciones y descuentos.134

Las Dependencias serán directamente responsables de calcular y

efectuar los descuentos y las retenciones a que dé lugar el pago de

remuneraciones, obras públicas y, en su caso, adquisiciones y servicios

derivados de relaciones laborales o contractuales en términos de las

disposiciones aplicables.

Los enteros y, en su caso, los pagos que deban cubrirse, se deberán

afectar y registrar conforme a los artículos 75 y 76 del RLFPRH, para su

liquidación en las fechas y plazos establecidos en las disposiciones aplicables y

las de carácter contractual o a más tardar a los 15 días naturales siguientes a la

fecha de pago de las remuneraciones y obras públicas de que se deriven.

Cuando las Dependencias hayan emitido Cuentas por Liquidar

Certificadas para el pago y entero de retenciones o descuentos por importes

mayores a los que efectivamente se hayan devengado, se podrá compensar en



167

los siguientes pagos, siendo responsabilidad de las Dependencias que el monto

que se cubra sea congruente con la plantilla efectivamente ocupada.135

Cuando se trate de compromisos contratados en moneda extranjera, las

Cuentas por Liquidar Certificadas consignarán el tipo de cambio estimado al

momento de su expedición.136

Para el establecimiento de cartas de crédito comercial irrevocable, la

Tesorería de la Federación respecto a su pago, se limitará a solicitar al Banco de

México la reserva de los recursos en dólares de los Estados Unidos de América,

con base en la Cuenta por Liquidar Certificada que al efecto reciba. Asimismo,

en caso de que se haga efectiva la carta de crédito comercial irrevocable, la

intervención de la Tesorerías se reducirá a la aplicación de los recursos

reservados en atención a la solicitud del agente financiero.137

Una vez concluida la vigencia de un Presupuesto de Egresos sólo

procederá hacer pagos, con base en él por los conceptos efectivamente

devengados en el año que corresponda, siempre que se hubieren contabilizado

debida y oportunamente las operaciones correspondientes, hayan estado

contempladas en el Presupuesto de Egresos, y se hubiere presentado el informe

sobre reservas en dólares, así como los correspondientes al costo financiero de

la deuda pública.

Las erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no se

encuentren devengadas al 31 de diciembre, no podrán ejercerse.

VII. LA CONCENTRACIÓN DE RECURSOS

LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS no devengados correspondientes a las

Secretarías de Estado, deben CONCENTRARSE en la Tesorería de la

Federación.

135 Vid. Artículo 77, del RLFPRH. 136 Vid. Artículo 78, del RLFPRH. 137 Vid. Artículo 77 A, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

168

Los Poderes Legislativo y Judicial, los Entes Autónomos, las

Dependencias, así como las Entidades respecto de los subsidios o

transferencias que reciban, que por cualquier motivo al 31 de diciembre

conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán reintegrar el

importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de los 15 días

naturales siguientes al cierre del ejercicio.

VIII. CIERRE DE EJERCICIO

1. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores

CONCLUIDA LA VIGENCIA del Presupuesto de Egresos al 31 de diciembre,

sólo es procedente realizar pagos a su cargo por obligaciones devengadas. Los

adeudos de ejercicios fiscales anteriores se relacionan con el Presupuesto

Devengado por obligaciones derivadas de la ley, por actos o contratos

administrativos, por la deuda pública y sentencias judiciales firmes, que según

derecho las generen.

Los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (que se definen como

compromisos pendientes de pago de los Ramos de la Administración Pública

Federal, por bienes y servicios que hayan sido devengados y debidamente

contabilizados al 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al que se esté

presupuestando), previstos en el proyecto de Presupuesto de Egresos podrán

ser hasta por el 80% del monto de endeudamiento autorizado como diferimiento

de pago en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal inmediato anterior a aquél en

que deba efectuarse su pago.

Los adeudos de ejercicios fiscales anteriores se conocen también como

pasivo circulante.

2. Ahorros y economías

QUEDA PROHIBIDO realizar erogaciones al final del ejercicio con cargo a

ahorros y economías del Presupuesto de Egresos que tengan por objeto evitar

el reintegro de recursos.138

138 Vid. Artículo 54, de la LFPRH.


169

Los ahorros presupuestarios se sustentan en la siguiente premisa:

Cuando los recursos no devengados se generan por la eficaz aplicación del

Presupuesto, es decir por haber alcanzado las metas programadas con la

mínima aplicación de recursos presupuestarios autorizados. Los ejecutores de

gasto son premiados por los ahorros presupuestarios.

Las economías presupuestarias se sustentan en la siguiente premisa:

Cuando los recursos remanentes se originan por no haber alcanzado las metas

de los programas gubernamentales originando un sub ejercicio del gasto público

federal. Los ejecutores de gasto son sancionados por las economías

presupuestarias.

DANIEL RAMOS TORRES

170


171

Lección 6

Operaciones presupuestarias para el ejercicio del gasto

público federal

Normativa aplicable: art. 2 II; art. 2 XXX; art. 2 LIII; art. 2 LIV; art. 9; art. 10; art.

11; art. 19; art. 32; art. 50; art. 58; art. 60; art. 74; art. 75; art. 77; art. 79; art. 80;

art. 81 LFPRH; art. 93; art. 94; art. 97; art. 98; art. 99; art. 100; art. 108; art. 113;

art. 114; art. 117; art. 182; art. 183 A; art. 183 B; art. 184; art. 185; art. 214

RLFPRH; art. 3 VI LAASSP

Sumario:

I. ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS

1. De las adecuaciones presupuestarias para Dependencias

2. De las adecuaciones presupuestarias para Entidades

II. EROGACIONES ADICIONALES POR INGRESOS EXCEDENTES

III. OBLIGACIONES PÚBLICAS PLURIANUALES

IV. OTORGAMIENTO DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS A LOS

FIDEICOMISOS PÚBLICOS

V. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS POR

MANDATO PÚBLICO

VI. SUBSIDIOS Y REGLAS DE OPERACIÓN

VII. TRANSFERENCIAS

VIII. DONATIVOS

DANIEL RAMOS TORRES

172


173

I. ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS

EL DPEF es una autorización legislativa para ejercer el gasto público federal con

limitaciones cualitativas, cuantitativas y temporales, no obstante existen

situaciones imprevistas que pueden afectar el ejercicio del gasto, por ejemplo,

una caída o una subida en el precio del petróleo, puede llevar a un déficit o a un

superávit presupuestario, así en caso de déficit el gasto público se ve reducido,

mientras que en caso de superávit el gasto público puede ampliarse. En este

contexto se ubican las ADECUACIONES que son modificaciones al Presupuesto

aprobado.

Las ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS se definen como las

modificaciones a las estructuras funcional, programática, administrativa y

económica, a los calendarios de Presupuesto y las ampliaciones y reducciones

al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre

que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo

de los ejecutores de gasto139.

La LFPRH y su Reglamento, clasifican a las adecuaciones

presupuestarias que pueden realizar las Dependencias y Entidades, en

externas e internas. Las ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS EXTERNAS

requieren autorización de la SHCP, mientras que las ADECUACIONES

PRESUPUESTARIAS INTERNAS serán autorizadas por las propias

Dependencias y Entidades informando al respecto a la SHCP140.

Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus

respectivas unidades de administración, podrán autorizar adecuaciones a sus

respectivos Presupuestos siempre que permitan un mejor cumplimiento de los

objetivos de los programas a su cargo y deberán emitir las normas aplicables141.

Existe prohibición expresa para que mediante adecuaciones se efectúen

reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas a la

atención de la Igualdad entre Mujeres y Hombres, al Programa de Ciencia,

139 Vid. Artículo 2, fracción II, de la LFPRH. 140 Vid. Artículo 58, segundo y tercer párrafos, de la LFPRH. 141 Vid. Artículo 60, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

174

Tecnología e Innovación; las erogaciones correspondientes al Desarrollo Integral

de los Pueblos Indígenas y Comunidades Indígenas y la Atención a Grupos

Vulnerables, salvo en los supuestos establecidos en la LFPRH y con la opinión

de la Cámara de Diputados.142

1. De las adecuaciones presupuestarias para Dependencias

LAS ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS EXTERNAS de las

Dependencias son las siguientes143:

Traspasos de recursos derivados de modificaciones a la estructura

administrativa, cuando se realicen de un ramo a otro ramo, previo

acuerdo suscrito por los Oficiales Mayores o equivalentes respectivos

que justifiquen las causas.

Traspasos de recursos derivados de modificaciones a las categorías

de la estructura funcional y programática cuando:

Se incrementen las asignaciones del grupo de las funciones de

gobierno;

Se reduzcan las asignaciones del grupo de las funciones de

desarrollo social;

Se trate de modificaciones a las asignaciones de los programas

sujetos a reglas de operación, dentro de la categoría programática

que corresponda.

Traspasos de recursos derivados de modificaciones a la estructura

económica, cuando se realicen:

De gasto de capital a gasto corriente;

Por incrementos al Presupuesto regularizable de servicios

personales y otras medidas contingentes derivados de la aplicación

de las previsiones salariales y económicas;

De servicios personales a otros capítulos de gasto y viceversa, sin

incrementar la asignación global de servicios personales, o se trate

142 Vid. Artículo 58 In Fine, de la LFPRH. 143 Vid. Artículo 93, del RLFPRH.


175

de movimientos compensados en servicios personales entre ramos

administrativos y generales;

Variaciones en las asignaciones de subsidios, salvo las

excepciones previstas en las disposiciones aplicables;

Afectaciones en las asignaciones de recursos a las entidades

federativas, salvo las excepciones previstas en las disposiciones

aplicables;

Por incrementos o disminuciones a los conceptos de gasto de

inversión financiera, previsiones económicas, ayudas, pensiones y

jubilaciones, así como sus equivalentes para transferencias.

Tratándose de las erogaciones por concepto de donativos, en

ningún caso podrá incrementarse la asignación original aprobada

en el Presupuesto de Egresos;

Afectaciones en las asignaciones de los programas y proyectos

financiados con crédito externo;

Afectaciones en las asignaciones destinadas para servicios de

comunicación social, en términos de las disposiciones generales

aplicables.

Modificaciones a los calendarios de presupuesto no compensadas y,

en su caso, las compensadas que establezca la SHCP.

Ampliaciones líquidas al Presupuesto de Egresos derivadas de la

generación o captación de ingresos excedentes, así como las

reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos, en los términos del

artículo 108, del RLFPRH.

Los movimientos a través del ramo general relativo a provisiones

salariales y económicas por motivos de control presupuestario, en los

términos de los artículos 105 y 106, del RLFPRH.

Las Dependencias podrán gestionar, a través del sistema de control de

adecuaciones presupuestarias, las solicitudes de adecuaciones presupuestarias

externas ante la SHCP dentro del periodo comprendido entre el primer día hábil

de enero y el 20 de diciembre.

DANIEL RAMOS TORRES

176

La autorización de las adecuaciones presupuestarias externas se tendrá

por otorgada una vez afectado el Presupuesto modificado autorizado en el

sistema de control de adecuaciones presupuestarias que administra la SHCP por

haber cumplido los requisitos establecidos para ello, o bien cuando se emitan las

autorizaciones en forma expresa, en los casos que ésta determine.144

La SHCP comunicará a través del sistema de control de adecuaciones

presupuestarias la resolución de las adecuaciones presupuestarias externas a

las Dependencias una vez recibidas y registradas en dicho sistema durante el

periodo de vigencia del ejercicio fiscal que corresponda, y a más tardar el último

día hábil de diciembre, dentro de los 12 días hábiles posteriores a la recepción

de la solicitud, y a más tardar el último día hábil de diciembre de cada ejercicio.

Las adecuaciones presupuestarias externas que resulten improcedentes

se turnarán a las Dependencias a través del sistema de control de las

adecuaciones presupuestarias.145

Las adecuaciones presupuestarias internas de las Dependencias no

requieren la autorización de la SHCP.146 El Oficial Mayor o su equivalente, por

conducto de la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto

o su equivalente de cada Dependencia, autorizará bajo su responsabilidad las

adecuaciones presupuestarias internas. Las adecuaciones presupuestarias

internas de los ramos generales serán autorizadas por las unidades

responsables que los administren.

Las Dependencias, durante el ejercicio fiscal de que se trate, registrarán

en el módulo correspondiente del sistema de control de las adecuaciones

presupuestarias sus adecuaciones presupuestarias internas. Excepcionalmente,

las adecuaciones presupuestarias correspondientes al mes de diciembre,

incluidas las de regularización al cierre del ejercicio, se podrán registrar en dicho

sistema a más tardar el último día hábil de febrero del siguiente ejercicio fiscal.

144 Vid. Artículo 94, del RLFPRH. 145 Vid. Artículo 94, del RLFPRH. 146 Vid. Artículo 97, del RLFPRH.


177

2. De las adecuaciones presupuestarias para Entidades

LAS ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS de flujo de efectivo de las

Entidades, serán con el nivel de desagregación que solicite la SHCP a través de

los sistemas de control presupuestario.147

El procedimiento general para las adecuaciones presupuestarias

externas de las Entidades es el siguiente148:

El trámite ante la SHCP se realizará por conducto de la Dependencia

coordinadora de sector;

La solicitud deberá justificarse, identificando cada una de las

modificaciones en el Presupuesto, así como el calendario respectivo;

Tratándose de ingresos excedentes, se requerirá el previo dictamen

correspondiente de la SHCP, o informar a ésta sobre la obtención de

los mismos, y se podrán autorizar como erogaciones adicionales

considerando la relación entre ingreso y gasto para efectos del

cumplimiento del balance presupuestario;

En los rubros de endeudamiento o de intermediación financiera se

requerirá la previa opinión o autorización de las áreas competentes de

la SHCP;

Las modificaciones al balance financiero de las Entidades deberán

considerar además de las políticas de gasto, el principio de

compensación o el marco del cumplimiento del balance público, y

Las modificaciones que impliquen incrementos al Presupuesto total

regularizable de servicios personales se sujetarán a lo previsto en el

artículo 103, del RLFPRH.

La SHCP, con base en las solicitudes de las Entidades y considerando la

opinión de la Dependencia coordinadora de sector que corresponda, determinará

la procedencia de las adecuaciones presupuestarias externas, y comunicará, a

través del sistema de control de adecuaciones presupuestarias, su resolución


DANIEL RAMOS TORRES

178

durante la vigencia del ejercicio, a más tardar el último día hábil de diciembre, en

un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores a la recepción de la solicitud.

La SHCP podrá requerir información adicional a la Entidad de que se

trate cuando las solicitudes de adecuaciones presupuestarias necesiten datos

complementarios para su resolución, lo cual volverá a iniciar el trámite

correspondiente.

Las solicitudes de adecuaciones presupuestarias externas

correspondientes a la regularización de operaciones presupuestarias

devengadas, excepcionalmente se podrán presentar por las Entidades a la

SHCP, a través de su Dependencia coordinadora de sector, a más tardar el

último día hábil de enero del siguiente ejercicio fiscal, para su resolución dentro

de los 12 días hábiles siguientes a la presentación de las solicitudes, cuando

correspondan a situaciones supervenientes, exclusivamente para cargos por

diferencias cambiarias, variaciones en tasas de interés, atención de siniestros,

indemnizaciones por daños causados a la población o al medio ambiente, así

como obligaciones derivadas de ley, siempre que se trate de operaciones que se

hayan realizado, contabilizado y consignado en los registros internos de su flujo

de efectivo al 31 de diciembre del ejercicio fiscal que corresponda.

A fin de contar con los plazos necesarios para gestionar ante la SHCP las

autorizaciones correspondientes, los titulares de las Entidades podrán solicitar la

autorización global del órgano de gobierno respecto de las modificaciones a sus

Presupuestos en flujo de efectivo que deban realizarse de manera regular, esto,

sin perjuicio de que el propio órgano de gobierno determine los casos que

requieran de la autorización específica para continuar con el trámite.

Los flujos de efectivo que, en su caso, resulten modificados se

considerarán para la integración de la información de la Cuenta Pública.

Las adecuaciones presupuestarias no comprendidas en el artículo 59, de

la LFPRH, se considerarán adecuaciones internas149.

149 Vid. Artículo 100, del RLFPRH.


179

Las Entidades informarán sus adecuaciones presupuestarias internas

a la SHCP, a través de los medios que ésta determine, a nivel de los rubros de la

carátula de flujo de efectivo a partir del primer día hábil de enero y hasta el último

día hábil de diciembre. Aquéllas correspondientes al mes de diciembre, se

podrán informar a más tardar el último día hábil de enero del siguiente ejercicio

fiscal.

II. EROGACIONES ADICIONALES POR INGRESOS EXCEDENTES

LOS INGRESOS EXCEDENTES son los recursos que durante el ejercicio fiscal

se obtienen en exceso de los aprobados en la LIF o en su caso respecto de los

ingresos propios de las Entidades de control indirecto150.

Tenemos pues, derivado de la definición anterior, dos tipos de ingresos

excedentes: a) los que se obtienen en exceso de los aprobados en la LIF, y, b)

los que se obtienen en exceso de los ingresos propios de las Entidades de

control indirecto.

Cuando se originan ingresos excedentes, en principio no cuentan con un

destino específico en el gasto público federal, por lo que existen normas

presupuestarias que ordenan y transparenta el destino de los ingresos

excedentes.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, podrá autorizar

erogaciones adicionales a las aprobadas en el DPEF, con cargo a los

excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la LIF o de

excedentes de ingresos propios de las Entidades, conforme a lo siguiente:

Los excedentes de ingresos que resulten de la LIF, deberán destinarse

a151:

Compensar el incremento en el gasto no programable respecto del

presupuestado, por concepto de participaciones federales;

150 Vid. Artículo 2, fracción XXX, de la LFPRH. 151 Vid. Artículo 19, fracción I, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

180

Compensar el costo financiero de la deuda, derivado de

modificaciones en la tasa de interés o del tipo de cambio;

Adeudos de ejercicios fiscales anteriores para cubrir, en su caso, la

diferencia con el monto estimado en la LIF correspondiente;

Así como a la atención de desastres naturales cuando el Fondo de

Desastres resulte insuficiente.

En el caso de que aplicados los ingresos excedentes existan remanentes,

se destinarán a lo siguiente152:

En un 25% al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las

Entidades Federativas;

En un 25% al Fondo de Estabilización para la Inversión en

Infraestructura de Petróleos Mexicanos;

En un 40% al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros;

En un 10% a programas y proyectos de inversión en infraestructura y

equipamiento de las entidades federativas. Dichos recursos se

destinarán a las entidades federativas conforme a la estructura

porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de

Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente.

Una vez que los 3 Fondos alcancen el monto de la reserva determinado,

los excedentes de ingresos, se destinarán conforme a lo siguiente153:

En un 25% a los programas y proyectos de inversión en infraestructura

que establezca el Presupuesto de Egresos, dando preferencia al gasto

que atienda las prioridades en las entidades federativas;

En un 25% a programas y proyectos de inversión en infraestructura y

equipamiento de las entidades federativas. Dichos recursos se

destinarán a las entidades federativas conforme a la estructura

porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de

Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente.

152 Vid. Artículo 19, fracción IV, de la LFPRH. 153 Vid. Artículo 19, fracción V, de la LFPRH.


181

En un 25% a los programas y proyectos de inversión en infraestructura

de Petróleos Mexicanos;

En un 25% para el Fondo de Apoyo para la Reestructura de

Pensiones.

En el caso de los ingresos que tengan un destino específico por

disposición expresa de leyes de carácter fiscal, o conforme a éstas se cuente

con autorización de la SHCP para utilizarse en un fin específico, ésta podrá

autorizar las ampliaciones a los Presupuestos de las Dependencias o Entidades

que los generen, hasta por el monto de los ingresos excedentes obtenidos que

determinen dichas leyes o, en su caso, la SHCP154.

Los excedentes de ingresos propios de las Entidades se destinarán a

las mismas, hasta por los montos que autorice la SHCP, conforme a las


En el caso de las Entidades reconocidas como Centros Públicos de

Investigación, sus excedentes de ingresos propios se destinarán a las mismas,

sin requerir autorización de la SHCP, a la cual se le informará en cuanto a su

monto, origen y criterios de aplicación155.

El Ejecutivo Federal reportará en los informes trimestrales y la Cuenta

Pública, las erogaciones adicionales aprobadas156.

Las Dependencias que obtengan ingresos excedentes deberán

concentrarlos invariablemente en la Tesorería de la Federación en los términos

de las disposiciones aplicables157.

Las Dependencias podrán solicitar autorización de adelanto de calendario

de su Presupuesto aprobado o modificado autorizado, condicionada a la

obtención de los ingresos excedentes158.

154 Vid. Artículo 19, fracción II, de la LFPRH. 155 Vid. Artículo 19, fracción III, de la LFPRH. 156 Vid. Artículo 19, In Fine, de la LFPRH. 157 Vid. Artículo 108, del RLFPRH. 158 Vid. Artículo 113, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

182

Las Entidades que obtengan ingresos en exceso a los previstos en sus

Presupuestos deberán enterarlos en sus respectivas tesorerías159.

El titular de la Entidad es responsable de determinar el monto de los

ingresos propios obtenidos en exceso y la propuesta del destino de los mismos,

la que debe ser aprobada por su órgano de gobierno y por la SHCP, previo

dictamen de ésta, de que efectivamente se trata de ingresos excedentes a los

previstos en la LIF160.

III. OBLIGACIONES PÚBLICAS PLURIANUALES LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA regula tres casos referidos a las

OBLIGACIONES PÚBLICAS PLURIANUALES: a) los gastos plurianuales

derivados de la celebración de contratos plurianuales de adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras públicas, b) los gastos plurianuales derivados

de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo161 y c) los gastos

plurianuales derivados de proyectos de prestación de servicios de largo plazo162.

Los ejecutores de gasto podrán celebrar contratos plurianuales de

obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios durante el

ejercicio fiscal siempre que163:

Justifiquen que su celebración representa ventajas económicas o que

sus términos o condiciones son más favorables;

Justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará

negativamente la competencia económica en el sector de que se trate;

Identifiquen el gasto corriente o de inversión correspondiente; y

Desglosen el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal

correspondiente, como para los subsecuentes.

Las Dependencias requerirán la autorización presupuestaria de la SHCP

para la celebración de los contratos plurianuales. En el caso de las Entidades, se

159 Vid. Artículo 114, del RLFPRH. 160 Vid. Artículo 117, del RLFPRH. 161 Vid. Artículo 32, de la LFPRH. 162 Vid. Artículo 50, de la LFPRH. 163 Vid. Artículo 50, de la LFPRH.


183

sujetarán a la autorización de su titular conforme a las disposiciones generales

aplicables.

Las Dependencias y Entidades deberán informar a la SFP sobre la

celebración de los contratos plurianuales, dentro de los 30 días posteriores a su

formalización.

En los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo

incluidos en programas prioritarios, en que la SHCP haya otorgado su

autorización por considerar que el esquema de financiamiento correspondiente

fue el más recomendable de acuerdo a las condiciones imperantes, a la

estructura del proyecto y al flujo de recursos que genere, el servicio de las

obligaciones derivadas de los financiamientos correspondientes se considerará

preferente respecto de nuevos financiamientos, para ser incluido en los

Presupuestos de Egresos de los años posteriores hasta la total terminación de

los pagos relativos, con el objeto de que las Entidades adquieran en propiedad

bienes de infraestructura productivos.

En el caso de proyectos para prestación de servicios de largo plazo,

las Dependencias y Entidades deberán sujetarse al procedimiento de

autorización y demás disposiciones aplicables que emitan, en el ámbito de sus

respectivas competencias, la SHCP y la SFP164.

La prestación de servicios de largo plazo se lleva a cabo por medio de un

contrato que involucra recursos de varios ejercicios fiscales, a cargo de un

inversionista proveedor, el cual se obliga a proporcionarlos con los activos que

provea por sí o a través de un tercero, de conformidad con un proyecto para la

prestación de dichos servicios; y establece la obligación de pago a cargo de la

Dependencia o Entidad contratantes165.

164 Vid. Artículo 50, de la LFPRH. 165 Vid. Artículo 3, fracción VI, de la LAASSP.

DANIEL RAMOS TORRES

184

IV. OTORGAMIENTO DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS A LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS

EL FIDEICOMISO PÚBLICO es un instrumento jurídico utilizado para otorgar

financiamiento a proyectos que detonan el desarrollo industrial y regional del

país. En este contexto, el financiamiento proveniente del DPEF para apoyar

proyectos está regulado en la legislación presupuestaria.

El artículo 9, de la LFPRH, indica que son Fideicomisos Públicos los que

constituye el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP en su carácter de

fideicomitente única de la administración pública centralizada, o las Entidades,

con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado

para impulsar las áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo. Asimismo, son

Fideicomisos Públicos aquéllos que constituyan los Poderes Legislativo y

Judicial y los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de

Egresos a través de los ramos autónomos.

Las Dependencias y Entidades sólo podrán otorgar recursos públicos a

Fideicomisos Públicos observando lo siguiente166:

Con autorización indelegable de su titular;

Previo informe y autorización de la SHCP, y

A través de las partidas específicas que para tales fines prevea el

Clasificador por objeto del gasto.

La unidad responsable de la Dependencia o Entidad con cargo a cuyo

Presupuesto se hayan otorgado los recursos a los Fideicomisos Públicos o que

coordine su operación será responsable de reportar en los informes trimestrales,

conforme lo establezca el RLFPR, los ingresos, incluyendo rendimientos

financieros del periodo, egresos, así como su destino y el saldo.

Los Fideicomisos Públicos que tengan como objeto principal financiar

programas y proyectos de inversión deberán sujetarse a las disposiciones

generales en la materia.

166 Vid. Artículo 9, párrafo cuarto, de la LFPRH.


185

Las Dependencias y Entidades podrán otorgar subsidios o donativos, los

cuales mantienen su naturaleza jurídica de recursos públicos federales para

efectos de su fiscalización y transparencia, a los Fideicomisos que constituyan

las entidades federativas o los particulares, siempre y cuando cumplan con lo

que a continuación se señala167:

Los subsidios o donativos en numerario deberán otorgarse en los

términos de la LFPRH y su Reglamento;

Los recursos se identificarán específicamente en una subcuenta,

misma que deberá reportarse en los informes trimestrales, conforme lo

establezca el RLFPRH, identificando los ingresos, incluyendo

rendimientos financieros del periodo, egresos, así como su destino y el

saldo;

En el caso de Fideicomisos constituidos por particulares, la suma de

los recursos públicos federales otorgados no podrá representar, en

ningún momento, más del 50 por ciento del saldo en el patrimonio neto

de los mismos;

Tratándose de Fideicomisos constituidos por las entidades federativas,

se requerirá la autorización del titular de la Dependencia o Entidad

para otorgar recursos públicos federales que representen más del 50

por ciento del saldo en el patrimonio neto de los mismos, informando

de ello a la SHCP y a la SFP, y

Si existe compromiso recíproco de la entidad federativa o de los

particulares y del Gobierno Federal para otorgar recursos al patrimonio

y aquéllos incumplen, el Gobierno Federal, por conducto de la

Dependencia o Entidad con cargo a cuyo Presupuesto se hayan

otorgado los recursos, suspenderá las aportaciones subsecuentes.

Los Fideicomisos deberán registrarse y renovar anualmente su registro

ante la SHCP para efectos de su seguimiento. Asimismo, deberán registrarse las

subcuentas e informarse anualmente a la SHCP. 168


DANIEL RAMOS TORRES

186

La unidad responsable de la Dependencia o Entidad con cargo a cuyo

Presupuesto se hayan otorgado los recursos, o que coordine su operación, será

responsable de que se apliquen a los fines para los cuales fue constituido el

Fideicomiso.

Los informes trimestrales y la Cuenta Pública incluirán un reporte del

cumplimiento de la misión y fines de los Fideicomisos, así como de los recursos

ejercidos para el efecto; las Dependencias y Entidades deberán poner esta

información a disposición del público en general, a través de medios electrónicos

de comunicación.

Las Dependencias y Entidades con cargo a cuyo Presupuesto se hayan

otorgado los recursos a los Fideicomisos, deberán suspender las aportaciones

subsecuentes cuando no se cumpla con las autorizaciones y registros

correspondientes.

Al extinguir los Fideicomisos, las Dependencias y Entidades deberán

enterar los recursos públicos federales remanentes a la Tesorería de la

Federación o, en su caso, a la tesorería de la Entidad, salvo que se haya

acordado un destino diferente en el contrato respectivo.

V. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS POR MANDATO

PÚBLICO

EL DERECHO PRESUPUESTARIO regula el otorgamiento de recursos por las

Dependencias y Entidades a los Mandatos Públicos, para que éstos últimos

mediante contrato civil administren dichos recursos.

El RLFPRH, en su capítulo XVI, regula la facultad que tienen las

Dependencias y Entidades para otorgar recursos presupuestarios a los

Mandatos Públicos.

Las Dependencias y Entidades sólo podrán otorgar recursos

presupuestarios a Mandatos Públicos, observando lo siguiente169:



187

Con autorización indelegable de su titular;

Previo informe a la SHCP, conjuntamente con la autorización de la

adecuación presupuestaria correspondiente, mediante los sistemas

electrónicos establecidos para ello, cuando los recursos no estén

incluidos en las partidas correspondientes del Presupuesto aprobado.

Quedan exceptuados del informe y autorización, las Entidades no

apoyadas que hayan celebrado mandatos y

A través de las partidas específicas del Clasificador por objeto del

gasto.

Las Dependencias y Entidades que coordinen Mandatos, o que con cargo

a su Presupuesto les aporten recursos presupuestarios, y tengan por objeto

realizar o financiar programas y proyectos de inversión, serán responsables de

elaborar el análisis costo y beneficio para dichos programas y proyectos, obtener

su registro en la Cartera y, en su caso, recabar el dictamen del experto

independiente correspondiente, de conformidad con los lineamientos que al

efecto emita la SHCP.

Las Dependencias y Entidades, a través de los servidores públicos

competentes para ejercer recursos presupuestarios y los titulares de las

unidades administrativas que hayan gestionado el otorgamiento de los recursos,

serán responsables de llevar el seguimiento del ejercicio y destino de las

aportaciones, subsidios y donativos otorgados a Mandatos, por lo que la SHCP

sólo dará el seguimiento de los recursos presupuestarios hasta su aportación a

dichos instrumentos. Lo anterior, sin perjuicio de la vigilancia y fiscalización que

realice la SFP, al ejercicio de los recursos presupuestarios otorgados.

Los recursos presupuestarios de los Mandatos que canalicen subsidios y

recursos de programas sujetos a reglas de operación, se considerarán

devengados al momento de constituirse la obligación de entregar el recurso al

beneficiario que acredite su elegibilidad. De lo contrario, deberán concentrarse

en los términos de las disposiciones aplicables, salvo que por disposición

expresa de leyes, decretos y demás ordenamientos deban permanecer en el

Mandato.

DANIEL RAMOS TORRES

188

Queda prohibido constituir o participar en Mandatos, con ahorros,

economías o subejercicios del Presupuesto de Egresos, que tengan por objeto

evitar la concentración de recursos en la Tesorería de la Federación al final del

ejercicio correspondiente.

VI. SUBSIDIOS Y REGLAS DE OPERACIÓN

LOS SUBSIDIOS se definen como las asignaciones de recursos federales

previstas en el Presupuesto de Egresos que, a través de las Dependencias y

Entidades, se otorgan a los diferentes sectores de la sociedad, a las entidades

federativas o municipios para fomentar el desarrollo de actividades sociales o

económicas prioritarias de interés general170.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, con base en el

Presupuesto de Egresos, determina la forma y términos en que deben invertirse

los Subsidios que otorgue a las entidades federativas, a los municipios y, en su

caso, a los sectores social y privado171.

Los Subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad,

transparencia, publicidad, selectividad y temporalidad, para lo cual las

Dependencias y Entidades que los otorguen deberán172:

Identificar con precisión a la población objetivo, tanto por grupo

específico como por región del país, entidad federativa y municipio;

En su caso, prever montos máximos por beneficiario y por porcentaje

del costo total del programa.

En los programas de beneficio directo a individuos o grupos sociales,

los montos y porcentajes se establecerán con base en criterios

redistributivos que deberán privilegiar a la población de menos

ingresos y procurar la equidad entre regiones y entidades federativas,

sin demérito de la eficiencia en el logro de los objetivos;

Procurar que el mecanismo de distribución, operación y administración

otorgue acceso equitativo a todos los grupos sociales y géneros;

170 Vid. Artículo 2, fracción LIII, de la LFPRH. 171 Vid. Artículo 79, de la LFPRH. 172 Vid. Artículo 75, de la LFPRH.


189

Garantizar que los recursos se canalicen exclusivamente a la

población objetivo y asegurar que el mecanismo de distribución,

operación y administración facilite la obtención de información y la

evaluación de los beneficios económicos y sociales de su asignación y

aplicación; así como evitar que se destinen recursos a una

administración costosa y excesiva;

Incorporar mecanismos periódicos de seguimiento, supervisión y

evaluación que permitan ajustar las modalidades de su operación o

decidir sobre su cancelación;

En su caso, buscar fuentes alternativas de ingresos para lograr una

mayor autosuficiencia y una disminución o cancelación de los apoyos

con cargo a recursos presupuestarios;

Asegurar la coordinación de acciones entre Dependencias y

Entidades, para evitar duplicación en el ejercicio de los recursos y

reducir gastos administrativos;

Prever la temporalidad en su otorgamiento;

Procurar que sea el medio más eficaz y eficiente para alcanzar los

objetivos y metas que se pretenden, y

Reportar su ejercicio en los informes trimestrales a la Cámara de

Diputados.

En el Presupuesto de Egresos se señalan los programas a través de los

cuales se otorgan Subsidios y aquellos programas que deben sujetarse a

REGLAS DE OPERACIÓN.

La Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, señalará los

programas, a través de los cuales se otorgan subsidios, que deben sujetarse a

Reglas de Operación con el objeto de asegurar que la aplicación de los recursos

públicos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

Asimismo, se señalarán en el Presupuesto de Egresos los criterios generales a

los cuales se sujetarán las Reglas de Operación de los programas.

Las Dependencias, las Entidades a través de sus respectivas

Dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las Entidades no

coordinadas serán responsables de emitir las Reglas de Operación de los

DANIEL RAMOS TORRES

190

programas que inicien su operación en el ejercicio fiscal siguiente o, en su caso,

las modificaciones a aquéllas que continúen vigentes, previa autorización

presupuestaria de la SHCP y dictamen de la Comisión Federal de Mejora

Regulatoria. 173

Las Reglas de Operación deben contener, al menos lo siguiente174:

Los criterios de selección de los beneficiarios, instituciones o

localidades objetivo. Estos deben ser precisos, definibles,

mensurables y objetivos;

El mecanismo de selección o asignación, con reglas claras y

consistentes con los objetivos de política del programa, para ello

deberán anexar un diagrama de flujo del proceso de selección;

Para todos los trámites deberá especificarse textualmente el nombre

del trámite que identifique la acción a realizar;

Se deberán establecer los casos o supuestos que dan derecho a

realizar el trámite;

Debe definirse la forma de realizar el trámite;

Sólo podrán exigirse los datos y documentos anexos estrictamente

necesarios para tramitar la solicitud y acreditar si el potencial

beneficiario cumple con los criterios de elegibilidad;

Se deberán definir con precisión los plazos que tiene el supuesto

beneficiario, para realizar su trámite, así como el plazo de prevención

y el plazo máximo de resolución de la autoridad, y

Se deberán especificar las unidades administrativas ante quienes se

realiza el trámite o, en su caso, si hay algún mecanismo alterno.

Las Reglas de Operación deben publicarse en el DOF.

VII. TRANSFERENCIAS

LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA define a las TRANSFERENCIAS como

las asignaciones de recursos federales previstas en los Presupuestos de las

Dependencias, destinadas a las Entidades bajo su coordinación sectorial o en su

173 Vid. Artículo 77, párrafos primero y segundo, de la LFPRH. 174 Vid. Artículo 77, fracción II, inciso b, de la LFPRH.


191

caso, a los órganos administrativos desconcentrados, para sufragar los gastos

de operación y de capital, incluyendo el déficit de operación y los gastos de

administración asociados al otorgamiento de subsidios, así como las

asignaciones para el apoyo de programas de las entidades vinculados con

operaciones de inversión financiera o para el pago de intereses, comisiones y

gastos, derivados de créditos contratados en moneda nacional o extranjera175.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, autoriza la ministración

de Transferencias que con cargo a los Presupuestos de las Dependencias y, en

su caso de las Entidades, se aprueben en el Presupuesto de Egresos. La SHCP

podrá reducir, suspender o terminar la ministración de Transferencias cuando las

Dependencias y Entidades no cumplan lo establecido en la LFPRH, informando

a la Cámara de Diputados y tomando en cuenta la opinión de la misma en el

destino de los recursos correspondientes.

Los titulares de las Dependencias y Entidades, con cargo a cuyos

Presupuestos se autorice la ministración de Transferencias, son responsables,

en el ámbito de sus competencias, de que éstas se otorguen y ejerzan conforme

a las disposiciones generales aplicables. Las Dependencias podrán suspender

las ministraciones de recursos a los órganos administrativos desconcentrados o

a las Entidades, cuando no cumplan con las disposiciones generales aplicables.

Las Dependencias que suspendan la ministración de recursos deberán

informarlo a la SHCP.176

VIII. DONATIVOS

LOS EJECUTORES DE GASTO podrán otorgar DONATIVOS, siempre y

cuando cumplan con lo siguiente177:

Deberán contar con recursos aprobados por la Cámara de Diputados

para dichos fines en sus respectivos Presupuestos;

175 Vid. Artículo 2, fracción LIV, de la LFPRH. 176 Vid. Artículo 74, de la LFPRH. 177 Vid. Artículo 80, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

192

El otorgamiento del Donativo deberá ser autorizado en forma

indelegable por el titular del respectivo ejecutor de gasto y, en el caso

de las Entidades, adicionalmente por el órgano de gobierno.

En todos los casos, los Donativos serán considerados como otorgados

por la Federación;

Deberán solicitar a los donatarios que, aparte de ser asociaciones no

lucrativas, demuestren estar al corriente en sus respectivas

obligaciones fiscales, y que sus principales ingresos no provengan del

Presupuesto de Egresos, salvo los casos que permitan expresamente

las leyes.

Los beneficiarios del Donativo deberán presentar un proyecto que

justifique y fundamente la utilidad social de las actividades educativas,

culturales, de salud, de investigación científica, de aplicación de

nuevas tecnologías o de beneficencia, a financiar con el monto del

Donativo;

Deberán verificar que los donatarios no estén integrados en algún otro

padrón de beneficiarios de programas a cargo del Gobierno Federal y

que en ningún caso estén vinculados a asociaciones religiosas o a

partidos y agrupaciones políticas nacionales, salvo los casos que

permitan las leyes, y

Deberán incluir en los informes trimestrales, las erogaciones con cargo

a la partida de gasto correspondiente, el nombre o razón social, los

montos entregados a los beneficiarios, así como los fines específicos

para los cuales fueron otorgados los Donativos.

En ningún caso se podrán otorgar Donativos a organizaciones que por

irregularidades en su funcionamiento estén sujetas a procesos legales.

Los ejecutores de gasto que pretendan otorgar Donaciones en especie

deberán sujetarse a la LGBN y demás disposiciones aplicables.

Se podrán otorgar Donativos en dinero de la Federación a los siguientes

beneficiarios178:



193

Asociaciones no lucrativas que demuestren estar al corriente en sus

respectivas obligaciones fiscales y que sus principales ingresos no

provengan del Presupuesto de Egresos, salvo los casos que permitan

expresamente las leyes;

Fideicomisos constituidos por las entidades federativas o particulares;

Entidades federativas o sus municipios, y

Organismos e instituciones internacionales, en el marco de los

tratados o acuerdos internacionales que suscriba el Gobierno Federal.

Tratándose de las erogaciones por concepto de Donativos, en ningún

caso podrá incrementarse la asignación original aprobada en el Presupuesto de

Egresos179.

Las Dependencias y Entidades deberán prever que el proyecto que

presente el beneficiario del Donativo, incluya lo siguiente180:

Los objetivos específicos que se pretendan realizar con el donativo;

Los plazos que se deberán observar para la aplicación de los

recursos, así como para el cumplimiento de los objetivos previstos, y

El esquema que se utilizará para comprobar las actividades

realizadas.

Una vez determinado el otorgamiento de los Donativos, las Dependencias

o Entidades deberán formalizar el contrato que corresponda, con base en el

modelo y reglas emitidos por la SHCP y la SFP, en el ámbito de sus respectivas

competencias.

Las Dependencias y Entidades serán responsables de que en el contrato

que formalicen con cualquiera de los beneficiarios del Donativo, se acuerde que

éstos se comprometan a181:

179 Vid. Artículo 93, fracción II, del RLFPRH. 180 Vid. Artículo 183 A, del RLFPRH. 181 Vid. Artículo 183 B, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

194

Aplicar los recursos federales otorgados como Donativo de la

Federación en el cumplimiento de los objetivos a realizar con esos

recursos;

Abrir y mantener una cuenta o subcuenta bancaria específica, según

corresponda, en la que se identifiquen y manejen los recursos

provenientes del Donativo hasta en tanto se apliquen;

Informar al menos trimestralmente el saldo de la cuenta bancaria

específica, incluyendo los rendimientos obtenidos y los egresos

efectuados, y el avance de los objetivos comprometidos para el cual

se otorgó el Donativo;

Proporcionar la información que para efectos de control, vigilancia y

fiscalización de los recursos federales otorgados requieran la SHCP y

la SFP, así como cualquier otra autoridad competente en materia de

fiscalización del ejercicio de recursos presupuestarios federales, y

Restituir los recursos recibidos como Donativo y sus rendimientos

obtenidos, en el supuesto de que la Dependencia o Entidad donante lo

requiera por haberse determinado que no se cuenta con la

documentación que acredite su aplicación en los objetivos específicos.

La SFP lleva el registro único de los beneficiarios de los Donativos de la

Federación, para lo cual, establecerá las disposiciones generales para que las

Dependencias y Entidades proporcionen la información de las instituciones

beneficiarias de Donativos y del cumplimiento a los contratos correspondientes,

e integrará y actualizará dicho registro182.

Las Dependencias y Entidades que reciban Donativos deberán

destinarlos a los fines específicos para los que les fueron otorgados; asimismo,

deberán registrar los Donativos en sus respectivos Presupuestos y

contabilizarlos previamente a su ejecución de acuerdo con las disposiciones

aplicables. Tratándose de las Entidades, además se sujetarán a lo determinado

por su órgano de gobierno.



195

Tratándose de Donaciones en especie, las Dependencias y Entidades

deberán realizar el registro contable que refleje el correspondiente movimiento

en el activo y se sujetarán a las disposiciones contables aplicables183.

Las Dependencias que reciban Donativos en dinero deberán enterar los

recursos a la Tesorería de la Federación y, en el caso de las Entidades, a su

respectiva tesorería; asimismo, para su aplicación deberán solicitar la ampliación

correspondiente.

Las Dependencias y Entidades que soliciten y, en su caso, ejerzan

Donativos provenientes del exterior deberán sujetarse al RLFPRH y demás



DANIEL RAMOS TORRES

196


197

Lección 7

El Presupuesto en las Entidades Paraestatales

Normativa aplicable: art. 2 XIX, art. 2 XX LFPRH; art. 50; art. 51; art. 52; art. 58

LFEP; art. 3º. LOAPF

Sumario:

I. LAS ENTIDADES PARAESTATALES

II. FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO EN LA ENTIDAD PARAESTATAL

III. EROGACIÓN DE RECURSOS EN LA ENTIDADES PARAESTATALES

IV. ENTIDADES APOYADAS Y NO APOYADAS

V. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO

VI. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO INDIRECTO

DANIEL RAMOS TORRES

198


199

I. LAS ENTIDADES PARAESTATALES

EL CONCEPTO Entidad Paraestatal lo utiliza el artículo 3º, de la LOAPF, para

referirse a los Organismos Públicos Descentralizados, a las Empresas de

Participación Estatal Mayoritaria, a las Instituciones Nacionales de Crédito, a las

Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito, a las Instituciones Nacionales

de Seguros y de Fianzas y a los Fideicomisos Públicos184.

II. FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO EN LA ENTIDAD PARAESTATAL

LOS PRESUPUESTOS de la Entidad paraestatal se formulan a partir de sus

programas anuales. Deben contener la descripción detallada de objetivos, metas

y unidades responsables de su ejecución y los elementos que permitan la

evaluación sistemática de sus programas185.

En la formulación de sus presupuestos, la Entidad paraestatal (por

ejemplo, CAPUFE) se sujeta a los lineamientos generales que en materia de

gasto establece la SHCP, así como a los lineamientos específicos que defina la

Dependencia Coordinadora de Sector (por ejemplo, la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes). En el caso de compromisos derivados de

compra o de suministro que excedan al período anual del Presupuesto, éste

deberá contener la referencia precisa de esos compromisos con el objeto de

contar con la perspectiva del desembolso a plazos mayores de un año186.

III. EROGACIÓN DE RECURSOS EN LAS ENTIDADES PARAESTATALES

LA ENTIDAD PARAESTATAL es competente para manejar y erogar sus

recursos propios por medio de sus órganos de gobierno187. Así por ejemplo, el

artículo 58, fracción II, de la LFEP, faculta al órgano de gobierno de la Entidad

paraestatal para “Aprobar los programas y presupuestos…así como sus

modificaciones, en los términos de la legislación aplicable.”

184 Con la reforma energética realizada en diciembre de 2013, a los artículos 25, 27 y 28 de la CP, PEMEX y CFE dejan de

ser Organismos Descentralizados para convertirse en Empresas Productivas del Estado con autonomía presupuestaria. 185 Vid. Artículo 50, de la LFEP. 186 Vid. Artículo 51, de la LFEP. 187 Vid. Artículo 52, primer párrafo, de la LFEP.

DANIEL RAMOS TORRES

200

IV. ENTIDADES APOYADAS Y NO APOYADAS

POR LO QUE TOCA a la percepción de subsidios y transferencias, la Entidad

paraestatal los recibe de la Tesorería de la Federación en los términos que se

fijen en los Presupuestos de egresos anuales de la Federación y del Distrito

Federal, debiendo manejarlos y administrarlos por sus propios órganos y

sujetarse a los controles e informes respectivos de conformidad con la

legislación aplicable188.

En orden a lo establecido en el artículo 52, de la LFEP, dependiendo de

que las Entidades reciban o no subsidios y transferencias, se pueden catalogar

como ENTIDADES APOYADAS y ENTIDADES NO APOYADAS. Por ejemplo,

DICONSA es considerada una Entidad apoyada, mientras que el Instituto para la

Protección al Ahorro Bancario es considerado una Entidad no apoyada.

V. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO

LAS ENTIDADES sujetas a control presupuestario directo tienen un impacto

importante en las finanzas públicas, en virtud de los ingresos que generan y del

gasto que realizan. En el caso del IMSS queda en evidencia su impacto en las

finanzas públicas, tanto por los ingresos que recibe como por el gasto que

realiza, y a ello obedece su clasificación como Entidad sujeta a control

presupuestario directo.

Se definen como Entidades de control presupuestario directo, las

Entidades cuyos ingresos están comprendidos en su totalidad en la Ley de

Ingresos y sus egresos forman parte del gasto neto total del DPEF189.

El DPEF 2015 establece que son Entidades sujetas a control

presupuestario directo:

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado.

188 Vid. Artículo 52, segundo párrafo, de la LFEP. 189 Vid. Artículo 2, fracción XIX, de la LFPRH.


201

Instituto Mexicano del Seguro Social.

Las Entidades sujetas a control presupuestario directo generan el 100%

de sus recursos, y su gasto se incluye en el DPEF, debido al impacto que tiene

en las finanzas públicas, por lo que están sujetas a los controles e informes que

al efecto establece la SHCP.

Las Entidades sujetas a control presupuestario directo deben realizar sus

pagos de acuerdo a las fechas establecidas en sus calendarios de gasto

previamente aprobados por la SHCP.

Los recursos de las Entidades sujetas a control presupuestario directo se

consideran para la elaboración del balance primario del sector público.

En el caso de que las Entidades sujetas a control presupuestario directo

efectúen adecuaciones presupuestarias, deben remitir a la SHCP para su

autorización el flujo de efectivo modificado, previamente autorizado por su

órgano de gobierno.

VI. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO INDIRECTO

LAS ENTIDADES sujetas a control presupuestario indirecto tienen un

impacto menos importante en las finanzas públicas, en virtud de los ingresos que

generan y del gasto que realizan.

Se definen como Entidades de control presupuestario indirecto, las

Entidades cuyos ingresos propios no están comprendidos en la LIF, y sus

egresos no forman parte del gasto neto total del DPEF, salvo aquellos subsidios

y transferencias que en su caso reciban190.

Las Entidades de control presupuestario indirecto, pueden ser de dos

tipos:

190 Vid. Artículo 2, fracción XX, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

202

Las que manejan y erogan sus recursos propios, pero reciben subsidios y

transferencias (Entidades apoyadas: DICONSA), y que están sujetas al control e

informes de la SHCP que dispone el artículo 52, de la LFEP.

Las que manejan y erogan sus recursos propios, pero no reciben

subsidios y transferencias (Entidades no apoyadas: COMESA), y que están

sujetas a ciertos controles de la SHCP en casos de contingencia, caso en el cual

el gobierno dispone discrecionalmente de sus recursos.

Las Entidades de control presupuestario indirecto tienen mayor

flexibilidad y autonomía para realizar sus calendarios de gasto, mismos que

presentan a la SHCP.

En las Entidades de control presupuestario indirecto los recursos fiscales

derivados de transferencias aparecen dentro del gasto autorizado en el DPEF, y

sus ingresos propios se presentan por separado dentro del Tomo “Sector

Paraestatal Entidades de Control Indirecto”, y no se toma en cuenta la LIF, es

decir que no se utilizan para financiar el PEF.

Los recursos propios de las Entidades de control presupuestario indirecto

no afectan el balance primario, en éste sólo se consideran los recursos fiscales

de las transferencias que les otorga el gobierno federal.

Las Entidades de control presupuestario indirecto, cuando requieran

realizar adecuaciones presupuestarias, solicitarán autorización a la SHCP por

medio de su Dependencia Coordinadora de Sector, a través de oficio de

afectación presupuestaria, sólo en los siguientes casos:

Traspaso de recursos de gastos de inversión a gasto corriente.

Traspaso que afecta recursos de servicios personales.

Cambios a sus calendarios de gasto.

Movimientos que afectan el balance primario.


203

DANIEL RAMOS TORRES

204

Lección 8

El Presupuesto en las Empresas Productivas del Estado y

sus respectivas empresas productivas subsidiarias

Normativa aplicable: art. 25 CP; art. 2; 102; art. 103; art. 104; art. 105; art. 106;

art. 107; art. 108 LCFE; art. 2; art. 100; art. 101; art. 102; art. 103; art. 104; art.

105 LPM

Sumario:

I. EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO

II. LA AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS

DEL ESTADO

1. La autonomía presupuestaria de la Comisión Federal de Electricidad y

sus empresas productivas subsidiarias


empresas productivas subsidiarias

III. ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ANUALES DE LAS EMPRESAS

PRODUCTIVAS DEL ESTADO



2. Elaboración del Presupuesto anual de Petróleos Mexicanos y sus


IV. EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO EN LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS

DEL ESTADO

1. El ejercicio presupuestario en la Comisión Federal de Electricidad y sus


2. El ejercicio presupuestario en Petróleos Mexicanos y sus empresas

productivas subsidiarias

V. ADECUACIONES AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS

DEL ESTADO

1. Adecuaciones al Presupuesto de la Comisión Federal de Electricidad y al

de sus empresas productivas subsidiarias


205



VI. EL PRESUPUESTO EN MATERIA DE SERVICIOS PERSONALES DE LAS

EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO

1. El Presupuesto en materia de servicios personales de la Comisión

Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias


Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias

VII. OBLIGACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO DE

REMITIR AL CONGRESO DE LA UNIÓN LA INFORMACIÓN QUE ÉSTE

LE SOLICITE EN RELACIÓN CON SU PRESUPUESTO

1. Obligación de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas

productivas subsidiarias de remitir al Congreso de la Unión la información

que éste le solicite en relación con su Presupuesto


subsidiarias de remitir al Congreso de la Unión la información que éste

le solicite en relación con su Presupuesto

VIII. FACULTAD DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD Y SUS

EMPRESAS PRODUCTIVAS SUBSIDIARIAS PARA REALIZAR

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LARGO

PLAZO

DANIEL RAMOS TORRES

206


207

I. EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO

EL VIERNES 20 DE DICIEMBRE DE 2013, se publicó en el DOF, el DECRETO

por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, de manera

específica en el sector de la electricidad y del petróleo y los demás

hidrocarburos.

El artículo 25 constitucional, párrafo cuarto reformado, innova el

ordenamiento jurídico al establecer lo siguiente:

Crea el concepto de Empresas Productivas del Estado.

Las empresas productivas del Estado atienden las áreas

estratégicas. Por lo que en consecuencia, la Comisión Federal de

Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, y

Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias,

dejan de ser entidades paraestatales191 y se convierten en

Empresas Productivas del Estado que atienden

respectivamente, las áreas estratégicas de la planeación y el

control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de

transmisión y distribución de energía eléctrica; así como la

exploración y extracción del petróleo y de los demás

hidrocarburos.

El Gobierno Federal mantiene la propiedad y el control sobre las

empresas productivas del Estado, es decir el Gobierno Federal

mantiene la propiedad y el control sobre la Comisión Federal de

Electricidad y Petróleos Mexicanos y sus respectivas empresas

productivas subsidiarias.

191 La reforma constitucional en comento trajo como consecuencia que se reformara el párrafo tercero, del artículo 3, de la

LFEP, mediante Decreto publicado en el DOF, el día 11 de agosto de 2014, para quedar como sigue: “Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría

Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado

Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.”

DANIEL RAMOS TORRES

208

El transitorio vigésimo del Decreto por el que se reforman y adicionan

diversas disposiciones de la CP, en Materia de Energía, establece con respecto

a las Empresas Productivas del Estado lo siguiente:

“Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este

Decreto (120 días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto), el

Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para

regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los

ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y

ambiental.

III. Su organización, administración y estructura corporativa sean

acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su

autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de

contratación para la obtención de los mejores resultados de sus

actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las

facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.

IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y

sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del

Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de

Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen

las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos

sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del

artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras

disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente

manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del

Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco

consejeros independientes.

V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia

competente (Secretaría de Energía), con objeto de que sus operaciones de

financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del

resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de

financiamiento del mismo.


209

VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes,

con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos,

servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades

administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto,

de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que

se trate.

Una vez que los organismos descentralizados denominados

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal

de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de

conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del

transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las

disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones

anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se

encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en

operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de

cuentas.

Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones

a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos

hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o

bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del

Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados

consejeros podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo

de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al

procedimiento que establezca la ley.”

El artículo 2, de la LCFE, define a la Comisión Federal de Electricidad

como una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno

Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y que goza de autonomía

técnica, operativa y de gestión.

El artículo 2, de la LPM, define a Petróleos Mexicanos como una

empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal,

con personalidad jurídica y patrimonio propios y que goza de autonomía técnica,

operativa y de gestión.

DANIEL RAMOS TORRES

210

II. LA AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA DE LAS EMPRESAS


EL TRANSITORIO VIGÉSIMO DEL DECRETO por el que se reforman y

adicionan diversas disposiciones de la CP, en Materia de Energía, en comento,

establece la autonomía presupuestaria de las Empresas Productivas del

Estado en los siguientes términos:

“Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este

Decreto (120 días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto), el

Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para

regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al

balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de

la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la

Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el

artículo 127 de esta Constitución.”

Mediante Decreto publicado en el DOF el día 11 de agosto de 2014, se

reformó el último párrafo del artículo 5, de la LFPRH, para establecer que las

empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se

sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes, en todo lo

relacionado con su autonomía presupuestaria, excluyéndolas del ámbito de

aplicación de ésta Ley.

1. La autonomía presupuestaria de la Comisión Federal de


LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD y sus empresas productivas

subsidiarias cuentan con autonomía presupuestaria, y se sujetarán sólo al

balance financiero y al techo de gasto de servicios personales que, a propuesta

de la SHCP apruebe el Congreso de la Unión, así como al régimen especial en

materia presupuestaria previsto en la LCFE.


211

A la Comisión Federal de Electricidad le resulta aplicable la regulación

presupuestaria que emita el Consejo de Administración, observando los

principios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad,

austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas en la administración de

sus bienes y recursos.192



PETRÓLEOS MEXICANOS y sus empresas productivas subsidiarias cuentan

con autonomía presupuestaria, y se sujetarán sólo al balance financiero y al

techo de gasto de servicios personales que, a propuesta de la SHCP apruebe el

Congreso de la Unión, así como al régimen especial en materia presupuestaria

previsto en la LPM.

A Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias les

resulta aplicable la regulación presupuestaria que emita el Consejo de

Administración, observando los principios de legalidad, honestidad,

eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y

rendición de cuentas en la administración de sus bienes y recursos.193

III. ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ANUALES DE LAS

EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO



EN LA ELABORACIÓN DE SU PRESUPUESTO ANUAL, la Comisión Federal

de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias observarán lo siguiente:

La SHCP comunicará a la Comisión Federal de Electricidad, a más

tardar el 15 de junio, la estimación preliminar de las variables

macroeconómicas para el siguiente ejercicio fiscal, la cual será

192 Artículo 102, de la LCFE. 193 Artículo 100, de la LPM.

DANIEL RAMOS TORRES

212

tomada en consideración por el Director General de la Comisión

Federal de Electricidad para elaborar, con la participación de sus

empresas productivas subsidiarias, el proyecto de presupuesto

consolidado para el año que se presupuesta;

El Director General de la Comisión Federal de Electricidad enviará a

la SHCP, a más tardar el 15 de julio, el proyecto de presupuesto

consolidado aprobado por el Consejo de Administración, incluyendo

un escenario indicativo consolidado de la meta de balance financiero

de la propia empresa y de sus empresas productivas subsidiarias

para los siguientes cinco años y para el año que se presupuesta, así

como el techo global de erogaciones para servicios personales;

En caso de que la SHCP considere que debe ajustarse la meta de

balance financiero con y sin inversión física o el techo global de

erogaciones para servicios personales, integrará su propuesta y los

ajustes correspondientes en el Proyecto de Presupuesto de Egresos

de la Federación, comunicándolo a la Comisión Federal de

Electricidad. En la exposición de motivos del citado Proyecto deberá

motivarse la propuesta y los ajustes y acompañar la propuesta

original de la Comisión Federal de Electricidad, y

La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos de la

Federación, autorizará la meta de balance financiero y el techo de

servicios personales de la Comisión Federal de Electricidad y sus

empresas productivas subsidiarias.194

2. Elaboración del Presupuesto anual de Petróleos Mexicanos y

sus empresas productivas subsidiarias

EN LA ELABORACIÓN DE SU PRESUPUESTO ANUAL, Petróleos Mexicanos

y sus empresas productivas subsidiarias observarán lo siguiente:

La SHCP comunicará a Petróleos Mexicanos, a más tardar el 15 de

junio, la estimación preliminar de las variables macroeconómicas

para el siguiente ejercicio fiscal, la cual será tomada en

consideración por el Director General de Petróleos Mexicanos

194 Artículo 103, de la LCFE.


213

para elaborar, con la participación de sus empresas productivas

subsidiarias, el proyecto de presupuesto consolidado para el año que

se presupuesta;

El Director General de Petróleos Mexicanos enviará a la SHCP, a

más tardar el 15 de julio, el proyecto de presupuesto consolidado

aprobado por el Consejo de Administración, incluyendo un escenario

indicativo consolidado de la meta de balance financiero de la propia

empresa y de sus empresas productivas subsidiarias para los

siguientes cinco años y para el año que se presupuesta, así como el

techo global de erogaciones para servicios personales;

En caso de que la SHCP considere que debe ajustarse la meta de

balance financiero con y sin inversión física o el techo global de

erogaciones para servicios personales, integrará su propuesta y los

ajustes correspondientes en el Proyecto de Presupuesto de Egresos

de la Federación, comunicándolo a Petróleos Mexicanos. En

la exposición de motivos del citado Proyecto deberá motivarse la

propuesta y los ajustes y acompañar la propuesta original de

Petróleos Mexicanos, y

La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos de la

Federación, autorizará la meta de balance financiero y el techo de

servicios personales de Petróleos Mexicanos y sus empresas

productivas subsidiarias.

IV. EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO EN LAS EMPRESAS


1. El ejercicio presupuestario en la Comisión Federal de Electricidad

y sus empresas productivas subsidiarias


subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin

requerir autorización de la SHCP:

A) El Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad

autorizará los calendarios de presupuesto y las modificaciones a los mismos;

DANIEL RAMOS TORRES

214

B) El Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad

autorizará el presupuesto correspondiente a los programas y proyectos de

inversión de la empresa y sus empresas productivas subsidiarias, observando lo

siguiente:

a) La Comisión Federal de Electricidad contará, conforme a los

lineamientos que apruebe su Consejo de Administración, con un mecanismo de

planeación de los programas y proyectos de inversión en el cual se establezcan

al menos las necesidades de inversión a corto, mediano y largo plazos, mediante

criterios de evaluación que permitan establecer prioridades entre los proyectos;

b) Los proyectos en que se ejerza el gasto de inversión deberán

incrementar el valor patrimonial de la empresa;

c) Los proyectos cuya ejecución comprenda más de un ejercicio fiscal

serán incluidos, según corresponda, en los capítulos específicos del proyecto de

Presupuesto de Egresos de la Federación relativos a los compromisos y a las

erogaciones plurianuales para proyectos de inversión, a que se refieren,

respectivamente, los incisos g) y ñ) de la fracción II, del artículo 41, de la LFPRH,

y su evolución se incluirá en los informes trimestrales señalados en la fracción VI

de este artículo, y

d) La Comisión Federal de Electricidad deberá contar, conforme a los

lineamientos que apruebe su Consejo de Administración, con un mecanismo

permanente de evaluación de sus programas y proyectos de inversión, durante

su ejecución y una vez que ésta concluya. Dicho mecanismo deberá ser

independiente al señalado en el inciso a) anterior;

C) No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en

el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se

emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán

implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin

menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones

que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de

Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance

financiero;

D) El Director General de la Comisión Federal de Electricidad o el director

general de la empresa productiva subsidiaria que corresponda autorizará, en los

términos que establezca el Consejo de Administración:

a) En materia de las contrataciones:


215

- La celebración de contratos plurianuales, y

- La convocatoria, adjudicación, en su caso, formalización de contratos

cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente, con base en los anteproyectos

de presupuesto, y

b) La constitución de fideicomisos y la celebración de mandatos o

contratos análogos en los que se aporten recursos públicos. Será

responsabilidad del Director General de la Comisión Federal de Electricidad o del

director general de la empresa productiva subsidiaria correspondiente, que en

los informes trimestrales y en la Cuenta Pública se incluya un reporte del

cumplimiento de la misión y fines de dichos instrumentos, así como de los

recursos ejercidos para tal efecto. Este reporte deberá estar a disposición del

público en general en su página de Internet.

El Director General de la Comisión Federal de Electricidad o de la

empresa productiva subsidiaria que corresponda, podrá delegar las facultades

señaladas en esta fracción, en un funcionario del nivel jerárquico inmediato

inferior;

E) Determinarán los ajustes que correspondan en sus presupuestos en

caso de disminución de ingresos, para cumplir con la meta de balance financiero

aprobada;

F) Deberán enviar a la SHCP, para la integración de los

informes mensuales y trimestrales a que hace referencia el artículo 107, de la

LFPRH, así como para la integración de la Cuenta Pública y otros informes de

rendición de cuentas, la información presupuestaria, de endeudamiento y

financiera, en los formatos y términos que dicha Secretaría establezca,

exclusivamente para efectos de la presentación homogénea de dicha

información, y

G) Con la aprobación del Consejo de Administración, la Comisión Federal

de Electricidad utilizará sus ingresos propios excedentes para incrementar su

gasto de inversión física o para cubrir sus pasivos laborales de corto y largo

plazo en materia de pensiones y salud.195


DANIEL RAMOS TORRES

216

2. El ejercicio presupuestario en Petróleos Mexicanos y sus


PETRÓLEOS MEXICANOS y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán

sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

A) El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos autorizará los

calendarios de presupuesto y las modificaciones a los mismos;

B) El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos autorizará el

presupuesto correspondiente a los programas y proyectos de inversión de la

empresa y sus empresas productivas subsidiarias, observando lo siguiente:

a) Petróleos Mexicanos contará, conforme a los lineamientos que

apruebe su Consejo de Administración, con un mecanismo de planeación de los

programas y proyectos de inversión en el cual se establezcan al menos las

necesidades de inversión a corto, mediano y largo plazos, mediante criterios de

evaluación que permitan establecer prioridades entre los proyectos;

b) Los proyectos en que se ejerza el gasto de inversión deberán

incrementar el valor patrimonial de la empresa;

c) Los proyectos cuya ejecución comprenda más de un ejercicio fiscal

serán incluidos, según corresponda, en los capítulos específicos del proyecto de

Presupuesto de Egresos de la Federación relativos a los compromisos y a las

erogaciones plurianuales para proyectos de inversión, a que se refieren,

respectivamente, los incisos g) y ñ) de la fracción II, del artículo 41, de la LFPRH,

y su evolución se incluirá en los informes trimestrales señalados en la fracción VI

de este artículo, y

d) Petróleos Mexicanos deberá contar, conforme a los lineamientos que

apruebe su Consejo de Administración, con un mecanismo permanente de

evaluación de sus programas y proyectos de inversión, durante su ejecución y

una vez que ésta concluya. Dicho mecanismo deberá ser independiente al

señalado en el inciso a) anterior;

C) No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en

el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se

emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán

implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos,


217

sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones

que apruebe el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, que les

permitan generar economías y mejorar su balance financiero;

D) El Director General de Petróleos Mexicanos o el director general de la

empresa productiva subsidiaria que corresponda autorizará, en los términos que

establezca el Consejo de Administración de la primera:

a) En materia de las contrataciones:

- La celebración de contratos plurianuales, y

- La convocatoria, adjudicación y, en su caso, formalización de

contratos cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente, con base en los

anteproyectos de presupuesto, y

b) La constitución de fideicomisos y la celebración de mandatos o

contratos análogos en los que se aporten recursos públicos. Será

responsabilidad del Director General de Petróleos Mexicanos o del director

general de la empresa productiva subsidiaria correspondiente, que en los

informes trimestrales a que se refiere la fracción VI siguiente y en la Cuenta

Pública se incluya un reporte del cumplimiento de la misión y fines dedichos

instrumentos, así como de los recursos ejercidos para tal efecto. Este reporte

deberá estar a disposición del público en general en su página de Internet.

El Director General de Petróleos Mexicanos o de la empresa productiva

subsidiaria que corresponda, podrá delegar las facultades señaladas en esta

fracción, en un funcionario del nivel jerárquico inmediato inferior;

E) Determinarán los ajustes que correspondan en sus presupuestos en

caso de disminución de ingresos, para cumplir con la meta de balance financiero

aprobada;

F) Deberán enviar a la SHCP, para la integración de los

informes mensuales y trimestrales a que hace referencia el artículo 107, de la

LFPRH, así como para la integración de la Cuenta Pública y otros informes de

rendición de cuentas, la información presupuestaria, de endeudamiento y

financiera, en los formatos y términos que dicha Secretaría establezca,

exclusivamente para efectos de la presentación homogénea de dicha

información, y

G) Con la aprobación del Consejo de Administración, Petróleos

Mexicanos utilizará sus ingresos propios excedentes para incrementar su gasto

DANIEL RAMOS TORRES

218

de inversión física o para cubrir sus pasivos laborales de corto y largo plazo en

materia de pensiones y salud.196

V. ADECUACIONES AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS


1. Adecuaciones al Presupuesto de la Comisión Federal de

Electricidad y al de sus empresas productivas subsidiarias

EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN de la Comisión Federal de Electricidad

autorizará las adecuaciones a su presupuesto y al de sus empresas productivas

subsidiarias que determine en los lineamientos que al efecto emita. Las demás

adecuaciones serán autorizadas por el Director General de la Comisión Federal

de Electricidad o por los funcionarios que corresponda, en términos de dichos

lineamientos y lo establecido en el Estatuto Orgánico.

Sólo con la autorización de la SHCP podrán realizarse adecuaciones que

impliquen deterioro a la meta anual de balance financiero o incrementos al

presupuesto regularizable de servicios personales de la Comisión Federal de

Electricidad. Dicha Secretaría deberá informar al Congreso de la Unión sobre las

adecuaciones realizadas en términos de este párrafo, en los informes

trimestrales a que se refiere el artículo 107, de la LFPRH.197



EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN de Petróleos Mexicanos autorizará las

adecuaciones a su presupuesto y al de sus empresas productivas subsidiarias

que determine en los lineamientos que al efecto emita. Las demás adecuaciones

serán autorizadas por el Director General de Petróleos Mexicanos o por

los funcionarios que corresponda, en términos de dichos lineamientos y lo

establecido en el Estatuto Orgánico.

196 Artículo 102, de la LPM. 197 Artículo 105, de la LCFE.


219

Sólo con la autorización de la SHCP podrán realizarse adecuaciones que

impliquen deterioro a la meta anual de balance financiero o incrementos al

presupuesto regularizable de servicios personales de Petróleos Mexicanos.

Dicha Secretaría deberá informar al Congreso de la Unión sobre las

adecuaciones realizadas en términos de este párrafo, en los informes

trimestrales a que se refiere el artículo 107, de la LFPRH.198

VI. EL PRESUPUESTO EN MATERIA DE SERVICIOS PERSONALES DE

LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO

1. El Presupuesto en materia de servicios personales de la

Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas

subsidiarias


subsidiarias se sujetarán a las siguientes disposiciones en materia de servicios

personales:

A) Sus respectivos Presupuestos deberán incluir en una sección

específica, la totalidad de las erogaciones correspondientes al gasto en servicios

personales, el cual comprende:

a) Las remuneraciones que correspondan a sus trabajadores por

concepto de percepciones ordinarias y extraordinarias;

b) Las aportaciones de seguridad social;

c) Las obligaciones fiscales inherentes a dichas remuneraciones, y

d) Las previsiones salariales y económicas para cubrir, en caso de ser

aprobados, los incrementos salariales, la creación de plazas y las demás

medidas de índole laboral;

B) El Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad

autorizará, con base en la propuesta que realice su Comité de Recursos

Humanos y Remuneraciones, los tabuladores de remuneraciones y las políticas

de recursos humanos de la empresa y de sus empresas productivas

subsidiarias;

198 Artículo 103, de la LPM.

DANIEL RAMOS TORRES

220

C) Las contribuciones que se causen por concepto de remuneraciones a

cargo de los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas

productivas subsidiarias deberán retenerse y enterarse a las autoridades fiscales

respectivas de conformidad con la legislación aplicable y no podrán ser pagadas

por las empresas en calidad de prestación, percepción extraordinaria o cualquier

otro concepto;

D) El Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad

autorizará, con sujeción al Presupuesto de servicios personales aprobado, su

estructura orgánica y la de sus empresas productivas subsidiarias.

Los movimientos que realicen a sus estructuras orgánicas,

ocupacionales y salariales, deberán realizarse mediante adecuaciones

presupuestarias compensadas, las que en ningún caso incrementarán el

Presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal en

curso ni de los subsecuentes;

E) La creación, sustitución de plazas y las nuevas contrataciones sólo

procederán cuando se cuente con los recursos aprobados para cubrir todos los

gastos inherentes, incluyendo las obligaciones por concepto de impuestos,

aportaciones de seguridad social y demás pagos y prestaciones que por ley

deban cubrirse. Los recursos para cubrir obligaciones inherentes a las

contrataciones que tengan un impacto futuro en el gasto deberán constituirse en

reservas que garanticen que dichas obligaciones estén en todo momento

plenamente financiadas;

F) Las percepciones extraordinarias que, en su caso, se cubran por

concepto de estímulos, reconocimientos, recompensas, incentivos, y cualquier

pago equivalente a los mismos, se podrán otorgar de manera excepcional a los

trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad, siempre y cuando cuenten

con recursos aprobados específicamente para dicho fin y condicionados

al cumplimiento de compromisos de resultados sujetos a evaluación.

Las percepciones extraordinarias no constituyen un ingreso fijo,

regular ni permanente, ya que su otorgamiento se encuentra sujeto a requisitos y

condiciones variables. Dichos conceptos de pago en ningún caso podrán formar

parte integrante de la base de cálculo para efectos de indemnización o

liquidación o de prestaciones de seguridad social;

G) Las personas contratadas bajo el régimen de prestación de servicios

profesionales por honorarios, en ningún caso recibirán las remuneraciones que


221

corresponden a los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad o sus

empresas productivas subsidiarias. Dichas contrataciones se realizarán en

términos de la legislación civil y los montos totales que se eroguen por los

servicios contratados, se reportarán en los informes trimestrales a que se

refiere el artículo 107, de la LFPRH;

H) Difundirán de manera permanente en su página de Internet y

actualizarán trimestralmente la siguiente información:

a) El contrato colectivo de trabajo y el reglamento del personal de

confianza;

b) Los tabuladores aprobados, desglosando todos los conceptos y

montos de las percepciones ordinarias y extraordinarias;

c) Las erogaciones que realicen por concepto de jubilaciones y

pensiones; así como las actualizaciones del costo actuarial de su pasivo laboral;

d) Los préstamos o créditos, así como las tasas aplicables, que en su

caso otorguen a sus trabajadores, jubilados y pensionados;

e) Los apoyos para el desempeño de la función y las demás erogaciones

que, en su caso, se otorguen a los trabajadores, que no forman parte de su

remuneración;

f) Los montos mensuales erogados por contrataciones temporales o

eventuales;

g) Los lineamientos aprobados por el Consejo de Administración de la

Comisión Federal de Electricidad, con base en los cuales se otorgan y cubren los

conceptos descritos en los incisos anteriores, y

h) Los montos erogados en el trimestre que corresponda por cada uno de

los conceptos descritos en los incisos b) a f) anteriores.

Lo anterior, sin perjuicio de la información que, en términos de las

disposiciones jurídicas aplicables en la materia, estén obligados a publicar en

dicha página de Internet.

Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas

productivas subsidiarias informarán sobre las donaciones o cualquier aportación

que realicen a personas físicas o morales, cualesquiera que sea su naturaleza

jurídica o su objeto, y

DANIEL RAMOS TORRES

222

I) Remitirán exclusivamente para conocimiento a la

SHCP, trimestralmente, la información relativa a la estructura orgánica y la

plantilla laboral.199


Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias

PETRÓLEOS MEXICANOS y sus empresas productivas subsidiarias se

sujetarán a las siguientes disposiciones en materia de servicios personales:

A) Sus respectivos presupuestos deberán incluir en una sección

específica, la totalidad de las erogaciones correspondientes al gasto en servicios

personales, el cual comprende:

a) Las remuneraciones que correspondan a sus trabajadores por

concepto de percepciones ordinarias y extraordinarias;

b) Las aportaciones de seguridad social;

c) Las obligaciones fiscales inherentes a dichas remuneraciones, y

d) Las previsiones salariales y económicas para cubrir, en caso de ser

aprobados, los incrementos salariales, la creación de plazas y las demás

medidas de índole laboral;

B) El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos autorizará, con

base en la propuesta que realice su Comité de Recursos Humanos y

Remuneraciones, los tabuladores de remuneraciones y las políticas de recursos

humanos de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias;

C) Las contribuciones que se causen por concepto de remuneraciones a

cargo de los trabajadores de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas

subsidiarias deberán retenerse y enterarse a las autoridades fiscales respectivas

de conformidad con la legislación aplicable y no podrán ser pagadas por las

empresas en calidad de prestación, percepción extraordinaria o

cualquier otro concepto;

D) El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos autorizará, con

sujeción al presupuesto de servicios personales aprobado, su estructura

orgánica y la de sus empresas productivas subsidiarias.



223

Los movimientos que realicen a sus estructuras orgánicas,

ocupacionales y salariales, deberán realizarse mediante adecuaciones

presupuestarias compensadas, las que en ningún caso incrementarán el

presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal en

curso ni de los subsecuentes;

E) La creación, sustitución de plazas y las nuevas contrataciones sólo

procederán cuando se cuente con los recursos aprobados para cubrir todos los

gastos inherentes, incluyendo las obligaciones por concepto de impuestos,

aportaciones de seguridad social y demás pagos y prestaciones que por ley

deban cubrirse. Los recursos para cubrir obligaciones inherentes a las

contrataciones que tengan un impacto futuro en el gasto deberán constituirse en

reservas que garanticen que dichas obligaciones estén en todo momento

plenamente financiadas;

F) Las percepciones extraordinarias que, en su caso, se cubran por

concepto de estímulos, reconocimientos, recompensas, incentivos y cualquier

pago equivalente a los mismos, se podrán otorgar de manera excepcional a los

trabajadores de Petróleos Mexicanos, siempre y cuando cuenten con recursos

aprobados específicamente para dicho fin y condicionados al cumplimiento de

compromisos de resultados sujetos a evaluación.

Las percepciones extraordinarias no constituyen un ingreso fijo,

regular ni permanente, ya que su otorgamiento se encuentra sujeto a requisitos y

condiciones variables. Dichos conceptos de pago en ningún caso podrán formar

parte integrante de la base de cálculo para efectos de indemnización o

liquidación o de prestaciones de seguridad social;

G) Las personas contratadas bajo el régimen de prestación de servicios

profesionales por honorarios, en ningún caso recibirán las remuneraciones que

corresponden a los trabajadores de Petróleos Mexicanos o sus empresas

productivas subsidiarias. Dichas contrataciones se realizarán en términos de la

legislación civil y los montos totales que se eroguen por los

servicios contratados, se reportarán en los informes trimestrales a que se refiere

el artículo 107, de la LFPRH;

H) Difundirán de manera permanente en su página de Internet y

actualizarán trimestralmente la siguiente información:

a) El contrato colectivo de trabajo y el reglamento del personal de

confianza;

DANIEL RAMOS TORRES

224

b) Los tabuladores aprobados, desglosando todos los conceptos y

montos de las percepciones ordinarias y extraordinarias;

c) Las erogaciones que realicen por concepto de jubilaciones y

pensiones; así como las actualizaciones del costo actuarial de su pasivo laboral;

d) Los préstamos o créditos, así como las tasas aplicables, que en su

caso otorguen a sus trabajadores, jubilados y pensionados;

e) Los apoyos para el desempeño de la función y las demás erogaciones

que, en su caso, se otorguen a los trabajadores, que no forman parte de su

remuneración;

f) Los montos mensuales erogados por contrataciones temporales o

eventuales;

g) Los lineamientos aprobados por el Consejo de Administración de

Petróleos Mexicanos, con base en los cuales se otorgan y cubren los conceptos

descritos en los incisos anteriores, y

h) Los montos erogados en el trimestre que corresponda por cada uno de

los conceptos descritos en los incisos b) a f) anteriores.

Lo anterior, sin perjuicio de la información que, en términos de las

disposiciones jurídicas aplicables en la materia, estén obligados a publicar en

dicha página de Internet.

Asimismo, Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas

subsidiarias informarán sobre las donaciones o cualquier aportación que realicen

a personas físicas o morales, cualesquiera que sea su naturaleza jurídica o su

objeto, y

I) Remitirán exclusivamente para conocimiento a la

SHCP, trimestralmente, la información relativa a la estructura orgánica y la

plantilla laboral.200

VII. OBLIGACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO

DE REMITIR AL CONGRESO DE LA UNIÓN LA INFORMACIÓN

QUE ÉSTE LE SOLICITE EN RELACIÓN CON SU PRESUPUESTO

1. Obligación de la Comisión Federal de Electricidad y sus

empresas productivas subsidiarias de remitir al Congreso de la

200 Artículo 104, de la LPM.


225

Unión la información que éste le solicite en relación con su

Presupuesto

LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD deberá remitir al Congreso de la

Unión la información que éste le solicite en relación con su Presupuesto. Dicha

solicitud se realizará por los órganos de gobierno de las Cámaras o por las

Comisiones competentes, así como el Centro de Estudios de las Finanzas

Públicas de la Cámara de Diputados.201


subsidiarias de remitir al Congreso de la Unión la información que

éste le solicite en relación con su Presupuesto

PETRÓLEOS MEXICANOS deberá remitir al Congreso de la Unión la

información que éste le solicite en relación con su Presupuesto. Dicha solicitud

se realizará por los órganos de gobierno de las Cámaras o por las Comisiones

competentes, así como el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

de la Cámara de Diputados.202

VIII. FACULTAD DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD Y

SUS EMPRESAS PRODUCTIVAS SUBSIDIARIAS PARA

REALIZAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

PRODUCTIVA DE LARGO PLAZO


subsidiarias, podrán realizar proyectos de infraestructura productiva de largo

plazo en términos de los artículos 32, de la LFPRH y 18, párrafo tercero, de la

LGDP.

201 Artículo 108, de la LCFE. 202 Artículo 105, de la LPM.

DANIEL RAMOS TORRES

226


227

Lección 9

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el

Desarrollo

Normativa aplicable: art. 28 CP; art. I; art.3; art. 4; art.5; art. 6; art. 7; art.9; art.

16; art. 18; art. 19 LFMPE

Sumario:

I. EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFO SEXTO, DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA

1. Los transitorios Décimo Cuarto y Décimo Quinto del Decreto por el

que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia

de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de

diciembre de 2013


ESTABILIZACIÓN Y EL DESARROLLO

III. NATURALEZA JURÍDICA Y OBJETO DE LA LEY DEL FONDO

MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO



V. EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y

EL DESARROLLO NO SE RIGE POR LA LEGISLACIÓN QUE

REGULAN A LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

VI. SUJECIÓN DEL BANCO DE MEXICO A LO DISPUESTO EN LA LEY

DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN

Y EL DESARROLLO Y A SU PROPIO RÉGIMEN

VII. EL PATRIMONIO DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

VIII. CONSTITUCIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO


PETRÓLEO


FINANCIEROS Y CÁLCULO DE LAS CONTRAPRESTACIONES DE

DANIEL RAMOS TORRES

228

LOS CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN DE

HIDROCARBUROS

XI. CONTENIDO DEL CONTRATO CONSTITUTIVO DEL FONDO

MEXICANO DEL PETRÓLEO

XII. DE LA OPERACIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

XIII. OBLIGACIÓN DEL FIDUCIARIO DE MANTENER EL BANCO DE

MÉXICO LAS CUENTAS CORRIENTES QUE REQUIERA PARA

RECIBIR, ADMINISTRAR Y DISTRIBUIR LOS INGRESOS DEL FONDO

MEXICANO DEL PETRÓLEO


OPERACIONES DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO


229

DANIEL RAMOS TORRES

230

I. EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFO SEXTO, DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA

EL VIERNES 20 DE DICIEMBRE DE 2013, se publicó en el DOF, el DECRETO

por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, de manera

específica en el sector de los hidrocarburos.

La reforma al artículo 28 constitucional, en su párrafo sexto, innova

el ordenamiento jurídico al establecer lo siguiente:

El Estado contará con un Fideicomiso Público denominado

Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el

Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el Banco de México y

tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir,

administrar y distribuir los ingresos derivados de las

asignaciones y contratos.

1. Los transitorios Décimo Cuarto y Décimo Quinto del Decreto por

el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en

Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 20 de diciembre de 2013

LOS TRANSITORIOS DÉCIMO CUARTO Y DÉCIMO QUINTO del Decreto por

el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la CP, en Materia de

Energía, establecen lo siguiente en relación al Fondo Mexicano del Petróleo para

la Estabilización y el Desarrollo:

“Décimo Cuarto. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y

el Desarrollo será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá

como fiduciario. La Secretaría del ramo en materia de Hacienda realizará las

acciones para la constitución y funcionamiento del fideicomiso público referido,

una vez que se expidan las normas a que se refiere el transitorio cuarto del

presente Decreto.


231

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será

el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que

correspondan al Estado Mexicano derivados de las asignaciones y contratos a

que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Los

ingresos se administrarán y distribuirán conforme a la siguiente prelación y

conforme se establezca en la ley para:

1. Realizar los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.

2. Realizar las transferencias a los Fondos de Estabilización de los

Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades

Federativas. Una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros,

o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al

Fondo se destinarán al ahorro de largo plazo mencionado en el numeral 5.

Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del

presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que

resulten necesarias al marco jurídico en materia del límite máximo del Fondo de

Estabilización de los Ingresos Petroleros y del Derecho sobre Hidrocarburos para

el Fondo de Estabilización.

3. Realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a

los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad

energética, y en materia de fiscalización petrolera.

4. Transferir a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para

que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el

Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, se mantengan en el

cuatro punto siete por ciento del Producto Interno Bruto, que corresponde a la

razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros del año 2013.

Para lo anterior, se consideran los rubros siguientes: Derecho ordinario sobre

hidrocarburos, Derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización,

Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, Derecho para la

investigación científica y tecnológica en materia de energía, Derecho para la

fiscalización petrolera, Derecho sobre extracción de hidrocarburos, Derecho para

regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, Derecho

especial sobre hidrocarburos y Derecho adicional sobre hidrocarburos. Para

efectos del cumplimiento del monto establecido en este numeral, se

considerarán incluidos los recursos transferidos acorde a los numerales 2 y 3.

DANIEL RAMOS TORRES

232

5. Destinar recursos al ahorro de largo plazo, incluyendo inversión en

activos financieros.

Únicamente cuando el saldo de las inversiones en ahorro público de largo

plazo, sea igual o mayor al tres por ciento del Producto Interno Bruto del año

previo al que se trate, el Comité Técnico del Fondo podrá destinar recursos del

saldo acumulado del Fondo para lo siguiente:

a) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento

observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, al Fondo para el

sistema de pensión universal conforme a lo que señale su ley;

b) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento

observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, para financiar

proyectos de inversión en ciencia, tecnología e innovación, y en energías

renovables;

c) Hasta por un monto equivalente a treinta por ciento del incremento

observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, en fondear un

vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la

Secretaría del ramo en materia de Energía y, en su caso, en inversiones en

infraestructura para el desarrollo nacional, y

d) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento

observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo; en becas para la

formación de capital humano en universidades y posgrados; en proyectos de

mejora a la conectividad; así como para el desarrollo regional de la industria.

Con excepción del programa de becas, no podrán emplearse recursos para

gasto corriente.

La asignación de recursos que corresponda a los incisos a), b), c) y d)

anteriores no deberán tener como consecuencia que el saldo destinado a ahorro

de largo plazo se reduzca por debajo de tres por ciento del Producto Interno

Bruto del año anterior. Sujeto a lo anterior y con la aprobación de las dos

terceras partes de los miembros presentes, la Cámara de Diputados podrá

modificar los límites y los posibles destinos mencionados en los incisos a), b), c)

y d) de este numeral. Una vez que el saldo acumulado del ahorro público de

largo plazo sea equivalente o superior al diez por ciento del Producto Interno

Bruto del año previo al que se trate, los rendimientos financieros reales anuales

asociados a los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización

y el Desarrollo destinados a ahorro de largo plazo serán transferidos a la


233

Tesorería de la Federación. Los recursos transferidos a estos destinos serán

adicionales a las transferencias que se realicen de acuerdo al numeral 4 del

presente transitorio.

En caso de una reducción significativa en los ingresos públicos, asociada

a una caída en el Producto Interno Bruto, a una disminución pronunciada en el

precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo, y

una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo de Estabilización de los

Ingresos Petroleros o su equivalente, la Cámara de Diputados podrá aprobar,

mediante votación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la

integración de recursos de ahorro público de largo plazo al Presupuesto de

Egresos de la Federación, aún cuando el saldo de ahorro de largo plazo se

redujera por debajo de tres por ciento del Producto Interno Bruto del año

anterior. La integración de estos recursos al Presupuesto de Egresos de la

Federación se considerarán incluidos en la transferencia acorde con el numeral 4

del presente transitorio.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo

estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia de conformidad con

la ley. Asimismo, deberá publicar por medios electrónicos y por lo menos de

manera trimestral, la información que permita dar seguimiento a los resultados

financieros de las asignaciones y los contratos a que se refiere el párrafo

séptimo del artículo 27 de esta Constitución, así como el destino de los ingresos

del Estado Mexicano conforme a los párrafos anteriores.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo se

constituirá durante 2014 y comenzará sus operaciones en el 2015.”

“Décimo Quinto. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y

el Desarrollo contará con un Comité Técnico integrado por tres miembros

representantes del Estado y cuatro miembros independientes. Los miembros

representantes del Estado serán los titulares de las Secretarías de los ramos en

materia de Hacienda y de Energía, así como el Gobernador del Banco de

México. Los miembros independientes serán nombrados por el titular del

Ejecutivo Federal, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros

presentes del Senado de la República. El titular de la Secretaría del ramo en

materia de Hacienda fungirá como Presidente del Comité Técnico.

DANIEL RAMOS TORRES

234

El Comité Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización

y el Desarrollo tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones:

a) Determinar la política de inversiones para los recursos de ahorro de

largo plazo de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del transitorio

anterior.

b) Instruir a la institución fiduciaria para que realice las transferencias a la

Tesorería de la Federación de conformidad con lo establecido en el transitorio

anterior.

c) Recomendar a la Cámara de Diputados, a más tardar el veintiocho de

febrero de cada año, la asignación de los montos correspondientes a los rubros

generales establecidos en los incisos a), b), c) y d) del transitorio anterior. La

Cámara de Diputados aprobará, con las modificaciones que estime

convenientes, la asignación antes mencionada. En este proceso, la Cámara de

Diputados no podrá asignar recursos a proyectos o programas específicos. En

caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie acerca de la

recomendación del Comité Técnico a más tardar el treinta de abril del mismo

año, se considerará aprobada. Con base en la asignación aprobada por la

Cámara de Diputados, el Ejecutivo Federal determinará los proyectos y

programas específicos a los que se asignarán los recursos en cada rubro, para

su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del año

de que se trate. En el proceso de aprobación de dicho Proyecto, la Cámara de

Diputados podrá reasignar los recursos destinados a los proyectos específicos

dentro de cada rubro, respetando la distribución de recursos en rubros generales

que ya se hayan aprobado.

Lo anterior sin perjuicio de otros recursos que se establezcan en el

Presupuesto de Egresos de la Federación para proyectos y programas de

inversión.”



MEDIANTE DECRETO publicado en el DOF el día 11 de agosto de 2014, se

expidió la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el

Desarrollo.


235

III. NATURALEZA JURÍDICA Y OBJETO DE LA LEY DEL FONDO

MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO

POR SU NATURALEZA JURÍDICA la LFMPED es una ley que se autodefine

como de orden público, y tiene por objeto establecer las normas para la

constitución y operación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización

y el Desarrollo.203



EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN Y EL

DESARROLLO tiene como fin recibir, administrar, invertir y distribuir los

ingresos derivados de las asignaciones y los contratos a que se refiere el párrafo

séptimo, del artículo 27, de la CP, con excepción de los impuestos, en términos

de lo dispuesto en el artículo 28, de la propia CP y los transitorios Décimo Cuarto

y Décimo Quinto del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas

disposiciones de la CP, en Materia de Energía, publicado en el DOF el 20 de

diciembre de 2013.204

V. EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA ESTABILIZACIÓN

Y EL DESARROLLO NO SE RIGE POR LA LEGISLACIÓN QUE

REGULAN A LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

LAS DISPOSICIONES que regulan a los fideicomisos públicos de la

Administración Pública Federal no serán aplicables al Fondo Mexicano del

Petróleo.205

203

Artículo 1, párrafo primero, de la LFMPED. 204

Artículo 1, párrafo primero, de la LFMPED. 205

Artículo 3, párrafo primero, de la LFMPED.

DANIEL RAMOS TORRES

236

VI. SUJECIÓN DEL BANCO DE MEXICO A LO DISPUESTO EN LA

LEY DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO PARA LA

ESTABILIZACIÓN Y EL DESARROLLO Y A SU PROPIO RÉGIMEN

EL BANCO DE MÉXICO, en su carácter de fiduciario, queda sujeto a lo

dispuesto por la LFMPED y al régimen que le es aplicable al propio Banco

tratándose de la administración del patrimonio fideicomitido y, en general, de la

realización de la encomienda fiduciaria.206

VII. EL PATRIMONIO DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

EL PATRIMONIO del Fondo Mexicano del Petróleo se constituye por:

Los ingresos derivados de las asignaciones y los contratos a que se

refiere el artículo 1, de la LFMPED;

El producto de las inversiones que se deriven de los recursos del

Fondo Mexicano del Petróleo, y

Las donaciones o cualquier tipo de aportación provenientes de

cualquier persona física o moral, sin que por ese hecho se

consideren como fideicomitentes o fideicomisarios o tengan derecho

alguno sobre el patrimonio fideicomitido.

Para todos los efectos legales, los recursos que conforman el patrimonio

del Fondo Mexicano del Petróleo serán considerados de naturaleza federal,

imprescriptibles e inembargables.207

VIII. CONSTITUCIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO es un fideicomiso público del Estado

mexicano, y está constituido por la SHCP, como fideicomitente, y por el Banco

de México, como institución fiduciaria, forma parte de la Federación y no es

considerado entidad paraestatal.

206

Artículo 3, párrafo segundo, de la LFMPED. 207

Artículo 4, de la LFMPED.


237

El fideicomitente no puede, bajo ninguna circunstancia, disminuir el

patrimonio fideicomitido del Fondo Mexicano del Petróleo.208


PETRÓLEO

EL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO cuenta con un Comité que está

integrado por tres representantes del Estado y cuatro miembros independientes.

Los miembros representantes del Estado serán los titulares de la SHCP,

quien presidirá el Comité, y de la SENER, así como el Gobernador del Banco

de México. Los cuatro miembros independientes serán nombrados en los

términos del artículo 9, de la LFMPED.

Los miembros representantes del Estado podrán designar suplentes para

asistir a las sesiones del Comité, quienes deberán tener nivel de subsecretario,

tratándose de los titulares de las secretarías citadas, o de subgobernador

tratándose del Gobernador del Banco de México. Los miembros independientes

no podrán designar suplentes bajo ninguna circunstancia.

El Comité designará un Secretario y un Prosecretario, debiendo recaer

tales nombramientos en servidores públicos del Banco de México.209


FINANCIEROS Y CÁLCULO DE LAS CONTRAPRESTACIONES DE

LOS CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN DE

HIDROCARBUROS

LAS FUNCIONES de administración de aspectos financieros y cálculo de las

contraprestaciones de los contratos de exploración y extracción de

hidrocarburos, que correspondan al Fondo Mexicano del Petróleo en los

términos de los artículos 35 y 37, apartado A, fracción IV, de la Ley de Ingresos

sobre Hidrocarburos, se llevarán a cabo a través del Comité quien, para ello,

208

Artículo 5, de la LFMPED. 209


DANIEL RAMOS TORRES

238

encomendará a un Coordinador Ejecutivo y demás personal a su cargo que éste

designe, la ejecución de los actos relacionados con dichas funciones.

Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el Coordinador

Ejecutivo tiene las atribuciones siguientes:

Ejecutar los acuerdos e instrucciones del Comité;

Realizar el cálculo de las contraprestaciones que, conforme a los

contratos, correspondan a los contratistas respectivos, así como

instruir el pago de las mismas;

Informar bimestralmente al Comité de la situación financiera del Fondo

Mexicano del Petróleo, incluyendo ingresos, egresos, inversiones y

demás información y operaciones relevantes;

Proponer al Comité, para su aprobación, los lineamientos para el

desempeño de sus funciones , de conformidad con las disposiciones

aplicables y, en su caso, lo dispuesto en los contratos, así como los

demás lineamientos necesarios para el desarrollo de dichas funciones;

Autorizar la reserva de información en posesión del Coordinador

Ejecutivo y su personal, en términos de la LFMPED y las demás

disposiciones aplicables, y

Las demás que determine el Comité que correspondan a las

atribuciones de éste.

El Comité designará a un contralor interno que tendrá a su cargo

examinar y dictaminar el desempeño de las funciones que

correspondan al Coordinador Ejecutivo y su personal.

El Coordinador Ejecutivo y el personal, así como el contralor interno,

serán trabajadores del Banco de México, quienes deberán satisfacer

los requisitos de contratación establecidos para todo el personal del

Banco. Las remuneraciones que correspondan al Coordinador

Ejecutivo y demás personal citado serán cubiertas con cargo a

los honorarios fiduciarios, sujeto a la aprobación del Comité, así como

a la política salarial del fiduciario.

El Coordinador Ejecutivo será delegado fiduciario del Fondo Mexicano

del Petróleo y deberá cumplir con los requisitos establecidos en el

artículo 9, fracciones I a IV y VII, de la LFMPED.


239

Sin perjuicio de lo dispuesto en las demás disposiciones aplicables, el

Coordinador Ejecutivo estará sujeto a lo establecido en el artículo 25,

de la LFMPED.210

XI. CONTENIDO DEL CONTRATO CONSTITUTIVO DEL

FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

EL CONTRATO CONSTITUTIVO del Fondo Mexicano del Petróleo debe

contener, al menos, lo siguiente:

A) La duración indefinida y el carácter irrevocable del fideicomiso;

B) Que su Comité tendrá las siguientes atribuciones:

a) Determinar, con el voto favorable de por lo menos cinco de sus

miembros:

- La política de inversión en activos financieros que el fiduciario deberá

observar en las decisiones de inversión individual que le corresponde tomar

respecto del ahorro de largo plazo.

En la determinación de las políticas de inversión a que se refiere el

párrafo anterior, el Comité deberá establecer parámetros y lineamientos

generales, así como metodologías de evaluación sobre las inversiones

correspondientes y, dentro de los activos elegibles de inversión, éstos deberán

comprender una amplia gama de instrumentos seleccionados con el propósito de

incrementar el rendimiento y proteger a la Reserva del Fondo de

riesgos inherentes a eventos adversos en la economía nacional;

- La estrategia de administración de riesgos que el fiduciario deberá

observar en relación con las respectivas inversiones y que, entre otros aspectos,

esté referida a las variaciones en el valor del portafolio correspondiente a dichas

inversiones;

- Las reglas de operación que regirán el funcionamiento del Comité,

incluyendo las funciones del Presidente, Secretario y Prosecretario, así como los

términos y condiciones para la participación de invitados en las sesiones del

Comité;

210


DANIEL RAMOS TORRES

240

- El nombramiento del Coordinador Ejecutivo, a propuesta del

Gobernador del Banco de México, y

- La aprobación, a propuesta del Coordinador Ejecutivo, del plan de

trabajo, el informe anual, así como la propuesta de gasto de operación del año

en cuestión para cumplir el fin del Fondo Mexicano del Petróleo;

b) Instruir al fiduciario para que realice las transferencias a la Tesorería

de la Federación a que se refiere el artículo 16, fracciones II, incisos f) y g), y IV,

de la LFMPED, de acuerdo con lo establecido en el Título Quinto, de la LFPRH;

c) Fijar las políticas y lineamientos conforme a los cuales el fiduciario

realice las operaciones previstas en el artículo 18, de la LFMPED y, en caso que

así lo resuelva, determinar las características de éstas;

d) Aprobar, a propuesta del Coordinador Ejecutivo, los lineamientos para

la apertura de las cuentas y subcuentas en el Banco de México que se

determinen en términos de los mismos, para la correcta recepción,

administración y distribución de los ingresos derivados de las asignaciones y

contratos a que se refiere el artículo 1, de la LFMPED, así como las

transferencias a la Tesorería de la Federación, el ahorro de largo plazo e

inversiones, además de cualquier otra necesaria para el cumplimiento del fin del

Fondo Mexicano del Petróleo;

e) Recomendar a la Cámara de Diputados, cuando la Reserva del Fondo

sea mayor al 3% del Producto Interno Bruto del año previo, por conducto de su

Presidente, la asignación de recursos a los siguientes rubros: al fondo para el

sistema de pensión universal; a financiar proyectos de inversión en ciencia,

tecnología e innovación, y en energías renovables; fondear un vehículo

de inversión especializado en proyectos petroleros, coordinado por la Secretaría

de Energía y, en su caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo

nacional; y a becas para la formación de capital humano en universidades y

posgrados; en proyectos de mejora a la conectividad; así como para el desarrollo

regional de la industria, en términos del artículo 94, de la LFPRH;

f) Conocer y requerir al Coordinador Ejecutivo la información relativa a los

flujos esperados por los pagos que deriven de las asignaciones y los contratos a

que se refiere el párrafo séptimo, del artículo 27, de la CP, que el fiduciario

pudiera requerir para llevar a cabo la planeación y administración de la tesorería;

g) Designar al Secretario y al Prosecretario del Comité, y


241

h) Aprobar los estados financieros dictaminados por el auditor externo,

que le presente el Coordinador Ejecutivo y, en su caso, realizar las

observaciones a que haya lugar.

C) La celebración de sesiones ordinarias del Comité que se llevarán a

cabo, al menos cada trimestre, de conformidad con el calendario que éste

apruebe en la última sesión ordinaria del año calendario previo. El Presidente del

Comité, directamente o a petición del fiduciario en casos urgentes, instruirá al

Secretario para que convoque a sesión extraordinaria en cualquier momento.

Para tales efectos, se preverán los plazos y términos para las

convocatorias, así como el uso de tecnologías de la información para la

convocatoria y celebración de sus sesiones en caso necesario;

D) Las sesiones serán válidas con la presencia de al menos cuatro de

sus miembros, siempre que asistan el Presidente del Comité y el Gobernador del

Banco de México, así como al menos dos miembros independientes;

E) El Comité deliberará en forma colegiada y sus decisiones se adoptarán

por mayoría de votos de los miembros presentes o mayoría calificada en los

casos previstos en esta Ley. El Presidente tendrá voto de calidad en caso de

empate;

F) El procedimiento para determinar los honorarios fiduciarios, los cuales

deberán erogarse con cargo al patrimonio fideicomitido, y fijarse observando

criterios de eficiencia y economía, que cubran al Banco de México los gastos

necesarios para la debida operación del Fondo Mexicano del Petróleo;

G) La obligación del fiduciario hacia el Comité de transparentar y rendir

cuentas sobre el manejo de los recursos aportados al fideicomiso y de

proporcionar a las autoridades competentes los informes que permitan su

vigilancia y fiscalización, así como las facilidades para realizar auditorías y visitas

de inspección por parte de las instancias fiscalizadoras federales;

H) El fiduciario deberá proporcionar a la SHCP la información que ésta le

requiera, para efectos de integración de informes en materia de presupuesto,

contabilidad gubernamental y fiscalización, y

I) Las demás disposiciones que, en el marco de lo previsto en la

LFMPED, establezcan el fideicomitente y el fiduciario para la adecuada

organización, funcionamiento y operación del Fondo Mexicano del Petróleo.211

211


DANIEL RAMOS TORRES

242

XII. DE LA OPERACIÓN DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

LOS RECURSOS entregados al Fondo Mexicano del Petróleo serán

destinados a lo siguiente:

A) En términos de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, el fiduciario

realizará los pagos derivados de las asignaciones y los contratos de exploración

y extracción de hidrocarburos, a más tardar a los cinco días hábiles bancarios

posteriores a que el Coordinador Ejecutivo lo autorice;

B) En términos del Título Quinto, de la LFPRH y conforme al calendario

que establezca el fideicomitente, el fiduciario realizará transferencias ordinarias

en el siguiente orden de prelación:

a) Al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios;

b) Al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades

Federativas;

c) Al Fondo de Extracción de Hidrocarburos;

d) Al Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Hidrocarburos,

incluyendo los montos que, conforme a la distribución que determine su comité

técnico, se destinen a fondos de investigación científica y desarrollo tecnológico

de institutos de investigación en materia de hidrocarburos;

e) Al Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Sustentabilidad

Energética;

f) A la Tesorería de la Federación, para cubrir los costos de fiscalización

en materia petrolera de la Auditoría Superior de la Federación, y

g) A la Tesorería de la Federación, los recursos necesarios para que los

ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el Presupuesto

de Egresos de la Federación se mantengan en el 4.7% del Producto Interno

Bruto. Dichos recursos incluirán las transferencias a los municipios colindantes

con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país

de los hidrocarburos.

Para efectos del cumplimiento del monto establecido en este inciso se

considerarán incluidas las transferencias previstas en los incisos a) a f)

anteriores;

C) Una vez realizados los pagos y transferencias a que se refieren las

fracciones I y II anteriores, el fiduciario administrará los recursos remanentes en


243

la Reserva del Fondo para generar ahorro de largo plazo del Gobierno Federal,

incluyendo inversión en activos financieros, y

D) Los recursos correspondientes a la Reserva del Fondo podrán ser

transferidos de manera extraordinaria a la Tesorería de la Federación para cubrir

erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos de la

LFPRH. Lo anterior, incluyendo las transferencias que se realicen de

conformidad con los montos aprobados por la Cámara de Diputados para el uso

de los recursos cuando la Reserva del Fondo sea mayor al 3% del Producto

Interno Bruto.212

XIII. OBLIGACIÓN DEL FIDUCIARIO DE MANTENER EN EL BANCO

DE MÉXICO LAS CUENTAS CORRIENTES QUE REQUIERA

PARA RECIBIR, ADMINISTRAR Y DISTRIBUIR LOS INGRESOS

DEL FONDO MEXICANO DEL PETRÓLEO

CON EL OBJETO de permitir una adecuada operación del Fondo Mexicano del

Petróleo en cumplimiento de su fin y satisfacer sus necesidades de liquidez y

cumplimiento oportuno de las obligaciones a su cargo, el fiduciario, sujeto a los

lineamientos que emita el Comité en esta materia, mantendrá en el Banco de

México las cuentas corrientes que requiera para recibir, administrar y distribuir

los ingresos destinados a lo señalado en el artículo 16, fracciones I y II, de

LFMPED. Las reglas operativas de estas cuentas se ajustarán a lo que acuerden

el fideicomitente y el fiduciario pero, en todo caso, el saldo de estas cuentas no

podrá tener un saldo deudor bajo ninguna circunstancia.213


OPERACIONES DEL FONDO MEXICANO DEL

PETRÓLEO

PARA CUMPLIR con las obligaciones de transparencia e información sobre

las operaciones del Fondo Mexicano del Petróleo, el fiduciario deberá publicar

por medios electrónicos y por lo menos dentro de los treinta días naturales

212

Art. 16, de la LFMPED. 213


DANIEL RAMOS TORRES

244

posteriores al cierre de cada trimestre calendario, previa aprobación del Comité,

un informe que contenga como mínimo lo siguiente:

Un reporte sobre las actividades realizadas en el trimestre anterior y

los principales resultados financieros. Dicho reporte deberá emplear

indicadores o parámetros para la correcta y puntual medición de los

resultados y estar vinculado a los objetivos y metas del Fondo

Mexicano del Petróleo;

Los estados que muestren la situación financiera del Fondo

Mexicano del Petróleo durante y a la fecha de cierre del ejercicio, sus

cambios y resultados, así como la demás información que

sea necesaria para completar o aclarar los datos suministrados con

dichos estados;

Los montos de las transferencias realizadas a la Tesorería de la

Federación y a los fondos señalados en el Capítulo III, de la

LFMPED;

El monto de los honorarios fiduciarios pagados por el Fondo

Mexicano del Petróleo al Banco de México, y

El monto de los gastos cubiertos al comercializador del Fondo

Mexicano del Petróleo a que se refiere la Ley de Ingresos sobre

Hidrocarburos.

El fiduciario deberá observar lo anterior como excepción a las

disposiciones relativas al secreto fiduciario previstas en LFMPED y sin perjuicio

de las demás obligaciones en materia presupuestaria, contable y

de transparencia que resulten aplicables al fiduciario.214

214



245

DANIEL RAMOS TORRES

246

Lección 10

Del gasto federal en las entidades federativas

Normativa aplicable: art. 82 LFPRH; art. 1; art. 25; art. 26; art. 27; art. 29; art.

33; art. 35; art. 36; art. 37; art. 38; art. 39; art. 41; art. 43; art. 44; art. 45; art. 46;

art. 47; art. 48 LCF; art. 12 X; art. 13; art. 16 LGE; art. 3; art. 13; art. 18 LGS; art.

73 LGCG

Sumario:

I. PARTICIPACIONES FEDERALES

II. APORTACIONES FEDERALES

1. Fondo de aportaciones para la nómina educativa y gasto operativo

2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud

3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social

4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las

demarcaciones territoriales del Distrito Federal

5. Fondo de aportaciones múltiples

6. Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos

7. Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los estados y del

Distrito Federal


federativas


LOS ESTADOS


247

DANIEL RAMOS TORRES

248

I. PARTICIPACIONES FEDERALES

LA LCF indica que los estados que se adhieran al Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, participan en el total de impuestos federales y en los otros

ingresos que señale ésta Ley mediante la distribución de los Fondos que en la

misma se establecen215.

Los recursos son transferidos de manera anual por la Federación a las

entidades federativas, a través del Ramo General 28 Participaciones

Federales del DPEF. Los recursos transferidos pasan a formar parte de las

haciendas estatales y municipales, por lo que su ejercicio, control y evaluación

se regula en las legislaciones de los estados. El ejercicio de estos recursos se

documenta en las Cuentas Públicas de los estados y municipios, y su

fiscalización compete a los órganos de fiscalización superior de los estados.

Las Participaciones Federales son inembargables, no pueden afectarse

para fines específicos ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de

obligaciones contraídas en los términos de la LCF.

Las Participaciones Federales se distribuyen a través de los siguientes

Fondos, con base en las fórmulas que establece la LCF: El Fondo General de

Participaciones; El Fondo de Fomento Municipal. El destino de los recursos

transferidos lo deciden las legislaturas de los estados. Mientras que los

municipios definen el destino de los recursos que se les transfieren, conforme a

la asignación que les autoriza la legislatura del estado.

II. APORTACIONES FEDERALES

EL ARTÍCULO 25, DE LA LCF, indica que “…se establecen las aportaciones

federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas

de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando

su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de

aportación establece esta Ley…”.

215 Vid. Artículo 1, párrafo tercero, de la LCF.


249

Los recursos son transferidos de manera anual por la Federación a las

entidades federativas y municipios, a través del Ramo General 33

Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios del DPEF.

Los recursos transferidos no pierden su naturaleza de gasto público federal, por

lo que no forman parte de las haciendas estatales y municipales; su ejercicio,

control y evaluación se regula en la legislación federal. El ejercicio de estos

recursos se documenta en las Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal, y

su fiscalización compete a la ASF.

Las Aportaciones Federales se distribuyen a través de los siguientes

Fondos, con base en las fórmulas que establece la LCF:

Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de

las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

Fondo de Aportaciones Múltiples;

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del

Distrito Federal, y

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas.

Con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales en el Ramo

33 del DPEF se establece un proceso de descentralización de recursos

presupuestarios, que incluye también la descentralización de recursos humanos

y materiales, hacia los niveles de gobierno de las entidades federativas y los

municipios, en materia tales como educación, salud, infraestructura social,

seguridad pública.

En la mayoría de las entidades federativas y sus municipios, el gasto

público federal descentralizado proveniente del Ramo 33, representa su principal

fuente de financiamiento, por encima de sus ingresos propios y las

participaciones federales. Los recursos transferidos del Ramo 33 tienen destino

DANIEL RAMOS TORRES

250

específico vía los Fondos de Aportaciones Federales, por lo que Estados y

Municipios no deben desviar los recursos para fines distintos.

Los Estados y el Distrito Federal enviarán al Ejecutivo Federal, por

conducto de la SHCP, informes sobre el ejercicio y destino de los recursos de los

Fondos de Aportaciones Federales216.

Los Estados y el Distrito Federal reportarán tanto la información relativa a

la Entidad Federativa, como aquélla de sus respectivos Municipios o

Demarcaciones Territoriales para el caso del Distrito Federal, en los Fondos que

correspondan, así como los resultados obtenidos; asimismo, remitirán la

información consolidada a más tardar a los 20 días naturales posteriores a la

terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal.

1. Fondo de aportaciones para la nómina educativa y gasto

operativo

EL FONDO DE APORTACIONES PARA LA NÓMINA EDUCATIVA Y GASTO

OPERATIVO es administrado por la SHCP217.

Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Nómina

Educativa y Gasto Operativo que les correspondan, los Estados y el Distrito

Federal son apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer

las atribuciones, en materia de educación básica y normal, que de manera

exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16, de la LGE.218

La Federación apoya a los Estados con los recursos necesarios para

cubrir el pago de servicios personales correspondiente al personal que ocupa las

plazas transferidas a los Estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la

Modernización de la Educación Básica, publicado en el DOF el 19 de mayo de

1992 y los convenios que de conformidad con el mismo fueron formalizados con

los estados, que se encuentren registradas por la Secretaría de Educación

Pública, previa validación de la SHCP, en el Sistema de Información y Gestión

216 Vid. Artículo 48, de la LCF. 217 Vid. Artículo 25, último párrafo, de la LCF. 218 Vid. Artículo 26, de la LCF.


251

Educativa a que se refiere el artículo 12, fracción X, de la LGE. Asimismo, el

registro en el Sistema podrá incluir plazas del personal docente que no es de

jornada, de acuerdo a la asignación de horas correspondiente.

En el caso del Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones para la Nómina

Educativa y Gasto Operativo incluirá los recursos correspondientes a las plazas

federales que sean transferidas a éste, mediante el convenio de

descentralización correspondiente y registradas en el Sistema de Información y

Gestión Educativa.

El monto del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto

Operativo se determina cada año en el Presupuesto de Egresos de la

Federación correspondiente219

2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud

CON CARGO a las aportaciones que del FONDO DE APORTACIONES PARA

LOS SERVICIOS DE SALUD les correspondan, los Estados y el Distrito Federal

reciben los recursos económicos que los apoyan para ejercer las atribuciones

que en los términos de los artículos 3, 13 y 18, de la LGS, les competan220.

El monto del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se

determina cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación

correspondiente.

3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social

LAS APORTACIONES FEDERALES que con cargo al FONDO DE

APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL reciban las

entidades, los municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán

exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a

inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema,

219 Vid. Artículo 27, de la LCF. 220 Vid. Artículo 29, de la LCF.

DANIEL RAMOS TORRES

252

localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en

la LGDS, y en las zonas de atención prioritaria221.

Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se

destinarán a los siguientes rubros:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de

las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: agua potable,

alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de

colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo,

mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura.

Fondo de Infraestructura Social para las Entidades: obras y acciones

que beneficien preferentemente a la población de los municipios,

demarcaciones territoriales y localidades que presenten mayores

niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad.

Las entidades deberán entregar a sus respectivos municipios y

demarcaciones territoriales, los recursos que les corresponden conforme al

calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades. Dicho

calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales y de las

demarcaciones territoriales por parte de los gobiernos de las entidades y

publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio

fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial222.

4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y

de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal

LAS APORTACIONES FEDERALES que, con cargo al FONDO DE

APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y DE

LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL, reciban

los municipios a través de las entidades federativas y las demarcaciones

territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de

sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones

221 Vid. Artículo 33, de la LCF. 222 Vid. Artículo 35, último párrafo, de la LCF.


253

financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua,

descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de

recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las

necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus

habitantes223.

El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de

las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se determinará anualmente

en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales224.

El Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, distribuirá el Fondo de

Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones

Territoriales del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes

con que cuente cada Entidad Federativa, de acuerdo con la información

estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística y

Geografía.

Para el caso de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, su

distribución se realizará: el 75% correspondiente a cada Demarcación Territorial

será asignado conforme al criterio del factor de población residente y el 25%

restante al factor de población flotante de acuerdo con las cifras publicadas por

el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Las Entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus

Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción

directa al número de habitantes con que cuente cada uno de los Municipios y

Demarcaciones Territoriales antes referidos225.

5. Fondo de aportaciones múltiples

EL FONDO DE APORTACIONES MÚLTIPLES se determina anualmente en el

Presupuesto de Egresos de la Federación226.

223 Vid. Artículo 37, de la LCF. 224 Vid. Artículo 36, de la LCF. 225 Vid. Artículo 38, de la LCF. 226 Vid. Artículo 39, de la LCF.

DANIEL RAMOS TORRES

254

Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones

Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se

destinarán227 en un 46% al otorgamiento de desayunos escolares; apoyos

alimentarios; y de asistencia social a través de instituciones públicas, con base

en lo señalado en la LAS. Asimismo, se destinará el 54% restante a la

construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los

niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad

universitaria según las necesidades de cada nivel.

Las entidades tendrán la obligación de hacer del conocimiento de sus

habitantes, los montos que reciban, las obras y acciones realizadas, el costo de

cada una, su ubicación y beneficiarios. Asimismo, deberán informar a sus

habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados.

El Fondo de Aportaciones Múltiples se distribuye228 entre las entidades

federativas de acuerdo a las asignaciones y reglas que se establecen en el

Presupuesto de Egresos de la Federación.

La Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación Pública darán a

conocer, a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate en el DOF, el

monto correspondiente a cada entidad por cada uno de los componentes del

Fondo y la fórmula utilizada para la distribución de los recursos, así como las

variables utilizadas y la fuente de la información de las mismas, para cada uno

de los componentes del Fondo.

6. Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de

adultos

EL MONTO del FONDO DE APORTACIONES PARA LA EDUCACIÓN

TECNOLÓGICA Y DE ADULTOS se determina anualmente en el Presupuesto

de Egresos de la Federación con recursos federales229, exclusivamente a partir

de los siguientes elementos:

227 Vid. Artículo 39, de la LCF. 228 Vid. Artículo 41, de la LCF. 229 Vid. Artículo 43, de la LCF.


255

Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas

de personal utilizados para los cálculos de los recursos

presupuestarios transferidos a las Entidades Federativas con motivo

de la suscripción de los convenios respectivos, incluyendo las

erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales

y aportaciones de seguridad social;

Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de

Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se hayan

transferido a las Entidades Federativas de acuerdo con el Presupuesto

de Egresos de la Federación durante el ejercicio inmediato anterior a

aquél que se presupueste, y

Adicionalmente, en el caso de los servicios de educación para adultos,

la determinación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la

Educación Tecnológica y de Adultos y su consiguiente distribución,

responderán a fórmulas que consideren las prioridades específicas y

estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia

de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Las

fórmulas, así como las variables consideradas y la fuente de

información correspondiente, a que se refiere esta fracción deberán

publicarse por la Secretaría de Educación Pública, a más tardar el 31

de enero de cada año en el DOF.

La información que presenten las entidades y la Secretaría de Educación

Pública, por este Fondo, debe sujetarse al artículo 73, de la LGCG.

7. Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los estados y

del Distrito Federal

EL FONDO DE APORTACIONES PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA DE LOS

ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL se constituye230 con cargo a recursos

federales, mismos que son determinados anualmente en el Presupuesto de

Egresos de la Federación. La Secretaría de Gobernación formula a la SHCP una

propuesta para la integración de dicho Fondo.

230 Vid. Artículo 44, de la LCF.

DANIEL RAMOS TORRES

256

En el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal

se hace la distribución de los recursos federales que integran este Fondo entre

los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública

aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

El Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, entrega a las entidades el

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito

Federal, con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública

determine, a propuesta de la Secretaría de Gobernación, por medio del

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, utilizando

para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de

habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación

penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los

recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública

desarrollen los municipios, y el avance en la aplicación del Programa Nacional

de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento,

modernización tecnológica e infraestructura. La información relacionada con las

fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución y el resultado de

su aplicación que corresponderá a la asignación por cada Estado y el Distrito

Federal, debe publicarse en el DOF a más tardar a los 30 días naturales

siguientes a la publicación en dicho Diario del Presupuesto de Egresos de la

Federación del ejercicio fiscal de que se trate.

Los convenios y anexos técnicos celebrados entre el Secretariado

Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las entidades, deben

firmarse en un término no mayor a sesenta días, contados a partir de la

publicación del resultado de la aplicación de las fórmulas y variables

mencionadas con anterioridad.

Este Fondo se enterará mensualmente por la SHCP durante los primeros

diez meses del año a los Estados y al Distrito Federal, de manera ágil y directa

sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter

administrativo.


257

Los Estados y el Distrito Federal reportarán trimestralmente a la

Secretaría de Gobernación, a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema

Nacional de Seguridad Pública, el ejercicio de los recursos del Fondo y el avance

en el cumplimiento de las metas, así como las modificaciones o adecuaciones

realizadas a las asignaciones previamente establecidas en los convenios de

coordinación y sus anexos técnicos en la materia; en este último caso deberán

incluirse la justificación y la aprobación del Consejo Estatal de Seguridad Pública

correspondiente, o la opinión favorable del Secretariado Ejecutivo del Sistema

Nacional de Seguridad Pública. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional

de Seguridad Pública dará respuesta en un plazo no mayor a 30 días hábiles.

Las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales

deberán informar a sus habitantes trimestralmente y al término de cada ejercicio,

entre otros medios, a través de la página oficial de Internet de la entidad

correspondiente, los montos que reciban, el ejercicio, destino y resultados

obtenidos respecto de este Fondo. Lo anterior, en términos de la LGCG y

conforme a los formatos aprobados por el Consejo Nacional de Armonización

Contable.

Las aportaciones federales que, con cargo al Fondo de Aportaciones

para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, reciban dichas

entidades se destinarán exclusivamente a231:

La profesionalización de los recursos humanos de las instituciones de

seguridad pública vinculada al reclutamiento, ingreso, formación,

selección, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y

depuración;

Al otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del

Ministerio Público, los peritos, los policías ministeriales o sus

equivalentes de las Procuradurías de Justicia de los Estados y del

Distrito Federal, los policías de vigilancia y custodia de los centros

penitenciarios; así como, de los centros de reinserción social de

internamiento para adolescentes;


DANIEL RAMOS TORRES

258

Al equipamiento de los elementos de las instituciones de seguridad

pública correspondientes a las policías ministeriales o de sus

equivalentes, peritos, ministerios públicos y policías de vigilancia y

custodia de los centros penitenciarios, así como, de los centros de

reinserción social de internamiento para adolescentes;

Al establecimiento y operación de las bases de datos criminalísticos y

de personal, la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones

de las redes locales, el servicio telefónico nacional de emergencia y el

servicio de denuncia anónima;

A la construcción, mejoramiento, ampliación o adquisición de las

instalaciones para la procuración e impartición de justicia, de los

centros penitenciarios, de los centros de reinserción social de

internamiento para adolescentes que realizaron una conducta

tipificada como delito, así como de las instalaciones de los cuerpos de

seguridad pública de las academias o institutos encargados de aplicar

los programas rectores de profesionalización y de los Centros de

Evaluación y Control de Confianza, y

Al seguimiento y evaluación de los programas relacionados con las

fracciones anteriores.

Los Estados y el Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo Federal, por

conducto del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,

la información financiera, operativa y estadística que les sea requerida.


federativas

EL FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS

ENTIDADES FEDERATIVAS se determina anualmente en el Presupuesto de

Egresos de la Federación correspondiente con recursos federales232.

Los montos del Fondo se enterarán mensualmente por la SHCP a los

Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa.



259

Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las

Entidades Federativas se destinarán233:

A la inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción,

reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación de

infraestructura; así como la adquisición de bienes para el

equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura

hidroagrícola, y hasta un 3 por ciento del costo del programa o

proyecto programado en el ejercicio fiscal correspondiente, para

gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elaboración

y evaluación de proyectos, supervisión y control de estas obras de

infraestructura;

Al saneamiento financiero, preferentemente a través de la

amortización de deuda pública, expresada como una reducción al

saldo registrado al 31 de diciembre del año inmediato anterior.

Asimismo, podrán realizarse otras acciones de saneamiento

financiero, siempre y cuando se acredite un impacto favorable en la

fortaleza de las finanzas públicas locales;

Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a

los sistemas de pensiones de los Estados y del Distrito Federal,

prioritariamente a las reservas actuariales;

A la modernización de los registros públicos de la propiedad y del

comercio locales, en el marco de la coordinación para homologar los

registros públicos; así como para modernización de los catastros, con

el objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer más eficiente

la recaudación de contribuciones;

Para modernizar los sistemas de recaudación locales y para

desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base

gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento

neto en la recaudación;

Al fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y

desarrollo tecnológico, siempre y cuando las aportaciones federales

destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza

local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia;


DANIEL RAMOS TORRES

260

Para los sistemas de protección civil en los Estados y el Distrito

Federal, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a

este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local

aprobados por las legislaturas locales en dicha materia;

Para apoyar la educación pública, siempre y cuando las aportaciones

federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de

naturaleza local aprobados por las legislaturas locales para dicha

materia y que el monto de los recursos locales se incremente en

términos reales respecto al presupuestado en el año inmediato

anterior, y

Para destinarlas a fondos constituidos por los Estados y el Distrito

Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o

aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados; al pago de

obras públicas de infraestructura que sean susceptibles de

complementarse con inversión privada, en forma inmediata o futura,

así como a estudios, proyectos, supervisión, liberación del derecho de

vía, y otros bienes y servicios relacionados con las mismas.

Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las

Entidades Federativas, tienen por objeto fortalecer los Presupuestos de las

mismas y a las regiones que conforman. Para este fin y con las mismas

restricciones, las Entidades Federativas podrán convenir entre ellas o con el

Gobierno Federal, la aplicación de estos recursos, los que no podrán destinarse

para erogaciones de gasto corriente o de operación, salvo en los casos previstos

expresamente en las fracciones anteriores. Las Entidades Federativas deberán

presentar a la SHCP un informe trimestral detallado sobre la aplicación de los

recursos a más tardar 20 días naturales después de terminado el trimestre.


LOS ESTADOS

DE CONFORMIDAD con el artículo 82, de la LFPRH, las Dependencias y

Entidades con cargo a sus Presupuestos y por medio de CONVENIOS DE

COORDINACIÓN que serán públicos, podrán transferir recursos presupuestarios

a las entidades federativas con el propósito de descentralizar o reasignar la


261

ejecución de funciones, programas o proyectos federales y, en su caso, recursos

humanos y materiales.

Los Convenios de Coordinación los celebra el Ejecutivo Federal, por

conducto de la SHCP, la SFP, las Dependencias y, en su caso las Entidades

paraestatales; y los gobernadores de los estados con sus respectivas

administraciones públicas estatales. Hoy en día, los Convenios de Coordinación

se utilizan para transferir recursos presupuestarios a los gobiernos estatales para

que realicen obras públicas en los estados.

En la suscripción de Convenios se observará lo siguiente:

Deberán asegurar una negociación equitativa entre las partes y

deberán formalizarse a más tardar durante el primer trimestre del

ejercicio fiscal, al igual que los anexos respectivos, con el propósito de

facilitar su ejecución por parte de las entidades federativas y de

promover una calendarización eficiente de la ministración de los

recursos respectivos a las entidades federativas, salvo en aquellos

casos en que durante el ejercicio fiscal se suscriba un convenio por

primera vez o no hubiere sido posible su previsión anual;

Incluir criterios que aseguren transparencia en la distribución,

aplicación y comprobación de recursos;

Establecer los plazos y calendarios de entrega de los recursos que

garanticen la aplicación oportuna de los mismos, de acuerdo con el

Presupuesto de Egresos aprobado y atendiendo los requerimientos de

las entidades federativas. La ministración de los recursos deberá ser

oportuna y respetar dichos calendarios;

Evitar comprometer recursos que excedan la capacidad financiera de

los gobiernos de las entidades federativas;

Las prioridades de las entidades federativas con el fin de alcanzar los

objetivos pretendidos;

Especificar, en su caso, las fuentes de recursos o potestades de

recaudación de ingresos por parte de las entidades federativas que

complementen los recursos transferidos o reasignados;

DANIEL RAMOS TORRES

262

En la suscripción de dichos instrumentos deberá tomarse en cuenta si

los objetivos pretendidos podrían alcanzarse de mejor manera

transfiriendo total o parcialmente las responsabilidades a cargo del

Gobierno Federal o sus entidades, por medio de modificaciones

legales;

Las medidas o mecanismos que permitan afrontar contingencias en

los programas y proyectos reasignados;

En el caso que involucren recursos públicos federales que no pierden

su naturaleza por ser transferidos, éstos deberán depositarse en

cuentas bancarias específicas que permitan su identificación para

efectos de comprobación de su ejercicio y fiscalización, en los

términos de las disposiciones generales aplicables;

En la exposición de motivos del proyecto de Presupuesto de Egresos

se informará el estado que guardan los convenios suscritos y los

objetivos alcanzados, así como sobre los convenios a suscribir y los

objetivos a alcanzar.

De los recursos federales que se transfieran a las entidades

federativas mediante convenios de reasignación y aquéllos mediante

los cuales los recursos no pierdan el carácter de federal, se destinará

un monto equivalente al uno al millar para la fiscalización de los

mismos, en los términos de los acuerdos a que se refiere la siguiente

fracción, y

La ASF, en los términos de la LFRCF, deberá acordar con los órganos

técnicos de fiscalización de las legislaturas de las entidades

federativas, las reglas y procedimientos para fiscalizar el ejercicio de

los recursos públicos federales.

Los recursos presupuestarios que se transfieren a los estados se

registrarán conforme a la naturaleza económica del gasto público federal, bien

como gasto de capital o bien como gasto corriente, y deberán ejercerse a través

de programas y proyectos, con objetivos, metas, unidades responsables de su

ejecución e indicadores de desempeño.

Los Convenios de Coordinación se rigen por lo dispuesto en los artículos

33 a 36 de la LP, en lo referente a la coordinación prevista en el Sistema


263

Nacional de Planeación del Desarrollo, en el sentido de que los estados

coadyuvan a la consecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y

las acciones a realizar se planean conjuntamente entre la Federación y los

estados.

El control de los recursos transferidos, se lleva a cabo por la SFP, quien

conviene con las instancias de control interno de los gobiernos de los estados,

los programas y proyectos sujetos a control interno.

Los recursos que transfieren las Dependencias o Entidades a través de

los Convenios de Reasignación para el cumplimiento de objetivos de programas

federales, no pierden el carácter federal, por lo que éstas comprobarán los

gastos en los términos de las disposiciones aplicables; para ello se sujetarán en

lo conducente a lo dispuesto en el artículo 82, de la LFPRH, así deberán verificar

que en los Convenios se establezca el compromiso de las entidades federativas

de entregar los documentos comprobatorios del gasto. La SHCP y la SFP

emitirán los lineamientos que permitan un ejercicio transparente, ágil y eficiente

de los recursos, en el ámbito de sus competencias. La ASF proporcionará a las

áreas de fiscalización de las legislaturas de las entidades federativas las guías

para la fiscalización y las auditorías de los recursos federales.

Las Dependencias o Entidades que requieran suscribir Convenios de

Reasignación, deberán apegarse al Convenio modelo emitido por la SHCP y la

SFP, así como obtener la autorización presupuestaria de la SHCP.

En conclusión, los recursos presupuestarios transferidos a los estados vía

los Convenios de Coordinación, no son más que un mecanismo para que los

estados lleven a cabo acciones de programas federales, de conformidad con la

legislación presupuestaria federal. Es decir, se transfiere el gasto público federal

para que lo ejerzan los gobiernos estatales en cumplimiento de programas y

proyectos federales vinculados al Plan Nacional de Desarrollo.

DANIEL RAMOS TORRES

264


265

Lección 11

La Tesorería de la Federación

Normativa aplicable: art. 1; art. 2; art. 4; art. 5; art. 6; art. 15; art. 39; art. 40; art.

42; art. 44 LSTF

Sumario:

I. CONCEPTO DOCTRINAL DEL TESORO PÚBLICO

II. SERVICIOS DE TESORERÍA

III. AUXILIARES DE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN

IV. TESORO PÚBLICO Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

V. TESORO Y CRÉDITO PÚBLICO

DANIEL RAMOS TORRES

266


267

I. CONCEPTO DOCTRINAL DEL TESORO PÚBLICO

JUAN JOSÉ BAYONA DE PEROGORDO Y MARÍA TERESA SOLER ROCH234,

indican que el TESORO PÚBLICO destaca por su papel como instituto

centralizador de la actividad financiera, al reflejar la unión o conexión material

entre sus dos manifestaciones esenciales: los ingresos y los gastos públicos,

entendidos como entradas y salidas de dinero.

El Tesoro es, pues, uno de los institutos esenciales que intervienen en la

gestión de la Hacienda Pública (federal, estatal y municipal), así como en el

desarrollo de una serie de funciones de distinta naturaleza que le asigna nuestro

ordenamiento jurídico.

EVA ALIAGA AGULLÓ235 explica que desde un punto de vista

subjetivo, hay que resaltar que el Tesoro es el propio Estado u otro ente público

(por ejemplo, estados y municipios), al que el ordenamiento reconoce un ámbito

financiero propio, que actúan como sujetos de Derecho en las operaciones

relativas a los ingresos y los gastos que genera el desarrollo de su actividad

financiera, así como en las restantes funciones asumidas por este instituto.

En función del ente público al que se refiere (Federación, estados y

municipios), este instituto recibe las siguientes denominaciones: Tesorería de la

Federación, Secretaría de Finanzas de la entidad federativa que corresponda y

Tesorería Municipal.

La LSTF define y desarrolla las funciones de la Tesorería de la

Federación. En particular, el artículo 1º comienza diciendo que esta Ley regula

los servicios de Tesorería de la Federación, conforme a la LIF y al DPEF y a las

demás disposiciones aplicables.

Lo dispuesto en el artículo 1º, en comento nos permite analizar los dos

aspectos (objetivo y subjetivo) que delimitan este instituto:

234 Materiales de Derecho Financiero, Librería Compás, Alicante, 2008, p. 101. 235 Lección 6 El Tesoro Público en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p. 145.

DANIEL RAMOS TORRES

268

* Aspecto objetivo. Desde esta perspectiva (servicios relacionados con

ingresos y egresos), el Tesoro Público constituye un conjunto de recursos

financieros.

Nótese que, en éste ámbito, el término recursos financieros (ingresos y

egresos), se emplea para designar los rendimientos efectivos o flujos monetarios

(dinero, valores o créditos) que posibilitan la realización de los pagos que en

cada momento resulten exigibles, por lo que debe considerarse equivalente al de

fondos o caudales públicos. En sentido objetivo, el Tesoro Público comprende

todos los fondos públicos (presupuestarios y no presupuestarios).

* Aspecto subjetivo. En este punto es importante subrayar que, aunque

el Tesoro Público es un instituto al servicio de la gestión de la Hacienda Pública

Federal, que abarca a las Dependencias y Entidades de la Administración

Pública Federal, el ámbito subjetivo que abarca el Tesoro se extiende, en

principio, a los poderes legislativo y judicial, así como a los órganos

constitucionales autónomos.

En relación con las entidades federativas y municipios, la LSTF no regula

este instituto, correspondiendo su ordenación a los Códigos Financieros de los

estados y a los Códigos Hacendarios de los municipios.

II. SERVICIOS DE TESORERÍA

LOS SERVICIOS DE TESORERÍA están a cargo de la SHCP, a través de la

Tesorería de la Federación236.

Los servicios de Tesorería se prestan: Directamente, por la Tesorería de

la Federación y las distintas unidades administrativas que la integran; y por

conducto de los auxiliares237.

En nuestro ordenamiento jurídico, los servicios de Tesorería de la

Federación comprenden238:

236 Vid. Artículo 2, de la LSTF. 237 Vid. Artículo 4, de la LSTF. 238 Vid. Artículo 6, de la LSTF.


269

Los sistemas, procedimientos e instrucciones en materia de

recaudación;

Prórrogas y pago diferido de créditos fiscales;

Ejecución de pagos que deba hacer el Gobierno Federal;

Ministración de fondos;

Garantías, y

las demás funciones y servicios de Tesorería de la Federación.

III. AUXILIARES DE LA TESORERÍA DE LA FEDERACIÓN

EL ARTÍCULO 5º, DE LA LSTF, ordena que sean auxiliares de la Tesorería de

la Federación, en los casos en que por mandato de las leyes u otras

disposiciones o por autorización expresa de la Tesorería, ejerzan permanente o

transitoriamente alguna de las funciones de Tesorería:

“I.- Las oficinas recaudadoras de la Secretaría, excepto las que dependan

directamente de la propia Tesorería;

II.- Las unidades administrativas de las dependencias de la

administración pública federal centralizada;

III.- El Banco de México, las instituciones de crédito autorizadas y las

entidades de la administración pública paraestatal;

IV.- Las Tesorerías de los Poderes Legislativo y Judicial;

V.- Las dependencias del Gobierno del Distrito Federal y de los gobiernos

de los estados adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como

de los municipios de éstos últimos, y

VI.- Los particulares legalmente autorizados.

La Tesorería conservará, en todo caso, la facultad de ejercer

directamente las funciones que desempeñen los auxiliares.”

IV. TESORO PÚBLICO Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

UNA DE LAS PRINCIPALES FUNCIONES del Tesoro Público es procurar que

el DPEF se ejecute en tiempo y forma. Así, a la Tesorería de la Federación

compete efectuar la actividad de gestión de los ingresos y pagos (generados por

la liquidación de los derechos de contenido económico y la exigibilidad de las

DANIEL RAMOS TORRES

270

obligaciones públicas) a realizar durante el ejercicio, es decir, la función de

Tesorería del Estado, cuya misión esencial es garantizar la disponibilidad de los

fondos líquidos necesarios para hacer frente a los pagos que en cada momento

resulten exigibles, tanto en territorio mexicano, como en el extranjero.

Además en el Tesoro Público se refleja la unión o conexión material entre

las dos manifestaciones esenciales de la actividad financiera: los ingresos y los

gastos públicos.

El Tesoro Público se manifiesta en el momento en que los ingresos y los

gastos públicos, entendidos como flujos monetarios, o entradas y salidas de

fondos públicos se encuentran e identifican en una caja única; la caja del Estado,

a la que afluyen y de la que salen todos los caudales públicos. De esta manera,

el Tesoro sirve al Principio de Unidad de Caja, mediante la centralización de

todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias.

De ahí que la primera función jurídico-financiera que compete realizar a la

Tesorería de la Federación consista en la recaudación de fondos y valores y

hacer los pagos que le correspondan con cargo al Presupuesto de Egresos de la

Federación y los que por otros conceptos deba hacer el Gobierno Federal239.

El soporte material para la realización de esta función viene constituido

por las cuentas que la Tesorería de la Federación tiene abiertas con el Banco de

México y demás auxiliares, así como en algunas instituciones de crédito

autorizadas.

A través de dichas cuentas, se llevan a cabo las siguientes actividades:

* Recepción material de los ingresos públicos. La obtención de los

ingresos se realiza de acuerdo con el procedimiento que en cada caso

corresponda en función de la naturaleza de los ingresos de los que procedan

(ingresos tributarios y no tributarios).

A este respecto, el artículo 15, de la LSTF, dispone que:

239 Vid. Artículos 15 y 39, de la LSTF.


271

“Artículo 15.- Los servicios de recaudación consistirán en la recepción,

custodia y concentración de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del

Gobierno Federal.

Los servicios de recaudación de los fondos provenientes de la aplicación

de la Ley de Ingresos de la Federación y de otros conceptos que deba percibir el

Gobierno Federal, por cuenta propia o ajena, se llevarán a cabo por los

auxiliares que sean competentes o estén autorizados para ello, con observancia

de las políticas que establezca la Secretaría y los programas aprobados. La

Tesorería recaudará directamente los créditos por los conceptos que señalen las

disposiciones legales, la Secretaría o la propia Tesorería.

La percepción de valores en pago de impuestos federales, cuando así

proceda legalmente, se hará exclusivamente por la oficina recaudadora que

tenga radicado el crédito fiscal o por la Tesorería en los casos señalados en el

párrafo anterior.”

Por su parte, el artículo 30, de la LSTF, dispone que “Todos los fondos

que dentro del Territorio Nacional se recauden por cualquiera de los auxiliares,

por los diversos conceptos fiscales y otros que perciba el Gobierno Federal, por

cuenta propia o ajena, deberán concentrarse invariablemente en la Tesorería”.

* Disposición y utilización efectiva de fondos públicos. El pago de

las obligaciones del Estado. El Tesoro Público interviene en la última fase del

procedimiento de gestión del gasto público federal: la ordenación del pago de las

obligaciones públicas y la realización material del pago.

La Tesorería de la Federación hará los pagos que le correspondan con

cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación y los que por otros conceptos

deba hacer el Gobierno Federal, así como la ministración de fondos autorizada,

en función de sus disponibilidades y de acuerdo con las disposiciones

aplicables240.

240 Vid. Artículo 39, de la LSTF.

DANIEL RAMOS TORRES

272

Los pagos y ministración de fondos podrán efectuarse por conducto del

Banco de México y de las instituciones de crédito que autorice la Tesorería de la

Federación, para cuyo efecto convendrá la prestación de los servicios

correspondientes, excepción hecha de los conceptos que la propia Tesorería

resuelva pagar directamente o a través de los auxiliares que autorice241.

Los pagos que deba efectuar directamente la Tesorería de la Federación

y los correspondientes a remuneraciones al personal federal, se harán por los

medios de pago que determine el Reglamento de la Ley del Servicio de

Tesorería de la Federación o en su defecto autorice la propia Tesorería242.

Todo pago o salida de valores deberá registrarse en la contabilidad de la

Tesorería de la Federación o de los auxiliares correspondientes243.

La Tesorería de la Federación solamente hará los anticipos que estén

previstos en las disposiciones legales o acordadas por autoridad competente244.

V. TESORO Y CRÉDITO PÚBLICO

DENTRO DE ESTE ÁMBITO se inscribe el segundo grupo de funciones jurídico-

financieras realizadas por el Tesoro Público, en las que actúa como recaudador

del crédito público.

Al respecto, la Tesorería de la Federación recauda directamente los

créditos por los conceptos que señalen las disposiciones legales, la SHCP o la

propia Tesorería245.

241 Vid. Artículo 40, de la LSTF. 242 Vid. Artículo 42, de la LSTF. 243 Vid. Artículo 42, de la LSTF. 244 Vid. Artículo 44, de la LSTF. 245 Vid. Artículo 15, segundo párrafo In Fine, de la LSTF.


273

DANIEL RAMOS TORRES

274

Lección 12

La Contabilidad Gubernamental

Normatividad aplicable: art. 74 IV y VI CP; art. 2; art. 3; art. 6; art. 7; art. 8; art.

9; art. 10; art. 46; art. 53 LGCG; art. 8; art. 9; art. 29 LFRCF

Sumario:

I. CONCEPTO, FINES Y DESTINATARIOS DE LA INFORMACIÓN

CONTABLE

II. PRINCIPIOS CONTABLES GUBERNAMENTALES

III. COMPETENCIA EN MATERIA CONTABLE GUBERNAMENTAL


RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Cuentas Anuales

2. Cuenta de la Hacienda Pública Federal

3. Rendición de Cuentas


275

DANIEL RAMOS TORRES

276

I. CONCEPTO, FINES Y DESTINATARIOS DE LA INFORMACIÓN CONTABLE

CONCEPTUALMENTE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL es un sistema

científico de información económica y también jurídica. Las peculiaridades de las

que aquí estudiamos es que incluye también una información financiera y

presupuestaria. La LGCG, en su artículo 2, fracción IV, establece que la

Contabilidad Gubernamental “…se utiliza para el registro de las transacciones

que llevan a cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios,

captando los diversos eventos económicos identificables y cuantificables que

afectan los bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio

patrimonio, con el fin de generar información financiera que facilite la toma de

decisiones y un apoyo confiable en la administración de los recursos públicos…”.

La LGCG ofrece un concepto correcto que recoge la esencia de la contabilidad

como sistema de información financiera y sus fines, comenzando por el que

puede considerarse esencial y comprensivo de otros, que es mostrar la imagen

fiel del patrimonio. Además el específico de informar sobre la ejecución

presupuestaria.

Los entes públicos aplicarán la contabilidad gubernamental para facilitar

el registro y la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en

general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos

públicos, la administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones

contingentes y el patrimonio del Estado.

Los entes públicos deberán seguir las mejores prácticas contables

nacionales e internacionales en apoyo a las tareas de planeación financiera,

control de recursos, análisis y fiscalización246.

La contabilidad gubernamental determinará la valuación del patrimonio

del Estado y su expresión en los estados financieros247.

Los fines del sistema de contabilidad gubernamental están

establecidos en el artículo 19, de la LGCG. Giran en derredor de las grandes

246 Vid. Artículo 2, de la LGCG. 247 Vid. Artículo 3, de la LGCG.


277

líneas básicas ya indicadas: imagen fiel del patrimonio, resultados y

cumplimiento presupuestario. En síntesis muy apretada, este precepto señala

como fines la información sobre las siguientes materias:

Refleje la aplicación de los principios, normas contables generales y

específicas e instrumentos que establezca el consejo;

Facilite el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos,

activos, pasivos y patrimoniales de los entes públicos;

Integre en forma automática el ejercicio presupuestario con la

operación contable, a partir de la utilización del gasto devengado;

Permita que los registros se efectúen considerando la base

acumulativa para la integración de la información presupuestaria y

contable;

Refleje un registro congruente y ordenado de cada operación que

genere derechos y obligaciones derivados de la gestión económico-

financiera de los entes públicos;

Genere, en tiempo real, estados financieros, de ejecución

presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de

decisiones, a la transparencia, a la programación con base en

resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas, y

Facilite el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e

inmuebles de los entes públicos.

Los destinatarios de la información que facilita la contabilidad

gubernamental son: los propios entes públicos, la ASF, el escrutinio ciudadano

y, en general, todos los sujetos de Derecho y agentes económicos.

II. PRINCIPIOS CONTABLES GUBERNAMENTALES

LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL como ciencia que es, está sometida a

determinados principios propios que permiten extraer de su aplicación una

información solvente y fiable.

La LGCG establece estos principios contables, presupuestarios y

programáticos en su artículo 46:

DANIEL RAMOS TORRES

278

“Artículo 46.- En lo relativo a la Federación, los sistemas contables de

las dependencias del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las

entidades y los órganos autónomos permitirán, en la medida que corresponda, la

generación periódica de los estados y la información financiera que a

continuación se señala:

I. Información contable, con la desagregación siguiente:

a) Estado de situación financiera;

b) Estado de variación en la hacienda pública;

c) Estado de cambios en la situación financiera;

d) Informes sobre pasivos contingentes;

e) Notas a los estados financieros;

f) Estado analítico del activo;

g) Estado analítico de la deuda y otros pasivos, del cual se derivarán las

siguientes clasificaciones:

- Corto y largo plazo, así como por su origen en interna y externa;

- Fuentes de financiamiento;

- Por moneda de contratación, y

- Por país acreedor;

II. Información presupuestaria, con la desagregación siguiente:

a) Estado analítico de ingresos, del que se derivará la presentación en

clasificación económica por fuente de financiamiento y concepto, incluyendo los

ingresos excedentes generados;

b) Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos del que se

derivarán las siguientes clasificaciones:

i. Administrativa;

ii. Económica y por objeto del gasto, y

iii. Funcional-programática;

El estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos deberá

identificar los montos y adecuaciones presupuestarias y subejercicios por Ramo

y/o Programa;

c) Endeudamiento neto, financiamiento menos amortización, del que

derivará la clasificación por su origen en interno y externo;

d) Intereses de la deuda;


279

e) Un flujo de fondos que resuma todas las operaciones y los indicadores

de la postura fiscal;

III. Información programática, con la desagregación siguiente:

a) Gasto por categoría programática;

b) Programas y proyectos de inversión;

c) Indicadores de resultados, y

IV. La información complementaria para generar las cuentas nacionales y

atender otros requerimientos provenientes de organismos internacionales de los

que México es miembro.

Los estados analíticos sobre deuda pública y otros pasivos, y el de capital

deberán considerar por concepto el saldo inicial del ejercicio, las entradas y

salidas por transacciones, otros flujos económicos y el saldo final del ejercicio.

En las cuentas públicas se reportarán los esquemas bursátiles y de

coberturas financieras de los entes públicos.”

III. COMPETENCIA EN MATERIA CONTABLE GUBERNAMENTAL

EL CONSEJO NACIONAL DE ARMONIZACIÓN CONTABLE es el órgano

competente de coordinación para la armonización de la contabilidad

gubernamental y tiene por objeto la emisión de las normas contables y

lineamientos para la generación de información financiera que aplicarán los

entes públicos.

Los miembros del Consejo no recibirán remuneración alguna por su

participación en el mismo248.

Los entes públicos adoptarán e implementarán, con carácter obligatorio,

en el ámbito de sus respectivas competencias, las decisiones que tome el

Consejo Nacional de Armonización Contable, dentro de los plazos que éste

establezca.

248 Vid. Artículo 6, de la LGCG.

DANIEL RAMOS TORRES

280

Los gobiernos federal y de las entidades federativas publicarán en el DOF

y en los medios oficiales escritos y electrónicos de difusión locales,

respectivamente, las normas que apruebe el Consejo Nacional de Armonización

Contable y, con base en éstas, las demás disposiciones que sean necesarias

para dar cumplimiento a lo previsto en la LGCG249.

El Consejo Nacional de Armonización Contable se integra por:

El Secretario de Hacienda y Crédito Público, quien presidirá el

consejo;

Los subsecretarios de Egresos, Ingresos y de Hacienda y Crédito

Público, de la SHCP;

El Tesorero de la Federación;

El titular de la unidad administrativa de la SHCP responsable de la

coordinación con las entidades federativas;

Un representante de la SFP;

Cuatro gobernadores de las entidades federativas de los grupos a que

se refiere el artículo 20, fracción III, de la LCF, conforme a lo siguiente:

- Un gobernador de alguna entidad federativa integrante de los

grupos uno y tres;


grupos dos y cuatro;


grupos cinco y siete;


grupos seis y ocho;

Dos representantes de los ayuntamientos de los municipios o de los

órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del

Distrito Federal elegidos por los otros miembros del consejo, quienes

deberán ser servidores públicos con atribuciones en materia de

contabilidad gubernamental del ayuntamiento u órgano político-

administrativo que corresponda, y

Un secretario técnico, quien tendrá derecho a voz, pero no a voto.



281

Las sesiones del Consejo Nacional de Armonización Contable se

desarrollarán procurando invitar al Titular de la ASF.

Los cuatro gobernadores de las entidades federativas, así como el

representante de los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal

durarán en su encargo 2 años. Los gobernadores ocuparán sus puestos en el

Consejo y serán sustituidos, en el orden alfabético de las entidades federativas

que integren los respectivos grupos.

Los miembros del Consejo podrán ser suplidos por servidores públicos

que ocupen el puesto inmediato inferior al del respectivo miembro. Los

gobernadores podrán ser suplidos únicamente por los respectivos secretarios de

finanzas o equivalentes250.

El Consejo Nacional de Armonización Contable tiene las facultades

siguientes:

Emitir el marco conceptual, los postulados básicos, el plan de cuentas,

los elementos mínimos que deben contener los manuales de

contabilidad gubernamental, junto con los reclasificadores de

catálogos de cuentas para el caso de los correspondientes al sector

paraestatal; así como las normas contables y de emisión de

información financiera, generales y específicas, que hayan sido

formuladas y propuestas por el secretario técnico;

Emitir los requerimientos de información adicionales y los

convertidores de las cuentas contables y complementarias, para la

generación de información necesaria, en materia de finanzas públicas,

para el sistema de cuentas nacionales y otros requerimientos de

información de organismos internacionales de los que México es

miembro.

Emitir lineamientos para el establecimiento de un sistema de costos;

Emitir las reglas de operación del Consejo;

Emitir su programa anual de trabajo para el cumplimiento de la LGCG

y elaborar y publicar el informe correspondiente;


DANIEL RAMOS TORRES

282

Solicitar la elaboración de estudios al secretario técnico;

Emitir el marco metodológico para llevar a cabo la integración y

análisis de los componentes de las finanzas públicas a partir de los

registros contables y el proceso presupuestario, considerando los

principales indicadores sobre la postura fiscal y los elementos de las

clasificaciones de los ingresos y gastos;

Nombrar a los representantes de los municipios y demarcaciones

territoriales del Distrito Federal que integren el Consejo, en términos

de las reglas de operación y ajustándose a los requisitos que

establece esta Ley;

Analizar y, en su caso, aprobar los proyectos que le someta a

consideración el secretario técnico, incluyendo aquéllos de asistencia

técnica, así como el otorgamiento de apoyos financieros para los entes

públicos estatales y municipales que lo requieran, a efecto de

implementar lo dispuesto en la Ley. Para el cumplimiento de lo antes

referido, los municipios con menos de 25,000 habitantes, así como

aquellos de usos y costumbres accederán a recursos federales

durante los plazos para la implementación de la LGCG, destinados a

capacitación y desarrollo técnico, en los términos resultantes del

diagnóstico que para tal efecto elabore el consejo;

Analizar y, en su caso, aprobar las disposiciones para el registro

contable de los esquemas de deuda pública u otros pasivos que

contraten u operen los entes públicos, y su calificación conforme a lo

dispuesto en la LGCG;

Determinar las características de los sistemas que se aplicarán de

forma simplificada por los municipios con menos de veinticinco mil

habitantes;

Realizar ajustes a los plazos para la armonización progresiva del

sistema;

Determinar los plazos para que la Federación, las entidades

federativas, los municipios adopten las decisiones que emita el

Consejo.

El Consejo presentará, a más tardar el último día hábil de febrero, el

informe anual al Congreso de la Unión, en el que incluirá las recomendaciones


283

que estime pertinentes para el mejor cumplimiento de los objetivos de la

LGCG251.

El Consejo sesiona, cuando menos, tres veces en un año calendario. Su

presidente, con apoyo del secretario técnico, realiza las convocatorias que

estime pertinentes o resulten necesarias.

Las convocatorias se efectúan por los medios que resulten idóneos,

incluyendo los electrónicos y contienen, cuando menos, lugar, fecha y hora de la

celebración de la sesión, el orden del día y los temas que serán analizados.

En primera convocatoria, existe quórum para que sesione el Consejo

cuando se encuentren presentes, cuando menos, tres funcionarios de la

federación de los citados en las fracciones II a V, del artículo 8, de la LGCG; tres

de los cuatro gobernadores a que se refiere la fracción VI, del mismo precepto

legal; y el presidente del Consejo.

En segunda convocatoria, existe quórum para que sesione el Consejo

cuando se encuentren presentes, cuando menos, 7 de sus integrantes, sin

importar su procedencia.

Las decisiones se toman por mayoría de votos de los miembros del

Consejo presentes en la reunión. En caso de empate, el presidente del Consejo

tendrá el voto de calidad. Cuando se trate de proyectos normativos, los

miembros del Consejo deben asentar en el acta correspondiente las razones del

sentido de su voto en caso de que sea en contra.

Las sesiones del Consejo se hacen constar en actas que deben ser

suscritas por los miembros que participaron en ellas y se hacen públicas a través

de internet, en apego a las disposiciones aplicables en materia de transparencia

y acceso a la información. El secretario técnico del Consejo es responsable de la

elaboración de las actas, la obtención de las firmas correspondientes, así como

de su custodia y publicación252.

251 Vid. Artículo 9, de la LGCG. 252 Vid. Artículo 10, de la LGCG.

DANIEL RAMOS TORRES

284


RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Cuentas Anuales

LA OBLIGACIÓN consistente en que los poderes públicos y los órganos

constitucionalmente autónomos deban realizar sus CUENTAS ANUALES es

algo elemental y lógico en el Estado Constitucional. La LFRCF establece esta

obligación en su artículo 9, al indicar que “A fin de integrar la Cuenta Pública, los

Poderes Legislativo y Judicial y los entes públicos federales harán llegar con la

debida anticipación al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, la

información que el mismo les solicite.” Las Cuentas deben ser puestas a

disposición de los auditores de la ASF, y también de los ciudadanos que así lo

soliciten.

El artículo 29, de la LFRCF, se refiere a que el Informe de Resultado de

las auditorías practicadas a la Cuenta Pública debe incluir si los ejecutores de

gasto cumplieron o no al presentar sus cuentas con los Principios de

Contabilidad Gubernamental y las disposiciones contenidas en los

ordenamientos y normativa correspondientes. Sus cuentas son:

Estado de situación financiera;

Estado de variación en la hacienda pública;

Estado de cambios en la situación financiera;

Informes sobre pasivos contingentes;

Notas a los estados financieros;

Estado analítico del activo;

Estado analítico de la deuda y otros pasivos, del cual se derivarán las

siguientes clasificaciones:

- Corto y largo plazo, así como por su origen en interna y externa;

- Fuentes de financiamiento;

- Por moneda de contratación, y

- Por país acreedor.


285

2. Cuenta de la Hacienda Pública Federal

LA CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA FEDERAL está formada por la

agregación o consolidación de las cuentas de los poderes públicos y órganos

constitucionales autónomos y ofrece una información global de todo el sector

público federal. Esta agregación es de Cuentas que previamente han sido

agregadas o consolidadas por la SHCP, conforme al criterio de la naturaleza

jurídica de los poderes públicos y órganos constitucionales autónomos.

La Cuenta de la Hacienda Pública Federal será presentada en el plazo

previsto en el artículo 74, fracción VI, de la CP y, conforme a lo que establece el

artículo 53, de la LGCG, contendrá como mínimo información de tipo contable,

presupuestaria, programática, postura fiscal y deuda pública253.

Finalmente, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal va acompañada de

una memoria que tiene, sobre todo, la finalidad explicativa y complementaria de

este documento en relación con las Cuentas.

En definitiva, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal tiene como

característica principal su carácter global y, en consecuencia, la información

sobre la situación económica, financiera y patrimonial del sector público federal.

Su formación compete a la SHCP. Una vez integrada se eleva al Titular

del Poder Ejecutivo Federal para su remisión a la Cámara de Diputados a más

tardar el 30 de abril del año siguiente al que se refiera.

Por último, y según el artículo 74, fracción VI, párrafo cuarto, de la CP, la

Cámara de Diputados concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el

31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de

su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe del Resultado de la ASF,

a que se refiere el artículo 79 de la Constitución, sin menoscabo de que el

trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la

ASF, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

253 Vid. Artículo 8, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

286

3. Rendición de cuentas

LA OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS en el sector público federal tiene

carácter administrativo y es, consecuentemente, ineludible. Esta entrega de

Cuentas se hace por el Poder Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados,

quién fiscaliza la Cuenta de la Hacienda Pública Federal por medio de la ASF.

Son Cuentadantes los poderes públicos federales, los órganos que gozan

de autonomía constitucional, estados y municipios, así como las personas físicas

o morales y los fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica,

que reciban recursos con cargo al DPEF. El artículo 79, fracción I, de la CP,

hace una relación pormenorizada de tales Cuentadantes.

En síntesis, se trata de personas públicas y privadas que tienen la

responsabilidad de ejercer los recursos presupuestarios para el fin al que han

sido destinados y sobre las que recae la obligación de facilitar la Información

Contable Gubernamental y rendir las Cuentas debidamente autorizadas a la

Cámara de Diputados.

Los Cuentadantes remiten las Cuentas aprobadas a la SHCP, quién

integra y consolida la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, para elevarla al

Titular del Poder Ejecutivo Federal, quién finalmente hace la remisión

constitucional a la Cámara de Diputados.


287

DANIEL RAMOS TORRES

288

Lección 13

El control del Presupuesto de Egresos de la Federación

Normativa aplicable: art. 14; art. 16; art. 74 IV; art. 79; art. 134 CP; art. 112; art.

114; art. 115; art. 116; art. 117; art. 118 LFPRH; art. 305; art. 306; art. 307; art.

308; art. 309; art. 311 RLFPRH; art. 8 II y III; art. 10; art. 13; art. 14; art. 15; art.

16; art. 20; art. 21; art. 22; art. 23; art. 24; art. 27; art. 28; art. 32; art. 47 LFRASP;

art. 93 CFPC; art. 1; art. 3; art. 4; art. 12; art. 15; art. 22; art. 29; art. 34; art. 36;

art. 50 I y II; art. 52; art. 53; art. 54; art. 55; art. 56; art. 57 II; art. 57 V; art. 62; art.

63; art. 65; art. 66; art. 67; art. 68; art. 69; art. 70; art. 73; art. 79 III y IV LFRCF;

31 XXVII LOAPF; art. 13 LFPCA

Sumario:

I. EL CONTROL INTERNO

1. El control interno en la Administración Pública Federal

2. Función fiscalizadora. Las auditorías al gasto público federal

3. Función jurisdiccional

3.1. La responsabilidad presupuestaria

3.2. Las obligaciones presupuestarias

3.3. La infracción presupuestaria

3.4. La sanción presupuestaria

3.5. Responsabilidad presupuestaria directa

3.6. Responsabilidad presupuestaria subsidiaria

3.7. Responsabilidad presupuestaria solidaria

3.8. La sanción presupuestaria tiene carácter de crédito fiscal

3.9. Obligación de los ejecutores de gasto de poner en conocimiento de

las autoridades competentes conductas delictivas

3.10. Independencia de la sanción presupuestaria frente a otro tipo de

sanciones


indemnizaciones

A) Sujeción al principio de legalidad

B) Las etapas del procedimiento

C) Medios de defensa disciplinarios del Servidor público


289

II. EL CONTROL EXTERNO

1. La Auditoria Superior de la Federación

2. Función fiscalizadora. Las auditorías a la Cuenta Pública


3.1. Competencias de la Auditoría Superior de la Federación

3.2. Sujetos de la responsabilidad resarcitoria

3.3. Responsabilidad resarcitoria directa

3.4. Responsabilidad resarcitoria subsidiaria

3.5. Responsabilidad resarcitoria solidaria

3.6. Prescripción de la responsabilidad resarcitoria

3.7. Fincamiento de otro tipo de responsabilidades


responsabilidad resarcitoria

3.9. Formulación y solventación de pliegos de Observaciones

3.10. El procedimiento resarcitorio


B) Investigación

C) Instrucción del procedimiento resarcitorio

D) Decisión: elaboración por la Auditoría Superior de la Federación

del pliego definitivo de responsabilidades por el que determina la

indemnización correspondiente

E) Ejecución

F) Casos en que se puede absolver al infractor

G) Los medios de impugnación de la responsabilidad Resarcitoria

III. EL CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL POLÍTICO

DANIEL RAMOS TORRES

290


291

I. EL CONTROL INTERNO

1. El control interno en la Administración Pública Federal

EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN XXVII, DE LA LOAPF, establece que la SHCP

está facultada para coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental,

establecer las bases generales para la realización de auditorías internas,

transversales y externas, y expedir las normas que regulen los instrumentos y

procedimientos en dichas materias presupuestarias en las Dependencias y

Entidades de la Administración Pública Federal. Los poderes Legislativo, Judicial

y órganos constitucionales autónomos tienen sus propios controles en materia

de sus Presupuestos y gastos.

El Control Interno del ejercicio del DPEF es el llevado a cabo por la

propia Administración Pública Federal a través de la SFP y los Órganos Internos

de Control que existen en las Dependencias y Entidades, a los que el

ordenamiento jurídico les irroga facultades fiscalizadoras y jurisdiccionales. En

virtud de lo dispuesto por el artículo 305, del RLFPRH, su actuación se lleva a

cabo a través de dos funciones:

a) La función fiscalizadora que consiste en la práctica de auditorías

públicas al ejercicio del DPEF, y

b) La función jurisdiccional presupuestaria que consiste en el

enjuiciamiento de la responsabilidad presupuestaria en que incurran

quienes tengan a su cargo el manejo del Presupuesto y Gasto público

Federal.

Los Órganos Internos de Control dependen directamente de la SFP y

ejercen sus funciones con fundamento en la LFPRH y su reglamento, así como

en la LFRASP.

2. Función fiscalizadora. Las auditorías al gasto público federal

A TRAVÉS de la función fiscalizadora los Órganos Internos de Control de las

Dependencias y Entidades elaboran un Programa Anual de Trabajo de Auditoría

DANIEL RAMOS TORRES

292

que envían a la SFP, para su aprobación, dentro del plazo que ésta determine, el

cual contiene254:

Los tipos de auditoría a practicar;

Las unidades, programas y actividades a examinar;

Los periodos estimados de realización, y

Los días hombre a utilizar.

La función fiscalizadora, cuyo ámbito subjetivo recae en la Administración

Pública Federal, se materializa mediante la práctica de auditorías públicas, que

consisten en la verificación con posterioridad y realizada de manera sistemática

de la actividad presupuestaria de las Dependencias y Entidades, mediante

procedimientos selectivos. Se desarrollan de acuerdo con el Programa Anual de

Trabajo de Auditoría de los Órganos Internos de Control y de la SFP, sobre

todas las Dependencias y Entidades.

Las auditorías al gasto público federal tendrán por objeto examinar las

operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, de las Dependencias y

Entidades con el propósito de verificar255:

Si los estados financieros presentan razonablemente la situación

financiera;

Si la utilización de los recursos se ha realizado en forma eficiente;

Si los objetivos y metas se lograron de manera eficaz y congruente,

y si en el desarrollo de las actividades se han cumplido las


Las auditorías al gasto público federal podrán ser de tipo financiero,

operacional, de resultado de programas y de legalidad, las cuales podrán ser

efectuadas por la SFP, por sí o a través de los Órganos Internos de Control y por

los auditores que ésta designe256. Estas auditorías se realizarán de conformidad

con lo dispuesto por la SFP.



293

Los programas mínimos de auditoría que en su caso fije la SFP, en los

términos de la LFPRH se harán del conocimiento de las Dependencias y

Entidades dentro de los primeros 90 días del ejercicio fiscal y establecerán las

revisiones que los Órganos Internos de Control realizarán de los aspectos

prioritarios que a nivel global, sectorial e institucional apruebe el Titular del Poder

Ejecutivo Federal257.

Los Órganos Internos de Control realizarán las revisiones y auditorías

correspondientes de acuerdo con la normatividad, políticas, guías y

procedimientos que en materia de auditoría emita la SFP258.

Las Dependencias y Entidades deberán proporcionar en los plazos en

que les sean solicitados, los informes, documentos y, en general, todos aquellos

datos que permitan la realización de las visitas y auditorías que determine

efectuar la SFP, por sí o a través de los Órganos Internos de Control, o a

solicitud de la SHCP o de la Dependencia coordinadora de sector respectiva259.

El artículo 311, del RLFPRH, establece la observancia de las siguientes

reglas para la realización de las auditorías y visitas:

“I. Se practicarán mediante mandamiento escrito emitido por autoridad

competente, el cual contendrá:

a) El nombre de la Dependencia o Entidad a la que se le practicará la

auditoría o visita, así como el domicilio donde habrá de efectuarse;

b) El nombre del servidor público con quien se entenderá la auditoría o

visita;

c) El nombre de la persona o personas que la practicarán, las que podrán

ser sustituidas haciendo, en su caso, del conocimiento de esta situación al

servidor público de la Dependencia o Entidad respectiva. Dicha sustitución se

hará constar en el acta o en el informe correspondiente;


DANIEL RAMOS TORRES

294

d) Antes de realizarse la auditoría o visita, la orden para su ejecución se

entregará a la persona referida en la fracción anterior, inciso b) o a quien lo supla

en su ausencia, recabándose el acuse de recibo correspondiente, previa

identificación de la persona o personas que la practicarán;

e) Se especificarán en la orden los aspectos que deberá cubrir la

auditoría o visita, tales como el objeto y el periodo que se revisará;

f) Se levantará acta de inicio en la que se harán constar los hechos;

g) Se formulará acta o informe en el que se harán constar los hechos,

omisiones y observaciones que resulten con motivo de la auditoría o visita para

que, en su caso, se acuerde la adopción de medidas tendientes a mejorar la

gestión y el control interno del auditado, así como a corregir las desviaciones y

deficiencias que se hubieren encontrado, y

h) Las observaciones resultantes deberán solventarse por las

Dependencias y Entidades en un plazo de 45 días hábiles.260

Las personas que practiquen la visita o auditoría, al levantar el acta

respectiva, deberán recabar las firmas de las personas que en ella intervinieron y

entregarán un ejemplar de la misma al servidor público con quien entendieron la

visita o auditoría. Si se negaren a firmar, se hará constar en el acta, sin que esta

circunstancia afecte el valor probatorio del documento.

Si como resultado de las auditorías se detectan irregularidades que

afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de las entidades, se

procederá en los términos de las disposiciones aplicables.”


LOS ACTOS U OMISIONES que impliquen el incumplimiento a los preceptos

establecidos en la LFPRH, su Reglamento y demás disposiciones generales en

la materia, serán sancionados por la SFP o por los Órganos Internos de Control,

de conformidad con lo previsto en la LFRASP y demás disposiciones aplicables

en términos del Título Cuarto, de la CP261.

260 El subrayado es nuestro. 261 Vid. Artículo 112, de la LFPRH.


295

3.1. La responsabilidad presupuestaria

LA RESPONSABILIDAD PRESUPUESTARIA significa dos cosas:

En un primer caso, hablamos de las responsabilidades de los servidores

públicos y de los particulares, haciendo alusión a sus deberes y obligaciones en

el manejo y administración de los recursos de la hacienda pública federal o del

patrimonio de las entidades fiscalizadas, impuestas por la CP, el DPEF, la

LFPRH, su Reglamento y demás disposiciones aplicables en la materia.

En un segundo caso, se utiliza el vocablo responsabilidad

presupuestaria como ser sujeto de sanciones administrativas y pecuniarias

reguladas en la LFPRH y en la LFRASP, derivado de haber causado por acción

u omisión, infracciones a la normatividad presupuestaria, así como daños y

perjuicios a la hacienda pública federal o al patrimonio de las entidades

fiscalizadas o por beneficios económicos obtenidos de manera indebida.

El primer enfoque lo utilizo para explicar la responsabilidad

presupuestaria, como un conjunto de deberes y obligaciones que impone la CP,

el DPEF, la LFPRH su Reglamento y demás disposiciones aplicables, y la

LFRASP, a los servidores públicos y a los particulares para que administren y

utilicen recursos federales con apego a su normatividad y a los programas que

los sustentan.

El segundo enfoque lo aplico para exponer el procedimiento y las

sanciones administrativas y resarcitorias que se aplican a los sujetos que

incurren en responsabilidad presupuestaria y causan daños y perjuicios a la

hacienda pública federal o cuando obtienen beneficios económicos indebidos.

Ahora bien, en su origen la voz responsabilidad deriva del latín

“spondeo”, que significa “el que se obliga por otro”. A su vez, “responder”

proviene del verbo latino “respondére” que quiere decir “hacer frente”. Lo anterior

significa que responsabilidad y responder se refiere a una situación de

constreñimiento de una persona frente a otra, en virtud de la cual se espera y

exige cierta conducta.

DANIEL RAMOS TORRES

296

3.2. Las obligaciones presupuestarias

LA CP en su artículo 134 ordena que:

“Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación,

los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-

administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los

objetivos a los que estén destinados.”

Las obligaciones contenidas en el artículo 134 constitucional son

obligaciones de hacer en materia presupuestaria: los servidores públicos de

la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos

político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, tienen el deber de

administrar los recursos económicos de que dispongan con eficiencia, eficacia,

economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén

destinados.

La LFPRH, en su artículo 114, contiene un conjunto de obligaciones de

no hacer en materia presupuestaria:

“Artículo 114.- Se sancionará en los términos de las disposiciones

aplicables a los servidores públicos que incurran en alguno de los siguientes

supuestos:

I. Causen daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal, incluyendo los

recursos que administran los Poderes, o al patrimonio de cualquier ente

autónomo o entidad;

II. No cumplan con las disposiciones generales en materia de

programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación del gasto público

federal establecidas en esta Ley y el Reglamento, así como en el Decreto de

Presupuesto de Egresos;

III. No lleven los registros presupuestarios y contables en la forma y

términos que establece esta Ley, con información confiable y veraz;


297

IV. Cuando por razón de la naturaleza de sus funciones tengan

conocimiento de que puede resultar dañada la Hacienda Pública Federal o el

patrimonio de cualquier ente autónomo o entidad y, estando dentro de sus

atribuciones, no lo eviten o no lo informen a su superior jerárquico;

V. Distraigan de su objeto dinero o valores, para usos propios o ajenos, si

por razón de sus funciones los hubieren recibido en administración, depósito o

por otra causa;

VI. Incumplan con la obligación de proporcionar en tiempo y forma la

información requerida por la Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus

respectivas competencias;

VII. Incumplan con la obligación de proporcionar información al Congreso

de la Unión en los términos de esta Ley y otras disposiciones aplicables;

VIII. Realicen acciones u omisiones que impidan el ejercicio eficiente,

eficaz y oportuno de los recursos y el logro de los objetivos y metas anuales de

las dependencias, unidades responsables y programas;

IX. Realicen acciones u omisiones que deliberadamente generen

subejercicios por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus

presupuestos, y

X. Infrinjan las disposiciones generales que emitan la Secretaría, la

Función Pública y la Auditoría, en el ámbito de sus respectivas atribuciones”.

El artículo 8, fracciones II y III, de la LFRASP, imponen a los servidores

públicos de la Federación las siguientes obligaciones de hacer en materia

presupuestaria:

“II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos

correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que

determinen el manejo de recursos económicos públicos;

III.- Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le

hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo, cargo o comisión,

exclusivamente para los fines a que están afectos;”.

DANIEL RAMOS TORRES

298

Las obligaciones previstas en la LFRASP, son obligaciones de hacer en

materia de: planeación, programación y presupuestación; cumplimiento de

normatividad y utilización de recursos y facultades sin desvío de poder.

3.3. La infracción presupuestaria

LA INFRACCIÓN PRESUPUESTARIA surge en el momento en que los

ejecutores de gasto (servidores públicos y particulares) contravienen por acción

u omisión el artículo 134 constitucional, el DPEF, la LFPRH y su Reglamento y

demás disposiciones aplicables en la materia, así como la LFRASP.

3.4. La sanción presupuestaria

LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LAS PERSONAS FÍSICAS O MORALES que

causen daño o perjuicio estimable en dinero a la Hacienda Pública Federal o al

patrimonio de cualquier ente autónomo o entidad, incluyendo en su caso, los

beneficios obtenidos indebidamente por actos u omisiones que les sean

imputables, o por incumplimiento de obligaciones derivadas de la LFPRH, serán

responsables del pago de la indemnización correspondiente, en los términos de

las disposiciones generales aplicables262.

Por su parte, la LFRASP, en su artículo 13, establece las siguientes

sanciones:

Amonestación privada o pública;

Suspensión por un periodo no menor de tres días ni mayor a un año;

Destitución del puesto;

Inhabilitación temporal del servidor público por un periodo no menor

a tres meses ni mayor a 20 años;

Sanción económica por beneficios o lucros económicos obtenidos de

manera indebida o por los daños y perjuicios patrimoniales causados,

la cual no podrá ser menor de dos tantos ni mayor de tres tantos, en

función del beneficio o lucro, o de los daños y perjuicios causados

262 Vid. Artículo 115, primer párrafo, de la LFPRH.


299

3.5. Responsabilidad presupuestaria directa

LAS RESPONSABILIDADES PRESUPUESTARIAS se fincarán en primer

término a quienes directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las

omisiones que las originaron263.

3.6. Responsabilidad presupuestaria subsidiaria

LAS RESPONSABILIDADES PRESUPUESTARIAS se fincarán

subsidiariamente, a los que por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido

la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa o

negligencia por parte de los mismos264.

3.7. Responsabilidad presupuestaria solidaria

SERÁN RESPONSABLES SOLIDARIOS con los servidores públicos

respectivos, las personas físicas o morales privadas en los casos en que hayan

participado y originen una responsabilidad presupuestaria265.

3.8. La sanción presupuestaria tiene carácter de crédito fiscal

LAS SANCIONES E INDEMNIZACIONES que se determinen conforme a las

disposiciones de la LFPRH tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán

en cantidad líquida, sujetándose al procedimiento de ejecución que establece la

legislación aplicable266.

263 Vid. Artículo 115, segundo párrafo, de la LFPRH. 264 Vid. Artículo 115, segundo párrafo, de la LFPRH. 265 Vid. Artículo 115, segundo párrafo, de la LFPRH. 266 Vid. Artículo 116, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

300

3.9. Obligación de los ejecutores de gasto de poner en conocimiento

de las autoridades competentes conductas delictivas

LOS EJECUTORES DE GASTO informarán a la autoridad competente cuando

las infracciones a la LFPRH impliquen la comisión de una conducta sancionada

en los términos de la legislación penal267.

3.10. Independencia de la sanción presupuestaria frente a otro tipo

de sanciones

LAS SANCIONES E INDEMNIZACIONES a que se refiere la LFPRH se

impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter

político, penal, administrativo o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por

las autoridades competentes268.


indemnizaciones

A) Sujeción al Principio de Legalidad

LA FACULTAD de la autoridad disciplinaria para imponer sanciones e

indemnizaciones, está sujeta al “Principio de Legalidad”. La autoridad

disciplinaria se encuentra obligada a respetar los artículos 14 y 16

constitucionales, para cumplir las formalidades esenciales del procedimiento,

conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, y emitir sus actos con

la debida fundamentación y motivación.

B) Las etapas del procedimiento

LA LFRASP regula el procedimiento, cubriendo los aspectos básicos para el

fincamiento de responsabilidades administrativas, al cual se le puede denominar

en términos del artículo 21, “el procedimiento disciplinario”.



301

Es importante mencionar que el procedimiento disciplinario, por la forma

en que se regula en el artículo 21, de la LFRASP, sólo se encuentra

reglamentado en sus aspectos básicos, por lo que la propia Ley ordena en su

artículo 47, que: “En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas

en los Títulos Segundo y Tercero de la Ley, así como en la apreciación de las

pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos

Civiles”.

De conformidad con la regulación establecida en el Capítulo II, del Título

Segundo, de la LFRASP, relativo a las quejas o denuncias, sanciones

administrativas y procedimientos para aplicarlas, tenemos que el procedimiento

disciplinario se integra con las etapas de investigación, instrucción, decisión y

ejecución

- Investigación.

LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN se puede iniciar si como resultado de las

auditorías se detectan irregularidades que afecten a la Hacienda Pública Federal

o al patrimonio de las Entidades, en éste caso se procederá de oficio; o por la

presentación de quejas y denuncias de los particulares; y puede ser realizada

tanto por las Órganos Internos de Control o por la SFP, en términos de lo que

dispone la LFRASP.

Por su parte, el artículo 10, de la LFRASP, ordena que: “En las

dependencias y entidades se establecerán unidades específicas, a las que el

público tenga fácil acceso, para que cualquier interesado pueda presentar quejas

o denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos”.

Durante esta etapa, la autoridad disciplinaria que investiga puede ordenar

que se lleven a cabo investigaciones debidamente motivadas o auditorías

respecto de la conducta de los servidores públicos que puedan constituir

responsabilidades administrativas, para lo cual las Dependencias o Entidades

deberán proporcionar la información y documentación que les sea requerida, de

conformidad con el artículo 20, de la LFRASP.

DANIEL RAMOS TORRES

302

De acuerdo con la fracción V, del artículo 21, de la LFRASP, durante esta

etapa la autoridad investigadora podrá decretar la suspensión temporal en las

funciones del presunto responsable, si a su juicio así conviene para la

conducción o continuación de las investigaciones, debido a que la permanencia

en la función pública del infractor puede entorpecer el procedimiento de

investigación.

La única limitante para decretar la suspensión temporal del servidor

público, se da cuando su nombramiento lo hubiera realizado el Titular del Poder

Ejecutivo Federal, en cuyo caso se requiere su autorización, igualmente se

requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión

Permanente, si dicho nombramiento requirió su aprobación.

- Instrucción

CONCLUIDA LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN para integrar el expediente

disciplinario, bien por la SFP, o por los Órganos Internos de Control, se impulsa

la etapa de instrucción del procedimiento disciplinario, en los términos del

artículo 21, de la LFRASP.

El artículo 21, de la LFRASP, regula los principios esenciales del debido

proceso, al prever el respeto a la garantía de audiencia de los infractores,

dándoles oportunidad de ofrecer pruebas de descargo, alegar lo que a su

derecho convenga y a nombrar defensor269, y a que la autoridad levante acta

circunstanciada de todas las diligencias que se practiquen.

La instrucción da inicio con la citación al presunto responsable a una

audiencia, con una anticipación no menor de cinco, ni mayor de quince días

hábiles, haciéndole saber las infracciones que se le reprochan, y el derecho que

tiene para nombrar defensor. La notificación se practicará de manera personal al

presunto responsable.

269 Vid. Artículo 21, Fracciones I, II, III y IV, de la LFRASP.


303

La audiencia se deberá llevar a cabo en el lugar, día y hora señalados, con

la intervención de la autoridad disciplinaria, el presunto responsable, y un

representante de la Dependencia o Entidad, y con las formalidades que el

procedimiento requiere, en los términos del CFPC, aplicado supletoriamente.

En el desarrollo de la audiencia, el presunto responsable rendirá su

declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de

responsabilidad administrativa y presupuestaria, en los términos de la LFRASP,

y demás disposiciones aplicables.

Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo de

cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que estime

pertinentes y que tenga relación con los hechos que se le atribuyen, pudiendo

alegar lo que a su derecho convenga, y si de su desarrollo se determina la

necesidad de nuevas diligencias por falta de elementos para resolver, o por la

aparición de una presunta responsabilidad adicional, podrá disponerse la

práctica de otras diligencias o citar para otras audiencias.

De conformidad con el artículo 93, del CFPC, de aplicación supletoria en el

procedimiento disciplinario federal, se reconocen como medios de prueba que

puede utilizar el infractor, las siguientes:

“I. La confesión;

II. Los documentos públicos;

III. Los documentos privados;

IV. Los dictámenes periciales;

IV. El reconocimiento o inspección judicial;

V. Los testigos;

VI. Las fotografías, escritos y notas taquigráficas y, en general, todos aquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia, y

VII. Las presunciones”.

Posteriormente al citatorio al presunto responsable, la autoridad

instructora puede ordenar la suspensión temporal del empleo, cargo o comisión

del servidor público, si éste aún continúa en funciones.

DANIEL RAMOS TORRES

304

El artículo 32, de la LFRASP, establece medios de apremio que pueden

utilizarse dentro de la instrucción del procedimiento disciplinario, siendo estos los

siguientes:

“I. Multa de hasta veinte veces el salario mínimo general diario vigente en

el Distrito Federal, y

II. Auxilio de la Fuerza Pública.

Si existe resistencia al mandamiento legítimo de autoridad, se estará a lo que

prevenga la legislación penal”.

En síntesis, la instrucción tiene como finalidad preparar el expediente

disciplinario para que la autoridad sancionadora cuente con elementos de juicio

para emitir su resolución con la debida fundamentación y motivación.

- Decisión

UNA VEZ que la autoridad disciplinaria integra el expediente con todos los

elementos necesarios para que se forme una clara convicción del fondo de la

litis, el procedimiento queda listo para decidir si se absuelve o condena al

presunto responsable.

De conformidad con la fracción III, del artículo 21, de la LFRASP,

desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la autoridad disciplinaria

resolverá dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la

inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones e

indemnizaciones correspondientes. La autoridad disciplinaria podrá ampliar el

plazo para dictar resolución, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días

hábiles, cuando a su juicio exista causa justificada.

Un caso especial se presenta cuando el presunto responsable confiesa

su responsabilidad por las infracciones que se le imputan, en cuyo caso, el

artículo 31 de la LFRASP, ordena un procedimiento sumario, con reducción de la

sanción económica a dos tercios, y la posibilidad de que la autoridad disciplinaria

no imponga las sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación.


305

El artículo 24, de la LFRASP, obliga a las autoridades disciplinarias a que

las resoluciones y acuerdos que elaboren consten por escrito.

- Ejecución

LA ÚLTIMA ETAPA del procedimiento disciplinario se inicia con la notificación

de la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles al responsable

administrativamente. La resolución se notificará para los efectos de su ejecución

al jefe inmediato o al titular de la Dependencia o Entidad, según corresponda, en

un plazo no mayor de diez días hábiles270.

Bajo los supuestos del primer párrafo, del artículo 30, de la LFRASP, las

resoluciones sancionatorias que hayan quedado firmes serán ejecutadas de

inmediato, de conformidad con su naturaleza ejecutiva administrativa.

El segundo párrafo, del artículo 30 citado, establece que la suspensión y

la destitución de los servidores públicos de base, se ejecutarán por el titular de la

Dependencia o Entidad correspondiente, conforme a las causales de

suspensión, cesación del cargo o rescisión de la relación de trabajo y de acuerdo

a los procedimientos previstos en la legislación aplicable. Por tanto, es necesario

que se reforme este artículo, y que se reconozca el poder disciplinario del

Estado, expresado mediante actos administrativos, que en virtud de sus

características de presunción de validez y eficacia, no están sujetos a la

validación de una autoridad diferente.

Por último, el tercer párrafo, del artículo 30 en análisis, le da a la sanción

económica la característica de crédito fiscal, con los privilegios que le

corresponden para su cobro.

Aunque la sanción debe ser ejercida de inmediato, en su calidad de acto

administrativo puede ser suspendida por la interposición del recurso de

revocación, previsto en el artículo 27, de la LFRASP, y también por la

interposición del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, de conformidad con el segundo párrafo, del artículo 28, de la

270 Vid. Artículo 21, Fracción III, de la LFRASP.

DANIEL RAMOS TORRES

306

LFRASP; siempre y cuando el sancionado la solicite y se garantice el interés

fiscal si se trata de sanciones económicas. En el caso de las demás sanciones

se requiere que se admita el recurso, que la ejecución de la resolución recurrida

produzca daños o perjuicios de difícil reparación en contra del recurrente, que la

suspensión no perjudique el interés social o al servicio público, según indica el

artículo 27, de la LFRASP.

Otro de los aspectos de la ejecución es el relativo al registro de las

sanciones impuestas, que, según el artículo 40 de la LFRASP, debe llevar la

SFP, en correlación con el último párrafo del artículo 24, de la misma Ley.

- Calificación de las Infracciones

LA IMPOSICIÓN de las sanciones disciplinarias está sujeta a la observancia de

las garantías de debido proceso, y de fundamentación y motivación, previstas en

los artículos 14 y 16 de la CP, así como a la justa cuantificación de la multa, en

los términos del artículo 22 constitucional.

En estos términos, la resolución que imponga la multa deberá seguir el

procedimiento que establecen los artículos 13, 14, 15 y 16, de la LFRASP,

observando las disposiciones de los artículos 22, 23 y 24, del mismo

ordenamiento.

La calificación de las infracciones las tiene que realizar la autoridad

administrativa siguiendo las reglas contenidas en las seis fracciones del artículo

14, de la LFRASP, que constituye la motivación de las sanciones que imponga,

las cuales son determinadas de acuerdo al buen juicio de la autoridad, sin que

exista prelación alguna entre las que se establecen en el artículo 13, de la

LFRASP, puesto que, con la debida motivación del acto, la autoridad puede

aplicar indistintamente una o varias de dichas sanciones, sin seguir ningún orden

en lo especial.

La primera fracción a que se refiere el artículo 14, es la gravedad de la

responsabilidad y la conveniencia de suprimir prácticas ilícitas, por tanto, la


307

autoridad calificará como infracciones graves el incumplimiento de las

obligaciones previstas en las fracciones VIII, X, XI, XII, XIII, XIV, XVI, XIX, XXII y

XXIII, del artículo 8, de la LFRASP.

La segunda fracción se refiere a “Las circunstancias socioeconómicas del

servidor público”, lo cual debe ser interpretado en el sentido de que mientras

más elevado sea el estatus del servidor público, mayor será la responsabilidad

del infractor.

La tercera fracción obliga a que la autoridad disciplinaria tome en cuenta

“El nivel jerárquico y los antecedentes del infractor, entre ellos la antigüedad en

el servicio”, elementos que, analizados en cada caso en particular, permiten

determinar el grado de responsabilidad, aunque no se especifica la forma de

valoración de esos elementos.

La cuarta fracción ordena que se tome en cuenta “Las condiciones

exteriores y los medios de ejecución”, con el objeto de identificar la

intencionalidad de la conducta infractora, como culposa o dolosa.

La quinta fracción menciona que se debe tomar en cuenta “La

reincidencia en el incumplimiento de las obligaciones”, toda vez que cuando ella

existe se da una agravante para el servidor público que infringe más de una vez

el ordenamiento jurídico.

La sexta fracción indica que se debe tomar en cuenta “El monto del

beneficio, lucro, o daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones”,

que aunque no es una regla para calificar la infracción, la sanción económica

podrá ser de dos hasta tres tantos, de conformidad con el artículo 15, de la

LFRASP.

Finalmente, el último párrafo, del artículo 14, de la LFRASP, menciona

que se considera reincidente al servidor público que habiendo sido declarado

responsable del incumplimiento a algunas de las obligaciones a que se refiere el

artículo 8, de la LFRASP, incurra nuevamente en una o varias infracciones a

dicho precepto legal.

DANIEL RAMOS TORRES

308

Por la oscuridad que la LFRASP tiene en lo referente a las formas de

valoración de los anteriores elementos, sería conveniente que la Ley, precise los

casos y niveles de agravantes y atenuantes, a fin de conseguir la objetividad en

la valoración de cada infracción.

C) Medios de Defensa Disciplinarios del Servidor Público

La LFRASP estructura y regula dos medios de impugnación en contra de la

imposición de las sanciones disciplinarias: uno mediante el recurso de

revocación ante la misma autoridad que sanciona, y el otro, a través del juicio

de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En

cualquier caso, la interposición de los medios de impugnación es optativa para el

servidor público sancionado, pudiendo iniciar uno u otro según mejor le

convenga271.

El recurso de revocación se tramita siguiendo la regulación establecida

por el artículo 26, de la LFRASP, del cual destacan los siguientes aspectos:

Primero. Es optativa la interposición del recurso de revocación, ya que

nada impide que el servidor público sancionado impugne la resolución

directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Segundo. Debe interponerse ante la propia autoridad sancionadora,

dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la

notificación respectiva.

Tercero. El recurrente debe expresar los agravios que a juicio del servidor

público le cause la resolución recurrida, acompañando copia de ella, constancia

de su notificación, y la proposición de las pruebas que considere pertinentes

para apoyar sus afirmaciones.

Cuarto. La LFRASP no establece plazo para el desahogo de pruebas, por

lo que se debe aplicar el plazo previsto por el CFPC de aplicación supletoria. La

271 Vid. Artículo 25, de la LFRASP.


309

LFRASP si establece el plazo para emitir la resolución dentro de los treinta días

hábiles siguientes al desahogo de las pruebas.

El juicio de nulidad que impugna la resolución sancionatoria, está previsto

en el artículo 28, de la LFRASP, y puede intentarse directamente, pero si el

recurrente interpuso la revocación, deberá esperar a que la autoridad

disciplinaria resuelva, para promover ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, en caso de que la resolución sea contraria a los intereses del

servidor público sancionado, ya que si impugnara la resolución originaría que se

sobresellera el juicio de nulidad por improcedente, en los términos de las

fracciones V y II, de los artículos 8 y 9, de la LFPCA.

La existencia de dos medios de impugnación de las sanciones

disciplinarias constituye una garantía de seguridad jurídica para los servidores

públicos, ya que pueden utilizar el medio de impugnación que consideren más

conveniente. Una desventaja de la revocación frente a la nulidad es el término

para su interposición, ya que en el caso del recurso es de quince días, y en el

juicio es de 45, de conformidad con el artículo 26, de la LFRASP, y el artículo 13,

de la LFPCA.

La elección del juicio de nulidad como medio de impugnación trae

aparejado el problema de que mientras transcurre el término para la

presentación de la demanda, la autoridad disciplinaria y el supervisor jerárquico

pueden proceder a la ejecución de la sanción, sin que exista la posibilidad legal

de que la ejecutora suspenda el procedimiento.

El juicio de nulidad se sustancia ante la Sala del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa que corresponda, en razón del domicilio de la

autoridad que impuso la sanción o resolvió el recurso, y conforme al

procedimiento que regula la LFPCA.

DANIEL RAMOS TORRES

310

II. EL CONTROL EXTERNO

1. La Auditoria Superior de la Federación

EL CONTROL EXTERNO DEL PEF es llevado a cabo por un órgano

constitucional autónomo y distinto de la Administración controlada y, como tal,

dotado de personalidad ajena a esta Administración. De conformidad con el

artículo 79, de la CP, la ASF es el órgano encargado de llevar a cabo el Control

Externo y sobre la Cuenta Pública de los Poderes de la Unión y de los entes

públicos federales, así como del Distrito Federal y los órganos político-

administrativos de sus demarcaciones territoriales; y de las entidades federativas

y municipios que administren o ejerzan recursos federales, con excepción de las

participaciones federales. Asimismo, fiscalizará los recursos federales que se

destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o

privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra

figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes

y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los

usuarios del sistema financiero.

La ASF, que hunde sus raíces en la Contaduría Mayor de Hacienda del

siglo XIX, es definida por la CP como la “entidad de fiscalización superior de la

Federación”, y presentado como un instrumento orgánico de control de los

principios constitucionales de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad,

imparcialidad y confiabilidad.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 79, de la CP y en LFRCF, la

actuación de la ASF se lleva a cabo a través de dos funciones:

a) La función de fiscalización de la Cuenta Pública

LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA comprende la revisión de los

ingresos, los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos,

los gastos fiscales y la deuda pública; el manejo, la custodia y la aplicación de

recursos públicos federales, con excepción de las participaciones federales, así

como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y


311

programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento,

conforme a las disposiciones aplicables.

La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los

resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se

observó lo dispuesto en el Presupuesto, la LIF y demás disposiciones legales

aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar

el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales,

conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad,

definitividad, imparcialidad y confiabilidad272.

b) La función jurisdiccional

QUE CONSISTE en el enjuiciamiento de la responsabilidad resarcitoria en que

incurran quienes causen daños o perjuicios, o ambos, u obtengan beneficios

económicos indebidos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al

patrimonio de los entes público federales o de las entidades paraestatales

federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y

sanciones pecuniarias correspondientes.

La ASF ejercerá las atribuciones que, conforme a la LFRCF y las demás

disposiciones aplicables, le correspondan en materia de responsabilidades de

los servidores públicos y particulares que comentan infracciones al DPEF, a

LFPRH, su Reglamento y demás disposiciones generales en la materia.

2. Función fiscalizadora. Las auditorías a la Cuenta Pública

A TRAVÉS DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA la ASF controla la correcta

aplicación de la LIF, del DPEF y demás disposiciones aplicables.

La fiscalización de la Cuenta Pública que realiza la ASF se lleva a cabo

de manera posterior al término de cada ejercicio fiscal; tiene carácter externo y

por lo tanto se efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra


DANIEL RAMOS TORRES

312

forma de control o fiscalización que realicen las instancias de control

competentes273.

La función fiscalizadora, cuyo ámbito subjetivo recae en los Poderes de

la Unión y de los entes públicos federales, así como del Distrito Federal y los

órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales; y de las

entidades federativas y municipios al que hemos referencia anteriormente,

comprende dos tipos de controles274:

a) EL CONTROL DE REGULARIDAD, que incluye:

- El control de legalidad, cuyo objetivo es comprobar si se cumplió con

las disposiciones jurídicas aplicables en materia de sistemas de

registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra

pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino,

afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles;

almacenes y demás activos; recursos materiales, y demás

normatividad aplicable al ejercicio del gasto público; y comprobar si la

captación, recaudación, administración, custodia, manejo, ejercicio y

aplicación de recursos federales, incluyendo subsidios, transferencias

y donativos, y si los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos,

fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier

acto que las entidades fiscalizadas, celebren o realicen, relacionados

con el ejercicio del gasto público federal, se ajustaron a la legalidad, y

si no han causado daños o perjuicios, o ambos, en contra de la

Hacienda Pública Federal o, en su caso, del patrimonio de los entes

públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

- El control financiero, cuyo objeto es constatar si el ejercicio de la LIF

y el DPEF se ha ajustado a los criterios señalados en los mismos.

273 Vid. Artículo 4, de la LFRCF. 274 Vid. Artículo 12, de la LFRCF.


313

b) El control operativo

QUE SE LLEVA A CABO al objeto de verificar el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los programas gubernamentales.

Para llevar a cabo esta función fiscalizadora, la ASF desarrolla los

procedimientos de fiscalización recogidos en el artículo 15, de la LFRCF, y que

son los siguientes:

- La revisión de la Cuenta Pública de la Federación. En efecto, según

dispone el artículo 3, de la LFRCF, la ASF tiene a su cargo la

fiscalización de dicha Cuenta.

- Verificar documentalmente que las entidades fiscalizadas que

hubieren captado, recaudado, custodiado, manejado, administrado,

aplicado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a

los programas aprobados y montos autorizados, así como en el caso

de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes; además,

con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y

administrativas aplicables.

- Verificar que las operaciones que realicen las entidades fiscalizadas

sean acordes con la LIF y el DPEF y se efectúen con apego a las

disposiciones respectivas del CFF y leyes fiscales sustantivas; las

leyes General de Deuda Pública, Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria; orgánicas del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del

Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales,

reglamentarias y administrativas aplicables a estas materias.

- Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para

comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades

fiscalizadas se aplicaron legal y eficientemente al logro de los objetivos

y metas de los programas.

- Fiscalizar los recursos públicos federales que las entidades

fiscalizadas de la Federación, hayan otorgado con cargo a su

Presupuesto a entidades federativas, demarcaciones territoriales del

Distrito Federal, municipios, fideicomisos, fondos, mandatos o,

DANIEL RAMOS TORRES

314

cualquier otra figura análoga, personas físicas o morales, públicas o

privadas, cualesquiera que sean sus fines y destino, así como verificar

su aplicación al objeto autorizado.

La tramitación del procedimiento de fiscalización en sí se dirige a la

realización del Informe de Resultado que contendrá los informes de las

auditorías practicadas. El contenido de este Informe depende del contenido de la

fiscalización, pero en él siempre ha de hacerse referencia a diez aspectos275:

Los criterios de selección, el objetivo, el alcance, los procedimientos

de auditoría aplicados y el dictamen de cada auditoría;

En su caso, las auditorías sobre el desempeño;

El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de

las disposiciones contenidas en los ordenamientos y normativa

correspondientes;

Los resultados de la gestión financiera;

La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo

dispuesto en la LIF, el DPEF y demás disposiciones jurídicas

aplicables;

El análisis de las desviaciones, en su caso;

Los resultados de la fiscalización del manejo de los recursos federales

por parte de las entidades federativas, los municipios y los órganos

político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito

Federal;

Las observaciones, recomendaciones y las acciones promovidas;

Un apartado específico en cada una de las auditorías realizadas

donde se incluyan las justificaciones y aclaraciones que, en su caso,

las entidades fiscalizadas hayan presentado en relación con los

resultados y las observaciones que se les hayan hecho durante las

revisiones, y

Derivado de las auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias a la Cámara para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.



315

La ASF a más tardar en el mes de enero del año siguiente al que se

presentó la Cuenta Pública, dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte

que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares

que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades

presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan.

Una vez que la ASF valore las justificaciones, aclaraciones y demás

información a que hacen referencia los párrafos anteriores, podrá determinar la

procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones

preliminares que les dio a conocer a las entidades fiscalizadas, para efectos de

la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

En caso de que la ASF considere que las entidades fiscalizadas no

aportaron elementos suficientes para atender las observaciones preliminares

correspondientes, deberá incluir en el apartado específico del Informe del

Resultado, de manera íntegra, las justificaciones, aclaraciones y demás

información presentada por dichas entidades.

En cuanto al objeto material de fiscalización, debemos distinguir las

auditorías practicadas por el personal expresamente comisionado para el efecto

por la ASF o mediante la contratación de despachos o profesionales

independientes276.


LAS VIOLACIONES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO en el campo

presupuestario y del gasto público dan lugar, a reparar los daños o perjuicios

causados, o ambos, a la Hacienda Pública federal, es decir a la responsabilidad

resarcitoria.

3.1. Competencias de la Auditoría Superior de la Federación

La ASF tiene a su cargo277:

276 Vid. Artículo 22, de la LFRCF. 277 Vid. Artículo 79, fracciones III y IV, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

316

Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad

o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación

de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias,

únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos

indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose

a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública

Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar

directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones

pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades

competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las

acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de la CP,

y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos

procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

3.2. Sujetos de la responsabilidad resarcitoria

PARA LOS EFECTOS DE LA LFRCF incurren en responsabilidades

resarcitorias278:

Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o

morales, por actos u omisiones que causen un daño o perjuicio, o

ambos, estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su

caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades

paraestatales federales, y

Los servidores públicos de la ASF, cuando al revisar la Cuenta

Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones

irregulares que detecten o violen la reserva de información en los

casos previstos en esta Ley.

Las responsabilidades que conforme a la LFRCF se finquen, tienen por

objeto resarcir el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se

278 Artículo 50, fracciones I y II, de la LFRCF.


317

hayan causado, a la Hacienda Pública Federal, o en su caso, al patrimonio de

los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.279

3.3. Responsabilidad resarcitoria directa

LAS RESPONSABILIDADES RESARCITORIAS para obtener las

indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, se constituirán en

primer término, a los servidores públicos o a los particulares, personas físicas

o morales, que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las

omisiones que las hayan originado.280

3.4. Responsabilidad resarcitoria subsidiaria

LA RESPONSABILIDAD SE FINCA SUBSIDIARIAMENTE, y en ese orden al

servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus

funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que

impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.281

3.5. Responsabilidad resarcitoria solidaria

SERÁN RESPONSABLES SOLIDARIOS con los servidores públicos, los

particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y

originado una responsabilidad resarcitoria.282

3.6. Prescripción de la responsabilidad resarcitoria

LAS FACULTADES DE LA ASF para fincar responsabilidades e imponer las

sanciones a que se refiere la LFRCF prescribirán en cinco años.

El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en

que se hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que

hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

279 Artículo 50, de la LFRCF. 280 Artículo 52, primer párrafo, de la LFRCF. 281 Artículo 52, primer párrafo, de la LFRCF. 282 Artículo 52, segundo párrafo, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

318

En todos los casos, la prescripción a que alude este precepto se

interrumpirá al notificarse el inicio del procedimiento establecido en el artículo 57,

de la LFRCF.283

3.7. Fincamiento de otro tipo de responsabilidades

LAS RESPONSABILIDADES RESARCITORIAS se fincarán

independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las

sanciones penales que imponga la autoridad judicial.284


responsabilidad resarcitoria

LAS RESPONSABILIDADES que se finquen a los servidores públicos de las

entidades fiscalizadas y de la ASF, no eximen a éstos ni a los particulares,

personas físicas y morales, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les

exigirá aún cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o

parcialmente.285

3.9. Formulación y solventación de pliegos de observaciones

LA ASF, con base en las disposiciones de la LFRCF, formulará a las entidades

fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la

Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta

responsabilidad de los infractores.

En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario

mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa

la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin

perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control

competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas.286

283 Artículo 73, de la LFRCF. 284 Artículo 54, de la LFRCF. 285 Artículo 53, de la LFRCF. 286 Artículo 55, de la LFRCF.


319

Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días

hábiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de

observaciones, deberán solventar los mismos ante la ASF.

Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del

plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a

juicio de la ASF para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el

fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las

instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia,

investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u

omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales

pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las

responsabilidades resarcitorias.

Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la

información de las auditorías practicadas por la ASF, deberán comunicar a ésta

dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de iniciar el

procedimiento administrativo de responsabilidades.287

3.10. El procedimiento resarcitorio

DE CONFORMIDAD con la regulación establecida en la LFRCF, tenemos que el

procedimiento resarcitorio se integra con las etapas de investigación,

instrucción, decisión y ejecución, estando sujeto en todo momento al Principio de

Legalidad.


LA FACULTAD de la autoridad fiscalizadora para imponer sanciones

resarcitorias, está sujeta al Principio de Legalidad. La autoridad fiscalizadora

se encuentra obligada a respetar los artículos 14 y 16, de la CP, para cumplir las

formalidades esenciales del procedimiento, conforme a las leyes expedidas con

anterioridad al hecho, y emitir sus actos con la debida fundamentación y

motivación.

287 Artículo 56, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

320

La LFRCF, regula el procedimiento cubriendo los aspectos básicos para

el fincamiento de responsabilidades, al cual se le puede denominar en términos

del artículo 57, “el procedimiento resarcitorio”, el cual se caracteriza por ser

sumario, debido a que una misma audiencia el presunto o presuntos

responsables, ofrecen su contestación, pruebas de descargo y alegan lo que a

su Derecho conviene.

Es importante mencionar que el procedimiento resarcitorio, por la forma

en que se regula en el artículo 57, de la LFRCF, sólo se encuentra reglamentado

en sus aspectos básicos, por lo que la propia Ley ordena en su artículo 64, que:

” En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en este

Capítulo, así como en la apreciación de las pruebas y desahogo del recurso de

reconsideración, se observarán las disposiciones de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo y del Código Federal de Procedimientos Civiles.”

B) Investigación

LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN comprende: la práctica de la auditoría o

fiscalización a la Cuenta Pública que presentan los Poderes de la Unión y entes

públicos federales, la formulación de pliegos de observaciones y su solventación

por los entes públicos federales y los presuntos responsables.

C) Instrucción del procedimiento resarcitorio

CONCLUIDA la etapa de solventación de los pliegos de observaciones sin que

éstos hayan sido solventados por los presuntos responsables, se impulsa la

etapa de instrucción del procedimiento resarcitorio, en los términos del artículo

57, de la LFRCF.

El artículo 57, de la LFRCF, regula los principios esenciales del debido

proceso, al prever el respeto a la garantía de audiencia de los infractores,

dándoles oportunidad de ofrecer pruebas de descargo y alegar lo que a su

derecho convenga, por si o por medio de un defensor.

La instrucción se sujeta al procedimiento siguiente:


321

Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables a una

audiencia, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa

de responsabilidad en los términos de la Ley, señalando el lugar, día y hora, en

que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar

en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor;

apercibidos que de no comparecer sin justa causa, se tendrá por precluido su

derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los

elementos que obren en el expediente respectivo.

Entre la fecha de citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no

menor de siete ni mayor de quince días hábiles.288

En síntesis, la instrucción tiene como finalidad preparar el expediente

resarcitorio para que la autoridad sancionadora cuente con elementos de juicio

para emitir su resolución con la debida fundamentación y motivación.

D) Decisión: elaboración por la Auditoria Superior de la Federación

del Pliego Definitivo de Responsabilidades por el que se

determina la indemnización correspondiente

UNA VEZ CONCLUIDA LA AUDIENCIA, la ASF procederá a elaborar y acordar

el cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales

siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad resarcitoria y

fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se

determine la indemnización resarcitoria correspondiente, a o a las personas

responsables y notificará a éstos la resolución y el pliego definitivo de

responsabilidades, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de

la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales

contados a partir de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro

en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho

pliego será notificado también a las entidades fiscalizadas involucradas, según

corresponda.

288 Artículo 57, fracción II, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

322

Los servidores públicos en todo momento durante el procedimiento, o

bien, para la interposición del recurso de reconsideración a que hace referencia

el artículo 69, de la LFRCF, podrán consultar los expedientes administrativos

donde consten los hechos que se les imputen y obtener a su costa copias

certificadas de los documentos correspondientes.289

El importe del pliego definitivo de responsabilidades deberá ser

suficiente para cubrir los daños o perjuicios, o ambos, causados a la Hacienda

Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de

las entidades paraestatales federales, y se actualizará para efectos de su pago,

en la forma y términos que establece el CFF en tratándose de contribuciones.290

E) Ejecución

LA ASF deberá solicitar a la Tesorería de la Federación proceda al embargo

precautorio de los bienes de los presuntos responsables a efecto de garantizar el

cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinado en cantidad

líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.

El presunto o presuntos responsables podrán solicitar la sustitución del

embargo precautorio, por cualquiera de las garantías que establece el CFF, a

satisfacción de la Tesorería de la Federación.291

Las multas y sanciones resarcitorias a que se refiere la presente Ley,

tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la

ASF, haciéndose efectivas conforme al procedimiento administrativo de

ejecución que establece la legislación aplicable.292

La SHCP deberá informar semestralmente a la ASF y a la Comisión, de

los trámites que se vayan realizando para la ejecución de los cobros respectivos

y el monto recuperado.293

289 Artículo 57, fracción V, de la LFRCF. 290 Artículo 62, de la LFRCF. 291 Artículo 63, de la LFRCF. 292 Artículo 65, de la LFRCF. 293 Artículo 66, de la LFRCF.


323

El importe de las sanciones resarcitorias que se recuperen en los

términos de esta Ley, deberá ser entregado, por la SHCP a las respectivas

tesorerías de las entidades fiscalizadas de la Federación que sufrieron el daño o

perjuicio respectivo. Dicho importe quedará en las tesorerías en calidad de

disponibilidades y sólo podrá ser ejercido de conformidad con lo establecido en

la LFPRH.294

F) Casos en que se puede absolver al infractor

LA ASF podrá abstenerse de sancionar al infractor, por una sola vez, cuando lo

estime pertinente, justificando las causas de la abstención, siempre que se trate

de hechos que no revistan gravedad ni exista dolo, cuando lo ameriten los

antecedentes y circunstancias del infractor y el daño causado por éste no

exceda de 2000 mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito

Federal en la fecha en que cometa la infracción. Los infractores no podrán recibir

este beneficio dos veces y se harán acreedores a un apercibimiento por escrito.

Cuando el presunto responsable cubra, antes de que se emita la

resolución, a satisfacción de la ASF, el importe de los daños o perjuicios, o

ambos, causados a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de

los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, con su

actualización correspondiente, la ASF sobreseerá el procedimiento

resarcitorio.295

G) Los medios de impugnación de la responsabilidad resarcitoria

LA LFRCF estructura y regula dos medios de impugnación en contra de la

imposición de las sanciones resarcitorias: uno mediante el Recurso de

Reconsideración ante la ASF, y el otro, a través del Juicio de Nulidad ante el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En cualquier caso, la

interposición de los medios de impugnación es optativa para las entidades

fiscalizadas, para los servidores públicos y los particulares, personas físicas o

morales, pudiendo iniciar uno u otro según mejor les convenga.296

294 Artículo 67, de la LFRCF. 295 Artículo 68, de la LFRCF. 296 Artículo 69, de la LFRCF.

DANIEL RAMOS TORRES

324

El recurso de reconsideración se tramita siguiendo la regulación

establecida por el artículo 70, de la LFRCF, del cual destacan los siguientes

aspectos:

Primero. Es optativa la interposición del recurso de reconsideración, ya

que nada impide que el sancionado impugne la resolución directamente ante el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Segundo. Debe interponerse ante la propia autoridad sancionadora,

dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la

notificación de la sanción o la resolución recurrida o de ambos.

Tercero. El recurrente debe expresar los agravios que a juicio de la

entidad fiscalizada y, en su caso, de los servidores públicos, o del particular,

persona física o moral, les cause la sanción o resolución impugnada, asimismo

se acompañará copia de ésta y de la constancia de notificación respectiva, así

como las pruebas documentales o de cualquier otro tipo supervenientes que

ofrezca y que tengan relación inmediata y directa con la sanción o resolución

recurrida.297

Cuarto. La Ley no establece plazo para el desahogo de pruebas, por lo

que se debe aplicar el plazo previsto por el CFPC de aplicación supletoria. La

LFRCF si establece el plazo para emitir la resolución dentro de los sesenta días

hábiles siguientes al desahogo de las pruebas, con la consiguiente obligación

para la autoridad de notificarla al interesado.

El juicio de nulidad que impugna la resolución sancionatoria, está previsto

en el artículo 69, de la LFRCF, y puede intentarse directamente, pero si el

recurrente interpuso la revocación, deberá esperar a que la autoridad resuelva,

para promover ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en

caso de que la resolución sea contraria a los intereses del servidor público

sancionado, ya que si impugnara la resolución originaría que se sobresellera el

juicio de nulidad por improcedente.

297 Artículo 70, fracción I, de la LFRCF.


325

La existencia de dos medios de impugnación de las sanciones

resarcitorias constituye una garantía de seguridad jurídica para las entidades

fiscalizadas, los servidores públicos y los particulares, ya que pueden utilizar el

medio de impugnación que consideren más conveniente. Una desventaja del

recurso frente a la nulidad es el término para su interposición, ya que en el caso

del recurso es de quince días, y en el juicio es de 45, de conformidad con el

artículo 69, de la LFRCF, y el artículo 13, de la LFPCA.

La elección del juicio de nulidad como medio de impugnación trae

aparejado el problema de que mientras transcurre el término para la

presentación de la demanda, las autoridades pueden proceder a la ejecución de

la sanción, sin que exista la posibilidad legal de que la ejecutora suspenda el

procedimiento.

El juicio de nulidad se sustancia ante la Sala Regional del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que corresponda, en razón del

domicilio de la autoridad que impuso la sanción o resolvió el recurso, y conforme

al procedimiento que regula la LFPCA.

III. EL CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL POLÍTICO

BEGOÑA PÉREZ BERNABÉU298 nos ilustra al explicar que en función del

momento en que se verifica el Control Parlamentario o Control Político sobre

el Presupuesto, se puede hablar de:

a) Control concomitante, realizado durante la propia ejecución

presupuestaria y cuyos medios serían las preguntas que los Diputados

formulen al Gobierno, las interpelaciones, proposiciones no de ley,

constitución de comisiones de investigación, etc.

b) Control a posteriori, cuya expresión más clara consiste en la revisión

y aprobación de la Cuenta Pública por la Cámara de Diputados.

298 Lección 6 El control de la actividad financiera en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem,

p. 142.

DANIEL RAMOS TORRES

326

La CP en su artículo 74, fracción VI, faculta de manera exclusiva a la

Cámara de Diputados para realizar el control a posteriori del Presupuesto

ejercido por los ejecutores de gasto público federal:

“Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar

los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios

señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los programas. ”

La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados realizará un

análisis del Informe del Resultado que le remita la ASF, y lo enviará a la

Comisión de Presupuesto para su dictaminación. La Comisión de Presupuesto

someterá a votación del Pleno de la Cámara de Diputados el dictamen del

Informe de Resultado correspondiente, a más tardar el 30 de septiembre del año

siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública299.

La revisión y aprobación de la Cuenta Pública por la Cámara de

Diputados se circunscribe dentro del Control Político que realiza el Poder

Legislativo al Poder Ejecutivo, que sólo tiene como finalidad evaluar los

resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios

señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los programas.

299 Vid. Artículos 34 y 36, de la LFRCF.


327

DANIEL RAMOS TORRES

328

SEGUNDA PARTE

EL DERECHO DE

LOS GASTOS PÚBLICOS


329

DANIEL RAMOS TORRES

330

Lección 14 El Derecho de los gastos públicos

Normativa aplicable: art. 126; art. 134 CP; art. 1; art. 18; art. 24 I; art. 25; art.

47; art. 52; art. 53; art. 54 LFPRH; art. 64; art. 65; art. 66; art. 67; art. 68; art. 73;

art. 74; art. 75; art. 76; art. 77; art. 78 RLFPRH; art. 8 I LIF; art 9 LFE; art. 22; art.

23 CFF; art. 2395 CCF; art. 39; art. 40; art. 43; art. 44; art. 45 LSTF; Art. 51

LAASSP; art. 55 LOPSRM

Sumario:

I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO

1. Consideraciones generales

2. Concepción del gasto público en la doctrina

2.1. La relación jurídica de gasto público

2.2. El enfoque dinámico: función y procedimiento de gasto público

2.3. La tesis institucional del gasto público

2.4. Mi posición

3. Concepción del gasto público en la jurisprudencia

4. Concepción del gasto público en la legislación

II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS

1. Caracterización

2. Principios constitucionales

3. Principios legales

III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS

1. Caracterización

2. Principios constitucionales y legales aplicables: el principio de legalidad

en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria

3. Régimen jurídico

A) Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas

a) Las fuentes de las obligaciones públicas

b) La exigibilidad de las obligaciones públicas

B) Incumplimiento de las obligaciones públicas

C) Extinción de las obligaciones públicas

IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DE LA TESORERÍA DE LA

FEDERACIÓN


331

DANIEL RAMOS TORRES

332

I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO

1. Consideraciones generales

EL DERECHO FINANCIERO está estructurado sobre la base de ingresos y

gastos públicos, por lo que tiene como ramas al Derecho Tributario y al Derecho

Presupuestario, pero en relación con los gastos públicos podemos configurar un

ordenamiento específico que se refiere a la ordenación jurídica del gasto público

federal: el Derecho de los gastos públicos.

No es pacífica la doctrina en aceptar la autonomía científica del Derecho

de los gastos públicos, basada en la premisa de que la ordenación jurídica del

gasto público se desarrolla sobre la base del Derecho Presupuestario. Al

respecto, LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER300 ilustra que “La existencia de un

instituto centralizador de los ingresos y los gastos de un ente público así como la

regulación de sus aspectos esenciales conforman un conjunto normativo que

podemos englobar bajo la denominación de Derecho Presupuestario, conectado

pero independiente del Derecho de los gastos públicos. La importancia que

desempeña el Presupuesto en el estudio jurídico de los gastos públicos

permitiría establecer una similitud entre lo que el Derecho Tributario es para el

Derecho de los ingresos públicos y lo que el Derecho Presupuestario sería para

el Derecho de los gastos públicos.”

La configuración de una parte con sustantividad propia del Derecho

Financiero encargada de la regulación jurídica del gasto público se ha producido

recientemente en países como España, pero en México esto no ha sucedido.

Resulta evidente que el gasto público federal es una realidad económica que el

Derecho trata de disciplinar. Y ello porque resulta ineludible que las decisiones

del gasto y su funcionamiento esté sometido a un cierto control derivado de la

propia utilización de los fondos públicos recaudados a los contribuyentes.

No obstante, existe tanto en Europa como en América, un abandono del

estudio del gasto público desde una perspectiva jurídica lo cual ha provocado

que la elaboración dogmática del Derecho de los gastos públicos haya sido

300 El Derecho de los Gastos Públicos en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p. 163.


333

escasa motivado fundamentalmente por dos razones: el tardío desarrollo de la

función promocional del Derecho y el carácter político de las decisiones de

gasto.

Históricamente en Europa la configuración del Derecho Público como un

instituto garantista y defensor de los ciudadanos frente a los poderes públicos,

tras las revoluciones inglesa y francesa de los siglos XVII y XVIII, motivaron un

olvido del estudio del gasto público, junto con vertiginoso desarrollo del Derecho

Tributario como una limitación al derecho de propiedad privada. Durante la

formación del Estado de Derecho primó la función conservadora del Derecho

que pretendía ordenar y reglamentar las actuaciones de los poderes públicos al

recaudar los tributos de los ciudadanos. En este contexto la preocupación del

Derecho era la de evitar abusos en la limitación de los derechos de los

ciudadanos contribuyentes. Es mucho más tarde cuando el Derecho se concibe

como un instrumento para la consecución de ciertos comportamientos positivos,

generalmente por la vía de la sanción. Es entonces cuando el Derecho

desarrolla una función social más evidente, preocupándose por aspectos que no

sólo tienen que ver con la forma de obtener ingresos sino con la forma de gastar

para una mejor redistribución de la riqueza. A la luz del constitucionalismo

postliberal del siglo XX es cuando se comienza a hablar de una función

promocional del Derecho donde la óptica jurídica del gasto público va a

encontrar acomodo. Ese tardío desarrollo explica que las elaboraciones

dogmáticas en la ciencia jurídica del gasto público hayan sido escasas y de

reciente aparición aunque de hondo calado.

Otro de los grandes inconvenientes en la elaboración jurídica del gasto

público ha sido la tradicional consideración política de su naturaleza sobre la

base de las decisiones de gasto.

Estas consideraciones referentes a la naturaleza política del gasto público

gravitan en torno al silogismo que G. ORÓN MORATAL301 ha puesto de

manifiesto: “si la decisión del gasto público la adopta el órgano soberano o los

mandatarios del pueblo, y éstos por su condición son esencialmente políticos, la

301 Citado por LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER, El Derecho de los Gastos Públicos en Manual de Derecho

Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p. 164.

DANIEL RAMOS TORRES

334

decisión del gasto será una decisión política”. Evidentemente no se puede negar

el contenido político que impregna las decisiones de gasto, pero ello no significa

la ausencia de un aspecto jurídico en las mismas y así lo ha considerado

BAYONA DE PEROGORDO302 quien comparte “las posturas en cuanto al

carácter político de la decisión acerca de las necesidades públicas, pero sin que

ello suponga eliminar otras consideraciones del fenómeno y sin que el

reconocimiento de esta naturaleza suponga, en ningún caso, su exclusión del

ámbito del Derecho ya que en el marco del Estado de Derecho, toda actuación

del ente público se somete al control y requisitos del Ordenamiento jurídico”.

2. Concepción del gasto público en la doctrina

EL TEMA QUE ESTUDIO EN ESTE ACÁPITE plantea una problemática

doctrinal al definir el gasto público. La problemática se origina en virtud de que

existen múltiples definiciones de gastos públicos, de acuerdo al enfoque

personal de cada autor.

El concepto de gasto público tiene que ver con toda salida de dinero

estipulado en el DPEF. El crédito presupuestario aprobado por la Cámara de

Diputados tiene como finalidad que los ejecutores de los gastos públicos puedan

gastar en un objeto determinado o para afrontar las obligaciones del Estado. En

este orden, cabe la acotación para precisar que no toda salida de fondos del

Presupuesto es un gasto, y que no es lo mismo el crédito presupuestario (mera

habilitación) que el gasto público.

2.1. La relación jurídica de gasto público

EL CONCEPTO de RELACIÓN JURÍDICA DEL GASTO PÚBLICO se ha

utilizado de manera muy diversa por la doctrina. Para SALVATORE

BUSCEMA303 existe un vínculo único entre el Estado y la generalidad de los

contribuyentes, en virtud del cual éstos tienen derecho a que la totalidad de los

ingresos públicos se destinen, a través de una correcta gestión a satisfacer los

302 Citado por LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER, El Derecho de los Gastos Públicos en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p. 164. 303 Trattato di Contabilitá Púbblica, Vol. I, Principi Generali, Giuffré, Milano, 1979, pp. 23-38.


335

fines públicos. La teoría de BUSCEMA quiere demostrar la conexión entre los

ingresos y los gastos públicos con los fines públicos..

Otros autores han construido la relación jurídica de gasto público

siguiendo el esquema de la obligación tributaria, por lo que distinguen entre la

obligación contraída por el Estado para la realización de una obra pública o la

prestación de un servicio público, y la relación jurídica de gasto público.

Así, para ADOLFO CARRETERO PÉREZ304, el acto de contracción de la

deuda por el Estado es el antecedente de la relación financiera que comprende

el procedimiento para realizar el pago. Ambas integrarían la relación jurídica del

gasto público, de contenido complejo.

JOSÉ LUIS PÉREZ DE AYALA305 llega a afirmar que ambas relaciones

jurídicas nacen del “acto jurídico por el que se contrata una obra, un servicio o se

engendra una obligación determinada para la Administración del Estado”, si bien

la relación de gasto público queda “subordinada, es decir, condicionada en su

origen, desarrollo y extinción a otra relación jurídica principal: la de obras y

servicios o compromisos de una prestación cualquiera por parte de la

Administración”.

M. GONZÁLEZ SÁNCHEZ306 afirma que “…el presupuesto de hecho de

la relación jurídica del gasto público consiste en aquel acto o hecho en virtud del

cual nace una obligación a cargo del Estado o de otro ente público y el

correspondiente derecho de crédito a favor de un particular o de un ente público

o privado”, precisando que la relación del gasto público no se puede confundir

con “la relación contractual o negocial realizada entre la Administración y otro

sujeto de derecho”.

Los autores citados más que definir el gasto público, explican

determinados problemas del gasto público, trasladando a éste, nociones

dogmáticas del Derecho Tributario, por lo que me veo obligado a rechazar estas

304 Derecho Financiero, Santillana, Madrid, 1968, págs. 720 y ss. 305 Gastos Públicos en Nueva Enciclopedia Jurídica Seix, Barcelona, 1971, págs. 584 y ss. 306 Situación y protección jurídica del ciudadano frente al gasto público, Universidad de Salamanca, Salamanca, 1979, p.

159.

DANIEL RAMOS TORRES

336

doctrinas, al no encontrar en ellas un criterio claro que permita distinguir la

obligación material del ente público de la relación de gasto. Ambas nacen de

unos mismos hechos (la ley, los negocios jurídicos o los actos que según

derecho las generan, las sentencias judiciales firmes y la deuda pública), se

establecen entre los mismos sujetos, y recaen sobre el mismo objeto (el pago de

una suma de dinero). Estas similitudes quieren explicarse señalando que son

relaciones “interdependientes”, o que una está “subordinado a la otra”. Pero, la

explicación es más sencilla: existe una única obligación cuyo estudio no

corresponde al Derecho Financiero, sino al Derecho Presupuestario.

Cierto que en esa pretendida “relación de gasto público” existen

elementos típicamente financieros, como los créditos presupuestarios y el

procedimiento de ejecución del gasto público, pero estas figuras no pueden

reconducirse al concepto de relación jurídica.

Recordemos que existe una clara diferencia entre obligación del Estado y

créditos autorizados para gastos en el DPEF, ya que puede existir el crédito

autorizado y en cambio no generarse una obligación del Estado, por lo que la

mera habilitación del crédito presupuestario no supone que nazca una relación

de gasto. Sin embargo, gasto público y obligación del Estado entran dentro de

un mismo concepto jurídico, incluso, salvados ciertos matices, se podría decir

que son dos formas de concebir una misma cosa, distinta, por otra parte de las

consignaciones presupuestarias.

También puede distinguirse de la obligación material la serie de actos

dirigidos a darle cumplimiento, pero éstos no pueden reconducirse la categoría

de “relación jurídica”, sino a la de procedimiento: no constituyen un vínculo

jurídico entre las partes, sino una cadena de manifestaciones de conocimiento y

voluntad encaminadas a ejecutar una obligación.

2.2. El enfoque dinámico: función y procedimiento de gasto público

DENTRO DE ÉSTA TESIS, ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO307 sostiene que “la

misma consideración de la actividad administrativa de gasto público, que es un

307 ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO, El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, Ibídem, pp.

239-241.


337

procedimiento complejo que desde que se contraen las obligaciones por el

Estado hasta el momento en que se libran las cantidades necesarias para su

pago, atraviesa por una serie de momentos”, que el autor resume en las fases

siguientes:

a) Créditos concedidos o autorización presupuestaria

Consignación en el Presupuesto de las cantidades necesarias para

atender a la realización de los gastos públicos, especificadas detalladamente,

cualitativa y cuantitativamente. Este momento, en realidad, es previo a los

demás y, en cierto modo, está fuera del estricto procedimiento administrativo de

gasto, por cuanto dicha autorización presupuestaria es requisito indispensable

para la legalidad de toda la actividad administrativa de gasto público.

b) Autorización o compromiso del gasto

Es el acto mediante el cual se crea o contrae una obligación que da lugar

a un gasto público, comprometiendo las cantidades necesarias para cubrirlo.

c) Disposición del gasto

Es cuando, en definitiva, pasa a ser deudor el Tesoro Público.

d) Reconocimiento y liquidación del gasto

Tiene por objeto comprobar la existencia y legitimación de la deuda y

determinar definitivamente el montante del gasto necesario para cubrirla.

e) Orden de pago

Es el acto administrativo mediante el cual el Ordenador, de acuerdo con

los resultados de la liquidación, da la orden de pagar la deuda; es decir, libra las

cantidades necesarias para que dicho gasto sea cubierto.

DANIEL RAMOS TORRES

338

f) Pago

El pago es el acto mediante el cual el Estado se libera de su deuda, y

sólo tiene lugar cuando ha quedado acreditada la regla del “servicio hecho” o

cuando se otorguen auxilios, subvenciones o subsidios.

JOSÉ PASCUAL GARCÍA308 rechaza definir al gasto público como

relación jurídica o como procedimiento. Este autor sostiene que “El gasto

público, en su sentido técnico-jurídico, tiene que conceptuarse de tal manera

que, reflejando una situación social normatizada, comprenda las diversas

prestaciones dinerarias a través de las cuales se realiza “la equitativa asignación

de los recursos públicos” y se satisfacen las necesidades públicas”. En síntesis,

para éste autor el procedimiento de gasto se dirige al cumplimiento de las

obligaciones del Estado, que son meros instrumentos para la satisfacción de las

necesidades públicas. Con ésta fórmula se busca poner en relación el gasto

público con las necesidades públicas y las obligaciones que las generan.

2.3. La tesis institucional del gasto público LOS TRATADISTAS JUAN JOSÉ BAYONA DE PEROGORDO y MARÍA

TERESA SOLER ROCH309 parten de la necesaria distinción entre créditos

presupuestarios y gastos públicos. Los primeros constituyen “habilitaciones de

fondos que un poder (Legislativo) otorga a otro (Ejecutivo) durante un período

determinado y con los límites y condiciones impuestos por el ordenamiento

constitucional”. En cuanto a los gastos públicos suponen la satisfacción de las

necesidades públicas (carencias materiales de bienes y servicios) a través de

fondos públicos.

BAYONA310 aporta una triple distinción para estudiar los gastos públicos:

como institutos jurídicos, como relaciones jurídicas y como flujos monetarios.

Según esta teoría, el estudio de los gastos públicos comprendería una parte

general (principios constitucionales; ordenación material y formal de estos

308 El Procedimiento de Ejecución del Gasto Público, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1986, pp. 50-

51. 309 Derecho Financiero, Librería Compás, Alicante, 1989, págs. 11 y 79. 310 Notas para la construcción de un Derecho de los Gastos Públicos en Presupuesto y Gasto Público No. 2, Ministerio de

Hacienda, Madrid, 1979, p. 79.


339

gastos); y una parte especial dedicada al análisis de cada uno de los gastos

públicos más característicos.

La elaboración doctrinal de BAYONA y SOLER distingue los créditos

presupuestarios de los gastos públicos y destaca los múltiples aspectos –

constitucionales, intersubjetivos, procedimentales- que éstos encierran.

2.4. Mi posición

HAGO MIA, la posición de PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA311, quién

indica que la problemática de los gastos públicos como institutos jurídicos abarca

las siguientes cuatro cuestiones:

Los principios constitucionales referentes a la asignación de los gastos

y a la distribución de competencias en materia de gasto público.

La tipología de los gastos públicos y las “leyes de gasto”.

El procedimiento de ejecución del gasto público.

La normativa de equilibrio presupuestario.

Junto a estos temas se sitúa el estudio de los créditos presupuestarios, la

Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal, las funciones de la Tesorería de

la Federación y la Contabilidad Gubernamental. Todas estas materias,

estrechamente vinculadas podrían integrarse en un concepto de Gasto Público

de contenido amplio, por lo que propongo el siguiente concepto: El gasto público

es una categoría conceptual que se refiere a las normas constitucionales y al

DPEF que asignan recursos y competencias a los ejecutores de gasto, conforme

a la tipología establecida en dicho Presupuesto, y con apego al procedimiento de

ejecución establecido en la LFPRH, respetando el equilibrio presupuestario. El

gasto público debe ser empleado para pagar las obligaciones del Estado o para

el destino a que se afecta. El gasto público se relaciona con las funciones de la

Tesorería de la Federación y debe llevarse una rigurosa Contabilidad del mismo.

Por último, el gasto público una vez ejercido, debe ser auditado por la ASF a

través de la fiscalización a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, y en caso

311 Metodología del Derecho Financiero y Tributario, Editorial Porrúa, México, 2004, p. 172.

DANIEL RAMOS TORRES

340

de discrepancias fincar las responsabilidades resarcitorias correspondientes,

independientemente de otro tipo de responsabilidades administrativas o penales.

En función de lo hasta aquí expuesto, puedo afirmar que la fuente jurídica

del gasto público es el DPEF, por lo que sin éste no podría haber erogaciones.

Es decir, ningún gasto puede efectuarse si no se ha previsto en el DPEF. Esta

afirmación encuentra apoyatura en el artículo 126 de la CP, que ordena que: “No

podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o

determinado por la ley posterior.”

3. Concepción del gasto público en la jurisprudencia

CON MOTIVO de Amparos promovidos contra un impuesto que destinaba parte

de su recaudación a la construcción, conservación y mejoramiento de caminos

vecinales, la Sala Auxiliar de la SCJN pronunció en 1969, ejecutorias en que

sostuvo con base en los artículos 65, fracción III, 73, fracción VII y 126 de la

Constitución, que tiene carácter de gasto público “el determinado en el

Presupuesto de Egresos de la Federación, en observación de lo mandado por

las mismas normas constitucionales” y que “el concepto material del gasto

público estriba en el destino de un impuesto para la realización de una función

pública específica o general, al través de la erogación que realice la Federación

directamente o por conducto del organismo descentralizado encargado al

respecto. Formalmente, este concepto de gasto se da, cuando en el

Presupuesto de Egresos de la Nación está prescrita la partida”.312

La segunda sala de la SCJN313, al resolver el Amparo en revisión

1305/2004, definió el concepto de "gasto público", afirmando que tiene un

sentido social y un alcance de interés colectivo, por cuanto el importe de las

contribuciones recaudadas se destina a la satisfacción de las necesidades

colectivas o sociales, o a los servicios públicos:

312 Informe a la SCJN, Sala Auxiliar, pp. 24-26. 313 GASTO PÚBLICO. Segunda Sala. Amparo en revisión 1305/2004. Jorge Ernesto Calderón Durán. 19 de noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: César de Jesús Molina Suárez. [TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F.

y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Pág. 605.


341

“Del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, que establece la obligación de los mexicanos de "contribuir

para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del

Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que

dispongan las leyes", en relación con los artículos 25 y 28 de la propia

Constitución, así como de las opiniones doctrinarias, se infiere que el concepto

de "gasto público", tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo, por

cuanto el importe de las contribuciones recaudadas se destina a la satisfacción

de las necesidades colectivas o sociales, o a los servicios públicos; así, el

concepto material de "gasto público" estriba en el destino de la recaudación que

el Estado debe garantizar en beneficio de la colectividad.”

En otro criterio emitido la SCJN314 sostiene que el gasto público

doctrinaria y constitucionalmente tiene un sentido social y un alcance de interés

colectivo; y será siempre gasto público el importe de lo recaudado a través de los

impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que se destine a la

satisfacción de las atribuciones del Estado relacionadas con las necesidades

colectivas o sociales, o los servicios públicos:

“…el gasto público doctrinaria y constitucionalmente tiene un sentido

social y un alcance de interés colectivo; y será siempre gasto público el importe

de lo recaudado a través de los impuestos, derechos, productos y

aprovechamientos que se destine a la satisfacción de las atribuciones del Estado

relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios públicos.

Sostener otro criterio, o apartarse en otros términos de este concepto, es incidir

en el unilateral punto de vista de que el Estado no está capacitado ni tiene

competencia para realizar sus atribuciones públicas y atender a las necesidades

sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfacción del verdadero

sentido que debe darse a la expresión constitucional "gastos públicos de la

Federación, Estados y Municipios".

314 HOSPEDAJE. EL IMPUESTO RELATIVO EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN CUMPLE CON EL REQUISITO

DE QUE SE DESTINE AL GASTO PÚBLICO. Amparo en revisión 2561/97. Hotel Royal Courts, S.A. de C.V., propietario del Hotel Best Western Royal Courts. 26 de abril de 2000. Cinco votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro.

Secretario: Teódulo Ángeles Espino. [TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Octubre de 2000; Pág. 248.

DANIEL RAMOS TORRES

342

4. Concepción del gasto público en la legislación

LA LFPRH, en su artículo 4, define formalmente al gasto público de la siguiente

manera:

“Artículo 4.- El gasto público federal comprende las erogaciones por

concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública;

inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que

realizan los siguientes ejecutores de gasto:

I. El Poder Legislativo;

II. El Poder Judicial;

III. Los entes autónomos;

IV. Los tribunales administrativos;

V. La Procuraduría General de la República;

VI. La Presidencia de la República;

VII. Las dependencias, y

VIII. Las entidades.”

El artículo 4, en su fracción III, establece que son ejecutores de gasto los

órganos que gozan de autonomía constitucional como por ejemplo: la Comisión

Nacional de Derechos Humanos.

II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS

1. Caracterización

LAS NECESIDADES PÚBLICAS a satisfacer mediante el empleo de los créditos

autorizados en el DPEF, reflejan la existencia de carencias materiales de bienes

y servicios que son necesarios para la colectividad y que para su consecución es

imprescindible la intervención de los poderes públicos aportando recursos

públicos.

La determinación de las necesidades públicas a satisfacer corresponde

con una planeación, programación y presupuestación del gasto público federal


343

que entronca con las propias decisiones de gasto de un ente público en las que

inciden una gran variedad de factores derivados muchos de ellos de la propia

naturaleza política de las mismas, siendo este el primer nivel del gasto

público federal.

En este sentido la LFPRH señala que “La programación y

presupuestación del gasto público comprende: Las actividades que deberán

realizar las dependencias y entidades para dar cumplimiento a los objetivos,

políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de

desempeño, contenidos en los programas que se derivan del Plan Nacional de

Desarrollo…”315. Los objetivos y políticas de cada Dependencia y Entidad se

concretarán en las necesidades públicas en particular que han de satisfacerse

por los ejecutores del gasto público federal.

2. Principios constitucionales

LA CP en su artículo 134 ordena que:

“Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación,

los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-

administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los

objetivos a los que estén destinados.”

Las obligaciones contenidas en el artículo 134 constitucional son

obligaciones de hacer en materia presupuestaria: la Federación, los estados,

los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus

demarcaciones territoriales, tienen el deber de administrar los recursos

económicos de que dispongan con eficiencia, eficacia, economía, transparencia

y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

315 Vid. Artículo 24, fracción I, de la LFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

344

3. Principios legales

LOS SUJETOS OBLIGADOS a cumplir las disposiciones de la LFPRH deberán

observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con

base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía,

racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y

equidad de género316.

Las obligaciones contenidas en la LFPRH son obligaciones de hacer en

materia presupuestaria: los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de la

LFPRH deberán observar que la administración de los recursos públicos

federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia,

eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control,

rendición de cuentas y equidad de género.

III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS

1. Caracterización

EL SEGUNDO NIVEL DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL se materializa en la

existencia de relaciones jurídicas de gasto como consecuencia de activar el

primer nivel tendente a satisfacer necesidades públicas. En esas relaciones de

gasto el elemento nuclear que supone una posición deudora para la Hacienda

Pública Federal son las obligaciones públicas.

La propia concepción objetiva de la Hacienda Pública Federal se

conceptúa sobre la base del conjunto de derechos y obligaciones de contenido

económico cuya titularidad corresponde a la Administración Pública Federal

(centralizada y paraestatal). Las obligaciones públicas estructuralmente no

difieren del género común de las obligaciones tal y como se delimitan por la

Teoría General del Derecho: vinculo jurídico que se establece entre dos

personas en virtud de un título jurídico, por virtud del cual uno de ellos, deudor,

está obligado a realizar una determinada prestación a favor del otro, acreedor, el

cual puede exigírsela. La estructura de la obligación pública es, pues, idéntica a

316 Vid. Artículo 1, párrafo segundo, de la LFPRH.


345

la de la obligación privada, y ello porque la categoría jurídica es única. Ahora

bien la función que desempeña una y otra difiere. Y ello porque la obligación

privada tiene como función la de facilitar el intercambio de bienes y servicios en

una economía de producción, mientras que la obligación pública además de esa

función económica despliega además una función pública en tanto en cuanto

mediante ella se satisfacen necesidades públicas mediante el empleo de los

créditos presupuestarios autorizados.

Las obligaciones públicas se caracterizan además por su contenido

patrimonial y por el efecto de colocar a la Hacienda Pública Federal en una

posición deudora. Ahora bien, el hecho de tener una estructura común a la de

cualquier obligación no implica que su régimen jurídico sea el mismo. Antes al

contrario la LFPRH regula el régimen jurídico general de las obligaciones

públicas de manera detallada dadas las especialidades que la presencia de un

ente público en una posición deudora puede generar.

2. Principios constitucionales y legales aplicables: el principio de

legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura

presupuestaria

EL ARTÍCULO 126, DE LA CP, indica que “No podrá hacerse pago alguno que

no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.”

Mientras que el artículo 18, segundo párrafo, del RLFPRH, preceptúa que “no

procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos

o determinado por ley posterior”. En mi opinión en estos preceptos subyace la

obsesión por eliminar el gasto autoritario, lo que supone reforzar la legalidad en

el gasto público, a través de la premisa: “Sólo se paga lo que está comprendido

en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.”

El artículo 52, de la LFPRH, establece que “Los ejecutores de gasto,

conforme a las disposiciones aplicables, realizarán los cargos al Presupuesto de

Egresos, a través de los gastos efectivamente devengados en el ejercicio fiscal y

registrados en los sistemas contables correspondientes.” Desde una concepción

amplia consideramos que la legalidad del gasto público de la que habla el

artículo 52 en comento, no puede equipararse a la legalidad o cobertura

DANIEL RAMOS TORRES

346

presupuestaria, pues es evidente que la norma se refiere a “las disposiciones

aplicables” in genere, sin referirse en particular a la LFPRH.

El artículo 52, de la LFPRH, puede entenderse como un sometimiento a

la legalidad por la Administración Pública Federal, los poderes Legislativo y

Judicial, así como por los órganos constitucionales autónomos, estados y

municipios ratione materiae, es decir, el hecho de llevar a cabo una determinada

actividad como lo es la actividad financiera impone la exigencia de someterse a

la legalidad vigente.

El principio contenido en el artículo 52, de la LFPRH, constituye una

aplicación a la actividad financiera de gasto del principio de legalidad de la

Administración Pública Federal, los poderes Legislativo y Judicial, así como por

los órganos constitucionales autónomos, estados y municipios.

La referencia a ejecutar el gasto de acuerdo con “las disposiciones

aplicables”, puede entenderse en sentido amplio, como el sometimiento de los

ejecutores de gasto al ordenamiento jurídico, y en sentido estricto, como

adecuación a una legalidad específicamente financiera, representada por las

normas jurídicas generales que rigen la actuación financiera en materia de gasto

(LFPRH y disposiciones complementarias), y por las leyes de gasto relativas a la

determinación de necesidades públicas.

La cuestión más relevante es la determinación del ámbito de aplicación

del principio de legalidad. Parece evidente que en el artículo 52, de la LFPRH, se

establecen dos esferas en que es de aplicación el principio: a) realizar los cargos

al Presupuesto de Egresos, b) a través de los gastos efectivamente devengados

en el ejercicio fiscal y registrados en los sistemas contables correspondientes. El

precepto establece una distinción entre la realización de los cargos al

Presupuesto de Egresos (función financiera del Gasto Público) y los gastos

efectivamente devengados en el ejercicio fiscal y registrados en los sistemas

contables correspondientes, expresión que debe entenderse referida al nivel de

los flujos monetarios.


347

El principio de legalidad presenta dos manifestaciones, diferenciadas,

pero coordinadas, que se plasman, como vimos, en la existencia de dos ámbitos

separados pero relacionados donde se desarrolla la competencia para: a)

realizar los cargos al Presupuesto de Egresos, b) a través de los gastos

efectivamente devengados en el ejercicio fiscal y registrados en los sistemas

contables correspondientes. Así considero que existe un ámbito de legalidad

externa o administrativa -realizar los cargos al Presupuesto de Egresos-, y una

esfera interna o financiera de legalidad -a través de los gastos efectivamente

devengados en el ejercicio fiscal y registrados en los sistemas contables

correspondientes-. A pesar de esta distinción conceptual, no creemos que se

pueda hablar de dos legalidades, una externa o administrativa y una interna o

financiera de legalidad. Todo ello es una manifestación de una única legalidad: la

legalidad financiera que opera en dos vertientes.

Esa segunda manifestación de la legalidad financiera tiene que ver con lo

que hemos dado en llamar “Principio de Cobertura Presupuestaria”, que no

es más que la exigencia de que “No podrá hacerse pago alguno que no esté

comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.” En definitiva,

en base a este principio constitucional y legal, no cabe la ejecución del gasto

público federal si no está comprendido en el Presupuesto o determinado por la

ley posterior.

El crédito presupuestario autorizado materializa en forma de autorización

el principio de cobertura presupuestaria. La cobertura presupuestaria no indica

nada más –ni menos- que la existencia de unos fondos públicos que pueden ser

objeto de disposición y ello, precisamente porque hay una habilitación legal para

hacerlo.

3. Régimen jurídico

EL RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL de las obligaciones públicas se regula en

los artículos 52 y 54, de la LFPRH y en los artículos 64 a 68 y 73 a 78, del

RLFPRH. Una primera reflexión que debe realizarse tiene que ver con la

consideración del régimen jurídico establecido en la LFPRH y en su Reglamento

como un régimen general susceptible de encontrar especialidades en las normas

DANIEL RAMOS TORRES

348

especiales que regulan los títulos jurídicos específicos susceptibles de generar

obligaciones públicas (LAASSP, LOPSRM, LPM, LFRPE, LFE, LCF, etc.).

A) Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas

a) Las fuentes de las obligaciones públicas

EXISTEN GASTOS OBLIGATORIOS como los servicios personales, los

servicios de salud, educación, defensa, que asignan a la Administración Pública

no ya la facultad, sino el deber de efectuar el gasto. El Estado también está

obligado a gastar en virtud de leyes particulares, por contratos celebrados con

particulares donde se cumpla su objeto en tiempo y forma, por actos

administrativos como la expropiación de inmuebles a particulares, por la deuda

pública o por el cumplimiento de sentencias judiciales firmes; estas obligaciones

de gastar se crean fuera del DPEF. Éste último implica un condicionamiento en

la vida de las obligaciones del Estado, bien en su exigibilidad, bien en su validez;

pero el DPEF no implica por sí mismo una obligación de gastar; esto viene

determinado por la legislación material preexistente.

La fuente de las obligaciones públicas se recoge en la legislación

material preexistente: el artículo 47, de la LFPRH y en ordenamientos tales

como: LAASSP, LOPSRM, LPM, LFRPE, LGDP, LFE, etc. Las obligaciones

públicas nacen de la ley, por contratos administrativos y privados, por actos

administrativos, por deuda pública y por el cumplimiento de sentencias judiciales

firmes.

b) La exigibilidad de las obligaciones públicas

LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS sólo serán exigibles de acuerdo con lo que

dispone el artículo 47, de la LFPRH. Este precepto establece que las

obligaciones públicas sólo serán exigibles cuando los ejecutores de gasto, con

cargo a sus respectivos presupuestos y de conformidad con las disposiciones

generales aplicables, deban cubrir las contribuciones federales, estatales y

municipales correspondientes, así como las obligaciones de cualquier índole que

se deriven de resoluciones definitivas emitidas por autoridad competente. Este


349

precepto nos permite distinguir entre el nacimiento o validez de las obligaciones

y la exigibilidad-cumplimiento o eficacia de las mismas. Las obligaciones son

prestaciones consistentes en dar una cantidad de dinero que son fondos

públicos por ello para cumplir o pagar debe de haber tales fondos públicos

siendo necesario para ello que exista una autorización presupuestaria en forma

de crédito presupuestario. En este sentido una obligación válidamente nacida

sólo puede cumplirse si hay crédito presupuestario autorizado. La cuestión

fundamental que late es la de si puede existir teóricamente una obligación

válidamente contraída pero sin crédito presupuestario para ser cumplida. A la luz

de la distinción entre validez y eficacia que hemos hecho podría resultar que sí.

Lo cierto es que la falta de crédito presupuestario no condiciona la validez de la

fuente de la obligación sino el cumplimiento de la misma. Los créditos

presupuestarios no son fuente alguna de obligaciones públicas sino que

simplemente son autorizaciones para gastar. La fuente de las obligaciones

públicas las encontramos en la legislación material preexistente.

La nulidad de los actos de ejecución del gasto público federal tendentes a

pagar una obligación válidamente contraída pero sin crédito presupuestario

autorizado es una cuestión fundamental en la doctrina de las obligaciones

públicas. Otra cuestión es que las normas que regulan los títulos jurídicos para

que nazcan las obligaciones públicas –LAASSP, LOPSRM, LPM- exijan como

requisito para que exista una fuente válida de la obligación que exista un crédito

presupuestario. En tales casos no es que la obligación sería nula por falta de

crédito presupuestario –dado que entre las fuentes de las obligaciones no figura

éste-, sino que lo que ocurre es que no existe un título jurídico válido -contrato

administrativo- que permita que nazca una obligación pública. En tal caso la

obligación sería inexistente porque no hay una fuente que haga nacer la

obligación. No se podría hablar en rigor jurídico de obligación porque no ha

llegado a nacer dado que no existe un título jurídico válido y apto para generar

obligaciones. El hecho de incluir entre los requisitos de las fuentes de las

obligaciones la existencia de un crédito presupuestario autorizado para poder

existir un contrato administrativo, deriva de la necesidad de evitar la indeseable

situación de existir una obligación válida pero que no se puede cumplir por falta

de crédito presupuestario autorizado. Por ello se adelanta la barrera de

DANIEL RAMOS TORRES

350

protección y se exige como requisito de ciertas fuentes de obligaciones la

existencia crédito presupuestario autorizado.

Otro supuesto que permitiría la exigibilidad o cumplimiento de las

obligaciones públicas serían las operaciones de entrega de anticipos en la

contratación pública.

Finalmente la sentencia judicial firme permitiría el pago de las

obligaciones públicas. El artículo 47, de la LFPRH, recoge el principio de auto

ejecución de las sentencias por los ejecutores de gasto. ¿Significa ello que la

sentencia equivaldría por sí sólo a una autorización presupuestaria?, o ¿la

sentencia vincularía a la concesión de los créditos presupuestarios necesarios

para el cumplimiento de la misma? El artículo 47, de la LFPRH, parece que

subordina el cumplimiento de la sentencia judicial firme a la existencia del crédito

presupuestario y en el caso de que fuese necesaria una modificación

presupuestaria el ejecutor del gasto deberá concluir el procedimiento

presupuestario correspondiente.

A la luz de ello podemos vislumbrar un eventual conflicto entre la tutela

judicial efectiva que incorpora el derecho a la ejecución de la sentencia y la

necesaria cobertura presupuestaria para poder cumplir. El Poder Judicial Federal

es del criterio que la sentencia de amparo que condena al pago de daños y

perjuicios no está condicionada a que la autoridad responsable gestione y

obtenga la partida presupuestal correspondiente para hacer frente a la obligación

impuesta, en virtud de que la Constitución impone que las sentencias de amparo

sean cumplidas inexcusablemente. Por lo tanto el artículo 47, de la LFPRH,

debería suponer la ejecutabilidad inmediata de la sentencia condenatoria a un

pago pecuniario obligando al ejecutor del gasto a realizar las adecuaciones

presupuestarias que, en su caso, sean necesarias para el pago de las

obligaciones que se deriven de resoluciones definitivas emitidas por autoridad

competente.


351

B) Incumplimiento de las obligaciones públicas

UNA DE LAS CUESTIONES MÁS CONTROVERTIDAS en este punto es el

régimen del incumplimiento de las obligaciones públicas y el interés de

demora que ha de satisfacer la Hacienda Pública Federal cuando se retrasa en

el pago de sus obligaciones. Establecen los artículos 51, segundo párrafo de

LAASSP, y 55, primer párrafo, de la LOPSRM, que en caso de incumplimiento

en los pagos a proveedores, prestadores de servicios y contratistas, la

Dependencia o Entidad, deberá pagar gastos financieros conforme a una tasa

que será igual a la establecida por la Ley de Ingresos de la Federación en los

casos de prórroga para el pago de créditos fiscales: Al 0.75 por ciento mensual

sobre los saldos insolutos317. Cuando de conformidad con el CFF, se autorice el

pago a plazos, se aplicará la tasa de recargos que a continuación se establece,

sobre los saldos y durante el periodo de que se trate:

Tratándose de pagos a plazos en parcialidades de hasta 12 meses, la

tasa de recargos será del 1 por ciento mensual.

Tratándose de pagos a plazos en parcialidades de más de 12 meses y

hasta de 24 meses, la tasa de recargos será de 1.25 por ciento

mensual.

Tratándose de pagos a plazos en parcialidades superiores a 24

meses, así como tratándose de pagos a plazo diferido, la tasa de

recargos será de 1.5 por ciento mensual.

En materia de devolución de un saldo a favor del contribuyente o de un

pago de lo indebido a la Hacienda Pública, y la devolución se efectúe fuera del

plazo establecido de cuarenta días siguientes a la fecha en la que se presente la

solicitud de devolución correspondiente, las autoridades fiscales pagarán

intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho

plazo conforme a la tasa prevista en los términos del artículo 21, del CFF, que se

aplicará sobre la devolución actualizada. La tasa de recargos para cada uno de

los meses de mora será la que resulte de incrementar en 50% a la que mediante

Ley fije anualmente el Congreso de la Unión.

317 Vid. Artículo 8º., fracción I, de la LIF 2014.

DANIEL RAMOS TORRES

352

Finalmente en relación con los intereses procesales que ha de pagar la

Hacienda Pública Federal que ha sido condenada al pago de una cantidad

dineraria en sentencia judicial el artículo 2395, del CCF, establece un interés

legal del 9% anual.

Un aspecto vinculado con el incumplimiento de las obligaciones públicas

tiene que ver con la responsabilidad de la Hacienda Pública Federal deudora

que no paga sus obligaciones públicas. En particular, la doctrina del Derecho de

los gastos públicos es pacífica en aceptar el privilegio de la inembargabilidad de

los bienes de la Hacienda Pública. LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER318

explica que “Se trata del privilegio de la inembargabilidad de los bienes de la

Hacienda Pública.” Por virtud de este privilegio de la inembargabilidad de los

bienes de la Hacienda Pública, ningún tribunal administrativo o judicial podrá

dictar providencia de embargo ni despachar mandamientos de ejecución contra

los bienes afectos a un uso o servicio público.

Este privilegium fisci que tiene sus orígenes en el siglo XIX impide la

plena eficacia del principio de responsabilidad patrimonial del deudor que no

sería aplicable, por lo tanto a la Hacienda Pública Federal, lo cual podría colocar

en una situación de indefensión al particular acreedor. Este principio de

inembargabilidad de bienes públicos es, pues, un límite a la responsabilidad

universal de la Hacienda Pública.

El principio de inembargabilidad sólo puede quedar circunscrito a los

bienes afectos a un uso o servicio público. Es el principio de eficacia de la

Administración Pública y la continuidad de los servicios públicos los que justifica

objetivamente al ámbito de aplicación de este privilegio. Por ello debe

exceptuarse del principio de inembargabilidad de los bienes públicos a los

bienes patrimoniales afectos a un uso o servicio público. Cuestionable sería la

posibilidad de embargar el dinero –las cuentas corrientes- de los entes públicos

para cumplir una sentencia judicial firme.

318 Lección 7 El Derecho de los Gastos Públicos en Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos, Ibídem, p.

179.


353

Lamentablemente la CP no establece el privilegio de la inembargabilidad

de los bienes de la Hacienda Pública, por lo que postulo la tesis de que mediante

una adición a la Ley de Leyes se incluya este importante privilegio.

C) Extinción de las obligaciones públicas

LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS se extinguen por las causas contempladas

en el CCF y en el RLFPRH. Al margen de las causas clásicas de extinción de las

obligaciones, el artículo 67, del RLFPRH, indica que “Los pagos que afecten el

Presupuesto de las Dependencias y Entidades sólo podrán hacerse efectivos en

tanto no prescriba la acción para exigir su pago. La prescripción se regirá

conforme a lo previsto en la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su

Reglamento.”

De conformidad con el artículo 45, de la LSTF, “Los créditos a cargo de la

Federación se extinguen por prescripción en el término de dos años contados a

partir de la fecha en que el acreedor pueda legalmente exigir su pago, salvo que

las leyes establezcan otro término, caso en el que se estará a lo que éstas

dispongan.” La consecuencia de este precepto es la extinción de la obligación

pública. En segundo lugar, prescribe el derecho a exigir a la Hacienda Pública el

pago de obligaciones públicas. En este caso prescribe el derecho del acreedor

de la Hacienda Pública por dejación o inactividad del mismo.

No obstante, existen plazos especiales de prescripción de las

obligaciones de la Hacienda Pública Federal por aplicación de su normativa

específica.

Así por ejemplo, el artículo 25, de la LFRPE, indica que “El derecho a

reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir

del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a

partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de

carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las

personas, el plazo de prescripción será de dos años.”

DANIEL RAMOS TORRES

354

El artículo 22, del CFF, ordena que “La obligación de devolver prescribe

en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.” A su vez, el artículo

146, del CFF, indica que “El crédito fiscal se extingue por prescripción en el

término de cinco años.” En consecuencia, interpretando conjunta y

armónicamente los dos preceptos del CFF, la obligación de devolver prescribe

en el término de cinco años.

El artículo 9º, de la LFE, prescribe en dos años el derecho del propietario

de un bien expropiado, a solicitar el pago de los daños causados, como

consecuencia de que los bienes que han originado una declaratoria de

expropiación, ocupación temporal o limitación de dominio no fueren destinados

total o parcialmente al fin que dio causa a la declaratoria respectiva, dentro del

término de cinco años.

El plazo de prescripción se interrumpe de acuerdo con las causas de

interrupción previstas en el CCF y en el ordenamiento jurídico expuesto y una

vez extinguidas las obligaciones éstas serán dadas de baja en las respectivas

cuentas tras la tramitación del oportuno expediente administrativo. Este carácter

imperativo demuestra que no será admisible la renuncia a la prescripción

ganada, al contrario de lo que se establece en el ámbito civil y aunque quiera la

Hacienda Pública Federal no podrá pagar, dado que la prescripción se declara

de oficio, incurriendo en responsabilidad presupuestaria y contable quien pagara

una obligación pública prescrita.

Por otro lado, un mecanismo extintivo de las obligaciones públicas es la

compensación tal y como se regula en el artículo 23, del CFF: “Los

contribuyentes obligados a pagar mediante declaración podrán optar por

compensar las cantidades que tengan a su favor contra las que estén obligados

a pagar por adeudo propio o por retención a terceros, siempre que ambas

deriven de impuestos federales distintos de los que se causen con motivo de la

importación, los administre la misma autoridad y no tengan destino específico,

incluyendo sus accesorios.” Esto es, las obligaciones públicas de devolución de

cantidades a favor de los contribuyentes a cargo de la Hacienda Pública Federal,

pueden compensarse con obligaciones tributarias de aquél frente a esa misma

Hacienda.


355

IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DE LA TESORERIA DE LA

FEDERACIÓN

EL TERCER NIVEL del gasto público federal tiene que ver con las salidas de

fondos de la caja de la Tesorería de la Federación. Este último aspecto se

caracteriza por materializarse mediante procedimientos que desarrollan la

función financiera del gasto público. Es por ello que la mecánica relativa a la

ejecución del gasto en su forma de pago o cumplimiento de las obligaciones

públicas ha de ser analizada en el marco de los procedimientos del gasto

público.

No obstante hay que señalar que el pago de las obligaciones públicas por

parte de la Hacienda Pública Federal no se producirá si el acreedor no ha

cumplido o garantizado previamente su correlativa obligación. Se trata de la

denominada “Regla del Servicio”, según la cual la Hacienda Pública deudora

sólo cumple cuando la otra parte haya cumplido previamente –ya sea la

ejecución de una obra pública, la enajenación de un bien mueble, la prestación

de un servicio, el desarrollo de la actividad o función de un servidor público-.

A pesar de que el pago se enmarca en los procedimientos de gestión del

gasto público en su ejecución presupuestaria si podemos señalar algunas

consideraciones:

- La Tesorería hará los pagos que le correspondan con cargo al

Presupuesto de Egresos de la Federación y los que por otros

conceptos deba hacer el Gobierno Federal319.

- Los pagos y ministración de fondos podrán efectuarse por conducto

del Banco de México y de las instituciones de crédito que autorice la

Tesorería de la Federación, para cuyo efecto convendrá la prestación

de los servicios correspondientes, excepción hecha de los conceptos

que la propia Tesorería resuelva pagar directamente o a través de los

auxiliares que autorice320.

319 Vid. Artículo 39, de la LSTF. 320 Vid. Artículo 40, de la LSTF.

DANIEL RAMOS TORRES

356

- Todo pago o salida de valores deberá registrarse en la contabilidad de

la Tesorería o de los auxiliares correspondientes321.

- La Tesorería solamente hará los anticipos que estén previstos en las

disposiciones legales o acordadas por autoridad competente322.

321 Vid. Artículo 43, de la LSTF. 322 Vid. Artículo 44, de la LSTF.


357

DANIEL RAMOS TORRES

358

Lección 15

Aspectos procedimentales del gasto público federal

Normativa aplicable: art. 74 IV CP; art. 47 LFPRH; art. 53 A; art. 53 B; art. 53 C;

art. 64; art 65; art. 66; art. 67; art. 68; art. 73; art. 74; art. 75; art. 76; art. 77; art.

78; art. 82; art. 86; art. 86 A RLFPRH; art. 25 LAASSP; art. 23 LOPSRM; art. 53

XIV; art. 61 III LPM; 28 II RLPEMEX; art. 44; art. 57 DAC

Sumario:

I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL

1. Aprobación del gasto

2. Compromiso de gasto

3. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago

4. Ordenación del pago y pago material


GASTOS PÚBLICOS

1. Los Acuerdos de Ministración

2. El Fondo Rotatorio

3. Adquisición de Compromisos Plurianuales de Gasto


infraestructura

3.2. El gasto plurianual en la contratación pública


359

DANIEL RAMOS TORRES

360

I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL

LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN del gasto público federal se regulan

tanto en la LFPRH (artículo 47) como en su Reglamento (artículos 64 a 68 y 73 a

78) desde la óptica del Presupuesto, de tal manera que de lo que se trata es de

regular el régimen jurídico de la utilización de los créditos presupuestarios que

aparecen en el estado de gastos del DPEF. Por ello, lo que se regula tanto en la

LFPRH como en su Reglamento son procedimientos de ejecución

presupuestaria, por lo que establecen el procedimiento para el pago de las

obligaciones públicas.

La necesidad de juridificar el gasto público federal y su materialización ha

llevado a establecer un procedimiento funcionalizado que cumpla la función de

satisfacer las necesidades públicas que tiene encomendadas un ente público, y

precisamente a tal finalidad se encaminan todos los actos que conforman la

ejecución presupuestaria de los gastos públicos. Se trata por tanto de un

auténtico procedimiento administrativo, cuya regulación jurídica es fruto de una

cierta dispersión normativa, puesto que la LFPRH no regula en detalle las fases

de este procedimiento, siendo necesario acudir a normativas especiales (LFE,

LFRPE, LOPSRM, etc.), que regulan la operatoria de estos procedimientos.

Existe un procedimiento general de gestión del gasto en la LFPRH y su

Reglamento y procedimientos específicos en función del tipo de gasto concreto

de que se trate (por ejemplo, el gasto derivado de las contrataciones públicas).

Con carácter general el procedimiento se inicia con la elaboración de un

expediente de gasto. Las actuaciones administrativas se inician con la propuesta

de gasto que formula el ejecutor del gasto y que deriva, de los programas

gubernamentales a su cargo que atienden las necesidades públicas.

En las propuestas de gasto deberán reflejarse los siguientes extremos:

Con cargo a los programas presupuestarios y unidades responsables

señalados en sus presupuestos, y


361

Con base en los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador por

objeto del gasto, previstos en sus analíticos presupuestarios

autorizados.

Normalmente en los gastos de carácter fijo (servicios personales,

arrendamientos vigentes, etc.) el expediente será muy sencillo, limitándose a

proponer la contabilización para el ejercicio siguiente de tales compromisos de

gastos derivados de tales obligaciones recurrentes.

Tratándose de adquirir nuevas obligaciones, y una vez ordenado el inicio

del expediente se ha de verificar la existencia de un crédito presupuestario

adecuado y suficiente para financiar tal gasto. Tal crédito presupuestario ha de

ser adecuado a la naturaleza del gasto que se pretende realizar y suficiente,

para lo cual habrá de considerar el nivel de vinculación presupuestaria

establecido.

La existencia de crédito presupuestario trata de acreditar la existencia de

la cobertura presupuestaria necesaria para autorizar un gasto.

Las fases de gestión del gasto público son:

Aprobación del gasto.

Compromiso de gasto o disposición.

Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago.

Ordenación del pago.

Pago material.

1. Aprobación del gasto

LA APROBACIÓN es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un

gasto determinado, por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la

totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el

procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros

ajenos a la Hacienda Pública Federal. Este procedimiento de gasto se inicia

siempre de oficio, lo cual no implica discrecionalidad, sino impulso público. El

DANIEL RAMOS TORRES

362

gasto ha de ser aprobado por la autoridad que sea competente según la

normativa aplicable:

Presidente de la República.

Secretarios de despacho.

Órganos de Gobierno de Entidades del sector paraestatal.

Órganos de Gobierno de las Empresas Productivas del Estado.

La aprobación del gasto es un acto administrativo con pleno carácter

jurídico y que entraña una decisión de gastar. El hecho de que ello se materialice

en una operación o acto contable no obsta para que se puedan mantener plenos

efectos jurídicos, en cuanto con la aprobación del gasto se garantiza su

cobertura presupuestaria. No obstante se trata de un acto técnico-contable con

trascendencia jurídica ad intra, puesto que no tendrá efectos jurídicos para

terceros, y por tanto no implica repercusiones económicas directas, en tanto en

cuanto en esta fase no existe ninguna relación jurídica entre la Hacienda Pública

Federal y terceros. Ello implica que la autorización de gasto no es recurrible

puesto que no existiría una legitimación suficiente, que supusiera una posible

lesión de un interés legítimo. Ya explicamos que el principio de justicia en la

asignación de los recursos públicos –manifestado en esta autorización de gasto-

informa a los poderes públicos, pero resulta complicado impugnar ante los

Tribunales ordinarios de justicia decisiones de gasto público federal que un

ciudadano considere que son injustas o que supongan una asignación

inequitativa de los recursos públicos.

Las actuaciones a llevar a cabo para autorizar la realización de un gasto

quedarán reflejadas en el expediente de gasto.

2. Compromiso de gasto

EL COMPROMISO DE GASTO O DISPOSICIÓN es el acto administrativo

mediante el cual la autoridad competente (ejecutor del gasto) acuerda o

concierta con un tercero, según los casos, y tras el cumplimiento de los trámites

que según la normativa vigente procedan, la contratación de obras públicas, la

adquisición de bienes muebles, la prestación de servicios, participaciones y


363

aportaciones federales, transferencias, subsidios, donativos, etc., que

previamente hubieran sido autorizadas. Es decir, es el acto mediante el cual se

acuerda la realización de gastos previamente aprobados, tras el cumplimiento de

los trámites legales oportunos, por un importe determinado. Ese importe por el

que se compromete el gasto ha de estar determinado al igual que las

condiciones de realización de la obra, prestación de servicios, etc., previamente

autorizados.

El compromiso de gasto es, además, un acto de relevancia jurídica para

con terceros y, por tanto, vincula a la Hacienda Pública Federal a la realización

del gasto a que se refiera, respetando la cuantía y condiciones establecidas.

Dicho de otro modo, en esta fase el gasto deja de ser algo puramente interno

para convertirse en un compromiso con un tercero que, en principio, la

Administración debe cumplir, una vez que dicho tercero haya satisfecho

debidamente la prestación encargada. A través de este acto se constata el

surgimiento de una obligación pública incorporándola a los créditos

presupuestarios previamente afectados en la fase anterior de autorización de

gasto. Así la afectación provisional producida en aquella fase pasa a ser

definitiva con el compromiso de gasto, vinculándose externa y contablemente la

Hacienda Pública Federal con un tercero concreto.

El compromiso de gasto supondrá obligaciones de contenido económico

para la Hacienda correspondiente, pudiendo ser obligaciones legales o de

cualquier otra fuente. En el caso de las obligaciones legales, la Administración se

limita a acordar la realización del gasto en cumplimiento de la ley. Por el

contrario en las obligaciones de fuente contractual o voluntaria, el compromiso

aparece inserto en el propio contrato o acto por el que se obliga al Estado: se

trata de un solo negocio o acto que despliega esas dos vertientes, la de generar

la obligación y la de comprometer el gasto. Aunque se tratan de dos efectos

diferentes. Por ello cuando se habla de la nulidad de los compromisos de gasto

sin crédito presupuestario se refiere sólo al efecto interno del contrato o acto

afectando pues a su cumplimiento presupuestario, pero no a la validez de la

obligación, cuyo origen deriva no del crédito presupuestario sino de las fuentes

que la crean: ley o contrato. Eso es particularmente claro en las obligaciones

legales anteriores al propio Presupuesto –retribuciones de personal al servicio de

DANIEL RAMOS TORRES

364

la Administración, o una devolución de un ingreso tributario indebido-, en las que

el compromiso de gasto es ajeno a la existencia misma de la obligación, de tal

manera que la falta de crédito presupuestario sólo afectará al cumplimiento o

exigibilidad de la misma. Diferente es, tal y como lo vimos, lo que ocurre en las

obligaciones contractuales, por ejemplo, en las que el propio compromiso de

gasto es parte del contrato, o viceversa, de tal manera que ello es un requisito

más del propio contrato. Así no podrá nacer la obligación contractual si no existe

crédito presupuestario suficiente para comprometer el gasto. En tales supuestos

la falta de crédito afecta a la validez de la obligación porque el título jurídico en

qué consiste la fuente de la obligación incorpora un requisito añadido: que haya

crédito suficiente para el compromiso de gasto. En ausencia del mismo no es

que la obligación sea nula es que ni tan siquiera existe porque no puede nacer al

no concurrir los requisitos necesarios para que haya una fuente de una

obligación pública.

Este compromiso de gasto debe ejercerse conforme a criterios de

transparencia y rendición de cuentas, así como en cumplimiento a la normativa

existente. Se trata de procedimientos tasados que vienen establecidos en las

normas específicas que regulan cada tipo de gasto. Los más importantes, tanto

por la reiteración con que se realizan como por el volumen de recursos

presupuestarios que mediante ellos se comprometen, son los procedimientos de

contratación pública y de aportaciones y participaciones federales a estados y

municipios, reguladas respectivamente por la LAASSP, LOSRM, LPM y la LCF.

3. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago

EL RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN es el acto administrativo por el

cual la autoridad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto de

Egresos de la Federación, una deuda a favor de un tercero como consecuencia

del cumplimiento por parte de este de la prestación a que se hubiese

comprometido, según el principio de “Servicio Hecho”. O bien, en el caso de

obligaciones no recíprocas, como consecuencia del nacimiento de un derecho

del mencionado tercero, en virtud de la ley o de un acto administrativo. Es decir,

el reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la

existencia de un crédito exigible a la Hacienda Pública Federal o contra la


365

seguridad social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que

comporta la propuesta de pago correspondiente. Con este acto, la Hacienda

Pública Federal se reconoce deudora y asume la existencia de un derecho de

crédito frente a ello a favor de acreedor privado.

El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública

Federal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente

de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, de conformidad

con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.

Para que surja la obligación de “pago” a cargo de la Hacienda Pública

Federal es necesario que se cumplan, pues, no sólo requisitos formales sino

también materiales. Así, en las obligaciones recíprocas es necesario que el

acreedor haya cumplido con su prestación y en las no recíprocas el pago estará

condicionado al nacimiento del derecho del acreedor en virtud de la ley o del

acto administrativo de que se trate. Esta justificación del gasto público federal

realizado ha de llevarse a cabo mediante la comprobación documental y material

de la realidad del gasto ejecutado. Tal y como señala el artículo 66, fracción III,

del RLFPRH, Las Dependencias y Entidades serán responsables de que los

pagos efectuados con cargo a sus presupuestos se realicen con sujeción a los

siguientes requisitos:

Que correspondan a compromisos efectivamente devengados, con

excepción de los anticipos previstos en las disposiciones aplicables;

Que se efectúen dentro de los límites de los calendarios de

presupuesto autorizados, y

Que se encuentren debidamente justificados y comprobados con los


disposiciones y documentos legales que determinen la obligación de

hacer un pago y, por comprobantes, los documentos que demuestren

la entrega de las sumas de dinero correspondientes.

Lo anterior conforma lo que se denomina la cuenta justificativa que si

cumple sus requisitos servirá para hacer prueba de la realidad del gasto

realizado. Además, en los gastos físicamente identificables cabe realizar una

DANIEL RAMOS TORRES

366

comprobación material de los mismos. El resultado de esa inspección física se

recoge en un acta administrativa que formará parte de las cuentas justificativas.

El propio reconocimiento contable de la obligación equivaldría a la

aceptación o recepción formal de la prestación realizada. Con el reconocimiento

de la obligación, el crédito presupuestario queda afectado al cumplimiento de la

obligación de que se trate aplicándose definitivamente a su finalidad. Si por

alguna incidencia administrativa al reconocerse la obligación se careciese de

consignación presupuestaria, la misma no podrá ser satisfecha hasta que se

habilite el crédito presupuestario correspondiente. Ello impediría el pago y la

contracción en cuentas de la obligación pero la validez de la misma estaría fuera

de dudas.

Además desde el punto de vista formal para que exista una auténtica

obligación de pagar tiene que existir ese reconocimiento formal –acto

administrativo mediante el cual la Hacienda Pública Federal acepta formalmente

el crédito a su cargo-, y la liquidación que se practica conjuntamente y que

determina el importe liquido exacto a satisfacer. La fecha del documento de

reconocimiento determina el dies a quo exacto a partir del cual comienza el

devengo de los intereses de demora a cargo de la Administración.

El reconocimiento supone la contracción en cuentas de la obligación

reconocida, tras contabilizarse la autorización y el compromiso de gasto y

después de acreditar la realización de la contrapartida correspondiente. En los

documentos que incorporen la fase de reconocimiento de la obligación, deberán

figurar las fechas en que se realizó el gasto y en que se dictó el acto

administrativo de reconocimiento de la obligación.

La propuesta de pago es el acto por el que el órgano que ha reconocido

la obligación pone en conocimiento del ordenador de pagos el cumplimiento de

la misma para que proceda a su pago.

4. Ordenación del pago y pago material ESTA FASE DE REALIZACIÓN DEL GASTO supone que se va a proceder a la

ejecución o pago de una obligación previamente reconocida. Esta fase incluye


367

una actividad propiamente dicha de ordenación que supone la remisión de un

documento necesario para que se pueda llevar a cabo el pago de la obligación, y

una actividad material consistente en la realización del pago. La primera es la

ordenación del pago en sentido estricto y la segunda se conoce como pago

material.

La ordenación de pagos es el acto por el cual el órgano competente

autoriza la disposición efectiva de fondos públicos para cumplir las obligaciones

resultantes de los créditos comprometidos y autorizados. Tal ordenación de

pagos ha de ajustarse al presupuesto monetario al objeto de conseguir una

adecuada distribución temporal de los pagos.

Según el artículo 68, del RLFPRH, los pagos con cargo al Presupuesto

de Egresos se realizarán por las Dependencias a través de la Tesorería. Los

pagos que realicen las Entidades se efectuarán por conducto de sus propias

tesorerías, llevando los registros presupuestarios correspondientes en sus

respectivos flujos de efectivo.

Las órdenes de pago pueden clasificarse de acuerdo con muchos

criterios, pero la distinción más relevante es la de mandamiento de pago en firme

y a justificar. Los primeros tienen por objeto satisfacer obligaciones ya

reconocidas y liquidadas a favor de los acreedores de la Tesorería previa

justificación documental del servicio hecho, y los segundos se refieren a

mandamientos de pago cuando los documentos justificativos no puedan

aportarse antes de formular la propuesta de pago, fundamentalmente.

El pago del importe total consignado en las cuentas por liquidar

certificadas que se hayan registrado satisfactoriamente en el sistema de

administración financiera federal se realizará por la Tesorería mediante abono a

las cuentas bancarias de los beneficiarios, siempre que se cuente con el registro

previo de éstas en el Catálogo de Beneficiarios y Cuentas Bancarias323. El pago

material extingue la obligación pública.


DANIEL RAMOS TORRES

368


GASTOS PÚBLICOS

COMO EXCEPCIONES al iter procedimental lógico de las actuaciones de

gestión de los gastos públicos, el ordenamiento regula tres situaciones que

responden a la necesidad de dar respuesta a problemas concretos que se

generan en la gestión del gasto: los acuerdos de ministración, el fondo rotario y

la adquisición de compromisos plurianuales de gasto.

1. Los Acuerdos de Ministración

DE CONFORMIDAD con el artículo 82, del RLFPRH, las Entidades que durante

el ejercicio fiscal requieran recursos presupuestarios para atender contingencias

o gastos urgentes de operación, derivados de la ejecución de sus funciones y

programas autorizados, podrán solicitar a la SHCP a través de su Dependencia

coordinadora de sector la autorización de un Acuerdo de Ministración. Para

regularizar el acuerdo que se autorice, las Entidades deberán devolver los

recursos a la Tesorería de la Federación por el importe correspondiente con

cargo a su presupuesto autorizado, dentro de los plazos que la SHCP determine

para dicho Acuerdo de Ministración.

2. El Fondo Rotario

EL ARTÍCULO 86, DEL RLFPRH, indica que el Fondo Rotatorio o Revolvente

es el mecanismo presupuestario que la SHCP autoriza expresamente a cada

una de las Dependencias para que cubran compromisos derivados del ejercicio

de sus funciones, programas y presupuestos autorizados.

Las solicitudes de las Dependencias para la autorización de Fondo

Rotatorio o Revolvente deberán observar lo siguiente:

El Fondo que se autorice para cubrir gastos urgentes de operación,

preferentemente no deberá ser mayor al importe autorizado en el

ejercicio inmediato anterior y, en caso de ser mayor, no deberá

rebasar el 8 por ciento del monto promedio mensual de los dos


369

ejercicios inmediatos anteriores correspondiente al presupuesto

ejercido en los capítulos de materiales y suministros, y servicios

generales del Clasificador por objeto del gasto, y

Se deberán justificar ante la SHCP los montos solicitados.

La SHCP podrá autorizar el uso de Fondos Rotatorios o Revolventes para

atender otros compromisos, siempre y cuando dichas erogaciones se justifiquen.

La SHCP resolverá en un plazo de 10 días hábiles a partir de la recepción

de las solicitudes de Fondo Rotatorio o Revolvente, siempre que se trate de

recursos que se ejercerán y regularizarán con cargo al Presupuesto modificado

autorizado del mismo ejercicio fiscal para el que se haya solicitado.

Transcurrido el plazo de 10 días hábiles sin que la SHCP emita

comunicación alguna, en términos del artículo 5, del RLFPRH, las solicitudes se

tendrán por autorizadas y ésta deberá informarlo por escrito a petición de la

Dependencia correspondiente dentro de un plazo de 5 días hábiles.

Los recursos del Fondo Rotatorio o Revolvente serán entregados por la

Tesorería de la Federación a la Oficialía Mayor de las Dependencias o su

equivalente con base en el acuerdo de ministración que emita la SHCP. Los

acuerdos se regularizarán en los términos del artículo 81, del RLFPRH324.

Por último, el artículo 86 A, del RLFPRH, ordena que las Dependencias

puedan solicitar autorización a la SHCP para la creación del Fondo Rotatorio

ajustándose al porcentaje y términos previstos con cargo a los recursos de su

Presupuesto autorizado, sin requerir de un Acuerdo de Ministración.

El importe del Fondo Rotatorio que se autorice con cargo al Presupuesto

de Egresos se gestionará a través de cuentas por liquidar certificadas afectando

la partida establecida para estos efectos en el Clasificador por objeto del gasto.

Dicha partida, quedará afectada temporalmente y se considerará como gastos a

comprobar, en tanto se efectúan las regularizaciones correspondientes a través

de las partidas específicas de gasto, observando las disposiciones que para tal


DANIEL RAMOS TORRES

370

efecto emita la unidad administrativa responsable de la política y del control

presupuestario.

3. Adquisición de Compromisos Plurianuales de Gasto


infraestructura

EN EL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS se deberán prever, en

un apartado específico, las erogaciones plurianuales para proyectos de

inversión en infraestructura en términos del artículo 74, fracción IV, de la CP,

hasta por el monto que, como porcentaje del gasto total en inversión del

Presupuesto de Egresos, proponga el Ejecutivo Federal tomando en

consideración los criterios generales de política económica para el año en

cuestión y las erogaciones plurianuales aprobadas en ejercicios anteriores; en

dicho apartado podrán incluirse los proyectos de infraestructura.

Las erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en

infraestructura, que las Dependencias y Entidades pretendan que la SHCP

incluya en un apartado específico del proyecto de Presupuesto de Egresos,

deberán:

Contar con registro en la Cartera;

No rebasar el monto anual que como porcentaje total del gasto de

inversión presupuestaria proponga el Ejecutivo Federal por conducto

de la SHCP;

Tener un monto mínimo de inversión total establecido por la SHCP;

Tener un calendario de inversión de por lo menos 24 meses;

Contribuir a la consecución de los objetivos y estrategias establecidos

en el Plan Nacional de Desarrollo;

Tener un impacto regional.325

325 Vid. Artículo 53 A, del RLFPRH.


371

La solicitud para la inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos

de las erogaciones plurianuales, que presenten las Dependencias y Entidades

deberá contener:

La manifestación de que el proyecto no tendrá impacto presupuestario

adicional en las finanzas del sector público durante el ciclo plurianual

correspondiente, debido a que los flujos señalados en su calendario de

inversión estarán previstos e incluidos en los presupuestos de las

Dependencias o Entidades de los ejercicios fiscales siguientes;

La acreditación por parte de sus unidades administrativas internas, de

que el proyecto cuenta con la viabilidad técnica, económica, jurídica,

ambiental y con los demás elementos aplicables a la naturaleza del

proyecto de inversión necesarios para permitir su correcto desarrollo y

ejecución en tiempo y costos;

Las razones que justifican que la ejecución del proyecto representa

ventajas económicas o sociales, o que sus términos o condiciones son

más favorables respecto de la celebración de contratos sin ese tipo de

erogaciones;

Un resumen ejecutivo que contenga la descripción de sus principales

componentes; los fines y metas que se pretendan alcanzar con su

desarrollo; el monto total de inversión, los costos directos e indirectos

y demás gastos asociados que se requieran para la ejecución del

proyecto, la descripción de los riesgos de cualquier índole, su

distribución y la previsión de seguros o cualquier otro instrumento

necesario para mitigarlos, y

En su caso, la información adicional que estimen necesaria para una

mejor comprensión y dimensión del proyecto.326

Las Dependencias y Entidades deberán observar el siguiente

procedimiento para la inclusión de los proyectos de inversión en infraestructura

en el proyecto de Presupuesto de Egresos:

Presentar ante la SHCP las solicitudes de las erogaciones plurianuales

para proyectos de inversión en infraestructura, anexando la

326 Vid. Artículo 53 B, del RLFPRH.

DANIEL RAMOS TORRES

372

documentación que acredite que el proyecto es elegible. En el caso de

Entidades sectorizadas, la solicitud deberá ser presentada por la

Dependencia coordinadora de sector y, en el caso de las Entidades no

sectorizadas, la solicitud deberá presentarse directamente por éstas a

la SHCP;

En caso de que no se cumpla con alguno de los requisitos señalados,

la SHCP deberá requerir por escrito a la Dependencia o Entidad

solicitante, que presente la información faltante o haga las

aclaraciones pertinentes dentro de los 5 días hábiles siguientes;

En caso de que la Dependencia o Entidad solicitante no cumpla con la

presentación de la información faltante o no realice las aclaraciones

requeridas, la solicitud se tendrá por no presentada;

Cuando las solicitudes presentadas cuenten con los requisitos

previstos en el artículo anterior, la SHCP procederá a emitir la opinión

correspondiente y remitirá la totalidad de las solicitudes de los

proyectos a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público,

Financiamiento y Desincorporación, a efecto de que ésta emita su

opinión;

Una vez que se cuente con la opinión favorable de la Comisión, la

SHCP determinará la inclusión de los proyectos en el apartado

correspondiente del proyecto de Presupuesto de Egresos.

Las Dependencias y Entidades deberán agotar el procedimiento

anterior a más tardar el 20 de agosto.327

3.2. El gasto plurianual en la contratación pública

EL ARTÍCULO 32, DE LA LFPRH, ordena que en el proyecto de Presupuesto

de Egresos se deban prever, en un capítulo específico, los compromisos

plurianuales de gasto que se autoricen en los términos del artículo 50 de esta

Ley, los cuales se deriven de contratos de obra pública, adquisiciones,

arrendamientos y servicios. En estos casos, los compromisos excedentes no

cubiertos tendrán preferencia respecto de otras previsiones de gasto, quedando

sujetos a la disponibilidad presupuestaria anual.

327 Vid. Artículo 53 C, del RLFPRH.


373

Es frecuente que las Dependencias y Entidades de la Administración

Pública Federal planteen la necesidad de que sus contratos u obligaciones se

alarguen a plazos superiores al ejercicio presupuestario anual. Es por ello que el

artículo 50, de la LFPRH, prevé que los ejecutores de gasto podrán celebrar

contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones, y arrendamientos

o servicios durante el ejercicio fiscal siempre que:

Justifiquen que su celebración representa ventajas económicas o que

sus términos o condiciones son más favorables;

Justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará

negativamente la competencia económica en el sector de que se trate;

Identifiquen el gasto corriente o de inversión correspondiente; y

Desglosen el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal

correspondiente, como para los subsecuentes.

Las Dependencias requerirán la autorización presupuestaria de la SHCP

para la celebración de los contratos plurianuales. En el caso de las Entidades, se

sujetarán a la autorización de su titular conforme a las disposiciones generales

aplicables.

En todo caso, las asignaciones de recursos de los ejercicios fiscales

subsecuentes a la aprobación de dichas erogaciones deberán incluirse en el

Presupuesto de Egresos.

Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus

respectivas unidades de administración, podrán autorizar la celebración de

contratos plurianuales siempre y cuando cumplan lo dispuesto en la LFPRH y

emitan normas generales y para su justificación y autorización.

La LAASSP regula en su artículo 25, párrafos penúltimo y último, los

gastos plurianuales derivados de la celebración de contratos de adquisiciones,

arrendamientos y servicios:

“En las adquisiciones, arrendamientos y servicios, cuya vigencia rebase

un ejercicio presupuestario, las dependencias o entidades deberán determinar

DANIEL RAMOS TORRES

374

tanto el presupuesto total como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la

formulación de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes se considerarán

los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, y se dará prioridad a las

previsiones para el cumplimiento de las obligaciones contraídas en ejercicios

anteriores.

Para los efectos del párrafo anterior, las dependencias y entidades

observarán lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria. La información sobre estos contratos se difundirá a

través de CompraNet.”

La LOPSRM regula en su artículo 23, los gastos plurianuales derivados

de la celebración de contratos de obras públicas y de servicios relacionados con

las mismas:

“Artículo 23.- En las obras públicas y los servicios relacionados con las

mismas, cuya ejecución rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o

entidades deberán determinar tanto el presupuesto total, como el relativo a los

ejercicios de que se trate; en la formulación de los presupuestos de los ejercicios

subsecuentes, además de considerar los costos que, en su momento, se

encuentren vigentes, se deberán tomar en cuenta las previsiones necesarias

para los ajustes de costos y convenios que aseguren la continuidad de los

trabajos.

El presupuesto actualizado será la base para solicitar la asignación de

cada ejercicio presupuestal subsecuente.

La asignación presupuestal aprobada para cada contrato servirá de base

para otorgar, en su caso, el porcentaje pactado por concepto de anticipo.

Para los efectos de este artículo, las dependencias y entidades

observarán lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria. La información sobre estos contratos se difundirá a

través de CompraNet.”


375

DANIEL RAMOS TORRES

376

TERCERA PARTE

EL PRESUPUESTO DE LAS

HACIENDAS LOCALES Y

MUNICIPALES


377

DANIEL RAMOS TORRES

378

Lección 16

El Presupuesto de la Hacienda Local

Normativa aplicable: art. 75; art. 116 CP; art. 33 XXVII; art. 33 XXVIII; art. 67 III

CPVER; art. 154; art. 155; art. 158; art. 159; art. 164; art. 224 CFVER; art. 64;

art. 65 CPAGS; art. 110; art. 112 CPBCS; art. 102 CPCOAH; art. 11, art. 109

CPHID; art. 159 CPMICH; art. 83 CPMOR; art. 120; art. 121 CPQR; art. 113

CPSLP; art. 85 CPSIN; art. 85 CP SON; art. 58 II CPTAM; art. 29 XII; art. 164 CP

CHIHUA; Art. 42 EGDF; art. 65 XXX CPEDOMEX; art. 58 CPPUE; art. 33 II

CPCOL; art. 65 XII CPZAC; art. 17 LPGEDF; art. 285 CFEDOMEX; art. 15

LPCGPYUC; art. 82 I a) CPDUR; art. 37 V; art. 48; art. 54 LEPRHOAX; art. 27;

art. 28; art. 45 LCPGP CAMP; art. 305 CFEDOMEX; art. 13 LEPCGPTAB; art. 2

LFRCF; Art. 33 LOPEVER; art. 2 VII LFSVER

Sumario:

I. INTRODUCCIÓN

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LOS ESTADOS

III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO

IV. LA TESORERÍA DEL ESTADO

V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO ESTATAL


379

DANIEL RAMOS TORRES

380

I. INTRODUCCIÓN

SEGÚN EL ARTÍCULO 116, DE LA CP “Corresponde a las legislaturas de los

Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente.”

Es conocido que el principio de autonomía financiera conlleva la

autonomía de los estados federados no sólo en el campo de los ingresos

públicos, en especial, los ingresos tributarios (es decir, la capacidad para

establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y leyes locales),

sino también en el ámbito del gasto público, esto es, la capacidad para

determinar las necesidades públicas a satisfacer y contraer obligaciones en

materias de su competencia. En el concreto ámbito del estado de Veracruz, el

artículo 33, fracción XXVII, de la Constitución local determina que “Son

atribuciones del Congreso: Fijar anualmente los gastos públicos y decretar las

contribuciones con que deban ser cubiertos, con base en el presupuesto que el

Ejecutivo presente;”.

Ahora bien, el marco normativo básico en esta materia está constituido no

sólo por la propia CP, como hemos visto, sino también por las Constituciones

locales y las leyes presupuestarias locales, que prevén el régimen

presupuestario básico en el ámbito de sus competencias.

De tal forma, en estos primeros momentos podemos afirmar que, de

conformidad con la normativa federal vigente en la materia, las legislaturas de

los estados pueden aprobar el Presupuesto de Egresos correspondiente,

siempre de acuerdo con las normas previstas en sus propias Constituciones

locales, y ejecutarlos también conforme a la normativa aplicable (normalmente

leyes presupuestarias locales con un contenido similar a la LFPRH).

Finalmente, los Presupuestos de Egresos de los estados, a semejanza de

lo que sucede con el de la Federación, como tendremos ocasión de comprobar,

están sometidos a control interno (a través de la correspondiente intervención

general de las contralorías estatales) y al control externo de las entidades

estales de fiscalización y las legislaturas locales correspondientes.


381

Con carácter general, el artículo 155, del Código Financiero para el

estado de Veracruz indica que: “El Presupuesto del Estado se compone de las

previsiones de ingreso y gasto público comprendidas entre enero y diciembre de

cada año, así como los criterios especiales para su ejercicio y control.”

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LOS ESTADOS

ENTRANDO YA EN EL TEMA QUE ME OCUPA, la CP en su artículo 116,

reconoce la competencia de las legislaturas de los estados para aprobar

anualmente el Presupuesto de Egresos correspondiente.

De un examen de dicho precepto puede concluirse, en principio, que la

CP reconoce a los estados, los mismos principios ya establecidos para el

Presupuesto de Egresos de la Federación (entre otros, los principios de

legalidad, competencia, unidad, universalidad, anualidad, especialidad) y

cuyo estudio ya se ha realizado; principios que, respecto de los estados, también

son reconocidos por la normativa en la materia.

En este sentido, el artículo 33, fracción XXVII, de la Constitución del

estado de Veracruz, recoge los principios presupuestarios de legalidad,

competencia, unidad, universalidad y anualidad, al otorgar competencias al

Congreso del estado para “Fijar anualmente los gastos públicos y decretar las

contribuciones con que deban ser cubiertos, con base en el presupuesto que el

Ejecutivo presente”. Con la misma orientación el artículo 154, del Código

Financiero para el estado de Veracruz, recoge los principios presupuestarios de

legalidad, competencia, unidad, universalidad y anualidad, al indicar que: “El

presupuesto estatal será el que apruebe el Congreso a iniciativa del Gobernador

del Estado; en él se estimarán los ingresos a obtener por contribuciones

estatales, aprovechamientos, productos y trasferencias federales, así como el

costo de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas

anuales a cargo de quienes ejercen el gasto público.”

En el caso del estado de Veracruz, los principios de legalidad y

competencia presupuestaria se cumplen cuando el Congreso del estado

aprueba el Presupuesto de ingresos y egresos del estado, que presenta el

DANIEL RAMOS TORRES

382

Gobernador. Los principios de unidad y universalidad presupuestaria se

cumplen al prever un sólo Presupuesto que incluye los ingresos y el gasto

público. El principio de anualidad se cumple en virtud de que el Congreso del

estado aprueba cada año el Presupuesto del estado.

Una de las competencias que las Constituciones de los estados han

adoptado con respecto de la CP, es la que se refiere a que no debe hacerse

pago alguno que no esté incluido en el Presupuesto (artículo 126, de la CP),

como se pone en evidencia en el artículo 64, de la Constitución Política del

estado de Aguascalientes; en el artículo 112, de la Constitución Política del

estado de Baja California Sur; en el artículo 102, de la Constitución Política del

estado de Coahuila; en el artículo 111, de la Constitución Política del estado de

Hidalgo; en el artículo 159, de la Constitución Política del estado de Michoacán;

en el artículo 83, de la Constitución Política del estado de Morelos; en el artículo

121, de la Constitución Política del estado de Quintana Roo; en el artículo 113,

de la Constitución Política del estado de San Luis Potosí; en el artículo 85, de la

Constitución Política del estado de Sinaloa; en el artículo 85, de la Constitución

Política del estado de Sonora y en el artículo 58, fracción II, de la Constitución

Política del estado de Tamaulipas.

Otra competencia presupuestaria que las Constituciones locales han

desarrollado es la que se refiere a que el Presupuesto de egresos no deje de

señalar la retribución que corresponda a un empleo establecido por la ley

(artículo 75, de la CP), tal como se establece en el artículo 29, fracción XII, de la

Constitución Política del estado de Chiapas; en el artículo 42, fracción II, del

Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; en el artículo 65, fracción XXX, de la

Constitución Política del estado de México; en el artículo 58, de la Constitución

Política del estado de Puebla; y del artículo 33, fracción XXVIII, de la

Constitución Política del estado de Veracruz.

Así como las Constituciones locales han tomado como pauta los

principios presupuestarios establecidos en la CP, también han establecido el

supuesto de la reconducción presupuestaria, no previsto en la CP, esto se

regula en el artículo 65, de la Constitución Política del estado de Aguascalientes;

en el artículo 110, de la Constitución Política del estado de Baja California Sur;


383

en el artículo 164, de la Constitución Política del estado de Chihuahua; en el

artículo 33, fracción III, de la Constitución Política del estado de Colima; en el

artículo 109, de la Constitución Política del estado de Hidalgo; en el artículo 120,

de la Constitución Política del estado de Quinta Roo; en el artículo 33, fracción

XXVIII, de la Constitución Política del estado de Veracruz; y en el artículo 65,

fracción XII, de la Constitución Política del estado de Zacatecas.

Especial atención merece, en este ámbito, el principio del equilibrio

presupuestario en el marco de los estados, ya que la mayoría de las

legislaciones presupuestarias estatales no reconocen este importante principio

presupuestario. Sin embargo, el artículo 17, de la Ley de Presupuesto y Gasto

Eficiente del Distrito Federal, indica que “El gasto propuesto por el Jefe de

Gobierno en el proyecto de Presupuesto de Egresos, aprobado por la Asamblea

y que se ejerza en el año fiscal por las Unidades Responsables del Gasto,

deberá guardar el equilibrio presupuestario.” Por lo que representa un avance

que debiera servir de ejemplo a las legislaciones presupuestarias de los demás

estados y municipios.

III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO

POR LO QUE SE REFIERE a la estructura del Presupuesto de egresos de los

estados, la misma es similar a lo ya examinado respecto del Presupuesto de

Egresos de la Federación, esto es, el reparto de competencias presupuestarias

se distribuye entre el Poder Ejecutivo (Gobernador del estado) y el Poder

Legislativo (Congreso local). El Poder Ejecutivo local elabora y ejecuta el

Presupuesto con los demás poderes y órganos, y el Poder Legislativo lo aprueba

y fiscaliza.

En este contexto, el artículo 285, del Código Financiero del estado de

México establece que “El Presupuesto de Egresos del Estado es el instrumento

jurídico, de política económica y de política de gasto, que aprueba la Legislatura

conforme a la iniciativa que presenta el Gobernador, en el cual se establece el

ejercicio, control del gasto público y evaluación del desempeño de las

Dependencias, Entidades Públicas, Organismos Autónomos, Poderes Legislativo

y Judicial y de los Municipios a través de los programas derivados del Plan de

DANIEL RAMOS TORRES

384

Desarrollo del Estado de México, durante el ejercicio fiscal correspondiente, así

como de aquellos de naturaleza multianual…”.

En lo que respecta al procedimiento de aprobación de los Presupuestos

de egresos de los estados, con carácter general, el artículo 15, de la Ley del

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico del Estado de Yucatán, indica que “El

Presupuesto de Egresos será el que contenga el decreto que apruebe el

Congreso del Estado, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar durante el período

de un año a partir del 1o. de Enero, las actividades, las obras, y los servicios

públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio

presupuesto se señalen.”

El procedimiento de elaboración y aprobación de los Presupuestos de

egresos de los estados podría resumirse en términos generales de la manera

siguiente, tomando como ejemplo, los artículos 158, 159 y 164, del Código

Financiero para el estado de Veracruz:

En primer lugar, las Dependencias y Entidades del estado remiten a la

Secretaría de Finanzas, el anteproyecto de sus estados de gasto,

debidamente ajustados a las leyes aplicables dentro de los cinco

primeros días hábiles del mes de octubre de cada año. Los Poderes

Legislativo y Judicial deberán enviar para tal efecto, dentro de los

cinco primeros días hábiles del mes de octubre del año inmediato

anterior al que correspondan, sus respectivos presupuestos de

egresos al Ejecutivo Estatal.

A continuación, la Secretaría de Finanzas consolida e integra el

proyecto de Presupuesto de egresos del estado, para ser presentado

a consideración del C. Gobernador a más tardar el 31 de octubre de

cada año.

El proyecto de Ley de Presupuesto de Egresos estatal, lo remite el

Ejecutivo al Congreso del estado, entre el 6 y 10 de noviembre, para

su examen y aprobación o, en su caso, enmienda o devolución al

gobierno local.

La naturaleza jurídica del Presupuesto de egresos del estado es de ley

plena, así se deduce del artículo 82, fracción I, inciso a), de la Constitución


385

Política del estado de Durango, que indica que el Congreso del estado es

competente para aprobar “la ley que contiene el presupuesto de egresos del

Estado…”.

Si el Congreso del estado no aprobara el Presupuesto antes del inicio del

ejercicio fiscal, opera la reconducción presupuestaria, como ya se expuso.

Una vez aprobado el Presupuesto del estado se publicará en el medio de

difusión oficial que corresponda (periódico, gaceta, diario, etc.), y los créditos

para gastos se destinarán, exclusivamente, a la finalidad específica para la que

hubieran sido autorizados, bien por la Ley de Presupuestos o bien por las

modificaciones presupuestarias. En este orden, el artículo 37, fracción V, de la

Ley Estatal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del estado de

Oaxaca, indica que el Presupuesto de Egresos del Estado deberá publicarse en

el Periódico Oficial del Estado a más tardar el 27 de diciembre.

La ministración de los fondos correspondientes será autorizada, en todos

los casos, por la Secretaría de Finanzas, de conformidad con la Ley de

Presupuesto de Egresos del Estado, vigente para el ejercicio fiscal que

corresponda, y las normas y lineamientos emitidos por la propia Secretaría

(artículo 27, párrafo tercero, de la Ley de Control Presupuestal y Gasto Público

del Estado de Campeche).

Además, los créditos consignados en los estados de gastos del

Presupuesto tienen carácter limitativo y, por consiguiente, no se podrán adquirir

compromisos no autorizados, ni compromisos en cuantía superior a su importe.

A manera de ejemplo, el artículo 305, del Código Financiero del estado de

México, ordena que:

“El presupuesto de egresos se ejercerá de acuerdo con lo que determine

el Decreto de Presupuesto de Egresos y demás disposiciones que establezca la

Secretaría…en el ámbito de sus respectivas competencias.

El egreso podrá efectuarse cuando exista partida específica de gasto en

el presupuesto de egresos autorizado y saldo suficiente para cubrirlo y no podrá

DANIEL RAMOS TORRES

386

cubrir acciones o gastos fuera de los programas y calendarios a los que

correspondan por su propia naturaleza.”

Una vez elaborado y aprobado el Presupuesto, y habiendo comenzado el

ejercicio presupuestario, comienza la fase de ejecución presupuestaria.

El gasto público estatal se ajustará a los montos autorizados por el

Presupuesto de Egresos, y conforme al Plan Estatal de Desarrollo, los

programas y partidas presupuestales. En este entendido, el artículo 13, de la Ley

Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del estado de Tabasco,

menciona que “El gasto público estatal se basará en los presupuestos, tanto de

ingresos como de egresos, que se formulen con apoyo en el Plan Estatal de

Desarrollo y el Programa Financiero del Estado. El Presupuesto de Egresos

deberá señalar los programas, proyectos, objetivos, metas y unidades

responsables de su ejecución y, se elaborarán por año de calendario, basados

en costos estimados y, podrá modificarse mensualmente de acuerdo al

movimiento que sufra el ingreso del Estado.”

El artículo 28, de la Ley de Control Presupuestal y Gasto Público del

Estado de Campeche, en lo que se refiere a la justificación y comprobación del

gasto sostiene que “Todo gasto deberá estar amparado por la justificación y

comprobación correspondiente, entendiéndose por justificación la orden de pago

dada en los términos del artículo anterior, y por comprobación el recibo o factura

que expida el interesado, los que deberán reunir los requisitos fiscales relativos.”

La legislación presupuestaria estatal establece la práctica de realizar

cargos al Presupuesto de egresos del estado, a través de cuentas por liquidar

certificadas. En este sentido, el artículo 48, de la Ley Estatal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria del estado de Oaxaca, indica que “Los Ejecutores

de gasto realizarán los cargos al Presupuesto de Egresos, a través de cuentas

por liquidar certificadas.”

En lo que respecta a las modificaciones presupuestarias, y al igual de lo

que sucede con el Presupuesto de la Federación, las leyes presupuestarias

locales prevén la posibilidad de efectuar modificaciones en el Presupuesto


387

inicialmente aprobado. Así pues, el artículo 54, de la Ley Estatal de Presupuesto

y Responsabilidad Hacendaria del estado de Oaxaca, ordena lo siguiente:

“Artículo 54. Las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre

que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo

de las dependencias y entidades, y comprenderán:

I. Modificaciones a las estructuras:

a) Administrativa;

b) Funcional y programática;

c) Económica; y

II. Ampliaciones y reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos o a

los flujos de efectivo correspondientes.

El Reglamento establecerá las adecuaciones presupuestarias de las

dependencias que requerirán la autorización de la Secretaría y el procedimiento

correspondiente, así como aquél para las adecuaciones presupuestarias de las

entidades a que se refiere el artículo siguiente.

Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o

por una sola vez una variación mayor al tres por ciento del presupuesto total del

ramo, capítulo o partida presupuestal de que se trate o del presupuesto de una

entidad, la Secretaría deberá reportarlo en el Informe de Avance de Gestión.”

La liquidación del Presupuesto de egresos del estado se efectuará, en

cuanto al pago de obligaciones, el 31 de diciembre del año natural

correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería estatal los pagos pendientes.

En este orden, el artículo 45, de la Ley de Control Presupuestal y Gasto Público

del Estado de Campeche, ordena que “Una vez concluida la vigencia de los

presupuestos de egresos del Estado, sólo procederá hacer pagos con base en

ellos por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda y

siempre que se hubieren contabilizado debida y oportunamente las operaciones

correspondientes y, en su caso, se hubiere presentado el informe a que se

refiere el artículo anterior.”

DANIEL RAMOS TORRES

388

IV. LA TESORERÍA DEL ESTADO

LA PRINCIPAL FUNCIÓN de la Tesorería del Estado es procurar que el

Presupuesto de egresos de la entidad federada se ejecute en tiempo y forma. La

Tesorería del Estado es la instancia facultada para recaudar los ingresos

estatales y efectuar los pagos (generados por la liquidación de los derechos de

contenido económico y la exigibilidad de las obligaciones públicas) a realizar

durante el ejercicio, es decir, la función de tesorería del estado, cuya misión

esencial es garantizar la disponibilidad de los fondos líquidos necesarios para

hacer frente a los pagos que en cada momento resulten exigibles.

El Código Financiero para el Estado de Veracruz, dedica sus artículos

224 a 256, a regular los servicios de tesorería.

De conformidad con el artículo 224, del Código Financiero para el Estado

de Veracruz, los servicios de Tesorería del Estado comprenden:

“Artículo 224. Los servicios de Tesorería del Estado comprenden:

I. La recaudación de contribuciones estatales;

II. La recepción de fondos ajenos en calidad de depósito;

III. La guarda, custodia y control de fondos y valores de propiedad

estatal;

IV. La emisión, guarda, custodia, control, distribución y destrucción de

formas valoradas;

V. La programación y realización de pagos a terceros con cargo al

presupuesto del Estado;

VI. La ministración de fondos a los Poderes Legislativo y Judicial,

Organismos Autónomos, dependencias y entidades de la

administración pública estatal;

VII. La contratación de servicios bancarios o de seguros y fianzas que

requiera el Gobierno del Estado;

La constitución de garantías a favor o a cargo del Gobierno del Estado;

así como su guarda y custodia.”


389

V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO ESTATAL

EN CUANTO AL CONTROL DEL PRESUPUESTO ESTATAL, y sin perjuicio de

la existencia de mecanismos de seguimiento y control del cumplimiento de los

objetivos presupuestarios, en general puedo afirmar que la competencia en

materia de control corresponde en exclusiva a los propios estados, que pueden

aprobar normas sobre órganos internos y externos que lo desarrollen. Aunque

sin perjuicio de lo anterior, la ASF ostenta sus prerrogativas sobre la gestión del

Presupuesto de la Federación que se transfiere a los Presupuestos locales, en

los términos ya vistos con anterioridad.

Así lo reconoce el artículo 2, de la LFRCF, al disponer que “La

fiscalización de la Cuenta Pública comprende… la revisión de los ingresos, los

egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos

fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos

públicos federales…”, que en este caso manejan y aplican los estados.

De conformidad con lo anterior, los estados han aprobado su normativa

para crear órganos de control interno y externo.

Por lo que se refiere al ámbito del estado de Veracruz, el control interno

se regula en el artículo 33, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de

Veracruz, cuya redacción vigente, señala que “La Contraloría General, es la

dependencia responsable de la función de control y evaluación gubernamental y

desarrollo administrativo, así como de la inspección y vigilancia de los ingresos,

gastos, recursos y obligaciones de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Estatal, durante el ejercicio presupuestal

correspondiente.”

De tal modo, puede comprobarse como la función fiscalizadora reside en

el órgano de control interno creado, en su caso, por cada estado, con

competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales, como sucede con la SFP.

Ahora bien, en lo que respecta al control externo del Presupuesto

estatal, el artículo 67, fracción III, de la Constitución Política del estado de

DANIEL RAMOS TORRES

390

Veracruz, prevé que el mismo se realice a través del Órgano de Fiscalización

Superior del Estado.

Dicha institución es regulada por la Ley de Fiscalización Superior para el

estado de Veracruz, cuyo artículo 2, fracción VII, la define como el órgano que

revisa las cuentas públicas a cargo del Congreso.

El Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz se configura

legalmente como un órgano de auxilio técnico al Congreso del estado, pero con

total autonomía funcional para el cumplimiento de sus fines.

De tal modo, puede comprobarse como la función fiscalizadora reside en

el órgano de control externo creado, en su caso, por cada estado, con

competencias fiscalizadoras y jurisdiccionales, como sucede con la ASF.


391

DANIEL RAMOS TORRES

392

Lección 17

El Presupuesto de la Hacienda Municipal

Normativa aplicable: art. 115 CP; art. 133 CPCHIHUA; Art. 16 LPCGPMCHIS;

Art. 23; art. 34 II; art. 35; art. 39; art. 39 Bis; art. 40 LPEGPEBC; art. 4; art. 5; art.

19; art. 23; art. 24; art. 25; art. 26; art. 34 LPCGPMSLP; art. 297; art. 312

CFEDOMEX; art. 4; art. 5; art. 5 BIS CHMVER; art. 1 LGCG

Sumario:


MUNICIPALES

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS

MUNICIPALES

IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL

V. LA TESORERÍA MUNICIPAL

VI. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL


393

DANIEL RAMOS TORRES

394


MUNICIPALES

DE MANERA DISTÍNTA a como se configura para los estados, la CP no atribuye

expresamente autonomía financiera a los municipios en materia de ingresos,

aunque si les reconoce la suficiencia financiera en materia de gastos.

Así, el artículo 115, de la CP, garantiza el municipio libre, proclamando

que gozarán de personalidad jurídica plena y que su gobierno y administración

corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por un Presidente

Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. A

continuación, el artículo 115, reconoce que “Las legislaturas de los Estados

aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus

cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los

ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles…”.

Actualmente, el régimen jurídico básico en materia de las Haciendas

Municipales está sujeto a las limitaciones propias derivadas de las

características intrínsecas e este tipo de entes, es decir su ausencia de potestad

legislativa, lo que va a determinar, por un lado, el rango reglamentario de sus

Presupuestos de egresos y, por otro, que el marco legal básico es el

establecido por los Congresos estatales.

Siguiendo esta última idea, podemos afirmar que dos son las leyes que

regulan la institución del Presupuesto de egresos en el ámbito municipal, a

saber: la Constitución local y la legislación hacendaria municipal.

II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

EN GENERAL, puede afirmarse que para los municipios se reconocen los

mismos principios presupuestarios que los aplicables a los Presupuestos

estatales. Así, el artículo 133, de la Constitución Política del estado de

Chihuahua indica que “Los Ayuntamientos formarán sus presupuestos anuales

de ingresos y egresos, y los remitirán al Congreso, para su examen y


395

aprobación, ajustándolos a lo dispuesto en la Ley Orgánica respectiva, antes del

día quince de octubre del año inmediato anterior al en que deban regir.”

De conformidad con la normativa básica en la materia, podría entenderse

que los principios aplicables a las Haciendas locales serían las siguientes:

En primer lugar podría citarse el principio de anualidad, reconocido en

el artículo 133, de la Constitución Política del estado de Chihuahua, que

establece presupuestos anuales y que se complementa con los principios de

legalidad y competencia al requerir los presupuestos municipales aprobación

del Congreso. Asimismo, los principios de unidad y universalidad, también se

recogen, al apuntar el artículo 133 que los Presupuestos municipales estarán

integrados por los ingresos y egresos. Sin embargo, se observa un problema de

inconstitucionalidad en el artículo 133, de la Constitución Política del estado de

Chihuahua, al ordenar que los presupuestos municipales requieran aprobación

del Congreso, con lo que contraviene el artículo 115, de la CP, que indica que

“Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base

en sus ingresos disponibles…”.

A continuación podría citarse el principio de especialidad cuantitativo,

cualitativo y temporal, recogido en el artículo 16, de la Ley de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público Municipal del estado de Chiapas, que indica lo

siguiente:

“EL GASTO PUBLICO MUNICIPAL DEBERA SUJETARSE AL MONTO AUTORIZADO PARA LOS PROGRAMAS, OBRAS, PROYECTOS Y SERVICIOS Y TIPO DE GASTO HASTA EL NIVEL PARTIDA PRESUPUESTAL.

EL AYUNTAMIENTO DEBERA REGISTRAR LOS INCREMENTOS AL GASTO PUBLICO EN RAZON A LO PRESUPUESTADO; ASIMISMO, LOS INGRESOS QUE SE OBTENGAN COMO EXCEDENTES, SERAN ASIGNADOS PRIORITARIAMENTE A PROGRAMAS DE INVERSION.

LOS RECURSOS NO EJERCIDOS DEBERAN FORMAR PARTE DEL PRESUPUESTO DEL EJERCICIO INMEDIATO SIGUIENTE, DESTINANDOSE PREFERENTEMENTE PARA INVERSION Y PAGO DE DEUDA PUBLICA.

TRATANDOSE DE INGRESOS EXTRAORDINARIOS OTORGADOS POR EL EJECUTIVO DEL ESTADO, EL GASTO DEBERA SUJETARSE PARA EL FIN AL QUE FUE AUTORIZADO.”

DANIEL RAMOS TORRES

396

En cuanto al principio de equilibrio presupuestario, ya sabemos que,

en la actualidad, constituye uno de los fundamentales a la hora de acometer

cualquier estudio en materia presupuestaria, y sobre todo en el ámbito municipal,

donde la ausencia de potestad legislativa hace necesaria una regulación en la

materia, que hasta ahora es deficiente. En este contexto, se exige que los

municipios se sujeten al objetivo de equilibrio presupuestario. Por ello, son

válidas todas las afirmaciones efectuadas con anterioridad relativas al pleno

sometimiento de los municipios a las reglas del equilibrio presupuestario.

En relación con este último principio, en los momentos actuales presenta

una especial relevancia el recurso al endeudamiento por parte de los municipios

y su conexión con el equilibrio presupuestario, dado que en los últimos años se

ha generalizado el acceso de los municipios a las operaciones de crédito como

forma de obtener ingresos con los que cubrir las necesidades públicas de sus

ciudadanos.

III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES

DE CONFORMIDAD con el artículo 23, de la Ley de Presupuesto y Ejercicio del

Gasto Público del Estado de Baja California, el Presupuesto de Egresos

municipal comprende las erogaciones que por concepto de gasto corriente,

gasto de capital, amortización de la deuda y disminución de pasivos realizan los

municipios.

En cuanto a su contenido, el artículo 35, de la Ley de Presupuesto y

Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja California, ordena que al Proyecto

de Presupuesto de Egresos municipal deba acompañarse la siguiente

información:

Exposición de motivos, en la que se describan las condiciones

económicas y sociales que prevalezcan en el Municipio, la situación

financiera y hacendaria que presente y las que prevea para el futuro;

así como las estrategias a implementar y los propósitos a lograr con el

proyecto de Presupuesto de Egresos;


397

Descripción clara de los programas que integren el proyecto de

Presupuesto de Egresos;

Los indicadores de gestión necesarios para la evaluación de los

resultados en la ejecución de cada programa, establecidos en los

términos del Sistema de Evaluación del Desempeño;

Comparativo de las metas de los programas del Presupuesto de

Egresos Autorizado del ejercicio en curso, con el cierre proyectado del

mismo;

Comparativo de las metas de los programas del ejercicio al que

corresponda el proyecto de Presupuesto de Egresos con el cierre

proyectado del ejercicio en curso;

El presupuesto de egresos del ejercicio en curso devengado al

momento de la presentación del proyecto de presupuesto de egresos

del ejercicio siguiente, y el pronóstico de presupuesto de egresos

devengado al cierre del ejercicio en curso;

Comparativo del presupuesto de egresos modificado y el pronóstico

del presupuesto de egresos devengado al cierre del ejercicio en curso,

con el proyecto de Presupuesto de Egresos del ejercicio posterior, por

ramo, capítulo, concepto y partida, con la correspondiente justificación

de las variaciones que se presentan;

En su caso, situación de la deuda pública al término del último

ejercicio fiscal y estimación de las que se tendrá a la conclusión del

ejercicio fiscal en curso y del inmediato siguiente, así como las

cantidades y partidas que se programen para el cumplimiento de las

obligaciones financieras o crediticias relativas a la deuda pública de

conformidad con la Ley de la materia;

La estructura organizacional y funciones vigentes así como, en su

caso, las modificaciones propuestas;

Comparativo de plazas autorizadas del ejercicio en curso con las

correspondientes al Proyecto de Presupuesto de Egresos que se

presenta;

Programa Anual de Obra Pública, en los términos de la Ley de la

materia;

DANIEL RAMOS TORRES

398

En su caso, el estado que guardan los contratos de erogaciones

plurianuales autorizados en ejercicios anteriores que afectan el

Presupuesto de Egresos para el que se solicita autorización; y,

En general, toda información que se considere útil para demostrar la

proposición en forma clara y completa.

La información deberá ser presentada, además de forma impresa, en

dispositivos electrónicos de almacenamiento de datos de uso común.

IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL

EN MÁS DE UNA OCASIÓN hemos explicado en la presente obra que, tanto en

el ámbito federal como en el de los estados, en materia presupuestaria las

competencias presupuestarias se distribuyen entre el Poder Legislativo, que

aprueba los Presupuestos y el Poder Ejecutivo, que los elabora y ejecuta.

En el marco de los municipios, dicha afirmación debe trasladarse a la

distribución de competencias que se efectúa entre los miembros del

Ayuntamiento o Cabildo, que aprueba el Presupuesto de egresos y el Presidente

Municipal que lo elabora y ejecuta.

De tal modo, la elaboración del Presupuesto de egresos municipal se

lleva a cabo por el Presidente Municipal, siendo el resultado de la conjunción del

Presupuesto del municipio y de los de los organismos paramunicipales,

remitiéndolo –junto con la documentación necesaria- al pleno del Ayuntamiento o

Cabildo para su aprobación, enmienda o devolución. Así el artículo 40, párrafo

tercero, de la Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de

Baja California, indica que “Los Presupuestos de Egresos de los Municipios

serán los que aprueben sus Cabildos, a iniciativa de los Presidentes

Municipales.”

La aprobación del Presupuesto municipal se realiza a través de las

siguientes fases:

- Aprobación inicial por el pleno del Ayuntamiento o Cabildo a más

tardar el día 1o. de noviembre del año inmediato anterior al que


399

correspondan (artículo 34, fracción II, de la Ley de Presupuesto y

Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja California).

- Tras la aprobación, se publica en el Periódico Oficial del Estado a más

tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al que

correspondan (artículo 39, de la Ley de Presupuesto y Ejercicio del

Gasto Público del Estado de Baja California).

- También se prevé la prórroga automática del presupuesto del ejercicio

anterior si al iniciarse el ejercicio presupuestario no hubiere entrado en

vigor el presupuesto correspondiente (artículo 39 bis, de la Ley de

Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja

California).

Una de las peculiaridades del Derecho Presupuestario Municipal es que

el Presupuesto de Egresos del municipio una vez aprobado no se puede

impugnar ante los Tribunales ordinarios de justicia civil o administrativa, pues no

exista disposición federal, estatal o municipal que autorice semejante hipótesis.

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad

específica para lo cual hayan sido autorizados en el Presupuesto de Egresos del

municipio o por sus modificaciones debidamente aprobadas conforme a los

procedimientos establecidos. En este contexto, el artículo 23, de la Ley de

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico de los Municipios del Estado de San

Luis Potosí, indica que:

“El gasto público deberá financiar y ajustarse estrictamente a los

programas autorizados en los presupuestos de egresos, y se ejercerá con base

en las partidas previstas y aprobadas, respetando los calendarios establecidos.

Sólo por excepción plenamente justificada, el presidente municipal podrá

solicitar al cabildo modificaciones presupuestales.

En el caso de las entidades y organismos intermunicipales, lo establecido

en el párrafo anterior podrán solicitarlo los órganos de dirección.”

La normativa municipal también prevé la posibilidad, con los requisitos y

bajo las condiciones establecidas legalmente, de llevar a cabo traspasos y

ampliaciones presupuestarias para atender las necesidades públicas. Así los

DANIEL RAMOS TORRES

400

artículos 24 y 25, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico de los

Municipios del Estado de San Luis Potosí, mencionan que:

“ARTICULO 24. Los ayuntamientos o en su caso los órganos de gobierno

de las entidades y organismos intermunicipales, están facultados para autorizar

traspasos de los recursos excedentes previstos en los presupuestos de ingresos,

a otros programas autorizados en los presupuestos de egresos, siempre y

cuando exista una justificación financiera y programática.”

“ARTICULO 25. Los ayuntamientos o en su caso los órganos de gobierno

de las entidades y organismos intermunicipales, podrán autorizar ampliaciones

presupuestales cuando se presenten situaciones imprevistas, siempre y cuando

se cuente con los recursos necesarios.”

La ejecución del Presupuesto corresponde al Presidente Municipal, en

cuyo caso el artículo 312, del Código Financiero del estado de México, establece

el régimen jurídico de la autorización, disposición, reconocimiento o liquidación

de obligaciones públicas y ordenación de pagos:

“Artículo 312.- Las dependencias y entidades públicas deberán cuidar

bajo su responsabilidad que los pagos que se efectúen con cargo a sus

presupuestos aprobados se realicen con sujeción a los siguientes requisitos:

I. Que correspondan a compromisos efectivamente devengados, con

excepción de los anticipos previstos en otros ordenamientos legales;

II. Que se efectúen dentro de los límites de los calendarios financieros

autorizados;

III. Que se encuentren debidamente justificados y comprobados con los


disposiciones y documentos legales que determinen la obligación de hacer un

pago y por comprobantes, los documentos que demuestren la entrega de los

bienes y servicios y el pago en dinero correspondiente.


401

IV. Que se relacionen directa y únicamente con los objetivos y metas

contemplados en el presupuesto autorizado.”

En casos especiales y previa justificación, las Tesorerías Municipales en

el ámbito de sus respectivas competencias, podrán autorizar presupuestalmente

la celebración de contratos así como sus ampliaciones y/o modificaciones de

obra pública o de adquisiciones de bienes o contratación de servicios para

programas que rebasen el año presupuestal, quedando sujeto su ejercicio y

pago a la disponibilidad presupuestal de los años correspondientes (artículo 297,

del Código Financiero del estado de México).

La liquidación del Presupuesto municipal se efectuará, en cuanto al pago

de obligaciones, el 31 de diciembre del año natural correspondiente, quedando a

cargo de la Tesorería Municipal los pagos pendientes. En este orden, el articulo

26, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de los Municipios del

Estado De San Luis Potosí, ordena que “Una vez concluida la vigencia del

presupuesto de egresos, sólo procederá hacer pagos con base en él, por los

conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda, y siempre que

se hubieran contabilizado, debida y oportunamente, los pasivos

correspondientes.”

Finalmente, según el artículo 34, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad

y Gasto Público de los Municipios del Estado De San Luis Potosí, la Tesorería

del municipio formula la cuenta de la hacienda pública municipal y la somete a

consideración del cabildo; un resumen de la misma deberá publicarse

mensualmente en los estrados municipales.

V. LA TESORERÍA MUNICIPAL

LA PRINCIPAL FUNCIÓN de la TESORERÍA MUNICIPAL es procurar que el

Presupuesto de egresos del municipio se ejecute en tiempo y forma. La

Tesorería Municipal es la instancia facultada para recaudar los ingresos

municipales y efectuar los pagos (generados por la liquidación de los derechos

de contenido económico y la exigibilidad de las obligaciones públicas) a realizar

durante el ejercicio, es decir, la función de tesorería del municipio, cuya

DANIEL RAMOS TORRES

402

misión esencial es garantizar la disponibilidad de los fondos líquidos necesarios

para hacer frente a los pagos que en cada momento resulten exigibles.

También los municipios (tomando como ejemplo, los municipios del

Estado de Veracruz), realizan su actividad de ingresos y pagos a través de su

propia Tesorería, de acuerdo con el régimen regulado en los artículos 4, 5 y 5

Bis, del Código Hacendario Municipal para el Estado de Veracruz:

“Artículo 4.- Todos los recursos públicos pertenecientes al Municipio

ingresarán a la Tesorería, con excepción de los casos expresamente señalados

en el presente ordenamiento y demás disposiciones legales aplicables. El

Ayuntamiento, previo convenio que al respecto celebre, podrá autorizar a

instituciones bancarias, crediticias o comerciales a recibir el pago de las

contribuciones y otros ingresos fiscales previstos en este Código.”

“Artículo 5.- La Tesorería ejercerá los recursos públicos de acuerdo con

las disposiciones de la Ley Orgánica del Municipio Libre y de este Código y con

base en el presupuesto de egresos aprobado por el Cabildo.”

“Artículo 5 Bis.- Tratándose de entidades paramunicipales creadas por

dos o más ayuntamientos, las atribuciones y competencia conferidas en este

Código al Ayuntamiento, al cabildo, a la Comisión de Hacienda y Patrimonio

Municipal y a la Tesorería, se entenderán conferidas a la entidad paramunicipal

la primera de ellas, al órgano de gobierno las dos siguientes, y al área de fianzas

de la respectiva entidad paramunicipal la última señalada.”

Las principales funciones de la Tesorería Municipal son las siguientes:

Recaudar los ingresos municipales, de conformidad con la Ley de

Ingresos del Municipio aprobada por el Congreso del estado.

Hacer los pagos con cargo al Presupuesto de Egresos del Municipio

aprobado por el Ayuntamiento o Cabildo.

Llevar la contabilidad municipal.

En nombre y representación del Presidente Municipal, presentar al

Ayuntamiento o Cabildo, cada año, en los primeros quince días del


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mes de septiembre, los proyectos de presupuesto de ingresos y

egresos para el ejercicio fiscal siguiente.

En nombre y representación del Presidente Municipal, presentar al

Congreso del Estado, cada año, en los primeros quince días del mes

de noviembre, los proyectos de presupuesto de ingresos y egresos

para el ejercicio fiscal siguiente.

Hacer las conciliaciones mensuales de las cuentas bancarias del

Municipio.

Manejar el fondo fijo de caja.

VI. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

EN ESTE ÁMBITO, hay que partir del hecho de que los municipios quedan

sometidos al régimen de contabilidad pública, contemplado en el artículo 1, de la

LGCG. Por lo que la tesorería municipal contará con una unidad o área

administrativa encargada de llevar el control presupuestal y la contabilidad de

sus operaciones financieras (artículo 5o., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad

y Gasto Publico de los Municipios del Estado de San Luis Potosí).

El control interno se desarrolla, como ya sabemos por lo examinado en

las lecciones anteriores, por parte de la intervención, que en el presente caso se

trata de la intervención del municipio a través de su contraloría municipal. Así

el artículo 4°, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico de los

Municipios del Estado de San Luis Potosí, ordena que “Las contralorías se

encargarán de cuidar que las decisiones que se tomen en materia de gasto

público y su financiamiento, se apeguen a lo establecido en la presente Ley, así

como que mantengan congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo y los

programas que se deriven del mismo, y podrán formular las recomendaciones

que consideren necesarias.”

Por último, y en lo que respecta al control externo, el mismo es

competencia de la entidad de fiscalización superior del Estado. En este

sentido, el artículo 19, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico

de los Municipios del Estado de San Luis Potosí, señala que “Los ayuntamientos

deben presentar por escrito, en forma mensual al Congreso del Estado, por

DANIEL RAMOS TORRES

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conducto de la Auditoria Superior del Estado, dentro de los quince días

siguientes a la conclusión de cada mes, los informes financieros debidamente

sancionados por el cabildo, que contengan las erogaciones que hayan efectuado

con base en su respectivo presupuesto de egresos, y anexarán a éstos el

soporte documental respectivo; en caso de dolo o negligencia no se dará

prórroga para la entrega de dichos informes; además, se advierte que de no

entregarlos en el tiempo establecido, la Auditoria Superior del Estado sancionará

al o los funcionarios responsables del acto, conforme a la ley respectiva.”

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