magistrska naloga centralizacija izvajanja lokalnih · v zadnjih letih smo priča reformi državne...
TRANSCRIPT
1
UNIVERZA V MARIBORU
PRAVNA FAKULTETA
MAGISTRSKA NALOGA
CENTRALIZACIJA IZVAJANJA LOKALNIH
NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB
September, 2016
Avtor: Darja Unterlehner
Mentor: izr. prof. dr. Boštjan Brezovnik
i
Zahvaljujem se mentorju izrednemu profesorju dr. Boštjanu Brezovniku za strokovno pomoč, navodila
in usmeritve pri pripravi te naloge.
Hvala tudi hčerki Lari in možu Boštjanu za strpnost in vzpodbudo v času njenega nastajanja.
ii
KAZALO VSEBINE:
1. UVOD ............................................................................................................................................... 1
1.1. Opredelitev področja in opis problema ..................................................................................... 1
1.2. Namen in cilj magistrske naloge ................................................................................................. 4
1.3. Opredelitev hipotez .................................................................................................................... 5
1.4. Področja magistrskega dela........................................................................................................ 5
2. PRISTOJNOSTI OBČIN NA PODROČJU NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB ....................................... 8
2.1. Organizacija zavoda v Sloveniji in problematika ureditve .......................................................... 8
2.2. Pravna ureditev ........................................................................................................................ 18
2.3. Priporočila OECD ...................................................................................................................... 25
3. CENTRALIZACIJA IZVAJANJA STORITEV NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB .................................. 27
3.1. Centralizacija/decentralizacija ................................................................................................. 27
3.2. Prednosti in slabosti centralizacije in decentralizacije ............................................................. 29
3.2.1. Upravno-tehnični vidik .................................................................................................... 29
3.2.2. Politične razsežnosti decentralizacije .............................................................................. 30
3.3. Vrste decentralizacij ................................................................................................................. 30
3.4. Fiskalna decentralizacija ........................................................................................................... 37
3.5. Centralizacija izvajanja storitev s prednostmi in slabostmi ..................................................... 46
4. PRIMERJALNO PRAVNI PREGLED IZVAJANJA NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V AVSTRIJI IN NA
DANSKEM .............................................................................................................................................. 54
4.1. Neo-liberalizem in new public management ........................................................................... 54
4.2. Lokalna samouprava v Avstriji in na Danskem ......................................................................... 56
4.3. Ureditev negospodarskih javnih služb v Avstriji in na Danskem .............................................. 63
4.3.1. Avstrija: ............................................................................................................................ 70
4.3.2. Danska: ............................................................................................................................ 81
5. REFORME LOKALNIH NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V SLOVENIJI – možnosti za nadaljnji
razvoj ..................................................................................................................................................... 91
5.1. Centralizacija izvajanja lokalnih javnih storitev ........................................................................ 91
5.1.1. Javni zavodi brez statusa pravne osebe........................................................................... 97
5.1.2. Preoblikovanje v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko in javno-zasebno
partnerstvo .................................................................................................................................. 103
5.2. Finančne posledice reforme ................................................................................................... 108
iii
6. ZAKLJUČEK ................................................................................................................................... 116
7. VIRI IN LITERATURA ..................................................................................................................... 119
iv
Povzetek:
Način zagotavljanja lokalnih storitev se od države do države zelo razlikuje, razlike so tudi znotraj same
države. Temeljne samoupravne lokalne skupnosti (občine), ki so tudi sicer najbliže ljudem, so
odgovorne za izvajanje storitev v javnem interesu. Na nivoju lokalne samouprave je mogoče lokalne
negospodarske javne službe zagotavljati na sledeče načine: občine neposredno same (govorimo o t.i.
in-house production) ali posredno z delegiranjem pristojnosti drugim organizacijskim oblikam. V
kolikor občina sama zagotavlja izvajanje storitev, bo v ta namen oblikovala notranje-organizacijsko
enoto v okviru občinske uprave ali pa ustanovila subjekt z določeno stopnjo finančne in
upravne/administrativne samostojnosti. Občina pa lahko za izvajanje storitev pooblasti tudi neko
drugo samostojno entiteto (v takih primerih obstaja cela paleta različnih možnosti), najpogostejši obliki
posrednega izvajanja storitev pa sta javno podjetje ali gospodarska družba s koncesijo. V zadnjem času
se v Evropi pojavlja še en »hibridni« način izvajanja lokalnih javnih služb; gre za mešana občinska
podjetja, insitucionalizirana v obliki javno-zasebnega partnerstva. V večini držav članic EU se storitve
kot so izobraževanje in varstvo otrok pa tudi dolgotrajna oskrba starejših zagotavljajo neposredno v
okviru lokalnih oblasti na lokalni ravni.
Področje izvajanja negospodarskih javnih služb v Sloveniji v edini pravno-organizacijski obliki »javnega
zavoda« še vedno ostaja nedorečeno in zastarelo ter v popolnem nasprotju od organizacije v drugih
evropskih državah. Po osamosvojiti Slovenije je veliko število različnih organizacij pridobilo in še do
danes ohranilo status javnega zavoda, čeprav niso in še danes ne izvajajo javne službe po njeni vsebini,
ali pa je izvajanje te dejavnosti samo zanemarljivi del njihove celotne dejavnosti, kar jih na trgu
postavlja v ugodnejši položaj. Danes imamo 1500 javnih zavodov, kar zagotovo predstavlja težave v
smislu stroškovne prezahtevnosti in oteženem nadzoru pri finančnem poslovanju izvajalcev teh
storitev (nepreglednost).
Glede na 25 let staro organizacijsko obliko je čas, da po vzoru drugih držav poiščemo primernejše oblike
izvajalcev negospodarskih javnih služb.
Ključne besede: javni zavod, lokalne negospodarske javne službe, neposredno zagotavljanje storitev
***
Summary: Centralization of providing local services of non-economic interest
Provided local services may vary from country to country or even within a country. Local government
[municipality] is the sphere of government closest to the people and it is responsible to ensure that
services in general interest are delivered to the community. Utility services can be provided directly by
the municipality – in house production (in these cases, the municipalities have the possibility to provide
services through its internal organizational units (departments, services)), or indirectly through
delegation to other structures. If a municipality chooses to deliver the services itself, it can establish a
municipal department or create a structure with some degree of financial and administrative
autonomy. If, on the other hand, a municipality chooses to deliver the services through an autonomous
entity, the array of options deepens (municipal company and the private (concessionary) company).
Recently, another ‘hybrid’ mode of provision arose in Europe; mixed (municipal) companies are
institutionalized public-private partnerships (PPPs) where the public and private partners are equity
owners. Most EU Member States providing services such as education and child care as well as long-
term care for the elderly directly by the local public authorities at local level.
v
The sphere of services of non-economic interest in Slovenia in the only legal-organizational form of
“public institution” remains ambiguous and outdated and it is completely opposite to organizations in
other European countries. After Slovenia become independent a large number of different
organizations acquired and kept its status as public institutions, although they still do not execute
public service according to its contents or the execution of these activities present only the least
possible part of their overall activities, which also sets them on the market on a more favourable
position. Today there is 1500 public institutions, which certainly mean the problems in the meaning of
the hight costs and difficulty of control of the financial operations of service providers (opacity).
According to the 25-year-old form of organization it is time to following the example of other countries and find appropriate forms of providers of non-economic public service.
Key words: public institute, local services of non-economic interest, directly provided services
1
1. UVOD
1.1. Opredelitev področja in opis problema
V zadnjih letih smo priča reformi državne uprave in tudi širše javne uprave oziroma celotnega javnega
sektorja. Eden temeljnih ciljev te reforme je vsekakor povečanje učinkovitosti upravnih sistemov. Ta
cilj se skuša doseči v vseh treh njenih temeljnih delih, in sicer v normativnem, institucionalno-
organizacijskem in informacijskem delu. Vsi trije deli so medsebojno povezani in odvisni, kar je treba
pri proučevanju tega področja posebej upoštevati. Pri tem pa je treba poudariti, da je normativni okvir
temelj celotne organizacije in delovanja upravnih sistemov, zato se tudi vsakršne spremembe na tem
področju začnejo s spremembami njihove normativne podlage. V Sloveniji se je reforma javne uprave
pričela najprej na normativnem področju, pri čemer je zajela tudi statusna in organizacijska razmerja
organizacij javne uprave. Ob državni upravi in lokalni samoupravi so podani tudi normativni okviri za
organizacijo drugega dela uprave, ki zajema njeno pospeševalno in sevisno funkcijo. Tako imamo sicer
sedaj organizacijsko urejene vse tri temeljne funkcije uprave, in sicer regulativno, ki jo pretežno izvaja
državna uprava in lokalna samouprava, pospeševalno, ki jo pretežno izvajajo paradržavne organizacije,
kot so javne agencije in javni skladi, ter servisno funkcijo oziroma javne službe, ki jih izvajajo javni
zavodi ter druge izvajalske oblike javnih služb1.
V okviru priprave predloga interventnega zakona2, sprejetega z namenom razbremenitve občin in
zmanjšanja izdatkov občinskih proračunov, je bil s strani Ministrstva za javno upravo podan tudi
predlog spremembe Zakona o zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 –
ZJZP), ki se je nanašal na ukinitev subjektivitete javnim zavodom, ki imajo manj kot 15 zaposlenih3 (po
podatkih Ajpesa iz leta 2014 je teh 288), s čimer bi njihovo finančno in pravno premoženje postalo
premoženje občine, a so bile navedene določbe kasneje umaknjene, saj niso bile sprejemljive bodisi za
občine bodisi za zavode4. Zlasti pri zaposlenih s področja kulture je bilo mogoče zaznati upor (predlog
v tem primeru zajame večino muzejev, knjižnic, ljudskih univerz), saj da z ukinitvijo zavodov
financiranje nekaterih dejavnosti ne bi bilo več mogoče, število zaposlenih pa se nasprotnikom
predloga tudi ni zdel primerni kriterij za ukinjanje javnih zavodov5, čeprav je očitno, da sredstva več ne
zadostujejo niti za tekoče poslovanje, investicije pa so že nekaj let zamrznjene6.
1 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 55-65. 2 Zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (Uradni list RS, št. 14/2015) 3 Združenje občin Slovenije: Aktualna predlagana zakonodaja. Mesečni utrip. November 2014, str. 5. 4 Podobno je bilo s strani Ministrstva za javno upravo predlagana tudi sprememba Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, in sicer sprememba osnovne šole v podružnico v primeru, ko ima osnovna šola manj kot devet oddelkov, razen če je to edina osnovna šola na območju lokalne skupnosti, in ukinitev podružnične osnovne šole, če ima manj kot 14 učencev oziroma na obmejnih problemskih območij manj kot pet učencev. Tudi to določilo je bilo kasneje umaknjeno. 5 Povzeto po Kristan T.: Brezglava intervencija v javnih zavodih. Delo, 14. 11. 2014, ali Merljak, S.: Samo v Ljubljani bi v vrtcih in šolah odpustili 400 ljudi. Delo, 14. 11. 2014, ali Pomurec.com: Bomo z novim letom zapirali manjše zavode ter odpuščali vzgojitelje in druge zaposlene v javnih zavodih? 19.11.2014, dostopno na: http://www.pomurec.com/vsebina/27251/Bomo_z_novim_letom_zapirali_manjse_zavode_ter_odpuscali_vzgojitelje_in_druge_zaposlene_v_javnih_zavodih? 6 Več o tem tudi: Ni. Č. : Umaknjen predlog za ukinitev manjših javnih zavodov. Delo, 20. 11. 2014.
2
Z »reformo« lokalne samouprave, ki je bila izvedena s pretiranim drobljenjem občin (iz 60 občin leta
1991 na 212)7, se je stanje tako na področju negospodarskih javnih služb kot tudi gospodarskih javnih
služb še poslabšalo, saj so novo nastale občine še dodatno ustanavljale svoja lastna javna podjetja,
režijske obrate in javne zavode, kar rezultira v povečanem številu posrednih proračunskih uporabnikov
in slabšanjem njihove učinkovitosti8.
O neustrezni organizaciji negospodarskih javnih služb pričajo tudi podatki Ministrstva za finance. Na
dan 30. 9. 2015 znaša število vseh posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi, agencije, skladi
socialnega zavarovanja, javni skladi, samoupravne narodne skupnosti) kar 1.532, med katerimi so
najštevilčnejši prav javni zavodi (1.475)9, med temi pa jih je več kot 70% v lasti že tako preveč
razdrobljenih občin.
Posledica takega obsega se odraža v nezmožnosti vzpostavite učinkovite kontrole nad proračuni javnih
zavodov (in omogočanja transparentnosti javnih financ) upoštevaje dejstva, da lahko Računsko sodišče
letno vrši nadzor nad cca. 15 javnimi zavodi, kar pomeni, da je vsak lahko revidiran enkrat na 100 let10.
Za izvrševanje revizijske pristojnosti je računsko sodišče vezano na program dela, ki ga pred iztekom
tekočega koledarskega leta določi predsednik za naslednje koledarsko leto, med letom pa ga lahko
spremeni ali dopolni11. V skladu z določili Zakona o računskem sodišču pa mora računsko sodišče vsako
leto izvesti tudi zakonsko določene obvezne revizije, te pa so (25. člen Zakona o računskem sodišču12
/ZRacS-1/) revizija pravilnost izvršitve državnega proračuna, pravilnost poslovanja javnega zavoda za
zdravstveno zavarovanje, pravilnost poslovanja javnega zavoda za pokojninsko zavarovanje, pravilnost
poslovanja ustreznega števila mestnih in drugih občin, poslovanje ustreznega števila izvajalcev
gospodarskih javnih služb, poslovanje ustreznega števila izvajalcev negospodarskih javnih služb13. Kot
izhaja iz Strategije računskega sodišča za obdobje 2014-2020 bo računsko sodišče povečalo delež
smotrnosti, v katerih se bo odrazila specifika izvajalcev negospodarskih javnih služb in posebnosti pri
zagotavljanju javnih storitev s tega področja14.
7 Dr. Stane Vlaj je leta opozarjal na neustrezno organizirano lokalno samoupravo, v svojih člankih je opozarjal na potrebo po pripravi strategije razvoja slovenske lokalne samouprave, vzpodbujal je oblikovanje pokrajin kot drugem nivoju lokalne samouprave ter opozarjal na potrebo po združevanju občin z namenom, da se doseže ekonomija obsega, vendar pa (po njegovem mnenju) zaradi političnih interesov ni zaživelo ne eno ne drugo. Povzeto po Vlaj, Stane v M. Brezovšek, M. Haček. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali decentralizacija. Lokalna demokracija II. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, Ljubljana 2005, strani 25-42, ali Vlaj, S.: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi INFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. 11. 2011 v Ljubljani. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf, ali Vlaj, S.: Za strategijo razvoja slovenske samouprave. INFIMES Mednarodni inštitut za bližnjevzhodne in balkanske študije, dostopno na [email protected]. 8 Arso: Lokalne javne službe varstva okolja, str. 3. Dostopno na: http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf, glej tudi Tabela 1: Število javnih zavodov po letih 9 Po podatkih Ajpesa za januar 2015 je število vseh javnih zavodov kar 1.475, največ s področja vzgoje, izobraževanja in športa (914), sledi področje kulture (187), socialno varstvo (151) in zdravstvo (124). Zanimivo je tudi dejstvo, da njihovo število skozi leta ni bistveno spreminjalo, zlasti pa ne zmanjševalo. Največ zavodov je bilo leta 2006, skupaj kar 1.501. 10 Da je finančni nadzor nujno potreben, nas spomni nekaj medijsko odmevnih primerov nakazovanja javnih sredstev na zasebne račune predstojnikov in računovodij (primer zgodbe ljubljanskega vrtca Zelena jama, iz katerega je izginilo skoraj 300.000 eurov (domnevna odgovornost ravnateljice vrtca in računovodkinje)). 11 9. člen Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/01) 12 (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12) 13 Računsko sodišče izvaja tudi revizije v skladu s predpisi, ki urejajo poslovanje političnih strank in izvajanje volilnih in referendumskih kampanj. Na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank /ZUKSB/ (Uradni list RS, št. 105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 – ZDIJZ-C in 104/15) mora računsko sodišče vsako leto izvesti tudi revizijo poslovanja Družbe za upravjanje terjatev bank. (Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013. str. 11) 14 Posamezne negospodarske javne službe se med seboj precej razlikujejo, pri vseh pa so pomembni njihovi socialni učinki, saj morajo sistemi izvajanja in financiranja zdravstva, socialne varnosti, vzgoje, izbraževanja, športa, kulture in znanosti
3
Brezovnik15 pravi, da je, kot izhaja iz gornjih navedb, izvajanje javnih služb še precej neurejeno in bi bilo
potrebno, predvsem področje normativne ureditve javnih služb, novelirati, modernizirati ter
liberalizirati, kar je predpogoj za liberalizacijo tega dela javne uprave. Seveda pa ta reorganizacija ni
samo normativna, ampak mora biti tudi dejanska, kar pa zahteva resen analitičen pristop pri njeni
izvedbi. To pomeni, da bi morali med reformo funkcionalno analizirati celoten sistem javnih služb, na
kar bi jih lahko začeli razporejati po različnih, morebiti novih institucionalno-organizacijskih oblikah v
skladu z naravo dejavnosti javnih služb. Temeljno vodilo te reorganizacije pa bi morala biti večja
odprtost izvajalcev javnih služb in še posebej večja učinkovitost izvajanja njihovih dejavnosti. Seveda
je pomembno pri reformi upotevati vrsto pravil EU, ki posegajo na izvajanje dejavnosti javnih služb. V
pravu EU trenutno še ni predpisa, ki bi na splošno določal obveznosti izvajalcev javnih služb, tako lahko
države članice EU svobodno določajo obveznosti javnih služb, oblike njihovega izvajanja in načina
financiranja. Seveda pa so ob tem omejene s pravom EU, ki ureja področje notranjega trga in
konkurenco16.
Da je paradržavni sektor preširok izhaja tudi iz priporočil Organizacije za gospodarsko sodelovanje in
razvoj (OECD)17. Po mnenju OECD je sedanja organiziranost javnih služb (tako državnih, kot tudi
lokalnih) neustrezna, kar se kaže v:
1. šibkih občinskih zmožnostih,
2. razdrobljenem sistemu izvajanja javnih služb (zlasti lokalnih je bistveno preveč) in s tem
povezano nezmožnostjo finančnega nadzora ter
3. organizacijski neustreznosti, ki se odraža v neučinkovitem opravljanju storitev (npr. predolge
čakalne vrste) oz. v zastarelem sistemu ureditve izvajanja javnih služb (absolutni vpliv države
oz. občine)18.
Izkušnje Avstrije, Danske, pa tudi Nizozemske, Finske, Francije kažejo, da je mogoče učinkovito in
racionalno izvajanje negospodarskih javnih služb le pri organizacijsko večjem in v bolj specializiranem
obsegu njihovega izvajanja19. Izhajajoč iz tega dejstva bi zato bila primerna rešitev za Slovenijo
organizacija javnih služb na višji ravni, ki jo je moč doseči z njihovo centralizacijo.
Na neracionalno organiziranost področja javnih zavodov je opozoril tudi pripravljalec Strategije razvoja
lokalne samouprave v Republiki Sloveniji ter na potrebo po optimizaciji delovanja občinskih javnih
zavodov, h kateri bodo morala pristopiti posamična ministrstva, pri kateri pa ima ključno vlogo
ministrstvo, pristojno za javno upravo, ki mora skupaj z resornimi ministrstvi in v sodelovanju z
združenji občin pripraviti in uveljaviti spremembe za posodobitev stanja. Možnost za učinkovitejše
vsakemu prebivalcu zagotoviti vsaj minimalno raven teh storitevRačunsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013, str. 14. 15 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016, str. 4. 16 Podrobneje o tem Green Paper on services of general interest. Brussels: Commission of the European Communities, 2003, http://www.europa.eu.int. 17 Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji. Za strateško vodeno in učinkovito javno upravo, predstavljeno dne 22. 6. 2012, dostopno na: http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/mp.gov.si/PDF/120622_povzetek_Porocila_Pregled_javne_uprave_v_RS_-_OECD.pdf 18 Podrobneje o tem OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing. 19 Municipal Cooperation 2014, dostopno na: http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page
4
izvajanje dejavnosti javnih zavodov pripravljalec vidi v racionalnejši organizaciji opravljanja poslovnih
funkcij, to je upravnih, strokovno tehničnih in administrativnih nalog, ki so podpora izvajanju javnih
programov20.
Zato menim, da so na mestu predlogi o celoviti strukturni reorganizaciji paradržavnega sektorja, ki bi
imela za posledico zmanjšanje števila posrednih proračunskih uporabnikov, ne samo iz razloga
finančne vzdržnosti, pač pa tudi z vidika učinkovitega in kvalitetnega zagotavljanja storitev21.
Poleg razpršene organizacije izvajalcev javnih služb je predlagatelj spremembe Zakona o zavodih /ZZ/
leta 2010 opozarjal tudi na druge pomanjkljivosti, vezane na področje javnih zavodov, ki so: status
pravne osebe brez lastnega premoženja, kombiniranje dejavnosti splošnega pomena s tržnimi
dejavnostmi (zlasti lekarne) in s tem povezano problematiko financiranja ter netransparentnost, ki je
posledica prepletenosti pristojnosti ustanovitelja in organov upravljanja22.23
1.2. Namen in cilj magistrske naloge
Tako z vidika racionalizacije poslovanja, kot tudi z vidika dviga kakovosti storitev, upoštevaje smernic
OECD, je v Sloveniji nujno preoblikovati posredne proračunske uporabnike, v tem primeru zavode. V
skladu z navedenim je temeljni namen magistrske naloge s pomočjo mednarodne primerjave, to je s
primerjavo organizacije negospodarskih javnih služb v Avstriji24 in na Danskem (ki je leta 2007 izvedla
proces prestrukturiranja lokalne samouprave), najti uporabno in optimalno rešitev za Slovenijo. S
primerjavo sem skušala predstaviti ustrezno ureditev, ki bi ob danih pogojih omogočala optimalno
zagotavljanje storitev lokalnih skupnosti, torej izvajanje dejavnosti javnih služb svojim prebivalcem, in
to na ta način, da bi bil vpliv države čim manjši oz. da se lokalnim skupnostim stopnja decentralizacije
poveča, istočasno pa ne predstavlja stroškovno prezahtevnega in nadzorno neobvladljivega sistema.
Temeljni namen te magistrske naloge je poleg predlogov za posodobitve sistema javnih služb poiskati
način kako povečati kakovost in učinkovitost javnih storitev in nižati njihove stroške, kar je mogoče
doseči s centralizacijo lokalnih javnih služb v okviru možnosti, ki jo predvideva aktualna zakonodaja. V
primerjavi z tujimi ureditvami bo predlog temeljil na preoblikovanju javnih zavodov v smislu odvzema
statusa pravne samostojnosti in njihova neposredna priključitev občinskim upravam. Navedena rešitev
je uporabna v primerih, kadar je ustanoviteljica javnega zavoda le ena občina, v okviru katere bi
20Več to tem: Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 10. 21 Povzeto po: Primorske novice: Brezovnik: Treba je reorganizirati javne zavode, sklade, podjetja, 19. 11. 2014 22 Podrobneje o tem Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020. 23 Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi izrecno izključena (Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti, str. 7.) 24 Opazen trend na področju ureditve javnih služb je decentralizacija in avtonomizacija organizacijskih oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja zavodov in prevzema indirektno, strateško usmerjanje… Trend na področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture, je prenos pristojnosti odločanja na samega izvajalca dejavnosti, medtem ko se država »umika« v bolj posredno in strateško usmerjanje njegove dejavnosti. Ta trend se kaže v pogostih spremembah statusnih oblik, ko se namesto državno vodenih enot ustanavljajo gospodarske družbe, ki pod nadzorom in usmerjanjem države opravljajo javno službo. V Avstriji je to najbolj vidno na področju organizacije bolnic, ki so formalno privatizirane (gospodarske družbe), vsebinsko pa pod usmerjevalno in nadzorno vlogo javnih oblasti. Ta trend je izrazit tudi na področju visokega šolstva, kjer se univerze transformirajo iz oseb javnega prava v fondacije ali druge osebe zasebnega prava. Podrobneje: Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 82.
5
občinska uprava opravljala finančno-računovodske in organizacijske zadeve. Menim namreč, da
tovrstna racionalizacija storitev negospodarskih javnih služb posledično prinaša tudi pozitivne finančne
učinke, ki sem jih v magistrski nalogi tudi skušala okvirno oceniti.
1.3. Opredelitev hipotez
Glede na vse zgoraj navedeno bom potrdila ali ovrgla naslednje teze:
H1: Koncentracija lokalnih storitev v korelaciji z povezovanjem enot lokalne samouprave je nujna za
sodobno organizacijo izvajanja negospodarskih javnih služb v obliki javnega zavoda. S centralizacijo
lokalnih javnih služb, ki bi jo bilo mogoče doseči z odvzemom statusa pravne osebnosti vsem javnim
zavodom, katerih ustanoviteljica je ena občina, in njihovo priključitvijo občinskim upravam, bi občine
dobile močno kadrovsko strukturo, bolj okrepljen bi bil nadzor na upravljanjem in poslovanjem ter
bistveno boljši javno-finančni nadzor s strani računskega sodišča.
H2: V okviru centralizacije lokalnih javnih služb v smislu njihove priključitve občinskim upravam
sklepam, da je mogoče doseči tudi racionalizacijo stroškov.
H3: V Sloveniji nismo dosegli ustrezne stopnje decentralizacije. Z uvedbo ustrezne fiskalne
decentralizacije in s tem povezano prerazporeditvijo finančnih sredstev, upoštevaje načel novega
javnega managementa, je mogoče povečati kakovost in učinkovitost izvajanja negospodarskih javnih
služb in zadostiti zahtevnejšim potrebam uporabnikom storitev.
Za preverjanje hipotez sem v teoretičnem in raziskovalnem delu za boljši vpogled uporabila nekatere
slikovne in grafične prikaze ter aktualno strokovno literaturo in elektronske vire. Ob tem sem za v
pomoč uporabila tudi tujo literaturo, zlasti strokovno publikacijo različnih mednarodnih organizacij.
1.4. Področja magistrskega dela
Upoštevaje navedeno sem v magistrski nalogi obravnavala ureditev lokalnih negospodarskih javnih
služb v Sloveniji v okviru edine pravno organizacijske oblike, to je javnega zavoda, katerega temeljna
določila so vsebovana v skoraj 25 let starem Zakonu o zavodih /ZZ/. Z namenom ugotoviti od kod
takšno stanje, sem v okviru magistrske naloge podrobneje pogledala v obstoječo dejansko ureditev
javnih zavodov, zgodovino in področno zakonodajo.
Za lažjo opredelitev problematike predmetne magistrske naloge sem podrobneje analizirala institute
javnih služb, zlasti negospodarskih, ki se izvajajo na lokalnem nivoju, in javnega zavoda, kot edine
organizacijske oblike veljavnega slovenskega pravnega reda.
Nadalje sem analizirala institute centralizacije in decentralizacije v povezavi s pristojnostmi
samoupravnih lokalnih skupnosti in zagotavljanjem javnih služb vključno s prednostmi in slabostmi. Ker
je z vidika izvajanja občinskih pristojnosti bistvenega pomena ustrezen sistem financiranja lokalnih
skupnosti, ki omogoča ustrezno in kakovostno izvajanje storitev, sem ob seznanitvi z vrstami
decentralizacije poudarila pomen in vlogo fiskalne decentralizacije25. Z vidika oblike in načina izvajanja
dejavnosti lokalnih javnih služb je namreč bistvenega pomena tudi sistem financiranja, kar pomeni, da
mora država ob odločitvi o vzpostavitvi posebnega javnopravnega režima lokalne javne službe
vzpostaviti tudi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal ustrezno in cenovno
25 V literaturi obstaja splošna opredelitev pojma fiskalna decentralizacija, in sicer, da predstavlja prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja.
6
sprejemljivo proizvodnjo kakovostnih proizvodov in storitev, ki se zagotavljajo z izvajanjem dejavnosti
lokalnih javnih služb ter njihovo alokacijo in distribucijo med lokalno prebivalstvo26. Njen prvotni
namen je vzpostaviti učinkovito financiranje lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti decentraliziranih
enot ter delovanje za zadovoljitev potreb lokalnih prebivalcev. Po mnenju računskega sodišča
obstoječa ureditev občin sicer zagotavlja, da so le-te sposobne zadovoljevati potrebe in interese
prebivalcev, vendar pa je pri tem stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine
glede na število prebivalcev. Obstaja tveganje, da brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega
financiranja iz državnega proračuna za skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog27,
s katerimi naj bi zadovoljevale potrebe in interese svojih prebivalcev28. Računsko sodišče je zaradi tega
mnenja, da so to tudi vzroki za nezainteresiranost občin za združevanje, kljub temu, da so za
združevanje občin določene finančne vzpodbude29.
V okviru vsebine naloge sem posebno pozornost namenila pomenu oz. vsebini centralizacije lokalnih
storitev. Poiskala sem argumente, ki so v prid centraliziranemu izvajanju storitev, s katerimi se
pribavljajo javne storitve oziroma dobrine, in tistim, ki so v prid decentralizirani obliki izvajanja ter jih
podrobneje opredelila30. Prav tako sem opredelila prednosti in slabosti centraliziranih oblik izvajanja
javnih storitev, vključno s priložnostmi in nevarnostmi, ki temu sledijo. Zaradi velikega števila
sorazmerno šibkih lokalnih skupnosti31, ki ravno ne sledi načelu racionalnosti, je izvajanje občinskih
nalog in s tem povezano zadovoljevanje potreb lokalnega prebivalstva namreč zelo oteženo, zato je
pomembno tudi oblikovanje partnerstev. V okviru te tematike sem predstavila institut javno-javno
26 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 27 Glede na število prebivalcev porabijo manjše občine več sredstev, pri tem pa manj prihodkov pridobijo iz virov, na katerih velikost lahko delno vplivajo tudi same – zato in zaradi v povprečju slabše razvitostistjo manjše občine večje prejemnice transferjev ter sredstev solidarnostne in finančne izravnave, kar pomeni, da so finančno manj samostojne. Obseg sredstev dohodnine, namenjene občinam, se je povečal z začetnih 30 odstotkov na 54 odstotkov dohodnine, s čimer se je zmanjšala potreba občin po sredstvih finanne izravnave. Z uvedbo solidarnostne in dodatne solidarnostne izravnave pa se je pričel se pretko sredstev iz finančno samostojnih k finančno nesamostojnim občinam. To so omogočile spremembe sistema financiranja občin, ki se je prilagodil manjšim občinam. Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012, str. 61. 28 Glej: Tabela Ministrstva za finance: Primerna poraba občin, dohodnina in finančna izravnava za leto 2016 z dne 14. 12. 2015, dostopno na: http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/izracuni/izracuni_primerne_porabe_obcin_in_zneskov_financne_izravnave/primerna_poraba_obcin_dohodnina_in_financna_izravnava_za_leto_2016/ 29 Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012, str. 60 30 Ključni argumenti, ki so v prid centraliziranim storitvam so: znižanje cen blaga in storitev, boljše storitve za nižjo ceno, povečana kupna moč centralizirane organizacije, potreba po tehnični standardizaciji (vključno z informacijsko tehnologijo) ter vključitev okoljskih standardov, druge ugodnosti, ki niso povezane s stroški, nižji stroški za usposabljanje zaposlenih (z vidika številčnosti), lažje upravljanje sistema uspešnosti zaposlenih, spodbujanje določil o transparentnosti (evidentiranje in poročanje o javnih naročilih in transakcijah, učinkovita kontrola upravljanja, lažje revidiranje). Argumenti, ki so v prid decentraliziranemu sistemu pa so: manjša možnost za korupcije, natančnejša opredelitev blaga in storitev z željami naročnika, manjša verjetnost za naročilo večjega obsega, kot je potreba, manj birokracije, ki je posledica časovno hitrejšega postopka javnih naročil, boljša konkurenca pri sklepanju pogodb, možnosti lokalnih kupcev, da pridobijo blago ali storitve od lokalnih proizvajalcev po nižjih cenah, več individualne odgovornosti za zaposlene (OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papesr No. 29. 2000, str. 4-5). 31 Kot izhaja iz Poročila Vlade Repubike Slovenije o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, je znašala skupna zadolženost občin 899,2 milijonov EUR. Ob 2.058.543 prebivalcih je bil povrečni skupni dolg na prebivalca 437 EUR, skupna zadolženost pa se je glede na preteklo leto povečala za 7%. Ob koncu leta 2014 ni imelo nobene zadolžitve le 16 občin (leto prej 22). V absolutnem znesku je bila najbolj zadolžena Občina Ljubljana, glede na število prebivalcev pa je na prvem mestu Občina Gornji Petrovci s 1.753 EUR dolga na prebivalca in blokiranim računom od leta 2009 (blokiran račun ima tudi Občina Šalovci). Med najbolj zadolženimi občinami so še občine Kostel, Litija, Komenda, Koper, katerih dolg na prebivalca presega 1.000 EUR. (Vlada Republike Slovenije: Poročilo o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, številka 41200-2/2015/4 z dne 13. 11. 2015)
7
partnerstvo, ki se vzpostavi bodisi horizontalno, bodisi vertikalno. Oblikovanje partnerstev je zelo
pogost in običajen pojav, ki jih lahko zasledimo pri vseh državah EU, njihov namen pa je medsebojno
sodelovanje pri financiranju investicij v javno infrastrukturo, pri izvajanju dejavnosti javnih služb ali pri
izvajanju drugih skupnih nalog, vse z namenom kvalitetnejšega in cenejšega izvajanja dejavnosti javne
službe32.
Magistrska naloga se nanaša na analizo mednarodnih pravnih aktov, kot tudi aktov Evropske unije, ki
opredeljujejo oblikovanje negospodarskih javnih služb.
V okviru primerjalnega pregleda sem predstavila značilnosti organizacije negospodarskih javnih služb
na Danskem in v Avstriji ter možnost replikacije njihove ureditve v slovenski pravni red. Večkrat je
omenjeno, da je sistem negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih, pri nas neustrezen, zastarel in
stroškovno prezahteven. S sedanjo ureditvijo se namreč še vedno nismo prilagodili sodobnim tržnim
mehanizmom.
V okviru analiziranja ureditev v Avstriji in na Danskem sem posebni poudarek namenila reformi državne
uprave: neoliberalizmu ter načelom in navodilom novega javnega menedžmenta, katerih cilj je
posodobitev javnega sektorja, ki se odraža v obliki povečane kakovosti in učinkovitosti storitev lokalnih
skupnosti in njihovih služb. Opazen trend na področju ureditev javnih služb je decentralizacija in
avtonomizacija organizacijskih oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja
zavodov in prevzema indirektno, strateško usmerjanje.
Dotaknila sem se tudi možnosti preoblikovanja zavodov v gospodarske družbe v skladu z določili
Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/33 kot prav tako možno obliko rešitve obstoječe
problematike.
32 Povzeto po Brezovnik, Boštjan. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije. 2010, str. 33- 42. 33 Uradni list RS, št. 127/06
8
2. PRISTOJNOSTI OBČIN NA PODROČJU NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB
2.1. Organizacija zavoda v Sloveniji in problematika ureditve
V sodobni pravni teoriji se pojavljata dve načeloma različni definiciji oziroma dva različna pojma javne
službe. Prvi se osredotoča na vsebino in namen javne službe, drugi na subjekt, ki javno službo opravlja.
Prvi je materialni, drugi formalni. Ta pojma nista identična, saj skušata vsak zase prikazati pojem javne
službe z različnega gledišča. Pri materialnem pojmu je pomembna vsebina javne službe in ne subjekt,
ki jo opravlja. Tako pod materialnim pojmom javne službe teorija razume vsako dejavnost, ki jo družba
zaradi njenega pomena za družbeni, socialni, ekonomski ali kulturni razvoj podredi posebnemu
pravnemu režimu javne službe, ki je drugačen od pravnega režima »zasebne« službe. Glede na
navedeno definicijo materialnega pojma pravni režim javne službe ni odvisen od izvajalca, temveč le
od dejavnosti, ki se opravlja pod tem režimom. Pri formalnem pojmu javne službe pa je pomemben le
izvajalec javne službe, kar pomeni, da ima neka dejavnost značaj javne službe le, če jo izvaja oseba
javnega prava34.
Javne službe se v osnovi delijo na:
lokalne in državne javne službe, odvisno torej od izvajalca storitev, ter
gospodarske in negospodarske javne službe, vezano na vsebino javne službe35.
Obveznost organizacije izvajanja negospodarskih javnih služb je na državi, slednja pa se lahko odloči,
da to obveznost prenese na lokalne skupnosti36. Le-te zagotavljajo dve vrsti javnih služb, in sicer
gospodarske in negospodarske. Temeljni pravni podlagi sta Zakon o gospodarskih javnih službah
/ZGJS/1, ki ureja gospodarske javne službe, negospodarske javne službe pa ureja Zakon o zavodih /ZZ/,
glede na dejavnosti (vsebino) pa so javne službe določene s področnimi zakoni. V zvezi z vsebino
magistrske naloge bom podrobneje predstavila ureditev občinskih negospodarskih javnih služb, katerih
temelje predpisujejo zakoni s področja zdravstva, šolstva, znanosti, socialnega varstva in kulture ter so
organizirane v edini obstoječi pravno-organizacijski obliki »zavoda«.
To je tudi razlog, da imamo v Sloveniji edinstven način ureditve negospodarskih javnih služb; v tujini se
je namreč v ta nam oblikovala cela paleta različnih pravno-organizacijskih oblik izvajalcev tovrstnih
storitev, kar zlasti kaže na že precej zastarel obstoječi tukajšnji sistem in nujnost reform.
Ker torej v Sloveniji ne poznamo drugačne oblike izvajanja storitev negospodarskih javnih služb, kot le
v izključni obliki zavoda, tudi primerjava institutov s predmetnega področja v Sloveniji in v tujini
neposredno ni mogoča; zato je v nadaljevanju (sledečih poglavjih) prikazana ureditev negospodarskih
javnih služb v Avstriji in Danski le glede na vrsto dejavnosti (vsebino).
34 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 18-19. 35 Občine zagotavljajo dve vrsti javnih služb, in sicer gospodarske in negospodarske. Temeljni pravni podlagi sta Zakon o gospodarskih javnih službah /ZGJS/35, ki ureja gospodarske javne službe, negospodarske javne službe pa ureja Zakon o zavodih /ZZ/, glede na dejavnosti (vsebino) pa so javne službe določene s področnimi zakoni. V zvezi z vsebino magistrske naloge bom podrobneje predstavila občinske negospodarske javne službe, ki jih predpisujejo zakoni s področja zdravstva, šolstva, znanosti, socialnega varstva in kulture ter so organizirane v obliki zavoda. 36 Boštjan, Brezovnik. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012, str. 4.
9
Temeljne samoupravne lokalne skupnosti (občine), ki so tudi sicer najbliže ljudem, so odgovorne za
izvajanje storitev v javnem interesu, te storitve pa lahko zagotavljajo bodisi same neposredno, to je
preko svojih lastnih resursov – z lastnimi financami, lastno opremo in s svojimi zaposlenimi, lahko pa
izvajanje teh storitev poverijo »zunanjim« izvajalcem, kar pravzaprav pomeni, da »najame« nekoga
drugega za izvajanje storitev, vendar pa samo zagotavljanje storitev še vedno sodi pod občinsko
pristojnost. Številne občine niso sposobne samostojno zagotavljati storitev, kar je lahko posledica
pomanjkanja finančnih sredstev ali pa gre za pomanjkanje drugih elementov, s katerimi je sicer mogoče
kvalitetno zagotavljati storitve po sprejemljivi ceni. Take občine so dolžne najti druge ustrezne načine
(z dvigom njihove sposobnosti, z ustanavljanjem občinskih podjetij, z medobčinskimi sodelovanji)37.
Najpomembnejši dejavnik pri zagotavljanju storitev je nivo lokalne samouprave, ki te storitve
zagotavlja (kar je odvisno tako od velikosti družbene skupnosti, ki storitev potrebuje, kot tudi od
zmožnosti zagotavljanja storitev). Kadar se občine odločajo o zagotavljanju določenih storitev, morajo
pri tem vsekakor upoštevati tudi časovni dejavnik. Kakor hitro se bo namreč storitev zagotavljala na
višjem nivoju lokalne samouprave, bo to nujno povezano tudi z višjimi stroški, na podlagi česar pa se
bo za uporabnike storitev dvignila tudi cena. Upoštevaje dejstva, da so občine v glavnem financirane s
strani uporabnikov storitev v obliki davkov, in da so cene storitev previsoke, bo to pomenilo oteženo
plačevanje uporabnikov storitev, zaradi česar bodo občine deležne manjših prihodkov, po drugi strani
pa ne bodo zmožne teh želenih storitev zagotavljati38.
Z uvajanjem in razvojem novih (inovativnih) alternativnih oblik izvajanja javnih služb se nacionalnim,
regionalnim in lokalnim oblastem, pristojnim za zagotavljanje javnih dobrin, ponuja zadosti širok
diapazon organizacijskih oblik izvajanja javnih služb, katerih prvenstveni cilj je izboljšati izvajanje
dejavnosti javnih služb ter s tem zadostiti zahtevam uporabnikov po kvalitetnih in cenovno
dostopnejših javnih dobrinah. S širokim diapazonom organizacijskih oblik pa se nacionalnim,
regionalnim in lokalnim oblastem omogoči, da se samostojno, v okviru svojih prstojnosti, odločijo za
najprimernejšo (organizacijsko) obliko za izvajanje posamezne dejavnosti javne službe39. Vprašanje, ki
se ob tem zastavi pa je, kolikšen oz. ali sploh je interes izvajalca storitev in/ali zakonodajalca, da se
odloča za spremembo v primernejšo obliko izvajanja javnih služb. Sodobna teorija je namreč razvila
številne možne načine njihovega izvajanja.
Brezovnik40 navaja sledeče možne načine:
direktno izvajanje (angl. direct delivery): v tem primeru izvajajo dejavnost javne službe država
oz. lokalna skupnost v okviru upravnih služb (angl. core government bureaucracy). Tovrstni
način izvajanja v teoriji pogosto označujemo s t. i. izvajanjem javne službe v režiji. Gre torej za
popolno inkorporiranost izvajalcev javnih služb v sistem državne oziroma lokalne uprave;
agencije (angl. agencies): v tem primeru izvajajo dejavnost javne službe t.i. neodvisne
(upravne) agencije, ki jih lahko zasledimo predvsem v praksi držav s t.i. »common law« pravno
ureditvijo, našemu pravnemu redu pa so praktično nepoznane;
37 Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa: Municipal Service Delivery dostopno na: http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html 38 Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa: Municipal Service Delivery dostopno na: http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html 39 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila
Maribor. Maribor. 2008, str. 127-128. 40 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 128-129.
10
prenos v izvajanje (angl. devolution): v teh primerih prenese oblast pristojnost izvajanja
dejavnosti javne službe bodisi na drugo oblast (horizontalno ali vertikalno) bodisi na zasebne
(profitne) ali neprofitne organizacije, ki pa ob enem prejmejo tudi finančne transfere za
izvajanje dejavnosti javne službe;
naročanje storitev (angl. purchase of services): v teh primerih oblast naroči izvajalcu, sama pa
je še vedno odgovorna za izvajanje dejavnosti javne službe (angl. outsourcing, contracting out);
partnerstva (angl. partnerships): med partnerstva sodijo vse oblike medsebojnega sodelovanja
pri izvajanju dejavnosti javne službe bodisi med javnopravnimi entitetami znotraj javnega
sektorja (javno-javno partnerstvo) bodisi med javnopravnimi in zasebnopravnimi entitetami
(javno-zasebno partnerstvo);
dodeljevanje posebnih in izključnih pravic (angl. franchising/licensing): v teh primerih oblast
podeli posebno in izključno pravico izvajati dejavnost javne službe zasebnopravni entiteti (npr.
s koncesijo) ali pa izda zasebnopravni entiteti (upravno) dovoljenje za izvajanje dejavnosti
javne službe (npr. z upravno odločbo);
privatizacija (ang. privatization): v teh primerih država ali lokalna skupnost odproda kapitalske
deleže ali upravljalske pravice entiteti zasebnega prava, sama pa lahko zasleduje javni interes
z regulacijo izvajanja dejavnosti javne službe.
Izvajalci javne službe so lahko javni zavodi, zavodi s pravico javnosti, zasebni zavodi, gospodarske
družbe, društva, druge organizacije, samostojni podjetniki, zasebniki itd. Po našem pravnem sistemu
so torej izvajalci javne službe lahko pravne osebe javnega ali zasebnega prava katerekoli
pravnoorganizacijske oblike. Vendar pa so izključno javni zavodi tista posebna organizacijska oblika
pravnih oseb javnega prava, ki jim je pravica do izvajanja javne službe dana neposredno z zakonom in
je torej osnovni namen njihove ustanovitve prav izvajanje določene vrste javne službe41.42
Tipična pravnoorganizacijska oblika, ki je namenjena opravljanju dejavnosti družbenega pomena, je
torej zavod. Javni zavod ustanovi država ali občina ali druga oseba javnega prava in je namenjen
opravljanju javne službe. Za razumevanje današnje situacije javnih zavodov v nadaljevanju podrobneje
predstavljam historični prikaz organizacije javnih služb na našem območju.
Zgodovinsko gledano so bili javni zavodi po drugi svetovni vojni več kot štirideset let samostojne pravne
osebe z lastnim premoženjem, s katerim so razpolagali in upravljali tako kot pravne osebe s področja
gospodarstva. Javni zavodi kot statusna oblika za izvajanje javne službe imajo namreč zelo pestro
zgodovino v pravnih ureditvah, ki so veljale na območju Slovenije. V začetku so se najbolj razširili v
petdesetih letih prejšnjega stoletja, ko so se na številnih področjih današnjih javnih služb ustanavljali
kot zavodi s samostojnim financiranjem. Z uvedbo sistema socialističnega samoupravljanja se je na
področju javnih služb izoblikoval sistem svobodne menjave dela, ki se je na upravljalskem področju
institucionalno odrazil v samoupravnih interesnih skupnostih, na izvajalskem področju pa v
organizacijah združenega dela posebnega družbenega pomena. Financiranje in upravljanje javnih služb
je tako prešlo iz tedanjih družbenopolitičnih skupnosti (predvsem republike in občin) na
novoustanovljene samoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnim financiranjem pa so se
41 Drugi poslovni subjekti lahko pravico do izvajanje javne službe pridobijo s posebnim aktom (koncesijo, dovoljenjem, licenco), kar pomeni, da lahko javno službo opravljajo le, če z organom javne oblasti (koncendentom), sklenejo pogodbo o koncesiji, s katero prevzamejo vse pravice, dolžnosti in odgovornosti glede opravljanja javne službe. Za pridobitev koncesije morajo izpolnjevati vse predpisane pogoje (Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, stran 9). 42 Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, str. 9.
11
preoblikovali v organizacije druženega dela posebnega družbenega pomena. Ta statusna oblika ni bila
ni bila statusna oblika pravne osebe javnega prava, ker tedanja ureditev ni poznala delitve na pravne
osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava. Glede tega so bile vse pravne osebe izenačene,
saj so vse upravljale s sredstvi v družbeni lastnini, ki pa je bila enovita oziroma ena sama, tako da delitev
na javno in zasebno pri družbeni lastnini sploh ni prišla v poštev, saj vsa sredstva niso bila niti javna niti
zasebna, ampak družbena. Javni zavodi oziroma organizacije združenega dela so imele glede
upravljanja z družbeno lastnino povsem enak položaj kot »navadne« organizacije združenega dela
oziroma podjetja. Javni zavodi so imeli tako lastno pravno osebnost in lastnino na svoji sredstvih, ki je
bila sicer družbena lastnina, vendar v upravljavskih in razpolagalnih upravičenjih povsem izenačena s
temi upravičenji dužbene lastnine v podjetjih43.
S spremembo ustave leta 1991 smo vstopili v obdobje tranzicije, ki ga označuje proces sprememb v
družbenoekonomskem in političnem sistemu. Iz družbene lastnine prehajamo v zasebno lastnino, iz
samoupravljanja vstopamo v posredniško demokracijo, organizacije združenega dela se spreminjajo v
gospodarske družbe, zavode, društva in ustanove. To pa pomeni spremembo v njihovih motivih in ciljih
kakor tudi v njihovi lastnini in načinu njihovega upravljanja v spremenjnem institucionalnem okolju44.
V Sloveniji smo po letu 1991 izvedli prvo reformo javnih služb, ko je s prehodom na novi ustavni in
politični sistem prišlo do ukinitve sistema svobodne menjave dela na področju tedanjih dejavnosti
posebnega družbenega pomena, s tem pa tudi do ukinitve institucije samoupravnih interesnih
skupnosti ter organizacij združenega dela, ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena
kot oblike izvajanja javnih služb na teh področjih. Pristojnosti prvih so prešle na tedanje izvršilne organe
republiške skupščine in občinskih skupščin, medtem ko je na področju izvajanja javnih služb zazevala
velika statusna praznina, saj so imele vse organizacije na tem področju svoj temelj v Zakonu o
združenem delu /ZZD/ iz leta 1976. To praznino je v letu 1991 za tisti čas ustrezno zapolnil Zakon o
zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96 in 127/06 ZJZP), ki je tedanje organizacije združenega dela,
ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena na področju družbenih dejavnosti,
preoblikoval v prvo statusno obliko oseb javnega prava v novi ureditvi, tj. v javni zavod45.
Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo potrebno tudi na tem področju poiskati ustreznega lastnika, ki ga
je zakonodajalec našel v državi oziroma samoupravni lokalni skupnosti. Dotedanje premoženje teh
organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako postalo lastnina
države oziroma samoupravnih lokalnih skupnosti46. Zakon o zavodih /ZZ/ je ipso lege preoblikoval v
javne zavode vse organizacije, ki so delovale na področju družbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi
uveljavitvi status posebnega družbenega pomena, ne glede na pravno naravo njihovega dela. S tem je
nacionaliziral premoženje številnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivale ves dohodek ali
večino dohodka na trgu. Tako so bili delavci v teh organizacijah postavljeni v depriviligirani položaj, saj
kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jih imeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi
sodelovali v postopku lastninjenja družbene lastnine47.
Posledica te ureditve je bila, da je veliko število različnih organizacij pridobilo in še do danes ohranilo
status javnega zavoda, čeprav niso in še danes ne izvajajo javne službe po njeni vsebini, ali pa je
43 Več o tem glej: Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78. 44 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 14-15. 45 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 62-63. 46 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016,
str. 1. 47 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 2.
12
izvajanje te dejavnosti samo zanemarljivi del njihove celotne dejavnosti. Situacija je torej takšna, da
številne organizacije izvajajo tržne dejavnosti v statusni obliki javnega zavoda, kar jih z dveh vidikov
postavlja v neugoden položaj. Iz notranjega vidika so v neugodnem položaju zato, ker ustanoviteljske
pravice v razmerju do njih izvaja država ali lokalna skupnost, čeprav pri tem ne gre za dejavnosti, ki bi
jih morala zagotavljati država ali lokalna skupnost in zato te dejavnosti tudi v ničemer ne financirata.
Poleg tega je tudi premoženje, s katerim upravlja takšna organizacija, v celoti v lasti države ali lokalne
skupnosti, enako pa tem dvema pripada tudi novo ustvarjena vrednost. Kot smo omenili te organizacije
tudi nikoli niso bile predmet lastninjenja, čeprav je njihovo premoženje oziroma vrednost praviloma
nastala na podlagi dela zaposleih v teh organizacijah. Iz zunanjega vidika pa so te organizacije v
neugodnem položaju po vstopu v EU zaradi svojega javnopravnega statusa. Po vstopu v EU so se
namreč razširile možnosti sodelovanja pri projektih, ki jih financira EU. Pri pridobivanju teh projektov
pa je njihov javnopravni status marsikje ovira, saj se za osebe z javnopravnim statusom šteje, da jih
financira država in da iz tega razloga ne morejo enakopravno konkurirati z osebami zasebnega prava
pri pridobivanju projektov. Naši »javni« zavodi bodo lahko tako prikrajšani za možnost konkuriranja na
projektih, čeprav bi drugače imeli vse pogoje za njihovo pridobitev48.
Vendar pa je bil Zakon o zavodih /ZZ/ zamišljen le kot zakon prehodnega subsidiarnega pomena, torej
bi veljal, dokler in če ne bi področni zakoni za posamezne dejavnosti posebnega družbenega pomena
posameznih vprašanj uredili drugače. A je ostal in postal sistemski zakon, saj so kasnejši področni
zakoni v glavnem le prevzeli njegove določbe, niso pa jih nadgradili in prilagodili posebnostim
področij49.
Javni sektor v Sloveniji je lastninsko, strukturno in upravljavsko tak, kot je bil leta 1991, torej pred več
kot 20 leti, ko je bil sprejet do danes skorajda nespremenjeni in še vedno veljavni Zakon o zavodih
/ZZ/50. Liberalizacija ter deregulacija različnih področij javnega sektorja (zdravstvo, socialno varstvo,
kultura, šolstvo) je potekala stihijsko, parcialno, odvisno od politične moči in hrabrosti vsakokratnih
resornih ministrov; nikoli na področju javnega sektorja, kot celote ni bila sprejeta nacionalna strategija,
niti kakršna koli enotna pravila. Procesi pravno organizacijske diverzifikacije javnega sektorja, ki so
zaznamovali evropske trende zadnjih desetletij, v Sloveniji niso potekali načrtovano, temveč bolj ali
manj parcialno51. Ne glede na vse poskuse sprememb organiziranosti izvajalcev negospodarskih javnih
služb so javni zavodi še vedno prevladujoča statusna oblika za zagotavljanje javnih storitev52.
Javni zavod je ustanovljen zato, da opravlja javno službo in mora zagotavljati, da je javna služba trajno,
nemoteno in pod enakimi pogoji dostopna vsem uporabnikom. Javno službo lahko opravljajo tudi drugi
izvajalci ne glede na vrsto pravne subjektivitete, vendar morajo po posebnem postopku in s posebno
pogodbo pridobiti koncesijo, dovoljenje ali licenco za takšno dejavnost. Javni zavodi pa so tista posebna
statusna oblika, ki jim je dana pravica in dolžnost izvajanja javne službe. Ta je javnim zavodom dana
neposredno z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti, pri čemer je namen ustanovitve
in delovanja javnih zavodov izvajanje javne službe, cilj javnega zavoda pa z danimi, omejenimi sredstvi
doseči maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov53.
48 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78, 79. 49 Podrobneje glej: Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020, str. 1. 50 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 7. 51 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 8-9. 52 Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013, str. 14. 53 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA: 2010-3111-0020, str. 3-4.
13
Pri tem je treba uvodoma poudariti, da naš pravni red pozna numerus clausus statusnih oblik in tem
oblikam je prilagojena tudi vsa druga zakonodaja, ki ureja vprašanja ustanovitve, registracije,
finančnega poslovanja, računovodstva, in bo za kakršno koli pomembnejšo spremembo na področju
izvajalcev javnih služb - zavodov, potrebno poseči tudi na ta področja, ki ne poznajo ureditve tako
imenovanih sui generis subjektov, ki se večkrat omenjajo kot rešitev za izhod iz dosedanje ureditve
zavodov. To vrstni poskusi, ne, da so se v preteklosti že večkrat pravno izjalovili, so po našem mnenju
tudi nepotrebni54.
Menim, da je zlasti pereča problematika na področju izvajanja dejavnosti javnih zavodov tudi njihova
kombinacija netržih in tržnih dejavnosti, kar jih pa postavlja v bistveno bolj ugoden položaj z drugimi
gospodarskimi subjekti.
Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko na splošno razvrstimo v tri skupine55:
1. dejavnost javne službe, ki je financirana iz javnih virov. Obseg dela, cene in vsebina javne službe
so določene v letnem načrtu oziroma v pogodbi z ustanoviteljem;
2. dejavnost javne službe, s katero javni zavod nastopa na trgu oziroma je financirana s plačili iz
nejavnih, pretežno zasebnih virov. Ustanovitelj določa vsebino in cene storitev javne službe,
obseg ni nujno določen;
3. tržna dejavnost oziroma prodaja blaga in storitev, ki ne sodijo v javno službo. Vsebino in obseg
tržne dejavnosti določi zavod sam z letnim delovnim programom, ki je odvisen od zmogljivosti
javnega zavoda in trga. Tudi cene določa zavod sam, v redkih primerih ustanovitelj ali financer.
S pravnega in premoženjskega vidika je za naše javne zavode značilno, da imajo – v nasprotju s
podobnimi organizacijami v drugih državah – lastnost pravne osebe, razen če ni z ustanovitvenim
aktom drugače določeno. Kot smo že navedli, Zakon o zavodih /ZZ/ sicer dopušča tudi možnost
ustanovitve t.i. nesamostojnega zavoda brez pravne subjektivitete (4. člen ZZ), kar dejansko pomeni,
da bi bil takšen zavod, v organizacijskem smislu sestavni del upravnih služb ustanovitelja, torej države
oziroma občine, vendar pa predpisi, ki urejajo organizacijo državne uprave (Zakon o državni upravi
/ZDU-1/) te možnost ne dopuščajo56.
V okviru organizacije javnih zavodov v Sloveniji se odpirajo tudi druge številne dileme.
Zaradi statusa, ki ga javni zavod v Republiki Sloveniji ima, to je status samostojne pravne osebe in lastne
upravljavske strukture, ustvarja ureditev videz, da gre za avtonomne subjekte, kar pa ne drži.
Nasprotno. Širši institucionalni okvir jih povečini obravnava kot podaljšek države. Ustanovitelj jim
namreč z ustanovnim aktom določi poslanstvo in s tem tudi poslovno politiko. Sistem javnih financ jih
obravnava kot posredne proračunske uporabnike, država oziroma samoupravne lokalne skupnosti pa
s sistemom financiranja dejansko odločajo o njihovem programu dela in s tem posredno vplivajo na
vse poslovne odločitve. Posledica tega je nepreglednost odločanja, zamegljevanje odgovornosti in
konec koncev zaviranje resnične modernizacije, katere cilj je večja odgovornost, kvaliteta dela in boljša
organiziranost pravne osebe javnega prava. Dosedanja zakonska ureditev javnega zavoda v Zakonu o
54Mihovar Globokar, Ksenija. Prispevek: Vprašanja ureditev dejavnosti javnih služb (dejavnosti(storitev) splošnega pomena) 55 Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, str. 9. 56 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016, str. 8.
14
zavodih /ZZ/ se je kljub svojim pozitivnim učinkom v praksi izkazala za pomanjkljivo, predvsem zaradi
dejstva, da po posameznih področjih ni bilo doseženega napredka57.
Organizacija negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih, je v nekaterih državah (kljub izraziti
decentralizaciji lokalne samouprave) izrazito centralistična (primeroma sem v magistrski nalogi v
nadaljevanju predstavila ureditev v Avstriji in Danski) v Sloveniji pa smo šli zlasti v letih 1995 in 1998 v
proces pretirane decentralizacije paradržavnega sektorja, kar pomeni nesorazmerno veliko število
javnih zavodov, javnih skladov, javnih agencij in javnih podjetij.
O neustrezni organizaciji negospodarskih javnih služb pričajo tudi podatki Ministrstva za finance. Na
dan 30. 9. 2015 znaša število vseh posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi, agencije, skladi
socialnega zavarovanja, javni skladi, samoupravne narodne skupnosti) kar 1.532, med katerimi so
najštevilčnejši prav javni zavodi (1.475), med temi pa jih je več kot 70% v lasti že tako preveč
razdrobljenih občin.
Tabela 1: Število javnih zavodov po letih
Naziv podskupine 2002 2003 2006 2007 2015
JZ vsi 1457 1.473 1.501 1.490 1.475
3.1 Izobraževanje in šport 932 930 943 939 914
3.2 Zdravstvo 128 127 124 123 124
3.3 Socialno varstvo 144 149 150 151 151
3.4 Kultura 156 162 180 184 187
3.5 Raziskovanje 24 27 26 26 26
3.6-3.11 Druga področja 73 78 78 67 73
Vir: AJPES: Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov.
Največ je zavodov s področja vzgoje in izobraževanja58 (914), sledijo zavodi s področja kulture in
socialnega varstva ter zdravstva.
57 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020, str. 3-4. 58 Primeroma navedimo, da imamo po podatkih Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport za vpis v prvo bolonjsko stopnjo v študijskem letu 2015/2016 v Sloveniji pet univerz ter 13 samostojnih visokošolskih zavodov ter 32 zasebnih visokošolskih zavodov. V Sloveniji torej deluje 5 univerz, znotraj njih pa 3 akademije, 52 fakultet, 2 visoki strokovni šoli in 5 drugih članic. Kot javni visokošolski zavodi ali kot zavodi s podeljenimi koncesijami deluje 10 fakultet in 3 visokih strokovnih šol. 32 je zasebnih visokošolskih zavodov. Iz vsega navedenega sledi, da študijske programe v letu 2015/2016 izvaja kar 107 visokošolskih zavodov.
15
Tabela 2: Seznam javnih zavodov glede na lastništvo
2015 JZ VSI JZ OBČINE JZ DRŽAVA
JZ vsi 1.475 1.038 (70,37%) 437
Izobraževanje in šport 914 728 (79,65%) 186
Zdravstvo 124 83 (66,93%) 41
Socialno varstvo 151 6 (3,97%) 145
Kultura 187 158 (84,49%) 29
Raziskovanje 26 2 (7,69%) 24
Druga področja 73 61 (83,56%) 12
Vir: AJPES: Seznam registra proračunskih uporabnikov. Seznam neposrednih in posrednih proračunskih
uporabnikov na dan 31. 8. 2015. Lasten izračun.
Javni zavodi predstavljajo velike porabnike občinskih proračunov. Vsak javni zavod ima v skladu z lastno
sistemizacijo delovnih mest svojega direktorja, ravnatelja, pravno službo, kadrovsko službo, svoje
računovodstvo, svoje vzdrževalce in druge strokovno tehnične kadre ter spremljajoča delovna mesta,
vsaka od služb izvaja ločeno svoje postopke javnih naročil.
Tabela 3: Javni zavodi: Število zaposlenih in podatki o izplačanih plačah po vrsti storitev 2015
Št. zap. po KP
na podlagi ur
Št. zap. NE po
KP na podlagi
ur
Plače po KP Plače ne po
KP
SKUPAJ 1.475 110.490,15 1.673,32 190.903.041 5.028.451
3.1 Izobraževanje in
šport
914 56.765,81 992,88 97.310.952 2.880.030
3.2 Zdravstvo 124 33.837,04 236,40 63.383.745 841.581
3.3 Socialno varstvo 151 11.398,10 207,69 14.542.264 603.425
3.4 Kultura 187 5.988,70 202,17 10.600.555 582.950
3.5 Raziskovanje 26 2.500,50 34,18 5.065.525 120.465
Vir: AJPES: Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov.
Iz zgornjih podatkov lahko tako sklepam, da je ureditev negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih,
tudi preveč razpršena, kar zagotovo predstavlja težave s smislu stroškovne prezahtevnosti in oteženem
nadzoru pri finančnem poslovanju izvajalcev teh storitev.
Eden od prvih varčevalnih ukrepov je bilo zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju, ki naj bi
prispeval h konsoldaciji javnih financ v Republiki Sloveniji59.
59 Zver, Eva Helena. Prihodki proračunskih uporabnikov in ocena rasti števila zaposlenih glede na vire financiranja v obdobju januar 2013 do januar 2015. Urad za makroekonomske analize in razvoj.
16
Posledica izrazite številčnosti javnih zavodov se dejansko odraža tudi v nezmožnosti vzpostavite
učinkovite kontrole nad proračuni javnih zavodov (in omogočanja transparentnosti javnih financ)
upoštevaje dejstva, da lahko Računsko sodišče letno vrši nadzor nad cca. 15 javnimi zavodi, kar pomeni,
da je vsak lahko revidiran enkrat na 100 let60. Pristojnost računskega sodišča je določena v 20. členu
Zakona o računskem sodišču /ZRacS-1/ 61.
Urad Republike Slovenije za nadzor proračuna ugotavlja, da tudi notranje revidiranje v Republiki
Sloveniji v nasprotju s predpisi še vedno ni zagotovljeno vsem uporabnikom proračuna.
Notranjerevizijske službe so v glavnem organizirane le pri večjih neposrednih uporabnikih državnega
proračuna kot npr. pri ministrstvih, poleg tega so praviloma kadrovsko šibke in zato neustrezne
dejanskim potrebam dejanja zagotovil o notranjih kontrolah62.
Iz strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje od 2011 do 2015
pa prav tako izhaja, da morajo tudi občine prevzeti odgovornost in po potrebi organizirati skupne
notranjerevizijske službe za neposredne in posredne uporabnike občinskega proračuna, ki so v skladu
s 3. členom Pravilnika o določitvi neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov državnih in
občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 46/2003) (v to skupino sodijo tudi javni zavodi, katerih
ustanoviteljica je občina) ter da lahko notranje revizijske službe organizira tudi več občin skupaj.63
Poleg razpršene organizacije pa je predlagatelj spremembe Zakona o zavodih /ZZ/ leta 2010 opozarjal
tudi na druge pomanjkljivosti sedanje ureditve64, ki jih je na kratko mogoče povzeti, in sicer:
Nedorečeno je statusno področje javnih zavodov, saj je pravna oseba brez lastnega
premoženja, ker je le-to preneseno bodisi na državo bodisi na občino (lastnika)65. Ustrezneje
bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti
in bi na ta način dejansko dobili državne zavode; torej bi lahko opravljali dejavnost kot javni
zavod brez subjektivitete. Zanj v tem primeru veljajo pravila državne uprave in postane npr.
60 Da je finančni nadzor nujno potreben, nas spomni nekaj medijsko odmevnih primerov nakazovanja javnih sredstev na zasebne račune predstojnikov in računovodij (primer zgodbe ljubljanskega vrtca Zelena jama, iz katerega je izginilo skoraj 300.000 eurov (domnevna odgovornost ravnateljice vrtca in računovodkinje)). 61 Ker so javni zavodi porabniki javnih sredstev, računsko sodišče na podlagi določil 20. člena Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1; Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12), preverja njihovo poslovanje in s tem porabo sredstev. Uporabnik javnih sredstev pa je po 5. odstavku istega člena: 1. pravna oseba javnega prava ali njena enota; 2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije; - da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež; 3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije 62 Vlada RS. Strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje od 2011 do 2015. Številka 06002-2/2011/6 z dne 10. 2. 2011, str. 6. 63 Kot aktivnost pod točko 2 citirana Strategija določa, da občine izdelajo sezname neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, ki nimajo zagotovljene funkcije notranjega revidiranja, izdelajo organizacijsko rešitev, vzpostavitve skupne notranje revizijske službe in pridobijo njihova soglasja, izdelajo oceno kadrovskih potreb za vzpostavitev skupnih notranjerevizijskih služb. 64 Podrobneje o tem Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020. 65 Sistemsko vprašljiva je rešitev, da za obveznosti odgovarja zavod s sredstvi premoženja, ki ga ima le v upravljanju, lastnik premoženja pa je ali država ali občina. Očitno je v tem primeru zakonodajalec sledil cilju, da ustanovitelj ne bi odgovarjal še s kakšnim drugim premoženjem, ki ga ni namenil izvajanju dejavnosti javnega zavoda. Zakon dopušča tudi možnost, da se odgovornost ustanovitelja lahko z zakonom ali aktom o ustanovitvi celo samovoljno izključi, kar je vprašljivo tudi z vidika varnosti v pravnem prometu.
17
organ v sestavi66.67 Kot drugo možnost vidijo utrditev zavoda kot pravna oseba, dodati
subjektiviteto in tudi premoženje, ki je potrebno za izvajanje javne službe68.
Neustrezen je sistem financiranja69: glede na dejavnosti zavoda, se tudi prihodki delijo na
prihodke za izvajanje javne službe ter prihodke od prodaje blaga in storitev na trgu (ki niso
opredeljeni kot javna služba – gostinske storitve, prodaja reklamnih izdelkov, promoviranje
sponzorjev, trgovska dejavnost v lekarnah). Posledično pa nastaja problem razmejevanja
odhodkov70. 48. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz
sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov
na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.
Vprašanje financiranja ni zgolj vprašanje stroškov virov financiranja in s tem izvajanja posamezne
javne službe, ampak je predvsem vprašanje mehanizmov učinkovitosti izvajanja dejavnosti javnih
služb. Ugotovimo lahko, da sedanji sistem financiranja javnih zavodov ne vzpodbuja učinkovitega
in racionalnega izvajanja dejavnosti javnih služb, kar pa skupaj s centralizacijo odločanja o vseh
pomembnejših vprašanjih, ki se tičejo javnih zavodov, ovira večji napredek na tem področju71.
Pomanjkljiva ureditev statusa, financiranja in drugih segmentov poslovanja vpliva na pravilnost in
smotrnost poslovanja javnih zavodov, ki jih je ugotovilo računsko sodišče v svojih revizijskih
poročilih in opozorilo na nekatera odprta vprašanja, ki se nanašajo na status in poslovanje javnih
zavodov. Javni zavodi so namreč uporabniki javnih sredstev, zato računsko sodišče v celoti preverja
poslovanje javnih zavodov in s tem porabo sredstev, ki jih javni zavodi pridobivajo ne glede na vir,
uzakonjen v 48. členu Zakona o zavodih, torej iz srdstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo
blaga in storitev na trgu ali iz drugih virov. Pristojnost rčunskega sodišča je določena v 20. členu
Zakona o računskem sodišču /ZRac-S/. Le-ta preverja pravilnost in smotrnost (gospodarnost,
učinkovitost in uspešnost) poslovanja javnih zavodov, kakor tudi akte o preteklem in tudi akte o
načrtovanem poslovanju uporabnikov javnih sredstev. Javni zavodi so posredni poračunski
66 Rešitev je podobna, kot jo poznajo v drugih državah (na primer v Avstriji, Nemčiji, Švici ipd., op.B. T.) 67 Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno ravnanje z njimi. 68 Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, je zanimiva ugotovitev, da še danes večina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Tako nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov. Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer krovno urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti. 69 Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi izrecno izključena (Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti, str. 7.) 70 Podrobneje glej Predlog Zakona o zavodih, 2003. Prva obravnava. EVA: 2003-1711-0142, str. 2. 71 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 64.
18
uporabniki, zato zanje velja enotni kontni načrt in morajo voditi poslovne knjige po ZR (določeni
prračunski uporabniki). Poleg tega so dolžni upoštevati tudi določila Zakona o javnih financah72.
Nedorečen sistem sedanje ureditve: delitev na javne in druge zavode73, to so pa zasebni
zavodi74 in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zasebni zavodi so osebe
zasebnega prava in so kot takšne mnogo bliže gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki
so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje ali imajo zasebni zavodi sploh svoj
smisel in ali jih ne bi bilo treba ukiniti, saj danes velika večina zasebnih zavodov opravlja
dejavnosti, ki bi jih lahko opravljali v obliki gospodarske družbe. Te dejavnosti bi lahko opravljali
celo v obliki morebitne »neprofitne« gospodarske družbe75.
Glede na zastarelo sistemsko ureditev zagotavljanja negospodarskih javnih služb v Sloveniji, lahko
utemeljeno pričakujemo popolnoma novo ureditev tega področja, vendar pa je vprašanje časa in
interesa, glede na to, da trenutno to (spet) ni predmet zakonodajalca. Še leta 2014 in 2015 je bilo slišati
o predlogih po združitvi javnih zavodov z manj kot 15 zaposlenimi.
2.2. Pravna ureditev
Kot je uvodoma omenjeno, področje izvajanja negospodarskih javnih služb ureja Zakon o zavodih /ZZ/
kot temeljni pravni akt, glede na vsebino oz. vrsto dejavnosti pa so javne službe urejene s področnimi
zakoni. V nadaljevanju predstavljam problematiko ureditve negospodarskih lokalnih javnih služb v
povezavi z Zakonom o zavodih /ZZ/, ob tem pa se mi uvodoma poraja vprašanje, kako se termin za
poimenovanje negospodarskih javnih služb razlaga po pravilih Evropske unije.
Evropska Komisija je pri pripravi direktiv razvila pojem »univerzalne storitve« (service universal), v
skladu s katerimi mora biti vsem zagotovljen enak »dostop bistvenim in kvalitetnim storitvam, po
dostopni ceni«. Obstaja namreč nevarnost, da bi bila pod pritiski ultraliberalnih prepričanj direktiva ob
»univerzalnih storitvah« razumljena v smislu »minimalnih uslug«. Spomnimo se, da imajo v Evropi vse
države članice, tudi najliberalnejše76, javne službe, ki se ponekod imenujejo »službe splošnega interesa
(public utilities)«, res pa je, da se te države med seboj razlikujejo po svojem politično-administrativnih
institucijah ter načinu upravljanja77.
72 Podrobneje o poslovanju javnih zavodov glej: Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnist poslovanja javnih zavodov. Lex localis: revija za lokalno samoupravo. 2/2004. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2004, str. 135-148. 73 Nedorečenost sedanje ureditve je skupno urejanje javnih in t.i. drugih zavodov. Slednji niso urejeni kot statusna oblika. To so predvsem zasebni zavodi in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zavodi s pravico javnosti razen omembe v zakonu sploh niso urejeni; od tod zamisel o posebni statusni obliki samostojnih javnih zavodov, ki ne sodijo v režim oseb javnega prava. . S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava. (Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 25) 74 Zasebni zavodi so osebe zasebnega prava in so kot takšne mnogo bližje gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje, ali imajo zasebni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svoj smisel? Praksa je sicer pokazala, da so v desetletnem obstoju opravičili svoj obstoj, saj so omogočili razvoj posameznih dejavnosti tudi na področjih t.i. družbenih dejavnosti, ko bi se težko razvile v statusnih razmerah gospodarskih družb. Glede na to je smotrno dograditi tudi statusno obliko zasebnega zavoda. S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava. (Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 25) 75 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 64. 76 Med te sodi tudi Velika Britanija, ki je v zadnjih dvajsetih letih privatizirala številne javne službe in storitve. Zanimivo je, da je laburistična vlada Tonyja Blaira nadaljevala na tem področju po stopinjah Margaret Thatcher, ki je s temi neoliberalnimi reformami tudi začela. 77 Šimac, Neven. Europski principi javne uprave. Od vladanja do služenja građanima. Udruga za demokratsko društvo (UDD). Zagreb, 2002, str. 79-80.
19
Primarni pravni vir, ki ureja področje delovanja javnih služb, je Pogodba o delovanju EU. Pojem javne
službe, kot najširšo pojmovno opredelitev na tem področju, najdemo v 93. členu (prej 73. člen PES in
77. člen PEGS) v naslovu VI, v katerem so opredeljeni cilji pogodb na področju prevoza, ki se
uresničujejo v okviru skupne prometne politike. Pojem storitve splošnega pomena (Services of General
Interest, Dienste von allgemeinem Interesse, services d’intérêt général) najdemo v Protokolu št. 26 o
storitvah splošnega pomena PDEU. Do sprejema Lizbonske pogodbe (2007) je termin “storitve
splošnega pomena” imel svoj temelj (zgolj) v praksi EU, in sicer kot “nadpomenka” pojmu “storitve
splošnega gospodarskega pomena”, kakor ga danes najdemo v 14. členu in drugem odstavku 106. člena
PDEU. Pojem je širši od pojma »storitve splošnega gospodarskega pomena«, vendar se je v preteklosti
pogosto uporabljal zamenljivo. Pojem storitve splošnega pomena zajema tako tržne kot netržne
storitve, zagotavljanje katerih javne oblasti opredelijo v javnem interesu in ki so podvržene posebnim
obveznostim javnih služb. Kot je razvidno iz Protokola št. 26 PDEU, se storitve splošnega pomena delijo
na storitev splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena.
Negospodarskim storitvam splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI,
nichtwirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse, services non économiques d’intérêt général) je
bil večji pomen v Evropski uniji priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe leta 2007. Države članice
so se, s ciljem po izpostavitvi pomembnosti javnih služb in njihovega posebnega položaja v pravu EU, v
1. členu Protokola št. 26 PDEU dogovorile o razlagalnih določbah, ki se nanašajo na storitve splošnega
gospodarskega pomena in so v skladu s tem navedle smernice, ki jih bo zasledovala EU na tem
področju, v 2. členu pa so sploh prvič na ravni primarnih virov EU naslovljene tudi negospodarske
storitve splošnega pomena78.
So pa »družbene« javne službe pogosto omenjene v posebni listini z naslovom Green Paper on Service
of Geeral Interest, ki jo je izdala Komisija Evropskih Skupnosti dne 21. 5. 2003. Ta precej obsežen
dokument vsebuje tolmačenja, kako je razumeti položaj javnih služb v evropski ureditvi. Pri tem že iz
samega naslova izhaja, da se dokment nanaša na vse javne službe oziroma dejavnosti v splošnem
interesu, saj v primeru obravnavanja samo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services of general
economic interest, ki je tako ožji od izraza services of general interest. Za obravnavo našega problema
je posebej pomembna razlaga, navedena v 3. odstavku 32. točke Green Paper-a, ki se nanaša samo na
»družbene« javne službe, katere imenuje dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja
(services of general interest of a non-economic nature). Ta odstavek določa, da te vrste javnih služb
oziroma dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja niso predmet pravnega urejanja
Skupnosti, niti se na njih nanašajo pravila o notranjem trgu, konkurenci in državnih pomočeh. Kljub
temu pa se na njih nanašajo temeljna načela Skupnosti, kot je načelo nediskriminacije79.80
Kot lahko sklepam iz zgoraj navedenega, v mednarodnih aktih ne najdemo natančnih določil, ki bi
neposredno opredeljevale vsebino negospodarskih javnih služb in »družbene« javne službe torej niso
78 Podrobneje o tem glej Javne služe in javna infrastruktura (Inštitut za javno-zasebno partnerstvo), dostopno na: http://www.pppforum.si/podrocje/javne-sluzbe-in-javna-infrastruktura/ 79 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.
Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 80 Pri tem že iz naslova izhaja, da se dokument nanaša na vse javne službe oziroma dejavnosti v splošnem interesu, saj v
primeru obravnavanja samo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services of general economic interest, ki je tako ožji od izraza services of general interest. Za obravnavo našega problema je posebej pomembna razlaga, navedena v tretjem odstavku 32. točke Zelene knjige. Nanaša se samo na »družbene« javne službe, ki jih imenujemo dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja (services of general intereset of a non-economic nature). Ta odstavek določa, da te vrste javnih služb oziroma dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja niso niso predmet pravnega urejanja Skupnosti niti se nanje ne nanašajo pravila o notranjem trgu, konkurenci in državnih pomočeh. Kljub temu pa se nanje nanašajo temeljna načela Skupnosti, kot je načelo nediskriminacije. (Trpin, Gorazd. Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2003 v Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 278)
20
predmet urejanja evropskega prava. Zaradi nejasnosti pojmov in neenotne opredelitve lahko sklepam
tudi, da imajo države težave pri implementaciji tovrstnih določil v nacionalno zakonodajo.
V nadaljevanju prikazujem ureditev t.i. družbenih dejavnosti v Sloveniji s poudarkom na ureditvi na
lokalni ravni.
V okviru določil Zakona o zavodih /ZZ/ in Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/81 je izvajanje
negospodarske javnih služb mogoče na sledeče načine:
javni zavodi (brez in s subjektiviteto),
javni zavodi s pravico javnosti,
koncesija negospodarske javne službe,
javno-zasebno partnerstvo82.
V skladu z določilom 61. člena Zakona o lokalni samoupravi83 /ZLS/, ki določa, da občina zagotavlja
opravljanje tistih javnih služb, ki jih določi s svojim aktom, in tistih, ki so določene z zakonom, občina
zagotavlja izvajanje javnih služb na sledeče načine: neposredno v okviru občinske uprave, z
ustanavljanjem javnih zavodov oziroma javnih podjetij, z dajanjem koncesij in na drug način določen v
skladu z zakonom. Temeljni akt občine je statut (64. člen Zakona o lokalni samoupravi /ZLS/).
Vsebino lokalnih javnih služb določa tretje poglavje Zakona o lokalni samoupravi. V pristojnost občine
spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (1.
od. 140 čl. Ustave). Naloge občin lahko delimo na izvirne (1. odt. 21. ZLS) in prenesene, ločnica med
njimi ni vedno dovolj jasno določena.
Izvirne naloge občine lahko razvrstimo po petih glavnih funkcijah84:
servisna funkcija se izraža v odgovornosti za izvajanje lokalnih javnih služb (npr. na področju
zdravstva, šolstva in socialnega varstva);
funkcija gospodarjenja z lokalno infrastrukturo ali lokalnim javnim dobrim;
pospeševalna (razvojna) funkcija se kaže v občinskem usmerjanju razvoja na svojem območju
(npr. gospodarskih dejavnosti, kot sta obrt in turizem; negospodarskih dejavnosti, kot sta
kultura, varstvo okolja in gradnja neprofitnih socialnih stanovanj);
funkcija prostorskega urejanja, s katero se vpliva na razvoj – s svojimi akti občina določa
namembnost svojega prostora in po njem razmešča dejavnosti (npr. območja, namenjenega
poselitvi, gospodarski dejavnosti, kmetijstvu);
preko regulativne funkcije se občina kaže kot oblast in na prisilen način ureja pravna razmerja
na svojem območju.
81 Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006) 82 Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor 2011, str. 308. 83 Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 40/12 – ZUJF 84 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 175.
21
Prenesene naloge so naloge iz državne pristojnosti, ki jih država z zakonom prenese na občino, ker naj
bi jih občine na ta način zagotavljale racionalneje in učinkoviteje, ob pogoju, če za to država zagotovi
tudi potrebna sredstva (1. odst. 24. čl. ZLS). Da je občina sposobna opravljati naloge v skladu s svojimi
pristojnostmi, poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna
podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. V okvir izvirnih pristojnosti občin sodijo
naloge, ki si jih občine same določijo s statutom in drugimi akti in predstavljajo tipično vsebino lokalne
samouprave (komunala, lokalne javne službe itd.) in lokalne zadeve javnega pomena, ki jih občinam
določi področna zakonodaja (npr. zakon o varnosti v cestnem prometu in drugi).
Negospodarske javne službe niso enotno urejene s posamičnim zakonom. Nekatere določbe so sicer
zajete v Zakonu o zavodih /ZZ/, ostalo pa v zakonih, ki urejajo posamezno dejavnost, ki se opravlja kot
občinska javna služba (npr. zdravstvo, šolstvo)85. 6. člen Zakona o zavodih /ZZ/ ureja razmerja med
Zakonom o zavodih /ZZ/ in področnimi zakoni, ki vsebujejo posebne statusnopravne določbe za
posamezne vrste javnih zavodov (na primer na področju izobraževanja, otroškega varstva, socialnega
skrbstva,…). Določbe Zakona o zavodih /ZZ/ se uporabljajo, če niso v posebnih zakonih posamezna
vprašanja urejena drugače. Zakon o zavodih /ZZ/ je torej v tem pomenu splošni zakon (lex generalis)86,
področni zakoni pa posebni (lex specialis)87.
Zakonodaja, ki vsebinsko ureja negospodarske javne službe, je glede na področje sledeča88:
1. Vzgoja in izobraževanje
Izobraževanje odraslih: 15.89 člen Zakona o izobraževanju odraslih /ZIO/90,
Osnovnošolsko izobraževanje (osnovna šola): 41.91 člen Zakon o organizaciji in financiranju
vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/92
Predšolska vzgoja (vrtci): 41. člen ZOFVI
Glasbeno izobraževanje (glasbena šola): 41. člen ZOFVI
Srednješolsko izobraževanje (gimnazija): 41. člen ZOFVI
Domovi za učence: 41. člen ZOFVI
85 Lavtar, dr. Roman, Državna uprava in upravni postopek, Zavod IRC Višja strokovna šola, Ljubljana 2008, str. 27. 86 Splošni oziroma sistemski zakon je zakon v tem smislu, da se uporablja za vse dejavnosti javnih služb. Vendar je njegova uporaba subsidiarna, saj velja le toliko, v kolikor s statusnimi določbami področnih zakonov posamezna vprašanja niso drugače urejena. Posebne področne ureditve so, predvsem kar zadeva organe oziroma na sploh ureditve upravljanja zavodov in v tej zvezi vpliva ustanovitelja na načrtovanje in izvajanje dejavnosti, dokaj razširjene, kar pa ne izkrivlja prvobitne zasnove o zavodu kot večinoma enoviti nepridobitni pravnoorganizacijski obliki oziroma ne terja razvrstitve na različne vrste javnih zavodov. 87 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 280. 88 Brezovnik, B., Grafenauer B., Oplotnik Ž. J., Železnik M., Statutarna ureditev občine, (z osnutkoma statuta občine in poslovnika občinskega sveta). Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Lex localis. 2011, str. 122. 89 Javne organizacije za izobraževanje odraslih ustanovi lokalna skupnost, lahko pa tudi država. Javna organizacija za izobraževanje odraslih se lahko ustanovi kot javni zavod ali organizira kot organizacijska enota vzgojnoizobraževalnega zavoda, zavoda ali druge pravne osebe. Javna organizacija za izobraževanje odraslih se lahko ustanovi, če je izkazana potreba in zagotovljeno financiranje oziroma sofinanciranje programov, ki naj bi jih izvajala. 90 Uradni list RS, št. 110/2006 91 Javne vrtce, glasbene šole, osnovne šole in domove za učence ustanavlja lokalna skupnost. Javne poklicne šole, srednje tehniške in srednje strokovne šole, višje strokovne šole, zavode za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter dijaške domove ustanavlja država. Javno gimnazijo ustanavlja država, lahko pa tudi mestna občina v soglasju z državo. 92 Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11,40/12 – ZUJF in 57/12 – ZPCP-2D
22
2. Knjižničarstvo (splošna knjižnična dejavnost): 20.93 člen Zakona o knjižničarstvu /ZKnj-1/94,
3. Arhivska dejavnosti (ustanovitev arhiva): 57.95 člen Zakon o varstvu dokumentarnega in
arhivskega gradiva ter arhivih /ZVDAGA/96,
4. Ohranjanje narave (varovanje zavarovanih območij: 55.97 in 59.98 člen Zakon o ohranjanju
narave /ZON/99,
5. Zdravstvena dejavnost:
Osnovna zdravstvena dejavnost na primarni ravni: 5.100 člen Zakona o zdravstveni dejavnosti
/ZZDej/101,
Lekarniške dejavnosti (preskrba prebivalstva ter zdravstvenih zavodov in drugih organizacij z
zdravili): 1. in 9.102 člen Zakon o lekarniški dejavnosti /ZLD/103,
6. Dejavnost socialnega varstva (pomoč družini na domu) 43.104 člen Zakon o socialnem varstvu
/ZSV/105,
7. Kultura (zagotavlja javne kulturne dobrine) (25.106 člen Zakona o uresničevanju javnega
interesa za kulturo /ZUJIK/107.
Kot določa 1. člen Zakona o zavodih /ZZ/ so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje
dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega
varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti
ni pridobivanje dobička108. Z opravljanjem omenjenih dejavnosti se zagotavljajo nematerialne dobrine
93 Vsaka občina mora zagotoviti knjižnično dejavnost za svoje občane tako, da ustanovi splošno knjižnico sama ali skupaj z drugimi občinami, ali tako, da poveri opravljanje te dejavnosti s pogodbo drugi splošni knjižnici v soglasju z njenim ustanoviteljem. Če ustanovi več občin skupaj splošno knjižnico, določijo medsebojne pravice in obveznosti v aktu o ustanovitvi. Če občina ne zagotovi knjižnične dejavnosti za svoje prebivalce, stori to država na njen račun. 94 Uradni list RS, št. 87/2001, 96/2002-ZUJIK 95 Arhivi samoupravnih lokalnih skupnosti varujejo javno arhivsko gradivo organov samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil oziroma izvajalcev javnih služb, ki jih zagotavlja samoupravna lokalna skupnost, ter skladov, agencij in drugih pravnih oseb, ki jih ustanovijo samoupravne lokalne skupnosti. Samoupravna lokalna skupnost lahko ustanovi arhiv za varovanje svojega javnega arhivskega gradiva. Več samoupravnih lokalnih skupnosti lahko ustanovi skupni arhiv. 96 Uradni list RS, št. 30/06 in 51/14 97 Zavarovano območje ustanovi vlada ali pristojni organ ene ali več lokalnih skupnosti skupaj ali skupaj vlada in pristojni organ ene ali več lokalnih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: ustanovitelj). 98 V skladu z aktom o zavarovanju lahko ustanovitelj sam neposredno upravlja zavarovano območje v režijskem obratu, ustanovi v ta namen javni zavod, poveri upravljanje javnemu zavodu, ki je ustanovljen z namenom usmerjanja trajnostnega gospodarjenja naravnih dobrin, ali podeli koncesijo za upravljanje. 99 Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B in 46/14 100 Mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni določa in zagotavlja občina oziroma mesto. (2. člen Zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost.) 101 Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF in 14/13 102 Javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. 103 Uradni list RS, št. 36/04 104 Drugi odstavek: Občina zagotavlja mrežo javne službe za pomoč družini na domu. 15. člen Pomoč družini po tem zakonu obsega pomoč za dom, pomoč na domu in socialni servis. Pomoč družini na domu obsega socialno oskrbo upravičenca v primeru invalidnosti, starosti ter v drugih primerih, ko socialna oskrba na domu lahko nadomesti institucionalno varstvo. 105 Uradni list RS, št. 3/2007 - uradno prečiščeno besedilo 2, 23/2007 - popr., 41/2007 - popr.,114/2006 - ZUTPG, 57/12 106 Drugi odstavek: Država oziroma lokalna skupnost zagotavlja javne kulturne dobrine v obliki oziroma na način javne službe in s podporo posamičnim kulturnim projektom ter javnim kulturnim programom. 107 Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11 in 111/13 108 V skladu z določili 48. člena je zavodom dovoljeno izvajati tudi tržne dejavnosti, saj lahko zavod pridobiva sredstva za delo tudi s prodajo blaga in storitev na trgu.
23
prebivalcem, ki pomembno vplivajo na kvaliteto njihovega življenja. Obseg zagotavljanja teh dobrin
vpliva na življenjsko raven prebivalcev in po njem se presoja, ali je država socialna 109.
S slednjim je zakonodajalec dejansko povzel dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo dobrine in storitve,
ki so predmet človekovih pravic in pozitivnega statusa. Na tem mestu moramo opomniti, da so od same
narave in vsebine dejavnosti javne službe odvisna vsa pravno urejena družbena razmerja, ki nastajajo
v zvezi z njenim izvajanjem in njenimi rezultati. Izvajanje dejavnosti javnih služb je lahko bodisi obvezno
bodisi ne. Izvajanje negospodarskih javnih služb, s katerimi se zagotavljajo dobrine oziroma storitve, ki
so predmet človekovih pravic in temeljnih svoboščin je v načelu obvezno, saj mora država vsakomur
omogočiti nemoteno uživanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pa vendar lahko v praksi
zasledimo vrsto primerov, ko se lokalne skupnosti same odločajo, ali bodo na določenem območju
izvajalec dejavnosti negospodarskih javnih služb110.111
Zavode lahko ustanovijo domače in tuje fizične in pravne osebe, če ni za posamezne dejavnosti ali za
posamezne vrste zavodov z zakonom drugače določeno. 2. in 3. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določata,
da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi112. Le-te lahko ustanovijo republika, občine,
mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe. Samoupravna narodnostna skupnost ima
pravico soustanoviti ali tudi sama ustanoviti javni zavod, ki opravlja dejavnost, pomembno za
uresničevanje pravic narodnosti. Soustanovitelji javnega zavoda so lahko tudi druge pravne in fizične
osebe.
Ustanovitelj ima v primeru zavoda posebne pristojnosti, saj ne določa le namena in dejavnosti zavoda,
ampak pogosto imenuje tudi organe, skrbi ali vsaj nadzira finančna sredstva ipd. Za zavode veljajo
nekatere posebnosti, npr. dolžnost opravljanja storitev, kontrahirana dolžnost ipd. Pogosto pa obstaja
dolžnost »sodelovanja« tudi na drugi strani, npr. dolžnost zavarovanja, šolska obveznost113.
Zakon o zavodih /ZZ/ določa tri vrste zavodov, in sicer: javni zavodi, katerega ustanoviteljica je država
ali lokalna skupnost. V to skupino sodijo vsi državni zavodi, ki opravljajo negospodarsko javno službo.
V drugo skupino sodijo zavodi s pravico javnosti, kar pomeni, da z javnim pooblastilom (koncesijo)
pridobijo pravico za opravljanje dejavnosti. V tretjo skupino sodijo t.i. zasebni zavodi. V predmetni
magistrski nalogi se se osredotočila samo na prvo omenjene javne zavode. Namen javnega zavoda je
nemoteno in trajno zagotavljati javno službo, ki je pod enakimi pogoji dostopna vsem uporabnikom,
cilj javnega zavoda pa je doseči zadovoljstvo uporabnikov. Korpič-Horvatova114 pravi, da se z
opravljanjem dejavnosti zagotavljajo nematerialne dobrine prebivalcem, ki pomembno vplivajo na
kvaliteto njihovega življenja. Obseg zagotavljanja teh dobrin vpliva na življenjsko raven prebivalcev in
po njem se presoja, ali je država socialna.
109 Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, 2003, str. 15-29. 110 Takšen primer je npr. na področju izvajanja lekarniških dejavnosti, ki je v pristojnosti lokalnih skupnosti. Slednje se lahko samostojno odločijo ali bodo prebivalstvu na nekem območju zagotovile preskrbo z zdravili, kar je predmet javne službe lekarniške dejavnosti, ali ne. 111 Boštjan, Brezovnik. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012, str. 3-4. 112 Javni zavodi se lahko ustanovijo tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. 113 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 118. 114 Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2003, str. 4.
24
Zavodi115 javnega prava (Anstalt des öffentlichen Rechts, établissements de droit public) se pojavljajo v
vseh primerljivih državah. V zakonodaji zavod ni na splošno definiran, v teoriji je pogosto obravnavan,
pogosto pa se pojavlja tudi v praksi. Zavode javnega prava pogosto navaja tudi zakonodaja, bodisi ko
ustanavlja posamezni subjekt bodisi ko določa, kdo naj izvršuje posamezne naloge ipd116.
Za razliko od Slovenije, kjer je za izvajanje dejavnosti javnih služb predvidena le ena organizacijska
oblika, to je zavod po Zakonu o zavodih /ZZ/, je mogoče v evropskih državah opaziti celo paleto pravno
organizacijskih oblik, ki izvajajo javne službe, od manj do bolj samostojnih, z ali brez pravne
subjektivitete, ki so javnega ali zasebnega prava (tudi zasebni ponudniki). Oblikovanje javnih zavodov
v evropskih državah temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja teh dejavnosti, tako da
enoznačnega odgovora na vprašanje, kakšna je evropska ureditev izvajalcev t.i. družbenih dejavnosti,
ni mogoče podati. Prav tako ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala vprašanja statusno-pravne
organiziranosti javnih zavodov. Vendar se primerljiva statusno pravna oblika v Evropi pojavlja tako v
javni kot zasebni institucionalni organiziranosti. Načelno pa v državah članicah Evropske unije v
glavnem ni krovnega zakona, ki bi urejal vse zavode na enoten način, kot pri nas. Zavodi so običajno
urejeni s področno zakonodajo s posebnimi zakoni. Poudarek pri statusnem urejanju opravljanja
dejavnosti t.i. negospodarskih javnih služb je na javnem interesu, ki ga izrazijo različne ravni lokalne
samouprave (pokrajine, regije, mesta, občine, komune). Zavod je tako v evropskih ureditvah praviloma
statusnopravna oblika, s katero lokalne skupnosti zagotavljajo javne interese kot ustavno zajamčene
pravice socialne države117.
Posledica vpliva neo-liberalizma in novega javnega managementa se namreč v zahodno-evropskih
državah odraža zlasti na lokalnem nivoju, ko so morale v zadnjih 20. letih bogate države OECD
prilagoditi svojo blaginjo kapitalizma spremenjenemu gospodarskemu okolju. Ker so bile pod
konkurenčnimi pritiski zasebnih podjetij in ker so se zahteve uporabnikov storitev dvignile na višji nivo,
so bile države prisiljene izboljšati kakovost in učinkovitost storitev lokalnih skupnosti in njihovih
podjetij, s tem da so pri upravljanju javnih služb vključili elemente tržnega sistema. Z zaposlovanjem
bolj kvalificiranega kadra in z vstopom v medobčinska sodelovanja so se bila sposobna ekonomsko
precej približati, če ne celo izboljšati svoje storitve v primerjavi z zasebnimi ponudniki storitev (in s tem
dosegati dodatne proračunske prihodke)118.
Ugotovim lahko, da je tudi pravna ureditev pri nas zelo razpršena, saj so določila, vezana na dejavnost
zavoda in njegove negospodarske javne službe, opredeljene tako v 25 let starem Zakonu o zavodih
/ZZ/, ki je v tem smislu lex generalis, kot tudi v zakonodaji, ki je določena glede na vrsto dejavnosti in
je v tem smislu lex specialis. Razmerja med Zakonom o zavodih /ZZ/ in področno zakonodajo določa 6.
člena Zakona o zavodih /ZZ/. Menim, da so tudi to razlogi, da je potrebno področje negospodarskih
javnih služb na novo uredit. V tujini je namreč dejavnost javne službe opredeljena le s področno
115 Teorija opredeljuje zavode kot pravne osebe, ki jih tvorijo osebe (zaposleni) in stvari oziroma ki vsebujejo stvarni in personalni substrat in so namenjeni trajnemu uresničevanju upravnih nalog. Zavod je bistvena “zunanje vidna institucija” (eine äusserlich sichtbare Einrichtung), ki jo sestavljajo osebe in stvari, in v tem se razlikuje od ustanove. Zavodi opravljajo storitve, ki jih mora zagotavljati država. Zavod nima članov, ampak le uporabnike (Benutzer), torej osebe, ki nimajo članskih (korporacijskih) pravic do pravne osebe. (Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 117 – 118). 116 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 117. 117 Povzeto po: Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 9-10. 118 Povzeto po: Ansell Christopher, J. Gingich: Reforming the Administrative State v Cain, E. Bruce, J. Russell Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003, str. 165.
25
zakonodajo glede na vrsto dejavnosti, zaradi česar je ureditev zagotovo bolj pregledna in smiselno
sistemsko urejena.
2.3. Priporočila OECD
Da je paradržavni sektor preširok izhaja tudi iz priporočil Organizacije za gospodarsko sodelovanje in
razvoj (OECD)119. Po mnenju OECD je sedanja organiziranost javnih služb (tako državnih, kot tudi
lokalnih) neustrezna, kar se kaže v šibkih občinskih zmožnostih, razdrobljenem sistemu izvajanja javnih
služb (zlasti lokalnih je bistveno preveč) in s tem povezano nezmožnostjo finančnega nadzora ter
organizacijski neustreznosti, ki se odraža v neučinkovitem opravljanju storitev (npr. predolge čakalne
vrste) oz. v zastarelem sistemu ureditve izvajanja javnih služb (absolutni vpliv države oz. občine)120.
V okviru določitev potrebnih pogojev za učinkovito opravljanje negospodarskih javnih storitev/služb
smo na področju organizacije javnih zavodov prejeli nekatere kritike. Ena je ta, da država v zavod vnaša
birokratski model upravljanja in delovanja, da je zato zanj značilna državno-planska regulacija, omejena
je finančna in kadrovska politika, relativno majhen je vpliv javnosti in zaposlenih v zavodih na
oblikovanje javnih programov, očitki pa padajo tudi na univerzalnost programov, neodzivnost na
potrebe in želje uporabnika, državna alokacija sredstev. Univerzalni programi, ki so predmet javne
službe, so zunanje določeni. Država je njihova ustanoviteljica, glavni regulator njegove celotne
dejavnosti, lastnik pretežnega premoženja in financer javne službe. Zaradi obstoječega načina
financiranja, ki je v pretežni meri odvisen od javno-finančnih virov, zavod produkcije javnih storitev
največkrat ne povezuje z njihovo ceno, ki je prav tako zunanje določena. Kljub temu, da javni zavod
praviloma izvaja tudi tržno dejavnost, zaradi nejasne definicije javne službe ni zagotovljeno dosledno
ločevanje stroškov za izvajanje obeh dejavnosti. Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v
katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne
proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem
programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za
obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za
njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi
izrecno izključena121.
V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor,
da naj tam, kjer je mogoče, uporablja pravo-organizacijske oblike zasebnega sektorja, bo potrebno
opraviti analizo obstoječega modela in možnosti preoblikovanja javnih zavodov in javnih skladov v
pravne oblike, kot jih določa Zakon o gospodarskih družbah122 /ZGD-1/. To je še posebej ustrezno v
primerih, ko javni zavodi opravljajo tržno dejavnost v večjem obsegu. V predpisih in upravnih aktih je
treba dovolj jasno definirati vse posebnosti opravljanja negospodarske javne službe (naravo in trajanje
obveznosti negospodarskih javnih služb, območje opravljanja, parametre za izračun, nadzor in pregled
nadomestila za opravljanje negospodarske javne službe, vračilo prekomernega nadomestila, ipd.), tako
da bo osebam zasebnega sektorja mogoče podeljevati koncesije za opravljanje teh negospodarskih
javnih služb, osebam javnega sektorja pa bo javno pooblastilo iz predpisov ali upravnih aktov jasno
definirano. Poslovanje teh pravnih oseb mora biti tako pregledno, da vodijo ločene evidence o
opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb123.
119 Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji, predstavljeno dne 22. 6. 2012 120 Podrobneje o tem OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing. 121 Več glej v: Vlada RS: številka: 47600-13/2009/5, datum: 23. julija 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti., str. 7. 122 (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15) 123 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 31.
26
V okviru ukrepov za doseganje fiskalne politike smo se zavezali tudi, da bomo prihranke na področju
javnega sektorja dosegli tudi z racionalizacijo storitev, ki jih zagotavlja javni sektor, in sicer z redefinicijo
standardov storitev in normativov, ki jih zagotavlja javni sektor (javne službe), upoštevajoč vidik
kakovosti. Tako smo se zavezali, da bomo preučili in po presoji oblikovali nove standarde in normative
za izvajanje javne službe, preko regulacije izvajalcev javne službe bomo povečali njihovo avtonomijo
predvsem na kadrovskem, organizacijskem in finančnem področju, hkrati pa bi okrepili tudi
odgovornost za izvajanje javne službe v primernem obsegu in kakovosti, izboljšan bo nadzor nad
izvajanjem javne službe in v primerih ugotovljenih nepravilnosti oziroma neučinkovitosti bodo izvedeni
primerni ukrepi, na novo bodo urejena lastniška razmerja med javnimi zavodi in ustanovitelji, v njih pa
se bodo dosledno izvajal zakon o računovodstvu in striktno se bodo ločevali prejemki in izdatki za
izvajanje javne službe in tržne dejavnosti, v času fiskalne konsolidacije bodo javni zavodi najmanj
polovico ustvarjenega presežka prihodkov nad odhodki namenili za financiranje javne službe124.
Predvideval se je postopni proces, ki naj bi se zaključil v letu 2013, a do realizacije zavezanega ni prišlo
vse do danes.
V okviru racionalizacije izdatkov in varčevanja125 je Vlada RS sprejela Program stabilnosti – dopolnitev
2014. Eden izmed ukrepov za ekonomske politike, ki omogoča doseganje gospodarskih in javno-
finančnih ciljev držav je (na strani izdatkov v letu 2014) izvedba racionalizacije javnih skladov ter
zavodov126 ter znižani transferi iz proračunov zaradi porabe presežkov iz prejšnjih let127.128
124 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 10. 125 Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014. 126 V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor in priporočili IMF 127 Poslovanje teh pravnih oseb mora biti jasno razmejeno s sodili, tako se da vodijo ločene evidence o opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb. V okviru stroškov dela predstavljajo bistveni delež posredni proračunski uporabniki, ki se večinoma financirajo skozi transfere javnim skladom, javnim zavodom ter javnim agencijam iz proračunov. Znotraj tekočih transferov iz proračunov je več kot 80% stroškov dela, za katere veljajo že navedene rešitve glede zaposlovanja in plačne politike. Posredni proračunski uporabniki izvajajo temeljno javno službo v okviru razpoložljivih sredstev proračuna, pri čemer se varčevanje primarno izvaja skozi obvladovanje izdatkov za blago in storitve skozi optimizacijo poslovanja ter investicij. Pri poslovanju posrednih proračunskih uporabnikov se že v letu 2014 načrtuje poraba dela presežkov iz preteklih let in posledično manj transferov iz državnega proračuna za javne službe. 128 Sprememba zakona o izvrševanju proračuna RS.
27
3. CENTRALIZACIJA IZVAJANJA STORITEV NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB
3.1. Centralizacija/decentralizacija
Predmetna magistrska naloga opredeljuje izvajanje negospodarskih javnih služb na lokalni ravni. Zaradi
tega v nadaljevanju podrobneje predstavljam pojem in pomen decentralizacije oz. vlogo organov
lokalne samouprave v teoriji ter pri nas.
Oblike državne ureditve so odvisne od pravne (ne)samostojnosti organizacijskih delov, iz katerih država
sestoji, in od pravnih razmerij, ki so med njimi vzpostavljena. Ta razmerja pa so bodisi centralizirana
bodisi decentralizirana. Za državo je splošno značilno, da ima centralno oblast, ki se razprostira nad
celotnim teritorijem, njene odločitve pa so obvezne in zavezujoče za vse njene prebivalce. Za državo je
še posebej pomembno, da se z njeno razvejano organizacijo vzpostavljajo tudi necentralizirane oblasti,
ki se razprostirajo na organizacijsko omejen prostor in katerih odločitve niso obvezne in zavezujoče za
vse njene prebivalce, marveč le za prebivalce ožje skupnosti129. Brezovnik130 pravi, da je osnovni namen
oblikovanja decentraliziranih enot doseganje večjih narodnogospodarskih koristi, kot bi bile dosežene,
če decentralizacije ne bi bilo. Osnovni nivo države se zato razdeli na več nižjih nivojev, ki namesto njega
opravljajo, po navadi z ustavo in zakoni, določene naloge v javnem interesu. V grobem bi lahko rekli,
da je naloga države skrb za makroekonomsko stabilizacijo, nacionalno varnost in prerazdeljevanje
dohodka, medtem ko nižji nivoji države (decentralizirane enote) prevzemajo tiste naloge, ki jih država
zaradi svoje narave ne more dovolj učinkovito opravljati. Pri tem mislimo predvsem na dobavo tistih
javnih dobrin, katerih poraba je tudi sicer omejena na meje decentralizirane enote.
Vseh nalog javne uprave torej ni mogoče izvajati centralno. Javna uprava mora z izvajanjem nalog
pokriti celotno državno ozemlje in zato se mora nujno organizirati tudi po teritorialnem principu. Z
naraščanjem števila upravnih nalog se krepi vertikalna diferenciacija upravnega sistema in tako prihaja
do upravne teritorializacije, to je do oblikovanja teritorialnih enot, v katerih se ustanavljajo organi
javne uprave, ki izvajajo upravne naloge na določenem delu državnega ozemlja131. Zato v modernih
državah, poleg centralnih državnih organov oziroma tistih, ki svoje naloge (zakonodajne, izvršilne,
sodne) opravljajo za ozemlje celotne države, obstajajo tudi drugi organi (necentralni), ki so pristojni za
opravljanje zadev iz svojega delovnega področja samo na ožjem državnem teritoriju. Pri tem v
modernih državah izhajajo iz ugotovitve, da obstajajo nekateri splošni in skupni interesi vseh
državljanov (»splošni državni interesi«), da pa obstajajo tudi »ožji«, posebni interesi, ki so za
posamezne skupine prebivalcev na različnih območjih države različni (»lokalni interesi«). Glede na to,
da »centralna oblast« ne more zadovoljivo ugotoviti in spoznati veliko raznolikih interesov in potreb
prebivalcev v državi, še manj pa jih vsaj v glavnem zadovoljiti, prepušča, da prebivalci v posameznih
krajih, mestih oziroma področjih samo skrbijo za njihove posebne – lokalne interese. V tem je
pravzaprav bistvo ideje decentralizacije132.
129 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 87. 130 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008. 131 Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo v Kukovič Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 132 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 72.
28
Ob primerjanju terminov »decentralizacija« in »lokalna samouprava« Trpin133 pravi, da lahko, gledano
s stališča naših razmer, rečemo, da je (za označitev dejavnosti in pristojnosti v lokalnih skupnostih) izraz
samouprava oziroma lokalna samouprava veliko bolj eksakten kot izraz decentralizacija, ker izraža tudi
idejo samostojne in neodvisne, ne pa samo decentralizirane uprave134.
Kot pravi Grafenauer135 lahko ugotovimo, da ne obstajajo čisti modeli centralizacije in decentralizacije,
temveč da lahko govorimo o različnih stopnjah oziroma močnejših in blažjih oblikah centralizacije
oziroma decentralizacije. Gre za proces in dinamičen pojav, ki je odvisen od vrste elementov in pogojev,
predvsem pa v vsaki državi od temeljnih izhodišč ureditve te države in družbe.
Danes je ključno vprašanje držav članic OECD kot tudi držav v razvoju ali decentralizacija izboljšuje
zagotavljanje lokalnih storitev. Mnenje je, da je z decentralizacijo mogoče doseči uspešnejše in
učinkovitejše zagotavljanje storitev. Današnje študije OECD se bolj osredotočajo na države v razvoju,
kot pa na svoje članice136.137
Termin decentralizacija, ki na področju javne uprave opredeljuje prenos zadev s centralnih državnih
organov na organe lokalne samouprave, je treba ločiti od pojma dekoncentracija, ki označuje prenos
zadev z višjih centralnih državnih upravnih organov na nižje državne necentralne organe138.139Namen
dekoncentracije je doseči racionalno organiziranost izvajanja upravnih nalog in pravilno izvedena
dekoncentracija približa upravo predmetu ali subjektu posamezne upravne naloge, in to ne le v
prostorskem, ampak tudi v smislu boljšega poznavanja specifičnih lokalnih razmer in problemov.
Pravilno izvedena dekoncentracija povečuje ekonomičnost in učinkovitost izvajanja nalog; tako se
naloge izvajajo hitrejše, kakovostnejše in z manjšimi stroški. Po drugi strani dekoncentracija olajša
dostop strank (pravnih subjektov – fizičnih in pravnih oseb) do državne uprave in bolj ko se uprava
prostorsko približa državljanu z izvrševanjem svojih nalog, manjša bosta izguba časa in stroški, ki bodo
nastali posamezniku ali pravni osebi, na katero se nanaša izvedba naloge. Poleg zapisanega velja
133 Trpin, Gorazd. 1998. Upravna teritorializacija – zbornik Regionalizem v Sloveniji, Ljubljana, str. 186-190. 134 Po njegovem mnenju se s tem v ta pojem (decentralizacije po lokalni samoupravi) vključuje tudi pomemben politični element, ki je - poenostavljeno povedano – v tem, da je lokalna samouprava, ker je najbližja ljudem, omogoča njihovo stvarno in neposredno udeležbo pri odločanju, omogoča torej, da pridejo do izraza interesi oziroma odločanje in vpliv »ljudstva«. Avtor nadaljuje, da če pogledamo našo veljavno ureditev (mnenje iz leta 1998), lahko ugotovimo, da so naši upravni okraji organizacijska oblika izvajanja funkcij državne uprave na lokalni ravni, kar z enotnim pojmom označujemo kot teritorializacijo centralne oblasti (ta pomen z vidika upravne teorije enega od možnih načinov decentralizacije upravnih sistemov). 135 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 78. 136 Pri teh državah so decentralizacijo bolj vzpodbujale mednarodne organizacije in zunanji donatorji. 137 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International monetary fund. 2008, str. 3. 138 Odnosi med centralnimi in necentralnimi organi lahko v posameznih državah urejeni na zelo različne načine, vsaka ureditev pa se giblje med dvema ekstremoma oziroma nasprotnima poloma – od poudarjenega centralizma na eni strani do razvite decentralizacije na drugi strani. Pogojno je mogoče govoriti o stopnjah decentralizacije, in sicer:
dekoncentraciji – ko se opravljanje nalog prenese na necentralne organe, ki pa so še zmeraj v položaju popolne podrejenosti nasproti centralnim organom (ti ustanavljajo in ukinjajo necentralne organe ter imenujejo in razrešujejo funkcionarje in druge uslužbence ter so jim organizacijsko, funkcionalno in materialno nadrejeni)
decentralizaciji - realno se pojavlja tam, kjer se vzpostavlja določena samostojnost necentralnih organov (načelno je to mogoče tudi pri državnih upravnih organih),
lokalni samoupravi – katere širina in (političen) pomen je odvisen: od stopnje samostojnosti oziroma neodvisnosti volitev oziroma postavljanja svojih organov; obsega pristojnosti in samostojnosti pri opravljanju nalog; statusa osebe javnega prava; pravne zaščite pred posegi državne oblasti itd.
139 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 76.
29
omeniti še možnost sodelovanja (koordinacije) z organi lokalne samouprave, vendar zgolj v mejah
dopustnega in brez vplivanja lokalne oblasti na zakonito opravljanje nalog140.
3.2. Prednosti in slabosti centralizacije in decentralizacije
Prevladujoče mnenje o prednostih in slabostih današnjih avtorjev je, da so te prednosti in slabosti le
relativne. O njih razpravljajo avtorji bodisi z upravno-tehničnega vidika, bodisi s političnega vidika.
3.2.1. Upravno-tehnični vidik
Po mnenju Brezovška141 je prednost decentralizacije ta, da omogoča lažje opravljanje zadev, ki imajo
lokalni značaj, je cenejša, ko gre za te zadeve, hitreje pride do potrebnih informacij, ker je stik z okoljem
neposrednejši, lahko mobilizira lokalne materialne in delovne potenciale, omogoča večjo elastičnost v
izvedbi upravnih akcij, zagotavlja lažji pristop državljanom v njihovih stikih z upravo in podobno.
Ferfila142 pa našteva naslednje prednosti oziroma pozitivne učinke decentralizacije: učinkovitejši in
racionalnejši proces dela, večja kvaliteta odločitev zaradi mesta odločanja bliže mestu dogajanja,
prilagodljivost in hitra odzivnost na zahteve okolja, naraščajoča motivacija hierarhično nižjih zaposlenih
in s tem večja želja po usposabljanju in inovativnosti, večja pripadnost na temelju organizacijske kulture
in skupnega poslanstva kot substituta za prisilno regulativno, idr.
Z upravno-tehničnega vidika kot prednost centralizacije teoretik Brezovšek143 našteva, da le ta
omogoča širši horizont obravnave problemov, olajšuje doseganje širših cilje, zagotavlja večjo enotnost
in boljšo koordinacijo, omogoča pocenitev uprave in večji specializacijo ter strokovnejše opravljanje
zadev, nudi večje možnosti za uvajanje modernih in dragih strojev za obdelavo podatkov, zagotavlja
uporabi enotnih standardov pri zadovoljevanju potreb državljanov, njene slabosti pa so: počasnost,
togosti in formalizem; predstavlja neprimerno obliko za organizacijo učinkovitega upravljanja v pogojih
relativno velikih razlik v stopnji razvitosti različnih delov države; centralizacija ni sposobna korigirati
lastnih pomanjkljivosti, temveč se stalno vrti v začaranem krogu in ne daje dovolj prostora za inovacije
in podobno. Iz tega bi lahko sklepali, da so te pomanjkljivosti centralizacije hkrati prednosti
decentralizacije. Vendar tudi za decentralizacijo nekateri smatrajo, da je počasna in draga, glede
inovacij pa opozarjajo, da obstaja t.i. inovacijska dilema med centralizacijo in decentralizacijo, ker
decentralizacija ustreza prvi fazi v inovacijskem procesu (invencij), centralizacija pa drugim fazam
(sprejemanju in uresničevanju).
Po mnenju Ferfile so negativni učinki decentralizacije vprašljivost učinkovite koordinacije, običajno
pomanjkanje sposobnega vodilnega kadra idr.
140 Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo v Kukovič Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, str. 143. 141 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208. 142 Ferfila, Bogomil, 2000. Vladne politike na Japonskem. V Ferfila Bogomil in Kovač Polonca: Javne politike in javna ekonomika. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede., str. 235. 143 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208.
30
3.2.2. Politične razsežnosti decentralizacije
Brezovšek144 pravi, da naj bi centralizacija zagotavljala politično enotnost in omogočala učinkovitejše
uresničevanje velikih, revolucionarnih idej, razvijanje občutka skupne pripadnosti, nevtralizirala
separatistične težnje idr., med tem ko naj bi decentralizacija omogočala participacijo državljanov v
upravno-političnih procesih, odpirala možnosti za razvoj nacionalnih individualnosti v heterogenih
nacionalnih sredinah, vzpodbujala politizacijo državljanov, parcializirala konflikte in tako v veliki meri
amortizirala konflikte širših razmer.
Nekateri avtorji povezujejo idejo demokracije z organizacijskim principom decentralizacije, medtem ko
drugi opozarjajo, da decentralizacije ni potrebno nujno povezati z idejo demokracije. Nekateri avtorji
opozarjajo na politično previdnost do decentralizacije, ker omogoča nezaželen vpliv interesnih skupin,
ki jih je lažje uresničiti v ožjih teritorialnih enotah, ker je tu manjša možnost njihovega omejevanja s
strani konkurenčnih interesnih skupin. Čeprav so vrednostne ocene centralizacije in decentralizacije
različne, pa jih ni mogoče zožiti zgolj na racionalne motive. Vrednostna nesprejemljivost centralizacije
je pogosto izraz negativnih zgodovinskih izkušenj. Nemški mentaliteti se tako na splošno pripisujejo
instinktivno negativne reakcije na centralizacijo. Podobne trditve se nanašajo na ZDA in Anglijo.
Verjetno zato v ameriškem političnem življenju tako leva kot desna struja političnega spektra
zagovarjata decentralizacijo. Negativno zgodovinsko izkušnjo s centralizacijo imajo tudi jugoslovanski
narodi, za katere je prav tako mogoče reči, da so tradicionalno zavračali ukrepe centralizacije145.
3.3. Vrste decentralizacij
Pogoj relativne samostojnosti in neodvisnosti samoupravnih ožjih družbenih (lokalnih) skupnosti pri
odločanju o ustanovitvi in ukinitvi (lokalne) javne službe ter vzpostavitvi posebnega pravnega režima
nad izvajanjem dejavnosti javne službe je ustrezna stopnja teritorialne, upravne, politične in fiskalne
decentralizacije146.
Teritorialna decentralizacija
Pojem teritorialne decentralizacije je najtesneje vezan na pojem lokalne skupnosti in lokalne
samouprave, saj se je skozi zgodovino decentralizacija na sploh začela razvijati kot teritorialna
decentralizacija147.
Lokalna skupnost je družbena skupnost na določenem območju enega ali več med seboj povezanih
naselij. Gre za naravno življenjsko skupnost, ki je nastala z naselitvijo na določenem območju148.
Lokalna skupnost je družbena skupnost na določenem območju, bistveno manjšem od države, ki je
tako razdeljeno na večje ali manjše število lokalnih skupnosti. Bistveni elementi lokalne skupnosti so:
določeno ozemlje, ljudje, ki so naseljeni na tem ozemlju, skupne potrebe in interesi teh ljudi, dejavnosti
144 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208. 145 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208 -209. 146 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 93. 147 Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 19. 148 Sociološko gledano so lokalne skupnosti družbene skupine, ki so se izoblikovale zaradi dolgotrajnih družbenih procesov na določenem geografskem prostoru. Gre za bolj ali manj samostojne in sklenjene enote, ki so nujno navezane na določeno ožje območje. Ljudje prebivajo in se združujejo z drugimi ljudmi na določenem območju zaradi zadovoljevanja svojih skupnih potreb. Lokalna skupnost ima ugotovljive teritorialne meje, središče, je multifunkcionalna in dolgotrajna.
31
za zadovoljevanje teh potreb ter zavest ljudi o skupnosti, ki ji pripadajo. Pomembnost teritorija je
povsem jasna, pa naj gre za gospodarski, socialni, politični ali upravni vidik149.
Eden izmed pogojev, da lahko govorimo o lokalni skupnosti, je torej fizični prostor, to je ozemlje, na
katerem se vzpostavljajo interakcije (medsebojna razmerja in povezovanja med ljudmi). Te so
pogojene s potrebami ljudmi in dejavnostmi za njihovo uresničitev in so v pomembni meri prostorsko
determinirane. Upoštevati pa moramo, da je intenzivnost vpliva prostorskega elementa na oblikovanje
in delovanje lokalne skupnosti lahko zelo različna in da je v konkretnih primerih odvisna od mnogih in
raznovrstnih dejavnikov. V sodobnem času je to zagotovo hiter razvoj najrazličnejših komunikacijskih
sredstev in povečanje mobilnosti v prostoru150.
Po Zakonu o lokalni samoupravi /ZLS/ je občina temeljna oblika samoupravne lokalne skupnosti,
ustanovijo pa se lahko tudi ožji deli občine (18. člen), kadar tako določa statut občine, ki se organizirajo
kot krajevne, vaške ali četrtne skupnosti. V statutu občine pa se določi tudi, ali so ožji deli občine pravne
osebe javnega prava ali ne (19. c člen ZLS).
Vlaj151pravi, da je po številu prebivalcev izredno težko postaviti objektivno merilo, čeprav je po drugi
strani prav to število izredno pomembno za opredelitev in delovanje občine. Zato so nekateri zakoni v
preteklosti določili, koliko prebivalcev mora imeti najmanj občina; tako določilo pa imajo tudi nekateri
danes veljavni zakoni152.
Leta 2010 je bila sprejeta novela Zakona o lokalni samoupravi. Črtala je takratni 13. člen, ki je
opredeljeval vsebinske kriterije za ustanovitev občin (pogoje, ki so šteli, da je sposobna zadovoljevati
potrebe prebivalstva). Ob ustanovitvi je občina po tedaj veljavnem določilo morala biti sposobna
izpolnjevati sledeče naloge: popolna osnovna šola, primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni
dom ali zdravstvena postaja), komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje
odpadnih voda, oskrba z električno energijo), poštne storitve, knjižnica (splošna ali šolska), prostori za
upravno dejavnost lokalnih skupnosti. S črtanjem tega določila so pogoji za ustanovitev občin postali
bolj ohlapni.
Ne glede na črtanje vsebinskih pogojev pa je še vedno ohranjen t.i. količinski kriterij, in sicer, da mora
imeti občina ob ustanovitvi najmanj 5.000 prebivalcev. Vendar pa to ni bil zadržek, ki bi ga veljalo
upoštevati pri nastanku zadnje občine leta 2012.
Ustrezna stopnja teritorialne decentralizacije in v tem kontekstu zmožnosti upravljanja lokalnih javnih
služb glede na velikost občine pravzaprav pomeni, da so občine tako velike, da so še sposobne
učinkovito opravljati naloge, ki so jim dodeljene z ustavo in zakoni, torej da lahko same odločajo o
pravnem režimu (obstoj, upravljanje in prenehanje) svojih lokalnih javnih služb.
149 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 2-3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 150 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 17. 151 151 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 152 Zakon o občinah Kraljevine Jugoslavije je npr. določal, da mora imeti občina praviloma najmanj 3.000 prebivalcev, kar je bilo prisotno v zgodovinskem spominu ljudi v nekdanjih občinah, veljavni italijanski zakon o lokalni samoupravi pa zahteva za občino najmanj 10.000 prebivalcev.
32
Statistični podatki kažejo, da Slovenijo sestavlja 212 občin, da je od tega v 112 (52,83 %) občinah kar
manj kot 5000 prebivalcev (zakonski minimum) in v 27 občinah manj kot 2.000 prebivalcev (šest jih ima
celo manj kot 1000 prebivalcev)153. V povprečju ima slovenska občina 9.700 prebivalcev in se uvršča v
sredino v primerjavi z drugimi državami članicami EU154.
Tabela 4: Pregled števila občin po številu prebivalcev:
manj kot 5000 prebivalcev v 112 občinah 52,83 %
od 5.000 - 10.000 preb. v 47 občinah 22,17 %
od 10.000 - 50.000 preb. v 50 občinah 23,59 %
od 50.000 - 100.000 preb. v 1 občini 0,47 %
več kot 100.000 preb. v 2 občinah 0,94 %
SKUPAJ 212 100%
Vir: SVLR
Glede na to raznolikost (pri tem mislim na velikost) občin lahko utemeljeno sklepam, da:
1. se pri nastanku oziroma oblikovanju novih občin ni upoštevala področna zakonodaja, rečem
lahko celo, da so se kršila določila Zakona o lokalni smoupravi /ZLS/, ki je opredeljeval vsebinski
kriterij za oblikovanje občine,
2. po vrsti in nalogah občine (zaradi svoje raznolikosti po velikosti) med seboj niso primerljive
tudi po svoji sposobnosti opravljati in financirati izvajanje nalog. Težava je namreč ta, da imajo
vse občine enake pristojnosti (ne glede na velikost) in da morajo izpolnjevati vse, kar sicer
predpisuje zakonodaja, to pa predstavlja 300 nalog v 90 različnih zakonodajah.
Takšna raznolikost med samimi občinami in neustrezen model financiranja občin v Sloveniji vodita v
njihovo nezmožnost izvajanja izvirnih nalog155. Logična posledica bi seveda bila bodisi združevanje
občin, kar je z vidika doseganja političnih kompromisov nerealno pričakovati, bodisi ustanovitev širših
družbenih skupnosti, na katere bi država prenesla izvajanje navedenih nalog urejanja, upravljanja in
skrbi za lokalne javne službe156.
Za primerjavo: Po podatkih iz leta 2011 je imela v evropskih državah povprečna občina 5.630
prebivalcev in velika 49 km². V kar sedmih državah je povprečno število prebivalcev na občino manj
153 Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije na dan 1. 1. 2014, je najmanjša občina po številu prebivalcev Občina Hodoš z 362 prebivalci, največja pa Mestna občina Ljubljana z 285.857 prebivalci. Po številu je največ občin tistih, ki imajo med 2000 in 5000 prebivalcev; takih občin je 87. 154 Po podatkih iz leta 2007 je znašalo evropsko povprečje 5.400 prebivalcev. Največje občine so na Nizozemskem v poprečju skoraj z 38.000 prebivalci in na drugi strani najmanjše na Irskem z povprečjem 1.332 prebivalci. Kar šest držav ima v povprečju manj kot 2.000 prebivalcev (t.i. »mikro« občine),gre za mejo, ki jo slovenska zakonodaja postavlja kot absolutni minimum. (EU sub-national governments: 2007 key figures. CEMR-Dexia, 2008 edition). 155 Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 19. 156 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 9.
33
kot 5.000, v treh državah (Češka Republika, Francija in Slovaška) celo manj kot 2.000 prebivalcev.
Največje občine so v Združenem Kraljestvu (tam meri povprečna občina 152.680 prebivalcev)157.
Zagovorniki večjih lokalnih skupnosti158 navajajo štiri poglavitne argumente:
učinkovitost (večji obseg bo zagotavljal boljše in več storitev z manjšimi stroški);
demokracijo (kakšen tip strukture lahko poveča državljansko kontrolo lokalne oblasti in njeno
ustrezno odgovornost);
razvoj (katera vrsta organizacij je najbolje pripravljena za pospeševanje gospodarskega
razvoja) in
distribucijo (katera velikost bo zagotavljala boljšo in bolj pošteno distribucijo storitev, zadev in
davčnih bremen.159
Zagovorniki majhnih lokalnih skupnosti izhajajo iz pristopa javne izbire in demokracije kot metode, ki
naj posameznikom omogoči kar največ prostora za izbiro. Lokalno skupnost vidijo kot zasebno podjetje
in državljane kot potrošnike, ki nabavljajo najboljše storitve za njihove lastne preference. Tu se
zanemarja, da je zelo pomembno, da imajo lokalni politiki in politike veliko dela z distribucijo in
redistribucijo redkih virov in storitev za državljane in ne samo z zadovoljevanjem preferenc
posameznikov. Človekovo obnašanje tudi ni vedno v skladu z maksimalno racionalno strategijo. Stroka
sicer ne more iskati a priori definicij, kako veliko je »veliko« in kako majhno je »majhno«. Gre za boljše
razumevanje učinkov velikosti na gospodarsko in politično strukturo lokalne skupnosti. Naraščajoča
velikost lahko daje boljše rezultate v smislu učinkovitosti in demokratične participacije prebivalcev,
lahko pa ista politika vodi do nasprotnih izidov160.
Na tem mestu se tako v smislu vsebine načela subsidiarnosti postavlja vprašanje, ali so občine v
Sloveniji v okviru svojih pristojnosti sploh zmožne urejati, upravljati in skrbeti za izvajanje dejavnosti
lokalnih javnih služb in če, katere, na kakšen način, s kolikšnimi sredstvi ter v kakšni obliki, da se
proizvodnja in alokacija ter distribucija dobrin oziroma storitev v javnem interesu najbolj približa
optimumu zadovoljevanja potreb lokalnega prebivalstva161.162
157 Podatki pridobljeni: Subnational Public finance in the Europeian Union, 2012. Council of European Municipalities and Regions. Dostopno na: http://www.ccre.org/docs/Note_CCRE_Dexia_EN.pdf 158 Široko razširjeno je tudi mnenje, da velike občine negativno vplivajo na udeležbo državljanov v lokalnih javnih zadevah in na kakovost lokalne demokracije. To mnenje daje moč argumentom, ki zavračajo združevanje majhnih občin. To mnenje je tudi v veliki meri povzročilo sprejem zakonodaje v nekaterih državah (Grčija, Švedska, Španija), ki omogoča oblikovanje podobčinskih oblasti s svetovalnimi ali izvršilnimi pooblastili, kadar posamezna lokalna skupnost preseže določeno velikost (običajno merjeno s številom prebivalcev). 159 Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Relationship between the size of local and regional authorities and their effectiveness and economy of their action, report by the CDLR, December 2001, str. 6. 160 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 9. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 161 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 94-95. 162 V sistemu reforme lokalne samouprave se je tako razvila »ideja minimalne življenjske velikosti lokalnih skupnosti«. Kot pravi Vlaj ideja izhaja iz dejstva, da zelo majhne skupnosti ne razpolagajo s sredstvi (finančnimi, človeškimi, tehnološkimi idr.), ki so potrebna za upravljanje zapletenih javnih služb. Velikost se ujema s točko, s katere lokalna skupnost začne kot ekonomsko sposobna zagotavljati javne službe. Spremembe na socialni, politični in gospodarski sceni, naraščajoča gibljivost ljudi in gospodarskih dejavnosti, imajo za posledico spremembo mej območij, v katerih se problemi najučinkoviteje obravnavajo.
34
Upravna decentralizacija
Pojem upravne decentralizacije oziroma decentralizacije upravnih sistemov zajema prenašanje
upravnih funkcij iz centra sistema na njegove posamezne dele. Pri tem gre predvsem za prenašanje
treh temeljnih funkcij: izvrševanja, odločanja in kontrole. Omenjene funkcije je možno prenašati v
različnem obsegu in od tega je odvisna tudi stopnja decentralizacije upravnih sistemov. V primeru nizke
stopnje decentralizacije se lahko prenese le funkcije izvrševanja, medtem ko se v primeru visoke
stopnje decentralizacije prenesejo na nižje ravni funkcije izvrševanja in odločanja, poleg tega pa tudi
del funkcije kontrole. Pomembno je omeniti, da ni mogoče prenesti vseh treh funkcij v celoti, kajti
njihov prenos celoti ne bi pomenil več decentralizacije sistema, ampak razpad in nastanek novih
decentraliziranih sistemov163.
Če izhajamo iz upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, bi tako lahko rekli, da s pojmom
centralizma razumemo osredotočenje164opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oziroma v
popolni odvisnosti od centra po neposrednih »direktivah« in pod kontrolo centralnih – najvišjih
organov uprave. O upravni centralizaciji (ali t.i. togem centralizmu) bi lahko v najčistejši in najstrožji
obliki govorili le v primeru, če bi za celotno državo obstajal samo en edini državni urad, v katerem bi
bila skoncentrirana vsa javna uprava. To v praksi ni mogoče – zato se v vsaki sodobni državi v večji ali
manjši meri pojavlja ideja decentralizacije165.166
Za učinkovito izvajanje storitev lokalnih javnih služb in s tem zadovoljevanjem potreb lokalnega
prebivalstva je bistvenega pomena tudi upravni sistem lokalne skupnosti z ustreznim številom
strokovno usposobljenih uslužbencev. Od števila uslužbencev ter njihove strokovne usposobljenosti
izvajanja lokalnih javnih služb pa je predvsem odvisna oblika izvajanja lokalne javne službe. Če lokalne
skupnosti razpolagajo z zadostnim številom usposobljenih javnih uslužbencev, lahko storitve lokalne
javne službe izvajajo v lastni režiji, če pa to ni tako, jim mora država s svojim pravnim redom zagotoviti
vrsto raznolikih oblik izvajanja dejavnosti javnih služb, za katere se lahko lokalne skupnosti samostojno
odločajo in v katere se lahko vključuje tudi zasebni sektor167.
Po podatkih AJPES168 za maj 2015 je bilo v občinskih upravah skupno število vseh zaposlenih 4.862
zaposlenih169. Sklepam lahko, da glede na tako raznoliko število zaposlenih v občinah (od 0,62 do 545
zaposlenih na občino) večkrat niso realne niti kadrovske niti prostorske zmožnosti.
163 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 95. 164 Kot navaja Hans Peters (v delu Zentralization und Dezentralization, 1928, str. 3), predstavlja centralizacija vsoto tistih stremljenj nekega organiziranega občestva, ki so usmerjena v to, da se čim večji del delovanja tega občestva izvrši na enem samem mestu, in sicer v občestvenem središču. Decentralizacija pa so nasprotna stremljenja, ki hočejo čim več funkcij prenesti na druge, oddaljena mesta, ki so z nadrejenim središčem le v rahli zvezi. Zato je potrebno pri decentralizaciji ločiti med administrativno in neodvisno decentralizacijo (ta je podana takrat, ko centrala nima pravice dajati obveznih navodil in so decentralizirana mesta samostojne pravne osebe, ki ravnajo na lastno odgovornost – primer te decentralizacije je samouprava). Glej: Kukman, Vladimir. Upravna dekoncentracija po čl. 101. finančnega zakona za leto 1938-39, Slovenski pravnik, str. 69). 165 Hans Kelsen (v delu Allgemeine Staatshelehre, 1925, str. 178) loči popolno decentralizacijo (ko »centralna« norma ne more predpisati vsebino »lokalne«, ko je ne more zamenjati ali ukiniti) in nepopolno decentralizacijo. 166 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 74. 167 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 95-96. 168 AJPES: Seznam registra proračunskih uporabnikov. Seznam neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov za maj 2015. 169 Pričakovano je največ zaposlenih v Mestni občini Ljubljana, in sicer 545 zaposlenih v občinski upravi, sledita ji Mestna občina Maribor s 254,6 zaposlenimi in Mestna občina Celje s 147,5 zaposlenimi. Med občinami z najmanj zaposlenimi pa so Občina Dobje z 0,62, Občina Jezersko z 1 zaposlenim, občina Kobilje z 2 ter občini Osilnica in Odranci z 2,9 zaposlenimi.
35
Občine z do 1.999 prebivalci imajo v povprečju več zaposlenih v občinskih upravah glede na število
prebivalcev kot ostale občine. Kljub temu pa imajo občine z do 1.999 prebivalci najmanjše število
zaposlenih v občinskih upravah.
Iz navedenega lahko sklepamo, da so argumente pri slovenskih občinah bolj v prid srednje velikim
občinam, saj se kot ena izmed slabih strani premajhnih občin izpostavlja strokovno prešibka uprava.
Kot je bilo že omenjeno sta za učinkovito izvajanje izvirnih nalog občin in s tem zadovoljevanje potreb
lokalnega prebivalstva bistvenega pomena učinkovit upravni sistem z ustreznim številom strokovno
usposobljenih javnih uslužbencev pa tudi ustrezen sistem financiranja170.
Tabela 5: Zaposleni v občinskih upravah v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010
Število prebivalcev Povprečno število zaposlenih Povprečno število zaposlenih na
prebivalca
do 1.999 4,2 0,0034
2.000 do 4.999 7,0 0,0021
5.000 do 9.999 15,7 0,0023
10.000 do 19.999 30,3 0,0021
od 20.000 112,6 0,0022
Skupaj vse občine 21,2 0,0022
Vir: Računsko sodišče
Računsko sodišče171 v svojem poročilu ocenjuje, da obstaja tveganje, da zaradi majhnega števila
zaposlenih manjše občine ne morejo izvajati vseh nalog tako uspešno kot večje občine. Problem
poskušajo občine reševati z ustanavljanjem skupnih občinskih uprav, skupnem opravljanju javnih služb
in interesnimi zvezami občin. Občine za opravljanje nalog najemajo tudi zunanje izvajalce. V ta namen
so občine skupaj v letih od 2007 do vključno leta 2010 porabile 60.198.423 evrov, in sicer za plačila po
avtorskih pogodbah, podjemnih pogodbah, zunanjim sodelavcem, odvetnikom ipd. Manjše občine po
številu prebivalcev in tudi po številu zaposlenih v občinskih upravah tako porabijo več sredstev na
prebivalca za plačila zunanjim izvajalcem kot večje občine.
170 Smiselno enako tudi: Grafenauer, Božo, Boštjan Brezovnik: Vzpostavitev in dograjevanje novega sistema lokalne samouprave. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije, 2011, str. 89. 171 Kot nadaljuje Računsko sodišče, se je v letih od 1992 do vključno leta 2010 z večanjem števila občin večalo tudi število zaposlenih v občinskih upravah, in sicer se je v zadnjih desetih letih, ko je bilo ustanovljenih le 18 novih občin, število zaposlenih povečalo s 3.428 (stanje na dan 1. 1. 2001) na 4.622 (stanje na dan 1. 1. 2010). Glede na število prebivalcev se je v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010 število zaposlenih v občinskih upravah gibalo od 0 zaposlenih na prebivalca v občinski upravi Občine Jezersko oziroma 0,0008 zaposlenih na prebivalca v občinski upravi Občine Šenčur do največ 0,0100 zaposlenega na prebivalca v občinski upravi Občine Hodoš. V povprečju pa so občine imele 0,0022 zaposlenih na prebivalca v občinskih upravah. Če povzamemo navedene podatke, ugotovimo, da občina Jezersko ni imela nobenega zaposlenega, občina Osilnica enega, občini Kobilje in Kostel po dva. Tri zaposlene je imelo šest občin. Občina Hodoš je imela 6 zaposlenih, med občinami z manj kot 5000 prebivalci pa je imela največ zaposlenih - 28 - občina Logatec. V 110 občinah z manj kot 5000 prebivalci je bilo takrat skupaj zaposlenih nekaj manj kot 770 ljudi. Poročilo še kaže, da se je z večanjem števila občin večalo tudi število zaposlenih v občinskih upravah. Če je bilo v začetku leta 2001 v občinskih upravah zaposlenih skupaj 3.428 ljudi, jih je bilo 1.1.2010 že 4.622.
36
Tabela 6: Zunanji izvajalci v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010
Število prebivalcev Povprečni stroški zunanjih
izvajalcev na prebivalca na leto
Povprečni stroški zunanjih
izvajalcev na zaposlenega na leto
do 1.999 13,0 3.873,4
2.000 do 4.999 8,5 4.093,6
5.000 do 9.999 8,3 3.624,3
10.000 do 19.999 7,6 3.659,6
od 20.000 6,4 2.897,0
Skupaj vse občine 7,4 3.388,0
Vir: Računsko sodišče
Največ stroškov zunanjih izvajalcev na prebivalca v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010 so imele
najmanjše občine. Ocenjujem, da zaradi majhnega števila zaposlenih majhne občine niso sposobne
samostojno izvajati vseh nalog tako uspešno kot večje občine, zato več kot velike občine sodelujejo z
zunanjimi izvajalci (tako Revizijsko poročilo Računskega sodišča).
Na primeru Slovenije lahko sklenemo, da slovenske občine, ki imajo zaposlenih do vključno pet
uslužbencev (23,3 %) in tudi nekatere z več zaposlenimi, v pretežnem delu niso zmožne izvajati vseh z
zakonom naloženih pristojnosti in nalog. Slednje pomeni, da je zagotavljanje izvajanja pristojnosti
bistveno bolj odvisno od dejanskih kot pa normativnih danosti172.
Politična decentralizacija
Če razumemo decentralizacijo kot proces, s katerim se večajo oz. širijo pristojnosti lokalnih
samoupravnih skupnosti, pomeni politična decentralizacija devolucijo političnih oz. voljenih organov
sub-nacionalnih avtoritet. Tipični primeri so volitve županov in guvernerjev, ustavne reforme, ki krepijo
avtonomijo lokalnih skupnosti ter reforme volitev, ki širijo politično konkurenco samoupravnih lokalnih
skupnosti173.
Kot omenjeno se z vidika prenosa funkcij v okviru upravne decentralizacije pri lokalni samoupravi v prvi
vrsti prenašajo funkcije odločanja (o interesih), čemur pa logično sledi tudi prenos funkcije izvrševanja
odločitev174. Za lokalno samoupravo je bistveno, da prebivalci lokalne skupnosti upravljajo sami z
lastnimi zadevami. Upravljanje pa pomeni sprejemanje odločitev, ki jih lahko prebivalci lokalne
skupnosti sprejemajo neposredno ali prek organov lokalne samouprave. Zato je ključno vprašanje
lokalne demokracije v tem, kakšno možnost imajo prebivalci lokalne skupnosti, da sodelujejo pri
odločitvah v lokalnih skupnosti175.176
172 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 96. 173 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 4-5. oloča 51. člen Zakona o zavodih /ZZ/. Kot možnost preoblikovanja v 51. členu našteva pripojitev, spojitev, razdelitev in izločitev, ustanovitelju pa je dana tudi možnos 175 Bistveni temelj decentralizacije oblasti je vsekakor prenos pristojnosti odločanja o lokalnih zadevah na nižje ravni. Tako se centralna oblast dejansko decentralizira. Seveda se na tem mestu postavi vprašanje, katere sploh so lokalne zadeve in katera merila odločanja se pri prenosu odločanja o lokalnih zadevah prenašajo. V Sloveniji npr. spadajo, na podlagi določila 140. člena Ustave Republike Slovenije175 (delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti), v pristojnost občine zadeve, ki jih občina lahko samostojno ureja in ki zadevajo samo prebivalce občine. Država sicer lahko po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti z zakonom prenese na občino ali širšo samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi potrebna sredstva, vendar se v Sloveniji še to ni zgodilo. 176 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 96.
37
Kljub temu, da Evropska listina lokalne samouprave predvideva soodločanje kot obliko neposredne
lokalne demokracije, se le-ta pri nas ne izvaja. Občani tako nimajo možnosti sodelovanja pri upravljanju
njihovih občin, čeprav je Slovenija 16. novembra 2011 ratificirala Dodatni protokol k Evropski listini
lokalne samouprave o pravici do participacije prebivalcev v zadevah lokalne oblasti. Uresničevanje
Protokola bi lahko uveljavilo nove oblike neposredne demokracije v občinah, kot so srečanja interesnih
skupin, javne razprave, posvetovanja, ljudska iniciativa, peticije, individualne pobude, e-participacijo
in druge. V Sloveniji pa se praktično vso odločanje prepušča organom.
Z vidika demokratične vladavine bi bilo po mnenju Grada177 smiselno, da bi prebivalci lokalne skupnosti
upravljali sami neposredno, kar pomeni, da bi vse odločitve v celoti sprejemali sami. Vendar pa je to v
sodobni demokraciji nemogoče, ker so potrebe, ki se v njej zadovoljujejo preveč raznovrstne in
zapletene, da bi o njih odločali vsi občani, in ker terja sodobno življenje neprestano odločanje. Zaradi
tega je sprejemanje vseh ali večine odločitev, ki se tičejo lokalne samouprave, poverjeno različnim
organom lokalne samouprave, med katerimi ima osrednje mesto in pomen za lokalno demokracijo
predstavniški organ (npr. občinski svet).
Z navedenim se seveda ponovno postavi vprašanje ali so občine v Sloveniji sploh zmožne izvajati vse
izvirne pristojnosti in ali je ta prenos pristojnosti sploh smiseln, če občine ne uspejo in zmorejo
kvalitetno izvajati vseh nalog. Kot pravi Brezovnik178 lahko sklenemo, da je kvaliteta izvajanja dejavnosti
javnih služb možna le ob zadostni stopnji politične decentralizacije, s čimer se zagotavlja lokalna
demokracija in ustvarja sistem soodločanja lokalnega prebivalstva pri upravljanju z zadevami lokalnega
značaja.
Izhajajoč iz teh razmišljanj lahko zaključimo, da je ustrezna stopnja politične decentralizacije nujen
predpogoj izvajanja pristojnosti lokalnih skupnosti, saj mora biti lokalna skupnost zmožna samostojno
odločati o zadevah torej tudi o interesih prebivalcev lokalne skupnosti in načinu zadovoljevanja
njihovih potreb179.
Kot četrta vrsta decentralizacije je fiskalna decentralizacija, ki pa je obravnavana v posebnem,
naslednjem poglavju.
3.4. Fiskalna decentralizacija
V literaturi obstaja splošna opredelitev pojma fiskalna decentralizacija, in sicer, da predstavlja prenos
pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja. Njen
prvotni namen je vzpostaviti učinkovito financiranje lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti
decentraliziranih enot ter delovanje za zadovoljitev potreb lokalnih prebivalcev180.
Da bi dosegli osnovni namen fiskalnega decentralizma oz. federalizma, kot ga imenujejo nekateri
avtorji, mora biti izpolnjenih nekaj pogojev. Eden izmed glavnih je nedvomno ta, da je decentralizirana
fiskalna enota avtonomna na področju financiranja. To pomeni, da ima na voljo dovolj raznoliko paleto
177 Grad, F. 1998. Lokalna demokracija. Ljubljana, ČZ Uradni list v Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008. 178 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 97. 179 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 180 Finšgar, Mateja, Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo, Vol 59, No 5-6, 2013, str. 14.
38
finančnih virov, s katerimi lahko pokriva stroške, ki nastajajo ob dobavi dogovorjenih javnih dobrin.
Osnovni finančni viri s tako:
a) lastni davki, ki jih predpisuje decentralizirana enota sama oz. so bili predpisani z zakonom in
jih uporabljajo za vse decentralizirane enote,
b) davčni viri, ki si jih decentralizirana enota deli z državo (t.i. odstopljeni davki),
c) nedavčni prihodki različnih oblik (takse, pristojbine, subvencije, ostali lastni prihodki) in
d) zadolževanje181.
V načelu se lokalna raven financira iz davkov, pristojbin in taks, dotacij iz državnega proračuna in iz
zadolževanja. Načeloma naj bi se tekoča poraba lokalne ravni financirala iz realnih virov, zadolževanje
pa se omogoča le za naložbeno porabo, ki bo z donosi povečala tekočo porabo. Pri davkih obstaja
možnost predpisovanja lastnih davkov v obliki samostojnih davčnih virov ali možnost predpisovanja
dodatnih zneskov na že odmerjene davke ter delitev posameznih davčnih virov med državno in lokalno
ravnijo. Kot lokalna davka sta uveljavljena predvsem davek od premoženja in zemljiški davek. Zaradi
izravnave med fiskalnimi zmožnostmi posameznih lokalnih enot in ravnijo storitev, ki naj bi bila v načelu
dostopna vsem prebivalcem, ne glede na to, kje prebivajo, se tem enotam dodajajo sredstva iz
državnega proračuna v načelu na dva načina: s splošnimi dotacijami (nenamenska dotacija) ali s
posebnimi dotacijami (za posamezne namene)182.
Kadar se prerazporeditev financira iz vezanih transferjev in je mogoče pri regionalnih proračunih
zaznati višje zneske odhodkov, regionalne oblasti pa morajo hkrati slediti navodilom centralne vlade,
ne govorimo o decentralizaciji, pač pa je funkcija regij zgolj v podrejenem predstavništvu centralne
vlade. Nasprotno pa govorimo o pravi decentralizaciji (kljub temu, da se delež regionalnih izdatkov ne
spreminja), ko je moč pristojnosti odločanja o obstoječih sredstvih prenesena na regije183.
Občine se financirajo iz lastnih virov, sredstev države in zadolžitve, pri tem pa največji del predstavljajo
sredstva dohodnine. Obseg sredstev dohodnine, namenjene občinam, se je povečal z začetnih 30
odstotkov v letu 1994 na 54 odstotkov v letu 2008. Po merilih, ki jih je Računsko sodišče uporabilo v
reviziji, je bilo v letu 2010 finančno samostojnih 48 občin. Pri tem finančna samostojnost pomeni, da
so sredstva dohodnine prebivalcev teh občin zadostna za financiranje obveznih nalog občin. Iz
podatkov Ministrstva za finance na dan 31. 12. 2013 izhaja, da so prav najmanjše občine najbolj
zadolžene. Med občinami tako absolutno vodi občina Gornji Petrovci z 2.210 prebivalci ter 1.740 EUR
dolga na prebivalca, sledi ji občina Komenda z 5.714 prebivalci in 1.359 EUR dolga na prebivalca.
Ljubljana je na 12. mestu, njen dolga na prebivalca pa znaša 758 EUR. Povprečen dolg vseh slovenskih
občin znaša 410 EUR na prebivalca (skupno število prebivalcev na ta dan je 2.049.838). Skupni dolg
vseh slovenskih občin na dan 31. 12. 2013 znaša 840.466.576 EUR (od tega samo dolg občin
669.669.165 in dolg pravnih oseb 170.797.411 EUR) 184.
181 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 91-121. 182 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 10. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 183 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 184 Svet Banke Slovenije je obravnaval gradivo o kreditni izpostavljenosti slovenskih bank do občin. Slovenske občine so imele konec maja 2014 za 548 mio EUR dolga pri slovenskih bankah, kar je predstavljalo tretjino vseh bančnih posojil širši državi (t.j.
39
V letu 2010 je bilo 162 občin prejemnic presežne solidarnostne izravnave v skupnem znesku
167.182.451 evrov. Z uvedbo solidarnostne in dodatne solidarnostne izravnave v letu 2008 se je pričel
pretok sredstev iz finančno samostojnih k finančno nesamostojnim občinam185.
Sklepam lahko, da so z vidika obsega dolga na občana problematične predvsem nekatere manjše
občine, ki imajo manjše število prebivalcev, saj pri nekaterih dolg presega 690 EUR na prebivalca,
medtem ko so glede na nominalni obseg dolga najbolj zadolžene mestne občine. Čeprav se razpršenost
občin glede na dolg na prebivalca in glede na prihodke občine v zadnjih letih povečuje, pa je 25% takih
občin, ki imajo dolg na prebivalca višji od 422 EUR in delež dolga v prihodkih višji od 38%.
Za izvrševanje nalog potrebujeta tako država kot tudi organizacije nižjega nivoja lokalne samouprave
ustrezna finančna sredstva. V praksi držav se sam obseg finančnih sredstev za izvajanje nalog precej
razlikuje po obsegu in po strukturi, kar posledično pomeni precejšnjo raznolikost sistemov fiskalne
decentralizacije186.
Z vidika oblik in načina izvajanja dejavnosti lokalnih javnih služb je torej bistvenega pomena tudi sistem
financiranja, kar pomeni, da mora država ob odločitvi o vzpostavitvi posebnega javnopravnega režima
lokalne javne službe vzpostaviti tudi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal
ustrezno in cenovno sprejemljivo proizvodnjo kakovostnih proizvodov in storitev, ki se zagotavljajo z
izvajanjem dejavnosti lokalnih javnih služb ter njihovo alokacijo in distribucijo med lokalno
prebivalstvo. Sistem financiranja javnih služb omogoča več možnosti (tako v Green paper on services
of general interest, stran 26-27), in sicer187:
lahko uporabnik dobrin in storitev sami plačujejo dobrine in storitve izvajalcu javne službe po
posebnem cenovnem režimu; ali pa
financiranje zagotovi država oziroma lokalna skupnost iz svojih proračunskih sredstev; lahko
pa
vzpostavi kombiniran sistem.
Problematika obstoječega modela financiranja občin se replicirajo tudi pri pokrivanju stroškov občin
pri zagotavljanju nalog. Občine morajo imeti z opravljanjem svojih obveznih nalog dovolj sredstev za
določene stroške, ki jih v grobem lahko razdelimo na188: stroške javne uprave, stroške za obrambo ter
javni red in varnost, stroške gospodarskih dejavnosti, stroški okolja, stroški za stanovanjski dejavnost
in prostorski razvoj, poleg tega pa tudi:
centralna država, lokalna država, skladi socialne varnosti). Obseg dolga občin se je najbolj povečal v obdobju od 2009 do 2011, ko so kreditiranje občin najbolj povečale banke v večinski tuji lasti. Ta skupina bank izkazuje 65% celotnih bančnih posojil občinam. Do maja 2014 se je rast posojil občinam znižala na 3,3% medletno. Vir: Banka Slovenije. Dostopno na: https://www.bsi.si/iskalniki/sporocila-za-javnost.asp?VsebinaId=16671&MapaId=137#16671 185 Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Računsko sodišče RS, Ljubljana 2012, str. 5. 186 Z vidika fiskalne decentralizacije bi morale lokalne skupnosti imeti splošno pristojnost za delovanje na vseh področjih, ki jih sicer konkretizira zakonodaja, in ki niso izključene iz njihove pristojnosti ali sicer dodeljene drugim oblastem. Po drugi strani je jasno, da jim ni mogoče dodeljevati nalog brez finančnega kritja. Finančni viri morajo biti optimalni, se pravi v sorazmerju s pristojnostmi, ki lokalni oblasti pritičejo. 187 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 188 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 104-105.
40
stroški družbenih - negospodarskih dejavnosti (sem štejemo stroške dejavnosti na področju
športa in rekreacije; kulturnih dejavnosti in ostalih dejavnosti: radio, televizija, založništvo,
neprofitne organizacije, društva in drugo). Ti stroški v »povprečni slovenski občini«
predstavljajo okoli desetino vseh stroškov, pri čemer se občine med seboj precej razlikujejo
glede porabe na posameznih področjih);
stroški izobraževanja (sem štejemo stroške izobraževanja na področju predšolske vzgoje,
osnovnošolsko izobraževanje in ostale dejavnosti). Ti stroški v »povprečni slovenski občini«
predstavljajo okoli četrtino vseh stroškov, pri čemer se občine med seboj precej razlikujejo
glede porabe na posameznih področjih;
stroški za socialno varnost (sem štejemo stroške za socialno varstvo in prispevke za
zdravstveno varstvo občanov in druge stroške s področja socialne varnosti).
Analiza nam pokaže, da se opisane kategorije stroškov po občinah (Stri) močno razlikujejo, prav tako
skupni stroški po občinah. Teoretično bi morali biti stroški v korelaciji z lastnostmi občin (Li), zato ni
odveč, da v analizo stroškov po kategorijah in po občinah vključimo tudi nekatere lastnosti občin (Li).
Nekaj občinskih specifik je že upoštevano pri izračunu primerne porabe po občinah (PPi – 20a. člen
Zakona o financiranju občin189/ZFO-1/, kot npr. površina občin (Pi), število prebivalcev, število starejših
od 65. let po občinah (Si), število mlajših od 15 let po občinah (Mi), število kilometrov občinskih cest
po občinah (Ci) ter razdelitev občin na mestne občine (takšnih je trenutno 11), nemestne občine in
občine, ki imajo sedež v krajih, kjer so bili sedeži občin pred uveljavitvijo Zakona o ustanovitvi občin ter
o določitvi njihovih območij /ZUODNO/ (Uradni list RS, št. 60/94 s spremembami in dopolnitvami) pa
nimajo statusa mestnih občin (takšnih je 49)190. 191
Navedene specifike oz. lastnosti (Li) bi morale v veliki meri pojasnjevati stroške, ki nastajajo po občinah
(STRi) oz. razlike med zgoraj naštetimi skupinami stroškov po občinah, saj gotovo ni vseeno ali mora
občina zgraditi osnovno šolo za 100 ali 1000 osnovnošolcev, ali jih mora do šole prevažati ali ne, ali
mora ob ostalih potrebah izdatno vlagati še v izgradnjo komunalne infrastrukture, kulturnih in športnih
objektov, ali mora vzdrževati veliko število občinskih cest na težko dostopnih področjih, itn192.
189 Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO 190 Navedene specifike oz. lastnosti (Li) bi morale v veliki meri pojasnjevati stroške, ki nastajajo po občinah (STRi) oz. razlike med zgoraj naštetimi skupinami stroškov po občinah, saj gotovo ni vseeno ali mora občina zgraditi osnovno šolo za 100 ali 1000 osnovnošolcev, ali jih mora do šole prevažati ali ne, ali mora ob ostalih potrebah izdatno vlagati še v izgradnjo komunalne infrastrukture, kulturnih in športnih objektov, ali mora vzdrževati veliko število občinskih cest na težko dostopnih področjih, itn. Ostale specifike oz. lastnosti občin (Li), ki bi jih veljalo upoštevati v okviru analize stroškov po občinah (Stri) so npr. število otrok v občinskih vrtcih (Vi), število osnovnošolcev v občini (Osi), število dijakov v občini (Di), število podjetij v občini (Podi), število podjetij iz primarnih dejavnosti v občini (PACi), število podjetij iz predelovalnih dejavnosti (Pdi), število podjetij iz dejavnosti gradbeništva in osnovnih storitev (PEIi), število podjetij iz višje razvitih storitvenih dejavnosti (telekomunikacije, finančne storitve, ostale poslovne storitve (PJKi), povprečna bruto plača zaposlenega v občini (PPLi), število zaposlenih v občini (ZAPi), število stanovanjskih enot v občini (STANi), stanovanjska površina v občini (STPOi), dobiček podjetij v občini (DOBi), itn. 191 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 104-105 in Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik, M. Železnik. Analize za prenovo sistema financiranja samoupravnih lokalnih skupnosti. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 16. 192 Ostale specifike oz. lastnosti občin (Li), ki bi jih veljalo upoštevati v okviru analize stroškov po občinah (Stri) so npr. število otrok v občinskih vrtcih (Vi), število osnovnošolcev v občini (Osi), število dijakov v občini (Di), število podjetij v občini (Podi), število podjetij iz primarnih dejavnosti v občini (PACi), število podjetij iz predelovalnih dejavnosti (Pdi), število podjetij iz dejavnosti gradbeništva in osnovnih storitev (PEIi), število podjetij iz višje razvitih storitvenih dejavnosti (telekomunikacije, finančne storitve, ostale poslovne storitve (PJKi), povprečna bruto plača zaposlenega v občini (PPLi), število zaposlenih v občini (ZAPi), število stanovanjskih enot v občini (STANi), stanovanjska površina v občini (STPOi), dobiček podjetij v občini (DOBi), itn.
41
Proračuni v Republiki Sloveniji se še vedno pripravljajo, izvajajo in vodijo na način, ki je bil ustaljen v
času pred vstopom Republike Slovenije v Evropsko unijo in območje evra. Temeljijo na sistemu
nacionalnih računov (The United Nations System of National Accounts), zato je potrebno podatke za
poročanje po sistemu ESA vsako leto posebej "prevajati". Pri tem se proračuni, ki so pripravljeni in
izvedeni po načelu denarnega toka, vsako leto preračunavajo v proračune, ki so načrtovani, izvedeni in
izvršeni na podlagi načela poslovnega dogodka (accrual accounting and accrual budgeting). Prenova
prej omenjenega ZJF je po mnenju udeležencev razprave zato tudi priložnost, da se priprava
proračunov, njihovo izvajanje ter proračunsko poročanje končno prilagodi dejstvu, da je Republika
Slovenija članica EU in EUR območja, in da se postopek priprave izvajanja in poročanja prestavi v sistem
proračunskega poročanja po načelu poslovnega dogodka, ki je skladen s sistemom evropske statistike.
Ne nazadnje nas k temu usmerja pred kratkim sprejet Zakon o fiskalnem pravilu, ki določa, da se
relevantne makroekonomske kategorije, ki jih zakon upošteva pri uvedenih fiskalnih omejitvah,
izračunavajo v skladu s sistemom ESA193.
Tudi mnenje Računskega sodišča iz leta 2012194 je, da obstoječa ureditev področja občin sicer
zagotavlja, da so te sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, vendar pa je pri tem
stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine glede na število prebivalcev.
Računsko sodišče meni, da brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega financiranja iz
državnega proračuna za skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog, s katerimi naj
bi zadovoljevale potrebe in interese svojih prebivalcev. Računsko sodišče tudi meni, da so to tudi vzroki
za nezainteresiranost občin za združevanje, kljub temu da so za združevanje občin določene finančne
spodbude. Zaradi časovne omejitve spodbud za združevanje občin te po našem mnenju za občine niso
zanimive, medtem ko spremembe sistema financiranja občin niso časovno določene195.
Da sistem financiranja občin ni ustrezen, so nas ponovno opozorili pri OECD, ko so v priporočilih
zapisali, da se je v nasprotju s trendi v številnih državah OECD število občin v Sloveniji v zadnjih 20 letih
povečalo. Mnoge občine so premajhne za učinkovito zagotavljanje javnih storitev ali za izvedbo naložb,
ki potencialno spodbujajo gospodarsko rast. Pomemben razlog za razdrobljenost je tudi v sistemu
financiranja, saj so formule financiranja, ki se uporabljajo za financiranje občin, običajno bolj radodarne
do majhnih občin z manjšim številom prebivalcev. Potrebno je zagotoviti dodatne finančne spodbude
za nove in močnejše oblike medobčinskega sodelovanja. Ključno priporočilo OECD je, da je potrebno
doseči napredek pri združevanju občin in razviti nove oblike medobčinskega sodelovanja za zagotovitev
večje stabilnosti lokalnih financ196.
193 Računsko sodišče: Računsko sodišče pomembno prispeva k transparentnosti slovenskih javnih financ (11. 9. 2015). 194 Po podatkih računskega sodišča iz leta 2012 za leto 2010 so občine v letu 2010 od skupaj 2.361.221.118 evrov, največ sredstev namenile področju izobraževanja, in sicer 484.574.631 evrov, najmanj pa znanosti in tehnološkemu razvoju, 696.257 evrov. Največ sredstev za izobraževanje je bilo porabljenih za varstvo in vzgojo predšolskih otrok, to je za vrtce in druge oblike varstva in vzgoje otrok. Sredstva za izobraževanje se namenjajo še osnovnemu, glasbenemu, srednjemu in poklicnemu šolstvu, izobraževanju odraslih, drugim oblikam izobraževanja ter pomoči šolajočim, to je štipendijam in študijski pomoči. Področju kulture, športa in nevladnih organizacij so občine namenile skupaj 376.201.918 evrov, od tega programom športa in prostočasnim aktivnostim 213.220.625 evrov, ohranjanju kulturne dediščine in programom v kulturi 159.539.065 evrov ter 3.442.228 evrov kot podporo posebnim skupinam. Na petem mestu po obsegu sredstev, ki jih občine namenjajo posameznim področjem, je področje lokalne samouprave, ki so mu vse občine skupaj namenile 202.388.196 evrov, in sicer največ, 163.587.923 evrov, za administracijo občinskih uprav. 195 Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Računsko sodišče RS, Ljubljana 2012, str. 6. 196 Slovenija, Reforme za močno in trajnostno oživitev. Zbirka OECD »Boljše politike. Maj 2014.
42
Fiskalna decentralizacija v Evropi
Vsaka država ima sicer oblikovan bolj ali manj lastni sistem financiranja nižjih ravni upravljanja, ki gre
ponekod v smeri večje decentraliziranosti, spet drugje v smeri večje centraliziranosti. Že hiter pregled
sistemov pokaže, da je v teh državah izredna raznolikost tako v okviru same strukture lokalne
samouprave in z njo povezanih pristojnosti kot v okviru razdelitve fiskalne moči in avtonomije
financiranja med centralnim (državnim) nivojem upravljanja in nižjimi nivoji upravljanja. Sistemi
fiskalne decentralizacije se med seboj močno razlikujejo, bodisi zaradi zgodovinskih in geografskih
bodisi upravno-administrativnih ozadij, zato njihova neposredna mednarodna primerjava ni mogoča.
Na to je mogoče sklepati zgolj posredno prek posameznih indikatorjev. Najpogosteje uporabljeni
indikatorji so tisti, ki jih je uporabil Mednarodni denarni sklad, npr. prihodki nižjih ravni upravljanja po
njihovi strukturi in agregatno kot delež v celotnih prihodkih javnega sektorja ali glede na BDP
posamezne države ter odhodki nižjih ravni upravljanja po njihovi strukturi in agregatno kot delež v
celotnih odhodkih javnega sektorja ali glede na BDP197.
Med državami članicami EU so nivoji lokalne samouprave urejeni različno, kar je posledica različnih
zgodovinskih, geografskih in kulturnih razlogov198.
Tako med starimi kot tudi novimi članicami je trend povečanja vloge subnacionalnih regij. Praktično
vse države članice EU so šle tekom zadnjih štirideset let skozi proces decentralizacije (začenši s Španijo
v letih 1970) pa do Romunije in Bolgarije, ki gredo skozi ta proces zadnja leta. S procesom
decentralizacije pridobivajo regije več pristojnosti in instrumentov, ki jih potrebujejo za njihovo
realizacijo, na področju sprejemanja odločitev pa se veča obseg neodvisnosti199.
Danska in Avstrija sta državi z dvema ravnema upravljanja, vendar kljub temu spadata med močno
decentralizirane države. Glede na strukturo javnih financ pa sodi Slovenija med države z nizko stopnjo
decentralizacije.
197 Finšgar, Mateja & Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo, Vol 59, No 5-6, 2013, str. 15. 198 Države stremi nivoji lokalne samouprave so Belgija, Francija, Nemčija, Italija, Poljska, Španija, Velika Britanija, države z dvema nivojema so Avstrija, Finska, Portugalska, Češka, Danska, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Slovaška in Švedska, enonivojsko so urejene Bolgarija, Ciper, Estonija, Irska, Litva, Latvija, Luxemburg, Malta in Slovenija. 199 Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012, str. 15.
43
Tabela 7: Število nižjih ravni upravljanja (podatki iz leta 2011)
1. nivo 2. nivo Št. prebivalcev v 000 Površina v km²
Država z eno ravnjo lokalne samouprave
Slovenija 210200 občin 2.042 20.273
Države z dvema ravnema lokalne samouprave
Avstrija 2,357 občin 9. federalnih
dežel
8.370 83.871
Danska 98 občin 5. regij 5.546 43.098
Vir: Dexia201 (2011, str. 6), tabela: lastna
Pomen subnacionalnih ravni javnega sektorja se spreminja od države do države. V povprečju znašajo
javni izdatki 33,6% BDP, prihodki pa 16,2%. Glede na velikost subnacionalnih javnih izdatkov in
prihodkov je na prvem mestu Danska (37,6% in 37,4%), na zadnjem mestu pa Malta (z 0,7% in 0,7%).
Po podatkih OECD za obdobje 2013 in v razmerju do ostalih evropskih držav je največ sredstev za
lokalno samoupravo namenila Danska, kar je znašalo 64,1% vseh javnih financ in 36,4% BDP in po
vrednostih absolutno prednjači. Avstrija namenja 34,6% javnih financ oz. 17,60% BDP. Po primerjalnih
podatkih Slovenija namenja lokalni porabi kar trikrat manjše vrednosti, in sicer 16,1% javnih financ oz.
9,6% BDP202.
Pomembno vlogo v evropskem gospodarstvu igra javni sektor. V evropskem povprečju predstavljajo
prihodki javnega sektorja 44,1% BDP, izdatki pa 50,6% BDP. Med posameznimi državami članicami
prednjači Danska, kjer predstavljajo prihodki 55,7% BDP, na zadnjem mestu pa je Slovaška s 32,3%203.
200 Danes sestavlja Slovenijo 212 občin. 201 Dexia (2011). Subnational public finance in the European Union [online]. Dosegljivo: http://www.dexia.com/EN/ news/in_short/Documents/NDCE_july_2011_EN.pdf [1. 3. 2013] 202 OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition, str. 6. 203 Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012, str. 15.
44
Tabela 8: Konsolidirani javno finančni odhodki v % BDP
Konsolidirani javno finančni odhodki v % BDP
Konsolidirani javnofinančni odhodki kot
odstotek celotnih javnofinančnih
odhodkov (konsolidirano)
1995 2000 2005 2010 2013 1995 2000 2005 2010 2013
Avstrija Centralni 37,75 34,42 35,40 36,30 35,13 68,71 68,38 69,44 68,74 68,97
federalni 7,41 8,09 8,20 8,65 8,14 13,49 16,07 16,09 16,38 15,98
lokalni 9,78 7,83 7,38 7,85 7,67 17,80 15,55 14,48 14,87 15,05
Danska Centralni 27,24 23,02 19,64 21,92 21,48 46,54 43,69 38,34 38,42 37,83
lokalni 31,29 29,67 31,58 35,14 35,31 53,46 56,31 61,66 61,58 62,17
Slovenija centralno 44,54 37,98 36,50 39,44 50,13 85,55 82,30 81,29 80,09 83,94
lokalno 7,53 8,17 8,40 9,80 9,59 14,45 17,70 18,71 19,94 16,06
Vir: OECD Fiscal Decentralisation Database: Consolidated government expenditure as percentage of GDP [Table
4: 1970 - 2013] in Consolidated government expenditure as percentage of total general government expenditure
(consolidated) [Table 5: 1970 - 2013]
Za izvrševanje nalog potrebujeta tako država kot tudi nižji nivo ustrezna finančna sredstva. V praksi
držav se sam obseg finančnih sredstev za izvajanje nalog precej razlikuje po obsegu in po strukturi, kar
posledično pomeni precejšnjo raznolikost sistemov fiskalne decentralizacije. Zgornja tabela prikazuje
kolikšen delež finančnih sredstev so namenile analizirane države za financiranje izvajanja nalog nižjih
ravni glede na BDP. Jasno je, da Slovenija v primerjavi z Avstrijo in Dansko glede na BDP lokalnim
financam namenja neprimerno malo finančnih sredstev (po podatkih iz leta 2013 le 9,59% BDP)204.
204 OECD Fiscal Decentralisation Database: Consolidated government expenditure as percentage of GDP [Table 4: 1970 - 2013]
in Consolidated government expenditure as percentage of total general government expenditure (consolidated) [Table 5:
1970 - 2013]
45
Sub-nacionalni javnofinančni odhodki z gospodarsko funkcijo (COFOG)
Vir: OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition. str. 7 , Graf:
lasten
Odhodki lokalnih skupnosti predstavljajo njihovo izvajanje pristojnosti na področjih, kot so npr.
izobraževanje, socialna varnost, osnovno zdravstvo, administrativne zadeve oz. stroški upravljanja in
delovanja lokalnih skupnosti, stroški urejanja prostora, varnosti. Obsegu sredstev, ki jih države
namenjajo za izvajanje posameznih pristojnosti. Podatki o tem, kolikšen delež odhodkov so lokalne
skupnosti namenile izvajanju posameznih pristojnosti, so prikazani v tabeli. (Pri tem smo za nazornejši
prikaz izpostavili zgolj tista področja, ki zajemajo večji delež v strukturi odhodkov, saj imajo države v
povprečju kar okoli 60 do 70 % vseh odhodkov skoncentriranih zgolj na štirih področjih, in sicer v
izobraževanju (20,5 %), sociali (19,5 %), administraciji in delovanju političnega sistema (15,5 %) ter
zagotavljanju mreže osnovnega zdravstva (13,3 %). V kategorijo »drugo« sodijo še naloge in
pristojnosti s področja vzdrževanja javnega reda in miru, stanovanjske zadeve, urejanje komunalnih
zadev, načrtovanje prostora, varstvo okolja ter obramba in zaščita pred naravnimi nesrečami). Eno
glavnih področij, za katero lokalne skupnosti porabijo največ sredstev, je področje izobraževanja;
izvajanje izobraževanja predstavlja v povprečju približno petino odhodkov. Drugo pomembno področje
pristojnosti lokalnih oblasti je socialna varnost, ki je močno poudarjena pri Danski, saj predstavlja kar
55 % vseh lokalnih odhodkov. Sledijo ji Velika Britanija, Švedska, Finska, Nemčija in Avstrija, ki
izkazujejo višjo vrednost odhodkov glede na povprečje205.
205 OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition, str. 7.
0
10
20
30
40
50
60
izobraževanjein šport
sociala administracija zdravstvo eco. zadeve drugo
Avstrija
Danska
Slovenija
Povprečje EU
46
Tabela 9: Odhodki javnega sektorja po področjih (podatki iz leta 2007)
izobraževanje sociala administracija zdravstvo eco. zadeve drugo206
Avstrija
Samo lok.
sekt.
18,0
16,30
19,50
18,90
15,50
18,30
21,50
16,90
14,40
13,40
11,00
16,30
Danska 10,90 53,70 4,00 22,50 4,20 4,70
Slovenija 41,40 9,70 17,90 10,90 8,70 11,40
Povprečje EU
Samo lok.
sekt.
20,80
19,60
19,00
18,80
15,70
13,90
12,90
14,80
12,00
12,00
19,60
20,90
Vir: Dexia: EU sub-national governments: 2008 key figures. 2009/2010 Edition. CCRE CEMR.
Po vseh zgoraj navedenih podatkih lahko utemeljeno sklepam, da pri vzpostavitvi posebnega pravnega
režima nad izvajanjem dejavnosti javne službe na lokalni ravni ter pri odločanju o njihovi ustanovitvi in
ukinitvi stopnja teritorialne, upravne, politične in fiskalne decentralizacije v vseh občinah v slovenskem
prostoru ni ustrezna, kar je očitno posledica njihove razpršenosti in (pre)majhnosti. Za rešitev
navedenega problema so bili podani tudi predlogi o ustanovitvi pokrajin kot višjemu nivoju lokalne
samouprave, a ideja o tem ni zaživela.
3.5. Centralizacija izvajanja storitev s prednostmi in slabostmi
Decentralizacijo207 lahko razumemo kot proces, s katerim se večajo oz. širijo pristojnosti lokalnih
samoupravnih skupnosti, ta širitev pa lahko poteka preko treh različnih procesov208:
Politična decentralizacija: Države članice OECD se smatrajo kot demokratično urejene na vseh
ravneh. Politična decentralizacija pomeni devolucijo političnih oz. voljenih organov sub-
nacionalnih avtoritet. Tipični primeri so volitve županov in guvernerjev, ustavne reforme, ki
krepijo avtonomijo lokalnih skupnosti ter reforme volitev, ki širijo politično konkurenco
samoupravnih lokalnih skupnosti.
Fiskalna decentralizacija: pomeni prenos pristojnosti za izdatke na nižje, lokalne skupnosti, ki
se financirajo s kombinacijo lastnih virov in drugih virov prihodkov, vključno s transferji. Način,
po katerem se pristojnosti določajo (npr. namenski ali vezani transferji), lahko zmanjšujejo
dejansko avtonomijo lokalnih samoupravnih skupnosti. Podobno je, če so brez lastnega vira
206 Stanovanjske zadeve, prostorski razvoj, javni red in mir, rekreacija, kultura, okolje in obramba. 207 Države OECD predstavljajo praktično vse mogoče modele medvladnih odnosov, in segajo od visoko decentraliziranih zveznih sistemov (ZDA, Kanada, Švica) do visoko centraliziranih enotnih državnih sistemov (Irska, Grčija in Portugalska) ter nekaj novih članic EU, kot npr. Madžarska, ki je brez močnih oz. stabilnih samoupravnih lokalnih skupnosti. Med tema dvema nasprotujočima modeloma, so tudi države, ki so nedavno ustanovile regionalne sisteme, kot so Francija, Italija in Španija ter unitarno urejene države s tradicijo močnih lokalnih skupnosti, kot npr. skandinavske države. V zadnjem desetletju je mogoče v državah članicah OECD zaznati demokratične trende, večina članic je iz različnih razlogov eksperimentirala z reformami decentralizacije. Decentralizacija pa poteka tudi pri nekaterih vzhodno-evropskih članih EU (Poljska, Slovaška, Češka) 207. 208 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 4-5.
47
prihodkov, saj v teh primerih pride do pomanjkanja spodbud za odgovornosti, saj bi morale
biti same sposobne prenesti pristojnosti iz zveznih vlad nase.
Regulatorna decentralizacija: ne pomeni nekega bistvenega prenosa finančnih sredstev,
čeprav pa njeni učinki vplivajo na vse prebivalce (kot je na primer določitev emisij
avtomobilov). Čista oblika regulatorne decentralizacije je veliko manj pogosta kot fiskalna
decentralizacija. Številni centralizirani predpisi so sprejeti zlasti zaradi ureditev okolja, zdravja
ali finančne politike. Tako fiskalna kot tudi regulatorna decentralizacija pomenita prenos
nekaterih pristojnosti iz centralne na sub-nacionalne vlade. Ključnega pomena za uporabo
nekaterih kazalcev fiskalne decentralizacije je premik moči odločanja209.
Ključni argumenti, ki so v prid centraliziranim storitvam so210:
znižanje cen blaga in storitev,
kakovostnejše storitve za nižjo ceno, povečana kupna moč centralizirane organizacije,
potreba po tehnični standardizaciji (vključno z informacijsko tehnologijo) ter vključitev
okoljskih standardov,
druge ugodnosti, ki niso povezane s stroški,
nižji stroški za usposabljanje zaposlenih (z vidika številčnosti),
lažje upravljanje sistema uspešnosti zaposlenih,
spodbujanje določil o transparentnosti (evidentiranje in poročanje o javnih naročilih in
transakcijah, učinkovita kontrola upravljanja, lažje revidiranje).
Argumenti, ki so v prid decentraliziranemu sistemu pa so:
manjša možnost za korupcije,
natančnejša opredelitev blaga in storitev z željami naročnika,
manjša verjetnost za naročilo večjega obsega, kot je potreba,
manj birokracije, ki je posledica časovno hitrejšega postopka javnih naročil,
boljša konkurenca pri sklepanju pogodb,
možnosti lokalnih kupcev, da pridobijo blago ali storitve od lokalnih proizvajalcev po nižjih
cenah,
več individualne odgovornosti za zaposlene211.
V kolikor gledamo z vidika upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, lahko rečemo, da s
pojmom centralizacije (javnih naročil) razumemo centralizacijo izvajanja storitev v centralnih organih
oziroma v popolni odvisnosti od centra v odnosu do neposrednih »direktiv« ter pod nadzorom
209 Primer: prerazporeditev izdatkov za zdravstvo iz centralnega na regionalni proračun ne pomeni samo po sebi povečane stopnje decentralizacije, če ni prenos izdatkov povezan tudi s prenosom pristojnosti za odločanje. 210 OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000, str. 4. 211 OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000, str. 4-5.
48
centralnih, najvišjih organih uprave. O upravni centralizaciji v najčistejši in najstrožji obliki lahko
govorimo samo v primeru, če bi za celotno državo obstajala samo ena in edina državna institucija, v
kateri bi bila skoncentrirana vsa javna uprava. To pa v praksi ni mogoče – zato se v vsaki moderni državi
v večji ali manjši meri pojavlja ideja decentralizacije. Decentralizacija pa je v okviru uprave oziroma
javne uprave mogoča na dva načina:
1. kot administrativna decentralizacija (dekoncentracija) ali kot
2. decentralizacija samoupravnih lokalnih skupnosti.
Pri tem sta pomembna dva aspekta decentralizacije: upravno-tehnični in interesni. Cilj prvega je
doseganje čim večje racionalnosti in učinkovitega upravljanja, med tem ko je cilj drugega aspekta
povečati možnost uresničevanja interesa njegovih nosilcev. Rezultat prvega pristopa je
dekoncentrirano izvrševanje nalog, drugega pa lokalna samouprava. Če je administrativna
decentralizacija samo tehnično in organizacijsko vprašanje prenosa nalog, ki so sicer centralne, na
področne organizacijske enote oziroma na nižje državne organe zunaj državnega centra, je
decentralizacija samoupravnih lokalnih skupnosti (na prvem mestu) politično vprašanje, saj se nanaša
na določeni razporeditvi upravnih nalog med centralno upravo in »lokalno samoupravo«, ki lahko
delujejo kot samostojni upravni centri. Zato predstavlja pravo resnično decentralizacijo samo lokalna
samouprava in izvajanje nalog oblasti javne uprave v samoupravnih lokalnih skupnostih212.
Ugotovimo lahko, da ne obstajajo čisti modeli centralizacije ali decentralizacije, pač pa da lahko
govorimo o različni stopnji oziroma o močnejši ali blažji obliki centralizacije oz. decentralizacije. Gre za
procese in dinamičnem pojavu, ki so odvisni od niza elementov in pogojev, v vsaki državi pa v prvi vrsti
od osnovnega izhodišča urejenosti te države in družbe. Na področju decentralizacije lahko tako
govorimo o nizu nivojev – od maksimalnega nivoja neodvisnosti in samostojnosti do minimalnih
možnosti samostojnega izvajanja nalog. Če poenostavimo – rečemo lahko, da je razlika med
posameznimi vrstami (stopenj, modelov) centralizacije in decentralizacije, in sicer213:
ali ima neka ožja enota status pravne osebe in kakšna je njena dejanska sestava,
kakšen je obseg lokalnih storitev in nalog, ki jih izvajajo lokalne skupnosti ter kako in v kakšnem
obsegu se zagotavljajo finančna in druga sredstva,
kakšna kontrolna in nadzorstvena pooblastila imajo centralni (državni) organi v razmerju do
decentraliziranih lokalnih skupnosti,
ali lokalno prebivalstvo samo odloča o izbiri (izvoli, imenuje) oziroma sestavi organov lokalnih
skupnosti in kakšen je vpliv centralnih organov pri tem.
Za učinkovito izvajanje občinskih nalog in s tem zadovoljevanje potreb lokalnega prebivalstva je
bistvenega pomena učinkovit upravni sistem z ustreznim številom strokovno usposobljenih
uslužbencev. Zmožnost opravljanja izvirnih in drugih (prenesenih) nalog občine je bistveno bolj odvisna
od dejanskih kot pa normativnih danosti posamezne lokalne skupnosti. Res je, da se lokalne skupnosti
osnujejo na normativni podlagi, pa vendar ustanavljanje ožjih lokalnih skupnosti mnogokrat ne sledi
212 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 20-21. 213 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 21.
49
načelom racionalnosti. Z vidika izvajanja občinskih pristojnosti je bistvenega pomena tudi sistem
financiranja lokalnih skupnosti, kar pomeni, da mora država ob odločitvi o obsegu občinskih nalog
vzpostavitvi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal ustrezno in kakovostno
izvajanje nalog lokalne skupnosti. Zaradi velikega števila sorazmerno šibkih lokalnih skupnosti v
Sloveniji je za izvajanje nalog, ki so skupne bodisi občinam bodisi občinam, državi in EU, pomembno
medsebojno sodelovanje t.i. javno-javno partnerstvo214.215
Tako Brezovnik216 pravi, da se lahko na istem nivoju oblasti vzpostavi horizontalno (npr. med lokalnimi
skupnostmi; npr. medobčinsko sodelovanje) ali pa med različnimi nivoji oblasti vertikalno (npr. med
državo in lokalno skupnostjo). Javno-javno partnerstvo ni omejeno zgolj na javnopravne oblastne
(teritorialne) entitete (državo, regije, pokrajine, občine), pač pa se lahko vzpostavi tudi med
javnopravnimi oblastnimi entitetami in drugimi osebami javnega prava (specializirane osebe javnega
prava, kot so javna podjetja, javni skladi, javni zavodi itn.) ali samo med drugimi osebami javnega prava.
Pri horizontalnem sodelovanju, kjer gre za sodelovanje lokalnih organov na istem nivoju (npr.
regionalnih ali lokalnih oblasti), se partnerstva odražajo v usklajevanju politik različnih organov oblasti
brez ustanovitve pravne osebe ali ustanovitvi (samostojne) specializirane pravne osebe (javnega
prava). V okviru oblik horizontalnega sodelovanja pri izvajanju javnih storitev moramo opomniti
predvsem na različne oblike medobčinskega sodelovanja. Tovrstne oblike horizontalnega sodelovanja,
ki na nivoju temeljnih enot lokalne samouprave opravljajo njihove skupne naloge, so v sistemih lokalne
samouprave evropskih držav poznane že več kot sto let. Pri tem zakoni praviloma ne posegajo v
funkcionalno kompetenčno subjektiviteto lokalne samouprave na temeljnem nivoju. Pospeševanje
medobčinskega sodelovanja je na normativnem področju šlo v dve smeri. Prva smer (uporabljena v
Avstriji na zveznem nivoju in v Italiji) je zakonsko normiranje obveznega oblikovanja zvez za določene
naloge. Druga smer (Belgija, Nemčija - Bavarska, Švedska, Nizozemska, Finska) pa je šla v smer
pospeševanja prostovoljnega povezovanja občin za določene naloge. Poseben primer pa je francosko
medobčinsko sodelovanje, ki je zraslo na enonamenskih zvezah, ki so z večnamenskimi zvezami,
distrikti in zvezami občin (fr. communautes de communes) prerasli vsa podobna gibanja po vrstah in
po številu interesnega institucionalnega medobčinskega sodelovanja217.
V vseh navedenih državah je medobčinsko sodelovanje institucionalizirano in predstavlja samostojni pravni subjekt (javnega prava), ki opravlja naloge občin za svoje ustanovitelje, ki te naloge več ne izvršujejo samostojno. Organizacijsko gledano imajo vse oblike svoja predstavniška telesa (praviloma paritetno in posredno) in upravni sistem – organizacijo. Poudariti je potrebno, da se v primerih institucij
214 Partnerstva med dvema ali več javnopravnimi oblastnimi entitetami znotraj države so zelo pogosta in običajna. Dve ali več javnopravnih oblastnih entitet lahko medsebojno sodeluje bodisi pri financiranju investicij v javno infrastrukturo, bodisi pri izvajanju dejavnosti javnih služb, bodisi pri izvajanju drugih skupnih nalog. Tovrstne oblike javno-javnih partnerstev lahko zasledimo domala v vseh državah EU. Vzroki za tovrstna sodelovanja pa so bodisi v racionalizaciji organizacije, upravljanja in ponudbe javnih dobrin bodisi v skupnih vlaganjih v infrastrukturo, ki pripomorejo h kvalitetnejšemu izvajanju dejavnosti javne službe (npr. skupna gradnja čistilne naprave za čiščenje odpadnih komunalnih in padavinskih voda). 215 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 33. 216 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 28. 217 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 36.
50
medobčinskega sodelovanja, ko so določene v zakonih državah članica EU, ne gre za oblikovanje upravnih sistemov novih »večjih« lokalnih skupnosti, pač pa o istih lokalnih samoupravah218.219 Pri vertikalnem sodelovanju pa gre za oblike sodelovanja, ki delujejo na različnih ravneh (EU, država in
lokalne skupnosti). Vertikalno sodelovanje tako vključuje partnerje, ki delujejo na različnih nivojih.
Skupno sodelovanje pa lahko vključuje številne partnerje, ki delujejo na istem nivoju, in vsaj enega
partnerja, ki deluje na različnem nivoju. V praksi tovrstno sodelovanje odraža v: • ustanovitvi skupnega
subjekta (pravne osebe), • sodelovanju, ki temelji na prenosu sredstev, in • pogodbenem sodelovanju.
Ob različnih oblikah vertikalnega sodelovanja med organi oblasti, katerih cilj je ustanovitev skupne
(specializirane) pravne osebe, lahko v praksi zasledimo tudi primere, ko se v ustanovitev specializiranih
pravnih oseb vključujejo tudi zasebni partnerji. Z vključevanjem zasebnih partnerjev se zagotovi
izvajanje dejavnosti javne službe po poslovnem načelu, hkrati pa se zasleduje javni interes,
zagotavljanje katerega spada v pristojnost javnih partnerjev. Ob navedenih pa so v praksi pogosta
sodelovanja, ki temeljijo na prenosu sredstev in so po svoji strukturi v glavnem vertikalna. V praksi so
tovrstna sodelovanja običajno povezana s financiranjem investicij v javno infrastrukturo220.
Jovanović221 v svojem članku »Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave i
unapređenja performansi javnih nabavki« podrobneje predstavi prednosti in slabosti centralizacije
javnih storitev, ki se v njegovem primeru navezuje na javna naročila in za ta namen uporabi SWOT
analizo centraliziranih javnih naročil. Opredelil je prednosti in slabosti ter priložnosti in nevarnosti.
Kot prednosti centralizacije v razmerju z decentraliziranim sistemom tako našteva:
nižanje nabavnih cen, pri čemer pa je predpogoj večja kupna moč, na podlagi katere so tudi
ostali pogoji nakupa ugodnejši (npr. ugodnejši pogoji za vzdrževanje in servis);
nižji transakcijski stroški (centralizacija namreč pomeni, da se večje število postopkov manjše
vrednosti nadomesti z enim postopkom večje vrednosti);
višji nivo standardizacije (uvedba standardizacije pomeni prednost tako za naročnike kot tudi
za ponudnike, saj naročnikom niža stroške vzdrževanja in servisa, ponudnikom pa omogoča
ustvarjanje ekonomije obsega. Razen tega pa ponudniki laže pripravijo ponudbo za
strandardizirane storitve kot pa za večje število fragmentiranih in diferenciranih zahtev);
manjši riziko za neuspeh (glede na to, da centralizirane postopke javnih naročil praviloma
vodijo najbolj kompetentni, ki so angažirani za potrebe večjega števila naročnikov, je večja
218 Gotovac Juvan V. (2003). Ustanovitev interesne zveze občin (z vzorcem akta o ustanovitvi), Lex Localis – Journal of Local Self_Governement, 1(1), pp. 69-87 v Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 29-30. 219 Institucionalizacijo medobčinskega sodelovanja lahko zasledimo tudi v slovenski pravni ureditvi lokalne samouprave. Veljavni Zakon o lokalni samoupravi tako določa, da lahko samoupravne lokalne skupnosti med seboj prostovoljno sodelujejo zaradi skupnega urejanja in opravljanja lokalnih zadev javnega pomena (torej tudi na področju izvajanja dejavnosti javnih služb). V ta namen pa lahko združujejo sredstva in v skladu z zakonom ustanavljajo skupne organe in organe skupne občinske uprave, ustanavljajo in upravljajo sklade, javne zavode, javna podjetja in ustanove ter se povezujejo v skupnosti, zveze in združenja. Navedena določba je splošna in predstavlja v skladu z načeli MELLS uzakonjeno načelo prostovoljnega sodelovanja samoupravnih lokalnih skupnosti. 220 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 36. 221 Jovanović, Predrag. 2015. Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave i unapređenja performansi javnih nabavki. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 38 in dalje.
51
verjetnost, da bo tudi dokumentacija ustrezala kvalitetam in da bo dobro speljan postopek,
kot pa v primerih, da vsak naročnik vodil svoj postopek).
Po njegovem mnenju so slabosti sledeče:
V primerjavi z decentraliziranim postopkom javnih naročil je slabost centraliziranega v
njegovem daljšem trajanju, saj je potreben dodatni čas, da se pridobijo informacije o potrebah
naročnika, za katerega se vodi postopek, ter za usklajevanja. V primeru centraliziranega
postopka javnih naročil je tudi večja verjetnost za pritožbe, saj je tudi interes večji.
Centralizirani postopki ne upoštevajo specifičnih potreb posameznika, ki pa so upoštevane v
primerih, ko uporabnik nabavlja sam zase.
Centralizirana javna naročila so bolj usklajena od decentraliziranih. Njihova uspešna realizacija
je pogojena z dobro raziskanim tržiščem, in to ne samo v povezavi s predmetom postopka
javnega naročila, pač pa tudi v povezavi z večjim številom potencialnih ponudnikov, njihovimi
medsebojnimi rivalskimi odnosi ter pravnimi določili. Za centralizirana javna naročila so
potrebni strokovnjaki, ki ne samo, da dobro poznajo postopek, pač pa tudi tržišče ter imajo
ustrezna znanja.
Kot priložnosti vidi:
Prednosti »centra ekspertize«, saj se s centralizacijo javnih naročil na nivoju lokalne
samouprave predpostavlja, da gre za koncentracijo strokovno usposobljenih in izkušenih
javnih uslužbencev za javna naročila na enem mestu. Koristi njihove ekspertize na nivoju
lokalne samouprave ima lahko širok krog naročnikov, to pa niso samo tisti, za katere se
postopek izvaja, pač pa tudi drugi naročniki, ki se lahko na centralizirane organe obrnejo za
nasvet, vzorec dokumentacije, pritožbe, itd.
Boljša koordinacija med naročniki na nivoju lokalne samouprave. Individualne naročnike na
nivoju mesta/občine karakterizira heterogenost in specialnost. Organ centraliziranih
postopkov javnih naročil na nivoju lokalne samouprave pa ima lahko znatno vlogo pri njihovem
povezovanju in vzpostavljanju učinkovite izmenjave informacij in izkušenj.
Učinkovitejše vodenje politike javnih naročil – centralizacija omogoča ažuriranje informacij in
pospešuje iskanje rešitev, od česar pa lahko ima več naročnikov na nivoju lokalne samouprave
koristi. Glede na to, da so nekateri proizvodi in storitve medsebojno povezani, kot na primer
PC in tiskalniki, bančne storitve in zavarovanja, je potreben tudi obstoj možnosti za izmenjavo
informacij o povezanih in sorodnih tržiščih, intenzivnosti konkurence in potencialnih
ponudnikih. Prav tako je priporočljivo, da se na centralnem nivoju skupno iščejo rešitve za
najboljši način vrednotenja, definiranja pogodbenih pogojev, kar glede na celoto vse skupaj
prinaša večjo učinkovitost javnih naročil.
Centralizirana javna naročila olajšujejo uresničevanje ciljev politike javnih naročil (npr.
promocijo ekoloških javnih naročil je najlažje doseči preko centraliziranega načina izvajanja
javnega naročanja, prav tako se najlažje spremlja njihove učinke. Podobno velja tudi pri javnih
naročilih s področja sociale).
52
Večja transparentnost centralizacije povečuje tudi transparentnost javnega naročanja, saj se
več deset majhnih postopkov nadomesti z enim večjim, ki zaradi svoje vrednosti in značilnosti
pritegne pozornost ne samo ponudnikov, pač pa tudi širše javnosti.
Manjši je korupcijski riziko – poenotenje javnih naročil zmanjšuje riziko favoriziranja vnaprej
izbranega ponudnika. Prilagajanjem posebnim značilnostim in kriterijem s ciljem favoriziranja
določenega ponudnika najpogosteje temelji na nekaterih specifikah kot so pogoji dostave,
lastnosti, ki so karakteristične za njegovo ponudbo. Na centralnem nivoju se prilagajanje takim
posebnostim, kriterijem in pogojem točno določenim ponudnikom laže odkrije, kot pa v
primeru večjega števila manjših postopkov javnega naročanja. Centralizacija tudi olajšuje
nadzor, saj je nadzornim institucijam laže preverjati eno namesto večje število manjših
postopkov javnih naročil.
Razvoj elektronske oblike postopkov javnega naročanja – možnosti vzpostavitve elektronske
oblike postopkov javnih naročil so pri centraliziranem organu večje, zaradi česar lahko
centralizacija tovrstnih postopkov predstavlja tudi pomemben dosežek pri uvedbi in razvoju
elektronske oblike javnih naročil. Poleg elektronske obdelave podatkov se lahko postopoma v
tovrstnih postopkih uvedejo tudi elektronski katalogi in elektronske aukcije, kar lahko
predstavlja vzpodbudo za širjenje elektronskih orodij tudi v razvoju širokega koncepta
elektronske vlade.
Nevarnosti so po njegovem mnenju sledeče:
Zmanjševanje intenzitete konkurence.
Dogovarjanje med ponudniki - agregacija iskanja lahko pripelje do agregacije ponudbe, in sicer
tako, da bi lahko samo majhna skupina ponudnikov ali samo en velik ponudnik zadovolji
potrebe. V tem primeru se pojavlja nevarnost, da se maloštevilni ponudniki medsebojno
dogovorijo glede cene in drugih pogojev, ki so na koncu koncev bolj neugodni, kot če bi se
postopki javnega naročnja izpeljali individualno. Prav tako pogajalski položaj ponudnikov raste
sorazmerno z zmanjševanjem njihovega števila, najmanj ugodno pa je, ko lahko le en ponudnik
zadovolji agregirano javno naročilo.
Negativni vpliv na mala in srednje velika podjetja – javna naročila večjih vrednosti praviloma
predstavljajo ovire za mala in srednje velika podjetja, četudi imajo tudi ta velikokrat možnost,
da ponudijo superiorne in bolj inovativne rešitve v nekaterih tržnih nišah. Manjše število velikih
javnih naročil pa tudi pomeni riziko za tiste, ki niso sklenili pogodb, saj so izključeni iz znatnega
dela tržišča za daljše časovno obdobje. V primerih namreč, ko naročniki v postopkih javnega
naročanja kupujejo ločeno, ima ponudnik, ki ni bil izbran v enem postopku, možnosti, da je
izbran v drugem postopku, torej pri drugem naročniku.
V kolikor se naročnik naslanja na samo enega velikega ponudnika, ta pa sklepa pogodbena
razmerja tudi z drugimi pomembnimi pogodbenimi strankami, lahko takšna situacija
omenjenega ponudnika postavlja v superiorni pogajalski položaj v odnosu do vseh naročnikov
in s tem obrne pogajalski položaj v njihovo škodo.
Omejeno je število blaga in storitev javnih naročil – že od uvedbe centraliziranih postopkov
javnih naročil je potrebno vedeti, da je centralizacija mogoča le v nekaterih postopkih, odvisno
53
od predmeta postopka javnega naročanja. V primerjavi z državami EU centralizirana javna
naročila ne presegajo 10% skupnih vrednosti vseh javnih naročil, saj vse storitve, ki so predmet
postopkov javnega naročanja, niso primerne za centralizacijo, pač pa jih le majhno število
izpolnjuje te pogoje.
54
4. PRIMERJALNO PRAVNI PREGLED IZVAJANJA NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V AVSTRIJI IN NA
DANSKEM
4.1. Neo-liberalizem in new public management
V zadnjih 20. letih so morale bogate države OECD prilagoditi svojo blaginjo kapitalizma
spremenjenemu gospodarskemu okolju. Ena vrsta prilagoditev je pomenila reformo javnega sektorja,
bolj znana pod imenom »New Public Management«. V njegov okvir sodi uvedba določenih ukrepov,
med drugim tudi decentralizacije, elementov zasebnega sektorja pri upravljanju javnih služb,
privatizacije ter osredotočenje na storitve in orientacija k strankam222. V okviru reforme javnega
sektorja je bila zlasti popularna razprava o ponovni ureditvi državnih organov v smislu povečanja
njihove učinkovitosti, ki je bila je posledica višjih zahtev državljanov. Skupni namen teh reform je želja
po oblikovanju bolj neposrednega razmerja med državljani in upravo, z racionalizacijo ali zmanjšanjem
plasti oziroma zapletenosti uprave ter večje transparentnosti upravnih postopkov223.
Proces reforme javnega sektorja pa poteka tudi v tranzicijskih224 državah. Novi javni menedžment
pomeni razpravo in preiskovanje gospodarskih in političnih sistemov v različnih državah in njihovih
politik, katerih cilj je posodobitev javnega sektorja in povečanje njegove učinkovitosti«225. Državljani se
v okviru javne uprave obravnavajo kot stranke v gospodarstvu, ponudniki javnih storitev pa imajo naziv
»javni manager«, imajo pa tudi večjo diskrecijsko pravico. Eno izmed osnovnih načel novega javnega
menedžmenta je zagotovo decentralizacija, ki pomeni prenos odločanja o vseh funkcijah na nižje ravni
(izvrševanje, odločanje in nadzor). Drugo pomembno načelo je demokratizacija, ki pomeni večjo vlogo
civilne sfere v javnem sektorju.
Za razliko od ostalih zahodnoevropskih držav, za katere je bila že v letih 1980 značilna državna blaginja,
modernizacija javnega sektorja in v okviru katerega so javne službe in socialne storitve v glavnem sodile
pod pristojnost lokalnih oblasti, je v tranzicijskih državah v istem obdobju komaj padel komunistični
režim v okviru katerega so javne službe prešle pod nadzor socialistične države, socialne storitve pa so
bile prenesene na državna podjetja oz. podjetja v državni lasti. V obdobju med 1980-1990, ko si je EU
prizadevala za liberalizacijo trga z vzpostavitvijo enotnega evropskega trga, je že mogoče zaslediti
premik k neo-liberalizmu in novemu javnemu managementu do marketizma in privatizacije javnih
storitev. V tem obdobju so države vzhodnega dela centralne Evrope doživele transformacijo celotne
politično-administrativne strukture s sprejemom politično-administrativnega modela, vključno z
decentralizacijo lokalne samouprave, ki je bila povezana še s prejšnjim komunističnim sistemom. Na
222 Green-Pedersen Christoffer: 2003. Market-type Reforms of the Danish and Swedish Service, Welfare States: Different Party Strategies and Different Outcomes. Department of Political Science. University of Aarhus. 223 Tako je bil v okviru neo-liberalnega sistema namen obnoviti dostop, odgovornost in transparentnost z uvedbo tržne (ali podobno tržni) discipline javnim institucijam. Demokratična odgovornost išče rešitve, kako preoblikovati javne institucije tako, da bodo bolj dostopne, prevzemale večje odgovornosti in bolj transparentne z zagotavljanjem neposredne participacije ali prezentacije državljanov v upravnih zadevah. 224 Definicija tranzicije, ki jo najdemo pri Svetovni banki (World Developtment Report 1996, Executive summary 2, je: »Končni cilj prehoda držav, ki so odvrgle centralno planiranje, je izgradnja uspešnega tržnega gospodarstva, ki bo prineslo dolgoročno rast življenjskega standarda«. Ključne sestavne prehoda pa so: odprava državnega nadzora nad cenami, trgovino in vstopom na trg ter njihova liberalizacija, postavitev jasne lastninske pravice in jih, kjer je potrebno, privatizirati zato, da bodo odzivi na tržne vzpodbude učinkoviti ter preoblikovanje družbenih dejavnosti in soialnovarstvene mreže za preprečitev skrajne revščine, za izboljšanje znanja in zdravja delovne sile ter pomoč pri prilagajanju zahtevam tržnega gospodasrtva, kar je potrebno za zmanjšanje stroškov prehoda. Podrobneje glej: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 16-18. 225 Glej Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/New_public_management
55
institucionalno preoblikovanje je že bilo moč čutiti vpliv neo-liberalizma in novega javnega
menedžmenta kot dva moderna koncepta, ki sta bila že v velikem razmahu v zahodnoevropskih
državah. Od začetka leta 2000 in naprej, v času svetovne gospodarske krize, se je ponovno pojavilo
nezaupanje v javni sektor, s čimer se je vloga države ponovno nekoliko povečala226.
Skratka, posledica vpliva neo-liberalizma in novega javnega menedžmenta se v zahodno-evropskih
državah na lokalnem nivoju odraža v obliki izboljšanje kakovosti in učinkovitosti storitev lokalnih
skupnosti in njihovih podjetij, saj so bila pod konkurenčnim pritiskom podjetij zasebnega prava,
zahteve uporabnikov storitev so se dvignile, pri upravljanju služb pa so se vključili elemente tržnega
sistema. Z zaposlovanjem bolj kvalificiranega kadra in z vstopom v medobčinska sodelovanja so se bila
sposobna ekonomsko precej približati, če ne celo izboljšati svoje storitve v primerjavi z zasebnimi
ponudniki storitev (in s tem dosegati dodatne proračunske prihodke).
Novi javni menedžment predstavlja široko paleto reform, ki uporabljajo modele zasebnega sektorja z
namenom povečanja učinkovitosti in odgovornosti v birokraciji javnega sektorja. Reforma išče načine
kako uporabiti tržno disciplino v javni upravi in kako usmeriti suverenost tako k tistemu, ki določa
politiko, kot tudi k uporabnikom storitev. S tem modelom se suverenost obrne k proizvajalcem storitev
s tem »da se upravi pusti upravljati« 227. Pravnim osebam javnega prava je pri upravljanju njihovih
zadev, ki jih zagotavljajo pod vplivom tržnih zakonitosti, zaupano več avtonomije.
Cilj reforme je vključitev tržnih principov v sistem javne uprave, ki so sicer značilni za zasebni sektor,
kar naj bi zagotovilo učinkovitejše delovanje in organizacijo javne uprave, dvignilo njeno kakovost in
znižalo stroške delovanja. Poseben poudarek je reforma namenila izvajanju javnih služb, kjer je svojo
legitimnost črpala iz ideološkega stališča, da bo zasebni sektor boljše in učinkoviteje zagotavljal
izvajanje javnih služb kot javni sektor228.
Osrednja politična zagovornika novega javnega menedžmenta sta bila Margaret Thatcher in Ronald
Reagan.
Pomemben element novega javnega menedžmenta je bil koncept DPM:D-deregulation (deregulacija),
P-privatization (privatizacija) in M-marketization (liberalizacija), ki se je izoblikoval v okviru Čikaške
ekonomske šole. V okviru navedenega koncepta so zagovorniki novega javnega menedžmenta
opozarjali na nujnost deregulacije izvajanja javnih služb in posledično izboljšalo učinkovitost in
gospodarnost njihovega izvajanja. Zagovorniki novega javnega menedžmenta so zagovarjali tezo, da
bo z liberalizacijo oziroma vzpostavitvijo konkurence odpadla potreba po izvajanju javnih služb
organiziranih zgolj v okviru javnega sektorja. Naslednji logični korak je torej bil predlog privatizacije
javnih podjetij oziroma drugih izvajalcev javnih služb, saj je dejansko odpadla potreba po njihovem
posebnem javnopravnem statusu229.
226 Podrobneje glej: Wollmann, Helmut: Public and social services provision in European Countries: From public/municipal sector to marker liberalisation – and than what? (tentatuve) draft paper to be presentetd to the EGPA workshop, to be held in Speyer on September 10-12, 2014. Berlin, august 2012. 227 Cain, E. Bruce, Russel J., Susan E. Scarrow: Democracy Transformed?: Expanding Political oportunities in Advanced Industrial Democracies. Published to Oxford Sholarship Online. Februar 2006, str. 166. 228 Larbi, G., A.: The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations Research Institute for Social Developtment, Discussion Paper No. 112, Ženeva, september 1999 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32. 229 Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32-33.
56
V praksi se je izkazalo, da je proces deregulacije v prvi fazi resnično vzpodbudil liberalizacijo trga in
večjo konkurenčnost ter posledično prispeval k privatizaciji javnega sektorja. Vendar pa se je v naslednji
fazi, potem ko je bil liberaliziran trg vzpostavljen, pojavila potreba po povečanem javnem nadzoru nad
izvajalci javnih služb, čemur je posledično sledil nov val regulacije, ki je praviloma vključeval tudi
ustanavljanje posebnih, neodvisnih javnih agencij, odgovornih za izvajanje nadzora nad liberaliziranim
trgom in njihovimi izvajalci. Izkazalo se je namreč, da povečana komercializacija sama po sebi ne
prispeva zmeraj k večji učinkovitosti in kakovosti izvajanja storitev, temveč ravno nasprotno – pogosto
se je izkazalo, da je po izvedeni privatizaciji nivo kakovosti padel, medtem ko so se stroški njihovega
izvajanja zvišali. Liberalizacija torej pogosto pomeni večjo regulacijo javnih služb, ker mora država
močneje zavarovati javni interes. Pred procesom liberalizacije je tega varovala skozi svoj kapitalski
vpliv230.
Države OECD predstavljajo praktično vse mogoče modele medvladnih odnosov, in segajo od visoko
decentraliziranih zveznih sistemov (ZDA, Kanada, Švica) do visoko centraliziranih enotnih državnih
sistemov (Irska, Grčija in Portugalska) ter nekaj novih članic EU, kot npr. Madžarska, ki je brez močnih
oz. stabilnih samoupravnih lokalnih skupnosti. Med tema dvema nasprotujočima modeloma so tudi
države, ki so nedavno ustanovile regionalne sisteme, kot so Francija, Italija in Španija ter unitarno
urejene države s tradicijo močnih lokalnih skupnosti, kot npr. skandinavske države. V zadnjem
desetletju je mogoče v državah članicah OECD zaznati demokratične trende, večina članic je iz različnih
razlogov eksperimentirala z reformami decentralizacije. Decentralizacija pa poteka tudi pri nekaterih
vzhodno-evropskih članih EU (Poljska, Slovaška, Češka) 231.
Med novosti, ki jih je uvedel novi javni menedžmen pa sodi tudi javno-zasebno partnerstvo (pubic
private partnership, PPP), kjer gre za spremembo v načinu zagotavljanja izvajanja javnih služb,
liberalizacijo in privatizacijo javnih služb232. Čeprav se je privatizacija javnega sektorja izvajala predvsem
na gospodarskem področju in pri zagotavljanju izvajanja gospodarskih javnih služb (znan večji projekt
javno-zasebnega partnerstva je na primer londonska podzemna železnica), so projekti javno-
zasebnega partnerstva danes vsakdanji tudi pri zagotavljanju socialnih javnih služb, predvsem v
zdravstvu in šolstvu233.
4.2. Lokalna samouprava v Avstriji in na Danskem
V okviru poglavja 3 sem podrobneje predstavila ureditev lokalne samouprave v Sloveniji. Kot je opisno,
je Slovenija razdeljena na 212 občin, drugega nivoja lokalne samouprave ni, čeprav so živele ideje o
ustanovitvi pokrajin. Kljub številnim občinam sodimo med najbolj centralistično urejene države. Za
primerjavo v nadaljevanju predstavljam ureditev lokalne samouprave v Avstriji in Danski. Za prvo so
značilne številne občine, vendar pa predstavljajo drugi nivo lokalne samouprave zvezne dežele, Danska
pa je z reformo iz leta 2007 ustanovila nove, večje občine ter prav tako kot drugi novo lokalne
230 Pirnat, Rajko: Konkurenca in gospodarske javne službe, III. Strokovno srečanje pravnikov javnega prava, Portorož 3. – 5. december 1997, Inštitut za javno upravo, Ljubljana, 1997, str. 193-207 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32-33. 231 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 232 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 165. 233 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 168.
57
samouprave vzpostavila 5 regij. Glede na navedeno skušam ugotoviti ali struktura lokalne samouprave
vpliva na zmožnost in kvaliteto izvajanja negospodarskih javnih služb.
Avstrija je Zvezna država, velika 83,858 km². Sestavlja jo 9 avtonomnih dežel234 (Länder), te so
razdeljene na 99 okrožij (Bezirke). Temeljne samoupravne lokalne skupnosti so občine (Gemeiden)
(2.357 brez Dunaja), ki sodijo pod upravni nadzor dežele. Občine imajo občinske svete (municipal
council), ki jih vodi župan235. Lokalna samouprava je zadeljena na tri nivoje: državna uprava, dežele in
lokalna samoupravne skupnosti (mesta in občine).
Vsaka od devetih dežel ima svojo ustavo in zakonodajno moč. Kot administrativne enote delujejo
distrikti (okraji)236, ki niso neodvisne teritorialne enote, pač pa so vključene v zvezne deželne uprave
(kot okrožja) ali pa so oblikovani v okviru večjih mest. Zaradi navedenega lahko tudi rečemo, da je javna
uprava v Avstriji urejena v štirih nivojih: zvezna vlada – zvezne dežele - districkti (okraji) – občine237.
Naloge se delijo med teritorialne enote, pri čemer izvajanje glavnih nalog sodi pod pristojnost državne
uprave. Delitev pristojnosti je določena z Avstrijsko ustavo in velja le za državno upravo. Pravne osebe,
ki so zunaj državne uprave (včasih jih imenujejo »uprava zasebnega sektorja«), niso predmet strogega
režima, saj jih država smatra kot gospodarske družbe. Vse nedržavne oblike uprave sodijo tako pod
pristojnost teritorialnih enot, s čimer lahko v določenih primerih pripelje do podvajanja nalog na
področju uprave in spremljajočih del238. Nekatere storitve, ki sodijo sicer v okvir javnega interesa, so
poverjena zunanjim podjetjem. Ocenjuje se, da okoli 1200 lokalnih podjetij izvaja lokalne storitve v
Avstriji239.
Delitev nalog med teritorialnimi enotami se izvede na podlagi določil zakonov, ki urejajo zvezna
ministrstva, v nekaterih primerih pa tudi z zakoni, ki urejajo pokrajinsko upravo ali občinske svete240.
V zadnjih letih so se okrepile dejavnosti reforme javne uprave (Public administration reform). V okviru
centralne uprave je bil izbran strateški pristop, ki je predvidel vrednotenje nalog. V ta namen je skupina
strokovnjakov dobila nalogo preučiti obstoječe administrativne naloge ter jih kritično pregledati (Task
Commision Report 2001) – poročilo komisije leta 2001. Za optimizacijo strukture in storitev so bili
predlagani ciljno usmerjeni ukrepi, ki temeljijo na prednostih obstoječe strukture zaposlenih z
hkratnim zagotavljanjem kvalitete in učinkovitosti upravnih storitev. Reforma je bila orientirana v
smeri modernizacije javne uprave, natančneje na uporabo sodobne tehnologije.
Temelj lokalne samouprave je izvajaje zvezne in deželne zakonodaje. Občine zaposlujejo eno tretjino
vseh javnih uslužbencev. Tudi najmanjše lokalne skupnosti imajo svojo lastno politično strukturo.
Lokalna samouprava obsega občine in njihove naloge, ki jih le-te izvajajo, in sicer bodisi individualno
bodisi skupno v obliki medobčinskih sodelovanj. Sodobno lokalno samoupravo je oblikovala občinska
zakonodaja, sprejeta leta 1849. Že takrat so bile občine odgovorne za avtonomno izvajanje nalog ali za
izvajanje nalog javne uprave, ki so bile na njih prenesene bodisi s strani dežele, bodisi zveze. Od leta
2008 lokalno samoupravo sestavljajo 2.357 občin. V skladu z ustavnopravno zakonodajo imajo vse
234 Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska, Koroška, Predarlska, Salzburška, Spodnja Avstrija, Štajerska, Tirolska. 235 Developtment of Education in Austria. Bundesministerium Für Bildung, Wissenshaft und Kultur. Viena 2004, str. 9. 236 dekoncentrirana uprava države in dežel 237 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 4. 238 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 9. 239 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 90. 240 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 9.
58
občine enake naloge in pristojnosti, ne glede na njihov teritorialni obseg, finančno moč, status ali po
številu prebivalcev241.
Občine so varovane z ustavo (samo v posameznih primerih in pod določenimi pogoji se lahko deželni
parlament odloči za združenje ali razdelitev občine)242. Lokalna samouprava in občine temeljijo na
postavkah subsidiarnosti, zaradi česar občine uživajo visoko stopnjo avtonomije. Vloga občin in njihova
avtonomnost izhaja že iz leta 1849. V skladu z 118. členom Zvezne ustave Republike Avstrije ter
deželnih ustav, zajema občinska jurisdikcija praktično vse, kar se nanaša na lokalne skupnosti in kar
lahko take skupnosti v okviru svojih meja izvedejo. Zaradi tega imajo občine zavarovano svojo
avtonomijo zaradi njihove lastne sfere dejanj, to pa je osnova načela subsidiarnosti. Občine so tudi
funkcionalna izvedba enot zvezne in deželnih uprav ter so omejene z njihovimi navodili243.
Zaradi velikega števila majhnih občin predstavlja del lokalne samouprave tudi medobčinsko
sodelovanje. Občine se povezujejo prostovoljno v skladu z njihovo avtonomijo in prenesenimi
nalogami. Danes se pojavljajo različne oblike medobčinskih sodelovanj, vedno pa v okviru iste dežele.
Dogovori temeljijo bodisi po javnem ali zasebnem pravu. Ob koncu leta 2007 je bilo registriranih 1.429
medobčinskih sodelovanj244, med katerimi jih je 32% pokrivalo področje izobraževanja, 28 % področje
varstva okolja, 7 % upravljanje z vodami, 4% zdravstvene storitve, 3 % socialne storitve in druga
področja. Razlogi za povezovanja so različni, namen sodelovanja je pa lahko le en. Zaradi
demografskega razvoja in socialnih transferjev je proračun zelo omejen. Proračun je obremenjen tudi
zaradi prenosa nekaterih nalog. Te številne proračunske težave dodatno vzpodbujajo občine k
medobčinskemu sodelovanju. Razlogi so tudi specializacija, porast pravnih določil. Občine same tudi
ne morejo realizirati naložb. Posledica tega je, da lahko s skupnimi močmi z drugimi institucijami
dvignejo kvaliteto življenja njihovih ljudi245.
241 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009. 242 Temeljna ustavnopravna podlaga za utrditev lokalne samouprave in občin kot institucij je določeno v 115-120 členu ustave. Avtonomija in prenesena odgovornost in zahteve po povezovanju so določene, prav tako pa tudi status pravne osebnosti in možnost za pridobivanje lastninskih pravic. Deželne ustave so omejene z določili zvezne ustave, kljub vsemu pa uživajo določeno stopnjo svobode pri razvoju njihovega lastnega občinskega sistema. 243 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009. 244 Za razliko od Danske ima Avstrija veliko število po velikosti prebivalcev majhnih občin, zaradi česar je oteženo kakovostno izvajanje javnih služb. Evropske države (tudi Avstrija) tovrstne težave rešujejo na dva načina: bodisi z združevanjem občin, pri čemer se konstituirajo teritorialno večje in bolj stabilne enote lokalne samouprave, ki dvigujejo učinkovitost lokalnih storitev. Politiko združevanja so razvili zlasti v Nemčiji, Avstriji, Danski in Nizozemski. Združevanje je običajno povezano z odporom zaradi strahu pred izgubo identitete in ni primeren sistem v tistih državah, kjer je razvita močna lokalna tradicija ter v državah, ki so šele pred kratkim uvedle lokalno samoupravo (zlasti države Vzhodne Evrope). Drugi način je medobčinsko sodelovanje in zagotavljanje skupnih občinskih storitev, ki pomeni povezovanje občin na ta način, da se zagotavlja skupno izvajanje javnih storitev, občine, ki se povezujejo, pa ne izgubijo svoje identitete. V mednarodni praksi se medobčinsko sodelovanje (ang. Inter-municipal Cooperation, krajše IMC) nanaša na primere, ko dve ali več sosednjih občin skupaj opravljajo skupne občinske naloge, zagotavljajo javne storitve svojim odjemalcem ter spodbujajo lokalni razvoj na bolj učinkovit in uspešen način, kot bi to lahko izvedle posamezne lokalne skupnosti individualno. V Zahodni Evropi je IMC že večdesetletna praksa, ki se zlasti nanaša na rešitev težav, povezane s stroški ter kakovostjo izvajanja javnih služb. IMC predstavlja pragmatično rešitev za problematiko lokalnih vprašanj, ki se nanaša na učinkovitost izvajanja javnih storitev v povezavi z majhnostjo občin. Zlasti v srednji in vzhodni Evropi je IMC zaradi neozaveščenosti, zmogljivosti in izkušenj šele v povojih. Tako državni kot tudi lokalni organi srednje in vzhodne Evrope vse bolj »priznavajo«, da je potreben močnejši ukrep za spodbujanje medobčinskega sodelovanja. Medobčinsko sodelovanje predstavlja alternativo združevanju občin. Razvito je zlasti v državah Zahodne Evrope, ki imajo veliko število majhnih občin (Italija, Španija, Francija244). Municipal Cooperation 2014, dostopno na: http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page 245 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009 in v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 90.
59
V pristojnost samoupravne lokalne skupnosti sodijo področja, ki si izključno ali pretežno lokalna, ta pa
so: imenovanje lokalnih uradnikov in javnih uslužbencev, lokalna policija, lokalno upravljanje
železniškega prometa, nadzor nad lokalnimi predpisi načrtovanja, lokalni predpisi za zdravje, lokalna
prostorsko načrtovanje, ukrepi, ki spodbujajo in podpirajo dejavnost skupnosti: gledališče, družbene
storitve, javne prireditve. Kot prenesene naloge lokalne oblasti izvajajo tudi državne administrativne
naloge 246.247
S proračunskega vidika so glavne pristojnosti občin: skrb za šolska igrišča, osnovne šole, srednje šole in
posebne šole, vodovod, kanalizacija, ravnanje z odpadki, občinske ceste, ulična razsvetljava, javna
kopališča, bazeni, športne površine, otroška igrišča, požarna in reševalna služba, domovi za ostarele,
podpora lokalnih klubov, turizem. Približno 90 % vseh izdatkov občin predstavljajo stroški, ki se
nanašajo na dejavnosti splošnega pomena. Vse naloge lokalnih skupnosti so precej decentralizirane,
centralizirano izvajanje nalog pa prevladuje kadar tako narekujejo tehnične, organizacijske ali
gospodarske zahteve. Zaradi navedenega so zlasti majhne občine prisiljene sodelovati s podjetji ali se
povezovati z drugimi občinami (116a. člen Zvezne Ustave)248.
Delovanje javne uprave sodi torej v pristojnosti zvezne vlade, 9 dežel in 2.359 občin. Največji
delodajalec je zvezni urad (Federal cancellery), ki koordinira področja dela, ki jih izvajajo zaposleni na
nivoju zveze (zlasti generalna administrativna služba (General administrative service)), to pa so policija,
vojaki, sodniki in javni tožilci, univerzitetni profesorji, učitelji in javni uslužbenci zaposleni v zdravstveni
dejavnosti) ter administrativni kader249.
Sicer pa so v javni upravi so zaposleni javni uslužbenci. Vseh javnih uslužbencev je 350.000. Le 38% jih
je zaposlenih v okviru zveze (Federal Service), 62% pa predstavlja deželne in občinske javne uslužbence
(Provincal and Municipal service). Torej na zveznem nivoju je zaposlenih 133.000 javnih uslužbencev,
na nivoju dežel 141.000 in na občinah 74.000. Delodajalci javnih uslužbencev so torej zvezna vlada,
dežele in občine. Za tiste, ki so zaposleni na zveznem nivoju, zanje velja zvezna zakonodaja, za tiste, ki
so zaposlenih v deželah in občinah, pa deželna zakonodaja250.
Avstrija je ena izmed evropskih držav, kjer je prisoten močan socialni dialog, ki temelji na
prostovoljnem sodelovanju med delodajalci, delavci in državo.
246 V pristojnost Dežel sodi: 11. člen Ustave: upravljanje določenih zveznih zakonov, 12. člen Ustave: sprejemanje in uveljavljanje zakonodaje, ki sodi v pristojnost Dežel, 15. člen ustave: splošne določbe: v odgovornost dežel sodi katerokoli upravno ali zakonodajno področje, ki sicer ni v izrecni pristojnosti na zvezni ravni ali ravni lokalnih skupnosti, kot npr. prostorsko načrtovanje, varstvo okolja, planiranje, transport. Posredna zvezna uprava: zvezne zakone izvaja guverner, organi so njemu podrejeni. Guverner deluje kot funkcionar in le-ta je vezan na navodila zvezne vlade in ministrstev. Zvezna raven: 10. člen Avstrijske Zvezne Ustave določa izključne zakonodajne pristojnosti in organe upravljanja federacije na področjih: zunanja politika, finance, gospodarske družbe, javna varnost, transport, delovnopravna zakonodaja. 11. člen Ustave določa zakonodajno oblast na zvezni ravni, in sicer: upravljanje na nivoju dežele iz področij cestni promet, državljanstvo, vplive na okolje. 12. člen Ustave določa okvirje zakonodajne pristojnosti, ki jih lahko Dežele izvajajo preko svoje zakonodaje na področju storitev pomoči potrebnim in mladini in širši javnosti, deželna reforma. Velika večina zakonodajnih aktov se izvaja na zvezni ravni. 247 V skladu z njihovimi avtonomnimi nalogami delegirajo zveza in dežele nekatere naloge občinam, vključno z organizacijo volitev, referendumov, registre državljanstev, porok, rojstev in smrti. Sem pa sodi tudi zaščita voda, civilna zaščita pred poplavami, meritve v primerih širjenja bolezni živali, in različna statistična poročila. 248 UNITED CITIES AND LOCAL GOVERNMENTS County profiles: Austria, str. IX. 249 UN. Department of Economic and Social Affairs (DESA). Division for Public Administration and Development Management (DPADM). Republic of Austria. Public administration. County Profile. 2006, str. 13. 250 Federal Cancellary. Public service in Austria, str. 6.
60
Danska je urejena kot ustavna monarhija, sicer pa na podlagi Ustave iz leta 1953 parlamentarna
demokracija. Gre za unitarno urejeno državi, ki temelji na decentralizaciji251. Po izvedeni združitveni
reformi lokalne samouprave 1. januarja 2007 ima tri nivoje lokalnih oblasti, in sicer državno, regionalno
in občinsko.
Avtonomija lokalne samouprave je bila proglašena in pravno predpisana že s prvo demokratično
Ustavo leta 1849252. Položaj lokalne samouprave je bil natančneje opredeljen leta 1970 z reformo
decentralizacije. Takrat so bila številna področja javnega sektorja prenesena iz centralne oblasti na
oblasti lokalne samouprave. Vloga lokalnih oblasti se je povečala; v njeno pristojnost so prešla vsa tista
področja, ki jih tudi sicer v glavnem izvajajo lokalne oblasti, kot npr. izobraževanje, socialne in
zdravstvene storitve253. Nedavna reforma leta 2007 pa je ponovno prerazporedila pristojnosti med
državno oblastjo ter nivoji lokalne samouprave254.
82. člen Ustave se nanaša na pravice občin, in sicer da same upravljajo v zadevah lokalnega pomena
pod nadzorom države, kar mora biti določeno v statutu. Navedeno pa pomeni, da so za lokalne zadeve
v okviru zakonov pristojni lokalni organi. Posebna določila, vezana na notranjo strukturo, finančne
zadeve ter nadzor nad lokalno samoupravo, so zapisana v Zakonu o lokalni samoupravi iz leta 1968
(Local Government Act of 1968)255.
Leta 2007 je Danska izvedla strukturno reformo lokalne samouprave, katere namen je bilo zmanjšanje
števila občin iz 271 na 98 ter ukinitev 14 okrajev in oblikovanje 5 regij. Glavni namen reforme je bil
oblikovanje ekonomije obsega, torej nižanje stroškov, hkrati pa povečati kakovost in učinkovitost
javnih služb. Z reformo so ponovno uredili sistem pristojnosti med občinami, regijami in državo, pri
čemer se je vloga občin pri zagotavljanju storitev povečala, na novo je uvedla sistem financiranja občin
in zlasti lokalnih javnih služb. S prenosom pristojnosti na občine, krepitvijo lokalne samouprave, s
spremenjenim sistemom financiranja, kot tudi z zmanjšano vlogo države so večje lokalne samoupravne
skupnosti lahko učinkoviteje in kvalitetneje organizirale javne službe.
Proces kontroliranega prostovoljnega povezovanja je bil rezultat političnega dogovora med glavnimi
političnimi strankami, ki so morale upoštevati minimalno velikost občin 20.000 prebivalcev, in ki so
morale biti pri pogajanjih svobodne, ko so s sosednjimi občinami določale nove meje. Glavni razlog je
bil prilagoditev javnih služb tehnološkim spremembam in višjim zahtevam, pri čemer pa je bilo še
vedno potrebno pustiti javni sektor decentraliziran. Javni sektor in storitveni nivo se je skozi leta večal,
manjše občine pa zahtevanega nivoja storitev niso bile več sposobne zagotavljati. Alternativa re-
centralizaciji je tako postalo občinsko povezovanje256.
Namen reforme lokalne samouprave nista bila ne izhod iz finančne krize niti ne fiskalna konsoldacija.
251 Pomembna vloga lokalnih skupnosti. 252 Avtonomija lokalne samouprave je bila zagotovljena tudi z Ustavo iz leta 1953 (Danish Constitution of 1953). 253 Na področju progresivne socialne politike sta bili Norveška in Danska vodilni. V prvem desetletju 20. stoletja so danska mesta izvedla daljnosežne reforme na področju osnovnih šol, zdravstvene oskrbe, socialnih podpor, ter socialnih stanovanj. Ti lokalni ukrepi so posledica predhodne reforme socialne države iz leta 1945. Lahko jih razumemo kot obliko občinskega socializma, ki je opredeljen kot socializem na lokalnem nivoju, nikakor pa ne na državnem. Lars Nilsson, Local self-government in northern Europe in the 19th and 20th centuries, Conference paper 2009, International Commission for the History of Towns 254Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 159. 255 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 256 Kim, Junghum, Camila Vammalle. Fiscal Federalism Studies Institutional and Financial Relations across levels of Government. OECD. Korea Institute of Public Finance. 2012, str. 75-76.
61
Danska je z reformo uredila tri področja: teritorialna reforma, s katero je na novo določila meje
občinam, nivojska prerazporeditev nalog (glede na nivo lokalne samouprave) ter finančna reforma (in
izenačevanje)257. Na ta način je lahko kompenzirala stroške in koristi. Prav tako je izvedla zdravstveno
reformo s katero je zagotovila višjo kvaliteto zagotavljanja storitev. V okviru reform je na novo
vzpostavila finančni sistem in sistem izravnave: število davčnih nivojev se je zmanjšalo iz tri na dva (od
kar regije (za razliko od okrožij) nimajo davčnih pristojnosti). Prihodki predstavljajo nepovratna
sredstva in sredstva s strani države in občin. Glede na dejstvo, da reforma ni imela za posledico
spremembe v porazdelitvi bremena stroškov med občinami, je bila izvedena reforma donacij in
izravnalnih sistemov, ki so posledica nove razdelitve nalog258.
Vse občine so članice “Local Government Denmark” Association (LGDK), ki zaposluje okoli 400 oseb, ta
pa vpliva na načrtovanje in politiko odločanja lokalnih oblasti. Danish Regions (Danske Regioner)
predstavljajo regije, ki imajo okoli 170 zaposlenih. Med regijami in občinami ni hierarhičnih odnosov,
saj je vsak nivo pristojen za svoje naloge259.
Tradicionalno gledano je Danska decentralizirana država, z veliko vlogo decentralizacije in lokalne
samouprave. Razlogi, ki so narekovali nove zahteve v smeri decentralizacije, so bili: tehnološke
spremembe, vrsta javnih služb in zahteve državljanov. Obstoječe administrativne enote so bile
premajhne za učinkovito zagotavljanje lokalnih storitev v smislu decentralizacije, zlasti v zdravstvenem
sektorju. Posledica tega je bila nevarnost, da bi nekatere javne storitve bile ponovno decentralizirane,
kar pa je bilo v popolnem nasprotju s tem, kar so želeli prebivalci. V skladu z navedenim je bila reforma
predstavljena z namenom krepitve decentralizacije. Prostovoljno horizontalno sodelovanje med
občinami je pomenilo alternativno reševanje težav, vezanih na velikost občin in so na Danskem
obstajala že desetletja. Očitki so padali zaradi pomanjkanja transparentnosti in demokratične kontrole.
Z reformo se je število pogodb o sodelovanju zmanjšalo, v primeru področja urejanja okolja so bila celo
prepovedana260.
Z vidika stroškov javnih služb in njihove alokacije med različnimi ravnmi lokalne samouprave, pomeni
reforma ničelno vsoto, ki sledi načelu, da sredstva sledijo nalogam261.
V okviru reforme lokalne uprave je bila izvedena ponovna delitev nalog, in sicer med državno upravo
ter regijami in občinami. Klasične naloge javne uprave, kot so policija, obramba, sodstvo, zunanje
zadeve, nekatera področja izobraževanja, posebna usposabljanja, raziskave, azil, se izvajajo
neposredno na nivoju države262. Danska ustava tudi določa, da so občine pristojne za upravljanje
njihovih zadev, obseg odgovornosti pa je določen z zakoni. Občine263 so temeljne organizacije lokalne
257 Glavne interesne skupine so okrožja in občine, ki so bila reformirana, ter združenja okrožij in občin, ki so jih predstavljala, državljani in posamezne skupine. Z reformami so nekatere občine nekaj pridobile, druge izgubile. Manjši vpliv je imela reforma na večje občine, saj niso bile združene, pridobile so pa nekaj novih pristojnosti. Podeželske občine so bile v splošnem merilu po številu prebivalcev manjše in so v glavnem reformi nasprotovale. 258 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 259 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9 260 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 261 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 262 V pristojnost države sodijo vse zadeve, za katere niso pristojne občine ali regije. 263 Najpomembnejši organi občin so občinski sveti (kommunalbestyrelsen), katerih člani so voljeni na vsaka 4 leta. Občinske svetnike volijo občani. V skladu z določili Zakona o lokalni samoupravi se število svetnikov giblje med 9 in 31 člani. Temeljno določilo določa, da svet ustanovi »finančni odbor«, in enega ali več drugih stalnih odborov (o številu odborov odloča svet sam). Odbor za finance dostopa do vseh finančnih in drugih administrativnih podatkov, ki so vezani na občinske administrativne oddelke »municipal administrative departments«. Odbor za finance vpliva tudi na delo drugih odborov, njegov predstojnik pa je župan.
62
samouprave in so državljanom po funkciji najbliže. Glede na novo razdelitev nalog sodijo v pristojnost
občin financiranje, izvajanje in regulacija na sledečih področjih: osnovnošolsko izobraževanje, otroško
varstvo in skrb za starejše, osnovne zdravstvene storitve, zaposlovanje (organizacija projektov za
zaposlovanje oseb, ki niso zavarovane iz tega naslova), vodenje gospodarskih javnih služb (vodovod,
elektrika), stanovanjska politika, načrtovanje (planiranje) in varstvo okolja, naloge, ki se nanašajo na
ceste in javni prevoz, objekti za prosti čas, šport in kulturo, lokalne davčne obveznosti264.
Osnovnošolsko izobraževanje, socialne storitve, zdravstvo, javne službe, načrtovanje okolja ter
upravljanje s cestami sodijo med visoko decentralizirane storitve. Kljub dvema reformama lokalne
samouprave pa sodi med izrazito centralizirana področja področje nadzora nad prehrano/živili. Tudi
sistem davčne uprave sodi med centralizirana področja (pristojnosti ministrstva, pristojnega za davčni
sistem)265.
V pristojnost regij sodi zdravstveno varstvo, gospodarski razvoj ter socialne storitve in upravljanje s
številnimi socialnimi ustanovami. Regije pa nimajo pristojnosti pobiranja davkov, pač pa se financirajo
iz prispevkov občin in države266.
Reforma javnega menedžmenta in zasebni sektor pa sta imela velik vpliv tudi na področje upravljanja
s človeškimi viri, saj je bila leta 2007 izvedena tudi velika reforma sistema kakovosti javne uprave 267.
22% od 554.906 zaposlenih predstavljajo zaposleni v lokalnih in regionalnih oblasteh. Ti imajo bodisi
status javnih uslužbencev (Tjenestemænd) bodisi so zaposleni po pogodbi o zaposlitvi
(Overenskomstansatte). Pravice in obveznosti iz delovnega razmerja določa delovnopravna zakonodaja
ter njihove pogodbe o zaposlitvi. Javni uslužbenci imajo poseben status: uživajo posebno varstvo pravic
v primeru odpuščanj (le-ta so možna le po posebej določenih pogojih). Po letu 1990 imajo status javnih
uslužbencev le policija in vojska, poleg njih pa ima ta status le peščica zaposlenih v občinah.
Pri opredeljevanju administrativne strukture in statusa zaposlenih, kot tudi zaposlovanju in
nagrajevanju, imajo občine in regije proste roke. Zakon o lokalni samoupravi namreč ne vsebuje določil
o občinski upravi, prav tako ni določil, s katerimi bi bil omejen prenos pooblastil župana in občinskega
sveta na druge zaposlene v občinah. Plače in druge pravice in obveznosti iz delovnega razmerja za
zaposlene na občinah so določene v skladu z zakonodajo ter s sporazumi, ki ji sklepajo organizacije
delavcev in Local Government Denmark Association (LGDK)268.
95 % vseh javnih uslužbencev sodi v eno od treh organizacij269, ki so ustanovile skupni odbor za
pogajanja, in sicer Dansko centralno zvezo organizacij javnih uslužbencev (CFU). Temeljne pogodbe,
vezane na javne uslužbence, sklepa Ministrstvo za finance kot predstavnik delodajalca – države, ter
centralne zveze organizacij javnih uslužbencev (CFU), medtem ko pogodbe za zaposlene, ki nimajo
264 Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM 265 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 266 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 267 The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK), February 2009 268 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 16. 269 Združenje organizacij danskih državnih uslužbencev (The Association of Danish State Employees' Organisations (Statsansattes Kartel, StK)), Skupni pogajalski sekretariat državnih in občinskih uslužbencev (the State and Municipal Employees' Joint Bargaining Secretariat (Stats og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, SKAF)) in Konfederacija poklicnih združenj (the Confederation of Professional Associations (Akademikernes Centralorganisation, AC)).
63
statusa javnega uslužbenca, sklepa Ministrstvo za finance in ena od treh organizacij, ki tvorijo CFU.
Nekateri javni uslužbenci, ki so zaposleni v okviru lokalnih oblasti, imajo poseben status, katerih pravice
in obveznosti so določene v skladu s kolektivnimi pogodbami, ne pa z zakonodajo. Tudi na tem nivoju
potekajo pogajanja med sindikati in združenji javnih uslužbencev lokalne samouprave (KL).
Ko je zapisano zgoraj sodi 95 % vseh javnih uslužbencev v eno od treh organizacij, in sicer: Združenje
organizacij danskih državnih uslužbencev (Statsansattes Kartel, StK), Skupni pogajalski sekretariat
državnih in občinskih uslužbencev (Statsog Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, SKAF) in
Konfederacijo poklicnih združenj (Akademikernes Centralorganisation, AC). SKAF predstavlja združenje
treh temeljnih organizacij, in sicer zvezo sindikatov javnih uslužbencev, Zvezo organizacij danskih
učiteljev in zvezo organizacij danskih pogodbenih delavcev270.
Primarna naloga občin je skrb za dobro počutje državljanov, zdravstvene storitev in odmera davka,
med tem ko so pristojnosti višjih nivojev lokalne samouprave naloge s področja zdravja, srednješolsko
izobraževanje in druge storitve, kjer gre za vpliv na večje območje ali večji krog ljudi271.
Klub temu, da se proces decentralizacije na danskem nadaljuje, se v zadnjih letih ponovno povečuje
vloga države in re-centralizacija272. Danski visokošolski sistem in upravljanje z bolnišnicami (reforme
leta 2006) - prej glavni odgovornosti okrožij - so bile prenesene na novoustanovljene regije. Primer
Danske je tako vodilni primer urejenosti zdravstvenega sistema v Skandinaviji. Medtem ko so bile
bolnišnice prenesene na nove in enonamenske regije, se je vloga občin na področju primarnega
zdravstva bistveno povečala273. V Skandinavskih državah je bila decentralizacija in kasneje re-
centralizacija izpeljana v glavnem iz razloga povečevanja učinkovitosti lokalnih služb274.
Po tem, ko sem ugotovila, da sodita tako Avstrija in Danska v skupino držav z visoko stopnjo
decentralizacije, me zanima, kako decentralizacija vpliva na kvaliteto izvajanja negospodarskih javnih
služb.
4.3. Ureditev negospodarskih javnih služb v Avstriji in na Danskem
Opazen trend na področju ureditev javnih služb je decentralizacija in avtonomizacija organizacijskih
oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja zavodov in prevzema indirektno,
strateško usmerjanje. Trend na področju reform visokega šolstva je še posebej zgovoren275. Trend na
področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture, je prenos pristojnosti
odločanja na samega izvajalca dejavnosti, medtem ko se država »umika« v bolj posredno in strateško
usmerjanje njegove dejavnosti. Ta trend se kaže v pogostih spremembah statusnih oblik, ko se
namesto državno vodenih enot ustanavljajo gospodarske družbe, ki pod nadzorom in usmerjanjem
države opravljajo javno službo. V Avstriji je to najbolj vidno na področju organizacije bolnic, ki so
270 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 166. 271 Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM 272 Sirovátka Tomáš, Bent Greve. Inovation in social Services. The Public-Private Mix in Service Provision, Fiscal policy and Employment. Ashgate Publishing Limited. 2014, str. 160. 273 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 274 Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health policy. European Journal of Public Health, Vol. 18, No. 2, 105. 275 V tej luči so dejansko slovenski zavodi nekoliko preveč v »rokah« ustanovitelja, ki pogosto ni omejen zgolj na strateško usmerjanje ponudnikov javnih služb, ampak tudi na neposredno poseganje v konkretne odločitve.
64
formalno privatizirane (gospodarske družbe), vsebinsko pa pod usmerjevalno in nadzorno vlogo javnih
oblasti. Ta trend je izrazit tudi na področju visokega šolstva, kjer se univerze transformirajo iz oseb
javnega prava v fundacije ali druge osebe zasebnega prava276.
V pravu Evropske unije pojem in pomen javnih služb ni poenoteno pravno urejen, saj med članicami
obstajajo terminološke in pomenske razlike pojma, različni pravni red in zgodovinski razvoj277.
Ureditev javnih zavodov je danes v evropskih državah zelo različna. Njihovo oblikovanje v veliki meri
temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja teh dejavnosti, tako da enoznačnega odgovora na
vprašanje, kakšna je evropska ureditev izvajalcev t.i. družbenih dejavnosti, ni mogoče podati. Prav tako
ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala vprašanje statusno-pravne organiziranosti javnih zavodov.
Vendar se primerljiva statusno pravna oblika v Evropi pojavlja tako v javni kot zasebni institucionalni
organiziranosti. Načelno pa v državah članicah Evropske unije v glavnem ni krovnega zakona, ki bi urejal
vse zavode na enoten način, kot pri nas. Zavodi so običajno urejeni s področno zakonodajo s posebnimi
zakoni. Poudarek pri statusnem urejanju opravljanja dejavnosti t.i. negospodarskih javnih služb je na
javnem interesu, ki ga izrazijo različne ravni lokalne samouprave (pokrajine, regije, mesta, občine,
komune). Zavod je tako v evropskih ureditvah praviloma statusnopravna oblika, s katero lokalne
skupnosti zagotavljajo javne interese kot ustavno zajamčene pravice socialne države278.
Čeprav javne zavode v nasprotju z zasebnimi ureja večina primerljivih zakonodaj držav članic EU, je
njihova uvrstitev v tipologiji pravnih oseb zahtevna in neenotna. Zavodi nikjer, razen v Republiki
Sloveniji, niso urejeni s splošnimi statusnimi zakoni niti ni zakonskih opredelitev te osebe javnega
prava. Komunitarnega prava o statusu zavodov v EU ni279.
Zavodi se pojavljajo na področju zdravstva, šolstva, kulture, zavarovanj (zdravstveno, pokojninsko,
nezgodno) ipd. Zaradi primerjave s pravno ureditvijo in prakso v Sloveniji moramo omeniti, da se v
tujini zavodi pogosteje pojavljajo kot oblike brez pravne osebnosti. Poleg zavodov, ki so samostojne
pravne osebe, se zlasti v avstrijski in nemški praksi zelo pogosto pojavljajo t.i. nesamostojni zavodi
(unselbständige Anstalten). Njihova značilnost je, da so prav tako nosilci upravnih nalog, vendar ne
morejo razporejati s premoženjem, pogosto za nekatere pravne posle potrebujejo soglasje
ustanovitelja. Tudi pri zavodih nekateri izpostavljajo še zavode s t.i. delno pravno sposobnostjo280.
Na področju javnih služb organiziranih v okviru lokalne samouprave evropskih držav pa se srečamo z
še enim sodobnim pojavom, in sicer t.i. »remunicipalizacijo«, ki pomeni vračanje javnih služb pod
okrilje države oz. samoupravnih lokalnih skupnosti, zlasti na področju gospodarskih javnih služb281 (več
o tem glej Hulst282 et al., 2007; Hulst283 et al., 2009). Vzroki za ta pojav so operativne in tehnične napake
zasebnih izvajalcev, ekonomski ter ideološki razlogi284. Razloge za vrnitev opravljanja tovrstnih storitev
276 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 82. 277 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 35. 278 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 9-10. 279 Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 278. 280 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 118. 281 V 80-ih letih 20. stoletja je namreč prišlo do velikega porasta zasebnega sektorja v področje zagotavljanja javnih dobrin. 282 Hulst Rudie & Andre van Montfort. 2007. Inter-municipial Cooperation: Widespread Phenomenon. 283 Hulst Rudie & Andre van Montfort, Haveri A., Airaksinen J. 2009 Institutional Shifts in Inter-municipal Service Delivery. Public Organiz Rev. 284 Busshard, B. 2014. Analysing the Remunicialisation od Public Services in OECD Countries. Gewischer – Scholl – Institut fur Politikwissenschaft. Dostopno na:
65
pod okrilje javnega sektorja je primarno potrebno iskati v finančni krizi, zaradi katere so občinske
oblasti prisiljene nižati stroške, ti pa so posledica zunanjega, torej zasebnega opravljanja storitev.
Razlog so tudi številne negativne posledice, do katerih je prihajalo vrsto let, ko so zunanji ponudniki na
podlagi pogodb opravljali zelo različnih vrste javnih storitev. Gre torej za dvig stroškov do katerih je
prišlo zaradi opravljanja javnih storitev zasebnih ponudnikov 285. Med glavnimi razlogi za vračanje teh
dobrin pod javno okrilje so sledeči:
povečanje učinkovitosti in zmanjšanje stroškov,
izboljšana kvaliteta,
potek pogodbe,
večja fleksibilnost pri opravljenih poslih,
skrajšanje časa in nižanje pogodbenih stroškov,
nezadovoljstvo samoupravnih lokalnih skupnosti z zunanjimi ponudniki,
želja po boljši koordinaciji in povezovanju (join-up) različnih upravnih organov,
nezadovoljstvo uporabnikov storitev z zunanjimi ponudniki286.
V 21. stoletju se je zlasti na področju zdravstvenega sektorja vloga države znatno povečevala. Namesto
krepitev procesa decentralizacije je odgovornost za politično in fiskalno odločanje v zdravstvenem
sektorju v Evropi ponovno prešla pod državne institucije. Zdi se celo, kot da bo na nižjih nivojih
decentralizirana ostala le administracija in vodenje. Nadzor poteka na treh ravneh, in sicer na
nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Zlasti po drugi svetovni vojni je bil izveden pomemben premik
procesa odločanja po načelu decentralizacije, ki je pomenil, da so organi odločanja na čim nižji ravni.
Kot drugo je opazen trend vpliva podjetništva in trga, ki je tekel hkrati z decentralizacijo od poznih 1980
let. Strateška vloga decentralizacije je bila dodatno okrepljena s spremembami splošnih vladnih
struktur v Evropi. Med 1980 in 1990 so evropske države del svoje suverenosti odstopile Evropski Uniji,
po drugi strani pa so del svojih pristojnosti prenašale tudi navzdol (na regije). To splošno zmanjšanje
suverenosti držav je služilo tudi okrepitvi zdravstvenega sektorja, ko se je obdobje centralizirane oblasti
na nacionalni ravni zmanjševalo. Proces ponovne centralizacije se odraža skozi pomemben in zapleten
sklop vprašanj. Strukturno gledano obstaja precejšnja skrb za staranje prebivalstva, opazen je
tehnološki napredek ter omejitve financiranja zdravstvenega sektorja287.
V okviru lokalne samouprave je mogoče lokalne negospodarske javne službe zagotavljati na sledeče
načine:
Občine neposredno same: govorimo o t.i. in-house production. V teh primerih imajo občine
možnost zagotavljati storitve preko svojih notranje-organizacijskih enot (oddelkov, služb), ali
http://epub.ub.uni-muenchen.de/20883/1/68_M%C3%BCnchener%20Beitr%C3%A4ge%20zur%20Politikwissenschaft_Bastian%20Bu%C3%9Fhardt.pdf 285 Ebert Stiftung, Friedrich in Institut za javnu upravu. 2014. Od javnog prema privatnom? Privatizaija i outsourcing javnih usluga. GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb, 2014, str 19. 286 UNISON. 2011. The value of returning local authority services in-house in an era of budget contrains. Unison: The Public Service Union, str. 11. 287 Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health policy. European Journal of Public Health, Vol. 18, No. 2, str. 104 – 105.
66
pa ustanovijo organizacijo z določeno stopnjo finančne in upravne/administrativne
samostojnosti.
Občina lahko za izvajanje storitev pooblasti tudi neko drugo samostojno entiteto (v takih
primerih obstaja cela paleta različnih možnosti) ali pa zagotovi izvajanje lokalnih služb
posredno preko drugih struktur. Najpogostejši obliki posrednega zagotavljanja storitev sta
bodisi javno podjetje bodisi gospodarska družba. V prvem primeru je občina tudi lastnik
podjetja, v drugem pa le lastnica premoženja družbe glede na delež.
V zadnjem času se v Evropi pojavlja še en »hibridni« način izvajanja lokalnih javnih služb; gre
za mešana občinska podjetja, insitucionalizirana v obliki javno-zasebnega partnerstva288.
Postopek prenosa zagotavljanja storitev iz neposredne v posredno obliko imenujemo
»korporizacija«289, med tem ko imenujemo prenos zagotavljanja javnih storitev (posrednih ali
neposrednih) zasebnim izvajalcem storitev »privatizacija«290.
Glede na način izvajanja lokalnih negospodarskih javnih služb v nadaljevanju predstavljam študijo
Evropske Komisije za države članice EU in EAA na področju dolgotrajne oskrbe starejših, predšolske
vzgoje in varstva otrok ter izobraževanja in področju socialnih stanovanj291.
Institut dolgotrajne oskrbe starejših opredeljuje kombinacijo storitev oskrbe na domu, v domovih in
institucionalno varstvo. Oskrba na domu vključuje pomoč pri kopanju, oblačenje, hranjenje,
nakupovanje in kuhanje ter zdravstveno nego, kadar je to potrebno. Institucionalno varstvo vključuje
različne vrste dejavnosti, vključno z varstvom v dnevnih centrih, družbenih dejavnosti ter svetovalne
dejavnosti. Nekatere države omogočajo zaposlovanje za pomoč na domu tudi osebam, ki nimajo
poklica negovalca. Sicer pa v to področje sodi tudi svetovanje, denarna nadomestila ter nadomestna
oskrba. Sem pa sodijo tudi druge oblike pomoči na domu kot na primer premestitev uporabnikov
storitev v oskrbovana stanovanja, kjer le-ti ostanejo samostojni in neodvisni, hkrati pa imajo pri roki
pomoč. V večini držav EU sodi urejanje tega področja v pristojnost države, pristojnost se deli med
ministrstvom, pristojnim za zdravje, ter ministrstvom, pristojnim za socialne zadeve. Odgovornost za
načrtovanje, organizacijo in financiranje neprofitnih organizacij je lahko zelo decentralizirana in
običajno sodi pod pristojnost regionalnih oblasti, največkrat lokalnih samoupravnih skupnosti, kot npr.
okrožja ali občine. Odgovornost za zagotavljanje storitev je običajno deljena med javnim in zasebnim
sektorjem po različnih stopnjah292.
Navedene storitve pa lahko občine zagotavljajo na sledeča načina:
1. neposredno zagotavljanje storitev293: gre za tisto vrsto zagotavljanje storitev, ki se nanašajo na
zagotavljanje finančne podpore, vključno s plačili neprofesionalnih negovalcev, sem pa ne sodi
oskrba na domu. Na državni ravni so te oblike zagotavljanja storitev razmeroma redke (gre za
288 Nuno Ferreira da Cruz: Managing Public Utulities: Lessons from Florida. Forthcoming 2013. LEX Localis – Journal of Local Self Gorvenment, Voll. 11, No. 2, pp. 101-118 (str. 4). 289 (corporization) 290 (privatization) 291 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 292 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for
Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 11-12. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 293 direct provision by a public authority
67
storitve, ki sodijo v pristojnost ministrstva). Določila se razlikujejo glede na to, ali se te storitve
izvajajo v okviru zdravstvenega sistema ali ne. Storitve socialne oskrbe neposredno izvajajo
občine na Poljskem, pri čemer pa to področje v pristojnost ministrstva za zdravje sploh ne sodi.
Sicer pa je najpogostejša oblika neposrednega zagotavljanja teh storitev v skandinavskih
državah, kjer je sistem organiziran na lokalnem nivoju. Na Švedskem zagotavljajo tovrstne
storitve centralne enote občinske uprave. 84% vseh storitev na domu izvajajo na Švedskem
zaposleni v občinskih upravah. Enako občine same neposredno zagotavljajo te storitve na
Finskem (zlasti mestne občine), najpogosteje gre za zaposlene v oddelkih ali službah za socialne
zadeve občinske uprave. V to obliko je vključena tudi finančna podpora za delo
neprofesionalnih negovalcev294;
2. bodisi v okviru občinskih podjetij ‘in house’ provision: v teh primerih govorimo o občinskih
organizacijah, ki pa niso popolnoma samostojne (Irska, Češka);
3. bodisi preko zunanjih izvajalcev, ki so bodisi profitne bodisi neprofitne organizacije295.296
V večini držav članic EU gre za kombinacijo javnih in zasebnih izvajalcev storitev. Elemente zasebnega
sektorja je moč pogosteje čutiti pri institucionalni oskrbi, medtem ko je le-ta pri oskrbi na domu in negi
nekoliko bolj omejen. Slovenija sodi med države, kjer je zasebni sektor prisoten manj kot v 20%. Na
področju institucionalnega varstva je mogoče na Danskem zaslediti, da se razmerje med javnim in
zasebnim sektorjem od regije do regije zelo razlikuje, v nekaterih regijah zagotavljajo te storitve
zasebnega sektorja le v 17%, medtem ko je v drugih regijah več kot 45% izvajalcev storitev iz zasebnega
sektorja297.
Zelo zapleten je sistem predšolske vzgoje, izobraževanja in varstva otrok, saj sodi v to področje
starševsko zaposlovanje, zdravje mater in otrok, razvoj otrok ter vzgoja in varstvo. V državah EU
obstajajo različni tipi in vrste tega sistema, od zelo formalnih do neformalnih oblik. V večini držav so za
tovrstne storitve oblikovane ustanove/organizacije, zlasti ko gre za otroke, starejše od treh let
(govorimo o področju izobraževanja), v manjši meri pa tudi za mlajše otroke. Organizacijske oblike so
oblikovane ločeno po starosti otrok, izvajanje storitev pa traja polni ali krajši delovni čas, z ali brez
prehrane. Zelo razširjena oblika je tudi družinsko dnevno varstvo in druge neformalne oblike oskrbe,
vendar za to področje ni podatkov o ceni storitev. Različne vrste storitev pomenijo tudi različno
poimenovanja v različnih državah. V večini držav sodi politika in pristojnost teh storitev pod državo,
regionalne in lokalne oblasti ter staršem298.
V večini držav sodi regulativa tega področja pod državno pristojnost, izjema sta Avstrija in Belgija, kjer
je le ta v pristojnosti dežel. Izvajanje storitev se deli med javni in zasebni sektor, v večini držav pa
294 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 49. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 295external service provision by either profit making private sector organisations or by non-profit making organisations 296 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for
Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 47. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 297 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 18-19. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 298 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 13. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf
68
omogoča zakonodaja občinam zagotavljaje tovrstnih storitev bodisi same neposredno ali pa podelijo
koncesijo profitnim ali neprofitnim organizacijam v skladu z določilom enake dostopnosti vsem. Glede
na obliko zagotavljanja storitev v EU v večini držav (v več kot 50%) storitve zagotavljajo neposredno
lokalne oblasti (In house provision), medtem ko v nekaterih državah (Belgija, Francija, Nemčija, Irska,
Nizozemska, Portugalska in Združeno Kraljestvo) večino storitev predšolske vzgoje in izobraževanja
izvajajo preko zunanjih ponudnikov storitev. Predšolska vzgoja je financirana iz proračuna javnega
sektorja, neprofitne organizacije, ki izvajajo dejavnosti teh storitev, pa sredstva pridobijo le, če
zadostijo zahtevanim kriterijem. Obstajata dva modela financiranja: po prvem se plačujejo storitve
glede na število otrok, po drugem modelu pa se krijejo stroški, ki so breme staršev otrok. Kadar izvajajo
te storitev občine, se le-te financirajo iz državnega/regionalnega proračuna ter občinskega proračuna.
Razmerje kritja storitev s strani državnega/regionalnega proračuna ter občinskega proračuna se giblje
med 60% in 80 %, pri čemer so v nekaterih državah javna sredstva dosegljiva vsem organizacijam, ki
zagotavljajo tovrstne storitve, v drugih primerih pa so do sredstev upravičene le neprofitne
organizacije. Prispevki staršev, ki so namenjeni le plačevanju obrokov, znašajo med 10% in 20% plačila.
Za otroke, ki so starejši od treh let, pa je varstvo običajno celo brezplačno. Višina plačila za tovrstne
storitve je različna glede na družinske prihodke in na socialno stanje družine299.
Dejavnost izobraževanja in varstva otrok (med 3. in 6. letom) običajno sodi neposredno pod
ministrstva, pristojna za izobraževanje, zato je tudi tovrstna dejavnost za uporabnike storitev obvezna
in v glavnem brezplačna. V večini držav EU so izvajalci teh storitev osebe javnega sektorja. Razlika je
zlasti glede na dejstvo ali gre za varstvo otrok do treh let ali za otroke, starejše od treh let. Več kot 65%
otrok, starih več kot tri leta, je deležnih javnih proračunskih financ, bodi v okviru šol bodisi vrtcev (kar
se tolmači kot izobraževanje in kot varstvo (za polno zaposlene starše)). Države zagotavljajo tudi
popoldansko varstvo300.
V večini držav EU ostaja torej varstvo otrok do treh let še vedno v glavnem v rokah javnega sektorja,
zlasti v državah, kjer namenijo velik delež BDP za varstvo otrok in zgodnje izobraževanje (npr. Danska
več kot 95%). V večini post-socialističnih držav je zelo malo izvajalcev storitev zasebnega sektorja. Na
madžarskem je tako več kot 94% vrtcev javnih, upravljajo pa jih občine neposredno. Tudi v Sloveniji je
več kot 95% izvajalcev storitev javnega sektorja. Izobraževanje otrok od 3 do 6 let izvajajo v večini držav
EU občine neposredno v okviru občinskih uprav. Možne so pa tudi t.i. in house oblike ter preko zunanjih
izvajalcev301.
Politika dodeljevanja socialnih stanovanj ima v večini držav dolgo zgodovino, prve oblike pa so iz časov
pred razvojem državne blaginje. Tudi na tem področju ne obstaja enotna definicija tovrstnih storitev,
pa tudi vsaka država ima svoja poimenovanja. Osnovne skupne značilnosti pa so: zadostna oskrba
cenovno dostopnih stanovanj za določene ciljne skupine po netržnih pogojih. Storitev zagotavljanja
socialnih stanovanj zajema: razvoj, najem/prodaja in vzdrževanje stanovanj po dostopnih cenah ter
njihovo dodelitev in upravljanje, ki pa lahko vključuje tudi upravljanje naselij. Infrastruktura mora biti
299 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for
Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 13-14. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 300 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 301 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16-17. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf
69
primerna v skladu z zdravstvenimi in varnostnimi standardi ter okoljskimi zahtevami, zato je še posebej
pomembno, da so socialna stanovanja kakovostna. Večina ponudnikov opravlja dejavnost kot
najemodajalci. Zato je pri razmerju med najemodajalci in najemniki zlasti pomembna kakovost storitev.
Zakonodaja s področja socialnih stanovanj sodi v glavnem v pristojnost državnih oblasti, s procesom
decentralizacije pa pridobivajo regije vedno bolj pomembno vlogo. V skladu z ustavami držav članic
imajo omejeno pristojnost tudi občine – z avtonomijo, ki jim jo le-ta nudi, razvijajo lastno politiko
upravljanja. Odgovornost ponudnikov storitev pomeni njihovo zagotavljanje, med tem ko sodi politika
izvajanja in financiranje teh storitev pod pristojnost lokalnih skupnosti. V državah EU so oblike
zagotavljanja teh storitev zelo različne. V večini teh držav pa so najpogostejše dve ali tri izmed oblik, in
sicer:
neposredno zagotavljanje storitev, pri čemer sodi zagotavljanje teh storitev v pristojnost
lokalnih skupnosti. Storitve zagotavljajo lokalne oblasti same, preko svojih lastnih virov.
Občine, mesta, okrajni sveti so lastniki in upravljajo stanovanjske sklade. Ta oblika je nastala
takoj po drugi svetovni vojni, sedaj pa je razširjena le med novimi članicami EU;
t.i. In-house provision kot oblika zagotavljanja storitev preko občinskih podjetij, ki so bodisi v
obliki družbe z omejeno odgovornostjo ali delniške družbe, bodisi v obliki javnega podjetja;
tovrstne storitve pa se lahko izvajajo tudi preko zunanjih izvajalcev t.i. outsourced provision,
pri čemer se pojavljata zlasti dve obliki, in sicer: zunanji izvajalci s pooblastilom lokalnih
skupnosti (koncesija) (Avstrija in Danska) ali pa kot t.i. »generični« ponudniki stanovanj, ko gre
za vsakršno obliko gospodarske družbe, ki se ukvarja s stanovanjskim poslovanjem in je lahko
profitna ali neprofitna ter se v to dejavnost vključi preko javnih razpisov ali drugih oblik
pridobitev javnih sredstev pri zagotavljanju socialnih stanovanj (Slovenija). Financiranje
storitev socialnih stanovanj se izvaja na dveh nivojih, to je investicije in stroškov302.
Izvajalci teh storitev so v različnih državah različnih oblik, pri čemer je težko določiti mejo med javnimi
in zasebnimi izvajalci. V nekaterih državah, kjer opravljajo dejavnost zunanji izvajalci, le-ti delujejo v
kombinaciji javnega in zasebnega prava. Vendar pa lahko izpostavimo dve obliki zagotavljanja storitev:
neposredno zagotavljanje storitev lokalnih oblasti ter s koncesijo. O neposrednem zagotavljanju
storitev lokalnih oblasti govorimo v primerih, ko imajo občine v lasti sklad socialnih stanovanj in ga
upravljajo neposredno. Vendar pa ta trend že upada. Drugi tip izvajanja storitev zagotavlja širši krog
ponudnikov, gre pa zlasti za komunalna podjetja, ki so v 100 % lasti občin ali pa v njihovi večinski lasti.
Ta podjetja pa so lahko predmet bodisi javnega prava, bodisi javno-zasebnega prava. Poleg teh podjetij
(občinskih stanovanjskih skladov) pa so tudi drugi ponudniki teh storitev, ki vsaj delno zapadejo pod
določila javnega prava. Pri izvajalcih storitev zasebnega sektorja pa ločimo profitna in neprofitna
podjetja. V večini držav članic EU se pogosteje te oblike izvajajo v obliki neprofitnih dejavnosti303.
302 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16-17. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 303STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 19-20. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf
70
4.3.1. Avstrija:
Avstrijska javna uprava304 je bolje rečeno postala »uprava za javne storitve«, saj jasno definira
področja, ta pa so socialne storitve, zdravstvo, izobraževanje, kulturni dogodki, in so v praksi tudi
natančno pravno definirana – Rechsstaat305. Avstrijska zvezna ustava opredeljuje pristojnosti lokalnih
oblasti, pri čemer pa jih ne našteva taksativno, pač pa le opisno; pristojnosti občin so namreč določene
glede na potrebe njihovih prebivalcev in so predmet vsakokratnih sprememb306. Občine imajo namreč
pravico, da same upravljajo z lokalnimi zadevami v skladu z njihovimi pooblastili in v okviru zakonskih
in ustavnih določil (lokalna samouprava – kommunale Selbstverwaltung). V okviru moči avtonomije
občine izvajajo določila, ki so jih sprejele bodisi država, bodisi deželne vlade (npr. na področju
inšpekcije na lokalni ravni, varnosti, javnega zdravja, gradbenih dovoljenj ali na področju ustanavljanja
lokalnih teles oz. drugih institucij, ki izvajajo naloge lokalnih pristojnosti)307.
Tabela 10: Nivo lokalne samouprave, ki je pristojen za negospodarske javne službe:
DRŽAVA DEŽELA OBČINA
Bolnišnične storitve Osnovnošolsko izobraževanje Osnovnošolsko izobraževanje
Ambulantne storitve Socialna stanovanja
Osnovnošolsko izobraževanje Otroško varstvo
Srednješolsko in poklicno
izobraževanje
Oskrba starejših
Obvezno socialno zavarovanje Kulturne storitve
Skrb za nezmožne
Kulture storitve
Finančne storitve
Vir: Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of
the European Commission, str 82.
V skladu s prenesenimi pristojnostmi lokalne oblasti določajo svoje kriterije. V okviru njihovih
avtonomnih vlog imajo lokalne oblasti široka pooblastila pri zagotavljanju storitev (Daseinsvorsorge),
in sicer bodisi kot neodvisna gospodarska telesa bodisi preko zasebnih podjetij. Med tovrstne storitve
(nekatere so vezane na mandat), sodijo ustanavljanje in upravljanje vrtcev, šol, ustanove za
izobraževanje odraslih, športni objekti, javne službe ter sistem za odstranjevanje odpadkov308.
V Avstriji so izvajalci javnih služb urejeni v področnih zakonih ali pa so javni zavodi ustanovljeni na
podlagi posebnega zakona kadar javni interes narekuje posebno ureditev (npr. nacionalna televizija
ORF), splošna določila o ustanovitvi javnih zavodov pa so vsebovane v zakonu o upravi. Javne službe se
izvajajo predvsem v obliki javnih zavodov, ti pa so lahko ustanovljeni kot samostojni ali nesamostojni
zavodi, dopustne pa so tudi vmesne oblike z omejitvijo pravne sposobnosti. V Avstriji je bila izvedenega
reforma v smeri spreminjanja oblik dosedanjih neposrednih proračunskih uporabnikov v gospodarske
304 Duh Avstrijske javne uprave izhaja iz časov Marije Terezije (1740-1780) in Jožefa II (1765-1790). Njene korenine izhajajo iz 19. stoletja in so bile kodificirane z ustavo prve republike, ki je že vključevala večino posebnih določil. Vpliv ECHR je pripeljal do ustanavljanja že bolj samostojnih upravnih organov, ki so delovala podobno kot sodišča, vendar pa so se ukvarjala z upravnimi zadevami. 305 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 81. 306 Glej 3. odstavek 118. člena Zvezne ustave. 307 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 89. 308 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 89.
71
družbe, sicer neprofitno orientirane javne gospodarske družbe. Kljub njihovi neprofitnosti je moč
ugotovi odprtost v smeri tržnega načina izvajanja teh dejavnosti309.
Za lažjo predstavo o izvajanju lokalnih služb predstavljam organizacijsko strukturo občinske/mestne
uprave Dunaja.
Praviloma je celotna mestna uprava razdeljena na posamezne administrativne skupine (Administrative
groups), te pa so sestavljene iz več oddelkov (poslovnih enot) in podjetij. Izjema je urad direktorja
občinske uprave, računsko sodišče in območni uradi občin, ki so del mestne uprave, niso pa sestavni
del administrativnih skupin. Administrativne skupine ustrezajo upravnim enotam, ki jih je odredil
mestni svet. Poseben odbor sveta je ustanovljen za vsako enoto in s tem za vsako administrativno
skupino posebej. Gledano z vidika javnega prava sodijo sorodne naloge in pristojnosti lokalne
samouprave v določeno administrativno skupino. Vsaka skupina pa je razdeljena na oddelke (enote in
podjetja)310.
Mestno upravo Dunaja tako sestavljajo sledeče administrativne skupine:
Skupina za finance, gospodarstvo in zunanje zadeve;
Skupina za javno zdravje in socialne zadeve in generacije;
Skupina za varstvo žena, izobraževanje, integracijo, mladino in zaposlene;
Skupina za kulturne zadeve, znanost in šport;
Skupina za mestni razvoj, promet in transport, klimatske razmere, energetika in javno
udeležbo;
Skupina za okolje in gospodarske javne službe;
Skupina za stanovanja, gradnjo stanovanj in prenovo mest311.
V skladu z delitvijo pristojnosti sestavlja sedem skupin 60 občinskih oddelkov in tri podjetja: združenje
Dunajskih bolnišnic312, stanovanjski sklad Dunaja313 (Wiener Wohnen) ter Vienna Wastewater
Management (Wien Kanal). Kot je navedeno, je vsaka od administrativnih skupin razdeljena na
oddelke314.
V nadaljevanju predstavljam ureditev negospodarskih javnih služb glede na vrsto dejavnosti. Vse izmed
naštetih se izvajajo na različnih lokalnih nivojih. Za razliko od ureditve v Sloveniji se pojavljajo v različnih
pravno-organizacijskih oblikah, od takih, ki sodijo neposredno pod samoupravno lokalno skupnost brez
309 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 310Dostopno na: https://www.wien.gv.at/english/administration/organisation/authority/municipality/city-administration/structure.html 311 Dostopno na: https://www.wien.gv.at/english/administration/organisation/authority/municipality/city-administration/structure.html 312 (the Vienna Hospital Association) 313 (Housing in Vienna) 314 Dostopno na: https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&Type=K&Hlayout=personen&stellecd=1995060905592863
72
statusa samostoje pravne osebnosti do samostojnih gospodarskih subjektov, celo holdingov, kot lahko
ugotovim na primeru ureditve bolnišnic.
Zdravstvo:
Za lokalne zdravstvene storitve (“Gemeindesanitätsdienst”) so odgovorne samoupravne lokalne
skupnosti, ki te storitve zagotavljajo, vodijo pa tudi lokalne bolnišnice (“Krankenhaus-träger”). Na
področju vodenja bolnišnic imajo največjo vlogo dežele, ki so odgovorne za regionalizacijo
bolnišničnega sistema, in sicer za izvajanje zakonodaje vezane na bolnišnice in zdravstvene storitve
(12. člen Ustave), združenja (na nivoju dežel ali prostovoljna zasebna združenja (“freie Träger”)),
odgovornost dežel pa je pomembna tudi pri financiranju bolnišnic, saj dežele financirajo približno
polovico bolnišnic. Državni organi so odgovorni za zakonodajo ter izvajanje ukrepov za javno zdravje,
reševalne službe in zdravstvene storitve (10. (12) člen Ustave), pa tudi za področja zdravja živali, živil,
nadzor nad semeni in krmili (10. (12) člen Ustave) ter druge izvajalce zdravstvenih storitev (čl. 12 (1 )
ustave).
Avstrijski zdravstveni sistem temelji na temeljnem zveznem planu za zdravstvo, ki ga je pripravil Zvezni
inštitut za zdravje (Federal Austrian Health Institute (O¨ BIG315)), uvedel pa odlok ministrstva,
pristojnega za zdravje ((Austrian Hospital And Major Biomedical Equipment Plan “Ö KAP/GGP”, 1997),
ki določa splošne okvirje zdravstvene oskrbe. Primarno odgovornost za zagotavljanje zdravstvenega
varstva ima 9 zveznih dežel, vključno s financiranjem in zagotavljanjem bolnišničnih storitev. Razlogi za
spremembo sistema financiranja (ki je prej temeljil na podlagi podatkov o številu postelj ter dolžini
hospitalizacije) so bili strukturni primanjkljaji in izdatki bolnišničnih storitev. Sprememba sistema
financiranja ter naprednejši medicinska tehnologija pa sta privedla do zmanjšanja povprečne
hospitalizacije iz 7,2 dneva v letu 1995 na 5,97 v letu 2003, kar posledično pomeni, da je na voljo več
postelj in več bolnišničnih ustanov316.
V letu 2003 je temeljni zdravstveni plan vzpostavil pravne zaveze bolnišnic, pomembnejše načrte za
biomedicinsko opremo v 9 zveznih deželah ter pripravil sporazum o ustanovitvi 32 zdravstvenih regij/4
zdravstvenih območij, ki so financirane s strani zvez, države in zavarovalnic. Za zagotovitev teh ciljev
so se občine kot lastnice bolnišnic odrekle lastništvu nad bolnišnicami ter njihovo premoženje prenesle
na državo, na podlagi česar so se oblikovali bolnišnični holdingi (državni bolnišnični holding). Ker so bile
občine odgovorne tudi za finančne izgube, ki so jih ustvarjale bolnišnice, je država s prevzemom
bolnišnic prevzela tudi njihove dolgove. Bolnišnice v obliki holdinga so se tako razvile v večini od
devetih avstrijskih zveznih deželah (še vedno ga ni na Dunaju) ter so trenutno odgovorne za upravljanje
okoli 60% vseh postelj317.
Ustanovitev bolnišničnih holdingov v Avstriji ustreza formalni privatizaciji. V nasprotju z materialno
privatizacijo, formalno privatizirane bolnišnice vključujejo organizacije, ki so še vedno v lasti javnih
oseb, vendar jih vodijo zasebni subjekti318. Tako se je v Avstriji spremenil pravni status javnih bolnišnic
v avtonomne organizacije pod režimom zasebnega korporacijskega prava oz. preoblikovanje javnih
315 Österreichisches Bundesinstitut für Gesundheitswesen 316 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 330-331. 317 Hofmarcher, M.M., Lietz Ch, Schnabl A., Weichselbauer M. Effizienzanalyse im intramuralen Bereich, Study commissioned by the Federal Ministry of Social Affairs and Generation,Wien; July 2003. 318 Strehl R. Privatisierungswelle im deutschen Krankenhauswesen? In: Arnold M, Klauber J, Schellschmidt H (Hrsg.), Krankenhaus-Report 2002. New York: Schattauer Verlag, Stuttgart; 2002. p. S113–29.
73
bolnišnic v gospodarske družbe. Le-te še naprej ostajajo javne, imajo pa večjo avtonomijo pri
upravljanju. Koncept holdinga predstavlja vertikalno povezavo vseh lokalnih bolnišnic v enotno
povezavo v obliki holdinga. Bolnišnice so se preoblikovale v gospodarske družbe, ki pa so še vedno v
lasti države, ki je edini delničar, s preoblikovanjem se je povečala le menedžerska avtonomija in hitrejše
sprejemanje odločitev319.
Cilj oblikovanja holdinga ni ustvarjanje dobička, pač pa so holdingi oblikovani kot neprofitne
organizacije z obveznimi nalogami celovitega zagotavljanja sekundarne zdravstvene storitve
prebivalcem, ki so skladne z visoko kvalitetnim standardom in da istočasno zagotavljajo finančno
stabilnost. Deželne vlade kot lastniki holdingov še vedno prevzemajo preostale odgovornosti za katere
koli dolgove, ki jih holdingi lahko ustvarijo. Vendar pa se dodana vodstvena fleksibilnost in avtonomija
odražata v izboljšanem upravljanju z viri in bistveno večjo učinkovitostjo, predvsem na področju
ekonomije obsega. Ta vključuje zmanjšanje presežene infrastrukture, konsoldacijo medicinskih
oddelkov in specializacij ter strogo spoštovanje avstrijskega strukturnega zdravstvenega plana v
povezavi z naložbami v visoko kakovostno opremo. Ti dve politiki sta v veliki meri odgovorni za
nadaljnje omejevanje stroškov320.
V preteklosti je imelo približno tri četrtine vseh zaposlenih v zdravstvenem sektorju status javnega
uslužbenca (govorimo o bolnišnicah, s katerimi so upravljale oblasti lokalne samouprave, država,
dežela ali občina). Delovnopravna zakonodaja je bila določena v skladu s predpisi, ki jo je sprejemala
oblast, pod katero pristojnost je bolnišnica sodila (zlasti deželna pristojnost). Po drugi strani pa
zaposleni v zasebnih bolnišnicah statusa javnih uslužbencev niso imeli, pač pa so se njihove pravice in
obveznosti iz delovnega razmerja določale kot za delavce pri zasebnih delodajalcih. Delovnopravna
zakonodaja pa je izhajala iz določil področnih kolektivnih pogodb321.
Novo oblikovani holdingi imajo nekaj svojih zaposlenih, v glavnem samo v upravnem odboru.
Bolnišnično osebje, kot na primer medicinske sestre in zdravniki, imajo sklenjena delovna razmerja v
skladu z državno delovnopravno zakonodajo. Prej status javnega uslužbenca zaposlenih v bolnišnicah,
ki vključuje nekatere posebne pravice kot npr. fleksibilen delovni čas ter zaščita v primerih odpuščanja,
je bil opuščen, novo zaposleni pa sklepajo delovna razmerja podobno kot zaposleni pri zasebnih
delodajalcih. V procesu transformacije je bila politika zaposlovanja ena bolj občutljivih področij glede
na dejstvo, da je imelo osebje v bolnišnicah status javnega uslužbenca, ampak z zahtevo, da se poroča
o upravljanju zasebne holdinške korporacije. Prav iz tega razloga se je bolnišnično osebje, ki so imeli
status javnega uslužbenca, s pogodbo preneslo na holding s posebnim zakonom. Ta dogovor daje
holdingu podobne pravice, enko kot jih ima zasebni delodajalec, vključno z zaposlovanjem in
odpuščanjem, premeščanjem na druga delovna mesta, glede na različne potrebe. Poleg tega zagotavlja
le eno obliko pogodbe o zaposlitvi. Odškodninske sheme temeljijo izključno na državni zakonodaji s
področja zaposlovanja. Rezultat navedenega je, da je izbirni postopek ter postopek zaposlovanja veliko
krajši in bolj fleksibilen, saj so bolj oddaljeni od političnih vplivov ter jih vodi neposredno samo
holdinško podjetje. Zamudnim izbirnim postopkom, s katerimi mora soglašati država ali deželna vlada,
319 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 320 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 331. 321 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 93.
74
se je sedaj mogoče izogniti in direktorji bolnišnic lahko neodvisno in samostojno izbirajo zdravnike,
medicinske sestre in ostalo osebje. Kakorkoli, izbirni postopek za člane uprave mora biti izločen od
staroste uprave holdinškega podjetja322.
Danes so torej pristojne za vodenje in upravljanje z bolnišnicami dežele (občine pa le v manjši meri).
Tri četrtine vseh zaposlenih v bolnišnicah ima status javnih uslužbencev (gre za t.i. javne bolnišnice,
katere upravljajo lokalne oblasti – torej država, dežela ali občina). Pogoje dela pa opredeljuje
podzakonski predpisi, ki jih določa pristojna oblast, predvsem na deželnem nivoju. V zasebnih
bolnišnicah delovno pravno zakonodajo podrobneje opredeljujejo branžne kolektivne pogodbe ter
določila podjetij323.
Izobraževanje:
Temeljna pravna zakonodaja sodobnega izobraževalnega sistema (School Organization
Act/Schulorganisationsgesetz) temelji na ustavnih določilih iz leta 1962, in je nadomestila predpise iz
časov habsburške monarhije (do leta 1918) in Prve Republike (1919-1938). Zaradi vedno večjega
zavedanja o pomembni vlogi izobraževalnega sistema v družbenem in gospodarskem razvoju kot tudi
zaradi pomanjkljivosti na tem področju, je v Avstriji v poznih šestdesetih letih že moč čutiti povečani
pomen na področju izobraževanja in usposabljanja. Prizadevanja za izboljšanje in širitev avstrijskega
izobraževanja so opazna do srede devetdesetih let. Razvoj sistema izobraževanja in usposabljanja so
vzpodbudile ogromne finančne investicije, ki so se zagotovo izkazale kot učinkovite. Šolske reforme, ki
so bile izvedene do sredine devetdesetih let, so privedle do kvantitativnih (enormna ekspanzija
tehničnih, ekonomskih in poklicnih šol na višjo sekundarno raven) in kvalitativnih izboljšav (t.i. »tiha
reforma« na področju osnovnega šolstva, uvajanje inkluzivnega izobraževanja, uvajanje informacijske
in komunikacijske tehnologije). Kakorkoli, strukturne reforme na področju primarnega in
sekundarnega izobraževalnega sistema so se izkazale kot delno uspešne324.
V okviru šolskega sistema so samoupravne lokalne skupnosti v sodelovanju z Deželo odgovorne za
vodenje ustanov osnovnih in srednjih šol325. Visoko centralistični šolski sistem v Avstriji se je razvil skozi
decentralizacijo v letu 1993 z dekoncentracijo oblasti, vsebino korikuluma in organizacijo razredov v
šolah. Ustanovljena so šolska partnerstva, v katera so vključeni starši in učitelji326. Za celotno
osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje je odgovorno Zvezno Ministrstvo za šolstvo, znanost in
kulturo, ki je tudi najvišji nadzorni organ, odgovoren za osnovno šolo in poklicno izobraževanje, praksa
poklicnega izobraževanja pa v pristojnosti pa Zveznega ministrstva za gospodarstvo, družino in
mladino. Ko gre za primer državne uprave na splošno, je odgovornost za zakonodajo ter njeno izvajanje
deljena med zvezo in deželnimi vladami. Delitev temelji na sledeč način: v rokah Zvezne vlade je
izključna pristojnost za pripravo in izvajanje zakonodaje, kar še posebej velja za akademsko
322 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 333. 323 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 93. 324 Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr 2, December 1999, str. 11-13. 325 Dežele so pristojne za splošno politiko usposabljanja, ki se določi na zvezni ravni, zakonodaja in upravljanje predšolske vzgoje. Zvezni nivo: določanje pravnega okvirja, splošna načela, nivoji in kurikulum, ki je določen s šolsko zakonodajo, organizacija šolskega in izobraževalnega sistema, državne univerze, regulacija šolskega sistema na zvezni ravni, nadzor. 326 Cain, E. Bruce, J Russell Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003, str. 157.
75
srednješolsko izobraževanje ter srednjo in višjo raven tehničnih in poklicnih šol, izobraževanje za
učitelje in vzgojitelje, prav tako pa je tudi odgovorna za zakonodajo, medtem ko je izvajanje zakonodaje
v domeni dežele, vključno s strokovno tehničnim kadrom ter predstavniki za pravice učiteljev. Dežele
so odgovorne tu za pripravo in izvajanje podzakonskih predpisov, kot na primer na področju
organizacijske strukture zveznih šolskih oblasti in »zunanje« organizacije javnih obveznih šol. Izraz
»zunanja« pomeni razvoj, gradnja, vzdrževanje in zapiranje šol, določanje števila učencev v razredih
itn. Vsa Zakonodaja je le temeljna, podrobneje pa je opredeljena z zakonodajo, ki jo sprejema deželni
parlament327.
Značilnosti avstrijskega izobraževalnega sistema se odražajo v izrazitem centralizmu v zakonodaji (ne oziraje se na zvezno ureditev) ter njegove birokratske oblike uprave s posebnim poudarkom na načelu zakonitosti. Šole so institucije, ki so predmet državne uprave. Druge značilnosti avstrijskega izobraževalnega sistema pa so:
največje pristojnosti sodijo pod ministrstvo, pristojno za izobraževanje328;
enako velja tudi lokalne oblasti devetih zveznih dežel, pristojne za izobraževalne zadeve;
pomembno vlogo igrajo tudi številne druge institucije, organizacije ali društva, kar je posledica
politične kulture v Avstriji (npr. cerkve (Rimskokatoliške), ko gre za pogodbo med Avstrijo in Svetim
Sedežem/Konkoradt), različne zbornice (npr. zvezna gospodarska zbornica, združenja zaposlenih),
različne oblike združenj različnih skupin učiteljev (npr. učitelji, ki izobražujejo na visokih šolah,
univerzah), združenja učiteljev različnih političnih strank, univerze, uslužbenci ministrstev in lokalnih
izobraževalnih organov329.
Regulatorna pristojnost na področju vrtcev sodi v pristojnost dežel, vsaka od njih ima svoj zakon o
izobraževanju v vrtcih, ki je podlaga za vse oblike izvajanja storitev sistema predšolske vzgoje in
zgodnjega izobraževanja, vključno z izvajanjem storitev preko različnih institucij. Finančna odgovornost
sodi pod občine z delno podporo države330. Izobraževanje otrok od 3 do 6 let izvajajo občine
neposredno v okviru občinskih uprav. Zasebni izvajalci teh storitev so oblikovani kot neprofitne
organizacije (60,7% v obliki družb ter 28,4% v obliki cerkev). Profitni izvajalci so bodisi gospodarske
družbe (2,7%) ali pa posamezniki (8,2%).
Pri zagotavljanju storitev krije 60 do 70% stroškov občinski proračun, cca. 15% pa predstavljajo
prispevki staršev. Na področju obveznega šolstva so za dodeljevanje sredstev odgovorni izvajalci (gre
za t.i. stroške za vzdrževanje, upravljanje, tekoče stroške). Na področju javnih šol so to lokalne oblasti,
v zasebnem sektorju pa zasebni organi.
Zaposlovanje učiteljev v šolah je v izključni v pristojnosti zveznih dežel, ki so odgovorne tudi za njihovo
plačilo. Plače učiteljem javnih šol zagotavlja regionalni šolski odbor, ki je organiziran v sistemu lokalnih
oblasti, sredstva pa dobijo refundirana s strani zvezne uprave. Učiteljem, tako torej deželnim učiteljem
327 Zvezni šolski organi v deželah in političnih okrajih:
Bezirksschulräte: okrajni šolskih odborov, ki so na ravni političnih okrajev;
Landesschulräte (deželni šolski odbori) na ravni pokrajin;
Zvezno ministrstvo za celotno državo. 328 The Ministry of Education and Cultural Affairs 329 Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr 2, December 1999, str. 12. 330 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 71. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf
76
kot tudi učiteljem iz zasebnih šol, se plače izplačujejo iz državnega proračuna, višina zneska pa je
odvisna od števila populacije kot tudi drugih značilnosti, kot so blaginja, struktura prebivalstva, in je
lahko od dežele do dežele različna331.
Avstrijsko organiziranje šolstva urejajo zvezni zakoni (Schulorganisationgesetz, Schulunterrichtsgesetz,
itd.) in podzakonski predpisi posameznih zveznih dežel. Poudarjeno je skupno delovanje državnih
organov, izvajalcev in uporabnikov pri doseganju ustreznega izvajanja javnih nalog. Šole so oblikovane
kot javni zavodi brez pravne subjektivitete, zakon pa dopušča tudi možnost, da se oblikujejo tudi zavodi
z omejeno pravno sposobnostjo (Teilrechtfaehigkeit). Za tovrstno oblikovanje je potrebno soglasje
pristojnega nadzorstvenega deželnega organa, pravna sposobnost pa je omejena na posle, ki so z
delovanjem šole v neposredni zvezi. V primeru lastne pravne sposobnosti spadajo šole pod nadzor
ustreznih državnih institucij (npr. računskega sodišča)332.
Kot je že omenjeno, šole in vrtce vodijo država, dežele in občine oziroma občinska združenja.
Financiranje in upravljanje je zato zelo zapleteno (problem izhaja že iz časov politike med obema
vojnama). Tudi zasebniki in verska združenja lahko organizirajo šole. Na območju Avstrije je tako 3.351
nižjih osnovnih šol (primary schools - Volksschulen – za otroke od 0 do 6 let), od katerih je 2,7%
zasebnih. Leta 2003 je bilo 11.500 osnovnih šol (lower secondary schools – Hauptschulen – za otroke
od 10-14 let), med katerimi pa ni bilo zasebne333.
V šolskem letu 1993/1994 je v šolski sistem vstopila avtonomija izobraževalnega sistema, v okviru
katere se je povečala fleksibilnost avstrijskih šol. Šolam je tako dovoljeno, da samostojno odločajo o
nekaterih zadevah (npr. prostovoljno razvijajo nekatere dejavnosti, kot npr. specializacijo pri nekaterih
tujih jezikih, ekologija, medkulturne točke, informacijska tehnologija in na splošno z razširitvijo oz.
dopolnitvijo vsebin, določenih po kurikulumu)334.
Leta 2000 so se z reorganizacijo delile pristojnosti šol in univerz na centralnem nivoju, ki jo je pripravilo
Ministrstvo za izobraževanje, znanost in kulturo. Odgovornost za zakonodajo in njeno izvajanje se v
šolskem sistemu deli med Zvezo in Deželami.
Osnovne šole (Volksschule) upravljajo dežele, občine ali skupnosti občin. Vzdrževanje in upravljanje
šole pomeni ustanovitev šole, vzdrževanje, popravljanje šolskih stavb, nakup opreme in učiteljskih
pripomočkov, zagotavljanje šolskega zdravnika in zaposlitev nujnega pomožnega osebja. Zaposlitev
učiteljev v šolah je v pristojnosti dežel, ki plačajo stroške njihovih plač. Deželam ta strošek v celoti
refundira zveza v procesu fiskalne prilagoditve. Javne šole ne smejo zaračunavati šolnine. Prevoz iz šole
in v šolo z javnim prometom je zastonj. Tudi učbeniki so zastonj. Avstrijske šole imajo relativno malo
lastnih sredstev, ki bi jih lahko upravljale. Pripravljajo se reforme, ki naj bi povečale njihovo finančno
avtonomijo335.
Otroško varstvo izvajajo deloma občine, deloma pa se izvaja v okviru javnih služb. Odgovornost za
otroško varstvo sodi sicer pod pristojnost dežel, zaradi česar pa se višina plačila za vrtce in njihova
331 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 21. 332 Povzeto po predlogu Zakona o javnih zavodih, str. 18. 333 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 89. 334 Več glej: Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 36. 335 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, Prva obravnava, EVA 2010– 3111–0020, str. 42-43.
77
dostopnost od dežele do dežele razlikuje. Otroško varstvo pa lahko organizirajo tudi zasebniki in verske
družbe. V nekaterih deželah se izven mest kot pogoste oblike varstva tudi varuške, dežele pa podpirajo
tako obliko. Na območju Dunaja je okoli 360 vrtec in dnevnih oblik varstva, ki jih upravljajo občine,
približno enako število pa izvajajo zasebniki. V to niso vključene oblike dnevnega varstva336.
Na področju visokega šolstva v Avstriji je mogoče ugotoviti, da je večina univerz javnih, enako velja
tudi za področje osnovnošolskega izobraževanja. Dopustne so sicer tudi zasebne univerze (primerne
za manjše število študentov) in zasebne šole, ki jih običajno ustanavljajo verske skupnosti ali posebne
interesne skupine (zbornice)337.
Tipi visokošolskih organizacij so po Evropi različni. V glavnem jih je moč deliti na tiste, ki so bolj
akademsko oziroma profesionalno orientirane. V zadnjih letih (z vpeljavo bolonjske reforme) se ločnica
med njimi izgublja338. Drugo razločevanje je potekalo glede na to ali gre za javne ali zasebne institucije.
Pri tem velja poudariti, da je večina visokošolskih institucij javnih. V okviru mednarodnih analiz, ki jih
izvajata OECD ali Eurydice se med javne inštitucije štejejo tudi tiste zasebne, ki za izvajanje programa
večino sredstev pridobijo iz javnega denarja. V veliki večini držav sicer obstajajo tako javne kot zasebne
visokošolske institucije, vendar je obseg zasebnih institucij zelo različen. Samo javne institucije so: v
Andori, francoskem delu Belgije, na Danskem, na Finskem, v Grčiji in Italiji339.
Na področju visokošolskega izobraževanja je Avstrija izvedla prvo reformo leta 2002 Univeritätsgesetz
2002 (Universities Act 2002340). S tem zakonom je Avstrija začela eno od najbolj radikalnih reform
univerz v Evropi in se glede uvajanja »managerske revolucije« v visokem šolstvu lahko celo primerja z
dvema vodilnima državama na tem področju, Veliko Britanijo in Nizozemsko. Temeljna načela reforme
so bila341: zmanjšanje regulacije, povečanje konkurenčnosti, okrepitev vodstva univerze, oslabitev
notranjega upravljanja, strateško usmerjanje od zunaj. Zakon vsebuje štiri temelje: avtonomija,
sporazumi o rezultatih, globalni proračuni in univerzitetni sveti. Reforme v Avstriji ne spremljajo resna
zmanjševanja proračuna za univerze. Pristojnost za organizacijo visokega šolstva je v Avstriji na ravni
federacije oziroma centralne vlade342.
Zakon iz leta 2002 je skoraj v celoti odpravil državno regulacijo avstrijskih univerz343. Kot prvi korak so
univerze prenehale biti državne enote (agencije) in so pridobile polno pravno osebnost in postale
336 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 89. 337 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 338 The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012). European Commission, Eurydice, str. 22. 339 The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012). European Commission, Eurydice, str. 22. 340 University Organisation and Studies Act (Universities Act 2002), No. 120/2002 / 9th August, 2002, dostopno na: http://www.uibk.ac.at/index/finanzabteilung/ug2002_englisch.pdf 341 Pred reformo so avstrijske univerze bile v celoti odvisne od vlade v organizacijskem smislu. Univerze so bile enote zveznega ministrstva in njihovi vodje administracije so bili uslužbenci ministrstva. Proračuni univerz so morali biti porabljeni preko nacionalnih izobraževalnih proračunov. Poleg velike odvisnosti univerz od vladne administracije, je bila tudi njihova notranja struktura odločanja zelo zapletena, kompleksna zaradi velikega števila komitejev ter potrebe po dokaj rednih reelekcijah teh članov komitejev. 342 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 21. 343 Pred reformo so bile avstrijske univerze enote zveznega ministrstva. Proračuni univerz so bili porabljeni preko nacionalnih izobraževalnih proračunov. Zapletena je bila tudi notranja organizacijska struktura odločanja. Odločanje med administrativnimi in akademskimi zadevami je teklo povsem ločeno. Univerza kot organizacija praktično ni imela posebne vloge, rektor je univerzo predstavljal, ni pa je ne vodil, ne upravljal. Univerze so imele status agencij343.
78
avtonomne osebe javnega prava. Ne glede na to pa univerze ne bodo privatizirane, ampak bodo ostale
v domeni javnega prava344. Po novi ureditvi so univerze »pravne osebe javnega prava« oziroma javne
korporacije (»Körperschaften öffentlichen Rechts«)345.346
Avstrija ima razvit tržni gospodarski sistem in dober gospodarski položaj. Z njenim članstvom v Evropski
uniji je pritegnila tudi veliko tujih vlagateljev. V času padca gospodarske rasti, se je število brezposlenih
povečalo, takrat pa se je povečalo tudi zanimanje za službe v javnem sektorju. Zanimivo je tudi, da se
Avstrijci nimajo v navadi veliko seliti, zato je nenavadno, da se učitelji, ki so zaposleni na enem
območju, selijo v drugega. Ni redek pojav, da se zaradi tega dogaja, da je na kakem območju učiteljev
preveč, medtem ko jih je drugje premalo. Kljub navedenemu se učitelji premeščanju upirajo. Sistem
zaposlovanja in odpuščanja učiteljev v obveznih osnovnih javnih šolah določa regionalni šolski odbor,
v pristojnost tega organa pa sodi tudi lokacijska razporeditev učiteljev po šolah, ki poteka v sodelovanju
s šolskimi partnerstvi, sindikata učiteljev, lokalne skupnosti in inšpektorata za šolstvo. Zato pa nimajo
javne osnovne šole nikakršne suverenosti pri odločanju v zvezi z zaposlovanjem in odpuščanjem
zaposlenih347.
Povzamemo lahko, da avstrijska družbena ureditev temelji na socialni koheziji, zaupanju in stabilnih
organizacijskih strukturah. V šolskem sistemu poteka veliko posvetovalnih postopkov, skupin in
organizacij, ki sodelujejo pri odločanju. V skladu z določili Zakona o organizaciji šole iz leta 1962 (School
Organization Act) je naloga vsake avstrijske šole vzpodbujati razvoj nadarjenih učencev in njihovih
talentov in potencialnih sposobnosti mladih v skladu z etičnimi, verskimi in socialnimi vrednotami.
Avstrijski izobraževalni sistem zagotavlja prost dostop do javnih šol vsem, s prepovedjo diskriminacije
glede na rojstvo, raso, spol, status, razred, jezik ali vero. V nasprotju z javnimi šolami je lahko dostop
do zasebnih šol omejen prav iz navedenih razlogov348.
Socialna politika:
Za Avstrijo, ki spada med države z Bismarckovim tipom sistema blaginje, in kjer so za razvoj mreže
ponudnikov storitve za uporabnike (sem spadajo storitve v domačem okolju, institucionalne in
kombinirane oblike) po zakonu odgovorne pokrajine, je značilno, da dolgotrajna oskrba starejših
temelji na denarnih prejemkih, kateri so zagotavljajo tako iz zveznega, kot iz deželnih proračunov.
Avstrija je skupaj z Nemčijo v vrhu evropskih držav, ki svojim državljanom zagotavljajo večino pomoči
v denarju. Med sredstvi, ki jih v Avstriji namenijo področju socialnega varstva, predstavlja pomoč v
denarju 70%, medtem ko samo 30% izdatkov predstavlja pomoč v storitvah, pri čemer gre predvsem
za storitve na področju zdravstva, v negovanih domovih za starejše in v vrtcih349.
Zdravstveno varstvo je regulirano s strani zvezne vlade (razen sistema bolnišnic), za ureditev socialnega
varstva pa so odgovorne posamezne dežele. Leta 1993 je začel veljati prvi zvezni zakon na področju
socialnega varstva, to je Zvezni zakon o dodatku za dolgotrajno nego (Bundespflegegeldgesetz), ki na
celotnem območju Avstrije zagotavlja denarni dodatek tistim, ki potrebujejo oskrbo. Zagotavljanje
344 Pechar, H., Backlash or Modernisation? Two reform cycles in Austrian higher education, in A.Gornitzka et al. (eds.), Reform and Change in Higher Education, 2005, Springer Verlag, str. 280. 345 V Avstriji so »korporacije javnega prava« podobno urejene kot v Nemčiji. Več o korporacijah javnega prava glej H.Fisher, The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002, str. 230. 346 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 21. 347 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 38. 348 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 6. 349 Schenk, Martin. 2007. Freedom of choice and dignity for eldery. V Dolšak, Janez. Institucionalno varstvo starejših – neprofitna ali profitna dejavnost. Magistrsko delo. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede: Ljubljana 2010, str. 43.
79
dolgotrajne nege pa še naprej ureja devet različnih deželnih zakonov o socialni pomoči. V Avstriji tako
ne poznajo javne službe na področju varstva starejših, saj osebam, ki potrebujejo oskrbo, denarni
dodatek za dolgotrajno nego omogoča izbiro izvajalcev in storitev oskrbe350.
Na področju socialnih storitev v Avstriji obstaja močna tradicija prostovoljnih nepridobitnih
ponudnikov institucionalne oskrbe ostarelih. Več kot polovica je javnih nepridobitnih ponudnikov,
manjši pa je delež zasebnih pridobitnih ponudnikov. Zdravstveno varstvo je regulirano s strani
avstrijske zvezne vlade (razen sistema bolnic), za ureditev socialnega varstva pa so odgovorne
posamezne dežele351.
Ureditev socialnega varstva sodi v pristojnost dežel, lokalne oblasti pa so odgovorne za: osnovne
socialne storitve v okviru socialne pomoči, družinske politike pa tudi za varstvo otrok. V pristojnost
države sodi urejanje družinskih dodatkov ter zakonodaja, vezana na socialne ustanove352.
V pristojnost dežel pa sodi tudi zagotavljanje socialnih storitev, natančneje dolgotrajna oskrba
starejših. Dogovor o skupnih merilih za zagotavljanje dolgotrajne oskrbe starejših temelji na avstrijski
ustavi in je bil leta 1993 sklenjen med zvezno državo in 9 provincami leta 1993353. Sporazum temelji na
15.a členu zvezne ustave in obvezuje zagotavljanje teh storitev na nivoju dežel. Dežele z zakonom
regulirajo zagotavljanje socialnih storitev. Na podlagi določil Zakona o socialni pomoči »Laws on Social
Assistance« sodi v okvir navedenih storitev storitve na domu, pol-institucionalna oskrba in
institucionalna oskrbo oz. natančneje:
nega na domu (nega na domu in nega na domu, ki je povezana z zdravljenjem, socialno varstvo,
obroki na domu, pomoč pri gospodinjstvu);
dnevni centri;
dolgoročne storitve socialnega varstva (varovana stanovanja s 24 urno nego);
kratkotrajna zdravstvena nega na domu (vključno z nego in oskrbo) in rehabilitacijo;
svetovane službe na terenu;
adaptacija na domu;
storitve, vezane na usposabljanje neprofesionalnih negovalcev;
denarno nadomestilo uporabnikom storitev za plačilo teh storitev.
Zakonodajna pristojnost sodi pod Zvezo ministrstvo za delo, socialne zadeve in varstvo potrošnikov, in
devetimi deželami. Organizacija izvajanja in zagotavljanja storitev sodi v pristojnost dežel, med tem ko
so za njihovo financiranje zadolžene zvezna država, dežele in samoupravne lokalne skupnosti.
350 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 76. 351 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, stran 11-12. 352 EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States and Regional and Local Authorities. 2012, str. 13. 353 Povzeto po STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 29-39. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf
80
Socialna stanovanja (Gemeindebauten) so zgradile občine po Drugi svetovni vojni. Po letu 1980 imajo
pomembno vlogo podjetja za neprofitna stanovanja, eden izmed razlogov pa je, da je potreba po
stanovanjih dramatično narasla v 1980 letih, v času migracij in spremembah v vsakdanjem življenju
(npr. enoosebna gospodinjstva)354.355 Storitve na področju zagotavljanja socialnih stanovanj se v 40%
zagotavljajo neposredno v okviru občinskih uprav, 20 % pa v okviru javnih podjetij356.
Kulturna politika:
Javne institucije na področju kulture v Avstriji niso organizirane na enoten način, saj so zvezni muzeji
in nacionalne knjižnice po posebnem zakonu iz leta 2002 bili preoblikovani v samostojne znanstvene
institucije javnega prava. Zvezna gledališča in opere pa so bile preoblikovane v letu 1998 v gospodarske
družbe z omejeno odgovornostjo. Zanimivo je to, da so glavni gledališki objekti ostali še naprej v lasti
države, gospodarske družbe so neodplačno pridobile položaj užitkarja, medtem, ko je ostalo
premoženje potrebno za izvajanje javne službe prešlo v last gospodarskih družb357.
Organi upravljanja kulturnih institucij, organiziranih v obliki družb z omejeno odgovornostjo, se
načeloma oblikujejo in opravljajo svoje funkcije v skladu s splošnimi pravili gospodarskega statusnega
prava. Zakon posebej določa, da ima vsaka od gledaliških družb dve poslovodji – enega odgovornega
za umetniške zadeve (umetniški direktor), drugega pa za gospodarske zadeve (poslovni direktor). Oba
sta postavljena za največ pet let. Umetniškega direktorja postavi minister za izobraževanje, umetnost
in kulturo ob upoštevanju stališč nadzornega sveta zadevne institucije.358.
Lokalne skupnosti so odgovorne za zagotavljanje subvencij za kulturne dejavnosti v okviru svojih
pristojnosti za urejanju lokalnih zadev, lokalne oblasti deluje kot financer kulturnih institucij (muzejev,
knjižnice, orkestri), organizacije lokalne festivalov, ohranjanje mestnih središč in njihovega videza.
Dežele so odgovorne za zagotavljanje podpore in spodbujanje kulturnih dejavnosti, ohranjanje starih
občinskih in mestnih središč, letna poročila o kulturnih sponzorstvih ter nadaljnjih kulturnih publikacij,
promocijo sodobne umetnosti, organizacijo letnih festivalov na nivoju Dežel, glasbene šole, gledališča
in kino dvorane, dediščino, običaje in ljudsko umetnost, financiranje različnih kulturnih dejavnosti.
Odgovornost države pa je zakonodajna in izvršilna kompetenca kulturne politike ((13). 10. člena
Ustave), vzdrževanje in upravljanje s kulturno dediščino (vključno z knjižnicami in zgodovinskimi
spomeniki ((13). 10. člena Ustave), zveznimi muzeji in nacionalnimi knjižnicami ((13). 10. člena Ustave),
določanje zakonodajnega okvira za javne knjižnice ((13). 10. člena Ustave), mednarodno kulturno
sodelovanje, zunanjo kulturno politiko in kulturo Evropske unije ((2). 10. člena Ustave), zagotavljanje
finančne podpore za kulturne dejavnosti na nivoju dežel in lokalnih skupnosti, organizacijo tekmovanj
v umetnosti, podelitev nagrad in štipendij359.
354 Wiener Wohnen, dunajsko javno podjetje ima cca. 220000 stanovanj. Največje neprofitno podjetje pa je SOZIALBAU AG, ustanovljeno leta 1954, z več kot 50.000 stanovanji. 355 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 90. 356STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 125. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 357 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 358 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 41 359 EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States and Regional and Local Authorities. 2012, str. 17.
81
4.3.2. Danska:
Izvajalci storitev splošnega pomena so na danskem organizirani v glavnem kot javna podjetja, vendar
pa lastništvo ni bilo nikoli pomembno politično vprašanje. Tudi nacionalizacija po drugi svetovni vojni
ni imela na Danskem tako velikega pomena, kot v drugih zahodnoevropskih državah. Velik del danskega
javnega sektorja je bil in še vedno je pod pristojnostjo lokalnih oblasti, pod njihovim nadzorom pa so
tudi javna podjetja360.
Tabela 11: Nivo lokalne samouprave, ki je pristojen za negospodarske javne službe:
DRŽAVA REGIJA OBČINA
Bolnišnične storitve Bolnišnične storitve Osnovnošolsko izobraževanje
Ambulantne storitve Ambulantne storitve Obvezno socialno zavarovanje
Osnovnošolsko izobraževanje Oskrba starejših Predšolska vzgoja (0-6 let)
Visokošolsko izobraževanje Skrb za nezmožne
Obvezno in prostovoljno socialno
zavarovanje
Oskrba starejših
Socialna stanovanja Zdravstvene in zobozdravstvene
storitve za otroke
Kulture storitve Knjižnice in kulturni dogodki
Vir: Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of
the European Commission, str 160.
V zgodnjih 1990 letih je vlada začela spreminjati pravni status javnih podjetij v družbe z omejeno
odgovornostjo, kasneje pa je v nekaterih od teh podjetij prodajala deleže. Privatizacija je resneje
potekala po letu 1993 (sprva v bankah, nato pa tudi telekomunikacijskih podjetjih, podjetjih za poštne
storitve)361.
Po reformi leta 2007 so lokalne oblasti pristojne za večino javnih storitev in upravljajo z velikim deležem
javnih pristojnosti: osnovno šolsko in strokovno izobraževanje, izobraževanje za odrasle, socialne
storitve (oskrba starejših, upokojenci), vodna oskrba, odpadki, dobava električne energije, nekatere
zdravstvene storitve. V pristojnost regij sodi zdravstvena oskrba, socialno delo in regionalni prevoz.
Občine in regije lahko ustanavljajo občinska javna podjetja bodisi v sodelovanju z drugimi lokalnimi
oblastmi bodisi na podlagi sodelovanja z zasebniki. Podjetja, ki zagotavljajo javne storitve, kot so oskrba
z vodo, dobavo električne energije ali ravnanje z odpadki, upravljajo lokalne in regionalne oblasti ali
zadruge. Subvencioniran zasebni sektor pa igra pomembno vlogo na področju izobraževanja ter
socialnih in zdravstvenih storitev. Od leta 2006 dalje je udeležba lokalnih oblasti v večini občinskih
podjetij omejena na 49% neglede na obliko podjetja. Lokalne oblasti, ki so imele večinske deleže v
obstoječih podjetjih, so morale svoje deleže prodati pred 1. 1. 2012362.
Reforme novega javnega managementa so bile na državni ravni usmerjene predvsem k dvigu
uspešnosti ter izboljšanim letnim poročilom. Področja javnih naročil so bila temelj reforme novega
javnega menedžementa leta 1990. Vendar pa Danska ni bila preveč naklonjena ukrepom privatizacije
360 O.-J. Olsen, in Ulla Neegaard, “Regulation of the provision of public services in Denmark”, in Gérard Marcou, Franck Moderne, Droit de la regulation, service public et integration régionale, l’Harmattan, 2005. 361 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 163. 362 Dominique Hoorens, Les collectivités territoriales dans l’Union européenne. Organisation, compétences et finances, Dexia, 2008, p. 266 v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 164.
82
novega javnega menedžmenta, zlati ne ukrepom, vezanih na trg in pogodbe. To so tudi razlogi
minimalnega razvoja in projektov na področju javno-zasebnega partnerstva. Prvi uradni danski pravni
akt, ki določa javno-zasebno partnerstvo (Action Plan for Public-Private Partnerships) je izšel januarja
2004363.
V okviru zagotavljanja javnih služb je trend »manj socialnih in zdravstvenih storitev« ter ozaveščanje
potrošnikov. Na področju izobraževalnega, zdravstvenega in socialnega sektorja se izvaja nešteto
različnih benčmarking treningov, ki so za ponudnike storitev obvezni, ti pa vključujejo samoevalvacijske
ocene kot tudi ocene končnih uporabnikov364.
Glede na to, da je Danska z reformo let 2007 na novo oblikovala strukturo lokalne samouprave, pri
čemer je določila za oblikovanje občin tudi minimalni kriterij po številu prebivalstva, in sicer 20.000, so
lahko posledično pristojnosti občin za razliko od avstrijskih, precej širše oziroma obsežnejše. Podobno
kot v Avstriji tudi tukaj obstaja cela paleta pravno-organizacijskih oblik izvajalcev negospodarskih javnih
služb, torej takih, ki so neposredno priključeni občinskim upravam in so brez statusa pravne
samostojnosti do gospodarskih subjektov. Glede na vrsto dejavnosti ureditev negospodarskih javnih
služb predstavljam v nadaljevanju.
Zdravstvo:
Za Dansko je na področju javnih služb značilen pojav t.i. »re-decentralizacije« lokalne samouprave.
Trend je opazen zlasti na področju visokošolskega sistema in upravljanje z bolnišnicami. Pred reformo
leta 2006 sta obe področji sodili pod pristojnost okrožij, z reformo pa so bile prenesene na
novoustanovljene regije. Primer Danske je tako vodilni primer urejenosti zdravstvenega sistema v
Skandinaviji. Medtem ko so bile bolnišnice prenesene na nove in enonamenske regije, se je vloga občin
na področju primarnega zdravstva bistveno povečala365.366
Eden izmed razlogov za reformo lokalne samouprave je bila tudi odprava težav na področju
zdravstvenega sektorja, kjer je sodobna medicinska tehnologija dvignile nivo specializacije. Te težave
so pripeljale do reforme bolnišnic (sprva v regiji Copenhagen), ko je nekaj manjših občin zaradi boljšega
zagotavljanja storitev združilo svoje bolnišnice367.
Značilnost danskega zdravstvenega sistema je ustrezna ureditev pristojnosti s tega področja med
posameznimi enotami lokalne samouprave368. Danski zdravstveni sistem lahko okarakteriziramo kot
363 Carsten Greve, Graeme Hodge, “Public-Private Partnership: a comparative perspective on Victoria and Denmark”, in Tom Christensen, Per Laegreid, Transcending new public management: the transformation of public sector reforms, Ashgate, 2007, 179 v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 164-165. 364 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 165. 365 V Skandinavskih državah je bila decentralizacija in kasneje re-centralizacija izpeljana v glavnem iz razloga povečevanja učinkovitosti lokalnih služb, nikakor pa to ni bila rešitev za izhod iz finančne krize niti fiskalne konsoldacije. 366 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 367 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Governemnt. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 368 Občine so odgovorne za: preventivno zdravljenje, nego in rehabilitacijo, ki ni vezana na hospitalizacijo in posebno zobozdravstvo, nega na domu, zdravljenje odvisnosti od alkohola in drog, plačevanje prispevkov. Odgovornost regij: bolnišnice, psihiatrije, zdravstveno zavarovanje (splošni zdravniki, specialisti in vračilo za izdatke za zdravila). Država je odgovorna za posebno načrtovanje sistematično spremljanje kakovosti in učinkovitost ter uporabo informacijske tehnologije, financiranje.
83
decentraliziran369. Načrtovanje in reguliranje zdravstvenega sistema je na treh upravnih ravneh:
državni, regionalni in lokalni. Z veliko strukturno reformo zdravstvenega sistema je glavna naloga regij
zagotavljanje zdravstvenih storitev, na ta nivo so bile pa prenesene tudi nekatere naloge s področja
varstva okolja in razvoja regij. Strukturni reformi je sledila centralizacija bolnišničnega sektorja, ki je
preoblikovala strukture bolnišnic in sledila smernicam Nacionalnega odbora za zdravje370. V okviru
navedenega se je število bolnišnic za akutno nego zmanjšalo iz 40 v letu 2006 na 20 – 25 v letu 2015.
Preoblikovanje pa je temeljilo na predpostavki, da je za območje ene bolnišnice (ko je še mogoče
zagotoviti kakovost storitev in primerni kader) ustrezno število prebivalcev med 200.000 in 400.000371.
Specializacija in centralizacija bolnišničnih storitev, hitri odpusti in prenos pristojnosti oskrbe na
skupnost, je globalni trend in po mnenju številnih držav je to edina rešitev za boljšo vzdržnost
finančnega sistema. Ta trend zahteva tudi učinkovito usklajevanje oskrbe v različnih sektorjih372.
Reforme zdravstvenega sistema je temeljila na ideji, da ima pred razdaljo do najbližje bolnišnice
prednost višja kakovost storitev, hkrati pa so se razširile (predbolnišnične) zdravstvene storitve373.
Danski zdravstveni sistem se deli na tri dele374:
Primarna zdravstvena oskrba, ki jo zagotavljajo lokalne zdravstvene službe in jo v glavnem
financirajo lokalne skupnosti. Običajno predstavlja prvo točko sodelovanja pri splošnem
medicinskem tretmaju. Storitve tega sektorja so dostopne vsem in vključujejo tretmaje
splošnih zdravnikov, zobozdravnikov, psihoterapevtov, nego na domu, patronažno službo,
itd.
Bolnišnice: Bolnišnice so odgovorne za paciente, ki zahtevajo bolj specializirano zdravniško
zdravljenje, npr. intenzivno nego ali specialistično opremo. Financirajo in upravljajo jih
regije (z izjemo zasebnih bolnišnic).
Zasebni (samozaposleni) zdravstveni delavci375: splošni zdravniki, specialisti, fizioterapevti,
zobozdravniki, kiropraktiki in lekarnarji, ki jih plačujejo regije na podlagi glavarine in/ali
plačila posameznih storitev, za nekatere storitve (zobozdravstvo, fizioterapija in splošna
medicina) pa so uvedena tudi doplačila pacientov v različni višini.
Večino sekundarne in terciarne zdravstvene dejavnosti opravljajo splošne bolnišnice v lasti in
upravljanju regij. Zdravniki in drugi zdravstveni delavci imajo status zaposlenih (javnih uslužbencev) in
zanje velja plačni sistem javnih služb376.
369 Za Dansko je značilno, da ima decentraliziran javni sektor v katerem imajo občine primarno vlogo, da zagotavljajo javne storitve, medtem ko je naslednja raven odgovorna za zagotavljanje bolj specializiranih storitev, država pa določa pravne okvire, spremlja in vrednoti storitve ter zagotavlja izenačenje fiskalnega potenciala med enotami na obeh nižjih ravneh (torej občinami in regijami). Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 370 V letu 2007 je vlada namenila investicijam v nove bolnišnice 25 milijard DDK (3 milijarde eur) in ustanovila strokovno komisijo za pripravo poročil za vlado v zvezi z delitvijo sredstev. 371 Podrobneje glej: Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 144. 372 Karla Douwa, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015 373 Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 374The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-danish-health-care-system/ 375 Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139, str. 22. 376 Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139, str. 22.
84
Načela zdravstvene reforme vključujejo zakonodajo, ki se nanaša na prosto izbiro bolnišnic, kot tudi
skrajšane čakalne dobe, vključno z reformami in vzpodbudami v povezavi z organizacijami upravne
strukture in bolnišničnega sektorja. Politični cilji številnih pobud so bili vezani na standardizacijo in
nadzorom nad stroški. Glavna strukturna reforma iz leta 2007 je spremenila sistem pokrajin z
ustvarjanjem večjih občin in regij ter ponovno razdelitvijo nalog in odgovornosti. Modernizacija
bolnišničnega sektorja vključuje prestrukturiranje akutne nege s centralizacijo enot v t.i. združene
oddelke za akutno nego (joint acute wards). Nadaljnje reforme vključujejo uvedbo nacionalne klinike
za rakaste in srčne bolezni ter nacionalni načrt za porazdelitev specializacij po bolnišnicah377.
Financiranje: Z ekonomskega vidika je bilo implementiranih kar nekaj pomembnih sprememb. Prvič,
regijam so bile odvzete pravice pobiranja davkov. Tako je zdravstvo sedaj financirano v kombinaciji
med davčnimi in državnimi davki, vključno z državnim zdravstvenim davkom. 80% regijskih nalog s
področja zdravstva se financira z državnimi nepovratnimi sredstvi, nekatere aktivnosti pa iz
neposrednih plačil (5%). Ostale javne finance za regijske zdravstvene dejavnosti prispevajo občine, ki
jih plačujejo uporabniki storitev v občinah. Razlog, da tudi občine soprispevajo, je vzpodbuda občinam,
da povečujejo preventivne storitve z namenim zmanjševanja hospitalizacije. Zastavljeni vladni cilj
zdravstvenega sistema je ustvariti večjo transparentnost davčnim zavezancem glede na njihove
prispevke in prednostne naloge. Če namreč davek za zdravje ne bi bil namenjen porabi v zdravstvenem
sistemu, je vprašljiv učinek transparentnosti378.
Občine so zadolžene za vse vrste zdravljenj in rehabilitacij, ki ne pomenijo tudi hospitalizacije, sem pa
sodi patronaža, zdravje obiskovalcev, šolsko zdravje, zobozdravstvena nega za posamezne skupine,
občinski zobozdravniki, preventiva in promocija zdravja, institucije za ljudi s posebnimi potrebami
(ljudje s posebnimi potrebami, zdravljenje z odvisnostjo od alkohola in drog, šolske zdravstvene
storitve). Občine so odgovorne tudi za preventivno zdravljenje in promocijo zdravja ter zobozdravstvo.
Javno medicinsko zdravljenje je brezplačno dostopno vsem državljanom, pa tudi državljanom EU.
Temelji danskega zdravstvenega sistema so379:
gre za javni zdravstveni sistem, ki je primarno financiran s splošnimi davki,
zdravstveno varstvo je organizirano na tak način, da sodi odgovornost za zagotavljanje storitev
na najnižje ravni, ponavadi na okrajnih svetih (subsidiarno),
zdravljenje mora biti univerzalno, svobodno in enako dostopno vsem 5,4 mio državljanov,
promovirati je potrebno učinkovitost zdravstvenega sistema, zagotavljati visoko kvaliteto
storitev in omogočiti prosto izbiro med tistimi, ki te storitve nudijo.
Regije so zadolžene za upravljanje z bolnišnicami, centri za oplojevanje, zdravstveno zavarovanje,
splošno in specialistično zdravstveno varstvo in psihiatrijo.
V okvir zasebnega zdravstvenega sektorja sodijo lekarne in zdravniki. Drugi zdravstveni delavci, ki
delajo kot samozaposlene osebe, so zdravniki specialisti, fizioterapevti, psihologi, kiropraktiki in drugi.
377 Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 141. 378 Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 144. 379 The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-danish-health-care-system/
85
Strukturna reforma se je spopadla tudi s povečanim številom zasebnih bolnišnic, čeprav je njihov vpliv
na število bolnikov minimalen. Dejavnost zasebnih bolnišnic se je dvignila na 2,2 % vseh bolnišničnih
aktivnosti, merjeno po merilih iz leta 2010. Tudi pri zasebnih bolnišnicah se je spremenila čakalna doba
(kot je bila leta 2002), saj omogoča pacientom, da si poiščejo zasebni tretma, ki se plača iz javnih
sredstev, če čakalna doba v javni bolnišnici presega 2 meseca. Ta se je skrajšala na 1 mesec leta 2007380.
Vendar pa se reformni procesi na področju zdravstva na Danskem še nadaljujejo. Na državni ravni je v
teku proces specializacije in centralizacije oskrbe v danskih bolnišnicah, ki se rezultira v ustanovitvi
petih »superbolnišnic« do leta 2020. Specializacija in centralizacija bolnišničnih storitev, hitri odpusti
in prenos pristojnosti oskrbe na skupnosti je globalni trend in po mnenju številnih držav je to edina
rešitev za boljšo vzdržnost finančnega sistema. Ta trend zahteva tudi učinkovito usklajevanje oskrbe v
različnih sektorjih. Maja 2012 je Centralna Danska Regija izpeljala reformo, ki vključuje centralizacijo
in specializacijo akutne nege po kapi, in prenesla pristojnosti bolnišnične oskrbe pacientov z blagimi do
zmernimi simptomi kapi na občine. Glavni razlog za reformo je bil zmanjšanje stroškov381.
Izobraževanje:
Na področju izobraževanja382 so občine odgovorne za osnovne šole. Danska osnovna šola in nižja
srednja šola se imenujeta Folkeskole383. V 98 občinah je kar 1.605 občinskih šol384. Na nacionalni ravni
šolski sistem ureja Folkeskolen Act385, ki določa splošen okvir za šolske dejavnosti. Poleg javnih šol pa
obstajajo tudi neodvisne zasebne šole.
Danski sistem izobraževanja in usposabljanja se v osnovi deli na dva vzporedna dela386:
osnovni, temeljni sistem ter
poklicno in splošno izobraževanje odraslih.
Z reformo strukture javnega sektorja na Danskem, ki je začela veljati 1. 1. 2007, v okviru katere je
teritorialni reformi sledila tudi prerazporeditev nalog in pristojnosti, je reforma pripeljala tudi do
380 Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 381 Karla Douwa, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015 382 Občine so odgovorne za osnovne šole, vključno z posebnim izobraževanjem in izobraževanje za odrasle. Regionalne oblasti so odgovorne za: delovanje specializiranega nacionalnega in regionalnega izobraževalnega sistema, upravljanje izobraževalnih ustanov za ljudi z napakami govora, sluha ali vida (komunikacijski centri), usklajevanje izobraževanja mladine in odraslih vključno z izobraževanjem dislektikov. Na državnem nivoju je država odgovorna za: določitev ciljev, ki se nanašajo na vsebino osnovnošolskega izobraževanja vključno s posebnim izobraževanjem, center za učne pripomočke in materiale, mladinsko izobraževanje, dodatno izobraževanje in izobraževanje za odrasle, kratkoročno in srednjeročno visokošolsko izobraževanje, univerzitetno izobraževanje in raziskave. 383 Gre za t.i. občinske osnovne šole in nižje srednje šole, katerih dobeseden prevod bi pomenil »ljudska šola«. Otroci so v osnovnošolski sistem vključeni 9 let, prisotnost v šoli pa ni obvezna. Obvezno izobraževanje se začne avgusta, ko otrok dopolni 7 let. Stroške izobraževanja v javnih šolah krijejo občine. Sicer pa občinske osnovne in nižje srednje šole vključujejo enoletni program predšolskih dejavnosti, ki sicer ni obvezen, so ga pa občine dolžne zagotavljati, tako da traja izobraževanje pravzaprav 10 let. 384 Ministry for childer, education and gender equality, dostopno na: http://eng.uvm.dk/Education/Primary-and-Lower-Secondary-Education/The-Folkeskole 385Prečiščeno besedilo dostopno na: http://pub.uvm.dk/2003/consolidation.html 386 Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, str. 14.
86
sprememb v strukturi šolstva, in sicer do ustanovitev večjih enot in skupnega upravljanja. Tako je
upravljanje Folkeskole organizirano na različnih nivojih in povezano z različnimi akterji387:
nivo: država: akterji: parlament, vlada in Ministrstvo za izobraževanje (vključno z Agencijo za
šolstvo). Odgovornost akterjev: določanje splošnih ciljev in okvirjev za Folkeskole ter izvedba
zakonodaje;
nivo: občina – lokalni nivo:občine in občinski sveti, odgovornost za javne šole, določanje
lokalnih ciljev in okvirne pogoje;
nivo: šole: akterji: šolsko vodstvo in šolski odbori, odgovornost za upravne in pedagoške
dejavnosti, določitev načel za delovanje šol;
nivo: učitelji, akterji: učitelji: odgovorni za učni načrt in potek poučevanja, nenehno
ocenjevanje študentov in sodelovanje z domačimi;
nivo: učenci, akterji učenci in starši. Odgovorni za pridobitev izobrazbe ter sodelovanje z šolo
na različnih področjih.
Danska ima po podatkih iz leta 2010 eno najvišjih stopenj rodnosti v Evropski uniji s 1,88 živorojenih
otrok na žensko. Eden izmed razlogov za relativno visoko rodnost je obsežen sistem cenovno dostopnih
oblik dnevnega varstva pa tudi obstoječa zakonodaja, vezana na materinski in očetovski dopust. Tako
moški kot tudi ženske so bodisi zaposlene osebe ali pa so vključeni v izobraževalni sistem. To so pa tudi
razlogi, zakaj je večina otrok vključenih v dnevno varstvo388. Institucionalna vzgoja in varstvo
predšolskih otrok sta v celoti javna ali javno subvencionirana.
Glede na višino porabljenih sredstev v občinskih osnovnih šolah in nižjih srednjih šolah ter pri podpori
izobraževanju, sodi Danska v sam vrh389. Izobraževalni sistem financirata država in občine. Šole so v
njihovi lasti. Le nekatere institucije (srednješolske izobraževalne ustanove) so samostojne (neodvisne
in samoupravne)390.
Zakonodajno področje in finančna odgovornost na področju vzgoje in izobraževanja sodita v pristojnost
države, občine pa so odgovorne za zagotavljanje teh storitev, prav tako pa tudi ocenjevanje
zagotavljanja storitev. Izobraževanje otrok od 3-6 let izvajajo občine neposredno v okviru občinskih
uprav. Občine tudi financirajo v povprečju 80% vseh stroškov, razliko pa krijejo starši391. Za izvajanje
občinskih osnovnih šol in nižjih srednjih šol so zadolžene občine. Občinski svet je dolžan zagotavljati,
da so vsi otroci v občini upravičeni do brezplačnega izobraževanja. Občinski svet določa tudi okvirje in
cilje dejavnosti šol v okviru zakonodaje392.
387 podrobneje glej: OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes. COUNTRY BACKGROUND REPORT FOR DENMARK. April 2011 388 Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, str. 8. 389 Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD. Directorate for Education, str. 8. 390 Education and Schools in Denmark, dostopno na: http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark 391 Povzeto po: STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 71. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 392 Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD. Directorate for Education, str. 16.
87
Več kot 95% vrtcev je javnih. Le cca. 3 % otrok je v zasebnem varstvu. Lokalne oblasti zagotavljajo
naslednje oblike varstva393:
za otroke od 6 mesecev do 2 let t.i. crèches (vuggestuer);
za otroke od 3-5 let - vrtci (børnehaver);
za otroke od 6 mesece do 6 let- posebne institucije (aldersintegrerede institutioner);
za šoloobvezne otroke kot centre za popoldanske/pošolske dejavnosti t.i. (fritidshjem).
Osnovne šole (Folkeskole) so v lasti občin. Občine se same odločajo o tem, na kakšen način bodo
financirale svoje osnovne šole (tu ne gre za financiranje po sistemu »števca učencev«), vendar morajo
pri tem spoštovati pravila in pogoje, ki jih predpiše šolsko ministrstvo. Sredstva za financiranje
osnovnih šol dobijo namreč iz državnega proračuna. Občinske in okrajne srednje šole se prav tako ne
financirajo po sistemu »števca dijakov«, temveč tako kot osnovne šole394.
Druge ravni danskega izobraževalnega sistema pa se financirajo po načelu »denar sledi dijaka oziroma
študenta«. Sistem financiranja šol je skladen s splošno strategijo ciljnega upravljanja šol, ki temelji na
prepričanju, da najlažje odločajo o izvajanju izobraževalnih programov tam, kjer ta proces poteka, in
sicer ljudje, ki se neposredno srečujejo s konkretnimi pedagoškimi vprašanji (ravnatelji in člani
upravnih odborov šol). Sistem se sestoji iz dodeljevanja dotacij v enem kosu ob upoštevanju, da največ
dijakov in študentov (višjih šol) prejema visoke štipendije, le manjšina dobi najnižji štipendijski
znesek395. Dokler šola uporablja sredstva v skladu s predpisi, ima povsem proste roke pri odločanju o
svojih prioritetah. Sistem »števca udeležencev izobraževanja« se na različnih ravneh šolanja prilagaja
specifičnostim ravni396.
Tudi jasli, vrtci, dnevni vzgojni centri in skupine za priprave na šolo se financirajo iz občin, sredstva za
to pa le-te dobijo iz državnega proračuna v enem kosu.
Omenjena reforma pa je vplivala tudi na področje univerz: 25 univerz in raziskovalnih institucij se je
zaradi povečanja konkurenčnosti pri pridobivanju sredstev povezalo v 8 univerz in 3 institucije397.
Če nekoliko povzamemo, lahko ugotovimo, da je politika izobraževanja zelo decentralizirana, izvajajo
pa ga občine. Ministrstvo pristojno za izobraževanje, določa cilje, kvaliteto upravljanja pa zagotavlja 98
občin, s tem ko določajo lokalne cilje, pogoje in nadzor. Visoka stopnja šolske avtonomije pomeni, da
je učinkovitost izobraževalne politike zaradi implementacije nacionalnih strategij na ravni šol odvisna
od zmožnosti lokalnih oblasti, ravnateljev in učiteljev. Danska ima tudi 146 institucij za srednješolsko
izobraževanje in 117 institucij poklicnega in strokovnega izobraževanja398.
393 Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in consultation with the Ministry of Education. 2000, str. 16. 394Education and Schools in Denmark, dostopno na: http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark 395 Sredstva, ki jih je šola prejela preteklo leto, ne vplivajo na višino sredstev v naslednjem letu, kajti najpomembnejše merilo je število udeležencev izobraževanja. Razdeljevanje letnih dotacij je tako rekoč avtomatizirano skoraj v celoti; računalniški program upošteva nekaj preprostih zakonskih pravil, pravilnikov ministrstva; vgrajenih ima tudi določeno število zanesljivih kontrolnih operacij. 396 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Poročevalec, EVA: 2007-3311-0004, Številka: 00722-1/2007/10, Ljubljana, 14. 6. 2007, dostopno na: https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C12572FF00272E47&db=kon_zak&mandat=IV&tip=doc 397 The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK), February 2009. 398 EDUCATION POLICY OUTLOOK DENMARK. OECD. April 2014, str. 14.
88
Lokalne oblasti določajo tudi cilje in okvirje za dejavnosti ustanov otroškega varstva, ki deluje kot
sestavni del splošnih služb v vsaki lokalni skupnosti. 70 % institucij, ki zagotavljajo varstvo otrok, sodi
pod občine, te ustanove pa morajo delovati skladno z določili lokalne samouprave399.
Socialna politika:
Socialne storitve, vključno z njihovim financiranjem, so v večji meri z reformo v celoti prešle na občine,
del sredstev pa prihaja tudi s strani države. Po reformi so regije prevzele okrožne institucije, tako da
del socialnih storitev zagotavljajo tudi regije.
Splošne zakonodajne okvire sistema oskrbe na domu določa država, regije in občine pa imajo v rokah
močno diskrecijsko pravico400.
Značilnost socialne politike je, da se financira zgolj iz davkov ter da je javna storitev na domu za
uporabnike storitev brezplačna (brez kakršnega koli doplačila, t.i. free of charge) in ni pogojena s
finančnim stanjem401.
V pristojnost občin sodijo domovi za ostarele, negovalni domovi in nega na domu. Kar 21% vseh domov
za ostarele na Danskem sestavljajo domovi neprofitnih organizacij. Večina neprofitnih organizacij je
zasnovanih kot društva, povečalo pa se je tudi število zasebnih domov za ostarele, ki so organizirani
kot družba z omejeno odgovornostjo.
Težji invalidi, ki živijo samostojno v lastnem gospodinjstvu v starosti od 18 do 67 let, so upravičeni do
t.i. osebne asistence. Gre za denarna sredstva iz lokalnih skupnost (polovico sredstev je zagotovljenih
iz državnega proračuna), njihova višina pa ni vezana na finančno stanje uporabnika in njegove
družine402. Približno tretjina invalidnih oseb, ki prejema storitve osebne asistence, ima dnevno
štiriindvajseturno pomoč, povprečno pa prejemajo od 15 do 18 ur osebne asistence na dan. V letu 2007
je na Danskem približno 500 uporabnikov prejemalo denarna sredstva po omenjenem zakonu, kar je
približno 100 uporabnikov na milijon prebivalcev (Danski zakon o neodvisnem življenju za težje
invalide)403.
Področje oskrbe starejših: v preteklosti je veljalo prepričanje, da je potrebno socialne in zdravstvene
težave starejših reševati v institucionaliziranih oblikah z institucionaliziranim varstvom. S procesom
staranja prebivalstva pa je Danska izvedla reformo tudi na tem področju: danes se odvija proces
deinstitucionalizacije, ki pomeni, da naj se starejšim osebam zagotavlja oskrba v domačem okolju tako
dolgo, kolikor je to le mogoče. V skladu s tovrstno politiko je prešlo tudi financiranje iz sekundarne na
primarno raven. Na podlagi navedenega so se znatno povečali obiski zdravstvenega in medicinskega
osebja na domu404, podaljšala se je tudi življenjska doba prebivalcev. Za vzpostavitev tovrstnega
399 Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in consultation with the Ministry of Education. 2000, str. 16. 400 Pregled izvajanja socialne oskrbe na domu po evropskih državah s poudarkom na ocenjevanju potreb uporabnikov. Končno poročilo. Inštitut RS za socialno varnost. Ljubljana, 2014. 401 Genet, Nadine, Kroneman, Madelon, Chiatti, Carlos, Gulacsi, Laszlo in Wienke Boerma. 2012b. V: Genet, Nadine, Boerma, Wienke, Kroneman, Madelon, Hutchinson, Allen in Richard B. Saltman: Care across Europe. Current structure and future challenges, 25–54. United Kingdom: European Observatory on Health Systems and Policies, Nivel. 402Danski zakon o neodvisnem življenju za težje invalide 403 Smolej, Simona, Mateja Nagode: Spremljanje izvajanja socialnovarstvenih programov, ki dopolnjujejo javno službo na tem področju: Analiza programov osebne asistence. Naročnik: MDDSZ, Ljubljana 2007, str. 8. 404 Medicinske sestre so na voljo 24 ur na dan, oskrbovancem pa nudijo tudi izobraževanje, nego in zdravljenje, pomoč pri izpolnjevanju obrazcev za različne namene, spremembo stalnega prebivališča, nujno medicinsko pomoč ter prijave v domove za starejše in v centre za dnevno varstvo.
89
sistema je bila potrebno sodelovanje med bolnišnicami, družinskimi zdravniki in sistemom javnega
zdravstva. Gradnjo domov za starejše so nadomesti z gradnjo varovanih stanovanj, dnevnimi centri in
24-urno pomoč na domu. Že leta 1989 je Odbor za zdravje predstavil model, ki je vključeval domove
za ostarele in oskrbo na področju javnega zdravja405.
Obseg zagotavljanja dolgotrajne oskrbe starejših obsega406:
različno palet storitev socialnega varstva, vključno z fizičnim in psihološkim zdravstvenimi
storitvami, poleg tega pa še pokojnine in podporo pri plačevanju stanovanj;
nego na domu ter socialna oskrba ustanov;
denarno nadomestilo uporabnikov storitev za plačilo teh storitev.
Zakonodajna pristojnost izvajanja teh storitev sodi v pristojnost države, in sicer ministrstva, pristojnega
za socialne zadeve, in ministrstva, pristojnega za zdravje. Organizacija zagotavljanja storitev in njihovo
izvajanje sodi v pristojnost občin in regij, med tem ko je financiranje socialne oskrbe v pristojnost občin,
zdravstvene oskrbe pa v pristojnost regij.
Tovrstne storitve na Danskem zagotavljajo občine preko svojih institucij. Izvajalci storitev so v večini
primerov organizacije javnega sektorja, moč je čutiti naraščanje vloge zasebnega sektorja, njegova
vloga pa je od občine do občine različna (od 17,5-47,5 %).
Storitve na področju zagotavljanja socialnih stanovanj se v 2% zagotavljajo neposredno v okviru
občinskih uprav, sicer pa te dejavnosti v glavnem izvajajo zunanji izvajalci. V 98% primerov so to
neprofitne organizacije407.
Kulturna politika:
Danski kulturni sistem lahko označimo kot centraliziran pa tudi kot decentraliziran. Odgovornost za
kulturno politiko sodi tako v pristojnost danskega parlamenta, vlado in ministrstvo, pristojno za
področje kulture. Na državnem nivoju se določajo osnovni okvirji za državno in lokalno kulturno politiko
ter pripravljajo smernice za mednarodno kulturno sodelovanje. Na podlagi reforme iz leta 2007 je
prešla pristojnost za to področje iz nekdanjih okrožij bodisi na državne institucije bodisi na
novoustanovljene občine; tako sodijo pod pristojnost države regionalna gledališča, orkestri in muzeji,
medtem ko sodijo pod pristojnost sedaj velikih občin popolna politična, administrativna in finančna
odgovornost za vse kulturne ustanove in prireditve, vezane na lokalno pripadnost, to pa pomeni
knjižnice, muzeji, športni objekti, ljubiteljske dejavnosti. Na področju dejavnosti knjižnic in muzejev so
občine vezane na državno zakonodajo408.
405 Jarden, Mary E. and Jens Ole Jarden. Clinical Geriatrics. Social and Health-Care Policy for the Elderly in Denmark. Dostopno na: http://www.globalaging.org/elderrights/world/densocialhealthcare.htm 406 Povzeto po: STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 35-40. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 407STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 126. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 408 Compendium: Cultural policied and trends in Europe. Dostopno na: http://www.culturalpolicies.net/web/denmark.php?aid=32
90
Občine so odgovorne za finančno podporo tistim kulturnim institucijam, ki so na njihovem območju
zaradi spodbude lokalne kulture. V to področje sodijo tudi glasbene šole in muzeji.
***
Ugotovim lahko, da se v primerjalnih ureditvah večnivojska lokalna samouprava oz. torej decentralno
urejena lokalna samouprava na področju izvajanja lokalnih negospodarskih javnih služb izkazuje kot
zelo učinkovita. Če je za Slovenijo na tem področju značilno izrazito vpletanje države (tako zakonodajno
zlasti pa tudi finančno), zaradi česar pojem suverenosti občine na tej točki popolnoma popusti, so za
primerljivi državi (Avstrija in Danska) značilne stabilne oblike samoupravnih lokalnih skupnosti,
ureditev in izvajanje negospodarskih javnih služb pa je poverjeno različnim nivojem lokalne
samouprave, torej bodisi občinam bodisi drugemu višjemu nivoju lokalnih oblasti v obliki dežel ali
okrajev, medtem ko je vloga države le posredna.
Nadalje ugotavljam, da ne ena ne druga ureditev ne pozna pojma oz. pravno-organizacijske oblike
javnega zavoda v ožjem smislu, kot ga poznamo mi. Negospodarske javne službe se v obeh primerih
pojavljajo v različnih pravno-organizacijskih oblikah, tako da dejansko teh institutov tudi ni mogoče
neposredno primerjati z javnim zavodom v Sloveniji.
V obeh primerih, tako v Avstriji kot tudi na Danskem, namreč tiste dejavnosti, ki so tudi sicer samo
splošno »družbene« in ne tržne, kot gre za primere dejavnosti vzgoje in izobraževanja (vrtci in osnovne
šole), sodi upravljanje teh dejavnosti neposredno v okvir občinske uprave, organizacije so brez
avtonomije in brez pravne subjektivitete, učitelji pa so javni uslužbenci, ki so zaposleni v občinskih
upravah.
Po drugi strani pa je na nekaterih področij družbenih dejavnosti mogoče čutiti močan vpliv privatizacije;
tako je npr. Avstrija oblikovala bolnišnice holdinge, pa tudi kulturne institucije se pojavljajo v oblikah
gospodarskih družb (kot družba z omejeno odgovornostjo).
Zanimiva se mi zdi tudi socialna politika, kjer dejansko ni pomembna pravno organizacijska oblika, v
kateri se pomoč nudi, pač pa pomeni tovrstna družbena dejavnost le dodeljevanje finančnih sredstev
uporabnikom storitev ne glede na njegovo premoženjsko stanje.
Zlasti zanimivi se mi zdijo razlogi reforme lokalne samouprave, ki so jo izvedli leta 2007 na Danskem:
ni šlo za izhod iz finančne krize, pač pa povečanje kakovosti in učinkovitosti javnih služb ter oblikovanje
ekonomije obsega in nižanje stroškov.
Glede na navedeno menim, da bi tudi v Sloveniji morali vzpostaviti drugi višji nivo lokalne samouprave
ter prerazporediti oziroma na novo urediti pristojnosti v zvezi z izvajanjem negospodarskih javnih služb.
Glede na ureditev v tujini se mi zdi primerno, da tudi pri nas omogočimo izvajanje negospodarskih
javnih služb preko različnih pravno-organizacijskih oblik ter da zastarel sistem zavoda popolnoma
opustimo. Glede na na različne oblike dejavnosti se zdi smiselno, da tam, kjer se pojavljajo tudi tržne
dejavnosti, dopustimo možnost oblikovanja institucij v skladu z določili zakona o gospodarskih družbah,
tam kjer pa gre za čiste družbene dejavnosti, pa odvzamemo pravno subjektiviteto, izvajalce dejavnosti
pa priključimo neposredno občinskim upravam. Poleg sodobnejšega načina ureditve menim namreč,
da lahko to prinaša tudi pozitivne finančne učinke.
91
5. REFORME LOKALNIH NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V SLOVENIJI – možnosti za nadaljnji razvoj
5.1. Centralizacija izvajanja lokalnih javnih storitev
Podjetniške krize, ki jih srečujemo na področju gospodarstva in so posledica notranjih ali zunanjih
vzrokov pri poslovanju, se pojavljajo tudi na področju poslovanja javnih podjetij in javnih zavodov. Tudi
omenjeni subjekti imajo lahko težave bodisi z zagotavljanjem finančne likvidnosti, bodisi pa so vzroki
nelikvidnosti pri plačniku bodisi pri javnem podjetju oziroma javnem zavodu kot izvajalcu posamezih
storitev. Nelikvidnost in druge oblike finančnih težav so lahko posledica sprememb v organizaciji ali pa
v poslovanju. Tudi splošna družbena nelikvidnost vpliva tudi na stopnjo likvidnosti javnih podjetij in
javnih zavodov409.
Izkušnje kažejo, da je mogoče učinkovito in racionalno izvajanje le pri razmeroma velikem obsegu bolj
specializiranih storitev na tem področju, gleda na dejansko stanje celo v bistveno večjem in mnogo bolj
specializiranem obsegu izvajanja javnih služb. Zato so glede na prostorske, naravne, poselitvene in
druge objektivne danosti slovenskega prostora ter tudi zaradi tehnično-tehnoloških možnosti,
strokovnega potenciala, investicijskih zmožnosti, ekonomičnosti in logistike usmeritve v zaokroževanje
funkcionalno in prostorsko zaokroženih oskrbovalnih sistemov na višji ravni edino upravičene in
primerne. V prid temu govori tudi dejstvo, da javne službe v sedanjih materialnih, kadrovskih in
organizacijskih razmerah v splošnem ne bodo konkurenčne v širšem evropskem prostoru ob vstopu
Slovenije v EU410.
Povečevanje gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja javnega sektorja je zaradi pomanjkanja tržnih
principov eden največjih izzivov. Glede na sodoben način pojmovanja gospodarnosti in učinkovitosti
tako pričakovane cilje presojamo glede na vrednosti/koristnosti glede na vložena javna sredstva. Že z
zmanjševanjem števila subjektov oz. njihovim povečevanjem bi bilo mogoče doseči večjo
gospodarnost, medtem ko merjenje učinkovitosti zahteva uvedbo merljivih kazalnikov411.
V zvezi izvajanjem občinskih javnih služb moramo posebej opomniti na aktualno problematiko, ki vpliva
na samo izvajanje občinskih javnih služb412. Kot je navedeno v poglavju, vezano na teritorialno
decentralizacijo, je Slovenija razdeljena na 212 občin, povprečno velika občina pa ima 9.700
prebivalcev in se po velikosti nekako uvršča v sredino evropskega povprečja. Več kot polovica
slovenskih občin ima manj kot 5.000 prebivalcev.
Takšna raznolikost med samimi občinami in neustrezen model financiranja občin v Sloveniji ter
nezadostno število zaposlenih javnih uslužbencev v občinskih upravah vodijo v pomanjkljivo
(nekvalitetno) izvajanje izvirnih nalog, v okvir katerih spada tudi urejanje, upravljanje in skrb za lokalne
javne službe (21. člen ZLS). V tej zvezi se tako odpirajo vprašanja o trajni sposobnosti izvajanja
409 Ivanjko, Šime. Finančno poslovanje javnih zavodov o Zakonu o finančnem poslovanju podjetij. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 39. 410 podatki ARSO: http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf 411 Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 9-10. 412 Glej tudi Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 147.
92
dejavnosti javnih služb slovenskih občin in s tem zagotavljanjem skupnih potreb in interesov njenih
prebivalcev413.
V Sloveniji so zavodi urejeni s posebnim Zakonom o zavodih /ZZ/ iz leta 1991, ki dopušča tako zavode
javnega prava (t.i. javni zavodi) kot tudi zavode zasebnega prava (t.i. zasebni zavodi)414. V nasprotju z
drugimi državami članicami EU, koder se zavodi zakonsko urejajo s posebnimi zakoni o njihovi
ustanovitvi, so zavodi v RS zakonsko urejeni s splošnim zakonom. Poleg splošnega zakona, ki ureja
status zavodov, pa so v RS posamezne vrste zavodov urejene še s številnimi področnimi zakoni, kar
privede do precejšnjih razlik v pravni urejenosti zavodov v RS415.
Razvoj negospodarskih javnih služb so pravzaprav spremljali številni problemi; področna zakonodaja je
povsem izpraznila Zakon o zavodih /ZZ/, saj je vsak področni zakon po svoje uredil javne zavode na
svojem področju, tako da so v Zakonu o zavodih /ZZ/ ostala samo še zapletena sistemska vprašanja, ki
še do danes niso zadovoljivo rešena. Trpin416 pravi, da je praktično vsaka vlada skušala izdelati nov
zakon o zavodih, a ga nobeni ni uspelo predložiti Državnemu zboru. Zadnji poskus spremembe je bil
tako Zakon o opravljanju dejavnosti splošnega pomena na področju negospodarskega javnega sektorja,
pri katerem pa je že iz naslova vidno, da je predlagatelj opustil star koncept zakona in se bolj usmeril v
normiranje dejavnosti.
Danes obstajajo javni zavodi, ki se med seboj precej razlikujejo tako po strukturi dejavnosti, ki jih
opravljajo po naročilu države in za trg (javne in tržne storitve), kakor po samostojnosti oziroma
odvisnosti od ustanovitelja, po lastniški strukturi premoženja, načinu upravljanja in tudi po načinu
financiranja. Primerno bi bilo, da se različne tipe javnih zavodov tudi formalizira in na ta način poenoti
ravnanje ustanovitelja, financerja in zavoda v različnih primerih. Organizacijska struktura zagotavljanja
posameznih programov ali storitev bo odvisna od značilnosti posamezne vrste javne službe, od potreb
po njenem nadaljnjem razvoju ter od potreb trga glede zagotavljanja storitev izven obsega javne
službe417.
O potrebnih reformah na področju izvajanja negospodarskih javnih služb opozarjajo številni.
Kamnarova418 je v svoji knjigi Javni zavodi med državo in trgom že leta 1999 opozorila na neustrezno
organizacijo izvajanja negospodarskih javnih služb in predlagala tri možne modele izvajalcev družbenih
dejavnosti:
Prvi model predstavlja privatizacijo vsega državnega premoženja, ki ga javni zavodi ne
potrebujejo za opravljanje javne službe, interes zasebnega sektorja pa ne predstavlja ovire za
privatizacijo.
Drugi model prestavlja sredino med ekstremno privatizacijo in omejevanje tega procesa, ki ga
poznamo danes.
413 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 147. 414 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 119. 415 Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 280. 416 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 103. 417 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 1999, str. 177. 418 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 177.
93
Tretji model pomeni nadaljevanje današnjega stanja, ko ni delitve dela med javnimi zavodi,
profitnimi in neprofitnimi organizacijami socialnih storitev.
Imenovana predlaga ustanovitev t.i. državnega javnega zavoda, njegova ustanovitev pa je smiselna
tam, kjer javna služba ni natačno določena in kjer država za njeno izvajanje poskrbi tudi tako, da sama
ustanovi »proizvodne enote«, ki jo bodo izvajale. Taki državni zavodi bi opravljali samo javno službo,
medtem ko so tržne storitve prepuščene zasebnemu sektorju. Po mnenju avtorice so državnim
zavodom v sedanji ureditvi najbolj podobne šole in vrtci, kjer je celotna dejavnost zavoda opredeljena
kot javna služba, pa tudi socialni zavodi bi bili primerni za za preoblikovanje v državne zavode, saj je
vsa dejavnost socialnega varstva opredeljena kot javna služba.
Tudi Trpin419 je leta 2006 opozoril na problematiko negospodarskih javnih služb, ki se nanaša na eni
strani na vprašanje uvajanja novih oblik izvajanja javnih služb (v mislih je imel koncesijo), na drugi strani
pa na vprašanja deregulacije posameznih javnih služb ali posameznih storitev, kar po njegovem mnenju
pomeni ukinjanje pravneg režima javnih služb na posameznih dejavnostnih oziroma storitvah in njihov
prenos v tržne dejavnosti, ki jih ureja zasebno pravni režim. Vprašanje deregulacije se tako nanaša na
problematiko ureditve javnih zavodov, ki v okviru svoje dejavnosti ne izvajajo javne službe oziroma
predstavlja javna služba relativno majhen del njihove dejavnosti, drugi problem pa predstavljajo javni
zavodi, ki poleg izvajanja svoje dejavnosti v okviru pravnega režima javne službe izvajajo isto dejavnost
še na tržen način in s tem rušijo enakopravni položaj subjektov, ki nastopajo na trgu.
Upoštevaje navedenega lahko ugotovimo, da se še danes v statusni obliki javnega zavoda izvajajo vse
dejavnosti (gospodarske in negospodarske), četudi imajo nekatere organizacije vse pogoje za
preoblikovanje v statusno obliko gospodarske družbe.
Mednarodna primerjava postreže z ugotovitvami, da gre za veliko pestrost pravnih organizacijskih
oblik, izbira med njimi je vgrajena v zakonodajo, in sicer se za izvajanje posamezne javne službe izbere
tista statusna oblika, ki najbolj ustreza izvajanju določene dejavnosti javne službe, nadalje, da imajo
izvajalci v primerjavi z izvajalci javnih služb v Republiki Sloveniji več pristojnosti, več odgovornosti, več
nadzora. Primerjava pa pokaže tudi to, da naš zavod ni anahronizem v Evropi, res pa je, da v Evropi tudi
ni trend, da bi se države vračale v obliko zavoda. V mednarodni primerjavi so prikazane tudi reforme,
ki so se jih ali pa se jih ta čas lotevajo v evropskih državah, in ugotoviti je treba, da so rdeča nit vseh
oblik in potreb po reformah fiskalni problemi v navedenih državah, ti so sprožilci opisanih reform420.
Izvajanje dejavnosti javnih služb v režiji upravnih služb teritorialnih oseb javnega prava - države in
lokalne skupnosti - sodi med najstarejše in tradicionalne oblike izvajanja dejavnosti javnih služb, ki je
dobro poznana upravni teoriji in praksi. V praksi držav članic EU lahko v okviru upravnih služb države
oziroma lokalnih skupnosti (angl. core public bureaucracy), sicer zasledimo vrsto raznolikih
organizacijskih oblik, ki pa so v organizacijskem smislu del državne oziroma lokalne skupnosti, zanje pa
je značilno da421:
se neposredno financirajo iz proračuna,
419 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78. 420 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, Prva obravnava, EVA 2010– 3111–0020, str. 48-49. 421 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 145.
94
zaposlujejo javne uslužbence,
njihove ustanoviteljske pravice praviloma niso prenosljive,
njihovo poslovanje poteka po posebej določenih pravilih, in
so pod neposredno »kontrolo« političnih oblasti422.
V Sloveniji imajo praviloma vsi zavodi pravno osebnost, vendar pa zakon dopušča tudi t.i. nesamostojne
zavode423. Kot je bilo že predstavljeno v poglavju 2, je število vseh javnih zavodov v Republiki Sloveniji
1.475, izmed katerih pa jih je nekaj več kot 70 % (ali 1.038) v lasti občin.
Trpin424 je že leta 2006 predlagal dve rešitvi, in sicer:
po njegovem mnenju je najbolj drastična in dosledna rešitev ta, da bi javnim zavodom v celoti
prepovedali tržno dejavnost. Ta rešitev je tudi najbolj primerljiva z ureditvami v drugih državah
članicah, kjer se to vprašanje v takšni vsebini praviloma ne postavlja, ker njihovi zavodi ne
opravljajo tržne dejavnosti. To pa izhaja tudi iz njihvega samega položaja, saj si jih je težko
predstavljati, da bi lahko brez pravne osebnosti kot del strukture državne uprave nastopali na
trgu. V tem primeru bi morala država jasno določiti obseg posamezne javne službe ter izdelati
kriterije in merila za njihovo financiranje ter jih tudi dosledno uporabljati;
kot bolj blago rešitev, ki izhaja iz obstoječega položaja javnih zavodov kot samostojnih pravnih
oseb, katerih osnovna dejavnost javne službe je skoraj v vseh primerih premalo financirana, je,
da ta primanjkljaj večinoma financirajo iz dela svoje tržne dejavnosti.
V prvem primeru gre za t.i. državne zavode, kot dela državne uprave oz. proizvodne enote, ki nimajo
pravne subjektivitete. Država ni le alokator sredstev, ampak tudi proizvajalec storitev in njihov
razdeljevalec. Zavod posluje v imenu in na račun države, tudi lastninske in razpolagalne pravice so v
rokah države, odločitve glede razpolaganja s premoženjem pa so razdeljene na tri ravni: vlada,
ministrstvo in zavod. Zmogljivosti, kot so prostorske, tehnične in kadrovske, so določene s strani
ustanovitelja in prilagojene pričakovanemu obsegu javne službe in standardom oziroma normativom
za opravljanje javne službe. Financiranje je neposredno proračunsko, kar pomeni, da se zavodu
zagotavlja sredstva za delovanje v okviru, ki ustreza natančno določeni kadrovski zmogljivosti in obsegu
predvidene javne službe. To pa pomeni, da so vsi prihodki zavoda prihodki proračuna in so skupaj z
odhodki zavoda vnaprej natančno predvideni s proračunom. Zavod pridobiva sredstva po načrtu in
brez pogodb425.
V primeru, da so državni zavodi oblikovani kot samostojne pravne osebe, pa je lastnik edinega
celotnega premoženja država, s tem da je pravica do razpolaganja razdeljena med državo in zavodom
422 Podobno kot v drugih državah članicah EU lahko tudi v slovenski pravni ureditvi zasledimo možnost izvajanja javnih služb v režiji države oziroma lokalnih skupnosti. Tako lahko država zagotovi izvajanje dejavnosti javnih služb v skladu z zakonom v javnih zavodih in gospodarskih družbah ter v drugih organizacijskih oblikah, ki jih določa zakon, lahko pa tudi v upravnih organih (13. člen ZDU-1 (Zakon o državni upravi, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14)). 423 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 119. 424 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.
Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 425 Povzeto po: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 158-159.
95
v odvisnosti od vrste premoženja. Z nepremičnim premoženjem razpolaga v celoti država, v njenem
imenu vlada ali ministrstvo, s premičnim premoženjem pa zavod. Tudi javno službo določa parlament,
prav tako tudi oblikovanje letnega programa javne službe (prek vsakoletne proračunske razprave).
Razdelitev obsega javne službe med posamezne zavode poteka po načrtu, na podlagi oblikovanja
mreže javne službe, na kar pa zavod ne more vplivati. Kar se sistema financiranja tiče v tem primeru
zavodi niso neposredni proračunski uporabniki, četudi so v celot proračunsko financirani (zavod dobi
mesečno kvoto za izvedbo mesečno načrtovanega programa, financiranje pa lahko poteka tudi na
podlagi zasedenih delovnih mest, ki jih odobri pristojno ministrstvo, in na podlagi normativov in
standardov za druga sredstva, razen plač). S sredstvi, ki jih prejme od ustanovitelja oziroma financerja,
zavod v celoti tudi upravlja in z njimi razpolaga. Kadar se financiranje ne odvija na podlagi zasedenih
delovnih mest, je kadrovska funkcija v rokah managementa426.
Kamnarjeva v nadaljevanju navaja tudi prednosti in slabosti ustanovitve državnega zavoda, ki jih na
kratko povzemam v nadaljevanju.
Kot prednosti državnega zavoda so lahko:
1. Omejitev državnega monopola na opravljanje javne službe.
2. Zmanjšanje državnega premoženja in kadrovskih zmogljivosti državnih zavodov.
3. Vključitev privatnega kapitala pri produkciji tržnih storitev bo povečala investiranje in druga
zasebna angažirana sredstva v dejavnost; izboljšala se bo tehnološka opremljenost v
dejavnosti, kar bo privedlo do povečanja specializacije in kakovosti storitev.
4. Zmanjšanje državne regulacije na vseh področjih izven obsega javne službe ter uvajanje tržne
regulacije in s tem povečanje vpliva uporabnikov.
5. Jasna delitev med javno in nejavno službo postavi jasno delitev odgovornosti države,
posameznikov in zavodov.
6. Odnosi med državo in zavodi so jasni in enostavni, položaj zaposlenih je nedvoumen, plače
zaposlenih v državnih zavodih so administrativno določene. Zaradi oblikovanja zasebnega
sektorja se bo na trgu delovne sile oblikovala cena delovne sile za posamezna poklicne skupine;
bistvenih odstopanj med plačami javnega in zasebnega sektorja ne sme biti.
7. V sistem državnih zavodov je mogoče vgraditi mehanizme za spodbujanje gospodarnega
ravnanja s sredstvi in za povečanje kakovosti storitev.
8. Sprostitev privatne pobude lahko poveča ponudbo programov in storitev in s tem svobodo
posameznika, hkrati pa je še vedno zagotovljena minimalna varnost.
9. Zaradi povečane kompetitivnosti na trgu nejavnih storitev se bo znižala cena teh programov in
storitev.
10. Možnost za znižanje stroškov javne službe; prvič zato, ker se bo obseg zaposlenih v državnih
zavodih zmanjšal in bodo tudi tehniče in prostorske zmogljivosti temu prilagojene; drugič zato,
ker se bo del uporabnikov javne službe verjetno preusmeril v zasebni sektor, kjer bo koristil
razširjene oziroma nadstandardne programe javne službe na lastne stroške.
Med slabosti velja omeniti zlasti naslednje:
1. Možnost odliva najboljšega kadra iz državnih zavodov v zasebni sektor, kar bo znižalo kakovost
javne službe, zato je treba uvesti pogodbeno razmerje zaposlenih v javnih službah.
426 Povzeto po: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 160.
96
2. Premožnejši uporabniki bodo postopoma postali le uporabniki zasebnega sektorja, če bo ta
nudil tudi storitve javne službe, čeprav proti plačilu.
3. Nezadostna ponudba izvajalcev zasebnega sektorja, če bo opravljanje dejavnosti zahtevalo
velike kapitalske vložke.
4. Obstaja možnost, da uporabniki zaradi nezadostnega in premalo učinkovitega državnega in
javnega nadzora ne bodo dovolj zaščiteni pred neprofesionalno proizvodnjo storitev, ali
drugače povedano, tveganje uporabnika pri koriščenju storitev zasebnega sektorja se
povečuje.
5. Nevarnost, da se bodo stroški izvajanja javne službe celo povečali, saj bo potrebno zagotoviti
sredstva za delovanje zavoda ne glede na to, kolikšen obseg storitev bodo zavodi izvedli.
Glede na to, da so najštevilčnejši prav zavodi, ki sodijo pod občine, menim, da bi kakršni koli posegi na
področju reorganizacije družbenih dejavnosti izkazovali največje učinke ravno v občinskih izdatkih.
Ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo, je v letu 2014 pripravilo analizo števila majhnih zavodov,
katerih ustanoviteljice so občine. Zavodov s 15 ali manj zaposlenimi je po podatkih AJPES izkazovala
petina zavodov, ki sodijo pod občine, skupno 228, od tega 39 šolskih in 70 s področja kulture. To kaže
na precejšnjo mero neracionalne organiziranosti, ki jo posamezna področna zakonodaja (npr. Zakon o
organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/, Zakon o uresničevanju javnega interesa na
področju kulture /ZUJIK/,..) ne ureja427.
Za doseganje ciljev politike javnih financ je Vlada RS sprejela Program stabilnosti – dopolnitev 2014428.
Eden izmed ukrepov za ekonomske politike, ki omogoča doseganje gospodarskih in javnofinančnih
ciljev držav je (na strani izdatkov v letu 2014) izvedba racionalizacije javnih skladov ter zavodov429 in
nižanje transferov iz proračunov zaradi porabe presežkov iz prejšnjih let430. Poslovanje teh pravnih
oseb mora biti jasno razmejeno s sodili, tako se da vodijo ločene evidence o opravljanju tržnih
dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb. V okviru stroškov dela predstavljajo bistveni
delež posredni proračunski uporabniki, ki se večinoma financirajo skozi transfere javnim skladom,
javnim zavodom ter javnim agencijam iz proračunov. Znotraj tekočih transferov iz proračunov je več
kot 80% stroškov dela, za katere veljajo že navedene rešitve glede zaposlovanja in plačne politike.
Posredni proračunski uporabniki izvajajo temeljno javno službo v okviru razpoložljivih sredstev
proračuna, pri čemer se varčevanje primarno izvaja skozi obvladovanje izdatkov za blago in storitve
skozi optimizacijo poslovanja ter investicij. Pri poslovanju posrednih proračunskih uporabnikov se je
že v letu 2014 načrtovala poraba dela presežkov iz preteklih let in posledično manj transferov iz
državnega proračuna za javne službe.
Prvi predlog interventnega zakona o uravnoteženju javnih financ občin iz leta 2014 je vključeval tudi
predloge, vezane na zmanjšanje stroškov občin. Le-ta je predvideval s 1. 1. 2015 ukinitev manjših
zavodov z manj kot 15 zaposlenimi, a predlagana sprememba ni stopila v veljavo.
Kljub temu, da je sistem organiziranosti negospodarskih javnih služb v Sloveniji zastarel, lahko v skladu
z obstoječo zakonodajo ter z uporabo znanj in izkušenj iz drugih držav podamo nekaj predlogov za
rešitev, in sicer:
427 Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 10. 428 Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014. 429 V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor in priporočili IMF. 430 Sprememba zakona o izvrševanju proračuna RS
97
po vzoru Avstrije in Danske lahko javnim zavodom odvzamemo status pravne osebnosti, jih
priključimo občinam in jim hkrati povečamo avtonomijo. Predlog je podoben organizaciji osnovnih
šol v Avstriji in na Danskem. Tako npr. v Avstriji upravljajo z osnovnimi šolami občine ali skupnost
občin, medtem ko je zaposlovanje učiteljev v pristojnosti dežel. Tudi na Danskem sodi odgovornost
za javne šole neposredno pod občine, vloga občin pa se je po sprejemu zakona o osnovnih šolah
»Folkeskolen Act« še okrepila;
po vzoru Avstrije lahko zavode, ki se v precejšni meri ukvarjajo tudi s tržno dejavnostjo,
preoblikujemo v pravno-organizacijske oblike zasebnega sektorja s postopnim umikom države iz
javne službe ter uvedbo privatizacije.
Pri tem pa je pomembno tudi dejstvo, da sta tako Avstrija kot tudi Danska reorganizacijo izvajanja
negospodarskih javnih služb izvedli v skladu z načeli novega javnega menedžmenta v povezavi z bolj
kvalitetnim in učinkovitejšim izvajanjem javnih služb, medtem ko je v Sloveniji prvobitni razlog
preoblikovanja vzdržnost javnih financ in s tem povezano zmanjšanjem izdatkov občinskih proračunov
v okviru interventnih ukrepov.
Kot lahko ugotovimo iz vsega zgoraj navedenega, je tudi na področju zavodov moč govoriti o potrebni
reorganizaciji v smislu centralizacije podpornih in administrativnih služb. Menim tudi, da bi tovrstna
sprememba vodila v pozitivne finančne učinke občinskih proračunov, zato bom v nadaljevanju skušala
pripraviti okvirne izračune.
5.1.1. Javni zavodi brez statusa pravne osebe
Javni zavod je pravna oseba, če ni z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta drugače določeno.
Zavodi so po 4. členu Zakona o zavodih /ZZ/ pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi,
ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi; ne glede na to, da zavodi nimajo v lasti premoženja, ki ga
uporabljajo, temveč je lastnik premoženja ustanovitelj. Pravice, obveznosti ter odgovornosti
posamezne vrste zavoda so urejene še s področnimi zakoni in ustanovitvenimi pravili, torej različno.
Pravna osebnost javnega zavoda naj tako ne bi bila nujno enotna, ampak v področnih in internih aktih
različno lahko opredeljena431.
Tu Zakon o zavodih /ZZ/ odstopa od premoženjskopravne narave pravne osebe oziroma od vezanosti
pravne subjektivitete na premoženje kot jamstva za obveznosti, ki jih pravna oseba sprejema v
pravnem prometu. Poleg tega je vodenje zavodov brez lastnega premoženja (zgolj sredstva v
upravljanju) različno od vodenja korporacij, pri katerem menedžment prevzema tudi odgovornost za
gospodarno ravnanje s premoženjem v lasti pravne osebe432.
Zakon o zavodih /ZZ/ sicer dopušča tudi možnost ustanovitve t.i. nesamostojnega zavoda brez lastne
pravne subjektivitete (4. člen ZZ), kar dejansko pomeni, da bi bil takšen zavod v organizacijskem smislu
sestavni del upravnih služb ustanovitelja433.
431 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management Koper. 2012, str. 42. 432 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292. 433 Brezovnik, Boštjan: Predlog odloka o ustanovitvi javnega zavoda knjižnica Ivana Tavčarja Škofja loka, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Dostopno na: http://www.obcina-gvp.si/assets/obcinske_seje/17.seja_obcinskega_sveta/8-koncna-odlok-o-ustanovitvi-jz-kit-skofja-loka-2-obravnava.pdf
98
V pojasnilo k navedenemu moramo navesti, da veljavni Zakon o zavodih /ZZ/ sicer določa, da so zavodi
(organizirajo se za izvajanje negospodarskih javnih služb) pravne osebe, če ni z zakonom oziroma
odlokom občine drugače določeno. V primeru, da zavod ni pravna oseba, je v organizacijskem smislu
sestavni del uprave. Zakon o zavodih /ZZ/ še določa, da javni zavod, ki ni pravna oseba in so mu z aktom
o ustanovitvi določene pooblastila v pravnem prometu, izvršuje ta pooblastila v imenu in za račun
ustanovitelja434. Primer takšne ureditve je pravni položaj fakultet, ki niso pravne osebe, vendar pa
izvršujejo določena pooblastila v pravnem prometu435.436
V praksi lahko zasledimo, da ima praktično vsaka občina ustanovljen režijski obrat v okviru občinske
uprave, medtem ko javnih zavodov, ustanovljenih v okviru občinske uprave, ne zasledimo437.438
V praksi so zavodi najpogosteje ustanovljeni kot pravne osebe, za katerih obveznosti ustanovitelj ne
odgovarja. Po mnenju teorije je pravna ureditev, po kateri so domala vsi zavodi postali pravne osebe,
neustrezna, saj je to v nasprotju z okoliščino, da je njihovo premoženje državna last, njihova dejavnost
pa je javna služba, ki jo je treba opravljati po zakonu, in ne morda v lastnem interesu kolektiva
zavoda439. Šmidovnik pravi, da je to miselna dediščina nekdanjega jugoslovanskega samoupravnega
socializma, ki je neverjetno širokosrčno podeljeval status pravne osebe tudi najbolj neznatnim
organizacijskim oblikam in s tem ustvarjal videz njihovega samoupravnega položaja, čeprav ta ni bil
zasnovan na realnem (premoženjskem in funkcionalnem) položaju organizacije.
Ta status omogoča javnim zavodom večjo samostojnost v finančnem poslovanju, celo ustvarjanje in
porabo dela lastnih prihodkov; njihovi finančni načrti niso del državnega proračuna in niso predmet
neposrednega parlamentarnega nadzora. S tem se ustvarja občutek, kot da javni zavodi niso del
državnega organizma, pač pa samostojne organizacije. Ustvarjena je podlaga za značilno miselnost, ki
se uveljavlja v Republiki Sloveniji, da mora država financirati te dejavnosti oziroma javne zavode in da
so njeni organi (ministrstva) pred parlamentom in pred javnostjo odgovorni za izvajanje javnih služb,
nimajo pa pravice usmerjati uprave teh organizacij440.
Teorija ureditev o široki možnosti za pravno subjektiviteto zavodov torej kritizira, saj to pomeni
dezintegracijo javne uprave z vidika odgovornosti za izvajanje dejavnosti in politike ter z vidika, da
zavod nima svojega premoženja, ampak posluje z državnim premoženjem441. Tako na primer teorija o
434 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 146. 435 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292. 436 Sistemsko podobna rešitev pa je zajeta v organizaciji univerze in njenih članic – fakultet, sistem pa je lahko vzpostavljen na način, kot je organiziran režijski obrat v okviru zagotavljanja gospodarskih javnih služb. Republika oziroma lokalna skupnost lahko zagotovi izvajanje gospodarske javne službe v obliki režijskega obrata, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega ali značilnosti službe neekonomično in neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo. Režijski obrat se organizira kot organizacijska enota uprave oziroma službe lokalne skupnosti. Organiziran je lahko kot samostojen ali nesamostojen režijski obrat. Organizacijo in delovno področje režijskega obrata v lokalni skupnosti določi občinski svet v okviru organizacije in delovnega področja občinske uprave na predlog župana. ZGJS izrecno določa, da režijski obrat ni pravna oseba. Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor 2011, str. 302. 437 Tudi na področju državnih negospodarskih javnih služb se lahko naloge izvajajo v obliki javnega zavoda brez statusa pravne osebe, vendar pa moramo na tem mestu opomniti, da v praksi režijskih obratov in javnih zavodov ustanovljenih v okviru državne uprave, ne zasledimo. 438 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 146. 439 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292-293. 440 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 441 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293.
99
tem pravi, da je s pravnega in premoženjskega vidika za naše javne zavode značilno, da imajo - v
nasprotju s podobnimi organizacijami v drugih državah - praviloma lastnost pravne osebe. To jim daje
v odnosu do države in tretjih oseb močnejši položaj, kot ga imajo državni organi. Ministrstva niso
pravne osebe in tudi vlada ni pravna oseba, javni zavodi, ki so v funkcionalnem pogledu le operativni
podaljšek ministrstev, pa so pravne osebe442.
Kar zadeva odgovornosti za obveznosti, Zakon o zavodih /ZZ/ določa, da zavod odgovarja zanje s
sredstvi, s katerimi lahko razpolaga, odgovoren pa je tudi ustanovitelj, če zakon ali ustanoviteljski
(ustanovitveni) akt tega ne izključi. Po sedanji ureditvi je zavod pravna oseba brez premoženja, kar je
z vidika teorije pravnih oseb nesistemsko443.
Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva k
pravni preglednosti in pravni varnosti. Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom
premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih
poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. 444.
To bi lahko bil sicer korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih kot pravne osebe gospodarili s svojim
premoženjem v pogojih družbene lastnine na enak način, kot delovne organizacije v gospodarstvu, pri
čemer so bili tedanji »javni zavodi« pri gospodarjenju s svojim premoženjem dovolj uspešni. Poleg tega
centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti vedno vedno ne omogoča racionalne porabe
sredstev ter večkrat demotivira gospodarno ravnanje z njim. Kljub temu pa bi bila takšna ureditev
sprejemljiva, če bi jo spremljala močna privatizacija javnih služb in z njimi tudi javnih zavodov na vseh
področjih445. Postopek centralizacije negospodarskih javnih služb v smislu odvzema pravne
subjektivitete zavodu, katerega ustanoviteljica je ena občina, je primerna rešitev v primerih, ko se
zavod financira pretežno iz občinskih proračunskih sredstev, kot zlasti npr. osnovne šole in vrtci.
Za nekatere javne zavode, kot so npr. osnovne šole, dejansko ni nobene prave potrebe, da so pravne
osebe, saj bi se lahko zaradi svojega enakega načina dela in enake organiziranosti lahko upravljale
znotraj državne uprave. To pomeni, da bi jim morali najti ustrezno mesto znotraj državne uprave, za
kar bi potrebovali ustrezno prilagoditev pravne ureditve na tem področju. Seveda pa takšna ureditev
ni sprejemljiva v sedanjih pogojih zelo omejenih možnosti privatizacije javnih zavodov, ki ne izvajajo
dejavnosti, katere bi po svoji naravi zahtevale svoje izvajanje v okviru pravnega režima javne službe.
Pri tem krivde za takšno ureditev ne moremo v celoti pripisati Zakonu o zavodih, ampak predvsem
kasnejši področni zakonodaji ter zakonodaji s področja javnih financ. Zakon o zavodih je namreč zgolj
začasno uredil celotno področje javnih služb446.
V prid tej rešitvi govori tudi primerjava z drugimi pravnimi sistemi, tudi temi, ki so navedeni v tej nalogi.
Kot je napisano uvodoma, ureditev t.i. »družbenih« dejavnosti ni predmet evropskega pravnega
sistema, zgolj splošna določila so vsebovana v Green Paper on Services of General Interest v okviru 3.
442 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 443 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 444 Predlog Zakona o zavodih. EVA: 2003-1711-0142, Prva obravnava 22. 7. 2004, str. 2. 445 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 79. 446 Več glej: Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.
Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 79.
100
odstavka 32. točke, ko opredeljuje dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja (services
of general interest of a non-economic nature).
Da »družbene« javne službe niso predmet urejanja evropskega prava je tudi povsem razumljivo, saj
npr. na temeljno izobraževanje ali zdravstveno varstvo ni mogoče aplicirati pravil o prosti konkurenci
ali prepovedi dajanja državnih pomoči, saj se te dejavnosti praviloma v vseh članica neposredno
financirajo iz proračuna. Nikakor pa ta razlaga ne velja za tržno izvajanje teh dejavnosti447.
Zakon o lokalni samoupravi /ZLS/ v drugem odstavku 61. člena določa, da občina zagotavlja opravljanje
lokalnih javnih služb neposredno v okviru občinske uprave, z ustanavljanjem javnih zavodov in javnih
podjetij, z dajanjem koncesij ter na drug način, določen v skladu z zakonom. Kot smo že večkrat omenili
je prevladujoča statusno-pravna oblika, v kateri občina zagotavlja izvajanje negospodarskih javnih
služb, javni zavod, ter da imajo praktično vsi zavodi pravno subjektiviteto ne oziraje se na to, da Zakon
o zavodih /ZZ/ dopušča tudi drugo možnost.
Temeljna načela za organizacijo in delovanje občine, oblikovanje in pristojnosti občinskih organov
razen glede organov občinske uprave, način sodelovanja občanov pri sprejemanju odločitev v občini in
druga vprašanja skupnega pomena v občini, ki jih določa zakon, določa statut občine, ki ga sprejme
svet občine z dvotretjinsko večino (64. člen ZLS). Notranjo organizacijo in sistemizacijo občina ureja z
aktom o sistemizaciji, znotraj katerega so opredeljene notranje organizacijske enote občinske uprave
in delovna mesta vključno z nazivi.
Upoštevaje vsebino 10. člena Zakona o zavodih /ZZ/, občina ustanavlja zavode z odlokom, organizacijo
zavoda pa ureja njegov statut ali pravila (45. člen). Javnopravni ustanovitveni akt lokalne skupnosti,
torej odlok, izda župan v skladu z določili 3. člena Zakona o zavodih /ZZ/, področnega zakona448 in
statuta občine ustanoviteljice.
Vsebino akta o ustanovitvi opredeljuje 8. člen Zakona o zavodih /ZZ/, in sicer:
ime in sedež oziroma prebivališče ustanovitelja,
ime in sedež zavoda,
dejavnosti zavoda,
določbe o organih zavoda,
sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in začetek dela,
vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda,
način razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja primanjkljaja sredstev
za delo zavoda,
pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu,
določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda,
medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda,
druge določbe v skladu z zakonom.
447 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.
Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 448 npr.: 41. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, 5. in 8. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, 9. člena Zakona o lekarniški dejavnosti, 26. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, …
101
Po 45. členu Zakona o zavodih /ZZ/ ima zavod statut ali pravila. S statutom ali pravili zavoda se urejajo
organizacija zavoda, organi, njihove pristojnosti in način odločanja ter druga vprašanja, pomembna za
opravljanje dejavnosti in poslovanje zavoda, v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Zavod lahko
ima tudi druge splošne akte, s katerimi se urejajo vprašanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda
v skladu s statutom oziroma pravili449. 46. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določa, da statut oziroma pravila
zavoda sprejme svet zavoda s soglasjem ustanovitelja, 47. člen pa določa organizacijo zavoda, ki se
prav tako določa s statutom ali pravili, z njimi pa je prav tako mogoče določiti, da imajo posamezne
organizacijske enote pooblastila v pravnem prometu, ta pooblastila pa izvršujejo v imenu in za račun
zavoda.
Uprava občin je vsebinsko in po področjih razdeljena na notranje organizacijske enote, kot npr. urad,
sektor, oddelek, služba,.... V vsaki upravi občine je vsaj ena notranja organizacijska enota vezana na
opravljanje dejavnosti negospodarskih javnih služb (npr. urad za vzgojo in izobraževanje, zdravstveno,
socialno varstvo in raziskovalno dejavnost). Z organizacijskega vidika je mogoče torej zavode, ki jim je
odvzeta pravna subjektiviteta, priključiti občinskim upravam – notranje organizacijski enoti občinske
uprave, v praksi pa delovna mesta, vezana na podporne naloge, presistemizirati neposredno v okvir
dotične in področne notranje organizacijske enote občinske uprave občine ustanoviteljice, javne
uslužbence pa premestiti iz zavoda v občinsko upravo v skladu z določili 151. člena Zakona o javnih
uslužbencih /ZJU/ (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008, 40/2012 – ZUJF).
V skladu z določili 51. člena Zakona o zavodih /ZZ/ je ustanovitelj tisti, ki odloča o statusnih
spremembah zavoda, pomembno vlogo pri tem pa ima svet zavoda, ki sprejema statut oz. pravila in
druge splošne akte, ustanovitelju predlaga spremembo ali razširitev dejavnosti, določa finančni načrt
in sprejema proračun in drugo (30. člen ZZ) in torej ustanovitelju predlaga tudi statusne spremembe.
Odvzem pravne subjektivitete bo tako mogoče izpeljati po postopku: sprejetje sklepa sveta zavoda o
odvzemu pravne subjektivitete in soglasje občine ustanoviteljice.
Posledično je potrebno spremeniti statut občine ter njen akt o sistemizaciji ter izdati nov odlok o
ustanovitvi oz. spremembi zavoda ter sprejeti nov statut, vezan na organizacijo zavoda.
Občina je pri opravljanju svojih dejavnosti avtonomna in nastopa v pravnem prometu v svojem imenu
in za svoj račun, medtem ko so brez pravne subjektivitete deli občinske uprave, organizirani kot uradi,
sektorji, oddelki, kot tudi zavodi, ki jim je pravna subjektiviteta odvzeta. Zavod, ki je brez pravne
subjektivitete, tako v imenu in za račun občine ustanoviteljice izvaja dejavnost, sredstva pa zagotavlja
občina ustanoviteljica. Tak zavod tudi nastopa v imenu in za račun občine.
Župan, ki predstavlja in zastopa občino, lahko z aktom o ustanovitvi podeli nekatera pooblastila, ki se
nanašajo na izvajanje dejavnosti zavoda, na direktorja zavoda, ki ni pravna oseba. Tudi ta pooblastila
zavod izvršuje v imenu in za račun občine ustanoviteljice. Zavod brez pravne subjektivitete odgovarja
za svoje obveznosti, ki nastanejo v okviru njegove dejavnosti, z vsem svojim premoženjem. Z izgubo
pravne subjektivitete zavod izgubi poslovno avtonomijo, ohrani pa strokovno avtonomijo, ki je vezana
na dejavnost zavoda. Navedeno pomeni, da je nujna predhodna opredelitev njegovih glavnih in
podpornih450 dejavnosti.
449 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 326. 450 Kot podporne službe lahko opredelimo tiste dejavnosti, ki omogočajo delovanje osnovnih oz. glavnih dejavnosti (podporne tehnične in administrativne funkcije, kot npr. javna naročila, pravni in kadrovski postopki, računovodstvo in finance, informatika, administracija, izterjave).
102
Posledice, ki nastanejo z odvzemom pravne subjektivitete:
sprememba pravno-organizacijske oblike: javni zavod opravlja svojo temeljno dejavnost
naprej, vendar pa je v skladu s 3. odstavkom 4. člena Zakona o zavodih /ZZ/ ni pravna oseba in
je brez pravne subjektivitete;
javni zavod brez pravne subjektivitete ohrani strokovno avtonomijo, odvzeta pa mu je
poslovanja avtonomija – ta preide v roke občine ustanoviteljice;
poslovanje takega zavoda poteka po pravilih za neposredne proračunske uporabnike, saj zavod
postane organ v sestavi občine oziroma ima v odnosu do občine ustanoviteljice položaj
neposrednega proračunskega uporabnika. Z vidika finančnega poslovanja to pomeni, da ima
vsak izmed nesamostojnih zavodov pri Upravi za javna plačila (UJP) odprt svoj podračun, na
katera pridobiva tudi sredstva iz svoje dejavnosti;
zaposleni ohranijo status javnega uslužbenca, pri čemer pa bodo zanje veljala tudi določila
posebnega dela Zakona o javnih uslužbencih (delitev na uradnike in strokovno-tehnične javne
uslužbence). Delovna razmerja bodo določena v skladu z uslužbensko zakonodajo,
zaposlovanje in kariera javnih uslužbencev v nesamostojnem zavodu pa poteka v skladu s
pravili, ki sicer velja za občinsko upravo občine ustanoviteljice. S tovrstnim ukrepom bi občina
najprej pridobila in/ali povečala kadrovske vire podpornih in administrativnih služb (širitev
občinske uprave), na daljši rok pa bi se njihovo število zmanjševalo. Pri tem mislimo zlasti na
prenos kadra iz naslednjih notranje organizacijskih enot zavodov451:
- Splošna služba: kadrovske in administrativno tehnične naloge
- Finančno računovodska služba
- Služba za vzdrževanje, varovanje in čiščenje objektov zavoda
- Organizacija prehrane;
hkrati z navedenim bi se tudi:
- zmanjšalo število postopkov javnih naročil,
- povečal in izboljšal bi se nadzor nad poslovanjem zavoda,
- bistveno boljši bi bil lahko tudi javno-finančni nadzor računskega sodišča.
451 Tem zaposlenim se s skladno z zakonodajo 151. člen ZJU se premestitev izvede s sporazumno razvezo pogodbe o zaposlitvi in s sklenitvijo nove pogodbe (drugi delodajalec).
103
5.1.2. Preoblikovanje v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko in javno-zasebno
partnerstvo
Organizacijska oblika samostojnega javnega zavoda je primerna za tiste zavode, ki se financirajo tudi iz
drugih virov, ne le državnih in občinskih, ko torej zavodi opravljajo tudi pridobitne oz. tržne dejavnosti.
Iz predloga novega Zakona o zavodih /ZZ/ iz leta 2003 izhaja, da bi bilo v takih primerih primerneje, če
bi se na te zavode preneslo tudi premoženje, ustanovitelj zavoda (občina), pa bi odgovarjal le
subsidiarno, lahko pa tudi solidarno. Po vzoru Avstrije in Danske na primerih bolnišnic je take zavode
primerneje preoblikovati v gospodarsko družbo - holdinge. Vprašanje možnosti preoblikovanja javnega
zavoda v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko se je odprlo v zvezi z opravljanjem tudi tržnih
dejavnosti v večjem obsegu, kot npr. lekarne ali izobraževanje odraslih, za katere pa organizacijska
oblika javnega zavoda ni več najprimernejša. V kolikor bi področna ureditev odpravila režim javne
službe, bi hkrati rešili tudi vprašanje preoblikovanja. Trpin452 pravi, da so se prvi pritiski na privatizacijo
pojavili na lokalni ravni, in sicer pri tistih zavodih, ki so velik delež svojega prihodka ustvarjali na trgu.
Delavci, zaposleni v teh zavodih, so si želeli iz primeža plačnega sistema v javnem sektorju, da bi lahko
bili soudeleženi pri delitvi prihodov iz tržne dejavnosti. Posledično je bil takrat sprejet Zakon o
spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 30/02), ki je preoblikovanje
zavodov prepustil področni zakonodaji. Šele Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ je v svojih
prehodnih določilih omogočil možnost preoblikovanja javnih zavodov.
S preoblikovanjem javnega zavoda v gospodarsko pravno-orgaizacijsko obliko, je nujen predopogoj
pridobitev pravne subjektivitete in z njo povezana strokovna in poslovna avtonomija. Namesto sveta
zavoda se uvede nadzorni svet.
O poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor, da naj tam, kjer je mogoče,
uporablja pravo-organizacijske oblike zasebnega sektorja, in javnih skladov v pravne oblike, kot jih
določa Zakon o gospodarskih družbah /ZGD/, izhaja tudi iz priporočil OECD. To je še posebej ustrezno
v primerih, ko javni zavodi opravljajo tržno dejavnost v večjem obsegu. V predpisih in upravnih aktih je
treba dovolj jasno definirati vse posebnosti opravljanja negospodarske javne službe (naravo in trajanje
obveznosti negospodarskih javnih služb, območje opravljanja, parametre za izračun, nadzor in pregled
nadomestila za opravljanje negospodarske javne službe, vračilo prekomernega nadomestila, ipd.), tako
da bo osebam zasebnega sektorja mogoče podeljevati koncesije za opravljanje teh negospodarskih
javnih služb, osebam javnega sektorja pa bo javno pooblastilo iz predpisov ali upravnih aktov jasno
definirano. Poslovanje teh pravnih oseb mora biti tako pregledno, da vodijo ločene evidence o
opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb453. Problematiko tržne
dejavnosti subjektov, ki jih v celoti ali deloma financira država, je zaznala tudi Evroska komisija. Tako
je 16. novembra 2006 sprejela Direktivo Komisije o preglednosti finančnih odnosov med državami
članicami in javnimi podjetji ter o finančno preglednosti znotraj določenih podjetij454. Direktiva je bila
izdana z namenom poenotenja razumevanja 86. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, njen
temeljni cilj pa je natančneje opredeliti javna podjetja, določena v prven in drugem odstavku istega
člena. V okviru tega namena zasleduje globani cilj ureditve tega člena, ki je preprečevanje »tihih«
subvencij tistih subjektov, v katerih se prepletajo finančni tokovi iz javnih in zasebnih virov. V zvezi s
452 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 104. 453 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 31. 454 Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006.
104
tem direktiva zahteva preglednost finančnih odnosov in ločeno evidentiranje javnih in zasebnih
finančnih tokov v teh subjektih455.
Bugarič ugotavlja, da je prepletanje javne službe in tržne dejavnosti v javnih zavodih najbolj izrazito
prav v primeru lekarn456. Če brez tržnega dela res ne bi mogle preživeti, se je po njegovem smiselno
vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode. "Če javni zavodi pretežno živijo od tržne dejavnosti, so
to že podjetja. Z vidika pacienta je to sporno zato, ker je glavni motiv podjetja profit. V Veliki Britaniji
so na primer zaznali, da so začele nekatere bolnišnice zaradi pretiranega ukvarjanja z zaslužkom
zanemarjati paciente," je dejal Bugarič. Zakonodaja, ki ureja tržno dejavnost javnih zavodov, je po
njegovi oceni preohlapna. Med drugim ne določa, kolikšen del lahko tržna dejavnost obsega. Kadar
kriterijev ni, vedno obstaja nevarnost, da bo tržna dejavnost javnih zavodov presegla pomen javne
službe, je opozoril Bugarič in predlagal, da naj se ta dejavnost opravlja v obliki podjetja. Po njegovem
mnenju vsaka organizacija, ki opravlja javno službo, dobiva tudi javni denar. Če si s tem, na primer s
pomočjo javnih sredstev zagotovljenimi prostori, pomaga pri tržnem delu, to odpira tudi vprašanje
nelojalne konkurence glede na zasebnike, ki opravljajo podobno dejavnost." Poleg tega, da trenutno
ni prvih kriterijev, pa manjka tudi nadzor tržne dejavnosti javnih zavodov, je opozoril457.
O nujnosti preoblikovanja javnih zavodov, ki po naravi svoje dejavnosti niso javni zavodi, govori tudi
Trpin458 in v to skupino poleg lekarn uvršča tudi zavode s področja izobraževanja odraslih. Po njegovem
mnenju namreč organizacije za izobraževanje odraslih izvajajo dejavnost, ki je v zelo majhnem delu
javna služba, ta pa bi se lahko izvajala tudi na koncesioniran način.
Glede na primerjalno ureditev v Avstriji srečamo privatizacijo tudi na področju zdravstva. Z uspešno
reformo je Avstrija dejavnost zdravstva privatizirala hkrati pa obdržala roko nad zagotavljanjem
dejavnosti. S tem je dosegla stroškovno učinkovitost, uporabnikom storitev pa zagotovila bolj
dostopno uporabo.
Pri nas se zdravstvene storitve še vedno izvajajo preko bodisi javnih bodisi zasebnih zavodov oz.
ambulant. Zdravstvene storitve pa zagotavljajo tudi zasebniki in sicer ali po koncesijski pogodbi z
Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije ali pa jih opravljajo kot samoplačniške storitve.
Pri organizaciji in delovanju zdravstvene službe v Sloveniji obstajajo odprta vprašanja na različnih
nivojih. Izvajalci zdravstvenih storitev strukturno in organizacijsko še naprej izvajajo zdravstvene
programe v zastarelo oblikovanih zdravstvenih zavodih, in na drugem delu pri zasebnih koncesionarjih.
Zaradi omejevanja delovanja samega sistema, predvsem tega dela koncesionarjev, obstajajo neenake
455 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 109-110. 456 Ena od dejavnosti, kjer se v veliki meri pojavlja tržna dejavnost, so zagotovo lekarne. Kot izhaja iz prispevka v časopisu Dnevnik, je mogoče že ob vstopu skozi vrata najprej zagledati promocijsko stojnico s kozmetičnimi izdelki, ob blagajnah pa so razpostavljeni zeliščni bomboni in čokolade. Prizor, ki sodi v drogerije, je vse bolj običajen tudi v slovenskih lekarnah. Te v veliki meri živijo na račun denarja, ki ga zaslužijo na trgu. Tržna dejavnost, kamor med drugim sodi prodaja kozmetike in prehranskih dodatkov, jim je lani prinesla dobro petino prihodkov (članek iz leta 2011). Če dodamo še zdravila brez recepta in zdravila na samoplačniški "beli" recept, ki se uradno sicer uvrščajo v javno službo, se javni del še bistveno bolj zmanjša. Javne lekarne, in to ne le ljubljanska, ki je bila na ta račun doslej deležna največ kritik, postajajo vse bolj podobne trgovskim podjetjem. V lekarnah poudarjajo, da jih k tržni dejavnosti vse bolj sili prav preslabo plačana javna služba. Iz sredstev zdravstvene blagajne lahko namreč plačajo le dve tretjini farmacevtov, ki delajo pri njih. Lekarništvo je, še zlasti pri razmejitvi med javnim in zasebnim, med najbolj nedorečenimi področji slovenskega zdravstva. 457 Knavs, Nina. Lekarne: javni zavodi ali podjetja? Brez tržne dejavnosti ne bi zmogli, opozarjajo v lekarnah - Če to drži, se je smiselno vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode, meni pravnik Bojan Bugarič. Dnevnik, 12. december 2011 458 Trpin, Gorazd. Zbornik referatov: Deregulacija javnih zavodov – nova priložnost za povečanje njihove učinkovitosti, 14. strokovno srečanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v zdravstvu, Radenci, 17. in 18. maj 2007, str. 41-50.
105
možnosti in tudi privilegiji posameznikov pri obravnavi posameznih storitev. Prenos opravljanja javnih
služb iz javnega v zasebni sektor povzroča sicer razpršitev dejavnosti, kar oteži izvajanje nadzora
države. Ob tem pa so ravno prav dobro nadzorovani odnosi med zasebnimi izvajalci in javnimi plačniki
pomemben dejavnik obvladovanja stroškov javnih socialnih programov459. V Sloveniji se spoprijemamo
s privatizacijo v zdravstvenem varstvu slabo pripravljeni z organiziranjem mešanega javno-zasebnega
sistema zdravstvenega varstva v katere sicer vsi prisegamo na iste cilje, poti do njih pa pogosto
izkrivljamo z lastnimi interesi. Zato bi bilo potrebno poiskati nova politična, strokovna in ekonomska
merila za razvoj »mešanega« zdravstvenega varstva glede na sedanje družbene vrednote. Preko
prehodnih vzrocev za spreminjanje sedanjega stanja in doseganje novih ciljev je nujna usmeritev v
gospodarno porabo objektivno omejenih virov pri vzdrževanju dosežene ravni socialne varnosti ljudi in
preseganju sprejemljive višine javnih socialnih izdatkov. Prav v teh prizadevanjih nam lahko pomaga
privatizacija javnega sektorja460.
Privatizacijo lahko definiramo kot:
opravljanje dela in/ali financiranje;
lastništvo materialnih zmogljivosti (infrastruktura).
Pričakovanja pri tem so predvsem obvladovanje stroškov, prilagodljivost, ustvarjalnost, poslovnost,
odgovornost, predanost, dvig delovite kakovosti in učinkovito obvladovanje stroškov. Kot rezultat je
lahko vprašljiva pravičnejša dostopnost do kakovostne oskrbe nevarnosti (pre)hitrega naraščanja
izdatkov za zdravstveno varstvo, zasebni monopol lahko celo nadomesti javnega. Optimalen cilj je
(javni/zasebni), kar zagotavlja učinkovito porabo javnih, zasebnih človeških in materialnih virov za
zdravstveno varstvo461.
Poleg navedenih zavodov lahko med javne zavode, ki bi jih bilo smiselno preoblikovati, uvrstimo še
domove upokojencev, saj ti prihodkov za opravljanje javne službe ne pridobivajo iz proračuna (občina
iz proračuna financira zgolj stroške storitev za tiste upravičence oziroma zavezance, po kraju prijave
stalnega prebivališča, ki so delno ali v celoti opravičeni plačila)462, ampak s plačili uporabnikov in
zavarovalnic463 ter javne nepremičninske zavode, ki izvajajo dejavnost upravljanja s tujini
nepremičninami in izvajajo investicijska vlaganja464.
Zanimiva je ugotovitev, da še danes večina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za
preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Zavod je tako ena izmed
najbolj neustrezno uporabljenih statusnih oblik, saj se v njem izvajajo praktično vse dejavnosti od
gospodarskih do dejavnosti upravljanja državnega premoženja. Posamezne organizacije, ki po naravi
svoje dejavnosti niso javni zavodi, je nujno statusno preoblikovati. Tokrat to preoblikovanje ne bi smelo
459 Javni sektor namreč želi zagotoviti vsem ljudem dogovorjen obseg in ustrezno kakovost javnih storitev skladno z zakonitimi pravicami ljudi in razpoložljivimi finančnimi viri – pravična porazdeliev blaginje. Zasebnega izvajalca pa skrbi predvsem poslovni uspeh, neodvisnost in hiter razvoj. 460 Več o tem glej: Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega sektorja v Sloveniji in ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2006, str. 197-212. 461 Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega sektorja v Sloveniji in
ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2006, str. 198. 462 K temu plačilu občine zavezuje 99. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 61/10 – ZSVarPre, 62/10 – ZUPJS in 57/12) 463 Nujnost preoblikovanja so izrazili tudi direktorji domov za starejše na posvetu Skupnosti socialnih zavodov Slovenije v Portorožu 2. aprila 2010. vir: http:://www.ssz-slo.si (23. 11. 2010) 464 Tanacek, Marija. Magistrska naloga: preoblikovanje javnega zavoda v družbo z omejeno odgovornostjo. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, junij, 2011, str. 73.
106
biti izvedeno zgolj po kriteriju področja, na katerem delujejo, in po kriteriju sedanjega statusa, ampak
predvsem po kriteriju individualne obravnave glede na naravo njihove dejavnosti, ki zahteva ustrezen
status465. Zato bi bilo več kot dobrodošlo, da bi dobili zakon, ki bi urejal izvajanje javnih dejavnosti in
predstavljal pravni okvir prepotrebne organizacijske reforme izvajanja javnih služb. Reforma mora
temeljiti na pravno organizacijski sprostitvi in povečanju raznovrstnosti pravnih oseb, izvajalcev javnih
služb466.
Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki
zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja
državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov. Prenos celotnega
premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situacijo, ko
imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od
tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno
premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer krovno
urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne
prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti467.
Možnost statusnega preoblikovanja javnega zavoda določa 51. člen Zakona o zavodih /ZZ/. Kot
možnost preoblikovanja v 51. členu našteva pripojitev, spojitev, razdelitev in izločitev, ustanovitelju pa
je dana tudi možnost, da zavod ali njegovo organizacijsko enoto organizira kot podjetje468.
Preoblikovanje javnega podjetja ali javnega zavoda v gospodarsko družbo je sprva opredeljeval Zakon
o javnih financah469 /ZJF/ v 80. j členu, s sprejetjem Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/
(Uradni list RS, št. 127/06) 7. marca 2007, pa je možnost preoblikovanja urejal ta zakon, zlasti v svojih
členih od 141. do 144470.
Ta določa, da se določila tega zakona o preoblikovanju javnih podjetij in podelitve koncesije javnim
podjetjem, ki se preoblikujejo v gospodarsko družbo, smiselno uporabljajo tudi za preoblikovanje
javnih gospodarskih in javnih zavodov. To pomeni, da se je javnim zavodom odprla možnost
preoblikovanja v gospodarske družbe s smiselno uporabo prehodnih določb Zakona o javno-zasebnem
partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006), ki urejajo preoblikovanje obstoječih javnih podjetij v
gospodarske družbe. Javna podjetja so se lahko preoblikovala v skladu s prvim odstavkom 141. člena.
O vrsti preoblikovanja je lahko odločil ustanovitelj najkasneje v treh letih po uveljavitvi ZJZP. Enako je
bilo mogoče uporabiti določbo 142. člena, ki ureja podelitev koncesije javnim podjetjem, ki se
preoblikujejo v gospodarske družbe. Če bi ostalo javno podjetje ali javni zavod preoblikovano v
465 Bohinc, Rado. Preoblikovanje javnih zavodov in javnih podjetij,. Podjetje in delo, št. 2, letnik 2005 , str. 211. 466 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 22-23. 467 Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno ravnanje z njimi. 468 Ta možnost je ponovno vzpostavljena z 153. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/, Uradni list RS, št. 127/2006, ki je odpravil 80.j člen Zakona o javnih financah /ZJF-C/, ki je zaradi restriktivnih predpisov to možnost onemogočal. 469 Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP in 96/15 – ZIPRS1617) 470 Kot pravi Ferk je s sprejetjem tega zakona Slovenija postala ena redkih držav, ki se je odločila, da institut javno-zasebnega partnerstva uredi v krovnem zakonu; v večini držav EU je ta institut obravnavan v obliki priporočil oziroma usmeritev, torej pravnih aktov, ki nimajo obvezne veljave, ali pa s področnimi zakoni, s čimer se izognejo nevarnosti, da hitro razvijajoči se institut normativno omejijo ter posledično upočasnijo njegov razvoj in uporabnost v praksi. Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 185-186.
107
gospodarsko družbo, v popolni javni lasti, bi pridobilo koncesijo brez javnega razpisa. Ker pa je bila, kot
je navedeno, ureditev vezana na prehodno obdobje treh let in je, ne glede na odprtost 141. - 143. člena
prehodnih določb ZJZP ter razveljavitev 80. j člena ZJF, terjala konceptualni razmislek in odločitve po
posameznih področjih in kot posledico tega tudi sprejetje področnih zakonov, tudi na podlagi tega
zakona praviloma ni prišlo do preoblikovanj javnih zavodov471.
O javno-zasebnem partnerstvu (public private partnership, PPP) torej govorimo predvsem v primerih
zasebnih vlaganj v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem
interesu, v zvezi z izgradnjo, vzdrževanjem in upravljanjem javne infrastrukture, v nekaterih primerih
izvajanja gospodarskih in drugih javnih služb ali dejavnosti, ki se zagotavljajo na način in pod pogoji, ki
veljajo za gospodarske javne službe. Raison dʼêtre je zagotavljanje javnih služb, cilj je zadovoljevanje
širših, splošnih družbenih interesov, zadovoljevanje javnih potreb. Prištevamo ga med »novosti«, ki jih
je uvedel nov javni menedžment (new public management), gre za spremembo v načinu zagotavljanja
izvajanja javnih služb, liberalizacijo in privatizacijo javnih služb472.
Z vidika pravnega statusa zavodov Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ prinaša načeloma dve
možnosti statusno javno-zasebnega partnerstva473:
1) javno-zasebno partnerstvo z ustanovitvijo novega pravnega subjekta v statusni obliki
zasebnega (nejavnega) zavoda ali zavoda s pravico javnosti,
2) javno-zasebno partnerstvo s preoblikovanjem javnega zavoda v drugi pravni subjekt (na primer
zasebni zavod, zavod s pravico javnosti ali gospodarsko družbo).
Kot izhaja iz 106. člena Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ pa se pravna oseba statusnega
partnerstva lahko ustanovi v obliki kapitalske družbe ali druge pravno-organizacijske oblike, za
obveznosti katere ustanovitelji ne odgovarjajo474. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ vsebuje
določila o preoblikovanju javnih podjetij in podelitvi koncesije javnim podjetjem, ki se preoblikujejo v
gospodarsko družbo, ta določila pa se smiselno uporabljajo tudi za preoblikovanje javnih zavodov (144.
člen ZJZP).
Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ v drugem delu opredeli naslednje oblike javno-zasebnih
partnerstev475:
- Razmerja pogodbenega partnerstva, ki se delijo na:
koncesijska razmerja (koncesije storitev, koncesije gradenj);
javnonaročniška razmerja (za blago, gradnje ali storitve);
471 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA: 2010-3111-0020, str. 2-3. 472 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 165. 473 Tičar, Bojan. Javno zasebna partnerstva z vidika javnih zavodov: Bohinc Rado, Mužina Aleksej in Tičar Bojan: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) s pojasnili, str. 130. 474 V praksi bi kot oblike prišle v poštev družba z omejeno odgovornostjo (v nadaljevanju: d.o.o.), delniška družba (v nadaljevanju d.d.), ali zavod. Mužina, Aleksej. Preoblikovanje pravnih oseb javnega prava v osebe zasebnega prava kot izhodišče za javno zasebno partnerstvo, str. 267. 475 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 215-216.
108
- Razmerja statusnega (institucionalnega) partnerstva, ki se izvajajo na sledeče načine:
z ustanovitvijo nove pravne osebe, ustanovitelj katere je na eni strani javni partner in na drugi
strani zasebni;
s prodajo deleža osebe javnega prava v javnem podjetju ali drugi osebi javnega prava, ki je
nosilec posebnih in izključnih pravic ali javnih pooblastil;
z nakupom deleža javnega partnerja v osebi javnega prava ali drugi osebi javnega prava ki je
nosilec posebnih ali izključnih pravic ali javnih pooblastil.
S preoblikovanjem javnega zavoda v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko je nujno na novo
preoblikovani subjekt prenesti tudi na ta del vezano občinsko premoženje. Obstoječi javni zavodi (kot
je že večkrat omenjeno) nimajo svojega lastnega premoženja, pač pa je le-to v lasti občine, javni zavod
pa s premoženjem zgolj upravlja. Posledično se s tem zmanjša tudi odgovornost ustanovitelja.
Predlagana rešitev bi za slovenski pravni prostor pomenila celovito sistemsko prevetritev na področju
negospodarskih javnih služb, ki bi dejansko pomenila velik napredek na tem področju. Po drugi strani
pa je upravičen tudi strah, saj postaja zagotavljanje javnih dobrin, ki vse bolj pridobiva naravo
gospodarskih dejavnosti (npr. lekarne), vse bolj tržno, s čimer pa se negira načelo enake dostopnosti
vsem, kar je vprašljivo zlasti v obdobju gospodarske krize in varčevalnih ukrepov, ko je torej kupna moč
slabša.
Po vseh neuspelih poskusih spremembe področne zakonodaje obstoječe dejansko stanje ni najbolj
primerno, rečemo lahko, da je celo zastarelo, zato je potrebna sodobna pravna ureditev. V tujini se
zasti na področju zdravstva privatizacija izkazuje kot zelo učinkovita in se odraža v smeri večje
specializacije in zmanjšanju čakalnih vrst.
5.2. Finančne posledice reforme
Glede na nujnost racionalizacije paradržavnega sektorja je iz stroškovnega vidika nujno zmanjšati
število javnih zavodov, zlasti občinskih, ki se financirajo pretežno z proračunom občine (zlasti vrtci,
šole,…). Za njihov obstoj in redno delovanje so razmeroma veliki že fiksni administrativni stroški. Da
predstavljajo izvajalci negospodarskih javnih služb velik zalogaj, pričajo sledeči podatki:
109
Tabela 12: Število javnih zavodov in drugih izvajalcev javnih služb v RS
Število vseh
zaposlenih
Znesek izplačanih
bruto plač (v EUR)
Povprečna bruto
izplačana plača (v EUR)
Občine - vse 4.862,94 8.351,238 1.717
Javni zavodi in drugi izvajalci
javnih služb s področje vzgoje
in izobraževanja
57.758,69 100.190,982 1.735
Javni zavodi in drugi izvajalci
javnih služb s področja
zdravstva
34.073,44 64.225,326 1.885
Javni zavodi in drugi izvajalci
javnih služb s področja
socialnega varstva
11.605,79 15.145,689 1.305
Javni zavodi in drugi izvajalci
javnih služb s področja kulture
6.190,87 11.183,505 1.806
Vir: Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski uporabniki)
za maj 2015
Iz zgoraj navedene tabele je mogoče razbrati, da je največ javnih zavodov prav s področja vzgoje in
izobraževanja (70% vseh zavodov, katerih lastnica ali ustanoviteljica je občina, so zavodi s področja
vzgoje izobraževanja in športa, sledijo pa jim javni zavodi s področja kulture476). Več kot polovica vseh
zaposlenih predstavljajo ravno zaposleni s področja vzgoje in izobraževanja.
Graf: Razmerje javnih uslužbencih po področju javnih služb
Vir: Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski uporabniki)
za maj 2015, Graf: Lasten
476 Sem sodijo npr. muzeji, galerije, arhivi, gledališča, knjižnice…
vzgoja in izobraževanje zdravstvo sociala kultura
110
Po podatkih Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport na dan 10. 2. 2016, je na območju Republike
Slovenije skupno število vrtcev 407 (od katerih je 333 javnih in 74 zasebnih vrtcev) ter 452 osnovnih
šol477.
Tabela 13: Seznam vzgojno-izobraževalnih zavodov
Javni in zasebni vrtci
Skupaj z enotami
407
1.125
Osnovne šole 452
Javne in zasebne srednje šole 182
Višje strokovne šole 67
Javne in zasebne glasbene šole 64
Organizacije za izobraževanje odraslih 150
Osnovne šole za otroke s posebnimi potrebami 28
Zavodi za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami 16
Javni in zasebni dijaški domovi 39
SKUPAJ 1.405
Vir: Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Evidenca vzgojno-izobraževalnih zavodov in vzgojno-
izobraževalnih programov, Tabela: lastna
Od 407 vrtcev je 109 samostojnih, medtem ko jih je 298 organiziranih v okviru osnovne šole.
Da lahko javni zavod s področje vzgoje in izobraževanja, pa tudi drugi zavodi, nemoteno poslujejo, so
v ta namen v aktu o notranji organizaciji in sistemizaciji, ki je obvezen v skladu z določilom 21. člena
Zakona o javnih uslužbencih /ZJU/, sistemizirana tudi delovna mesta, ki opravljajo spremljajoča dela,
to pa so dela in naloge zlasti s področja kadrovskega, materialno-finančnega poslovanja, pa tudi druga
tehnična in podobna dela, ki so nujna za nemotenega izvajanja nalog, ki predstavljajo osnovno oziroma
temeljno dejavnost zavoda.
V okviru centralizacije negospodarskih javnih služb po vzoru Avstrije in Danske mislim na centralizacijo
podpornih služb v okviru občinske uprave, kar bi v praksi pri odvzemu pravne subjektivitete javnemu
zavodu, katerega ustanoviteljica je ena občina, pomenilo prenos delovnih mest, ki so zgolj spremljajoče
narave, v občinsko upravo občine ustanoviteljice, torej v področno notranje organizacijsko enoto.
V izhodišču bi to pomenilo znatno povečanje števila teh kadrovskih virov v občinski upravi in njeno
širitev, istočasno pa tudi koncentracijo znanja z dotičnega delovnopravnega področja (npr.
koncentracija računovodij vseh vrtcev in osnovnih šol ustanoviteljice občine). O finančnem prihranku
je mogoče govoriti v nekem prihodnjem časovnem obdobju, saj bi se število teh kadrovskih virov
477 Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Seznam vrtcev in varuhov predšolskih otrok na domu, dostopno na: http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/direktorat_za_predsolsko_vzgojo_in_osnovno_solstvo/predsolska_vzgoja/seznam_vrtcev_in_varuhov_predsolskih_otrok_na_domu/
111
zmanjševalo na daljši rok, to je po prenehanju delovnega razmerja iz razlogov upokojitev zaposlenih,
ki bi bili premeščeni v okvir občinske uprave.
Prenos kadra iz uprav vrtcev in osnovnih šol je mogoč iz navedenih notranje organizacijskih enot
zavodov478:
1. splošna služba: kadrovske in administrativno tehnične naloge;
2. finančno računovodska služba;
3. služba za vzdrževanje, varovanje in čiščenje objektov zavoda.
Službe, oddelki ali drugače imenovane notranje organizacijske enote, kot tudi delovna mesta, ki sem
sodijo, so tako sestavni deli vseh zavodov s področja vzgoje in izobraževanja, kot tudi občinskih uprav
občin ustanoviteljic. Delovna mesta in plačne razrede delovnih mest opredeljuje Kolektivna pogodba
za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14 in 91/15) in
Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 52/94,
49/95, 34/96, 45/96 – popr., 51/98, 28/99, 39/99 – ZMPUPR, 39/00, 56/01, 64/01, 78/01 – popr.,
56/02, 43/06 – ZKolP, 60/08, 79/11, 40/12, 46/13, 106/15 in 8/16 – popr.).
Delovna mesta, v okvir katerih sodijo dela in naloge iz zgoraj navedenih področij, sodijo v plačno
skupino J in so vsebinsko opredeljena v Prilogi III – razvrstitev strokovno-tehničnih delovnih mest
Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v
pravosodnih organih479.
Tabela 14: Delovna mesta splošne službe
Naziv delovnega
mesta
Plačni razred brez
napredovanj
Vrednost
plačnega razreda
v EUR
Plačni razred z
napredovanji
Vrednost plačnega
razreda v EUR
Administrator V
Poslovni sekretar V (II)
17
820,70
27
1.211,10
Administrator VI 20 922,82 30 1.360,49
Poslovni sekretar VI 21 959,36 31 1.414,10
Poslovni sekretar VII/1 25 1.120,59 35 1.650,48
Poslovni sekretar VII/2 30 1.360,49 40 2.001,31
Vir: Kolektivna pogodba za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih
skupnosti – tarifni del. Tabela: lastna
478 Tem zaposlenim se s skladno z zakonodajo 151. člen ZJU se premestitev izvede s sporazumno razvezo pogodbe o zaposlitvi in s sklenitvijo nove pogodbe (drugi delodajalec). 479 Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06,
9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13, 59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15
112
Tabela 15: Delovna mesta za finančno-računovodska dela in naloge
Naziv delovnega
mesta
Plačni razred brez
napredovanj
Vrednost
plačnega razreda
v EUR
Plačni razred z
napredovanji
Vrednost plačnega
razreda v EUR
Finančnik V
Knjigovodja V
17 820,70 27 1.211,10
Finančnik VI
Knjigovodja VI
21 959,36 31 1.414,10
Finančnik VII/1
Knjigovodja VII/1
28 1.259,06 38 1.853,35
Finančnik VII/2
Knjigovodja VII/2
33 1.527,72 43 2.244,07
Vir: Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v
pravosodnih organih – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za
državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti – tarifni del. Tabela:
lastna.
Tabela 16: Delovna mesta za vzdrževalna dela ter varovanje in čiščenje objektov
Naziv delovnega
mesta
Plačni razred brez
napredovanj
Vrednost
plačnega razreda
v EUR
Plačni razred z
napredovanji
Vrednost plačnega
razreda v EUR
Čistilka II 7 554,44 17 820,70
Vzdrževalec III 11 648,61 21 959,36
Hišnik IV
Vzdrževalec IV
14 729,60 24 1.077,91
Hišnik V
Vzdrževalec V
16 789,13 26 1.164,97
Vir: Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v
pravosodnih organih – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za
državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti – tarifni del. Tabela:
lastna
113
Tabela 17: Delovna mesta organizacije prehrane
Naziv delovnega
mesta
Plačni razred brez
napredovanj
Vrednost
plačnega razreda
Plačni razred z
napredovanji
Vrednost plačnega
razreda
Kuharski pomočnik II 9 599,68 19 887,67
Kuharski pomočnik III 10 623,66 20 922,82
Kuhar IV 14 729,60 24 1.077,91
Vir: Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v
pravosodnih organih480 – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za
državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti – tarifni del. Tabela:
lastna
Če povzamemo zgoraj navedene podatke, ugotovimo, da ima lastno upravo organiziranih 109 vrtcev
in 452 osnovnih šol, skupaj torej 561 samostojnih uprav zavodov.
Ob vpogledu v organizacijske strukture zavodov s področja vzgoje in izobraževanja je mogoče ugotoviti,
da sodijo v področje »uprave« vrtca poleg ravnateljev in njihovih pomočnikov, vsaj še (s področja
administrativnih dejavnosti) delovno mesto poslovnega sekretarja ali delovno mesto tajnice ravnatelja,
s področja financ pa delovno mesto računovodje in knjigovodje, ki sta zadolžena za plače, oskrbnine,
saldakonte,…
Iz navedenega sklepamo, da občinski proračuni plačujejo vsaj 561 tajnic/poslovnih sekretarjev, 561
računovodij, 561 knjigovodij. Ob priključitvi vrtcev in osnovnih šol občinskim upravam, bi se število teh
delovnih mest lahko zmanjšalo za več kot polovico.
Na večje prihranke je mogoče računati v primeru večjih občin, saj je na njihovem območju organiziranih
več vrtcev in osnovnih šol.
480 Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13, 59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15
114
Tabela 18: Število samostojnih javnih vrtcev in javnih osnovnih šol po občinah ter predvideni znesek
za plače za delovni mesti v V. in VII. tarifnem razredu: prihranek kot posledica centralizacije
računovodskih nalog
občina Število
javnih
vrtcev
Število
javnih
osnovnih
šol
Skupaj
uprav
javnih
zavodov
Mesečni znesek
za
finančnoračuno
vodske naloge v
EUR
Letni znesek v
EUR
Prihranek, če
število zaposlenih
zmanjšamo za 1/3
Ljubljana 24 49 73 151.822,48481 1.821.869,76 607.289,92
Maribor 8 20 28 58.233,28 698.799,36 232.933,12
Celje 3 10 13 27.036,88 324.442,56 108.147,52
Koper 3 11 14 29.116,64 349.399,68 116.466,56
Murska Sobota 2 5 7 14.558,32 174.699,84 58.233,28
Vir: Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Evidenca vzgojno-izobraževalnih zavodov in vzgojno-
izobraževalnih programov in spletne strani mestnih občin. Tabela: lastna
To npr. pomeni, da občinski proračun Mestne občine Ljubljana plačuje vsaj 73 računovodij in prav toliko
knjigovodij. Ob predpostavki, da je eno od navedenih delovnih mest sistemizirano v V. tarifnem razredu
in eno v VII. (za lažjo primerjavo predpostavimo, da so javni uslužbenci razporejeni v izhodiščnem
plačnem razredu, torej 17. in 28. plačni razred, in da gre za delovni mesti »knjigovodja V« in »finančnih
VII/1«), pomeni njihova plača mesečni strošek 2.079,76 eur bruto na zavod (bruto 1), na letni ravni pa
24.957,12 eur samo za ti dve delovni mesti. Ob predpostavki, da se finančno-računovodske službe
priključijo občinskim upravam, in da zadošča za poslovanje 2/3 vseh delovnih mest, pomeni
centralizacija teh dejavnosti na letni ravni vsaj 1.213.379,84 eur prihranka.
Na tem mestu prav tako poudarjam, da je izračun pripravljen le za finančno-računovodske naloge. Če
k temu dodamo še znesek plače npr. administrativnih nalog in ob tem predpostavimo, da je tajnica
ravnatelja vrtca/osnovne šole razporejena na delovnem mestu »poslovni sekretar VI«, so izračuni
prihrankov sledeči:
481 73 x (820,70 eur + 1.259,06 eur)
115
Tabela 19: Predvideni znesek za plače za delovno mesto v VI. tarifnem razredu: prihranek
centralizacije splošnih nalog
občina Število poslovnih
sekretark/skupaj uprav
javnih zavodov
Mesečni znesek za
finančnoračunovodske
naloge v EUR
Letni znesek v EUR Prihranek, če
število zaposlenih
zmanjšamo za 1/3
v EUR
Ljubljana 73 70.066,68 840.802,32 280.267,44
Maribor 28 26.862,08 322.344,96 107.448,32
Celje 13 12.471,68 149.660,16 49.886,72
Koper 14 13.431,04 161.172,48 53.724,16
Murska Sobota 7 6.715,52 80.586,24 26.862,08
Vir: glej tabelo 18. Tabela lastna.
Ob vseh navedenih podatkih pa ponovno poudarjam, da sem iz navedenih predpostavk izhaja le za dve
delovni mesti v zavodu (eno za V. tarifni razred z izhodiščnim 17. plačnim razredom, eno delovno mesto
v VII. tarifnem razredu z 28. izhodiščnim plačnim razredom) ter posebej za eno delovno mesto v VI.
tarifnem razredu. Utemeljeno lahko sklepamo, da bi bili v predlaganem primeru prihranki še večji, saj:
1. so vsa delovna mesta lahko sistemizirana v VII. tarifnem razredu, zaradi česar je izhodiščni
plačni razred ustrezno višji,
2. višja je tudi dejanska obveznost delodajalca za plačo javnega uslužbenca, saj predstavlja njegov
strošek za plačo bruto 2,
3. so zaposleni na delovnih mestih zagotovo že napredovali v plačnih razredih,
4. prav tako prejemajo dodatek za delovno dobo,
5. upravičeni so tudi do povračila potnih stroškov in regresa za prehrano ter morebitnih dodatkov
v skladu z kolektivno pogodbo,
6. da se teoretično številu javnih uslužbencev lahko zmanjša za bistveno višji odstotek, saj so
(vsebinsko) ista delovna mesta sistemizirana in zasedena že v občinskih upravah,
7. da so bili v predmetni izračun vključeni samo zavodi s področja vzgoje in izobraževanja,
8. da je mogoče na finančne prihranke računati na daljše časovno obdobje (npr. po upokojitvah
premeščenih javnih uslužbencev), saj ni namen te naloge proklamiranje odpuščanja javnih
uslužbencev,
9. finančne prihranke bi lahko bilo mogoče izkazovati tudi iz naslova nižanja obratovalnih
stroškov zaradi zmanjšanja prostorskih zmogljivosti.
116
6. ZAKLJUČEK
Funkcija države prav tako pa tudi lokalne samouprave je prerasla v t.i. "servisno funkcijo". Tudi pri nas
je prišlo do poskusov uvajanja sistemov upravljanja, ki so bližji ljudem in omogočajo uspešno
načrtovanje in usklajevanje različnih interesov. Za to je najprimernejša lokalna raven. Predpostavlja se,
da lokalni organi poznajo probleme in zahteve iz domačega – lokalnega okolja, da laže sledijo novim in
jih uspešno rešujejo tudi ob pomoči občanov.
V Sloveniji je organizacija javnih služb, zlasti negospodarskih, v popolnem nasprotju od organizacije
drugih evropskih držav. Temeljna organizacijska oblika lokalnih negospodarskih javnih služb je »zavod«
po Zakonu o Zavodih /ZZ/ iz leta 1991, »lastnik« zavoda pa je bodisi država bodisi občina. Iz podatkov
Ministrstva za finance izhaja, da je vseh javnih zavodov že 1.500, več kot 70% pa jih sodi v pristojnost
že tako preveč razdrobljenih in prezadolženih občin. Ne samo, da vsak javni zavod predstavlja
konkreten zalogaj občinskega proračuna, tudi pravno-statusna organizacija zavoda je zastarela. Za to
bodo na področju optimizacije delovanja javnega sektorja na lokalni k optimizaciji morala pristopiti
tudi področna ministrstva.
Zlasti sporen je njihova subjektiviteta, saj gre za pravne osebe s popolno pravno subjektiviteto (čeprav
Zakon o zavodih /ZZ/ ponuja možnost tudi brez nje), ki so hkrati brez premoženja, kar je v popolnem
nasprotju z ureditvijo negospodarskih javnih služb v tujini. Javni zavodi v Sloveniji so zaradi navedenega
v primerjavi z neposrednimi proračunskimi uporabniki bistveno močnejšem položaju, kljub temu, da
so le t.i. podaljšek ministrstev.
Tako nedorečeno stanje zagotovo ne prispeva k pravni preglednosti in varnosti. Že leta 2003 in 2010
je zakonodajalec predlagal spremembe ureditve sistema negospodarskih javnih služb, a do uveljavitve
sprememb ni prišlo. Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, nastaja nenormalen položaj,
saj se v statusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do
dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov.
Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil
nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo
nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti
in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega
premoženja pa ni nikjer krovno urejena.
Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne
osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let
prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi
imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine
na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s
premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno
ravnanje z njimi.
V skladu z navedenim predmetna magistrska naloga predlaga možnost ureditve nekaterih javnih služb
po vzoru Avstrije in Danske. V obeh državah sistem lokalne samouprave deluje po načelu zagotavljanja
kakovosti in učinkovitosti javnih služb za uporabnike storitev, torej občanov. Področje lokalnih
117
negospodarskih javnih služb je pa urejata na dva načina: bodisi da gre za pravne osebe brez pravne
subjektivitete, kot so npr. osnovne šole, bodisi da so preoblikovale izvajalca javnih služb v gospodarsko
družbo, ki upravlja z javnim premoženjem – primer holdingov bolnišnic.
Postopek centralizacije negospodarskih javnih služb v smislu odvzema pravne subjektivitete zavodu,
katerega ustanoviteljica je ena občina, je primerna rešitev v primerih, ko se zavod financira pretežno
iz občinskih proračunskih sredstev, kot zlasti npr. osnovne šole. Naloga predstavi možnost priključitve
splošnih skupnih služb vrtcev in osnovnih šol k občinskim upravam občine ustanoviteljice in predstavi
možne finančne posledice centralizacije, ki se odražajo v obliki centralizacije storitev.
Po drugi strani pa po vzoru ureditve v Avstriji in Danski naloga predstavi možnost nove ureditve
izvajanja negospodarskih javnih služb na področju zdravstva; gre za privatizacijo, prehod javnega
zavoda v gospodarsko družbo (v tujini se v ta namen bolnišnice povezujejo v holdinge), ki ga omogoča
tudi aktualen Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/.
V povezavi z navedenim sem v nalogi predpostavila tri hipoteze.
Glede na ureditev lokalne samouprave v Avstriji in na Danskem lahko potrdim hipotezo 1. Danska je z
reformo lokalne samouprave oblikovala 98 novih večjih občin in 5 pokrajin, naloge lokalne samouprave
pa prerazporedila med temi večjimi enotami. Avstrijsko lokalno samoupravo sicer sestavlja več manjših
občin, a so za njo značilna tudi medobčinska povezovanja zlasti na področju izvajanja nalog lokalnih
javnih služb, poleg občin pa so za te naloge zadolžene tudi dežele, kot drugi višji nivo lokalne
samouprave (ob primerjavi pristojnosti med občinami v eni in drugi državi je mogoče ugotoviti, da sodi
v pristojnost danskih občin, ki so bistveno večje, tudi bistveno več vrst lokalnih negospodarskih javnih
služb). Izvajanje številnih javnih služb sodi neposredno v pristojnost občinskih uprav, kjer je
skoncentrirana delovna sila.
Z odvzemom pravne subjektivitete javnim zavodom in njihovim priključitvam občinskim upravam bi se
olajšal tudi javno-finančni nadzor s strani računskega sodišča, saj bi se zmanjšalo število posrednih
proračunskih uporabnikov.
Kot je bilo prestavljeno v poglavju 5 je mogoče s centralizacijo doseči tudi finančne učinke v obliki
prihrankov. Vsakršna oblika centralizacije prinaša finančne prihranke občinskih proračunov. V
magistrski nalogi so predstavljene le grobe ocene, višino zneskov za plače je mogoče zmanjšati vsaj za
tretjino, tako da lahko potrdim tudi hipotezo 2.
Kot je opisano v magistrski nalogi nas je tako OECD kot tudi računsko sodišče opozarjalo, da obstoječa
ureditev področja občin sicer zagotavlja, da so te sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih
prebivalcev, vendar pa je pri tem stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine
glede na število prebivalcev. V nalogi je predstavljena teritorialna decentralizacija iz katere izhaja, da
Slovenijo sestavlja 212 občin, med katerimi je moč zaznati raznolikosti. V okviru poglavja o fiskalni
decentralizaciji sem s podatki ponazorila, da je sistem financiranja občin v Sloveniji neustrezen, poleg
tega pa brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega financiranja iz državnega proračuna za
skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog, s katerimi naj bi zadovoljevale potrebe
in interese svojih prebivalcev, in ki so po zakonu obvezne. Težava je nastala, ko je država zaradi
finančnih ukrepov začela zmanjševati dodatne vire občinam v obliki finančne izravnave zaradi
financiranja njihovih služb.
118
Kot možen način reševanja tovrstne problematike teorija navaja združevanje občin, ta rešitev pa za ni
zanimiva in ne sprejemljiva bodisi za občine bodisi za javne zavode (saj so običajno v ozadju tudi
politični interesi). Avstrija in Danske imata poleg tronivojsko urejene lokalne samouprave v primerjavi
z našo ureditvijo tudi popolnoma drugačno prerazporeditev javno-finančnih odhodkov, v skladu s
sistemom novega javnega menedžmenta pa v sistem javne uprave vnašata elemente privatizacije in
gospodarstva ter s tem povečujeta kakovost in učinkovitost, kar je moč zaslediti zlasti na področju
bolnišnic, med tem ko so v Sloveniji javne negospodarske lokalne službe še vedno urejene v edini
organizacijski obliki javnega zavoda s popolno pravno subjektiviteto. V skladu z navedenim lahko
potrdim hipotezo 3.
119
7. VIRI IN LITERATURA
Literatura:
Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal
Chancellery Austria. 2011
Ahmad, Ehtisham, Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD
Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67.
International monetary fund. 2008
Ansell Christopher, J. Gingich: Reforming the Administrative State v Cain, E. Bruce, J. Russell
Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in
Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003
Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012
Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005
Bohinc, Rado. Preoblikovanje javnih zavodov in javnih podjetij,. Podjetje in delo, št. 2, letnik
2005
Brezovnik Boštjan. 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno
samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008
Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih
nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin
Slovenije in Skupnost občin Slovenije
Brezovnik, Boštjan. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini
Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012
Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno
samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008
Brezovnik, B., Grafenauer B., Oplotnik Ž. J., Železnik M., Statutarna ureditev občine, (z
osnutkoma statuta občine in poslovnika občinskega sveta). Inštitut za lokalno samoupravo in
javna naročila Maribor. Lex localis. 2011
Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut
za lokalno samoupravo in javna naročila
Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex
localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006
Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU.
Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila
Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016
120
Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija.
Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and
Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für
Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr. 2, December
1999
Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza
pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo
pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010
Busshard, B. 2014. Analysing the Remunicialisation od Public Services in OECD Countries.
Gewischer – Scholl – Institut fur Politikwissenschaft. Dostopno na:
http://epub.ub.uni-
muenchen.de/20883/1/68_M%C3%BCnchener%20Beitr%C3%A4ge%20zur%20Politikwissens
chaft_Bastian%20Bu%C3%9Fhardt.pdf
Cain, E. Bruce, Russel J., Susan E. Scarrow: Democracy Transformed?: Expanding Political
oportunities in Advanced Industrial Democracies. Published to Oxford Sholarship Online.
Februar 2006
Carsten Greve, Graeme Hodge, “Public-Private Partnership: a comparative perspective on
Victoria and Denmark”, in Tom Christensen, Per Laegreid, Transcending new public
management: the transformation of public sector reforms, Ashgate, 2007, 179 v Public
Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the
Support of the European Commission
Compendium: Cultural policied and trends in Europe. Dostopno na:
http://www.culturalpolicies.net/web/denmark.php?aid=32
Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in
Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM
Developtment of Education in Austria. Bundesministerium Für Bildung, Wissenshaft und
Kultur. Viena 2004.
Dexia: EU sub-national governments: 2008 key figures. 2009/2010 Edition. CCRE CEMR.
Dexia (2011). Subnational public finance in the European Union [online]. Dosegljivo:
http://www.dexia.com/EN/ news/in_short/Documents/NDCE_july_2011_EN.pdf [1. 3. 2013]
Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between
European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012
Dominique Hoorens, Les collectivités territoriales dans l’Union européenne. Organisation,
compétences et finances, Dexia, 2008, p. 266 v Public Services in the European Union. Public
Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission
121
Douwa, Karla, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care
and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a
stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015
Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in
consultation with the Ministry of Education. 2000
Ebert Stiftung, Friedrich in Institut za javnu upravu. 2014. Od javnog prema privatnom?
Privatizaija i outsourcing javnih usluga. GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb, 2014
EDUCATION POLICY OUTLOOK DENMARK. OECD. April 2014
EU sub-national governments: 2007 key figures. CEMR-Dexia, 2008 edition
EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States
and Regional and Local Authorities. 2012
Federal Cancellary. Public service in Austria
Ferfila, Bogomil, 2000. Vladne politike na Japonskem. V Ferfila Bogomil in Kovač Polonca: Javne
politike in javna ekonomika. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede
Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo,
zavod Turjak. Ljubljana 2014
Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV
Založba d.o.o., Ljubljana 2008
Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A
»Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case
studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007),
Finšgar, Mateja, Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo,
Vol 59, No 5-6, 2013
Fisher, H., The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002,
Genet, Nadine, Kroneman, Madelon, Chiatti, Carlos, Gulacsi, Laszlo in Wienke Boerma. 2012b.
V: Genet, Nadine, Boerma, Wienke, Kroneman, Madelon, Hutchinson, Allen in Richard B.
Saltman: Care across Europe. Current structure and future challenges, 25–54. United Kingdom:
European Observatory on Health Systems and Policies, Nivel.
Gotovac Juvan V. (2003). Ustanovitev interesne zveze občin (z vzorcem akta o ustanovitvi), Lex
Localis – Journal of Locl Self_Governement, 1(1), pp. 69-87 v Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J.
Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno
samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila
Grad, F. 1998. Lokalna demokracija. Ljubljana, ČZ Uradni list v Brezovnik Boštjan 2008.
Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1
Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta
122
Grafenauer, Božo & Boštjan Brezovnik: Vzpostavitev in dograjevanje novega sistema lokalne
samouprave. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije, 2011
Green-Pedersen Christoffer: 2003. Market-type Reforms of the Danish and Swedish Service,
Welfare States: Different Party Strategies and Different Outcomes. Department of Political
Science. University of Aarhus
Hofmarcher, M.M., Lietz Ch, Schnabl A., Weichselbauer M. Effizienzanalyse im intramuralen
Bereich, Study commissioned by the Federal Ministry of Social Affairs and Generation,Wien;
July 2003.
Hulst Rudie & Andre van Montfort. 2007. Inter-municipial Cooperation: Widespread
Phenomenon
Hulst Rudie & Andre van Montfort, Haveri A., Airaksinen J. 2009 Institutional Shifts in Inter-
municipal Service Delivery. Public Organiz Rev.
Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in
cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD.
Directorate for Education
Ivanjko, Šime. Finančno poslovanje javnih zavodov o Zakonu o finančnem poslovanju podjetij.
Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija
za management. Bled, 2006
Jarden, Mary E. and Jens Ole Jarden. Clinical Geriatrics. Social and Health-Care Policy for the
Elderly in Denmark. Dostopno na:
http://www.globalaging.org/elderrights/world/densocialhealthcare.htm
Jovanović, Predrag. 2015. Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave
i unapređenja performansi javnih nabavki. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut
za lokalno samoupravo in javna naročila,
Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno
in publicistično središče, 1999
Kelsen Hans. Allgemeine Staatshelehre, 1925
Kim, Junghum, Camila Vammalle. Fiscal Federalism Studies Institutional and Financial Relations
across levels of Government. OECD. Korea Institute of Public Finance. 2012
Knavs, Nina. Lekarne: javni zavodi ali podjetja? Brez tržne dejavnosti ne bi zmogli, opozarjajo
v lekarnah - Če to drži, se je smiselno vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode, meni
pravnik Bojan Bugarič. Dnevnik, 12. december 2011
Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis. 4/2003. Inštitut za lokalno
samoupravo in javna naročila. Maribor, 2003
Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnist poslovanja javnih zavodov. Lex localis. 2/2004.
Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2004
123
Kukman, Vladimir. Upravna dekoncentracija po čl. 101. finančnega zakona za leto 1938-39,
Slovenski pravnik
Larbi, G., A.: The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations Research
Institute for Social Developtment, Discussion Paper No. 112, Ženeva, september 1999 v Ferk,
Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod
Turjak. Ljubljana 2014
Lars Nilsson, Local self-government in northern Europe in the 19th and 20th centuries,
Conference paper 2009, International Commission for the History of Towns
Lavtar, dr. Roman, Državna uprava in upravni postopek. Zavod IRC, Višja strokovna šola,
Ljubljana 2008
Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa:
Municipal Service Delivery dostopno na:
http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html
Mihovar Globokar, Ksenija. Prispevek: Vprašanja ureditev dejavnosti javnih služb
(dejavnosti(storitev) splošnega pomena)
Municipal Cooperation 2014, dostopno na:
http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page
Nuno Ferreira da Cruz: Managing Public Utulities: Lessons from Florida. Forthcoming 2013. LEX
Localis – Journal of Local Self Gorvenment, Voll. 11, No. 2, pp. 101-118
OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000
OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing.
OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition
OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game
OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes.
COUNTRY BACKGROUND REPORT FOR DENMARK. April 2011
O.-J. Olsen, in Ulla Neegaard, “Regulation of the provision of public services in Denmark”, in
Gérard Marcou, Franck Moderne, Droit de la regulation, service public et integration régionale,
l’Harmattan, 2005
Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik,
Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University
of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012
Pirnat, Rajko: Konkurenca in gospodarske javne službe, III. Strokovno srečanje pravnikov
javnega prava, Portorož 3. – 5. december 1997, Inštitut za javno upravo, Ljubljana, 1997, str.
193-207 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno
partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014
124
Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji. Za strateško vodeno in učinkovito javno upravo, predstavljeno dne 22. 6. 2012, dostopno na: http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/mp.gov.si/PDF/120622_povzetek_Porocila_Pregled_javne_uprave_v_RS_-_OECD.pdf
Pechar, H., Backlash or Modernisation? Two reform cycles in Austrian higher education, in
A.Gornitzka et al. (eds.), Reform and Change in Higher Education, 2005, Springer Verlag
Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with
the Support of the European Commission
Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012
Računsko sodišče: Računsko sodišče pomembno prispeva k transparentnosti slovenskih javnih
financ (11. 9. 2015)
Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013
Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health
policy. European Journal of Public Health
Schenk, Martin. 2007. Freedom of choice and dignity for eldery. V Dolšak, Janez.
Institucionalno varstvo starejših – neprofitna ali profitna dejavnost. Magistrsko delo. Univerza
v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede: Ljubljana 2010
Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for
Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March
2007. OECD, Directorate for Education
Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega
sektorja v Sloveniji in ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za
upravo, 2006
Sirovátka Tomáš, Bent Greve. Inovation in social Services. The Public-Private Mix in Service
Provision, Fiscal policy and Employment. Ashgate Publishing Limited. 2014
Slovenija, Reforme za močno in trajnostno oživitev. Zbirka OECD »Boljše politike«. Maj 2014.
Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010
Smolej, Simona, Mateja Nagode: Spremljanje izvajanja socialnovarstvenih programov, ki
dopolnjujejo javno službo na tem področju: Analiza programov osebne asistence. Naročnik:
MDDSZ, Ljubljana 2007
Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Relationship between the size
of local and regional authorities and their effectiveness and economy of their action, report by
the CDLR, December 2001
Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11.
2015
125
Strehl R. Privatisierungswelle im deutschen Krankenhauswesen? In: Arnold M, Klauber J,
Schellschmidt H (Hrsg.), Krankenhaus-Report 2002. New York: Schattauer Verlag, Stuttgart;
2002. p. S113–29
Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for
Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009
STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European
Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion. Dostopno na:
file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINA
L_31_OCT_2011[1].pdf
Subnational Public finance in the Europeian Union, 2012. Council of European Municipalities
and Regions. Dostopno na: http://www.ccre.org/docs/Note_CCRE_Dexia_EN.pdf
Šimac, Neven. Europski principi javne uprave. Od vladanja do služenja građanima. Udruga za
demokratsko društvo (UDD). Zagreb, 2002
Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju
parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe
javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005,
Tanacek, Marija. Magistrska naloga: preoblikovanje javnega zavoda v družbo z omejeno
odgovornostjo. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, junij, 2011
Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in
Danish healthcare. Health Policy 106 (2012)
The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark.
Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013
The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-
danish-health-care-system/
The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK),
February 2009
The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012).
European Commission, Eurydice
Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna
naročila, Maribor 2011
Tičar, Bojan. Javno zasebna partnerstva z vidika javnih zavodov: Bohinc Rado, Mužina Aleksej
in Tičar Bojan: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) s pojasnili,
Trpin, Gorazd. 1998. Upravna teritorializacija – zbornik Regionalizem v Sloveniji, Ljubljana
Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 55-66
Trpin, Gorazd. Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2003 v Bohinc Rado, Osebe
javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005
126
Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme
v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za
management. Bled, 2006
Trpin, Gorazd. Zbornik referatov: Deregulacija javnih zavodov – nova priložnost za povečanje
njihove učinkovitosti, 14. strokovno srečanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v
zdravstvu, Radenci, 17. in 18. maj 2007
Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-
2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011
Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003
Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo. V Kukovič
Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna
demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014
UN. Department of Economic and Social Affairs (DESA). Division for Public Administration and
Development Management (DPADM). Republic of Austria. Public administration. County
Profile. 2006
UNISON. 2011. The value of returning local authority services in-house in an era of budget
contrains. Unison: The Public Service Union
UNITED CITIES AND LOCAL GOVERNMENTS County profiles: Austria, str. IX.
University Organisation and Studies Act (Universities Act 2002), No. 120/2002 / 9th August,
2002, dostopno na: http://www.uibk.ac.at/index/finanzabteilung/ug2002_englisch.pdf
Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v
državni lasti
Vlada RS. Strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje
od 2011 do 2015. Številka 06002-2/2011/6 z dne 10. 2. 2011
Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v
državni lasti
Vlada Republike Slovenije: Poročilo o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na
ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, številka 41200-2/2015/4 z dne 13.
11. 2015
Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014
Vlaj, Stane v M. Brezovšek, M. Haček. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali
decentralizacija. Lokalna demokracija II. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji,
Ljubljana 2005
127
Vlaj, S.: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi
INFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. 11. 2011 v
Ljubljani. Dostopno na:
http://www.arhiv.ds-
rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf,
Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na
okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8.
Novembra 2011 v Ljubljani. Str. 2-3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-
rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf
Vlaj, S.: Za strategijo razvoja slovenske samouprave. INFIMES Mednarodni inštitut za
bližnjevzhodne in balkanske študije, dostopno na [email protected].
Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre
for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European
Union, 2012
Wollmann, Helmut: Public and social services provision in European Countries: From
public/municipal sector to marker liberalisation – and than what? (tentatuve) draft paper to
be presentetd to the EGPA workshop, to be held in Speyer on September 10-12, 2014. Berlin,
august 2012.
Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni
zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana
Zver, Eva Helena. Prihodki proračunskih uporabnikov in ocena rasti števila zaposlenih glede na
vire financiranja v obdobju januar 2013 do januar 2015. Urad za makroekonomske analize in
razvoj.
Viri:
Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006
Kolektivna pogodba za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih
lokalnih skupnosti – tarifni del (Uradni list RS, 60/08 in 106/2015)
Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS,
št. 52/94, 49/95, 34/96, 45/96 – popr., 51/98, 28/99, 39/99 – ZMPUPR, 39/00, 56/01, 64/01,
78/01 – popr., 56/02, 43/06 – ZKolP, 60/08, 79/11, 40/12, 46/13, 106/15 in 8/16 – popr.)
Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10,
40/12, 46/13, 95/14 in 91/15)
Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z
dne 29. julij 2004
Pogodba o delovanju EU (UL C 326, 26. 10. 2012)
128
Poslovnik Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/01)
Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov državnih in občinskih
proračunov (Uradni list RS, št. 46/2003)
Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in
izobraževanja, Poročevalec, EVA: 2007-3311-0004, Številka: 00722-1/2007/10, Ljubljana, 14.
6. 2007, dostopno na:
https://www.dz-
rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C12572
FF00272E47&db=kon_zak&mandat=IV&tip=doc
Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-
3111-0020.
Predlog Zakona o zavodih. Prva obravnava. 22.7.2004. EVA: 2003-1711-0142
Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139
Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave
in v pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 -
popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09,
63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13,
59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15)
Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 –
UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 –
UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99)
Zakon o državni upravi /ZDU/ (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 –
odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14)
Zakon o financiranju občin /ZFO-1/ (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO)
Zakon o gospodarskih družbah /ZGD-1/ (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo,
33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15)
Zakon o gospodarskih javnih službah /ZGJS/ (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 –
ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40)
Zakon o izobraževanju odraslih /ZIO/ (Uradni list RS, št. 110/2006)
Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr.,
101/13, 55/15 – ZFisP in 96/15 – ZIPRS1617)
Zakon o javnih uslužbencih /ZJU/ (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008, 40/2012 – ZUJF)
Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ (Uradni list RS, št. 127/06)
Zakon o lekarniški dejavnosti /ZLD/ (Uradni list RS, št. 36/04)
129
Zakon o lokalni samoupravi /ZLS/ (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 –
ZUJF in 14/15 – ZUUJFO)
Zakon o ohranjanju narave /ZON/ (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno
besedilo, 61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B in 46/14)
Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/ (Uradni list RS, št. 16/07 –
uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11,40/12 – ZUJF
in 57/12 – ZPCP-2D)
Zakon o računskem sodišču /ZRacS-1/ (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12)
Zakon o socialnem varstvu /ZSV/ (Uradni list RS, št. 3/2007 - uradno prečiščeno besedilo
2, 23/2007 - popr., 41/2007 - popr.,114/2006 - ZUTPG, 57/12)
Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank /ZUKSB/ (Uradni list RS, št.
105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 – ZDIJZ-C in 104/15)
Zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin /ZUUJFO/ (Uradni list RS, št. 14/2015)
Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo /ZUJIK/ (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno
prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11 in 111/13)
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij /ZUODNO/ (Uradni list RS, št. 60/94
s spremembami in dopolnitvami)
Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih /ZVDAGA/ (Uradni list RS,
št. 30/06 in 51/14)
Zakona o zdravstveni dejavnosti /ZZDej/ (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno
besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF in 14/13)
Drugi viri:
Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski
uporabniki) za maj 2015
ARSO:
http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%
20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf
Education and Schools in Denmark, dostopno na:
http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark
Inštitut za javno-zasebno partnerstvo: Javne služe in javna infrastruktura, dostopno na: http://www.pppforum.si/podrocje/javne-sluzbe-in-javna-infrastruktura/
130
Kristan T.: Brezglava intervencija v javnih zavodih. Delo, 14. 11. 2014, ali Merljak, S.: Samo v
Ljubljani bi v vrtcih in šolah odpustili 400 ljudi. Delo, 14. 11. 2014, ali Pomurec.com: Bomo z
novim letom zapirali manjše zavode ter odpuščali vzgojitelje in druge zaposlene v javnih
zavodih? 19.11.2014, dostopno na:
http://www.pomurec.com/vsebina/27251/Bomo_z_novim_letom_zapirali_manjse_zavode_t
er_odpuscali_vzgojitelje_in_druge_zaposlene_v_javnih_zavodih?
Ministry for childer, education and gender equality, dostopno na:
http://eng.uvm.dk/Education/Primary-and-Lower-Secondary-Education/The-Folkeskole
Ministrstvo za finance: Primerna poraba občin, dohodnina in finančna izravnava za leto 2016 z
dne 14. 12. 2015, dostopno na:
http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/izracuni/izracuni_primerne_p
orabe_obcin_in_zneskov_financne_izravnave/primerna_poraba_obcin_dohodnina_in_financ
na_izravnava_za_leto_2016/
Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Seznam vrtcev in varuhov predšolskih otrok na
domu, dostopno na:
http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/direktorat_za_predsolsko_vzgojo_in_osnovno_
solstvo/predsolska_vzgoja/seznam_vrtcev_in_varuhov_predsolskih_otrok_na_domu/
Ni. Č. : Umaknjen predlog za ukinitev manjših javnih zavodov. Delo, 20. 11. 2014.
Österreichisches Bundesinstitut für Gesundheitswesen
Primorske novice: Brezovnik: Treba je reorganizirati javne zavode, sklade, podjetja, 19. 11.
2014
Združenje občin Slovenije: Aktualna predlagana zakonodaja. Mesečni utrip. November 2014
Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/New_public_management