Tartu Ülikool Sotsiaal- ja haridusteaduskond

Riigiteaduste instituut

Eveli Kuuse

Arengukoostöö adressaatidest doonoriteks: mõjurid ja loogika Eesti, Läti, Leedu päästeametite näitel

Magistritöö

Juhendaja: Viljar Veebel, MA Kaitsmisele lubatud …………

Tartu 2010

2

Olen koostanud töö iseseisvalt. Kõik töö koostamisel kasutatud teiste autorite tööd, põhimõttelised seisukohad, kirjandusallikatest ja mujalt pärinevad andmed on viidatud.

…………………………………..

/Eveli Kuuse/

3

SISUKORD KASUTATUD LÜHENDID .................................................................................................. 4 LÜHIKOKKUVÕTE.............................................................................................................. 5 1. SISSEJUHATUS ................................................................................................................ 6 2. UURIMISMETOODIKA JA MÕISTED ......................................................................... 10

2.1 Põhimõisted ja olulisemad rahvusvahelised kokkulepped.......................................... 14 3. TEOREETILINE RAAMISTIK....................................................................................... 19

3.1 Arengukoostöö kui institutsioon................................................................................. 19 3.2 Uusinstitutsionalismi teooria ...................................................................................... 21

3.2.1 Ajalooline institutsionalism ................................................................................. 23 3.2.2 Rajasõltuvus ja kleepuvad institutsioonid............................................................ 25 3.2.3 Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika .......................................... 28

3.3 Tingimuslikkuse teooria ............................................................................................. 31 3.3.1 Tingimuslikkuse olemus ja erinevad lähenemised............................................... 32 3.3.2 Tingimuslikkuse seos motiividega....................................................................... 35

3.4 Kombineeritud analüütiline mudel ............................................................................. 38 4. BALTIKUMI ARENGUKOOSTÖÖ ARENG NING STRUKTUURID ........................ 41

4.1 Baltikumi arengukoostöö algus, areng ja struktuurid ................................................. 41 4.1.1 Eesti arengukoostöö kui välispoliitika osa........................................................... 42 4.1.2 Läti arengukoostöö kui välispoliitika osa ............................................................ 45 4.1.3 Leedu arengukoostöö kui välispoliitika osa......................................................... 48

4.2 Põhjamaade ajendid ja motiivid arengukoostööks Baltikumiga................................. 51 5. JUHTUMIANALÜÜS BALTIMAADE PÄÄSTEAMETITE ARENGUKOOSTÖÖ NÄITEL................................................................................................................................ 56

5.1 Baltikumi päästeametite algus, areng ja struktuurid ................................................... 56 5.1.1 Eesti Päästeamet................................................................................................... 56 5.1.2 Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus ............................................................. 58 5.1.3 Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet............................................................................ 60

5.2 Vahekokkuvõte: Baltimaade protsesside kulgemise üldistused ja sissejuhatus juhtumianalüüsi................................................................................................................. 61 5.3 Põhjamaade ja Baltikumi päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö sihtriigid ............................................................................................................................ 64

5.3.1 Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus...................... 64 5.3.2 Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus........... 66 5.3.3 Põhjamaade doonori ’käitumismudel’ ................................................................. 70

5.4 Baltikumi ja Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö doonorriigid ...................................................................................................................... 71

5.4.1 Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus...................... 71 5.4.2 Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus........... 72 5.4.3 Baltimaade doonori ’käitumismudel’................................................................... 75

5.5 Vahekokkuvõte: kogemuste ülekandumise võimalikkus............................................ 76 6. JÄRELDUSED ................................................................................................................. 78 KOKKUVÕTE ..................................................................................................................... 80 KASUTATUD KIRJANDUS............................................................................................... 84 SUMMARY.......................................................................................................................... 89 LISA 1. Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel......................................... 93 LISA 2. Ülevaade Baltimaade poolt antud ametlikust arenguabist ...................................... 95 LISA 3. Ülevaade Rootsi poolt Baltimaadesse suunatud ametlikust arenguabist ................ 97

4

KASUTATUD LÜHENDID AAA Accra tegevuskava (Accra Agenda for Action) AI Ajalooline institutsionalism (Historical Institutionalism) AK Arengukoostöö AKVÜ Arengukoostöö vabaühendus (Non-Governmental Development Orgaisation,

NGDO) AKÜ Arengukoostöö Ümarlaud (MTÜ) CBSS Läänemeremaade Nõukogu (Council of the Baltic Sea States) DAC OECD Arenguabi Komitee (Development Assistance Committee of the OECD) EL Euroopa Liit ENP Euroopa naabruspoliitika (European Neighbourhood Policy) EPA Eesti Riiklik Päästeamet EPKol Eesti Sisekaitseakadeemia Päästekolledž EVV Eesti Vabariigi Valitsus HVT Hea valitsemise tava (Good Governance, GG) IMF Rahvusvaheline Valuutafond (International Monetary Fund) IÕ Inimõigused LERT Leedu päästemeeskond (Lithuanian Emergency Response Team) MDG(s) Aastatuhande arengueesmärgid (ÜRO) (Millennium Development Goals) NATO Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (North Atlantic Treaty Organisation) NL Nõukogude Liit OA Ametlik abi (Official Aid) ODA Ametlik arenguabi (Official Development Assistance) OECD Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (Organisation for Economic Co-

operation and Development) PAGD Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet / Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja

päästeosakond (Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamento prie Vidaus reikalų ministerijos)

PD Pariisi deklaratsioon (Paris Declaration) PRSP Riiklik vaesuse vähendamise kava (Poverty Reduction Starategy Paper) RS Rajasõltuvus (Path Dependency) RVI Ratsionaalse valiku institutsionalism (Rational Choice Institutionalism) RVO Rahvusvaheline organisatsioon SI Sotsioloogiline institutsionalism (Sociological Institutionalism) SIDA Rootsi Rahvusvahelise Arengukoostöö Agentuur (Swedish International

Development Cooperation Agency)1 SPEK Soome Päästeteenistuse Keskorganisatsioon (Central Organisation for Rescue

Services in Finland) SRSA Rootsi Päästeamet (Swedish Rescue Services Agency) WB Maailmapank (World Bank) VM Välisministeerium VUGD Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus (Valsts ugunsdzēsības un glābšanas

dienesta) VÜ Vabaühendus ehk MTÜ, mittetulundusühendus (Non-Governmental Organisation,

NGO) ÜRO Ühinenenud Rahvaste Organisatsioon (United Nations)

1 Algne SIDA (Swedish International Development Authority) loodi 1965.a.; 1995.a. loodi mitmete asutuste (SIDA, BITS, SwedeCorp, SAREC and Sandö U-centrum rahvusvaheline treeningkeskus) ühendamisel restruktureeritud SIDA (Swedish International Development Cooperation Agency).

5

LÜHIKOKKUVÕTE

Arengukoostöö näol on tegemist suhteliselt uue ja laiahaardelise mõistega, mis hõlmab

arenguriikidele suunatud rahalist abi (laenud, grandid), oskusteabe edasiandmist

(tehniline abi) ning materiaalset abi kahe- või mitmepoolsekoostöö korras.

Nõukogude Liidu lagunemise järgselt tõusid 1990ndate alguses arengukoostöö

keskmesse kolm Balti riiki – esmalt arenguabi saajatena, alates 1990ndate lõpust-

2000ndate algusest juba doonorriikidena. Balti riikide päästeametite loomine ja

ümberkorraldamine on üheks konkreetseks ja heaks näiteks Eesti, Läti, Leedu ja nende

naabrite vahelisest arengukoostööst.

Tänu Põhjamaade (peamiselt Rootsi, Soome) - Baltikumi koostöös omandatud

kogemusele annavad Balti riigid tänasel päeval nii pääste- kui tsiviilkaitse valdkonnas

arenguabi Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia riikidele, sh. Armeeniale, Gruusiale,

Moldovale, Ukrainale ja Valgevenele.

Antud magistritöö keskendub Baltimaade muutunud rolli (sihtriikidest doonoriteks)

analüüsimisele läbi ajaloolise institutsionalismi, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse

lähenemise ning selgitab välja, kas arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades

kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust

(käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast ’Põhjamaade käitumismudelit’ hiljem

enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes.

6

1. SISSEJUHATUS Arengukoostöö (AK) näol on tegemist suhteliselt uue ja laiahaardelise mõistega.

Arengukoostöö arenguabina (development cooperation, development aid/assistance)

hõlmab arenguriikidele suunatud rahalist abi (laenud, grandid), oskusteabe edasiandmist

(tehniline abi) ning materiaalset abi kahe- või mitmepoolse koostöö korras.

Arengukoostöö kaasab alati kahte partnerpoolt – sihtriiki (arenguriiki, abisaajat,

partnerit) ja doonorriiki (abiandjat).

Arengukoostöö suurem intensiivistumine on aset leidnud seoses ÜRO aastatuhande

arengueesmärkide (Millennium Development Goals, MDGs, 2000.a.), Majanduskoostöö

ja Arengu Organisatsiooni (OECD) Arenguabi Komitees (DAC) kokkulepitud

arenguabi andmise süsteemi ja Euroopa Liidu ühise arengupoliitika ning

liikmesriikide/doonorite oma arengukavade kujundamisega.

Nõukogude Liidu lagunemise järgselt tõusid arengukoostöö keskmesse kolm Balti riiki

– esmalt arenguabi saajate riikidena. Alates 1990ndate lõpust-2000ndate algusest on

Eesti, Läti ja Leedu lisaks abisaamisele ka ise doonorriikidena tegusad olnud2. OECD

DAC ametliku arenguabi (Official Development Aid, ODA) raamistikus figureerivad

kolm Balti riiki doonoritena siiski peale mainitute liitumist Euroopa Liiduga aastal

2004. Taasiseseisvunud Balti riikide ülesehitamisel omandatud teadmised ja ekspertiis

on sajandivahetusest alates olnud kolme kõnealuse riigi peamised ekspordiartiklid ja

vahendid Ida-Euroopa3 demokratiseerimisel.

Balti riikide päästeametite loomine ja ümberkorraldamine on üheks konkreetseks ja

heaks näiteks Eesti, Läti, Leedu ja nende naabrite vahelisest arengukoostööst. Teoks sai

see tänu põhjanaabritele, eelkõige Rootsile ja Soomele, kelle abil arendati piisava

arengupotentsiaali ja -sooviga Balti riikides 1990ndatel välja hästitöötavad

päästeasutused (Eesti Päästeamet, Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus, Leedu

2 Eestis eraldati valitsuse reservist esmakordselt vahendeid arengukoostööle (arengu- ja humanitaarabiks) 1998.a., Lätis 1999.a., Leedus 2002.a.. 3 Antud töös mõeldakse (kaugema) Ida-Euroopa all Euroopa ida osasse jäävaid endisesse NL-i kuulunud Kesk- ja Ida-Euoopa riike ning Lõuna-Kaukaasia (ka Taga-Kaukaasia) riike Armeeniat, Gruusiat ja Aserbaidžaani.

7

Tuletõrje- ja Päästeamet). Tänu paarikümne aasta vältel aset leidnud edusammudele

annab Baltikum tänasel päeval nii pääste- ja tsiviilkaitse- kui muudes valdkondades

omakorda arengukoostöö raames abi Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia (enamjaolt SRÜ)

riikidele, sh. Armeeniale, Gruusiale, Moldovale, Ukrainale, Valgevenele jt.

Magistritöö eesmärgiks on uurida kolmes Balti riigis – Eestis, Lätis ja Leedus toimunud

arengukoostöö valdkonna arengut 1990ndate algusest kuni 2008. aastani ning tuua

välja, milline mõju oli Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööl (milles Balti riigid

osalesid abisaajatena) hilisemale Baltimaade-Ida-Euroopa arengukoostööle (milles Balti

riigid osalesid doonoritena). Konkreetsete näidetena uurib autor arenguid Eesti, Läti,

Leedu päästeametites.

Ennekõike on autori püüdlus välja selgitada, kas Balti riikide 1990ndate alguse

arengukoostöös Põhjamaadega joonistusid välja konkreetsed doonori (Põhjamaade)

‘käitumismudelid’, mille Baltikum endistelt doonoritelt üle võttis ja muutunud aeg-

ruumis juba iseenda arengukoostöö sihtriikidele üle kannab/kopeerib.

Keskendudes Baltikumi rolli muutumise protsessile arengukoostöös (abisaajast

abiandjaks), on autor magistritöös püstitanud kolm (3) keskset ja teineteisega tihedalt

seotud küsimust, mis kas kinnitavad või lükkavad ümber õpitud rollimustrite

kasutamise arengukoostöös Balti riikide poolt:

1) Millised olid 1990ndatel aastatel Põhjamaade-Baltikumi päästealase

arengukoostöö tekkimise eeldused ja selle sisu?

2) Millised mehhanismid tagasid Põhjamaade-Baltikumi päästealase AK jätkumise

(protsessi ’taastootmise’)?

• Doonori käitumismustrite kujunemine, kinnistumine

3) Millised olid eeldused Baltimaade rollimuutusele 1990ndate lõpus-2000ndate

alguses (tõusmine päästealase arengukoostöö doonori staatusesse)?

• Doonori käitumismustrite kohandamine, kopeerimine

8

Uurimuse teoreetiline raamistik kombineerib Balti arengukoostöö sisulise poole

analüüsimisel uusinstitutsionalismi ühe allhoovuse – ajaloolise institutsionalismi

teooriat (historical institutionalism; Hall & Taylor 1996; Pierson 1996, 2000; Thelen

1999, Aspinwall 2003) rajasõltuvuse lähenemisega (path dependency; Pierson 2000;

Schwartz 2004; Peters, Pierre, King 2005; Kay 2005; Greener 2005). Hindamaks

päästeametite arengukoostöö konkreetsete projektide olemust ja tulemusi, on erinevate

abi tingimuslikkuse / konditsionaalsuse lähenemiste (conditionality theory) baasil

(teooria, rahvusvaheline praktika) kokku pandud nimistu muutujatest, mille abil

täiendavalt seletada arengukoostöö suundumusi Eestis, Lätis, Leedus.

Töö autor on valinud uurimismeetodiks kolme Balti riigi võrdleva kvalitatiivse

analüüsi, kasutades andmeid arenguabi agentuuride raportitest, nii praktikute kui

teoreetikute teadustöödest; samuti Eesti, Läti, Leedu välisministeeriumite andmebaase

rahastatud arengukoostöö projektide kohta ning arengukoostöö osapoolte riikide

välispoliitika dokumente, strateegiaid.

Antud magistritöö teemakäsitlus on küll kitsas, kontsentreerudes kolme Balti riigi

arengukoostöö arengutele päästeametite valdkonnas, mis on vaid üks osa Eesti, Läti,

Leedu üha laienevast arengukoostöö raamistikust. Liiatigi on tegemist väikeriikidega,

kelle roll rahvusvahelises AK-s (doonoritena) on ja tõenäoliselt jääb minimaalseks.

Ometi seisneb uurimuse olulisus selles, et:

1) Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö sai 1990ndatel alguse suuresti

rahvusriikide stabiilsuse ja regionaalse julgeoleku tagamise ajenditel, mille üheks

osaks oli toimiva pääste- ja tsiviilkaitse struktuuri väljakujundamine Baltikumis;

2) magistritöö otsib seoseid arengukoostöö doonorite ja sihtriikide läbikäimise

vahel, püüdes seeläbi tuvastada universaalseid, õpitavaid ja kopeeritavaid

käitumismustreid arengukoostöös;

3) uurimus aitab paremini mõista suhteliselt uudse ja Balti riikides alles

väheuuritud rahvusriikide välispoliitika ühe osa – arengukoostöö rolli riikide

institutsionaliseerumise ja europaniseerumise protsessis.

9

Ülesehituselt jaguneb magistritöö järgmiselt: sissejuhatusele (ptk. 1) järgneb

uurimisprobleemi ja uurimismetoodika kirjeldus ning arengukoostöö põhimõistete

seletus (ptk. 2). Peatükk kolm annab ülevaate töö teoreetilisest raamistikust ja tutvustab

kvalitatiivse analüüsi aluseks olevat mudelit. Peatükk 4 kirjeldab Baltikumi

arengukoostöö algus- ja arengulugu. Viies peatükk keskendub Baltimaade päästealase

koostöö juhtuminalüüsile ning kuues järeldustele.

10

2. UURIMISMETOODIKA JA MÕISTED

Uurimisprobleem

Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö sihtriikidest doonorriikideks saamine ja oma reformi-

ning edukogemuse jagamine Ida-Euroopa arenevate riikidega on märkimisväärne

edasiminek kolmele Balti riigile nii poliitilises, majanduslikus, julgeoleku kui sotsiaal-

kultuurilises plaanis, seda enam, et muutus toimus suhteliselt lühikese ajaperioodi vältel

(ca. 10-15 aastat).

Antud magistritöö peaeesmärgiks on välja selgitada, kuidas Baltimaad, päästeametite

näitel, protsessiga toime tulid ning kas kolme Balti riigi rollimuutuses on võimalik leida

ühist käitumismustrit, mis võeti üle 1990ndate aastate koostööst Põhjamaadega ning

kopeeriti 2000ndatel üle iseenda Ida-Euroopa arengukoostöö partnerriikidele.

Uurimismetoodika

Antud magistritöö läheneb arengukoostöö teemale väga fokuseeritult – läbi kolme uue

ja väikese nüüdse arengukoostöö doonorriigi, mida kitsendab veelgi keskendumine

üksikutele riigiasutustele ehk Eesti, Läti, Leedu päästeametitele.

Ühelt poolt tundub ehk meelevaldne valida maailmas kõige enam pingeid ja muret

tekitavate arengumaade vaesuse, nälja, inimeste suremuse ja kirjaoskamatuse

probleemide kõrval välja valdkond, kus puudub sedavõrd kriitiline ja kiireid lahendust

vajav komponent. Teisalt on Baltikumi kontekstis väga kitsas ja piiritletud valdkond –

päästekoostöö – adekvaatne valik, kuivõrd eelmainitud globaalsed arengukoostöö

probleemid seonduvad suuresti Aafrika, Lõuna- ja Kagu-Aasia, Ladina-Ameerika ja

Lähis-Ida maadega, millesuunaline arengukoostöö käib Baltikumis enamasti läbi

panustamise EL-i arengukoostöö poliitikasse (nn. mitmepoolne AK), millele lisanduvad

vabatahtlikud annetused muudele rahvusvahelistele organisatsioonidele (RVO-dele).

Eelmainitud põhjendustel jääb taoline AK magistritöö uurimisalast välja.

Päästevaldkonnas on Eestil, Lätil ja Leedul olemas vahetu ja pikaajaline 2- või 3-poolne

arengukoostöös osalemise kogemus (st. taasiseseisvuse algusaastatest tänaseni), samuti

11

konkreetsed käegakatsutavad projektid, tulemused.

Uusinstitutsionalismi üks kolmest harust4 - ajalooline institutsionalism (AI) ühes

rajasõltuvuse lähenemisega (RS) aitab magistritöö kontekstis mõista, kuidas teatud

oluliste rahvusvaheliste sündmuste ja/või ühiskondlike ümberkorralduste tulemusel

(Nõukogude Liidu lagunemine ja iseseisvate Balti riikide esiletõus) tekivad konkreetsel

ajahetkel uued institutsioonid (taasiseseisvunud Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö

poliitika ja struktuur koos seda elluviivate avalike asutustega nagu päästeametid), mis

aja möödudes ühiskonnas kinnistuvad, luues reegleid ja väärtusi, mis juhivad osalejate

tegevusi ning muutuvad viimaste edaspidistele otsustele siduvaks (‘kleepuvaks’),

ühtlasi institutsiooni taasloovaks.

Tingimuslikkuse teooria kaasamine magistritöö teoreetilisse raamistikku võimaldab

täiendavalt analüüsida arengukoostööd tegevate rahvusriikide siseriiklike ja

välispoliitiliste huvide, motiivide (doonor), vajaduste (sihtriik) vahetut korreleerumist,

samuti vaadelda nende sõltuvust institutsioonidest, mõju institutsioonidele.

Ajaloolise institutsionalismi teooria, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemiste abil

otsib töö autor järgnevatel lehekülgedel tõestust uurimisprobleemi (punkt 2.1) alusel

sõnastatud hüpoteesile:

arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti,

Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust

(käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast ’Põhjamaade

käitumismudelit’ hiljem enda Ida-Euroopa partneritega

arengukoostööd tehes.

Teisisõnu, autor eeldab, et Balti riigid võtsid omaks Põhjamaade toimiva

’doonorikäitumise’, nähes selles tulemusliku arengukoostöö võtit, ja rakendasid

sama mudelit (mustrit) Ida-Euroopa riikidele päästealast arenguabi andes.

Sõltuvaks muutujaks (SvM) on antud hüpoteesis Balti riikide kui ’uute doonorite’

käitumismudel (omaks võetud arengukoostöö põhimõtted, eesmärgid, meetodid,

vahendid), millele tugineb Eesti, Läti, Leedu Ida-Euroopa suunalise arengukoostöö

4 Lisaks ratsionaalse valiku ja sotsioloogilisele institutsionalismile.

12

praktika. Sõltumatu muutujana (SuM) mõjuvad ’algsete doonorite’ ehk Põhjamaade

käitumismallid, mis Baltikumi päästeametite arengukoostöös eeskujuks võetakse,

viimasesse integreeritakse, hiljem rakendatakse. Võimendavate muutujatena (VõM)

saab käsitleda sihtriikide poliitilis-majanduslikku olustikku, EL-i suunalisi püüdlusi ja

geopoliitilisi karakteristikuid (suurus, geograafiline kaugus doonorist, ühine minevik

doonoriga, jne.).

Joonisel 1 on toodud magistritöö hüpoteesi illustreeriv graafiline kujutis.

Joonis 1. Baltmaade päästealase arengukoostöö uurimise teoreetiline raamistik (I)

Magistritöö empiiriliste allikatena on kasutatud kolme Balti riigi, asjakohaste Ida-

Euroopa riikide ja Põhjamaade riigi- ning kolmanda sektori raporteid arenguabi

jagamise-saamise, elluviidud projektide kohta, samuti asjassepuutuvate arenguabi

institutsioonide (nt. Rootsi Rahvusvahelise Arengukoostöö Agentuuri SIDA – Swedish

International Development Cooperation Agency) ja praktikute analüüse ning ülevaateid

riikidevahelise arengukoostöö kohta.

Päästealase arenguabi fooni aitavad luua rahvusriikide poliitikadokumendid, mis

käsitlevad arenguabi põhimõtteid, eesmärke ja elluviimist, ning mis omakorda

baseeruvad erinevate rahvusvaheliste organisatsioonide (EL, ÜRO, OECD jt.)

strateegiatel ja pikaajalistel visioonidel.

Mudeliomaksvõtt Mudelikopeerimine VõM VõM ‐Sihtriigipol‐majolustik,EL‐iintegratsioon ‐Sihtriigipol‐majolustik,EL‐iintegratsioon ‐Sihtriigigeopolkarakteristikud ‐Sihtriigigeopolkarakteristikud

SvMBaltimaade

'käitumismudel'

Ida‐Euroopasihtriigid

Sihtriigivajadused

Ajaloolineinstitutsionalism(AI)+rajasõltuvus(RS)arengukoostöös

Tingimuslikkusekriteeriumid

SuMPõhjamaade

'käitumismudel'

Doonorimotiivid

Tingimuslikkusekriteeriumid

Doonorimotiivid

Sihtriigivajadused

13

Ajalises plaanis keskendub magistritöö, nagu eespool välja on joonistunud, arengutele

Baltikumis ja seotud riikides 1990ndate algusest kuni 2008. aastani. Kui algusaasta

valik on loogiline, seostudes Eesti, Läti ja Leedu taasiseseisvumisega 1990-1991.

aastatel5, siis 2008.a. juurde piiri tõmbamist põhjendab vastava aasta andmete

võimalikult täielik kättesaadavus.

Sisuliselt jaguneb magistritöö põhirõhk kolme (3) osa vahel: peatükid 3-5. Peale

sissejuhatust (ptk. 1) ja ülevaadet uurimisraamistikust (ptk. 2) annab 3. peatükk

põhjaliku ülevaate ajaloolise institutsionalismi teooriast, rajasõltuvuse lähenemisest ja

mõlema uurimise ning rakendamise kriitikast poliitikateadustes. Samuti tutvustab autor

enamlevinud lähenemisi arenguabi tingimuslikkusele (ex-ante vs. ex-post, poliitiline vs.

majanduslik) ja nende taga olevaid osalejate motiive, huvisid.

Peatüki alguses defineerib autor ära AI, RS-i, ’institutsiooni’ mõiste ja tähtsuse antud

magistritöö ning päästevaldkonna arengukoostöö kontekstis. Põgusalt tuuakse välja

kahe teise uusinstitutsionalismi allhoovuse (ratsionaalse valiku ja sotsioloogilise)

seosed, osaline kattuvus ja komplementaarsus AI põhipostulaatidega. Peatüki viimases

osas visandab autor veel korra, kuid täiendatud kujul Joonisel 1 nähtud töö teoreetilise

raamistiku. Joonisest tulenevaid kausaalseid seoseid ja magistritöö hüpoteesi uuritakse

ja testitakse aga ptk. 5-s.

Vahepealne peatükk 4 kirjeldab ülevaatlikult Eesti, Läti ja Leedu arengukoostöö kui

välispoliitika arenguid ehk tänapäevast taustsüsteemi.

Viies peatükk algab Baltimaade päästevaldkonna ülevaatega, millele järgneb peatükk 4-

s kokku pandud kombineeritud teoreetilise mudeli analüüs empiirika baasil ja võrdlevas

perspektiivis. Autor analüüsib: 1) Põhjamaade päästealast AK-d abisaajate Balti

riikidega, peamiselt 1990ndatel aastatel; 2) Baltikumi kui doonorriikide päästealast AK-

d Ida-Euroopaga 1990ndate lõpust 2008. aastani. Peatüki vahekokkuvõttes arutleb autor

Põhjamaade ’doonorikogemuse’ ülekandumise võimalikkuse üle ehk kas empiirilistele

andmetele toetudes (konkreetsed AK projektid) peab paika magistriöö alguses

püstitatud hüpotees selle kohta, et Eesti, Läti, Leedu päästekoostöö inkorporeeris

endasse ja kopeeris Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöös toiminud doonori

käitumismustrid.

5 Vastavalt Eesti 20.08.1991, Läti 06.09.1991 ja Leedu 11.03.1990.

14

Lõpetuseks teeb peatükk 6 järeldused ajalis-ruumiliselt piiritletud arengukoostöö

protsesside kohta Baltikumi päästeametites, mille vältel muutusid väikeriigid

abisaajatest doonorriikideks, paralleelselt arenguabi tingimuslikkuse objektidest

tingimuslikkuse subjektideks.

2.1 Põhimõisted ja olulisemad rahvusvahelised kokkulepped

Antud alapeatükis on välja toodud magistritöös sagedamini kasutatavad ja tähtsamad

arengukoostööga seonduvad mõisted.

Tavapäraselt jaotatakse arengukoostöö (development cooperation) kaheks: 1)

arenguabi (development aid/assistance) ja 2) humanitaarabi (humanitarian aid) ehk

kiireloomuline materiaalne abi loodus- või muu õnnetuse või sõjaga kaasnevate

kannatuste tagajärgede leevendamiseks või likvideerimiseks. Antud töö fookusest

tulenevalt tuleb arengukoostöö all mõista ennekõike arenguabi, kui pole spetsiaalselt

laiemale tõlgendamisvõimalusele viidatud.

Kahepoolne arengukoostöö (bilateral cooperation) tähendab otsest koostööd doonori

ja partnerriigi vahel (nt. 2-poolsed arengukoostöö projektid); mitmepoolne

arengukoostöö (multilateral) koostööd sihtriigiga läbi rahvusvaheliste

organisatsioonide ja nende vahendusel. Lisaks on levinud 3-poolne arengukoostöö

(trilateral), kus mitu doonorit panustavad üheskoos ühe sihtriigi arengukoostöösse.

Riikidevahelises võrdluses/rahvusvaheliselt on kasutusel mõiste ametlik arenguabi

ehk ODA (official development aid). Vastavalt OECD DAC definitsioonile on ‘ODA’:

arenenud riikide avalikust sektorist (riigi- ja kohaliku tasandi ning muud avaliku sektori

ametid, riigi hallatavad asutused) arenguriikide majandusliku arengu ja heaolu

toetamiseks soodustingimustel antavad laenud ja grandid (grant vähemalt 25% ulatuses)

ning tehniline abi ja humanitaarabi. ODA hulka arvestatakse abi, mida doonorid

annavad läbi rahvusvaheliste organisatsioonide. ODA ei hõlma nt. ettevõtete,

15

vabaühenduste ehk VÜ-de ja teiste ühenduste, isikute poolt tulevat abi. ODA hulka ei

arvata ka sõjalisel eesmärgil antavaid laene ja grante.

Vastavalt OECD DAC definitsioonile on üheks ODA osaks ‘grant ehk toetus’:

rahaline või muus vääringus ülekanne, mis ei kuulu tagasimaksmisele. Hõlmab tehnilise

abi grante, grandilaadseid rahavooge (valitsuse/agentuuri doonori valuutas antud laen,

mis makstakse tagasi sihtriigi valuutas; vahendite ülekanne läbi sihtriigi rahas

tehtud/korraldatud kaupade müügi), vähem muudeks kui doonori poolt arengukoostööks

määratud kohaliku valuutas summasid. Ei hõlma üksikisikutele makstavaid

reparatsioone ja kahjukindlustust, kindlustus- ja sarnaseid summasid sihtriiki

kodanikele ning sihtriigi valuutas antud laene, mille tagasimakse toimub samuti sihtriigi

valuutas.

Samuti hõlmab OECD DAC-i ODA definitsioon ‘tehnilist abi’, milleks on: tegevused,

mille peamiseks eesmärgiks on suurendada sihtriikide teadmiste, oskuste, tehnilise

know-how või tootlikkuse taset, nt. tõstes inimkapitali intellektuaalset potentsiaali,

aidates kaasa olemasolevate vahendite/kapitali efektiivsemale kasutamisele. Siia alla

kuulub doonorite panustamine inimressursis (õpetajad, vabatahtlikud, eksperdid) ja

inimressursi suurendamisele suunatud tegevused (õpetamine, koolitus, nõustamine).

Siia alla ei kuulu ekspertiisi kaasamine kapitalimahukates (investeerimis-)projektides.

Eraldi ODA vormiks on viimastel aastatel kujunenud nn. eelarvetoetus / eelarveabi /

eelarve otsetoetus – avaliku sektori abi otse sihtriigi valitsusele (riigikassasse) –, mille

mahtusid proportsionaalselt muu abi vormidega üha suurendada soovitakse.

Eelarvetoetuse jagab abisaaja riigi valitsus laiali vastavalt riiklikule vaesuse

vähendamise kavale (Poverty Reduction Starategy Paper, PRSP)6, eritähelepanuga

prioriteetsete alade (nt. tervishoid, haridus jm.) kulude katmisel ning majanduse

arendamisel.

6 PRSP kohta vaata lähemalt IMF-i kodulehelt: http://www.imf.org/external/np/prsp/prsp.asp. Ida-Euroopa riikide seast on need olemas nt. Armeenial, Gruusial, Moldoval.

16

ODA saajate ringi määrab kindlaks OECD DAC-nimekiri7, mida uuendati põhjalikult

peale 2004.a. Kuni 2004. aastani eksisteeris 2 OECD DAC-nimekirja, millest esimeses

(Part I: Aid to Developing Countries and Territories (Official Development Assistance)

olid arengumaadest ODA-saajad ja teises OA-saajad (Part II: Countries and Territories

in Transition (Official Aid). Viimaste hulka kuulusid keskmise tulutasemega riigid ning

Ida-Euroopa riigid (endise Nõukogude Liidu (NL) liikmesriigid), kes 2004. aastal EL-

iga liitusid ja seega alates 2005. aastast, mil järjekordne nimistu avalikustati, enam

abisaajate nimekirjas ei eksisteeri.

Uues raamistikus on riigid jaotatud nende sissetuleku alusel nelja (4) kategooriasse.

Lisaks ülaltoodud mõistete seletusele on allpool ära toodud kolm (3) olulist

rahvusvahelist kokkulepet, mis rahvusriikide, sh. Eesti, Läti ja Leedu arengukoostöö

arengut 21. sajandil olulisel määral mõjutanud on.

Üksikute riikide arengukoostöö alused, põhimõtted, suunad baseeruvad suures plaanis

2000. aastal 192 ÜRO riigi ja üle kahekümne rahvusvahelise organisatsiooni poolt

kokku lepitud Aastatuhande arengueesmärkides (Millennium Development Goals,

MDGs)8, milleks on kaheksa (8) ambitsioonikat eesmärki 2015. aastaks: 1. Likvideerida

täielik vaesus ja nälg, 2. Saavutada üleilmselt alghariduse kättesaadavus, 3. Edendada

sugupoolte võrdõiguslikkust ja luua naistele enam eneseteostusvõimalusi, 4. Vähendada

laste suremust, 5. Parandada emade tervislikku olukorda, 6. Võidelda HIV/AIDS-i,

malaaria jt haigustega, 7. Tagada loodussäästlikum keskkond, 8. Luua ülemaailmne

partnerlusvõrk arengu edendamiseks.

Riikide finantsiliste arengukoostöö kohustuste osas on määrava tähtsusega 2002. aastal

toimunud ÜRO Monterrey rahvusvaheline arengu rahastamise konverents ja vastu

võetud lõppraport – Monterrey konsensus (Monterrey Consensus)9. Viimasega võttis

EL muu hulgas kohustuse suurendada oma ODA tasemele 0,7% RKT-st aastaks 2015.

7 Vt. OECD DAC-nimekirju läbi aastate: http://www.oecd.org/document/55/0,3343,en_2649_34447_35832055_1_1_1_1,00.html. 8 MDGs: http://www.un.org/millenniumgoals/. 9 Monterrey konsensus: http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf.

17

Järgnenud EL-i Barcelona tippkohtumisel taaskinnitas Euroliit oma vastutust

arengukoostöö valdkonnas poliitilise otsusega suurendada arengukoostöö vahendeid

2006. aastaks 0,39%-ni RKP-st (vrdl. saavutatud 0,33%-ga RKP-st 2002.a.).

Korrigeerimaks seatud eesmärke lepiti 2004.a. EL-is kokku ’uutes vahe-

eesmärkides’10: nn. uued liikmesriigid peavad püüdma suurendada oma arenguabi

0,17%-ni RKP-st aastaks 2010 ja 0,33%-ni RKP-st aastaks 2015, nn. vanad

liikmesriigid kohustuvad vastavalt jõudma tasemeni 0,51% ja 0,7%.

Määrava tähtsusega rahvusvahelise arenguabi tõhususe ja efektiivsuse tõstmisel ning

riikide abiandmise põhimõtete ümberhindamisel on olnud 2005.a. Pariisi

deklaratsioon (Paris Declaration, PD) ja selle vahehindamise dokument, 2008.a.

Accra kõrgetasemelise foorumi tegevuskava (Accra Agenda for Action, AAA).11 Pariisi

deklaratsioonis leppisid doonorriigid kokku abiandmise harmoniseeritud ja

jätkusuutlikumas raamistikus eesmärgiga abi mahu suurenedes garanteerida abi

suurenenud efektiivsus. 2008.a. Accra tegevuskava hindas toimunud muutusi, rõhutas

PD eesmärke kiirendamaks nende paremat elluviimist ja saavutamist.

Reformide laiem suund on tõsta abi mõju vaesuse ja ebavõrduse vähendamisele,

suurendada majanduskasvu, luua ühiskondlikku (poliitilist, sotsiaalset, majanduslikku)

kapitali ja kiirendada MDG saavutamist. PD seisukohti iseloomustab kõige üldisemas

plaanis suurenenud: 1) sihtriikide omanduse (ownership) tunnustamise tähtsustamine, 2)

vastavus sihtriikide poliitikatele (alignment), 3) doonorriikide praktikate

harmoniseerimine (harmonisation of donor practices), 4) rõhk arengukoostöö

tulemustele (management for results), 5) vastastikune aruandlus (mutual

accountability).

10 Vt. http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/r12527_en.htm. 11 Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldused: http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf.

18

Joonis 2. Abi kolmnurk: Pariisi deklaratsiooni graafiline kokkuvõte Allikas: Peter Sörbom (2007)

Partnerid:agenda

paikapanek

Joonduminepartneriteagendaga

Partneritesüsteemidekasutamine

Ühis‐kokkulepped

Protseduuridelihtsustamine

Info‐vahetus

Tulemused&

vastasti‐kune

aruandlus

Omandus(Partnerriigid)

Joondumine(Doonor‐partner)

Harmoni‐seerimine(Doonorid)

19

3. TEOREETILINE RAAMISTIK

Antud peatükk tutvustab teoreetilist raamistikku, mida autor kasutab, et analüüsida

Baltimaade päästealase arengukoostöö arengut ca paarikümneaastases perspektiivis:

Eesti, Läti, Leedu saamist arengukoostöö abisaajateks, transformeerumist abisaajatest

doonoriteks ja ‘Baltimaade doonorimudeli’ kujunemist. Antud aspektist annab peatükk

3 ülevaate teoreetilisest mudelist, milles autor kombineerib uusinstitutsionalismi

(ajaloolise) teooriat rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemistega.

Peale uurimuse kolme (3) teoreetilise aluse ülevaadet, nende magistritöös rakendamise

tagamaade selgitamist lõppeb peatükk analüütilise mudeli väljajoonistamisega.

3.1 Arengukoostöö kui institutsioon

Enne kui selgitada lahti uusinstitutsionalismi teooria olemus, on vaja defineerida, mida

magistritöö kontekstis ‘institutsioonina’ käsitletakse.

Vastavalt tuntud uusinstitutsionalismi teoreetikute Halli ja Taylori12 definitsioonile on

institutsioonid “riigi- või majanduse organisatsioonilises ülesehituses kinnistunud

(juurdunud) formaalsed ja mitteformaalsed protseduurid, käitumismallid, normid ja

kokkulepped. Nendeks võivad olla nii põhiseaduslikud reeglid kui ametiühingute või

pankade-ettevõtete käitumist reguleerivad kokkulepped. Üldistatult seovad ajaloolised

institutsionalistid institutsioonid formaalsete organisatsioonide (üldisemate

struktuuridega) ning nende avalikustatud reeglite ja/või vastuvõetud kokkulepetega”.

Kuigi antud magistritöö jätab vaatluse alt välja majanduslikud organiseerumise vormid,

keskendub riiklikele, jätab eeltoodud definitsioon siiski piisavalt palju tõlgendamis- ja

liikumisruumi, võimaldab institutsiooniks pidada laia valikut inimeste (protsessis

osalejate) käitumist suunavaid, reguleerivaid raamistikke.

12 Hall and Taylor (1996), lk. 938.

20

Soovides institutsiooni mõistet täiendavalt kitsendada, saab seda teha, kui jagada

eelmainitud kolme tasandisse13:

1. makro- ehk põhiseaduslik tasand,

2. ühisvaliku ehk poliitilise otsustamise (poliitikate) tasand,

3. operatiiv- ehk üksikotsuste tasand.

Lähtudes magistritöö probleemipüstitusest, keskendub autor Baltimaade arengukoostöö

uurimisel teisele ehk institutsioonide kui poliitilise otsustamise ja poliitikate tasandile.

Kuna AK on rahvusriikide avaliku (välis-) poliitika üks osa, millest sõltub riikide

käitumine konkreetsete partnerite suhtes, leiab valiku õigustamiseks täiendavat toetust

Piersoni14 mõttest: “olulised (peamised) avalikud poliitikad määravad mängureegleid,

mõjutades majanduslike ja poliitiliste ressursside jaota(u)mist, muutes alternatiivsete

poliitiliste strateegiate kulude ja tulude suhet, järelikult avaldades mõju järgnevatele

poliitilistele arengutele”.

Adrian Kay lisab eelnevale, et institutsioonid on olulised, kuna neid saab kirjeldada kui

ühtset reeglite või piirangute kogumit, mis osalejate käitumist reguleerib, sõltumata

sellest, kas institutsioone tegelikkuses austatakse, neid teadlikult või alateadlikult

järgitakse (sarnaselt omandatud harjumustele).15 Kay läheb oma arutlustes isegi

kaugemale ja konkreetsemaks, väites, et institutsiooni kui poliitikate tasandit võib lahti

mõtestada ka kui ‘tervikut’ ehk ‘poliitikate süsteemi’ (nt. arengukoostööpoliitika), mis

jaotub ‘poliitilisteks alasüsteemideks’, igaühel oma osalejad, organisatsioonid,

eesmärgid ja vahendid (nt. ‘terviku üksikelemendid’ – bilateraalse AK, multilateraalse

AK, humanitaarabi alasüsteemid – või veelgi detailsemalt ‘terviku alaminstitutsioonid’ -

AK eelarvestamise reeglid, kontaktide võrgustikud, standardoperatsioonid jne.).16

Soovi korral saab poliitilisi alasüsteemegi vaadelda kui eraldiseisvaid ‘tervikuid’; mis

nii ‘tervikut’ kui ‘alasüsteeme’ ühendab, on see, et nad alluvad muutustele (muutuse-

stabiilsuse vaheldumisele), mida saab empiiriliselt nii ajaloolise institutsionalismi kui

rajasõltuvuse seisukohast analüüsida.17

13 Kay (2005), lk. 555. 14 Pierson (1993), lk. 596. 15 Kay (2005), lk. 556. 16 Ibid., lk. 556-557. 17 Ibid., lk. 557.

21

Lähtudes erinevatest institutsioonide defineerimise võimalustest, on magistritöö

kontekstis institutsiooni tõlgendatud selle kitsamas tähenduses kui rahvusriikide

poliitikate tasandit, mida on võimalik vaadelda nii ‘tervikuna’ kui jagada spetsiifilise

poliitika alasüsteemideks. Teisisõnu, autori uuritavaks institutsiooniks on Põhjamaade,

Baltikumi, Ida-Euroopa arengukoostöö poliitika (‘tervik’) ühes selle alasüsteemidega –

poliitikakujundamise, elluviimise mehhanismid, samuti süsteemisisesed varasemad

otsused ja muud ‘alaminstitutsioonid’, mis kõik mõjutavad, kuidas ja mis suunas /rajal

institutsiooni liigub.

3.2 Uusinstitutsionalismi teooria

Asudes tänapäevaseid institutsioone uurima, võib jätta kõrvale ‘vana’ institutsionalismi

(enne 1950ndaid), mis tegeles üksuste normatiivsuse ja formaalsuse uurimisega. Selle

asemel on tulemuslikum analüüsida peale Ameerikas 1960-70ndatel alguse saanud

biheivioralistlikku e. käitumuslikku revolutsiooni esile kerkinud uusinstitutsionalismi

allhoovusi – ratsionaalse valiku (RVI), ajaloolist (AI) ja sotsioloogilist käsitlust (SI),

mis kõik on veendunud ühes, nimelt, et institutsioonidel (ja neis osalejatel/aktoritel) on

suur mõju poliitilistele protsessidele.18

Uusinstitutsionalism kinnitab seega, et institutsioonid on olulised, kuna nad mõjutavad

poliitiliste strateegiate kujundamist ja avaldavad sõltumatute või sekkuvate muutujatena

mõju poliitiliste protsesside tulemustele.19

Uusinstitutsionalismi teoreetikud Hall, Taylor, Aspinwall20 jt. keskenduvad

institutsioonide uurimisel kolmele peamise küsimusele: 1) millise loogika alusel

institutsioonid toimivad, st. missugune on vahekord institutsioonide ja nende käitumise

vahel; 2) kuidas seletada institutsioonide tekkimist ja muutumist; 3) mis tagab

institutsioonide püsimajäämise. Kõik kolm peamist allhoovust üritavad igaüks oma

nurga alt leida selgitusi eelmainitud küsimustele läbi institutsioonides osalejate huvide,

identiteetide, eesmärkide ja tegevuste prisma uurimise.

18 Steinmo (2008), lk. 150-178. 19 Thelen and Steinmo (1992), lk. 2, tsiteeritud Awesti (2007), lk. 8. 20 Hall and Taylor (1996), Aspinwall (2000).

22

Alljärgnevalt on lühidalt kokku võetud uusinstitutsionalismi ratsionaalse valiku ja

sotsioloogilise haru tuum võrdluses ajaloolise institutsionalismiga. Eelmainitud jäävad

magistritöö fookusest tulenevalt analüüsist kõrvale, kuid omavad sellele vaatamata

teatud aspektides ajaloolise institutsionalismiga ühiseid jooni ja avaldavad viimasele

mõju.

Ühe lausega, ratsionaalse valiku lähenemine näeb institutsioonides osalejate ratsionaalse

käitumise ja strateegiliste otsuste tulemust, samas kui sotsioloogiline institutsionalism

väärtustab identiteedi ning kultuurilis-spetsiifiliste faktorite tähtsust institutsioonide

tekkimises, arenemises ja püsimises.

Ajalooline ja sotsioloogiline institutsionalism kujunesid mõlemad 1960-70ndatel,

üritades selgitada institutsioonide rolli rahvusriigi sotsioloogiliste ja poliitiliste

eesmärkide kujunemisel. Mõlemad –ismid näevad institutsioone kui poliitilist

keskkonda või kultuurilist konteksti, mis mõjutab ja modifitseerib osaleja arusaama

sellest, mis talle kui üksikule parim on. Osalejate käitumine on pigem konteksti- kui

eesmärgipõhine. Ajaloolise institutsionalismi eripära on see, et ta rõhub ajaloolisele

järjepidevusele ja õppimisele, nn. rajasõltuvusele, mis kinnitab, et varem olemas olnud

institutsioonilised struktuurid avaldavad mõju hilisematele formatsioonidele.

Sotsioloogiline institutsionalism jällegi kinnitab osalejate identiteediotsingute tähtsust

ning tõdeb, et sobivate käitumismudelite ja strateegiate valikul on institutsioonides

olulisel kohal kultuurilis-spetsiifilised faktorid ning institutsioonide juured ulatuvad

sügavale kultuurilistesse, kognitiivsetesse, sümboolsetesse, moraalsetesse

tõekspidamistesse.21

Ratsionaalse valiku institutsionalism kujunes küll eelmainitud kahe -ismiga suhteliselt

samal ajal, 70ndatel aastatel, vastureaktsioonina Ameerikas levinud biheivioralismile,

kuid tegelikult isolatsioonis ajaloolise ja sotsioloogilise koolkonna mõjudest.22

Ratsionaalse valiku lähenemine baseerub tõdemusele, et institutsioonid luuakse (ja nad

püsivad) selleks, et tagada ratsionaalselt käituvatele, omakasu maksimeerivatele

21 Hall and Taylor (1996), lk. 947. 22 Ibid., lk. 942.

23

osalejatele läbi koostöö soovitud tulemused. Ratsionaalne, strateegiline käitumine

väljendub teiste osalejate tõenäolise käitumise äraarvamises, oma valikute

kohandamises teiste osapoolte omadega, kuigi tulemus võib siiski olla kollektiivselt

sub-optimaalne; osalejate eesmärk on kollektiivsete otsuste ja institutsioonide läbi

vähendada omavahelises läbikäimises tekkida võivaid transaktsioonikulusid

(transaction costs), ennekõike minimeerida infopuuduse ja vastastikuste kohustuste-

lepingute mittetäitmise negatiivset mõju.23

3.2.1 Ajalooline institutsionalism

Autor on magistritöö üheks teoreetiliseks alustalaks valinud ajaloolise

institutsionalismi. Olulisemad põhjendused taolisele valikule Baltimaade päästealase

arengukoostöö uurimisel on kokkuvõetavad järgmises võrdlustabelis:

Tabel 1. Ajaloolise institutsionalismi ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel

• ajalooline institutsionalism vaatleb institutsioonide tekkimist ja arengut ajalises perspektiivis, kui jätkuvat protsessi

• magistritöö vaatleb Baltimaade päästealast arengukoostööd ja täiustumist ca. 20 aasta lõikes 1990ndate algusest 2008. aastani ehk liikumist 0-pumktist (mil AK mõistet Baltikumi välispoliitikas ei eksisteerinud) järgmistele (kõrgematele) tasanditele

• institutsioonid kujundavad nii osalejate strateegiad (nagu ka RVI-s) kui eesmärgid, struktureerivad jätkusuutlikku poliitilist koostööd soosivat keskkonda ja poliitika tulemusi (vs. ad-hoc poliitikakujundamine)

• Baltikumi päästeametite kaasamine AK-sse Põhjamaadega võimaldas vastavate riigiametite kiiremat arengut, ambitsioonikamaid eesmärke, kontaktide- ja koostöövõrgustiku laienemist, toetas ka üldist poliitilis-majanduslikku arengut Balti riikides jne.

• institutsioonid tekivad äkiliste/kriitiliste murdepunktide juures; uued murrangud võivad institutsiooni aja möödudes taas uuele toimimisrajale suunata

• Baltimaad kaasati abisaajatena AK-sse peale NL-i lagunemist ja riikide taasiseseisvumist

• Baltimaadest said ametlikud doonorid peale liitumist EL-iga 2004. aastal

• institutsioonides osalejatel on igal ajahetkel mitmeid valikuvõimalusi / rajavalikuid, kuid nende arv on limiteeritud

• Baltimaadel ei olnud otsest kohustust 1990ndatel abi paluda / vastu võtta, samuti ei kohustatud neid 90ndate lõpul ise abi andma, veel vähem EL-i ja selle AK poliitikatega liituma (viimane on olnud pigem moraalne kui normatiivne eesmärk ja/või kohustus)

• institutsioonidesse on sisse kodeeritud enda taastootmise mehhanism (tekitavad

• tänu Põhjamaade-Baltikumi AK arenemisele ja tulemuslikkusele AK sisu vaid täiustus

23 Hall and Taylor (1996), lk. 942-946, 950-953.

24

osalejates püsivat positiivset tagasisidet, kasumlikkust), st. nad on kleepuvad ja tekitavad rajasõltuvust (minimeerivad valitud rajalt kõrvaleastumiste tõenäosust)

(nt. materiaalsele ja tehnilisele abile lisandus tsiviilkaitse alase koostöö arendamine, hiljem rahvusvahelises koostöös osalevate päästemeeskondade loomine). Mõlemad osapooled väljendasid soovi koostööd jätkata, koostöö lõpetamine oleks tähendanud suurenenud kulutusi (nii materiaalses kui immateriaalses mõistes)

• institutsioonid on olemuselt stabiilsed, kuid see ei välista neis aset leidvaid pidevaid väikeseid muutuseid, kohandumist väliskeskkonnale

• 1990ndate lõpul hakkasid Baltimaad järk-järgult ja paralleelselt abisaamisega ise arengukoostöösse rahaliselt ning know-how-ga panustama. Protsessi võimendas oluliselt juba mainitud Baltimaade liitumine EL-iga 2004.a.

Eelnenud tabel visandas üldjoontes AI olulisemad lähtepunktid, järgnevates lõikudes on

AI olemus täiendavalt lahti mõtestatud.

Kenasti ja lihtsalt on AI defineerinud Paul Pierson: “See uurimissuund on ajalooline,

kuna ta tunnistab, et poliitilist arengut tuleb mõista kui ajas kulgevat protsessi. Ta on

institutsiooniline, kuna rõhutab, et paljud mainitud aeg-ruumis kulgevate protsesside

mõjud tänapäevas tulenevad institutsioonidest – olgu need formaalsed reeglid,

poliitilised struktuurid või normid”.24

Ajaloolise institutsionalismi alustalaks on arusaam, et institutsioonidel on iseseisvalt

kanda määrav, kui mitte keskne roll; osalejate otsused on kinnistatud komplekssesse

konteksti/keskkonda, milles nad toimivad ning mille määravad institutsioonid;

otsustajate valikud on limiteeritud institutsiooni loomise ajal sellesse inkorporeeritud

arusaamadega.25 Teisisõnu, nagu Pierson viitas, seletab AI institutsioone läbi

formaalsete ja mitteformaalsete reeglite, mis on kujunenud pika ajaperioodi jooksul ja

seeläbi tugevasti kinnistunud. Institutsioonid loovad ja taasloovad nendes osalejate

eelistusi, eesmärke, strateegilisi valikuid, mis väljenduvad tegevustes ja tegudes, mis

kutsuvad esile varasemate käitumismudelite korda(u)mist. Institutsioonid ja poliitikad

julgustavad osalejaid arendama teatud oskusi, tegema investeeringuid, kulutama aega ja

raha; tekitavad nn. kadunud kulud (sunk costs) ehk siduvad kohustused.26 Paljudel

24 Pierson, Paul (1996), lk. 298. 25 Aspinwall and Schneider (2003), lk. 1-36. 26 Pierson, Paul (1996), lk. 317.

25

juhtudel viivad algsed sammud osalejate käitumise rajale, millelt on raske tagasi

pöörata, kasvõi seepärast, et see on kulukas27 (eelnevad investeeringud muutuvad

mõttetuks, uued nõuavad lisapanust). Toimub rajavalikute lukustumine (lock-in), mis

muudab varemeksisteerinud alternatiivid ebaveenvaks.28

Kogu kirjeldatud süsteem püsib reeglina siiski tasakaalus, seda iseloomustab stabiilsus

ja etteennustatavus. Mõneti on tegemist suletud ringiga, mille suureks eeliseks on

vanemate osalejate kogemuste kumuleerumine, mis toetab institutsiooni järjepidevust ja

kestmist. Institutsionaalne efekt ilmneb struktuuri loojate ettekavatsetud ja institutsiooni

sissekodeeritud käitumisena.29

3.2.2 Rajasõltuvus ja kleepuvad institutsioonid

Ajaloolise institutsionalismi kontekstis kõlas mõned korrad sõna ‘rajavalik’, mis viitab

ühteaegu protsessile, konkreetsetele aeg-ruumi paigutatud valikutele (radadele) ja

liikumisele nende vahel ehk võimalusele kas sissetallatud rajale kindlaks jääda või seda

muuta. Baltimaade päästealase arengukoostöö näitel oli üks olulisemaid rajavalikuid

Eesti, Läti ja Leedu ees 1990ndate lõpul, mil tuli langetada otsus, kas püüda AK

sihtriigist doonoriks saada või jätkata nii kaua kui võimalik vana moodi (st. jäädes

võimaluste piires vaid abisaajaks).

Rajasõltuvuse puhul on nüansse rohkem, kontekst keerukam. Rajasõltuvus tähendab

“ajaloolistes murrangupunktides institutsionaalse raja loomist, millel on ettearvamatu

mõju sama raja uuendamisele läbi suureneva kasu protsessi osalejatele”30. Teisiti

sõnastatuna, RS-i võib kirjeldada kui sotsiaalset protsessi, mis baseerub

isevõimenduvatele mehhanismidele (institutsiooni püüd end taasluua), mille läbi

suureneb osalejate kasu (tulu, positiivne tagasiside, nt. kindel tegutsemisraamistik

läbinähtavate otsustamismehhanismidega).31

27 Pierson, Paul (1996), lk. 317. 28 Ibid., lk. 317. 29 Pierson, Paul (2000c), lk. 475-499. 30 Schwartz (2004). 31 Pierson (2000a), lk. 251.

26

Siiamaani valitseb mõisteline segadus: kas käsitleda rajasõltuvust AI ühe osa /

karakteristiku / lähenemisena või lahusseisva teooriana. Mõned autorid eristavad

rajasõltuvust ajaloolisest institutsionalismist väites, et esimene opereerib süsteemi (nt.

riigi) tasandil, teine aga üksuse (institutsiooni) tasapinnal.32 Teine rühm teoreetikuid,

kellega nõustub ka magistritöö autor, on veendunud, et olemuslikult on tegemist

teineteisega sisu poolest ühilduvate mõistega ehk RS on üks võimalikke ja täpsustavaid

lähenemisi AI all. Nagu väljendavad Peters, Pierre ja King: “ajalooline institutsionalism

näeb avalikku poliitikakujundamist ja poliitilisi muutusi eraldiseisva protsessina, mida

iseloomustab pikaleveninud suhtelise stabiilsuse periood – rajasõltuvus, millesse aeg-

ajalt sekkuvad äkilised ja ümberkujundavad jõud (formative moments). Nende

ümberkujundavate perioodide jooksul määratletakse avalikus poliitikas uued eesmärgid,

seatakse uued prioriteedid, arenevad uued poliitilised ja administratiivsed koalitsioonid,

kes mainitud uuenenud poliitikate kaitsele asuvad”33.

Ümberkujundavaid jõude on erinevad teoreetikud nimetanud ka dünaamilisteks /

vahelduvateks tasakaaludeks (punctuated equilibria)34 või kriitilisteks murdepunktideks

/ järgnevusteks (critical junctures / sequences)35. Neil ajajärkudel leiavad seni

tasakaalus olnud süsteemis aset kaugemaleulatuvamad muutused, mis vormivad ümber

eksisteeriva institutsionaalse raja või sunnivad institutsiooni rada vahetama.

Rajasõltuvuse eeliseks peetakse lähenemise võimet paremini lahti seletada ajaloolise

institutsionalismi arenguprobleeme – institutsioonide aeglast evolutsiooni, pikaldast

mõju ümbritsevale, institutsioonidesse kodeeritud pikaajalise mälu inertsust, mis

minimeerib konfliktide ja laiema poliitilise süsteemi muutuste mõju avaldumist, jne.

Üle korrates, definitsiooni poolest iseloomustab teatud institutsionaalset protsessi

rajasõltuvus, kui esialgsed otsused millegi osas tingivad järgnevaid samme samas

suunas ehk järjekord, milles asjaolud ilmnevad, mõjutab seda, kuidas nad avalduvad;

samuti, muutuste suund konkreetse ajahetkeni piiritleb suunavalikud edaspidiseks.36

Rajasõltuvuses avaldub järelikult varemeksisteerinud institutsionaalsete struktuuride

mõju hiljem loodavatele uutele alaminstitutsioonidele, sh. otsustusmehhanismidele ja 32 Schwartz, Herman (2004). 33 Peters, Pierre and King (2005), lk. 1275–1300. 34 Ibid. 35 Collier and Collier (1991), viidatud Peters, Pierre and King (2005). 36 Kay, Adrian (2005), lk. 553-571.

27

protsessi tulemustele. Rajasõltuvus kätkeb endas otsest viidet ajaloolisele

järjepidevusele ja institutsioonisisesele õppimisele, mis tagavad institutsiooni

taasloomise läbi positiivse vastukaja ning suurenenud tasu osalejatele.

Nii nagu AI puhul (mida RS viimase teoreetilistes aspektidest toetab), sobib magistritöö

kontekstis rajasõltuvus Baltimaade päästealase arengukoostöö tekkimise, arengu ja

muutumise uurimiseks mitmel põhjusel. Vastav võrdlus on toodud tabelis 2.

Tabel 2. Rajasõltuvuse ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel

• Baltimaade AK tekke ja suunamuutuse taga (sihtriigist doonoriks) saab näha olulist ajaloolist välisjõudu / põhjust, mille avaldumise mõju oli ettearvamatu ja ulatuslik

• NL-i lagunemine, EL-iga liitumise protsess

• uurimustöö keskendub ühe institutsiooni analüüsimisele läbi aja

• AK, selle alaminstitutsioonid ehk päästeametid

• AK-le aluse pannud ‘jõudusid’ saab eristada tekkinud olukorda säilitavatest jõududest

• Baltimaade päästealase AK protsessi muutumine end sisemiselt taasloovaks ja stabiliseerivaks, osapooltele tulutoovaks

• institutsioonid jätkavad omal rajal aeglast muutumist, so kohanduvad keskkonnaga, kuid sisemised muutused on seotud eelnenud rajavalikutega

• Baltimaade päästeametite AK keskendumine teatud valdkondadele, sihtriikidele jne.

• institutsioonide sees toimivad väikesed jõud võivad akumuleeruda ning võimendada kriitilistes punktides toiminud välisjõudude mõju olemuselt juhuslikule rajavalikule

• Baltimaade positiivne tagasiside AK-protsessist viis aeglasele suunamuutusele hakata ise abi andma, mis kinnistus veelgi järgmises kriitilises punktis 2004.a.

Lisaks, kogu süsteemi täiendavaks arengumotiiviks võib lugeda Balti riikide 1990ndate

aastate majanduslik-poliitilist mahajäämust, isegi tagurlikkust, mis nö. püsiva põhjusena

Eesti, Läti, Leedu AK arenemisele läbi kogu vaadeldud protsessi mõju avaldas (soov

võimalikult kiiresti europaniseeruda ehk doonorite klubisse astuda).

Enne kui tuua välja olulisem kriitika AI ja RS-i rakendamise kohta poliitilises analüüsis

ning asuda kirjeldama magistritöö viimast kolmest teoreetilisest ‘jalast’ –

tingimuslikkust –, tuleb viidata veel ühele iseloomulikule nähtusele AI-s ja RS-s, nimelt

‘institutsioonilisele kleepuvusele’. Kui rajasõltuvus väljendab institutsiooni

kammitsetust paikaloksunud struktuurist, osalejate valikuvõimaluste ahenemist, siis

kleepuv institutsioon viitab samuti varasematele siduvatele lubadustele, sellest johtuvalt

28

struktuuri inertsusele e. ülesehitusele, mis välistab institutsionaalsed ja poliitilised

reformid.

Pierson37 on termini kohta öelnud: “Institutsioonid on tihti ‘kleepuvad’ – kujundatud

sellisteks, et nad takistavad institutsionaalset ja poliitilist reformi”. Talle assisteerivad

Aspinwall ja Schneider: “[Kausaalsus] on kahepoolne – samal ajal kui osalejad valivad

institutsiooni, piiravad institutsioonid osaleja. [Institutsiooniline] ja poliitiline areng

võivad lõppkokkuvõttes järgida vaid ühte paljudest ‘radadest’ ning ajalooline

institutsionalism ei näita üles otsest eelistust ühe või teise raja suhtes. Pole mingit

põhjust, miks osalejad ei võiks edaspidi institutsioonilist korraldust muuta, et see

paremini nende vajadustele vastaks, kuid laialdane uurimustöö viitab eelnenud

strukturaalsete kokkulepete ‘kleepuvusele’ ja püsivusele” 38.

3.2.3 Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika

Ajalooline institutsionalism algab institutsioonidest ja küsib, kuidas nad osalejate

käitumist, huvisid mõjutavad; institutsioon on relatiivne ja muutuv, teda mõjutab

(ajalooline) taustsüsteem; rajasõltuvus kätkeb endasse nii institutsioonilise järjepidevuse

kui võimaliku (struktureeritud) muutuse.39

Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika jaguneb mitmeks40: neile

heidetakse ette liigset metafoorsust stiilis ‘ajalugu mäletab’, ‘ajalugu on oluline’;

lähenemiste eklektilisust (nt. kuidas institutsioonid käitumismustreid mõjutavad); liigset

äramääratletust, stabiilsuse ülerõhutamist, samas suutmatust ette ennustada tuleviku

suundumusi (pilt on vaid ajaloolistel väärtustel, mis võivad olla iganenud); poliitilise

protsessi puudulikku lahtiseletamist pikaajalise ajaperspektiivi tõttu (millega kaasnevad

juba mainitud aeglane evolutsioon ja laiem mõju); ideede rolli alaväärtustamist (ideesid,

nende mõju ei kohelda piisavalt süsteemselt ja koherentselt); konflikti(de)

esinemistõenäosuse välistamist analüüsist; üleliigset üldistamist ja kontsentreerumist

37 Pierson (1996), lk. 314. 38 Aspinwall (2004), lk. 11. 39 Thelen (1999), lk. 369-404. 40 Greener (2005), Kay (2005), Pierson (2000a), Schwartz (2004).

29

makrotasandi analüüsile (ei võeta arvesse nn. struktuuri-agendi / institutsiooni-osaleja

(tema ideede) dilemmat ehk kumb-kumba rohkem mõjutab).

Pierson41 on oma artiklis välja toonud 3 peamist poliitilis-institutsioonilist ‘tühimikku’:

1) otsustajate lühinägelikkus – lähtumine personaalsetest eelistustest, mis on

lühiajalised, samas kui institutsionaalsed järelmõjud ulatuvad kaugele tulevikku,

seovad tulevasi osalejaid, kelle reaalsed huvid võivad olla teisenenud (st. arengu

seiskumise põhjuseks on pahatihti võimulolevate otsustajate soov piirata

tulevaste põlvkondade otsustusvõimalusi);

2) ettearvamatute tulemuste sage ilmnemine – pidevad ümberkorraldused

väliskeskkonnas vähendavad institutsiooni kiiret, adekvaatset

reageerimisvõimet;

3) osalejate muutuvad eelistused – osalejate huvide nihkumine, mis viib ebatäielike

protsessideni.

Schwartz42 suhtub skepsisega väidetesse, et: 1) väikesed muudatused raja algul viivad

suurte ja pikaajaliste muudatusteni, rõhutades, et tõsised tagajärjed nõuavad suuri

muutusi; 2) suurem integreeritus ja pikaajalisem rajajärgimine toovad süsteemis

osalejatele suuremat kasu (vrdl. suurem integreeritus teeb rajalt kõrvaleastumise

kulukamaks ja tülikamaks ning koormab institutsiooni, seda rohkem, mida enam on

institutsioon ajaloolisesse pärandisse kinnistunud); 3) kriitiliste murdepunktide

esinemine ja evolutsioonilise tasakaaluseisundi kujunemine (lõhkumine) sõltuvad

süsteemivälistest teguritest (‘süsteemi lukustumine’ / lock-in vrdl. tähelepanu peaks

enam pöörama süsteemisisestele tõukejõududele, nn. lahtilukustamisele ehk lock-out’ile

– sellele, kuidas uusi süsteeme ise luua ja vajadusel rajalt kõrvale astuda).

Üheks suurimaks probleemiks ajaloolises institutsionalismis peetakse suutmatust

integreerida institutsiooni välissüsteemi muutusi peale murrangulist tekkeperioodi

(institutsiooni ‘taasloomise’ protsessi käivitumisel). Iseenesest ei eita teoreetikud

evolutsioonilisi muutusi, kuid problemaatiliseks on ühest küljest asjaolu, et muutused

41 Pierson (1996), lk. 307. 42 Schwartz (2004), lk. 4-6.

30

on tihti kiired, nõuavad samavõrra adekvaatset reageerimist, mida ajalooline lähenemine

ja rajasõltuvus ei võimalda; teisest küljest, peale institutsioonide on teisigi muutuste

põhjustajad, nt. sotsiaalmajanduslikud arengud, ideede roll strateegiate ja käitumise

kujundamisel, millega arvestamisel on ajaloolisel institutsionalismil raskusi. Sel moel

võib AI tingida ebaefektiivseid institutsionaalseid valikuid – keskkonna muutudes on ei

paku varasemad otsused küllaldasi lahendusi – ja soodustada nende püsimist (kiire

ümberkorraldumine oleks institutsioonile kulukam ja veelgi negatiivsema mõjuga).

Üldlevinud lähenemise kohaselt sotsiaalteadustele on muutuse aluseks on tihti vastuolu

erinevate ühiskondlike (eksogeensete) ja/või institutsionaalsete (endogeensete) jõudude

vahel, mis paisub konfliktiks ning toob kaasa ümberorientatsiooni institutsiooni aluseks

olevates poliitikates või ideedes. Muutuste algatamine poliitilistes institutsioonides on

peaasjalikult raskendatud seetõttu, et vastupidiselt nt. majandusele, kus kõrge

konkurentsivõimelisus ja sotsiaalne õppimisvõime annavad ettevõttele turu-eelise,

valitsevad institutsioonide sees ja seas vaba turu põhimõtte asemel hierarhilised suhted

ning toimub pidev kinnistunud seaduspärasuste (nested rules43) taastootmine. Pierson

toob antud olukorras institutsiooni muutusresistentsuse põhjustena välja kaks eelnevalt

juba kaudselt mainitud aspekti: 1) otsustajate soovi vähendada enese valikuvõimalusi

suurema ja õilsama eesmärgi nimel (credible commitment; viide rajasõltuvuse

tekitamisele) ja 2) otsustajate soovi kindlustada poliitiliste muutuste tuules tagalat

(political uncertainty).44

Kokkuvõtvalt taandub institutsiooni olemus ja jätkusuutlikkus viimaks sellele, kas

institutsioonisiseselt saavutab poolehoiu rajasõltuvus ja institutsiooniline evolutsioon

ja/või suudab institutsioon sisemiste/väliste ressursside ning tõugete mõjul astuda

efektiivsemalt funktsioneerivale ajaloolisele rajale, alternatiivina mainitud raja tekitada.

Baltimaade päästeametite arengukoostöös võib täheldada nii rajasõltuvuse kui AK

sisemise evolutsiooni esinemist. Eksisteerivad ka välised tõukejõud, millega

kohandudes Eesti, Läti, Leedu aja möödudes AK subjektidest (abisaajatest) päästealase

43 Pierson, Paul (2000c), lk. 491. 44 Ibid., lk. 491.

31

arengukoostöö doonoriteks transformeerusid. Eelnevast johtuvalt ja kriitikale vaatamata

on sobilik magistritöös AI ja RS-i teoreetilist raamistikku kasutada, kuivõrd see annab

vastused peamistele küsimustele – kas ja kuidas Baltimaad institutsionaliseeritud

süsteemis (AK-s) ülevõetud (süsteemi osalisena omandatud) rollimudeleid kopeerisid

(tagades konkreetse institutsionaalse käitumise taastootmise).

3.3 Tingimuslikkuse teooria

Tingimuslikkuse lähenemise kaasamise eesmärgiks magistritöö teoreetilisse raamistikku

on: 1) täpsustada Baltikumi päästeametite arengukoostöö analüüsi (pakkuda aluseid

konkreetsete AK projektide võrdlemiseks), 2) fokuseerida lisaks rahvusriikides

toimuvatele institutsionaalsetele muutustele tähelepanu ka eelnevatest tulenevatele ja,

vastupidi, neid mõjutavatele riikide välispoliitilistele huvidele, motiividele, vajadustele

(doonorite motiivid vs. sihtriigi vajadused abile). Tingimuslikkuse kaasamine aitab

vähendada ka kriitikat (katta tühimikku) ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse

rakendamises poliitikateatuste analüüsile, tuues selgemini esile osalejate rolli uuritavas

laiemas struktuuris (riikidevaheline AK) (nn. struktuuri-agendi/osaleja probleem).

Põhjendused tingimuslikkuse lähenemise valikule Baltimaade päästealase

arengukoostöö uurimisel on kokkuvõetavad järgmiselt:

Tabel 3. Tingimuslikkuse lähenemise ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel

• tingimuslikkuse rakendamine aitab paremini struktureerida-visandada institutsioonis osalejate huvid, motiivid ja nende vastavuse vajadustele, samuti hinnata eelmainitute muutumist ajas

• Põhjamaade-Baltikumi ja Baltikumi-Ida-Euroopa päästealase arengukoostöö algatamise ja jätkumise üheks eelduseks oli osapoolte abiandmise motiivide vs abisaamise vajaduste (ümber) hindamine

• tingimuslikkuse (olemasolu) uurimine aitab paremini mõista huvide, motiivide funktsiooni institutsiooni järjepidevuse, taastootmise tagamises (rajasõltuvuse tekitamises) vs. ümberkujundamise algatamises

• Põhjamaade-Baltikumi vaheline AK, seega seatud tingimuslikkuse kriteeriumid, avaldasid protsessile pigem positiivset mõju, mille tagajärjel tekkis Baltimaadel võimalus Põhjamaade doonorikäitumist (mustrit) iseenda Ida-Euroopa partnerriikide AK raamistikku üle kanda ehk Baltimaad sattusid oma varasematest valikutest rajasõltuvusse

• tingimuslikkuse läbi saab paremini hinnata institutsiooni toimimise efektiivsust ja

• tulenevalt seatud tingimuslikkuse kriteeriumite asjakohasusest kujunes

32

tulemuslikkust Baltikumi AK (nii sihtriigi kui doonorina) kas rohkem või vähem tulemuslikuks, millest sõltus ja sõltub AK jätkamise mõttekus (AK projektide otsene kasu/tulu mõlemale osapoolele)

• tingimuslikkuse läbi saab vaadelda institutsiooni adapteerumist pidevalt mõju avaldavatele välisfaktoritele (sh. üldlevinud rahvusvahelised põhimõtted, reeglid teat. poliitikavaldkondades)

• tingimuslikkuse kriteeriumid ei ole ajas konstantsed, vaid modifitseeruvad nii ühes institutsiooni enese evolutsiooniliste muutuste kui laiemate poliitilise süsteemi muutustega (nt. Baltimaade liikumine plaanimajandusest eurointegratsiooni suunas, AK aktsepteerimine demokraatliku rahvusriigi (moraalse?) kohustusega abivajajaid aidata, mitmete rahvusvaheliste AK-d puudutavate kokkulepete arvestamine tõid kaasa konditsionaalsuse sisu ja rakendamise ülevaatamise)

Järgnevalt ülevaade sellest, mida tingimuslikkuse all arengukoostöös mõistetakse ja

kuidas seda abiandjate motiividest lähtuvalt analüüsida.

3.3.1 Tingimuslikkuse olemus ja erinevad lähenemised

Lihtsalt sõnastades on tingimuslikkus ehk konditsionaalsus doonorite motiveeritud

(motiividest sõltuva) arenguabi ’piits ja präänik’, mille eesmärk on muuta sihtriigi

käitumist soovitud suunas. Arengukoostöö tulemused on jätkusuutlikud vaid juhul, kui

abi struktuur aitab ühildada abi motiivid sihtriigis olemasolevate probleemidega

(vajadustega).

21. sajandil on arengukoostööga tegelevad arenenud riigid läbi mitmete rahvusvaheliste

kokkulepete korduvalt kuulutanud, et arenguabi üks peamisi eesmärke on (lisaks

vaesuse vähendamisele maailmas) soodustada hea valitsemistava juurdumist arenevates

riikides. Eelneva all mõeldakse, et arenguabi toob kaasa positiivseid muutuseid,

soodustab reformide algatamist ja jätkumist, mis üheskoos viivad hea ja kõigi osapoolte

huvisid arvestava valitsemistava rakendamiseni. Seejuures on süvenenud veendumus, et

hea valitsemistava ja majandusarengu takistajateks on nõrgad avaliku sektori

organisatsioonid. Eelnevast johtuvalt on viimastel aastakümnetel arenguabi ja

tingimuslikkus suunatud avaliku haldusaparaadi tugevdamisele sihtriikides, mis on

33

eelduseks majandustõusule ja kompetentsete arengukoostöö partnerite

väljaarenemisele.45 ”Arenevates maades läbi viidavate reformide fookus on liikunud

hindade korrigeerimiselt institutsioonide korrigeerimisele.”46

Reaalsuses tuleb tunnistada, et arengukoostöö algusaegadest peale Teise maailmasõja

lõppu on nii rahvusvahelised organisatsioonid kui üksikud doonorriigid oma

arengukoostöö partneritele peale surunud mitmeid demokraatlikke ja õigusriigi

põhimõttest lähtuvaid norme, tihti nende õiget ajastamist, järgnevust ja sihtriigi

konteksti sobivust läbi mõtlemata.47 Sinna liituvad praktikate järelekontrollimatus,

poliitikate vale operatsionaliseerimine, doonori poolne algatus (vs. partneri initsiatiiv),

doonori väärtuste domineerimine.48 2000ndate aastate lähenemine konditsionaalsusele

on võrreldes 1980ndate ’vana mudeliga’ siiski muutunud.49 Oluline abiandmise ja

arengukoostöö protseduuride ümbervaatamine, -hindamine toimus 2005.a. Pariisi

deklaratsiooni50 valguses. Viimasega seoses on üha suurenenud tähelepanu abi

efektiivsusele, partnerriikide omandusele, doonorite koordineeritusele jne., kuid selle

kõige taustal ei ole tingimuslikkus arengukoostöö kontekstist kadunud.

Üldlevinud lähenemised konditsionaalsusele on järgmised:

- majanduslik (peamiselt 1980-90ndatel) vs. poliitiline (1990ndad jj.)

- ex-ante / protsessile orienteeritud (põhineb paikapandud eesmärkide saavutamisel)

vs. ex-post / tulemustel baseeruv (nn. selektiivne tingimuslikkus; põhineb juba

saavutatud tulemuste arvessevõtmisel)

- programmiline (põhineb riikide/RVO-riigi vahel kokku lepitud programmi(de)l,

hõlmab nt. imporditoetusi, laenude kustutamist, eelarve otsetoetusi) vs.

poliitikapõhine (rohkem ad-hoc iseloomuga abi eraldiseisvatele projektidele)

45 Kim, Pan Suk (2009), lk 555. 46 Ibid., lk 555. 47 Ibid., lk 556. 48 Ibid., lk 556, 558. 49 Laias plaanis võib arenguabi konditsionaalsuse jagada kahte (2) ajajärku: 1) I laine 1980-90ndatel seoses Ladina-Ameerika ja Aafrika võlakriisidega, 2) II laine 2000ndate keskpaigast alates seoses 2005 Pariisi deklaratsiooni ja 2008. maailmamajanduse kriisiga. 1980ndad seonduvad poliitikapõhiste laenude ajastu algusega. Debatt tekkis suuresti tingituna 1980ndate aastate Ladina-Ameerika võlakriisist – kuidas ja mil määral peaks sealsetele riikidele andma välisabi, laene kustutama, tingimusi seadma. Edasi liikus samade teemade fookus Aafrikasse. Vt. ka Koeberle, Stefan et al. (2005), lk. 3; Kanbur, Ravi (2000). 50 Vt. Pariisi deklaratsioon 2005: http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf.

34

Kõige laiemas plaanis saab tingimuslikkust näha vastandusena majanduslikud versus

poliitilised kriteeriumid abi saamiseks. Olemuselt on need hõlmatud ex-ante vs. ex-post

konditsionaalsuse raamistikku.

Ex-ante tingimuslikkus tähendab arenguabi sidumist vajalike poliitiliste meetmete ja

poliitikate kujundamisega, mis tagavad partneri riikliku arengu ning majanduskasvu.

Ex-ante tingimuslikkuse kohaselt on abi saamise argumendiks sihtriigi keskendumine

teatud eesmärkidena püstitatud tulemuste saavutamisele. Sel puhul nõuab doonor, et

partnerriik/riigiasutus lähtuks oma tegevuses tema etteantud soovitustest, juhtnööridest.

Võimalike negatiivsete mõjudena protsessile võivad ilmneda eesmärkide

mittekattumine partneri tegelike vajadustega, eelmainitute täitmise võimatuks

osutumine (tulenevalt partneri siseriiklikest või välistest mõjudest), samuti abisummade

ülepaisutamine (abi antakse enam kui sihtriik seda efektiivselt kasutada suudab).

Vastandlikuna ex-ante konditsionaalsusele saab arenguabi hinnata ex-post ehk

selektiivsuse põhimõttest lähtuvalt. Sihtriike hinnatakse nende eelneva käitumise ja

reformide läbiviimise kogemuse põhjal. Seega, kui ex-ante konditsionaalsus hindab ja

nõuab abisaajatelt teatud poliitikate ning ökonomeetriliste näitajate saavutamist, siis

selektiivsuse lähenemises baseerub arenguabi andmise otsus partneri hea ja efektiivse

valitsemise näitajate reaalsele hinnangule. Viimasel juhul antakse arenguabi neile, kellel

soodsad tingimused juba loodud on: toimub nö. positiivne diskrimineerimine nende

riikide osas, kellel on ette näidata ’hea valitsemistava’ järgimine ja suutlikkus tagada abi

administreerimine. Negatiivsete aspektidena kahandab ex-post tingimuslikkuse

rakendamist kõige adekvaatsemate, representatiivsemate (sihtriigi olukorra)

hindamiskriteeriumite selekteerimise vajadus (nõuab doonorite head koordineeritust),

samuti abiandmise jätkamise vajaduse õigustamine doonorriigi avalikkuse ees.51

Ex-ante ja ex-post tingimuslikkuse vahele võib tõmmata kausaalse seose: kui sihtriigid

on täitnud ex-ante tingimused ehk kasutanud abi eesmärgipäraselt, võtnud omaks

õiglased poliitikad ja hea valitsemise põhimõtted ning käitunud igati vastutustundlikult,

peaks doonor olema motiveeritud üle vaatama senised abi tingimused ning asendama

51 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk. 101-102.

35

need ex-post konditsionaalsuse põhimõtetega, sealt veelgi edasi, liikuma igasuguse

tingimuslikkuse kaotamise suunas.52 Doonori seisukohast ei pruugi see ometi olla kõige

ratsionaalsem käitumine, kuna ex-post tingimuslikkus viitab: 1) sihtriigi suurenenud

omandusele (riik suudab ise abi efektiivselt administreerida, tekitades lisamotivatsiooni

riiki tulevatele erainvesteeringutele); 2) vähenenud vajadusele doonori kontrolli ja

hindamise järele, mis kahandab abiandja eelisseisundit oma strateegia ja eesmärkide

elluviimisel ning abisaaja riigisüsteemile mõju avaldamisel.53

Mistahes tingimuslikkuse kriteeriumeid (sh. programmilised vs. poliitikapõhised, mida

magistritöö autor siinkohal pikemalt lahti ei seletata) ei saa siiski uurida konkreetsest

kontekstist iseseisvalt, vaid oluline on defineerida, millised on abiandmise taga olevad

doonori motiivid (millest tingimuslikkus johtub). Ülevaate motiividest annab järgnev

alapeatükk.

3.3.2 Tingimuslikkuse seos motiividega

Berthélemy54 jagab motiivid kaheks, need põhinevad kas omahuvil või altruistlikel

eesmärkidel. Esimesel juhul on tegemist egoistlike doonoritega, kelle abiandmise

eesmärgid võivad olla geopoliitilised (eelistatakse sarnase mõtteviisiga partnereid),

tuleneda koloniaalsidemetest (seos partnerite sisepoliitikaga, sh. etniliste huvidega);

baseeruda majandusloogikal (kaubanduse õhutamine, seotud abi (tied aid)) või

finantshuvidel (soodsate laenude poliitika).55

Teisel juhul arvestavad abiandjad sihtriigi vajadusi ja eeliseid.56 Tõeliste arengukoostöö

motiivide ehk altruistlike eesmärkidena käsitleb Berthélemy ’abi kõige hädalisematele’

ja võimalikult efektiivset abi (abi suunamine sinna, kus sellest kõige enam kasu on, mis

omakorda tähendab abi tõhusama majandus- ja valitsemispoliitikaga sihtriikidele).57

Lähtuvalt enesemääratlusest on järgnevalt doonori otsustada, kas ja millistele

potentsiaalsele abisoovijale abi anda ning kui, siis mis mahus. Läbiviidud empiirilise

52 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk. 100-101. 53 Ibid., lk. 101. 54 Berthélemy (2006), lk. 179-194. 55 Ibid., lk. 183-184. 56 Ibid., lk. 179. 57 Berthélemy (2006), lk. 184.

36

analüüsi baasil58 väidab teoreetik, et Põhjamaadest kuuluvad altruistlike doonorite hulka

Norra ja Taani (lähtuvad põhimõttest: mida suurem on vajadus, seda rohkem tuleb abi

anda), samas kui Soome on mõõdukalt altruistlik ning sama eeldab autor ka Rootsi

kohta59.60

Berthélemy loogikaga mõneti kattudes, teisalt seda laiendades on Szirmai61 defineerinud

kokku 4 erinevat motiivi, mida arengukoostöös osalevad riigid kasutavad:

- moraalne – vaesuse ja nälja vähendamine, elamistingimuste parandamine, rikaste-

vaeste vahelise lõhe vähendamine, koloniaalminevikust tuleneva ’võla’

kustutamine; eelistatud on suure vaeste hulga, madala sissetuleku, samas

funktsioneeriva riigiaparaadiga sihtriigid;

- vastastikune ja/või omahuvi – rahvusvaheliste konfliktide ennetamine, globaalsete

keskkonna ja migratsiooniprobleemidega tegelemine, ’nõrkade’ riikide toetamine

üleüldise julgeoleku eesmärgil;

- majanduslik – uute turgude loomine, oma turu toetamine muu hulgas läbi seotud

abi62;

- poliitilis-strateegiline – tuleneb doonori välismajanduse, -poliitika ja julgeoleku

huvidest (nn. kaitsealase abikäe poliitika, outreach policy) ja toetab nende

elluviimist.

Mõlemate – Berthélemy ja Szirmai ettepanekud riikide arengukoostöö motiivide

jaotamise osas hõlmavad nii poliitilisi kui majanduslikke kaalutlusi. Toetudes erinevate

teoreetikute lähenemistele (Peter Burnell, 1997; Gordon Crawford, 2001; Fin Tarp,

2000) rõhutavad Sobis ja de Vries poliitiliste ja majanduslike dimensioonide

kombineerumist tänapäevase abi tingimuslikkuses.63 ”Välja hõigatud eesmärkideks

tingimuslikkuse seadmisel on demokraatia, inimõiguste ja hea valitsemise tava

järgimine, kuid kõige taustalt pole siiski kadunud ka ’vana poliitika ajamine’, milles

58 Baasandmed põhinevad 17 riigi 1980-90ndate aastate statistikal. 59 Rootsi ei olnud analüüsi kaasatud, kuna tulenevalt riigi väga laiast arengukoostöötegevusest esineb OECD DAC-andmebaasis puudulikke andmed abi geograafilise jaotuse osas 1990ndate keskpaigas. 60 Berthélemy (2006), lk. 191-192. 61 Szirmai, A. (2005), tsiteeritud Sobis ja de Vries (2009), lk. 569-570. 62 Rahvusvaheline üldsus on üha rohkem seotud abi kaotamise poolt, kuna see tähendab reaalsuses sihtriigi kohustust kulutada saadud raha doonorriigist kaupade ja teenuste sisseostmiseks. 63 Sobris and de Vries (2009), lk. 570.

37

mängivad rolli doonorite julgeoleku- ja majanduskaalutlused.”64 ”Poliitiline ideoloogia,

välispoliitika ja majandushuvid, ka majandusareng – nii omaette eesmärgina kui ühe

konditsionaalsuse kriteeriumina – on olnud olulised nii kommunismi levitamisel kui

arengukoostöö eesmärkide realiseerumisel, nagu näiteks vaesuse vähendamine,

demokraatia arendamine, sugude võrdsus, sotsiaalne areng ja turgude laiendamine.”65

Boschini ja Olofsgårdi66 17 Lääne riigi uuring välisabi ja selle poliitilis-strateegiliste

motiivide kohta (1970-1997 aastail) kinnitab siiski, et 1990ndatest alates on abiandmine

olnud märksa vähem strateegiline. Autorid otsisid seoseid julgeolekumotiivist lähtuvalt

käituvate doonorite, kõrge julgeolekuriskiga aegade (Külm sõda), abisaajate poliitilise

lojaalsuse ja militaarkulutuste taseme vahel ning leidsid, et abimahtude üleüldist

vähenemist 1990ndatel on võimalik selgitada julgeoleku motiivi kadumisega doonorite

abiandmise loogikast ning asendumisega võitlusega maailmas leviva vaesuse vastu.67

Muu seas ütlevad Boschini ja Olofsgård, et nn. ’sarnaselt mõtlevad riigid’68, teiste seas

Põhjamaad Taani, Norra, Rootsi on võrreldes ülejäänud valimi riikidega olnud vähem

mõjutatud strateegilistest ja majanduslikest motiividest-konditsionaalsusest.69

Arenguabi sidumise inimõiguste, demokraatia ja hea valitsemise põhimõtetega võtsid

samuti innovaatilisena Külma sõja järgses välispoliitikas kasutusele Põhjamaad.70

Eelnenud doonorite erinevate motiivide kirjeldus kinnitas, et peale kitsamalt poliitiliste

ja majanduslike on olemas veel moraalsed (altruistlikud) ja omahuvid, mis sihtriikidele

esitatavaid nõudmisi põhjendavad. Abisaajate osalust tingimuslikkuse kriteeriumite

kujunemisel ei ole töö autor siiamaani eraldiseisvalt puudutanud, kuid kahtlemata on

nende reaalsetel ja põhjendatud vajadustel arengukoostöö protsessis samavõrra, kui

mitte olulisem roll. Sihtriigi vajaduste ampluaa piirjooned joonistuvad välja doonorite

motiivide kaudu, ulatudes vaesuse vähendamisest demokraatia ja turumajanduse,

toimiva avaliku sektori ehitamiseni.

64 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk. 570. 65 Ibid., lk. 570. 66 Boschini and Olofsgård (2005), lk. 1-33. 67 Boschini and Olofsgård (2005), lk. 3. 68 Stokke (1989), viidatud Boschini ja Olofsgård (2005), lk. 3, 16. 69 Boschini ja Olofsgård (2005), lk. 16. 70 Sobris and de Vries (2009), lk. 570.

38

Kõige olulisem aspekt, millest doonorid tingimuslikkuse seadmisel lähtuma peavad, on

partnerriikide vajaduste ja võimaluste korreleerimine doonori enda motiivide ja

huvidega. Valik lisakriteeriumeid on kirjas alljärgnevas loetelus71:

- sihtriikide vajadustele doonori motiividega võrdse esindatuse andmine (jätkuva

dialoogi võimaldamine doonori-sihtriigi vahel)

- sihtriigi initsiatiivi õhutamine (vrdl. doonori ajendatud AK)

- sihtriigi võimaluste adekvaatne hindamine (abi liigi ja mahtude korreleerimine

vastuvõtmise suutlikkusega)

- sihtriigi kaasamine arengukoostöö kõigisse etappidesse (formuleerimine,

rakendamine, monitoorimine, hindamine)

- sobiva tasakaalu leidmine sihtriigi omanduse ja doonori kontrolli vahel (sõltub

mh. sihtriigi administratiivsest võimekusest, mis on samal ajal ka üks

konditsionaalsuse eesmärke)

- sihtriigi eesmärgile pühendumise väärtustamine (poliitilistest jm. tõmbetuultest

sõltumatuse garanteerimine)

- akuutsete probleemide taustal laialdasema demokraatia ja majandusarengu

õhutamine

- militaarselt motiveeritud ja seotud (majandusliku) abi minimeerimine

- tingimuslikkuse rolli järk-järguline vähendamine (nt. ex-ante -> ex-post)

Järgnev alapeatükk (punkt 3.4) täiendab peatükk 2-s visandatud uurimustöö analüütilist

mudelit. Selles on kirjeldatud motiveeritud tingimuslikkuse kriteeriumid autori poolt

kombineerituna-grupeerituna arvesse võetud.

3.4 Kombineeritud analüütiline mudel

Magistritöö eesmärk on võrdleva analüüsi meetodit kasutades uurida Baltimaade

päästeametite arengukoostöö ja vastava poliitika institutsioonilist tekkimist, muutumist,

teisenemist, selgitades läbi ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse välja

institutsioonide mõju osalejate eelistustele ja strateegiatele. Tingimuslikkuse teoreetiline

lähenemine täiendab vaatlusvälja institutsioonides opereerivate osalejate spetsiifiliste

71 Loetelu pole ammendav; selle kokkupanemisel toetub autor Ostromy, Elinor et al. (2002) kirjapandule.

39

huvide, motiivide, vajaduste väljaselgitamisega, mis on arengukoostöö raamistikus

tähtsad, kuid mille funktsioonidele (vrdl. päritolule) AI ja RS üleliia tähelepanu ei

pööra.

Mudeli rakendamisel Eesti, Läti, Leedu võrdlevale analüüsile võtab magistritöö autor

Põhjamaade motiivide kujunemisel arvesse kolme teoorial baseeruvat väidet / tingimust,

kuid ei eelda nende 100%-list paikapidavust:

- Põhjamaadest kuuluvad Norra ja Taani nn. altruistlike doonorite hulka (lähtuvad

põhimõttest: mida suurem on vajadus, seda rohkem tuleb abi anda), samas kui

Soome ja Rootsi on mõõdukalt altruistlikud (altruismi ja egoismi vahepeal);72

- Taani, Norra ja Rootsi on abiandmises olnud vähem mõjutatud strateegilistest ja

majanduslikest motiividest-konditsionaalsusest;73

- arenguabi sidumise poliitiliste (inimõiguste, demokraatia ja hea valitsemise)

motiividega võtsid Külma sõja järgses välispoliitikas kasutusele Põhjamaad.74

Joonisel 2 on toodud täiendatud magistritöö teoreetiline raamistik.

72 Berthélemy (2006). 73 Boschini and Olofsgård (2003). 74 Sobris and de Vries (2009).

Joonis 2. Baltmaade päästealase arengukoostöö uurimise teoreetiline raamistik (II)

*Mudel keskendub Rootsi ja Soome kogemustele, kuivõrd Taani, Norra ja Islandi AK valdkondade põhirõhk oli muudel valdkondadel **HVT – hea valitsemise tava ***IÕ - inimõigused

Mudeliomaksvõtt Mudelikohandamine Mudelikopeerimine

VõM VõM ‐Sihtriigipol‐majolustik,integreerumineEuroopasse ‐Sihtriigipol‐majolustik,integreerumineEuroopasse ‐Sihtriigigeopolkarakteristikud(georg.suurus,kaugus,ajal.minevik) ‐Sihtriigigeopolkarakteristikud

SvMBaltimaade'käitumismudel'

(Eesti,Läti,Leedu)

1990ndad‐2000ndad

Ida‐Euroopasihtriigid(Armeenia,Gruusia,Moldova,

Ukraina,Valgevene)

2000ndad

Sihtriigivajadused

‐defineeritud:pol.,maj.,sots‐kult.,strateegilised

‐läbiräägitud‐reaalsed,täidetavad,poliitiliseltneutraalsed

Ajaloolineinstitutsionalism(AI)+rajasõltuvus(RS)arengukoostöös

‐sündmusteajalinejärgnevus ‐algnekriitilinevälisjõud/'ajaloolinepõhjus' ‐institutsiooni(AKjaselle'alaminstitutsioonide')loomine ‐rajavalikuteolemasolujakleepuvus ‐süsteemisiseminetaasloomine(suurenevpostitiivneefekt)‐evolutsioon,sisemistemõjujõududekumuleerumine

SuMPõhjamaade'käitumismudel'

(Rootsi,Soome)*

1990ndad

Doonorimotiivid

‐altruistlikud/moraalsed(vaesus,nälg,elamisting.)

‐poliitilised(demokraatia,HVT**,IÕ***)

‐majanduslikud(majandus‐jafinantsareng)‐omahuvi/strateegilised(kaitsejajulgeolek,geopol.)

Tingimuslikkus‐poliitilinevs.majanduslik‐ex‐antevs.ex‐postvs.puudub

Sihtriigivajadused

‐defineeritud:pol.,maj.,sots‐kult.,strateegilised

(doonorijasihtriigipoolt)‐läbiräägitud(dialoog)‐reaalsed,täidetavad,poliitiliseltneutraalsed

Tingimuslikkus‐poliitilinevs.majanduslik‐ex‐antevs.ex‐postvs.puudub

Doonorimotiivid

‐altruistlikud/moraalsed‐poliitilised‐majanduslikud‐omahuvi/strateegilised

4. BALTIKUMI ARENGUKOOSTÖÖ ARENG NING STRUKTUURID Neljanda peatüki eesmärk on kirjeldada Baltimaade arengukoostöö kui välispoliitika osa

tekkimist ja arenemist, samas ka ajendeid, miks Põhjamaad end Baltikumiga läbi

arengukoostöö sidusid.

4.1 Baltikumi arengukoostöö algus, areng ja struktuurid

Kolm Balti riiki – Eesti, Läti ja Leedu, nüüdsed ‘uued’ Euroopa Liidu ja NATO

liikmesriigid, on alates 1990ndate algusest paarikümne aastaga läbi käinud

märkimisväärse muutuste teekonna, transformeerudes tsentraliseeritud

plaanimajanduslikest nõukogude vabariikidest euroopalikke väärtusi tunnustavateks ja

kandvateks ning rahvusvahelises arengukoostöös osalevateks riikideks. Tihti

radikaalsed, kiired ja negatiivseid kõrvalmõjusid esile kutsunud reformid hõlmasid

kõiki riigi ja ühiskonna sektoreid alates riigivalitsemisest, õigussüsteemist, lõpetades

põllumajanduse ja kultuuriga. Puutumata ei jäänud ka riikliku välis- ja

julgeolekupoliitika valdkond, kus, nagu kõikjal, tuli uut süsteemi nullist peale üles

ehitama hakata. Muu hulgas arenes rahvusriikide välispoliitika uudse osana välja

arengukoostöö mõiste ja struktuur.

Fakt, et 2004. aastal võeti kolm riiki vastu EL-i ja NATO-sse, on märk ligikaudu 15

aastaga saavutatud, 1990ndate alguses võimatuna näivate eesmärkide asjakohasusest.

Soodustavalt mõjus ka ’vanade’ EL-i ja NATO liikmesriikide, erilisel määral Balti

riikide naaberriikide, toetus ja julgustamine nii moraalsetes kui materiaalsetes,

poliitilistes, kultuurilistes aspektides. Kordaminekud ja perspektiivitunne, mida pakkus

rahvusvaheliste organisatsioonide liikmelisuse saavutamise lootus, olid Eesti, Läti ja

Leedu puhul motivaatoriteks, et viia oma haldusstruktuurid, poliitikad ja nende

väljakujundamise protsess, ühiskonnakorraldus vastavusse nõutavate etteantud

kriteeriumitega. Teiste seas tähendas see riikide kaasamist EL-i arengukoostöö

poliitikasse, mis soodustas siseriiklikku institutsionaliseerimist konkreetses valdkonnas.

Veel enne EL-iga liitumise lõpusirgele jõudmist olid kolm Balti riiki riigiehitamisel

sedavõrd palju positiivset tagasisidet saanud, et osutus võimalikuks oma

42

kogemustepagasiga idapoolseid demokratiseerumisvaevades olevaid riike kahe- või

mitmepoolse arengukoostöö raames aidata.

Järgnevas kolmes alapunktis (punktid 4.1.1-4.1.3) annab autor ülevaate sellest,

millistele huvidele, motiividele ja struktuuridele baseerub Eesti, Läti ja Leedu kui

arengukoostöö doonorite arenguabi andmine.

4.1.1 Eesti arengukoostöö kui välispoliitika osa

Eestis, kus arengukoostöö kui välispoliitika ühe olulise ja lahutamatu valdkonna st. abi

andmise ajalugu ulatub aastasse 1998, reguleerib riigi tegevusi kaks peamist dokumenti:

1) Eesti arengukoostöö põhimõtted (2003)75 ja 2) Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi

arengukava 2006–2010 (2006) ühes rakendusplaanidega.

Peamiseks abi liigiks on Eesti puhul olnud tehniline abi ehk oskusteabe jagamine

partnerriikidega.

Vastavalt AK põhimõtetele on Eesti riigi arengukoostöö suunatud rahu, demokraatia,

inimõiguste järgimise ning majandusliku ja sotsiaalse stabiilsuse tagamisele, vaesuse

vähendamisele maailmas kooskõlas rahvusvaheliselt heakskiidetud põhimõtetega

(MDG, RVO-de humanitaar- ja arenguabi põhimõtteid). Eesti teeb arengukoostööd

partnerluses arengu- ja siirdemajandusriikidega ning see põhineb mõlemapoolsel

huvitatusel. Ennekõike kahepoolses koostöös keskendub Eesti riikidele, mis on vaesed

ja kus abi vajatakse, samuti riikidele, kus on olemas koostöövõrgustik; valdkondadele,

kus Eestil on olemas reformikogemus, mille abil luua lisandväärtust: näiteks info- ja

kommunikatsioonitehnoloogiate (IKT) kasutamine, demokraatlikud ja

turumajanduslikud reformid, õigusaktide ühtlustamine rahvusvaheliste

organisatsioonide nõuetega, samuti päästealane arengukoostöö. Regiooniti on Eesti

kahe- või enamapoolne arengukoostöö suunatud eelkõige piirkondadele, kus seisavad

ees või on käimas Eestis juba läbitud reformidega sarnased protsessid.76

75 Esimese taolise dokumendi – Arengukoostöö põhimõtted aastateks 1999-2000 – kiitis Riigikogu heaks 20.01.1999. Allikas: http://www.vm.ee/?q=et/node/4175. 76 Antud lõigu info allikas: Eesti arengukoostöö põhimõtted 2003: https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=244042.

43

Alates 2006. aastast on Eesti 2-poolne arengukoostöö keskendunud neljale

prioriteetriigile: Gruusiale, Moldovale, Ukrainale ja Afganistanile77, kellele lisanduvad

teistest arenguriikidest projektipartnerid, kes on huvitatud mõnest Eesti spetsiifilisest

kogemusest (nt. päästekoostöö Armeeniaga).78

Suurema osa abist annab Eesti siiski mitmepoolse arengukoostöö raames – 2008.a.

71%79. Alates 2004.a. ehk Eesti EL-i täisliikmeks saamise hetkest läheb enam kui 50%80

kõigist Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi vahenditest sissemakseks EL-i eelarvesse,

millest kindel summa suunatakse Euroopa Komisjoni arengukoostöö ja humanitaarabi

programmide kulude katmiseks. Viimase läbi osaleb Eesti kaugemate piirkondade (nt.

Aafrika riigid) arengukoostöö edendamises, kelle osas puudub siiani konkreetsem

riiklik strateegia.

Arengukoostöö valdkonna strateegilise kavandamise, arengukoostöö elluviimise ja

erinevate osaliste tegevuse koordineerimise eest vastutab Välisministeerium, mille

Välismajanduse ja arengukoostöö osakonna all tegutseb spetsiaalne Arengukoostöö

büroo.81 Ellu viiakse AK-d koostöös paljude avaliku, era- ja mittetulundussektori

asutustega (sh. nt. 3-poolseid projekte ühes välisriikide institutsioonidega). Kolmanda

sektori rolli tähtsustumist ilmestab kõnekas fakt: 2006. a. registreeriti Eesti ametliku

arengukoostöö ’katusorganisatsioonina’ Arengukoostöö Ümarlaud, mis koondab

erinevates valdkondades tegutsevaid arengukoostööst huvitatud VÜ-sid (2009.a. 14

liiget).82

77 Võrdluseks, vastavalt 1999.a. dokumendile oli AK suunatud üksikutele sektoritele ja riikidele endise Jugoslaavia territooriumil ning Kesk-Aasias. 2002. aastal tehtud otsuse kohaselt olid arengukoostöö prioriteetseteks piirkondadeks Ida- ja Kagu-Euroopa ning Lõuna-Kaukaasia. Riikide ringi piiramise tingis soov muuta Eesti arengukoostöö tulemuslikumaks, kavandatavamaks, pikemaajalisemaks ja tihedamaks. (vt. AK arengukava 2006-2010, lk. 10). 78 Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi arengukava 2006–2010: http://www.vm.ee/sites/default/files/abi-arengukava-2006-10.pdf, lk. 10. 79 71% ehk 173 mln EEK; ülejäänud 29% ehk 70 mln EEK läks 2008.a. 2-poolseks arengukoostööks. Allikas: VM ja AKÜ infovoldik 2010. 80 2008.a. kulus EL-i eelarve sissemakseks 137 mln EEK ehk 56% (Ibid.). 81 Eesti VM: http://www.vm.ee/sites/default/files/abi-arengukava-2006-10.pdf, lk. 8. 82 AKÜ koduleht: http://www.terveilm.net.

44

Üldisi suundumusi kokku võttes on näha, et 1990ndate lõpust alates on Eesti riigi

suhtumises arengukoostöösse toimunud mitmeid olulisi muudatusi, millest kumab läbi

otsene seos rahvusvahelises arengukoostöös toimunud muutustega, eriti 2005.a. Pariisi

deklaratsiooniga abi efektiivsusest. Toimunut saab kokku võtta järgmiselt:

- üha enam rõhutatakse sihtriigi enese vastutust oma arengu eest arvestades tema

vajadusi, soove, võimekust teatud vormis abi vastu võtta, administreerida ja

tulemuslikult kasutada;

- eelnevaga seoses eksisteerib soov liikuda karmide konditsionaalsuse

kriteeriumite seadmiselt mõistva poliitilise dialoogi pidamisele; konditsionaalsus

kui selline pole siiski kadunud;

- lühiajalistelt ja väikesemahulistelt tehnilise abi projektidelt, mis koosnevad

enamasti partnerriikide asjakohase ala ekspertide koolitustest, on üha rohkem

üle mindud pikemaajalistele ja mahukamatele projektidele, sealjuures vähema

arvu partneritega83;

- soovides paremini panustada maailma üldise stabiilsuse ja heaolu kasvule ning

lahendada partnerriikide tõstatatud probleeme, rõhutab Eesti üha enam

arenguabi projektide edukuse kriteeriumitena tõhusust (efficiency), läbipaistvust

(transparency), tulemuslikkust ja jätkusuutlikkust (sustainability). Eelnevaga

korreleeruvad abiosutajate vahelise suhtluse tihendamine ja nende poliitikate

kooskõlastamine (donor coordination and policy harmonisation)84, kõikide

teiste poliitikate sidumine arengukoostöö poliitika eesmärkidega (policy

coherence)85.

25. oktoobril 2007 arutas valitsuskabinet raamdokumenti “Eesti EL poliitika 2007–

2011” ning otsustas seada eesmärgiks saavutada EL soovituslik arenguabi eesmärk, so.

0,17% RKP-st aastaks 2011. 2005.a. püstitatud eesmärgini saavutada 2010. aastaks tase

0,1% RKP-st jõuti tegelikkuses juba 2008. aastal.86

83 http://www.vm.ee/sites/default/files/abi-arengukava-2006-10.pdf, lk. 10. 84 Vt. Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldusi: http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf. 85 Vt. OECD initsiatiivi kohta poliitikate ühtlustamiseks: http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_18532957_1_1_1_1_1,00.html. 86 Antud lõigu info allikas: Eesti VM: http://www.vm.ee/?q=et/node/4527.

45

4.1.2 Läti arengukoostöö kui välispoliitika osa

Üldsuundumustes on Läti arengukoostöö arenenud samas suunas kui Eestis, eriti mis

puudutab abi andmist peale 2004.a. ja protseduuride-poliitikate ühtlustamist lähtuvalt

rahvusvaheliselt kokkulepitud põhimõtetest. Olemuselt on kogu protsess olnud

mõnevõrra kaootilisem ja aeganõudvam kui Eestis, ent positiivsena jätkub praegugi töö

muutmaks Läti valitsusasutuste ja VÜ-de abiandmise struktuure tõhusamaks,

parendamaks siseriiklikult eri tasandite koostööd ja juurutamaks kaasamistava ning

teavitamaks avalikkust laiemalt arengukoostöö vajalikkusest. Veel 2003. aastal ei

pidanud Läti riik võimalikuks saada täiemahuliseks doonoriks enne 2010. aastat,

kuivõrd eeldati, et alles selleks ajaks on Läti Vabariik saavutanud Maailmapanga

klassifikatsiooni kohaselt piisava sissetulekute taseme, mis võimaldab tal iseseisvalt ülal

pidada pikaajalist arenguabi programmi.87 Tegelikkuses saavutati soovitav ’staatus’

Maailmapangalt 2008.a.88

Peale taasiseseisvumist 1991.a. keskendus Läti riik esmajoones riiklike struktuuride

ülesehitamisele. Juhtumispõhist (case-by-case) arenguabi andmist alustati 1999. aastal

ehk aasta hiljem kui Eestis.89 Vahetegemist ametliku arenguabi (ODA) ja ametliku abi

(OA)90 vahel hakati tegema alates 2001. aastast. Järgnevate aastate jooksul on Läti riik

andnud nii kahe- kui kolmepoolset abi, osalenud mitmepoolsetes programmides, kuid

seejuures on Läti arengukoostööd (AK) iseloomustanud laiema koordinatsiooni

puudumine AK ning riiklike ja rahvusvaheliste eesmärkide vahel.

Läti algusaastate püüdlusi mitmepoolse abi vallas võib tõlgendada pigem riigi sooviga

olla solidaarne teiste abiandjate riikidega, mis andis Lätile ajendi ja põhjuse end üha

enam Läänemaailma integreerituna tunda.91 Arenguabi iseenesest ei peetud algselt

87 2000.a. sissetulekute tase per capita oli Lätis USD 5225 vrdl. Vt. The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, punkt 1.7: (http://www.am.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/BasicDocuments/BasicPrinciples). 88 “Latvia becomes a full-fledged donor state”, Läti Välisministeeriumi pressiteade 08.02.2008 (http://www.mfa.gov.lv/en/copenhagen/news/latvian-news/template/?pg=10274). 89 Antud lõigu info allikas: Kool, Annika (2008). 90 Enne 2004.a. eksisteeris 2 OECD DAC-nimekirja, millest esimeses (Part I) olid arengumaadest ODA-saajad ja teises OA-saajad (Part II). Viimaste hulka kuulusid keskmise tulutasemega riigid ning Ida-Euroopa riigid. 91 Antud lõigu info allikas: Kale, Maija (2007), lk. 46.

46

kuigivõrd tähtsaks – abi oli ad-hoc iseloomuga, selle maht oli väike, abiandmine

otsustati tihti Lääne riikide kutsel/palvel. Abi suurusest ja/või iseloomust tähtsam oli

abiandmise teo sümboolne tähendus. Taolise teguviisi eesmärgiks oli luua maailmas

Lätist iseseisva ja stabiliseeruva riigi positiivse kuvand.

Et lihtsustada, ühtsustada ja kiirendada arengukoostöö poliitika väljatöötamist –

strateegilisest planeerimisest koordineerimiseni – võeti Lätis 2000ndate algul vastu mitu

riikliku tähtsusega dokumenti: 1) Läti Vabariigi arengukoostöö poliitika põhimõtted

(2003)92, millele lisandus 2006.a. 2) Läti Vabariigi arengukoostöö arengukava 2006–

201093 ühes iga-aastaste rakendusplaanidega. Lisaks on Välisministeerium välja

töötanud Kontseptsiooni riigi eelarvevahendite suurendamiseks Läti Vabariigi

arengukoostöö poliitika elluviimiseks 2006-201094, mille pikaajaliseks eesmärgiks seati

saavutada 2010. aastaks ODA tase 0,1% RKP-st.

Mõneti loogiliselt võeti arengukoostöö kui sellise mõiste Läti rahvusvaheliste suhete

diskursuses kasutusele samuti alles 2003.a.95 Kuna ei olnud olemas riiklikku

arengukoostöö poliitikat, ei eksisteerinud kuni tolle ajani ka spetsiaalset üksust Läti

Välisministeeriumi juures, mis oleks arenguabiga tegelenud; maksed RVO-dele käisid

läbi Välisministeeriumi investeeringute ja rahvusvahelise majanduse osakonna.96

Nüüdseks tegutseb ministeeriumi – Läti arengukoostöö ja humanitaarabi koordineerija –

Majanduslike ja kahepoolsete suhete direktoraadis, Majandussuhete ja arengukoostöö

poliitikaosakonna alluvuses omaette Arengukoostöö büroo (Development Cooperation

Policy Division).97 Koostööd tehakse üha tõhusamalt riigi eri sektoritega, sh. 2004.a.

92 The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 107, 19.2.2003 (http://www.am.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/BasicDocuments/BasicPrinciples). 93 Development Cooperation Policy Programme of the Republic of Latvia 2006-2010, adopted by the Cabinet of Ministers, Order No. 76, 09.02.2006 (http://www.am.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/BasicDocuments/Programme). 94 The Conception for Increasing State Budget Financing for Implementation of the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia 2006-2010, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 77, 09.02.2006 (http://www.am.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/BasicDocuments/Conception/) 95 Kale, Maija (2007), lk. 44. 96 Ibid., lk. 44. 97 Läti Välisministeeriumi struktuur: http://www.mfa.gov.lv/data/structure-mfa.pdf

47

loodud arengukoostöö vabaühendusi (AKVÜ-sid) ühendava katuseorganisatsiooni

LAPAS-ega (Latvijas Platforma attīstības sadarbībai, kuhu kuulub 23 liiget)98.

Vastavalt 2003.a. dokumendile ja 2005-2008 AK arenduskava rakenduskavadele99

lähtub Läti Vabariik arengukoostöös järgmistest põhimõtetest:

- AK on Läti välispoliitika lahutamatu osa;

- kahe- ja mitmepoolne koostöö ja abi suunatakse eelistatult arengu- ja

siirdemajandusriikidele, erirõhuga naaberriikidele ja riikidele, kus Läti riiklike ja

munitsipaalreformide kogemusest tõuseb protsessile lisandväärtust; samasugust

koostööd edendatakse 3-poolsena organisatsioonidega kolmandatest riikidest100;

- abi andmisel võetakse arvesse nii partnerriikide arengueesmärke kui Läti riigi

prioriteete julgeoleku, rahvusliku majandusarengu ja heaolu tagamisel;

- koostöö läbi edendatakse demokraatlikke reforme, inimõigustest kinnipidamist,

jätkusuutlikku majanduslikku ja sotsiaalset arengut, mis üheskoos toetavad

MDG-d ja EL-i arengukoostöö eesmärke, ennekõike vaesuse vähendamist

maailmas;

- arengukoostöö prioriteetseteks piirkondadeks on SRÜ ja Balkani riigid, kellega

Lätit seovad ühised ajaloolis-kultuurilised sidemed;

- iga-aastaste rakenduskavade valmimisel arvestatakse olulisel määral Euroopa

Naabruspoliitika arengutega (ENP), mis osaliselt kattub Läti eelistatud

arengukoostöö regiooniga;

- eelistatud 2-poolse arengukoostöö sihtriikideks on vahemikus 2005-2008

järgnevad riigid, mille valikukriteeriumiteks on mh. eksisteeriv

kontaktidevõrgustik, soodsad välispoliitika suundumused, Läti saatkondade

olemasolu riigis jms:

o 2005 – Gruusia, Moldova, Ukraina, Usbekistan + Valgevene (koostöö

vaid spetsiifilistes valdkondades, sh. demokraatia ja kodanikeühiskonna

edendamine)

98 http://www.lapas.lv; liikmete nimekiri: http://www.lapas.lv/?lang=LV&id=16 99 http://www.am.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/BasicDocuments/ 100 Edukaks näiteks on siinkohal koostöö Kanada Rahvusvahelise Arenguagentuuri (CIDA), Läti Vabariigi ja Ukraina vahel.

48

o 2006 – Moldova ja Gruusia (eelduseks partnerite koostöösoov, riikide

’sobiv’ suurus, arenguriikide edasiminekud) + Valgevene (limiteeritult)

o 2007 – Moldova ja Gruusia + koostöö (taas)alustamine Ukrainaga +

Valgevene (limiteeritult) + Afganistani ja Kosovo kriisijärgne abi riikide

ülesehitamiseks

o 2008 – Gruusia, Moldova, Ukraina, Valgevene, Afganistan

- täiendavaid pingutusi tehakse, et koordineerida ja parandada, stabiliseerida

siseriiklikku arenguabi struktuuri, luua pädevaid hindamis- ja haldusüksusi.

Algusest peale kuni tänase päevani on valdav osa Läti arenguabist antud mitmepoolse

abina läbi rahvusvaheliste organisatsioonide, ulatudes läbi aastate enam kui 90%-ni.101

2008.a. moodustas mitmepoolne arenguabi EL-i raames ca. 80% kogu arenguabist.102

Peamiseks 2-poolse abi liigiks, sarnaselt Eestiga, on olnud tehniline abi ehk oskusteabe

jagamine partnerriikidega.

4.1.3 Leedu arengukoostöö kui välispoliitika osa

Leedu riigi eripärad välissuhete dimensioonis kattuvad kahe ülejäänud Baltikumi riigiga

– kõik 3 on värsked doonorid (al. 01.04.2004), seejuures eelkõige väikeriigid103, keda

mõjutavad oluliselt nii välis- kui julgeolekupoliitilised orientatsioonid, millest

tulenevalt on arengukoostööst saanud Balti riikide välispoliitika üks ja üha tähtsustuv

osa.

Leedu alustas arenguabi andmist 2002. aastal, arengukoostöö sai suurema hoo sisse

2003.a., mil Leedu Valitsus võttis vastu Leedu arengukoostöö juhised aastateks 2003-

2005104 [dok. 1].105 Algne seis oli võrdlemisi keeruline, kuna arengukoostöö vallas

puudus vajalik inim- ja materiaalne ressurss, ometi pandi paika järgnevate aastate Leedu

AK eesmärgid, prioriteetriigid ja -regioonid ning eelistatud koostöövaldkonnad. 101 Kool, Annika (2008), lk. 5. 102 Läti välisministeerium: http://www.mfa.gov.lv/en/DevelopmentCo-operation/finance/. 103 Eesti 45 228 km2, 1,3 mln elanikku; Läti 64 589 km2, 2,3 mln elanikku; Leedu 65 200 km2, 3,4 mln elanikku. Allikas: http://www.vm.eehttp://www.vm.ee/?q=et/node/52 104 A Concept Paper on Lithuania’s development co-operation for the period of 2003 – 2005, approved by the Government of Lithuania in May 2003. 105 Bernotas, Rokas (2006), http://www.eurongos.org/Default.aspx?ID=3808.

49

Juba aasta hiljem toimunud EL-i ja NATO-ga laienemise valguses rõhutas Leedu

Vabariigi Seim106 [dok. 2] Leedu prioriteeti saada maailmas silmapaistvaks ja regioonis

mõjukaks riigiks, laiendada julgeoleku- ja stabiilsuse tsooni Euroopas ja selle

naabruses, mille nimel jätkatakse koostööd EL-i idanaabritega (soovides seejuures

saada keskseks riigiks oma regioonis läbi EL-i naabruspoliitika (ENP) elluviimise).

Täpsemalt pani välispoliitilised prioriteedid paika Leedu erakondade kokkulepe

välispoliitika eesmärkide ja suundade kohta aastatel 2004-2008107 [dok. 3], mida

2006.a. täiendas spetsiifiliselt arengukoostöö valdkonda reguleeriv Valitsuse määrusega

kinnitatud dokument Leedu arengukoostöö suunad 2006-2010108 [dok. 4].

Erakondade kokkuleppes rõhutati konkreetsemalt juba 2004.aastal Seimis üldplaanis

kirja pandud välispoliitilisi püüdlusi:

- Leedu peaks ära kasutama oma geograafilisi, poliitilisi, majanduslikke, ajaloolisi

ja kultuurilisi eeliseid ning laiendama kogemusi heanaaberlikest suhetest;

- üheks prioriteetidest on regionaalse koostöö laiendamine, selles Leedu keskse

rolli tugevdamine (suhete tihendamine Balti riikide ja Poolaga; uute

regionaalsete koostöövõrgustike loomine Põhja-, Kesk- ja Ida-Euroopa riikidega

ning demokraatlike protsesside toetamine Ukrainas, Valgevenes, Moldovas,

Lõuna-Kaukaasia riikides ja Vene Föderatsioonis, eriti Kaliningradi oblastis);

- eesmärkide elluviimiseks panustab Leedu EL-i naabruspoliitikasse, rakendab

avatud uste poliitikat liikmelisuse nõuded täitnud tulevaste EL-i ja NATO

liikmesriikide suhtes.

2006.a. vastu võetud AK suundade näol, nii nagu samal aastal kinnitatud võrdväärsete

Eesti ja Läti dokumentide näitel, on tegemist esimese strateegilise paberiga, mis Leedus

AK valdkonna poliitika kujundamist ja elluviimist reguleerib. Lisaks ülalmainitule

106 Leedu Seim võttis 01.04.2004 vastu resolutsiooni välispoliitika suundade kohta peale EL-i ja NATO-ga liitumist: Resolution of the Seimas of the Republic of Lithuania on Directions in Foreign Policy, May 1 2004 (http://www.urm.lt/popup2.php?nr=1&item_id=8500&_m_e_id=4&_menu_i_id=240. 107 Agreement between Political Parties of the Republic of Lithuania on the Main Foreign Policy Goals and Objectives for 2004-2008, October 5 2004, Leedu (http://www.urm.lt/popup2.php?item_id=255). 108 On confirmation of policy provisions of Development Cooperation of the Republic of Lithuania in 2006-2010, decision No. 561 adopted by the Government of the Republic of Lithuania on 8 June 2006 (http://www.orangeprojects.lt/site/newfiles/files/doc/NUOSTATAI_ENGLISH.doc).

50

võtab dokument Balti riigi arengukoostöö suhestumise Leedu riikliku ja

välispoliitikaga, MDG ja EL-i arengukoostööga kokku järgmiselt:

- arenguabi pakkumisel keskendub Leedu valdkondadele, kus tal on põhjalikud

kogemused ja suhteline eelis võrreldes teiste doonoritega – nt. eduka

siirdekogemuse jagamine, mis toob kaasa demokraatia tugevdamise,

inimõiguste, seaduse ülimuslikkuse ja ‘hea valitsemise’ põhimõtte austamise,

turumajandusele ülemineku, riigi institutsioonide ja kodanikuühiskonna

ülesehitamise, haldussuutlikkuse suurendamise, Euro-integratsioon, jne.;

- sihtriikidele majanduslike ja sotsiaalsete reformide toetuseks antava abi

eelduseks on kohapealse huvi, samuti institutsionaalse ja õigusliku raamistiku

olemasolu;

- geograafiliselt hõlmab Leedu 2-poolne koostöö:

o Ida-Euroopat – Valgevene, Moldova, Ukraina

o Lõuna-Kaukasust – Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia

o Konfliktidest taastuvaid riike – Afganistan ja Iraak

- lähtuvalt EL-i prioriteetidest on Leedu avatud 2- ja 3-poolsele koostööle ka

teiste riikide ja piirkondadega, sh. Aafrikas.

- erilist tähelepanu osutatakse arengukoostöö efektiivsusele: rahvusvahelise

arengukoostöö poliitikate ja Leedu AK poliitikate harmoniseerimine, eri

osapoolte tegevuse koordineerimine, sihtriigi vajaduste ja strateegiate analüüs,

konsulteerimine 3. (siseriiklike) osapooltega, uute ja vanade finantsallikate

analüüs, pidev käimasolevate projektide-programmide monitoorimine ja

hindamine.

- ülalmainitule lisaks lähtutakse AK-s järgmistest rahvusvahelistest põhimõtetest:

partnerlus, sihtriigi omandus, solidaarsus, abi andmise ja kasutamise efektiivsus,

läbipaistvus ning seonduv aruandekohustus, doonorite tegevuste

komplementaarsus, koherentsus.

Arengukoostöö poliitika juhtimise ja koordineerimise eest on vastutav Leedu

Välisministeerium, mille Arengukoostöö ja demokraatia edendamise osakonna all

tegutseb kolm (3) bürood – AK poliitika ja planeerimine, Demokraatia edendamine,

51

Programmid ja projektid. Samas, RVO-de ja Leedu poliitikakoostöö ning

liikmemaksudega seonduva eest vastutab Leedu Rahandusministeerium.

Sarnaselt Eesti ja Lätiga esindab Leedu kolmandat sektorit suhtluses

välisministeeriumiga arengukoostööga tegelevate VÜ-de katuseorganisatsioon –

Lithuanian NGDO platform (loodud 2007.a., ametlikult registreeritud 2008.a.) –, kuid

selle 19 liikme seas pole siiski ühtegi VÜ-d, kes tegeleks ainuüksi AK-ga.109

Enamus Leedu arenguabist antakse mitmepoolsena EL-i ja teiste RVO-de vahendusel

(2004 ja 2005 – 90%, sh. ca 85% EL-i eelarvesse; 2006 – 70%, sh ca 60% EL-i);

märgatavalt väiksem osa Leedu arenguabist suunatakse 2-poolsesse arengukoostöösse,

mis kuni 2004.a. oli puhtalt projektipõhine, välistades osalemise mitme doonori

koordineeritud eelarvetoetusprogrammides või sektoraalses koostöös.110 (Võrdluseks,

2006.a. AK suundades on abi liikide valik lai, hõlmates 2-, 3-, mitmepoolset abi,

humanitaarabi, üldisi ja sektoraalseid eelarvetoetusi).

Lähtudes EL-i 2005.a. otsusest arenguabi mahtude osas püüdleb Leedu kui ‘uus’

liikmesriik ODA taseme suunas 0,17% RKP-st 2010.a. ja 0,33% RKP-st 2015. aastaks.

4.2 Põhjamaade ajendid ja motiivid arengukoostööks Baltikumiga

Eelnenud magistritöö alapunktid kontsentreerusid Baltimaade arengukoostöö olemusele

sellisena nagu see on 21. sajandil ehk olukorras, kus Eesti, Läti, Leedu iseseisva

doonorina oma AK poliitikaid ja põhimõtteid ellu viivad. Olustik 1990ndate alguses oli

hoopis teine. Kahepoolne arengukoostöö oli temaatikana uus ja tundmatu mõiste,

Baltimaadel polnud esialgu kogemusi ja ressurssegi, mida laiali jagada. Ainus, mida nad

teha suutsid, oli ‘sõbralikult meelestatud riikidelt’ arenguabi vastu võtta. Algselt oli

probleeme taolise abi vastuvõtmisegagi, ent ajapikku arengukoostöö formaliseerus,

109 Kool, Annika (2007). Development Cooperation in LITHUANIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria, lk. 6 (http://www.trialog.or.at/images/doku/lt_countrystudy_final_dec2007.pdf). 110 Eurosources: http://www.euroresources.org/guide_to_population_assistance/lithuania/introduction.html ja Kool, Annika (2007), lk. 4.

52

luues selleks vajalikud institutsioonid (AK poliitika struktuur, selles osalejad, mh.

päästeametid).

Järgnevalt põgus põhjendus, miks just Põhjamaid ühtedeks Baltikumi AK rajajateks

võib pidada.

Põhjamaade arengukoostöö juured ulatuvad aastakümnete taha, kogemustesse endiste

koloniseeritud maades taasintegreerimisel Lääne väärtusi kandvasse maailma. Viiest

traditsioonilisest Põhjamaa riigist tervelt kolm omasid 17.-20. sajandini Skandinaaviast

väljapoole jäävaid kolooniaid111 – Taani ja Norra (Kariibid, India, Aafrika), Rootsi

(Põhja-Ameerika, Kariibid, India, Aafrika). Soome ja Island, kaks ülejäänud Põhjamaa

riiki, ning antud töö keskmes olevad Balti riigid Eesti, Läti ja Leedu olid vastupidiselt

koloniseeritavad-okupeeritavad riigid, kes tuli 1990ndatel taas Lääne mõjuruumi tuua.

Seletuse sellele, miks just Põhjamaadest (sh. Soomest) said taasiseseisvunud Baltikumi

ühed kõige agaramad toetajad (2-poolne arenguabi, sh. tehniline abi;

välisinvesteeringud jm.) peitub mitmes loogilises asjaolus – geograafiline lähedus,

varasemad ja/või etnilis-kultuurilised sidemed ning kontaktide olemasolu, aga ka soov

tagada regionaalne stabiilsus ja julgeolek, võimalus jagada oma kogemusi EL-i ja/või

NATO-ga liitumisel (viimast kahte ajendit võib siduda riikide poliitilis-strateegiliste

motiividega).

Rootsi oli küll üks riikidest, kes tunnustas avalikult – ennekõike oma tegudega – kolme

Balti riigi annekteerimist Nõukogude Liidu poolt 1940. aastal, ent seda agaram oli

Rootsi Kuningriik 1990ndate alguses oma moraalset ja finantsilist tuge pakkuma, ehk

osaliselt ka seetõttu, et Rootsi diplomaatidel oli veel enne taasiseseisvumise

väljakuulutamist võimalik Baltikumis koha peal viibida (avades Rootsi saatkonna

harukontorid Tallinnas 1989.a. ja Riias 1990.a.).112

Ülalöeldust nähtub, et ajendeid Põhjamaade-Baltikumi vaheliseks koostööks oli

piisavalt ning olukord 1990ndate algul oli intensiivseks läbikäimiseks soodus.

111 World Statesmen.org online encyclopedia: http://www.worldstatesmen.org/COLONIES.html 112 Väikese kõrvalepõikena on tegelikkuses vaieldav, kas ei kohelnud Taani, Norra ja Soomegi mitmel puhul Balti vabariike kui Nõukogude Liidu osasid, kuigi need riigid pole seda kunagi Rootsiga sarnaselt ametlikult tunnistanud. Vt. Fredén, Lars Peter (2009), lk. 189-191.

53

Kõnekas on asjaolu, et kõik Läänemere põhjakalda riigid paigutusid maailma kõige

rikkamate ja demokraatlikemate riikide hulka, kuigi nende rahvastik jäi ja jääb alla 10

miljoni113.114 Vastukaaluks, 1920ndatel olid Balti vabariigid ühes Soome ja Poolaga

esimesed rahvusriigid, mis Läänemere ida- ja kagurannikul loodi; kuivõrd Eestil, Lätil

ja Leedul oli kogu Nõukogude blokist kõige värskem ja vahetum isevalitsemise

kogemus, olid energilised ka nende riikide taasiseseisvuspüüdlused (ilma milleta poleks

NL tõenäoliselt nii kiiresti ja rahulikult kokku kukkunud); Balti riigid olid ainsad

endised Nõukogude vabariigid, kes saavutasid 1990ndate algul finantsilise stabiilsuse

(sidudes end lahti kõikuvast rublatsoonist) ning hakates nii majanduslikus kui

poliitilises plaanis vaatama Lääneriikide poole.115 Need ja veel paljud positiivsed

kokkusattumused viisid intensiivistuva ning laiahaardelise koostöö (poliitiline,

majanduslik, finants-, keskkonna-, julgeoleku- jne. koostöö) ja arengukoostööni

Põhjamaade ja kolme Balti riigi vahel.

Päästealase arengukoostöö perspektiivis oli ja on teistest olulisem Rootsi ja Soome riigi

roll. Rootsi suunas 1990/91. aastast alates oma abi Baltikumi eduka ja ainulaadse

(Baltikumi kasuks avaralt tõlgendatud) ’suveräänsustoetuse’ sildi all, avaldades seeläbi

jaatavalt Baltikumi soovidele saada toetust politsei, rannavalve, päästeteenistuse jmt.

tugevdamisele kolmes riigis.116 Abi ei hõlmanud nt. sõjatehnika ja ohvitseride väljaõpet

kui otseselt strateegiliste välisjulgeoleku motiividega seotud abi, küll aga toimus nö.

sisejulgeolekupoliitiliste teadmiste edastamise vormis ning toetuses eespool mainitud

riigi elementaarsete julgeolekufunktsioonide ülesehitamisele elik suveräänsuse

instrumentide ja atribuutide tugevdamisele.117 Aastail 1991-1994, mil peaministriks oli

Carl Bildt, kannustas Rootsit tagant soov ”näha Baltikumi, mis oleks turvaline,

majanduslikult hästi arenenud ja demokraatlik”.118 Baltikumi suhtuti kui tervikusse,

millega seonduvad küsimused said Rootsi välispoliitika üheks põhiküsimuseks, täiesti

113 Riigi suurus ja rahvastik on vastavalt: Rootsi 449 964 km2, 9,3 mln elanikku; Soome 338 145 km2, 5,3 mln elanikku; Norra 324 220 km2, 4,8 mln elanikku; Taani 43 094 km2, 5,5 mln elanikku; Island 103 000 km2, 320 500 elanikku. Allikas: http://www.vm.eehttp://www.vm.ee/?q=et/node/52 114 Clemens Jr., Walter C. (2001), lk. 158. 115 Ibid., lk. 35, 36, 52, 166. 116 Fredén (2009), lk. 31. 117 Ibis., lk. 32, 118. 118 Ibid., lk. 45.

54

võrreldavaks Rootsi traditsiooniliste südameasjadega, nagu ÜRO, või uute

prioriteetidega, nagu EL”.119

Enamjaolt jõudis Rootsi poolne abi Balti riikidesse läbi SIDA. Aastatel 1995/96-1998,

1999-2001 ja 2002-2004 põhinesid Rootsi ja Balti riikide koostööprogrammid Rootsi

valitsuse strateegiatel iga üksiku riigi kohta (nt. Strategy for the Swedish Cooperation

Programme with Estonia 1999-2001), mille kokkupanemisel võeti arvesse SIDA,

Rootsi välisministeeriumi ning mitmete teiste valitsusasutuste ettepanekuid, kellel

sihtriikidega kokkupuuteid oli olnud. 120 Strateegiate prioriteetide määratlemisel said

otsustavaks Eesti, Läti ja Leedu valitsuste esitatavad ettepanekud dialoogis Rootsi

osapooltega (sh. silmast-silma kohtumistel).121

2004. aastast alates, mil Balti riigid EL-iga liitusid, abiandmine vanas vormis lõppes.

Soome oli 1990ndatel oma arengukoostöö ambitsioonides samuti aktiivne – toetades

läbi Naaberalade koostöö strateegia (1993, 1996, 1999, 2000) Eesti, Läti ja Leedu

tasakaalustatud sotsiaalset arengut, üldisema eesmärgiga vähendada võimalike Soomele

ja regioonile negatiivset mõju avaldavate nähtuste ilmnemist.122 Naaberalade koostöö

strateegia elluviimisest võtsid osa paljud Soome ministeeriumid, valitsusasutused;

oluline roll oli kohalikel partneritel vabaühendustest ettevõteteni. Rootsiga võrreldes

keskendas Soome siiski tähelepanu mõneti kallutatult ’Eesti poliitika’ formuleerimisele

ja arendamisele, vähem ühtse ja tervikliku ’Balti poliitika’ edendamisele123.

119 Fredén (2009), lk. 45. 120 “Rootsi Koostööprogrammi strateegia Eestiga 1999-2001.” Eesti Majandusministeeriumi memo 24.03.1999 kohtumiselt Rootsi poole esindajatega. 121 Ibid. 122 From Support to Partnership - Finland’s Strategy for Cooperation in its Neighbouring Areas (2004). 123 Koostöö Eestiga baseerus valitsustevahelisele lepingule 1993. aastast, samas kui Läti ja Leeduga peeti iga-aastaseid ‘programmikohtumisi’ (strateegiakohtumisi). Vt. Finland’s Strategy for Cooperation in the Neighbouring Areas, MFA Division for Eastern Affairs Unit for Cooperation with Neighbouring Areas, 26.05.2000, lk. 5.

55

Ülejäänud Põhjamaad – Taani, Norra ja Island olid 1990ndate algusest saadik kõik

kaasatud Balti riikide ülesehitamisesse ja kahepoolsesse koostöösse, kuid kuna nende

programmide, projektide, arenguabi valdkond keskendus ennekõike majandus-,

riigikaitse- ja keskkonnasektoritele (lisaks nt. haridus ja kalandus Island puhul; EL-i

integratsioon, tolli-, politsei- ja piirivalve koostöö, tööturumeetmed, tervishoid Taani

puhul; finants, sõjandus ja NATO-integratsioon Norra puhul), põhineb antud

magistritöö analüüs Rootsi ja Soome kui Põhjamaade ’doonorimudeli’ kõrvutamisel

Baltimaade ’doonorikäitumisega’.

56

5. JUHTUMIANALÜÜS BALTIMAADE PÄÄSTEAMETITE

ARENGUKOOSTÖÖ NÄITEL

Peatükk viie esimene osa (5.1) annab ülevaate Eesti, Läti, Leedu päästeametite

loomisest ja kujunemisest 1990ndatel aastatel, mille võtab kokku 5.2 vahehinnang.

Seejärel kontsentreerub peatükk kombineeritud analüütilise mudeli (vt. ptk. 3.4) abil

magistritöö alguses püstitatud hüpoteesi testimisele: Arengukoostöö sihtriikidest

doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade

abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast ’Põhjamaade

käitumismudelit’ hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes.

Sõltuvaks muutujaks on hüpoteesis Baltimaade arengukoostöö mudel (AK poliitika,

institutsioonid, osalejad), samas kui sõltumatuks muutujaks on nn. Põhjamaade kui

doonorite käitumismudel. Võimendavateks muutujateks on sihtriigi poliitilis-

majanduslik olustik, geopoliitilised karakteristikud (riigi suurus, kaugus doonorriigist,

ajalooline minevik) ja integreerumine Euroopasse.

Ülesehituselt jaguneb mudeli analüüs kolmeks: esiteks (5.3), Põhjamaade-Baltikumi

koostöömudeli analüüs; teiseks (5.4), Baltikumi-Ida-Euroopa koostöömustri analüüs ja

võrdlus ’Põhjamaade käitumismustriga’; kolmandaks (5.5), üldistused ning järeldused

Põhjamaade ja Baltikumi ’doonorikäitumise’ ning esimese võimaliku kopeerimise kohta

Eestis, Lätis ja Leedus.

5.1 Baltikumi päästeametite algus, areng ja struktuurid

5.1.1 Eesti Päästeamet

Algsest iga üksiku inimese kodanikukohustuseks peetavast tuletõrjest on 2010. aastaks

läbi vahepealse vabatahtliku tuletõrjeliikumise faasi, seejärel kutselise tuletõrje

kujunemise saanud Eesti Riiklik Päästeamet, mille tegevushaare on nüüdseks Eesti

Päästemeeskonna (Estonian Disaster Relief Team, EDRT)124 loomise näol tugevalt

124 EDRT on osa pääste- ja kriisireguleerimisvaldkonna väljaõppe, koolituse ja ettevalmistuse süsteemist, mille eesmärk on olla valmis ja reageerida ekspertide või suurema meeskonnaga rahvusvahelistele hädaolukordadele ning vajadusel toetada hädaolukordade lahendamist Eestis. 1996-97 aastail loodud Päästemeeskonna ettevalmistuse, varustuse ja valmisoleku tagamise eest vastutab Päästeamet.

57

rahvusvahelistunud. Lisaks on Päästeamet haaratud aktiivsesse arengukoostöösse Ida-

Euroopa riikide, nt. Armeenia ja Moldovaga (vähemal määral Gruusiaga), kus aidatakse

oma kogemuste toel üles ehitada hästitoimivaid partnerinstitutsioone ja nende riikide

elanikkonnakaitse süsteeme.

Eesti Riikliku Päästeameti (EPA) kujunemisele selle tänases (de facto) vormis pandi

alus 1991. aastal peale Eesti riigi taasiseseisvumist alanud põhjalike strukturaalsete

ümberkorraldustega.125 Tänase päästesüsteemi ühe osa – tuletõrje – baas oli loodud I

Vabariigi ajal 1919. aastal, kuid ühtsele ja tugevale organisatsioonile mõjusid hävitavalt

vahepealsed okupatsiooni- ja käsumajanduse aastad, sh. 1940ndate natsionaliseerimine

ja tollaste struktuuride laialisaatmine. 1980ndate lõpuks funktsioneerisid kaks (2)

iseseisvat tegevusvaldkonda: a) poolsõjaväestatud tuletõrje ja b) täismilitaarne

tsiviilkaitse. 1990. aastal toimusid esimesed Eesti NSV sisesed formaalsemat laadi

muudatused ning 1990.a. lõpus kõlas avalikkuse ees esimest korda sõna

’päästeteenistus‘, kui Eesti Vabariigi Valitsuse (EVV) erakorraliste olukordade

komisjon asus arutama Päästeteenistuse kontseptsiooni projekti, mis kinnitati 1991.a.

lõpus kui Eesti Vabariigi ühtse päästeteenistuse kontseptsioon. Päästeameti

moodustamine juriidilise isikuna ja uudse ’kodanikukaitsesüsteemi’ loomine leidsid aset

mõned kuud varem.

1991.a. lõpu seisuga eksisteeris siiski veel ka tuletõrje- ja päästetöödele keskendunud

paralleelsüsteem, seda kuni ühtse ja ühinenud Päästeameti loomiseni mais 1992.a.126

1992. aastast alates, suuresti läbi 1993.a. algas põhjalik Päästeameti arendamine nii

tehniliselt, isikkoosseisu ettevalmistuselt kui väljaõppelt. Samaaegselt keskse struktuuri

ülesehitamisega reformeeriti ja komplekteeriti maakondlikud Tuletõrje- ja

Päästeteenistused (kokku 16: 15 maakonda pluss Tallinna linn). Prioriteediks sai ka

’hädaabikeskuste loomine arenenud riikide Soome ja Rootsi eeskujul, mis päädis 2000. Missioonile saadetakse EDRT rahvusvahelise abipalve alusel; igaks missiooniks komplekteeritakse optimaalse võimekusega ja olukorra vajadustele vastav spetsialistide grupp (reservi struktuuri moodustavad: otsingu- ja pääste-, meditsiini-, keemia-, toetusrühm ning ekspertide grupp). EDRT tegevust reguleerib EVV 22.06.2001 määrus nr. 207. Antud magistritöö vaatlusväljast on EDRT ja sarnased naaberriikide institutsioonid välja arvatud, kuna olemuselt ja eelarveridade järgi on tegemist humanitaarabiga. 125 Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004). Vt ka. Eesti Riiklik Päästeamet: http://www.rescue.ee/392. 126 Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004).

58

aastal nelja (4) häirekeskuse127 ja hädaabinumbri 112 üle-Eestilise kasutuselevõtuga.

Paralleelselt tehti edusamme päästevaldkonna seadusandliku baasi kujundamisel.

EPA personali järelkasvu koolitamisel on alates 1993. aastast tähtis roll kanda olnud

esimesena Eestis kõrgemat tuletõrjumise ja päästealast haridust andma hakanud Eesti

Sisekaitseakadeemia Päästekolledžil (EPKol), kes on teinud tihedat koostööd

Põhjanaabrite Soome ja Rootsi pääste- ja vastavate õppeasutustega.128 Samal ajal on

olnud aktiivne koostöö Rootsi päästeameti kolleegidega, kelle päästeteenitust peetakse

üheks Euroopa parimaks, ning kelle kogemusi, kompetentsi, samuti materiaalset abi

EPA läbi aastate kasutada on saanud.

Kokkuvõtlikult võib öelda, et EPA ’klassikalise koostise’: eesti visadus, humanitaarabi

ning naabrite kogemus retsept toimis ja toimib.129 Heaks reaalseks näiteks on kasvõi

piirkondlike komandode tuletõrje- ja päästetööde korraldamine oma- ja maavalitsuste

vahel sõlmitud lepingute alusel. Taolise süsteemi loomisel tugineti Rootsi ja Soome

töötavatele päästesüsteemidele.

Retsepti õigete koostisosade valikut ja vahekorda kinnitab ka fakt, et päästeteenistus on

Eestis aastaid olnud kõrgeima usaldusreitinguga riigiinstitutsioon. ”Märtsis 2010.a.

pidasid eestimaalased kõige usaldusväärsemaks riiklikuks institutsiooniks

päästeametit”, selle usaldusprotsent küündis 95%-ni.130

5.1.2 Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus

Läti professionaalse tuletõrje struktuuri areng, mille juured ulatuvad 19. sajandi

keskpaika, oli 20. sajandi alguseks saavutanud Läänemaailmaga ressurssidelt ja

tehniliste oskuste tasemelt võrreldava taseme.131 Edasise arengu peatas Teise

127 Põhja-Eesti Häirekeskus Tallinnas; Lõuna – Tartu, Ida – Jõhvi, Lääne – Pärnu. 128 Nt. Soome Kuopio Päästekool, Helsingi häirekeskus ja keskkomando ning õppekeskus, Põhja-Savo päästeteenistus ja häirekeskus; Rootsi Skvöde Päästekool, Lundi ülikooli päästeeriala spetsialistid-lektorid, Rootsi Kuningriigi tuletõrje- ja päästeteenistus. 129 Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004). 130 Võdlevalt, vastloodud ühtse Politsei- ja piirivalveameti usaldusväärsus oli 85%, Maksu- ja tolliametil 80%, Kaitseväel 78% ja Valitsusel vaid 49%. Allikas: Turu-uuringute AS, 01.04.2010. 131 Antud lõigu info allikas: Läti Tuletõrje- ja Päästeteenistus http://www2.112.lv/en/.

59

maailmasõja algus, peale mille lõppu taasintensiivistus paralleelselt nii ametliku

tuletõrje (poolsõjalise) kui vabatahtlike tuletõrjujate liikumise areng. Tuletõrjes

eelisarendati insenertehnilist võimekust ja tulekahjude alast uurimistööd, millele

lisandus 1970ndatel riigile majanduslikult tähtsate objektide järelvalvesüsteemi

väljaarendamine.

1990ndate alguses raputasid Läti tuletõrjet taasiseseisvumisega alguse saanud laialdased

reformid, uuenduslikuna võeti suund laiema päästealase kompetentsi väljaarendamisele.

1991. aastal loodi alus spetsiaalsele 11-kuulisele päästeametnike väljakoolitamise

programmile. 2002. aasta päädis siseministeeriumi alluvuses olnud Tuletõrje ohutuse

tehnikakooli baasil spetsiaalse Tuletõrje ohutuse ja tsiviilkaitse kolledži asutamisega

(The Fire Safety and Civil Protection College).

1992. aastal vastu võetud seadusega algatati Läti tsiviilkaitsesüsteemi - riigi toimimist

toetavate tehniliste, majanduslike, sotsiaalsete ja päästemeetmete väljaarendamine,

mille suuremad ümberkorraldused viidi lõpule 1998.a. Päästeameti määramine mainitud

süsteemi eest vastutavaks institutsiooniks tähendas suuremat rõhuasetust erinevate

päästevõimekuste täiustamisele, kriisisituatsioonide ohjamisele ning riigisisesele eri

tasandi vahelisele koostööle. Ühtlasi algas Läti päästeteenistuse euroopastamine, tihenes

koostöö Eesti, Läti ja Põhjamaade, eriti Rootsiga, mille tulemusel on Läti nüüdseks

kaasatud mitmetesse rahvusvahelistesse tsiviilkaitse ja –julgeoleku võrgustikesse ning

algatustesse.

Otsese 2-poolse arengukoostöö osas ei ole Lätis pilt nii selge kui Eestis, kus Eesti

Päästeamet on korduvalt olnud kaasatud välisministeeriumi poolt finantseeritud tehnilist

laadi päästealase arengukoostöö projektidesse. Läti päästeamet on ise olnud abisaaja

ning panustab nüüd oma teadmusega Ida-Euroopasse, kuid seda ennekõike kohaliku

tasandi ja EL-i piiriülese koostöö raamistikus (nt. koos Leeduga Valgevenes).

60

5.1.3 Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet

Leedu Riiklik Tuletõrje- ja Päästeamet jaguneb Siseministeeriumi tuletõrje- ja

päästeosakonnaks ning 17-ks alamasutuseks – 10 maakondlikku tuletõrje- ja

päästeametit, 3 strateegiliste objektide kaitsega tegelevat tuletõrje- ja päästeametit,

Tuletõrje- ja pääste eriasutus, Tuletõrjujate treeningkool, Tuletõrje uurimiskeskus ja

Hädaabikeskus.132

Päästeameti peamisteks vastutusvaldkondadeks on tuletõrje- ja päästealaste poliitikate

väljatöötamine ja järelvalve, tulekahju- ja õnnetusjuhtumikaitse ning ennetuse

korraldamine, tsiviilkaitse organiseerimine.

Lisaks eelmainitud Tuletõrjujate koolile valmistab alates 1992. aastast päästeala

insenere ette Vilniuse Gediminase Tehnikaülikool

Sarnaselt Eestiga on Leedu edusammud päästealase võimekuse arendamisel päädinud

sellega, et 2005.a. asutati Leedu päästemeeskond (Lithuanian Emergency Response

Team, LERT).133 Vabatahtlikkuse alusel moodustatud, pidevas valmisolekus oleva

meeskonna juhtimise ja arendamise eest vastutab tuletõrje- ja päästeosakond

siseministeeriumi valitsemisalas.134 Paljuski oli see samm Leedu Tuletõrje- ja

Päästeameti spetsialistide varasema naaberriikidega tehtud koostöö ja ühisõppuste

läbimise loogiline järeltulem.

Lisaks on Leedu päästeamet osalenud 2-poolses arengukoostöös Gruusiaga, samuti

piiriüleses koostöös (koos Lätiga) Valgevenega, rääkimata osalemisest rahvusvahelistes

ja regionaalsetes tsiviilkaitsevõrgustikes. Siinkohal tulevad kasuks varasemas

arengukoostöö alased kogemused Põhjamaadega.

132Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakond : http://www.vpgt.lt/index.php?1422192654 133 Eesti Päästemeeskond 1997-2007 (2007). 134 Ibid.

61

5.2 Vahekokkuvõte: Baltimaade protsesside kulgemise üldistused ja sissejuhatus

juhtumianalüüsi

1990ndatel aastatel ei olnud Baltikumi päästeteenistuste ülesehitamise eesmärgiks ühtse

süsteemi loomine mitte ainult tulekahjude kustutamiseks, vaid ka operatiivse abi

osutamise korraldamine mis tahes õnnetuste puhul.

Päästeameti ülesannete hulka kuulusid päästetööde tegemine suurõnnetuste korral,

samuti kodanikukaitseküsimused. Maakondlike struktuuriüksuste tegevushaare hõlmas

ennekõike maakonna elanike turvalisuse tagamist, õnnetuste ennetus-, likvideerimis- ja

päästetööde korraldamist. Tsiviilkaitse / elanikkonnakaitse (civil protection) mõte ja

olemus arenes jõuliselt.

Nõukogude ametite ümberkorraldamise tulemusel oli Baltikumi taasiseseisvusaja

päästeteenistujate kasutusse jäänud materiaal-tehniline ja teadmiste pagas paraku kesine

ja vananenud. Maakondlikel päästeametitel puudus tihti isiklik päästetehnika, arvestust

peeti maakonnas üleüldiselt olemasoleva tehnika (mh. põllumajandusliku) üle,

tsiviilkaitsetehnika üle majandites ja ettevõtetes, mis kahandas oluliselt tuletõrje- ja

päästealast kaitsevõimekust (tuletõrjetehnika kuulus nõukogude ajal nt. kolhoosidele,

sovhoosidele, metsamajanditele ja tehnikumidele, mille lagunemise tagajärjel jäid

tuletõrjekomandod ilma vajalikust materiaalsest toest135).

Olulise lisaajendi andis päästeameti institutsioonide ülesehitamisel lisaks siseriiklike

tsiviilkriiside haldamise vajadusele regionaalse ning üle-Euroopalise

tsiviilkoordinatsiooni edendamise tähtsustumine. Piiriülese koostöö tihenemine ja

järjepidev koostöövalmiduse testimine (nt. ühisõppuste raames) pidi tagama kitsamalt

kolme Balti riigi, laiemalt kogu Läänemere regiooni ühise reageerimissuutlikkuse ja

julgeolekusituatsiooni paranemise. Sellesuunalist koostööd soodustas ka EL-i

tsiviilkaitse mehhanismi käivitumine ja Läänemeremaade Nõukogu (Council of the

Baltic Sea States, CBSS) tsiviilkaitse alased algatused.

Üldjoontes oli protsesside kulg Baltikumis sarnane. Maakondlike ja riiklike

päästeametite edu pandiks oli kiire edasiminek, muutused, radikaalne tegevus

135 Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004).

62

eesmärkide saavutamiseks, Põhjanaabrite kogemuse (alates varustuse tagamisest kuni

koolitussüsteemi ülesehitamiseni) ja materiaalse abi laialdane kasutamine. Mõneti

irooniline, vastuoluline on siiski asjaolu, et ca. 20 aastat peale päästeametite loomist

iseloomustab näiteks Eestis maakondlike teenistuste olukorda peamiselt Rootsist ja

Soomest (vähem Hollandist ja/või EPA rahalisel toel) humanitaarabina saadud või

kasutatult ostetud 20-30 aastat vanade päästeautode-sõidukite, varustuse kasutamine

ühes nõukogudeaegsete ning tihti omal käel ümberkohandatud tuletõrje- ja

paakautodega.136

Kõigele vaatamata on paljudele ümberkorralduste, struktuurimuudatuste ja järjepideva

väljaõppe tulemusel Baltikumi päästeametite töövõimekus paarikümne aastaga oluliselt

suurenenud:

• kompetentsivaldkondade hulk on laienenud, ulatudes tänasel päeval

rahvusvahelise humanitaarabi valdkonnani;

• päästetööde juhtimise kvaliteet on paranenud, sh. riikidevahelise abi ja koostöö

korraldamine;

• aasta-aastalt on paranenud päästealane ressursibaas (masinapark, inimressurss,

tehniline kompetents), koolitus ja algväljaõpe.

Kõik kokku on tähendanud päästevaldkonna siseriikliku ja riikidevahelise

õnnetuspõhise abiandmise kvaliteedi tõusu ning arengukoostööalase doonoritegevuse

alustamist Ida-Euroopa riikidega.

Enamlevinud ja praktiseeritud arengukoostöö huvide ning vajaduste taustal on

päästeametite loomine, institutsionaliseerimine ja institutsiooni jätkusuutlikkuse

(iseenese struktuuri-väärtuste taastootmise) kinnistamine Eestis, Lätis, Leedus olnud

tugevalt motiveeritud omahuvist ning poliitilis-strateegilistest (sisejulgeoleku)

eesmärkidest. Tegemist pole siiski millegi taunitavaga, võrreldes näiteks seotud

(majandus)abi või militaarse iseloomuga AK-ga.

Selles, et riigi efektiivne avalik haldus (mh. päästeteenistus) tagab rahvusriigi

suveräänsuse püsimise, olid ühtmoodi veendunud nii kolme Balti riigi päästeteenistused

136 Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004).

63

kui nende suurimad arengukoostöö partnerid Rootsis ja Soomes 1990ndate alguses ja on

ka tänapäeval. Konkreetne ja spetsiifiline päästealase arengukoostöö vorm Põhjamaade-

Baltikumi vahel 1990ndatel on tänaseks asendunud võrdsete euroopalike partnerite

tegusa koostööga nii omavaheliste 2-poolsete suhete raamides, 3-poolsetes

arengukoostööprojektides Ida-Euroopa päästeametite abistamiseks kui multilateraalsetes

päästealastes programmides, võrgustikes. Eelmainitu oli üks Põhjamaade algseid

prioriteete, kui Baltimaadega 1990-1991 pääste- ja sisejulgeoleku alast koostööd

alustati. Mainitud pikaajalise eesmärgi saavutamine ja AK mõjude edasikestmine on

tõestus Balti riikide püüdlikkusest, võimekusest ja osavusest pea olematult kohalt üles

ehitada riigistruktuurid ja institutsioonid, integreerides edukalt Põhjamaade kogemust

ning kandes positiivsed õppetunnid edasi Armeeniasse, Moldovasse, Gruusiasse,

Valgevenesse – Eesti, Läti, Leedu peamistesse partnerriikidesse päästealases AK-s.

Viienda peatüki järgnevad osad keskenduvad konkreetselt magistritöö kombineeritud

mudeli rakendamisele ja Baltimaade päästeametite võrdlevale analüüsile, otsides toetust

püstitatud hüpoteesile, mille kohaselt Baltimaade päästeametid kasutasid Ida-Euroopaga

arengukoostööd tehes Põhjamaade ‘doonorimudelit’ eeskujuna ja kopeerisid selle enda

koostöövormidesse.

Esmalt uurib autor, kas nii Põhjamaade-Baltikumi kui Baltikumi-Ida-Euroopa AK

kontekst vastab peamistele ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriteeriumitele,

milleks on:

- sündmuste ajaline järgnevus,

- algne kriitiline välisjõud / ‘ajalooline põhjus’,

- institutsiooni (AK ja selle ‘alaminstitutsioonide’) loomine,

- rajavalikute olemasolu ja kleepuvus ,

- süsteemisisemine taasloomine (suurenev positiivne efekt),

- evolutsioon, sisemiste mõjujõudude kumuleerumine.

Seejärel analüüsib autor osapoolte (siseriiklikke) motiive, huvisid ja vajadusi, nende

kujunemist vs. mittekujunemist konkreetseteks AK-le esitatavateks tingimuslikkuse

kriteeriumiteks (poliitilised vs. majanduslikud, ex-ante vs. ex-post vs. puuduvad). Kõige

64

taustal kontrollitakse võimendavate muutujate (sihtriigi poliitilis-majanduslik olustik,

integreerumine Euroopasse, sihtriigi geopoliitilised karakteristikud, nagu suurus, kaugus

doonorist, ühisminevik) mõju AK protsessile.

Sel moel otsib töö autor doonorikäitumise mustri väljakujunemist (Põhjamaade-

Baltikumi AK), selle võimalikku kohandamist ja kopeerimist muutunud oludes ‘uute

doonorite’ poolt ‘uutele partneritele’ (Baltikumi-Ida-Euroopa AK).

5.3 Põhjamaade ja Baltikumi päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui

arengukoostöö sihtriigid

5.3.1 Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus

Nagu eelpoolsest jutust selgus, algas Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö 1990/1991.

aastal ja jätkus enam-vähem püsivalt samas vormis kuni 2004. aastani. Nii algus- kui

lõpp-aasta on seostatavad olulise ajaloolise sündmusega ehk kriitilise välisjõu

ilmnemisega, mis on teineteisest erinevad – tegemist pole ’jätkuva põhjusega’. Nn.

ajalooliseks põhjuseks ajaloolise institutsionalismi teooria kohaselt oli 1991. aastal

Nõukogude Liidu kokkukukkumine, mille järgselt tekkisid 3 vabariiki. 2004. aastal

liitusid needsamad noored demokraatiad Euroopa Liiduga, mis tunnistas nad vastavaks

arenenud Euroopalike demokraatia normidele. Euroopa Liiduga liitumiseks oli küll ette

valmistatud juba 1990ndate teisest poolest alates, kuid olulise veelahe mitmete

protsesside algamise-lõppemise vahel (nt. osalemine EL-i institutsioonides ja poliitikate

väljatöötamises) tõmbas ikkagi 1. mai 2004.a.

Kahe aastaarvu vahele jääb ligikaudu 15 aastat – 15 aastat kiiret ja radikaalset

riigiehitamist, mis hõlmab muuhulgas Eesti, Läti ja Leedu päästeametite kui

riigiasutuste taasloomise. Varasema defineerimise kohaselt keskendub autor uuritava

institutsioonilise tasandina institutsioonide kui poliitilise otsustamise ja poliitikate

tasandile ehk arengukoostööle, milles päästeametid abisaajatena osalesid. Omaette

arengukoostööpoliitikat riikliku välispoliitika osana Balti riikidel 1990/91 aastal polnud,

st. see alles loodi ja kujunes lõplikult välja 2000ndate alguseks. Kuna

65

poliitikakujundamine on paljusid osapooli ja nende huvisid kaasav protsess, andsid

Põhjamaad oma AK põhimõtete ja praktikaga (vaadeldavad kui alaminstitutsioonid)

Baltimaade AK poliitika formuleerimisse tugeva panuse.

Siinkohal on täidetud kaks järgmist AI rakendamise eeldust – autor uurib päästeametite

AK-d kui loodavat institutsiooni läbi ajaliselt järgnevate ja omavahel seotud sündmuste.

Rajavalikute, süsteemisisese taasloomise ja evolutsiooni tingimused on 1990ndate

aastate Põhjamaade-Baltikumi AK-s samuti täidetud.

1990/91. aastal tekkinud olukord jättis Baltimaade päästeametitele mitmeid võimalusi,

kuidas ja kuhu suunas areneda, kuid valikuid ei olnud siiski lõpmatu arv. Esiteks,

taasiseseisvumise järgselt tekkinud oludes tuli enamus struktuuri turumajanduse ja

demokraatlikku valitsemistava järgides üles ehitada, kasutades selleks ära nii palju

olemasolevast kompetentsist ja ressursist kui võimalik. Teiseks, olemasolevad ajaloolis-

poliitilised kontaktid naaberriikidega (Rootsi, Soome), riikide võrreldav suurus ja

geograafiline lähedus olid oluliseks eelduseks välisteadmuse ülekandumise

algatamiseks. Taolistes oludes oli Baltimaade valida, kas jätkata vaid sisemiste

ressurssidega või kaasata protsessi tõhustamiseks ja kiirendamiseks välisjõude.

Praktikast lähtudes otsustati viimase kasuks. Arengukoostööd, mis 1990ndatel

Põhjamaadega algas ja jätkus, kus Baltimaadesse anti nii materiaalset kui tehnilist abi,

saades vastu suurenevat kindlustunnet ja läbinähtavust abiandjate vahetus geograafilises

ruumis, samuti võimalust endiste NL-i vabariikide kogemusest õppida, võib pidada

osapooltele positiivset tagasisidet toovaks ehk valitud aeg, vorm ja sisu muutsid toimiva

AK tulusaks ja end taasloovaks. Valikud, mis tehti taasiseseisvumise esimestel aastatel,

lükkasid kolme Balti riigi AK põhimõtete arengu teatud rajale, millel jätkati ilma

suuremate murranguteta kuni 2004. aastani. Sisemiselt AK süsteem pidevalt täienes

(valdkondade laienemine, (rahvusvahelise) koostöö tekkimine AK kõrvale), sellele

aitasid positiivselt kaasa Baltimaade europaniseerumise (eurointegratsiooni) püüdlused

ja Põhjamaade soosiv suhtumine viimasesse. Kõike kokku võttes on õigustatud

Põhjamaade-Baltikumi päästealast AK-d vaadata läbi ajaloolise institutsionalismi ja

rajasõltuvuse teoreetilise lähenemise.

66

Võttes eesmärgiks järgnevalt defineerida Põhjamaade ’käitumismudeli’ karakteristikud,

tuleb selleks uurida konkreetset päästealase AK raamistikku 1990ndatel aastatel, alates

sellest, millest tulenes doonori motiveeritus abi anda, kuidas abi adressaatide huvisid

arvesse võeti, kuni selleni, millised olid AK tulemused ja jätkusuutlikkus.

5.3.2 Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus

Rootsi riigi lähenemine päästealasele AK-le Baltikumiga oli väga konkreetne, selge ja

aja edenedes üha paremini läbimõeldud, ehkki oma vormilt uudne. Kuigi Põhjamaasid

peetakse AK kontekstis teistest altruistlikemaks ja omakasupüüdmatuteks, oli siinkohal

määravaks Rootsi omahuvi. ”Baltikumi-küsimused käsitlesid Rootsile

julgeolekupoliitika vaatevinklist väga tähtsaid probleeme.…Baltikumis ei olnud Rootsi

oma huvide ja emotsioonidega kaugeltki neutraalne. See ei takistanud tegutsemast

tõhusalt.…Usaldusväärsus tulene[s] omahuvist, aga toetu[s] teadmistele ja

kontaktidele.”137

1992. aastal volitas Rootsi valitsus Rootsi päästeametit algatama 2-poolset koostööd

Eesti, Läti ja Leeduga tsiviilkaitse valdkonnas.138Eesmärgiks oli mitmepoolse

tsiviilkaitse alase koostöö struktuuri loomine Läänemere piirkonnas, mis tagaks

ühisressursside kõige efektiivsema kasutuselevõtu, et päästa elusid, vara ja ühist

keskkonda.139

Esialgu (1992-1994) käis koostöö finantseerimine SIDA kaudu nn. suveräänsustoetuse

sildi all. ”Rootsi korraldas päästeametitele juhtimiskursusi ja kinkis ’rõivastus-,

majutus-, toitlustamis- ja sidevarustust.140 Alates 1995. aastast jätkati ’toetusega üldise

julgeoleku edendamiseks’, kuid abi fookus ja sisu jäid samaks.

1998-2004 rahastati vastavaid projekte SIDA Läänemere regiooni arendamise

programmi alt (lisarahastus tuli Põhjamaade Ministrite Nõukogult ja CBSS-ilt).141

137 Fredén (2009), lk. 373. 138 Ekberg (2006). 139 Ibid. 140 Fredén (2009), lk. 121. 141 Ekberg (2006).

67

”Suveräänsustoetusega tegeles üks töögrupp välisministeeriumi kabinetisekretäri

juhtimisel, …[kes] võttis seisukoha kõigi projektide suhtes, mida teised Rootsi

ametkonnad olid koostöös Balti riikide vastavate ametkondadega ette pannud. Raha tuli

välisministeeriumist.…Tegelikult olid summad naeruväärsed võrreldes vajadustega ja

Rootsi omahuviga, et Balti riikide suveräänsus tugevneks.…vähehaaval töötati

suveräänsustoetuse jaoks välja kirjalikud suunised. Peaministri mõte, et sisejulgeolek

vajab kiiremat tugevdamist kui välisjulgeolek, sai kirjalikuks normiks. Eri tüüpi

panused paigutati kindlasse hierarhiasse. Kõige tähtsamaks peeti politseid, piiri- ja

rannavalvet ning tolliasjandust. Just seal olid need ohud, mille levik Rootsit

lühiperspektiivis ähvardas…Eelistused lähtusid tolleaegsetest akuutsetest vajadustest,

rõhutati dokumentides. Pikemas perspektiivis võidi neid muuta. Suveräänsustoetusest

sai Baltikumi-poliitika argipäeva oluline osa.”142

Sisult tähendasid aastad 1992-1998 kahe 4-aastase AK-alase programmi elluviimist

Rootsi ja Baltimaade päästeametite vahel (tsiviilkaitse eest vastutavad asutused).143

Iga-aastaselt hõlmasid programmid:

- varustusabi (baas-päästevarustus, nagu voolikud, pumbad, kaitserõivastus,

masinad)

- tehniline väljaõpe (koolitus kaasnes mh. alati ühes varustusabiga)

- baaskoolitus (tuletõrje siseruumides, ohutusprobleemid)

- edasijõudnute ja ka juhtimiskoolitus (kõrgematele päästeametnikele ja juhtidele)

- toetus rahvusliku väljaõppe- ja koolitussüsteemi loomisele (välislektorid,

ainekavade nõustamine)

Lisaks laiahaardelistele mitmeaastastele programmidele viidi läbi spetsiaalseid

üksikprojekte (nt. riskianalüüsi läbiviimine, ohtlike kaupade vedu, õli- ja

keemiaõnnetused, ettevalmistus piiriüleseks koostööks).

Sihtriikide kaasatus projektitsüklisse oli alati väga oluline. Tavapäraselt olid

programmid-projektid üles ehitatud järgmiselt: 142 Fredén (2009), lk. 124. 143 Siin ja edaspidi on kasutatud autori enda mõtteid kombineerituna SIDA ja Balti riikide koostööprogrammide, hindamisraportite (vt. http://sidapublications.citat.se/), SIDA 2001 aastaaruande ja Rootsi Rahvusvaheliste Suhete Instituudi hinnangu (vt. Ekberg (01.12.2006), http://www.ui.se/pdf/Ekberg.pdf), Soome Naabermaade strateegiaga (2000).

68

1) olukorra eelhindamine – olemasolevate riskide ja ressursside hindamine

• Suurt rõhku pandi Baltimaade partnerite kaasamisele dialoogi käigus

• Riskide hindamisel võeti arvesse ka kitsalt projekti fookusest väljapoole

jäävaid riske (millega järgnevalt tegelema hakata)

• Põhjalikult hinnati Baltimaades olemasolevate organisatsioonide

ressursibaasi, vajadust personalikoolituse ja varustuse järele

2) Eelhindamisraport

3) Raportid olukorrakirjelduse, arenguvajaduste ja soovitatavate tegevustega

4) Konkreetsed AK-projektid

• Sisult olid kõik planeeritud projektid ühte tüüpi, kombineerides varustus-

ja tehnilise abi

• Kõigi projektipartnerite vastutus oli defineeritud

Aastatel 1998-2004 jätkati AK-d Baltimaades läbi SIDA ’toetuse üldiseks julgeolekuks’

Läänemere regioonis. SIDA vastutas endiselt tsiviilkomponente hõlmava AK eest, sh

Baltimaade päästeametitega. Juba 2001. aastaks oli koostöö päästevaldkonnas teinud

läbi suure hüppe teel naaberriikide normaalsete 2-poolsete koostöösuhete poole.

Soome Naaberalade koostöö strateegia olemuses oli mõndagi sarnast Rootsi

’suveräänsustoetuse’ ja hilisema ’toetusega üldiseks julgeolekuks’. Koostöö toetas

Soome 2-poolseid suhteid partnerriikidega üleüldise stabiilse ja turvalise regiooni

loomisel, 1990ndate teisest poolest alates ka Baltikumi püüdeid Euroliiduga liitumiseks.

Õigussüsteemi ja administratiivreformide ning infrastruktuuri parendamise läbi toetati

Eesti, Läti, Leedu ulatuslikke poliitilis-majanduslikke siirdeprotsesse. Palju teadmust ja

tehnilist abi suunati Baltikumi läbi AK-projektide koostöös kohaliku tasandi asutustega.

Abiprogrammide-projektide kokkupanemisel lähtuti kontaktvõrgustiku olemasolust

sihtriigis ning Soome võimalikult suurest lisaväärtusest protsessis – panustamine

ennekõike sise- ja justiitsküsimustele, sh. riigi rakendus- ja haldusasutuste

ülesehitamisele, mis hõlmas ka päästealast AK-d (lisaks politsei, piirivalve,

tolliküsimused).

69

Projektide ja programmide kokkupanemisel järgis Soome partnerriigi võimalikult suurt

ja vahetut poliitilis-majanduslikku kaasatust / omandust ja panustamist eemärkide

elluviimisesse. Projektid järgisid tavapärast ’projektitsüklit’, mis hõlmas ühe kriitilise

tegevusena monitoorimist-hindamist, et vajadusel tegevusi tulemuste parema

saavutamise nimel ümber planeerida.

Konkreetsete päästealaste AK-tegevustena Baltikumis võib välja tuua järgmist:

- varustusabi (tuletõrjesõidukid)

- baas-treeningvarustus (seoses konkreetse koolitusega)

- tehniline abi päästeametite planeerimisvõimekuse tõstmiseks

o näiteks: nii ennetus- kui operatiivtöö juures võimalikult suurema

efektiivsuse saavutamine ühtse süsteemi loomise ja omavalitsuselt

tuleneva probleemipüstituse kaudu. Süsteemi eeldusteks olid: a) ühtse ja

laiemat päästeala haarava, samaaegselt tsiviilkaitse ja tuletõrje

operatiivsüsteemi eesmärke koondava struktuuri loomine, b) kohapealset

olustikku ja eripärasid tundva kompetentsi kaasamine, mis tähendas

suurenevat juhtimise detsentraliseerimist (OV rolli suurendamist)144

- tehniline väljaõpe, täiendkoolitus ja nõustamine, sh. kahepoolsed visiidid

(ohtlikud jäätmed, liiklusõnnetused, meditsiinilised päästetööd, hädaabi)

Eelmainitud Rootsi ja Soome AK-loogika järgimise tulemuseks aastail 1992-2004 oli

ennekõike jätkusuutlike päästeametite ja kodanikukaitse võrgustike väljaarendamine

kohalikul, maakonna- ja riigitasandil, mis töötavad veel tänapäevalgi. Lisaks loodi alus

vastastikuseks piiriüleseks koostööks, mis kasutab varempraktiseerituga samast

lähenemist projekti vahenditele ja meetoditele.

Mis puutub AK tingimuslikkusesse vaadeldaval perioodil ehk kriteeriumitesse, mida

Soome ja Rootsi oleksid võinud oma Baltimaadest partneritele esitada, siis tuleb tõdeda,

et formaalselt ja paberil neist hoiduti. Kuna arengukoostöö Põhjamaade-Baltikumi vahel

oli tihedalt seotud kummagi riigi omahuviga kindlustada regionaalselt stabiilne (tsiviil-)

julgeolekukeskkond, suunati abi just spetsiifilistesse kitsastesse päästevaldkondadesse,

144 Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004).

70

kus olukord ei vastanud Lääne normidele ’piisavast sisejulgeolekust’, kuid kus samas

oli suurim potentsiaal Põhjamaade ressursside abil mahajäämus positiivseks ja

jätkusuutlikuks arenguks pöörata. Seega toimis Põhjamaade-Baltimaade koostöö pigem

tingimusteta arengukoostööna.

5.3.3 Põhjamaade doonori ’käitumismudel’

Üldistades Soome ja Rootsi päästealast koostööd Baltikumiga 1990ndatel aastatel, oli

kahe Põhjamaa lähenemine võrdlemisi sarnane. 1990ndate alguses olid tugevalt esil

doonorite omahuvid, panustamaks Baltimaade suveräänsuse säilimisse ja kiiresse

riiklikusse arengusse laiapõhjalise poliitilise, majandusliku ja tehnilise abiga (know-

how). 145 Kuna reformiprotsess kulges oodatust kiiremini (suveräänsuse ja demokraatia

püsimine ei olnud enam küsimuse all, turumajandusreformid olid edukad), asendusid

1990ndate teisel poolel varasemad sisejulgeoleku valdkonna arengut soodustavad

tegevused toetusega kolme Balti riigi demokraatia jätkuvale tugevdamisele,

majanduslikule integreeritusele Läände ja Euroopa Liitu lõimumisele (mh. pääste- ja

tsiviilkaitses).146

Samal ajal oli Põhjamaade-Baltikumi AK taga alati olnud 2-poolsete suhete

edendamise ja kinnistamise motiiv, mis väljendus partnerite huvide ja vajaduste

arvestamises (vahetus suhtlemises, dialoogi pidamises), tingimuslikkuseta AK-s

ning juba varajases sooviavalduses järk-järgult Baltimaade päästeametitega

normaalsetele partnerlussuhetele ja koostööraamistikele üle minna. Viimase tõenduseks

on kasvõi kõigi kolme Baltimaa ning Soome (lisaks Taani, Norra, Poola, Venemaa)

päästevaldkonna ametite osalemine Rootsi juhitavates Interreg III EUROBALTIC I ja II

projektides (vastavalt 2003-2005 ja 2006-2007), mille fookus oli tsiviilkaitsevõrgustike

arendamine ja täiustamine kaasatud partnerriikide vahel. Tsiviil- ja rahvastikukaitse

valdkonna arendamine on ühtlasi olnud eelistatud AK-suund Põhjamaade-Baltikumi

vahelises AK-s, so. tagada looduslike, inimtekkeliste ja tehnoloogiliste suurõnnetuste

korral inimelude, vara, keskkonna jms. efektiivne kaitse. 145 Sweden’s Support to the Transition of the Baltic Countries 1990–2003 (2004), SIDA report, Stockholm Sweden lk. 5. 146 Ibid., lk. 5.

71

5.4 Baltikumi ja Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui

arengukoostöö doonorriigid

5.4.1 Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus

Baltimaade-Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö sai alguse 2000ndate aastate

alguses ning kestab siiamaani, näidates üles intensiivistumise märke. Hetkel jätkuv

protsess, milles autor vaatleb Baltimaade päästeameteid arengukoostöö doonoritena, on

välja kasvanud Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööst, milles 3 Balti riiki olid

arenguabi sihtriigid (AI sündmuste ajaline järjestatus ja seotus).

Vaadeldavaks institutsiooniks on antud perioodil Baltimaade kui doonorite AK-poliitika

ja struktuuride teke. Ajendi suunamuutuseks (sihtriigist doonoriks) andsid Baltimaadele

ühelt poolt riikides 1990ndate algusest peale toimunud sisemised ümberkorraldused ja

intensiivne päästealane koostöö Põhjamaadega, teisalt oli võimendava mõjuga Eesti,

Läti, Leedu püüdlus EL-iga liituda, mis tähendas paljude riigistruktuuride ja poliitikate

(institutsioonide) vastavusseviimist Euroopalike normidega. Kuivõrd AI eeldab

konkreetse institutsiooni loomisel ja/või rajamuutusel kriitilise välismõju ilmnemist,

alternatiivina kumuleeruvate sisemiste mõjurite avaldumist, võib siinkohal järeldada, et

muutus ilmnes kahe erineva faktori koosmõjul. Nii nagu Põhjamaade-Baltikumi

arengukoostöö ühe faasi lõpetas EL-i laienemine 2004. aastal, algatas sama välismõjur

teise faasi ’ametliku’ alguse (tekitas ’rajamuutuse’). Kuna Baltimaade AK poliitikate

formuleerimine ja vastavate struktuuride ettevalmistamine sai alguse aga juba varem

(Eestis esimesed AK põhimõtted 1999.a., kõigis kolmes riigis hiljemalt 2003.a.), räägib

see asjaolu pigem kumuleeruvate sisemiste mõjude ilmnemisest konkreetsel ’kriitilisel

ajahetkel’, mis kindlasti olid kiirendatud eurointegratsiooni protsessi poolt.

Uue rajavaliku seega Baltimaad 2000ndatel tegid, suures osas oli see ’isetekkeline’ ehk

tingitud AK institutsiooni sisemistest arengutest. Kuigi protsess pole kestnud kaua (5-10

aastat), on Eesti riik ja päästeamet heaks näiteks, kuidas süsteem ennast taasloob,

millega on täidetud ka AI ja RS viimane kriitiline tunnus. Eesti on päästevaldkonnas

72

kolmest Balti riigist seni kõige intensiivsemalt ja edukamalt oma arengukoostööst ja

riiklikust reformikogemusest kasu lõiganud, olles doonorina aktiivne oma Ida-Euroopa

AK prioriteetriikides.

5.4.2 Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus

Eesti puhul on vaadeldaval perioodil toimunud intensiivne koostöö Armeeniaga

(kahepoolne 3-aastane projekt 2003-2005, jätkuprojekt 2007-2009 koos Rootsi

päästeametiga), Ukrainaga (3-aastane projekt Ukrainas koos Rootsi tsiviilkriiside

agentuuriga, Swedish Civil Contingencies Agency), alustatud on koostöövõimaluste

uurimist Moldovaga ja Gruusiaga.

Läti ja Leedu, kelle intensiivsem siseriiklik AK areng algas Eestist ligikaudu nelja aasta

võrra hiljem (AK põhimõtete vastuvõtmisega 2003.a.), on päästealase AK edendamisel

seni märksa tagasihoidlikumad olnud. Leedu alustas 2-poolset päästealast koostööd

Gruusia siseministeeriumi päästeosakonnaga 2008. aastal; Läti kogemus piirdub koos

Leeduga ühise regionaalse koostöö arendamisel Valgevenega EL-i Naabruspoliitika

instrumendi raames 2008/09 aastal.

Läti ja Leedu õigustamiseks võib ometi öelda, et Läti on alates 2005. aastast teinud

aktiivset piiri- ja tollikoostööd Moldovaga, 2008-2009 aastal politsei- ja

piirivalvekoostööd Gruusiaga. Leedu on 2002-2007 osalenud piiri-, tolli- ja

standardiseerimisealases koostöös samuti Moldova ja Gruusiaga. (Ka Eestil on mitmeid

politsei- ja piirivalve koostööprojekte Gruusiaga; samuti nagu kõik kolm Baltimaad on

panustanud Ida-Euroopa ametnikekoolitusse).

Baltimaade konkreetseid koostöömotiive, huvisid ja sisu (vt. ka LISA 1 Eesti, Läti,

Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel) analüüsides esineb olulisi erinevusi

võrreldes 1990ndate Põhjamaade-Baltikumi koostööga. Lahknevused algavad sellest, et

peamiseks motiiviks, miks Baltikumi päästeametid Ida-Euroopaga koostööd teevad, ei

ole mitte regionaalse stabiilsuse ja riikide sisejulgeoleku tagamine (mure Ida-Euroopa

suveräänsuse pärast), vaid poliitiliselt neutraalsem soov aidata sarnase minevikuga (NL-

i ajalooline taak) riike oma värske reformikogemuse ülekandmise teel. Päris

altruistlikuks ei saa seda motiivi siiski lugeda, kuna koostöösuhete tihendamine Ida-

73

Euroopa riikidega soosib ühelt poolt Läänes Balti riikide kui väikeste, ent tublide

arenguriikide kuvandi moodustumist, teisalt aitab tunnetada teatud suuremat kindlust

Idapiiri (Venemaa) osas.

Ka Põhjamaade-Baltikumi AK puhul võimendava muutujana töötanud viimaste soov

EL-iga liituda ei toeta Ida-Euroopa AK eesmärke samal moel. Poliitiliselt ebastabiilne

olukord (nt. poliitiliste liidrite tasandil) on mõneks ajaks EL-i jätkuva laienemissoovi

minimeerinud. Geograafiline ja kultuuriline lähedus ei ole Baltimaadel samuti sedavõrd

suur kui Põhjamaadega.

Samas, Ida-Euroopa otsene vajadus abi järele riigistruktuuride (päästeametite,

tsiviilkaitse, jms.) ülesehitamisel, restruktureerimisel ja täiustamisel on reaalne.

Baltikumi-Ida-Euoopa osapoolte huvi päästealase koostöö vastu on tõusev ja

potentsiaalikas, seda enam, kui esmased kontaktid on olemas. Koostöö initsiatiiviks

ja/või jätkumiseks on olnud ka Põhjamaade ’vahendustegevus’, st. projekte Ida-

Euroopaga on Baltikum ellu viinud 3-poolsetena, kaasates 3. osapoolena ühe

Põhjamaadest (nt. Eesti-Rootsi).

Sisu poolest on Baltikumi-Ida-Euroopa AK Põhjamaade omaga sarnane – üheks

peamiseks koostöövaldkonnaks on päästestruktuuride, eriti tsiviilkaitse mehhanismide

väljaarendamine (tehniline abi know-how jagamisena), vähemal määral nn.

humanitaarabi töökorras päästetehnika näol.

Eesti näitel147, 3-aastased projektid Armeeniaga (kes ei kuulu Eesti prioriteetsete AK

riikide hulka) olid mõlemad suunatud Armeenia kodanikekaitsesüsteemi arendamisele

ja Armeenia päästeteenistuse tõhususe ning mõjususe suurendamisele läbi

oskusteadmiste ja kogemuste jagamise. Konkreetsed tegevused hõlmasid:

- Armeenia abistamist kodanikukaitsesüsteemi arendamises, päästeala eri

komponentide integreerimises (tuleohutus- ja päästealane ennetusteabe ning

sidesüsteemid, valmisoleku tagamine ja tegutsemine õnnetuste korral)

- häirekeskuste strateegilise visiooni, ennetusstrateegia plaani, ohtude käsitlemise

plaani (koos riskianalüüsi ja riskide maandamise kavaga) koostamist

147 Vt. Eesti VM AK projektide andmebaas: https://rakendused.vm.ee/akta/

74

- riikidevahelise suhtlemise tõhustamist

- kvaliteetse koolitussüsteemi ülesehitamist

Arengukoostöö formaadiks olid seminarid (nt. kriisikommunikatsioon ja ennetustöö),

tutvumisvisiidid, koolitus, erinevate plaanide väljatöötamine ja väljaandmine,

humanitaarabi toimetamine.

Eesti arengukoostöö 1. projekt tunnistati mõlema osapoole poolt edukaks, enne teise

projekti koostamist viidi läbi projektiplaneerimise mõttetalgud, mille idee oli saada

täpsemat teavet Armeenia Vabariigi päästeala hetkeolukorrast. Armeenia spetsialistid

said ülesande analüüsida olukorda ning esitada oma ettepanekud tulevase projekti plaani

tarvis. Teine projekt lähtuski ülesehituselt juba konkreetsest kohapealsetest

kitsaskohtadest (puudulik kommunikatsioonisüsteem riskide korral ning riskide

hajutamine kõikide tasandite vastutavate ametivõimude vahel; päästeteenistuse

koolitussüsteemi ebaefektiivsus; aegunud kommunikatsioonisüsteemid; ebapiisav

koordineerimine / koostöö ja planeerimine; aegunud tehniline varustus; vähene

ennetustöö vajalikkuse teadvustamine poliitikute ja elanikkonna hulgas; puudulik

päästealane seadusandlus).

Eesti ja Ukraina projekti sisu ei olnud sedavõrd mahukas, kuid peamine eesmärk oli

tugevdada Hädaolukordade ministeeriumi institutsionaalset võimekust, riikliku

tuleohutuse- ja hädaabisüsteemi toimimist, tehnilise koostöö võimalusi.

Moldova ja Gruusia suunal on Eesti AK olnud seotud elanikkonnakaitsealase koostöö

võimaluste uurimisega – koostööhuvide kaardistamine, pikemaajaliste AK-projektide

planeerimine.

Leedu148 2008.a. AK projekt Gruusiaga oli suunatud HVT ja administratiivvõimekuse

tugevdamisele, täpsemalt Gruusia tuletõrje- ja tsiviilkaitse süsteemi arendamisele.

Olemuselt oli tegemist Leedu varasema kogemuse tutvustamise ja Gruusia

koostöösoovide-võimaluste kaardistamisega, paljuski sarnaselt Eesti-Gruusia

päästekoostöö projektile.

148 Vt. Leedu AK portaal: http://www.orangeprojects.lt/site/index.php?page=11&sub=201

75

Läti-Leedu-Valgevene ühisprojekti149 sisuks oli tugevdada regionaalset ennetus- ja

reageerimissuutlikkust keemiaõnnetuste korral, laiema eesmärgiga parandada

Valgevene päästeteenistuse alavarustatust ja -treenitust läbi ühiste koolituste ja tehnilise

koostöö.

Võrreldes Eesti, Läti, Leedu päästealast koostööd, ilmneb riikide vahel üllatuslikult

selge süvenemisastme erinevus. Eestil kogemus AK-s on kõige lähedasem koostööle,

mida Baltikum 1990ndate algul Põhjamaadega tegi – põhjalikult ette valmistatud

laiahaardelised ja jätkusuutlikud AK-alased projektid, mille eel- ja järelhindamisse on

tugevalt kaasatud partnerriigi esindajad.

Läti ja Leedu puhul on koostöö algelises faasis ning põhjalikumate järelduste

tegemiseks tuleks analüüsiperioodi pikendada.

Doonoripoolse tingimuslikkuse osas ei nähtu, et Baltimaad oleksid Ida-Euroopale

rangeid poliitilisi või majanduslikke kriteeriume ette kirjutanud. Koostöö lähtus

ennekõike kõigi kolme riigi puhul demokraatia, hea valitsemise tava ja õigusriigi

põhimõtete austamisest ehk nö tänapäeval normiks saanud poliitilistest eeltingimustest.

5.4.3 Baltimaade doonori ’käitumismudel’

Baltimaade päästeteenistuste tulemusliku ning eduka restruktureerimise tegevuse üheks

aluseks on olnud tihe siseriiklik ja rahvusvaheline koostöö. Põhjamaade-Baltikumi

1990ndate aastate alguse arengukoostöö oli oma olemuselt (eesmärgid, doonorite

motiivid, sihtriikide vajadused) sarnane, st. nii Rootsi kui Soome suunasid Eestisse,

Lätisse ja Leedusse abisummasid, mis ei eelistanud üht Balti riiki reeglina teistele või ei

püüdnud muul moel protsessi kellegi suunas kallutada. Programmid ja projektid võtsid

arvesse kohalikke erisusi, kuid Baltikumi arengut nähti ennekõike kui tervikut.

Kõigest hoolimata on tulemused Eestis, Lätis ja Leedus erinevad, st. Põhjamaade

’käitumismudel’, mis oli universaalne ja läbi aastate enam-vähem muutumatu, ei viinud

149 Vt. Baltimaade Interreg IIIA andmebaas: http://www.bsrinterreg3a.net/templates/detail.php?id=100800

76

ühetaolise doonori ’käitumismudeli’ tekkimiseni, kui kolm Balti riiki alustasid

doonoritena tegevust Ida-Euroopas. Erisused on nähtavad nii Balti riikide vahel

(ennekõike AK intensiivsuses ja süvenemisastmes, kus kõige enam eristub Eesti), kui

ka Põhjamaade ’käitumismustri’ ja iga üksiku Balti riigi ’käitumismalli’ vahel.

5.5 Vahekokkuvõte: kogemuste ülekandumise võimalikkus

Põhjamaade-Baltikumi päästeameti AK analüüsist tuli selgelt välja Rootsi, aga ka

Soome omahuvi tugeva ja stabiilse Läänemere regiooni ehitamise vastu. Konkreetselt

väljendus see piiriüleses koostöös erinevate (riigi)organisatsioonide vahel otseselt

sisejulgeoleku suurendamiseks (tsiviilkaitse struktuuride loomine), kaudselt

riikidevahelise usalduse loomiseks. Kõige taustal olid üldised eesmärgid soodustada

partnerriigi majanduslikku üleminekut, demokraatia, sotsiaalvaldkonna,

keskkonnaarengut ning, mida enam 1990ndate lõpu poole, seda enam Eesti, Läti, Leedu

igakülgset ja edukat eurointegratsiooni. Võttes arvesse sihtriikide huvisid, fokuseeriti

meetmed valdkondadesse, kus Rootsil-Soomel oli tunnustatud ja vajalik ekspertiis.

Teadmiste ja materiaalsete ressursside ülekanne täitis muu hulgas laiemat eesmärki

soodustada partnerriike ise võtma vastutust oma arengu eest, nii selleks tarvilike

riigiametite (päästeametid) kui institutsioonide (AK-poliitika) loomise teel.

Esmapilgul tundub, et Baltikumi-Ida-Euroopa päästealane koostöö järgis paljuski samu

põhimõtteid. Kõige üldisemaks eesmärgiks oli soodustada partnerriikide demokraatia,

hea valitsemise ja õigusriigi põhimõtete arengut, institutsionaliseerumist, mida toetas

tõhusalt toimiv majanduskeskkond, sotsiaal- ja keskkonna alased edasiminekud. Nii

nagu soomlased ja rootslased panustati ennekõike valdkondadesse, kus Baltimaade

teadmised ja abi kõige suuremat lisandväärtust tõotasid tuua – päästeametite

restruktureerimine ja riigi tsiviilkaitse võimekuse suurendamine erinevate katastroofide

ning suurõnnetuste korral.

Suuremate erisustena võib aga välja tuua motiivid, millest nii Põhja- kui Baltimaad oma

arengukoostöös lähtusid, ning mis kõrvuti AK sihtriikide vajadustega projektideks ja

programmideks formuleeriti. Võrreldes Rootsi ja Soomega omal ajal (keda üldjuhul

77

peeti arengukoostöös ühtedeks altruistlikumateks ja vähem poliitilis-strateegilistest

huvidest mõjutatud riikideks), olid Baltimaade motiivid palju vähem egoistlikud ja

(regionaalse) stabiilsuse ning julgeolekuga seotud. Peamine oli oma reformikogemuse

edasiandmine seni, kuni see on veel vahetu ja partnerite kiiremale arengule kaasa aitab.

Konkreetsete projektide osas tuli eristumine samuti esile. Balti riikide kogemus

arengukoostöös on lühike, eriti doonoritena, võrreldes pikaajalise arengukoostöö

taustaga Rootsi ja Soomega. Põhjamaad lähenesid Baltikumile kompleksselt, ent

Baltikum Ida-Euroopale individuaalsete riikide põhiselt. Kuigi Eesti, Läti ja Leedu AK

prioriteetriigid on 2000ndatel enam-vähem kattuvad (Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia

maad), mistõttu võiks neilt samuti oodata ühtsemat strateegiat regiooni päästealases

koostöös, taolist mustrit ei esine. Liiatigi on Eesti võrreldes Läti ja Leeduga

päästealases arengukoostöös märksa kogenum ja aktiivsem: sellal kui Eesti puhul võib

välja joonistada esimesi pikaajalisema päästealase arengukoostöö käitumismalle (nt.

Armeenias), kulub Läti-Leedu puhul ilmselt veel mõningaid aastaid, enne kui teatud

üldistusi tegema saab hakata.

Esmase kokkuvõttena saab järeldada, et Põhjamaade-Baltimaade ning Baltimaade-Ida-

Euroopa päästealase arengukoostöö võrdluses ilmneb oodatust rohkem erisusi, mistõttu

ei saa konkreetse läbiviidud empiirilise analüüsi põhjal tõsikindlalt Põhjamaade

‘doonorimudeli’ üks-ühele kopeerimist Baltikumi ‘doonorikäitumisse’ kinnitada.

Järgnevas peatükis teeb autor konkreetsemad järeldused ja kontrollib magistritöö

alguses püstitatud hüpoteesi paikapidavust Baltimaade päästeametite

arengukoostööpraktikale toetudes.

78

6. JÄRELDUSED

Põhjamaade-Baltikumi päästealase arengukoostöö üheks kõige otsesemaks tulemiks on

Balti riikide päästeametite ’kasvatamine ja kasvamine’ arenguabi saajatest sama telje

ühiste koostööprojektide elluviijateks ehk täieõiguslikeks doonorpartneriks.

Eesti, Läti, Leedu päästeametite ’kasvatamisest’ võtsid aktiivselt osa Põhjamaad, eriti

Soome ja Rootsi, kes 1990ndatel päästealase arengukoostöö raames Baltimaadesse oma

teadmust, kogemust ja raha suunasid. Taolise abistamise eelduseks oli ühelt poolt

soodus ajalooline hetk (AI mõistes kriitiline välismõju) – Nõukogude Liit oli kokku

varisenud ning kolm Balti riiki otsisid suunda, mida mööda minnes kiiresti tagasi

Läände pöörduda; teisalt varasemad kontaktid Põhjamaade-Baltikumi vahel;

kolmandaks huvide-vajaduste korreleerumine – Põhjamaade strateegilis-poliitilised

motiivid (julgeolek ja stabiilsus) vs. Baltimaade vajadus tagada riiklik iseolemine ja

ülesehitamine. Arengukoostöö kujunes algusest peale intensiivseks, sisukaks ja

jätkusuutlikuks: päästealased programmid ja projektid olid suunatud Baltikumi

päästevaldkonna kriitiliste võimekuste arendamisele, strateegiadokumentide

koostamisele eelnesid põhjalikud konsultatsioonid eri riikide erinevate osapoolte vahel,

lisaks põhjalikule eelhindamisele toimus pidev monitoorimine ja järelhindamine.

Baltimaade 1990ndate alguse ’rajavalik’ õigustas end üha enam, kuna AK protsess

võimendus aja möödudes sedavõrd, et 2000ndate alguses hakkasid Baltikumi

päästeametid iseseisvalt ’kasvama’ ehk neid tunnustati kui arenenud maadest

doonorriike.

Milline oli aga protsessi vältel Põhjamaade ’doonorikäitumise’ otsene mõju tulevaste

Baltimaadest abiandjate ’doonorimudeli’ väljakujunemisele? Seda uuris magistritöö

autor läbi kombineeritud ajaloolise institutsionalismi, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse

mudeli, võrdlevalt kolme Balti riigi päästeametite AK tegevuse baasil.

Kuigi hüpoteesi kohaselt eeldas autor, et kuivõrd Põhjamaade-Baltikumi päästealane

arengukoostöö tõi positiivseid tulemusi kõigile osalejatele, mitte vaid kitsamalt

Baltikumi päästeametite kaasajastatud struktuuride näol, vaid Baltimaade

79

poolevahetusena AK-protsessis (arenemine sihtriigist doonoriks), siis võiksid

Põhjamaade-Baltikumi AK mõjud ulatuda ka Baltimaades hästi toiminud

’doonorimudeli’ kopeerimiseni Baltimaade-Ida-Euroopa päästekoostöösse.

Peale empiirilist analüüsi on aga selgunud, et Põhjamaade eduka doonorriigi

’käitumismuster’ avaldas Baltikumile küll mõju (juba mainitud päästeametite

ülesehitamine hästifunktsioneerivateks ja tänapäeva vajadustele vastavateks

riigiasutusteks), ent mainitud mõju Baltikumi päästeametite AK-poliitika kujunemisele

polnud ühetaoline ja ühtviisi jätkusuutlik ning otsest ’käitumismalli’ kopeerimist

kolmes Balti riigis ei toimunud. Kõige lähemale Põhjamaade mudelile jõudis 2008.

aastaks Eesti, kelle koostöö Armeenia päästevaldkonna ülesehitamisel algas samal

aastal kui riik võttis vastu põhjalikud arengukoostöö põhimõtted (so. 2003.a.) ja kestab

tänaseni. Paralleele võib tuua sarnastest koostöövaldkondadest abi spetsiifilise

valdkondliku struktureerimiseni. Läti ja Leedu puhul on päästealane arengukoostöö aga

veel institutsionaliseerimisjärgus (algas samuti hiljem kui Eestis), mistõttu

põhjalikumaid võrdlevaid analüüse peaks läbi viima ca. 5 aasta pärast, mil nende kahe

riigi valikud paremini kristalliseerunud on.

Magistritöö empiirilise analüüsi tulemus on seega tõdemus, et hüpotees Põhjamaade

’mustri’ ülekantavusest tuleb ümber lükata ning ümbersõnastatuna kõlab see järgnevalt:

Arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu

päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning

kujundasid selle baasil igaüks oma arengukoostöö doonori käitumismudeli, mida hiljem

enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes rakendasid.

80

KOKKUVÕTE

Magistritöö eesmärgiks oli uurida kolmes Balti riigis – Eestis, Lätis ja Leedus toimunud

arengukoostöö (AK) valdkonna arengut 1990ndate algusest kuni 2008. aastani ning tuua

välja, milline mõju oli Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööl (milles Balti riigid

osalesid abisaajatena) hilisemale Baltimaade-Ida-Euroopa arengukoostööle (milles Balti

riigid osalesid doonoritena). Konkreetsete näidetena vaatles autor päästealase AK

arenguid Eesti, Läti, Leedu päästeametites.

Autori soov oli välja selgitada, kas Baltikumi 1990ndate aastate arengukoostöös

Põhjamaadega (Soome, Rootsi) kinnistus konkreetne doonori (Põhjamaade)

‘käitumismuster/mudel’, mille Balti riigid eduka koostöö tulemusel doonoritelt üle

võtsid ja ise 1990ndate lõpus-2000ndate alguses AK doonoriks saades enda Ida-

Euroopa arengukoostöö sihtriikidele (Armeenia, Gruusia, Moldova, Ukraina,

Valgevene) kopeerisid.

Keskendudes Baltikumi rolli muutumisele arengukoostöös (abisaajast abiandjaks),

püstitas autor kolm (3) keskset ja teineteisega seotud küsimust:

1) Millised olid 1990ndatel aastatel Põhjamaade-Baltikumi päästealase

arengukoostöö tekkimise eeldused ja sisu?

2) Millised mehhanismid tagasid Põhjamaade-Baltikumi päästealase AK jätkumise

(protsessi ’taastootmise’)?

• Doonori käitumismustrite kujunemine, kinnistumine

3) Millised olid eeldused Baltimaade rollimuutusele 1990ndate lõpus-2000ndate

alguses (tõusmine päästealase arengukoostöö doonori staatusesse)?

• Doonori käitumismustrite kopeerimine

Tuginedes teoreetilises plaanis ajaloolise institutsionalismi teooria, rajasõltuvuse ja

tingimuslikkuse lähenemistele, kus vaadeldavaks ‘institutsiooniks’ oli arengukoostöö

(ühes ‘alainstitutsioonidega’), pani autor kokku kombineeritud analüütilise mudeli ning

otsis Baltimaade päästeametite võrdleva analüüsi teel tõestust püstitatud hüpoteesile:

81

Arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu

päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning

rakendasid samast ’Põhjamaade käitumismudelit’ hiljem enda Ida-Euroopa

partneritega arengukoostööd tehes.

Esmalt uuris autor, kas nii Põhjamaade-Baltikumi kui Baltikumi-Ida-Euroopa AK

kontekst vastab peamistele ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriteeriumitele,

milleks on:

- sündmuste ajaline järgnevus,

- algne kriitiline välisjõud / ‘ajalooline põhjus’,

- institutsiooni (AK ja selle ‘alaminstitutsioonide’) loomine,

- rajavalikute olemasolu ja kleepuvus ,

- süsteemisisemine taasloomine (suurenev positiivne efekt),

- evolutsioon, sisemiste mõjujõudude kumuleerumine.

Seejärel analüüsis autor osapoolte (siseriiklikke) motiive, huvisid ja vajadusi, nende

kujunemist vs. mittekujunemist konkreetseteks AK-le esitatavateks tingimuslikkuse

kriteeriumiteks (poliitilised vs. majanduslikud, ex-ante vs. ex-post vs. puuduvad). Kõige

taustal kontrolliti võimendavate muutujate (sihtriigi poliitilis-majanduslik olustik,

integreerumine Euroopasse, sihtriigi geopoliitilised karakteristikud, nagu suurus, kaugus

doonorist, ühisminevik) mõju AK protsessile ja doonori ‘käitumismudeli’

moodustumisele..

Empiirilise analüüsi tulemused kinnitasid ühelt poolt ühetaolise Põhjamaade (Soome,

Rootsi) ‘doonorimudeli’ olemasolu, kuid ei kinnitanud üllatuslikult ühtse Baltimaade

AK ‘doonorikäitumise’ kujunemist ja eksisteerimist, vaatamata sellele, et nii Eestile,

Lätile kui Leedule loodi 1990ndate lõpus Põhjamaade poolt võrdväärsed tingimused

päästealase AK jätkamiseks doonorina.

Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö 1990ndate aastate algusest kuni 2004. aastani oli

oma olemuselt sarnane, st. nii Rootsi kui Soome:

- käsitlesid Baltikumi kui tervikut, kelle poliitilis-majanduslikku arengut,

integratsiooni Läände (EL-i) soositi igakülgselt ja tingimusteta;

82

- doonorite abi oli tugevalt omahuvist – regiooni stabiilsusest ja julgeolekust

motiveeritud (sh. Baltikumi suveräänsuse ja sisejulgeoleku kindlustamine);

- lisamotiiviks oli tugevate 2-poolsete naabersuhete loomine eesmärgiga pikemas

perspektiivis liikuda üle ‘normaalsetele’ e. võrdsete partnerite

suhtlemisvormidele;

- AK oli läbi aastate hästistruktureeritud, pidev ja jätkusuutlik (partneri vajaduste

eelhindamine, dialoogi pidamine, partneri omanduse tunnustamine, tulemuste

järelhindamine ja analüüs);

- olemuselt hõlmas AK nii 2-poolset materiaalset (aparatuur, masinad, varustus)

kui tehnilist (know-how, väljaõpe, koolitus, ühistreeningud) arenguabi

päästeametite restruktureerimiseks ja tsiviilkaitse mehhanismide

ülesehitamiseks.

Põhjamaade doonorriigi ’käitumismuster’ avaldas Baltikumile positiivset mõju,

ennekõike päästeametite ülesehitamisele hästifunktsioneerivateks ja tänapäeva

vajadustele vastavateks riigiasutusteks. Mõju Baltikumi päästeametite AK-poliitika

kujunemisele polnud aga ühetaoline ning otsest ’käitumismalli’ kopeerimist kolmes

Balti riigis ei toimunud.

Põhjamaade päästealase AK peamised karakteristikud olid järgmised:

- kuigi Baltikumi AK prioriteetriigid olid kattuvad, lähenes iga riik päästealases

koostöös partneritele erimoodi; Ida-Euroopat ühtse regioonina ei käsitletud;

- doonorite käitumise ajendid olid võrreldes Põhjamaadega märgatavalt vähem

strateegilised – oma siirdeperioodi ja värske reformikogemuse jagamine

kombineerituna ‘poliitilist’ laadi motiividega edendada sihtriikides

demokraatiat, õigusriigi ja hea valitsemise tavast kinnipidamist, samuti poliitilis-

majanduslikku arengut;

- AK projektid olid juhuslikud, piirdusid tihti nn. huvide kaardistamisega (mitte

reaalsete AK-tegevustega), vaid Eesti puhul oli tegu jätkusuutlike mitmeaastaste

sektoraalsete projektidega;

- olemuselt oli abi nii 2-poolne kui 3-poolne tehniline, vähem materiaalne abi

Ida-Euroopa pääste- ja elanikkonnakaitse struktuuride ülesehitamiseks.

83

Kõige lähemale Põhjamaade mudeli ‘kopeerimisel’ jõudis 2008. aastaks Eesti, kelle

koostöö Armeenia päästevaldkonna ülesehitamisel algas 2003. aastal ja kestab tänaseni.

Paralleele Põhjamaade ‘käitumismustriga’ võib tuua nii koostöö valdkondades, partneri

huvide ja vajaduste arvestamises, kahepoolsete suhete edendamises kui abi

struktureerituses, jätkusuutlikkuses. Läti ja Leedu puhul on päästealane arengukoostöö

suuresti veel algstaadiumis, harv, institutsionaliseerimata ja alles otsib oma õiget ’rada’.

Magistritöö hüpotees Põhjamaade ’doonorimustri’ ülekantavusest Baltimaade AK-sse ei

leidnud seega empiirilises analüüsis kinnitust ning ümbersõnastatuna kõlab hoopis

järgnevalt:

Arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu

päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning

kujundasid selle baasil igaüks oma ‘doonorimudeli’, mida hiljem enda Ida-Euroopa

partneritega arengukoostööd tehes rakendasid.

84

KASUTATUD KIRJANDUS Raamatud ja artiklid “Eesti abistab: Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi”, Välisministeeriumi ja

Arengukoostöö Ümarlaua (AKÜ) infovoldik 2010. ”Lighten the load: In a time of crisis, European aid has never been more important.”

CONCORD / AidWatch Annual Report 2009. <http://www.concordeurope.org/Files/media/0_internetdocumentsENG/3_Topics/Topics/Aidwatch/AidWatch-report-2009_light.pdf>. (02.05.2010).

Annual Report 2001 (2002). SIDA. Aspinwall, Mark D. and Gerald Schneider (2000). “Same Menu, Separate Tables: the

Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration.” European Journal of Political Research, Vol 38, lk. 1-36.

Awesti, Anil (2007). ”The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level Governanace.” Political Perspectives, Vol 1(2), lk. 1-23.

Bernotas, Rokas (2006). “Priorities for Lithuania’s Development Cooperation Policy”, ettekanne konverentsil EuroNGOs Conference Advancing Sexual and Reproductive Health and Rights Internationally: What Role for the Enlarged EU. <http://www.eurongos.org/Default.aspx?ID=3808>. (25.04.2010).

Berthélemy, Jean-Claude (2006). “Bilateral Donors’ Interest vs. Recipients’ Development Motives in Aid Allocation: Do All Donors Behave the Same?” Review of Development Economics 10(2), lk. 179-194.

Boschini, Anne and Anders Olofsgård (2005). “Foreign Aid: an Instrument for Fighting Communism?” lk. 1-33. <http://www9.georgetown.edu/faculty/afo2/papers/aidrevapril04.pdf>. (27.04.2010).

Clemens Jr., Walter C. (2001). The Baltic Transformed: Complexity Theory and European Security, Rowman & Littlefield Publishers, Inc.: USA.

Collier, R. B. and D. Collier (1991). Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labour Movement and Regime Dynamics in Latin America. Princeton: Princeton University Press.

Eesti Päästemeeskond 1997-2007 (2007). Eesti Riiklik Päästeamet, Tallinn. Eesti Päästeteenistus: aastad 1990-2004 (2004). Koostanud Päästeamet, Tallinn. Ekberg (2006). Rootsi Rahvusvaheliste Suhete Instituudi hinnang Rootsi päästeameti

arengukoostööle 1992-1998, 01.12.2006. Fredén, Lars Peter (2009). Tagasitulekud: Rootsi julgeolekupoliitika ja Balti riikide

iseseisvuse uus algus 1991-1994, SA Kultuurileht: Tallinn. Greener, Ian (2005). ”The Potential of Path Dependence in Political Studies.” Politics,

Vol. 25(1), lk. 62-72.

85

Hall and Taylor (1996). “Political Science and the Three New Institutionalisms.” Political Studies, 44:5, lk. 936-957.

Kale, Maija (2007). The European Union and Development Aid: A Case Study of the Republic of Latvia. MA thesis. <http://www.politika.lv/index.php?f=1146>. (27.04.2010).

Kanbur, Ravi (2000). ”Aid, conditionality and debt in Africa,“ kogumikus Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, ed. by Finn Tarp, Routledge: London, lk 409-422.

Kay, Adrian (2005). “A Critique of the Use of Path Dependency in Policy Studies.” Public Administration, Volume 83, Issue 3, lk. 553-571.

Kim, Pan Suk (2009). “Introduction: The Aid Good Governance conundrum: Searching for more Realistic Discourse.” International Review of Administrative Sciences, 75, lk 555.

Koeberle, Stefan, Harold Bedoya, Peter Silarsky and Gero Verheyen (toim.) (2005). Conditionality revisited: concepts, experiences, and lessons, World Bank: Washington D.C.

Kool, Annika (2007). Development Cooperation in LITHUANIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria. <http://www.trialog.or.at/images/doku/lt_countrystudy_final_dec2007.pdf>. (19.04.2010).

Kool, Annika (2008). Development Cooperation in LATVIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria. <http://doku.cac.at/lettland_studie_trialog_jaen08.pdf>. (19.04.2010).

Ostromy, Elinor et al. (2002). ”Aid, Incentives, and Sustainability: An Institutional Analysis of Development Cooperation. MAIN REPORT.” Sida Studies in Evaluation, 02/01, SIDA, Stockholm, Sweden.

Peters, B. Guy, Jon Pierre and Desmond S. King (2005). “The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism.“ The Journal of Politics, 67(4), lk. 1275–1300.

Pierson, Paul (1993). “When effect becomes cause: Policy feedback and political change.” World Politics, 45(4), lk. 595-628.

Pierson, Paul (1996). “The Path to European integration: A historical institutionalist account.” Comparative Political Studies, 29(2), lk. 123-163 [295-321].

Pierson, Paul (2000a). “Increasing returns, path dependence and the study of politics.” American Political Science Review, 94, lk. 251-267.

Pierson, Paul (2000b). “Not just what, but when: Timing and Sequence in Political Process.” Studies in American Political Development, 14, lk. 72-92.

Pierson, Paul (2000c). “The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change.” An International Journal of Policy and Administration, Vol. 13(4), lk. 475-499.

86

Schwartz, Herman (2004). “Down the Wrong Path: Path Dependence, Increasing Returns, and Historical Institutionalism.” Department of Politics, University of Virginia, Charlottesville, VA. <http://people.virginia.edu/~hms2f/Path.pdf>. (20.04.2010).

Sobis, Iwona and Michiel S. de Vries (2009). “Technical cooperation within the context of foreign aid: trends for the CEE countries in transition (1991-2004).” International Review of Administrative Sciences, Vol 75(4), lk. 565-584.

Sörbom, Peter (2007). "The Paris Declaration. The Aid Effectiveness Agenda: Challenges for the Civil Society“. Ettekanne FEST seminaril Advocacy in EU: The role of NGOs as partners in EU development policy, Rootsis, Runö konverentsikeskuses 15.-16.02.2007.

Steinmo, Sven (2008). “Chapter 7: What is Historical Institutionalism?”, raamatus Approaches in the Social Sciences, ed. by Donatella Della Porta and Michael Keating, Cambridge UK: Cambridge University Press, lk. 150-178.

Sweden’s Support to the Transition of the Baltic Countries 1990–2003 (2004). SIDA report, Stockholm, Sweden.

Szirmai, A. (2005). The Dynamics of Socio-economic Development. Cambridge: Cambridge University Press.

The Partnership Programme - Mapping of Member States’ framework and modalities for international development cooperation. <http://www.sida.se/PageFiles/14716/Partnership Programme/Mapping exercise of EU MS modalities for development cooperation.pdf>. (02.05.2010).

Thelen, Kathleen and Sven Steinmo (1992). “Introduction,” raamatus Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

Thelen, Kathleen (1999). “Historical Institutionalism in Comparative Politics.” Annual Review of Political Science. 2, lk. 369-404.

Elektroonilise infokanalid Baltimaade Interreg IIIA programm

http://www.bsrinterreg3a.net/templates/detail.php?id=100800 (01.05.2010). Eesti arengukoostöö andmebaas https://rakendused.vm.ee/akta/(10.04.2010). Eesti Riiklik Päästeamet http://www.rescue.ee/392 (10.05.2010). Eesti Välisministeerium http://www.vm.ee (10.05.2010). Eurosources http://www.euroresources.org/ (01.05.2010). IMF http://www.imf.org/external/np/prsp/prsp.asp(01.05.2010). LAPAS (Latvijas Platforma attīstības sadarbībai) http://www.lapas.lv (25.04.2010). Läti Tuletõrje- ja Päästeteenistus http://www2.112.lv/en/(10.05.2010).

87

Läti Välisministeerium http://www.mfa.gov.lv/en (10.05.2010). Leedu arengukoostöö portaal http://www.orangeprojects.lt (10.05.2010). Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakond

http://www.vpgt.lt/index.php?1422192654(10.05.2010). Leedu Välisministeerium http://www.urm.lt (10.05.2010). MTÜ Arengukoostöö Ümarlaud (AKÜ) http://www.terveilm.net (25.04.2010) OECD DAC nimekirjad läbi aastate

http://www.oecd.org/document/55/0,3343,en_2649_34447_35832055_1_1_1_1,00.html(02.05.2010).

Rootsi Rahvusvahelise Arenguabi Agentuur (Swedish International Development Agency, SIDA) http://www.sida.se/English (10.05.2010).

Rootsi Välisministeerium http://www.sweden.gov.se/sb/d/2059 (10.05.2010). Soome Kriishalduskeskus http://www.cmcfinland.fi/(10.05.2010). Soome Siseministeeriumi tuletõrje osakond http://www.pelastustoimi.fi/en/

(10.05.2010). Soome Välisministeerium http://formin.finland.fi/ (10.05.2010). World Statesmen.org online encyclopedia:

http://www.worldstatesmen.org/COLONIES.html (20.04.2010). Dokumendid A Concept Paper on Lithuania’s development co-operation for the period of 2003 –

2005, approved by the Government of Lithuania in May 2003. Aastatuhande eesmärgid (MDGs) http://www.un.org/millenniumgoals/ Agreement between Political Parties of the Republic of Lithuania on the Main Foreign

Policy Goals and Objectives for 2004-2008, October 5 2004. Arengukoostöö põhimõtted aastateks 1999-2000, Riigikogu 20. jaanuari 1999.a. otsus. Development Cooperation Policy Programme of the Republic of Latvia 2006-2010,

adopted by the Cabinet of Ministers, Order No. 76, 09.02.2006. Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi arengukava 2006–2010, Vabariigi Valitsuses

kiidetud heaks 11. mail 2006. aastal. Eesti arengukoostöö põhimõtted, Riigikogu 15. jaanuari 2003.a. otsus. Finland’s Strategy for Cooperation in the Neighbouring Areas, MFA Division for

Eastern Affairs Unit for Cooperation with Neighbouring Areas, 26.05.2000. Monterrey konsensus http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf OECD initsiatiiv poliitikate ühtlustamiseks

http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_18532957_1_1_1_1_1,00.html

88

On confirmation of policy provisions of Development Cooperation of the Republic of Lithuania in 2006-2010, decision No. 561 adopted by the Government of the Republic of Lithuania on 8 June 2006.

Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldused http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf

Resolution of the Seimas of the Republic of Lithuania on Directions in Foreign Policy, May 1 2004.

The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 107, 19.2.2003.

The Conception for Increasing State Budget Financing for Implementation of the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia 2006-2010, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 77, 09.02.2006.

Andmebaasid SIDA publikatsioonid http://sidapublications.citat.se/ (10.05.2010). Swedish Agency for Development Evaluation

http://www.sadev.scb.se/eng/Database/SADEV/sadev.asp (30.04.2010).

89

SUMMARY The aim of the master thesis was to study the advances of development cooperation

(DC) in the three Baltic countries – Estonia, Latvia, Lithuania from the beginning of the

1990s until the year 2008 and to bring out the influence of Nordic-Baltic DC (in which

the Baltic States were engaged as recipients) on the later Baltic-Eastern-European DC

(in which the Baltic States were engaged as donors). The concrete cases under study

include thematic rescue cooperation of the rescue services in Estonia, Latvia and

Lithuania.

The main objective was to find out whether a specific Nordic ‘donor pattern’ was

developed in the Nordic (Sweden, Finland) - Baltic DC in the 1990s which was later

taken over by the Baltic States as ‘new donors’ and applied to their DC with Eastern

European countries (Armenia, Georgia, Moldova, Ukraine, Belarus) in the end of the

1990s-2000s.

While concentrating on the role change of the Baltic countries (from recipients to

donors), the author raised three central and inter-related questions:

1) Which were the preconditions and content of the Nordic-Baltic rescue-specific

DC in the 1990s?

2) Which mechanisms guaranteed the continuity of the Nordic-Baltic rescue-

specific DC (process reproduction)?

• Formation and institutionalisation of donor patterns

3) Which were the preconditions for the role change of the Baltics in the end of

the 1990s-beginning of 2000s (from recipients to donors)?

• Copying of donor patterns

90

Drawing on the theory of historical institutionalism, path dependency and

conditionality, where the ‘institution’ under scrutiny is DC (together with its ‘sub-

institutions’), the author devised a combined analytical model (see below) and tested the

following hypothesis via comparative analysis of the Baltic rescue services:

On their way from development cooperation recipients towards becoming donors the

Baltic States took the Nordic ‘donor model’ as an example and afterwards applied a

similar one to their development cooperation with the Eastern European states.

First, the author analysed how the Nordic-Baltic and Baltic-Eastern-European DC fitted

into the theoretical framework of historical institutionalism and path dependency by

sustaining the following criteria:

- temporal sequence of events,

- initial formative moment / critical juncture / historical cause (external factor),

- creation of an istitution (and its ‘sub-institutions’),

- existence of path choice and ‘stickiness’ (path dependency),

- endogenous reproduction (increasing positive returns),

- evolution, accumulation of endogenous causes.

Following this, the author analysed the motives, interests and needs of actors, the

latters’ formulation or non-formulation into conditionality criteria applied to DC

(political vs. economic, ex-ante vs. ex-post vs. non-existence). In the background, the

influence of several enabling variables (recipient’s politico-economic situation,

integration into Europe, geopolitical characteristics such as country size, distance from

Modelacceptance Modelcopying

EnablingVariable EnablingVariable ‐partner’spol‐econ.situation,EUintegration ‐partner’spol‐econ.situation,EUintegration ‐partner’sgeopol.characteristics ‐partner’sgeopol.characteristics

DepVariable

Baltic'model'

East‐Europeanpartnercountries

Partner’sneeds

HistoricalInstitutionalism+PathDependencyinDevelopmentCooperation

Conditionalitycriteria

IndepVariableNordic'model'

Donor‘smotives

Conditionalitycriteria

Donor‘smotives

Partner’sneeds

91

donor, common history) on the DC process and the development of the ‘donor model’

was tested.

The results of empirical analysis showed, from the one side, that there existed a

common ‘Nordic donor model’ (i.e. of Sweden, Finland) but, surprisingly, the analysis

did not show the development and formulation of a uniform ‘Baltic donor model’

despite the fact that the conditions created by the Nordic countries for Estonia, Latvia

and Lithuania by the end of the 1990s to continue as donors were similar.

The Nordic-Baltic DC from the beginning of the 1990s until 2004 was uniform, i.e.

both Sweden and Finland:

- treated the Baltic region as a whole, whose politico-economic development and

integration into the West was supported widely and unconditionally;

- DC was strongly motivated by the donors’ self-interest – stability and security of

the region (including guaranteeing the continuation of Baltic sovreignty and

intra-state / inner security);

- the creation of strong bilateral neighbour relations was an additional long-term

priority with the ultimate aim of shifting over to ‘normal’ partner relations;

- DC was well-structured, constant and sustainable (partners’ needs were pre-

defined, importance on dialogue, increasing partner ownership, evaluation and

analysis of results);

- as for content, DC included bilateral material (machines, equipment) and

technical aid (training, education, sharing of know-how) for the restructuring of

rescue services and development of civil protection and civil security systems.

The Nordic ‘donor model’ had a positive effect on the Baltic States first and foremost in

the respect of establishing well-functioning and modern rescue services (state agencies)

in the three countries. The influence on the development of Baltic rescue-specific DC

was, however, not uniform and there did not appear to be direct copying and application

of the ‘Nordic model’ in all three Baltic countries.

92

The main features of Baltic DC while being donor countries were:

- although there is overlapping in the Baltic countries in the choice of priority

partner countries, each of the three countries approached rescue-specific DC in a

different way: Eastern Europe was not treated as a complex region;

- the motives of the donors were much less strategical when compared to the

Nordic countries – exporting and sharing the fresh transition and reform

experience combined with more political motives of promoting democracy, the

rule of law and good governance in the recipient countries;

- DC projects were haphazard, often limited to ‘mapping of interest’ activities

(not real rescue-specific DC), only Estonia was engaged in more sustainable

multi-year sectoral projects;

- as for content, DC was mainly bilateral or trilateral technical, less material aid to

help to reform, restructure rescue services and develop comprehensice civil

protection structures.

The most Nordic-like country appeared to be Estonia who got closest to ‘copying’ the

‘Nordic model’ to Baltic-Eastern Europe rescue-specific DC via her cooperation with

Armenia which started in 2003 and continues until today. Parallels with the ‘Nordic

model’ can be drawn in the choice of cooperation fields, engaging partner interests and

needs, developing bilateral relations further from strictly engaging in DC as well as in

the structuring and sustainability of aid. In the cases of Latvia and Lithuania, rescue-

specific DC is still in a prelminary stage, irregular, uninstitutionalised and still

searching for the ‘right path’.

The hypothesis of the master thesis regarding the transferability of the ‘Nordic donor

model’ into rescue-specific DC of the Baltics with Eastern Europe did not, therefore,

find solid proof in the empirical analysis carried out by using the combined analytical

model. The reformulater hypothesis would therefore be as follows:

On their way from development cooperation recipients towards becoming donors the

Baltic States, each of them, took the Nordic ‘donor model’ as an example and used it as

a basis for devising their own ‘donor models’ that were afterwards applied to their

development cooperation with the Eastern European states.

LISA 1. Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel

Riik AK eeldused (varasemad kontaktid, rahvusvah poliitikad, jms.)

Initsiatiiv (doonori- vs. partneripoolne)

Doonori motiivid (altruism, pol., maj., strat. / omahuvi)

Sihtriigi vajadused (defineeritud, läbiräägitud; reaalsed, täidetavad, pol. neutraalsed)

Tingimuslikkus (pol vs maj, ex-ante vs. ex-post vs puudub)

Struktuur (abi formaalsed alused, nt. doonori strateegiad; üldkoord. org.; sihtriigi omandus; projektide kokkupanek, rakendam., monitoorim., analüüs)

Abi iseloom, mahud; kvaliteet, kiirus, kestus

AK läbipaistvus

Eesti *koostöö arengu- ja siirdemajandusriikidega *samuti riikides, kus on olemas koostöövõrgustik *valdkondades, kus Eestil on olemas reformikogemus (lisandväärtus!)

*mõlemapoolsel huvitatusel *projektipartnerid, kes on huvitatud mõnest Eesti spetsiifilisest kogemusest (Armeenia)

*suunatud rahu, demokraatia, inimõiguste järgimise ning majandusliku ja sotsiaalse stabiilsuse tagamisele, vaesuse vähendamisele maailmas *oluline on partnerriigi valitsuse motiveeritus olukorda muuta ja rahvusvah. nõuetele vastavate arengustrateegiate (nt. PRSP-de) olemasolu; haldussuutlikkus abi vastuvõtmiseks ja ka teiste doonoritest partnerite olemasolu

*Eesti riigi abi lähtub rhv eesmärkidest, sihtriigi huvist ja vajadustest ning Eesti enda oskustest, võimekusest, võimalustest *võimalikud AK teemad arutatakse partneritega läbi ja defineeritakse läbirääkimiste tulemusel *tehnilise abi projekti tuginevad tugevalt partneri vajadusel

*Eesti riik ei rakenda majanduslikku tingimuslikkust150 *mitteformaalseks abi eeltingimuseks on partnerriigi soov püüelda demokraatlikku ja HVT-i järgiva valitsemiskorralduse poole *eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele

*strateegilise kavandamise, arengukoostöö elluviimise ja erinevate osaliste tegevuse koordineerimise eest vastutab Välisministeerium + elluviimisel teised avaliku, era, ja 3. sektori organisatsioonid *puudub eraldiseisev arenguabi agentuur (elluviija) *puudub spetsiaalne riiklik AK kvaliteedihindamise mehhanism *valitsus ei vastuta arenguabi andmise eest *rõhutatakse sihtriigi enese vastutust oma arengu eest *AK põhimõtted 1999, 2003; arengukava 2006-2010 *puuduvad spetsiifilised AK alased lepingud sihtriikidega, samuti ei ole riiklikke strateegiaid (country strategies)

*al 1998; 2-poolselt peamiselt tehniline abi *üle mindud pikemaajalistele ja mahukamatele projektidele, sealjuures vähema arvu partneritega *kuni 2010.a. puudus AK projektikutsete süsteem, st. projektitaotlusi võeti vastu ja hinnati jooksvalt – ad-hoc põhimõttel *võimalus 2-3-aastase tähtajaga projektideks / lepinguteks, kuid rahastamiselepinguid ei saa VM sõlmida kauemaks kui kaheks aastaks (varem max. kuni 3-aastased)

*abi suur läbinähtavus ** Eesti on liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga

150 Vt. Välisministeeriumi sellekohast ametlikku kirja “Eesti ametliku arenguabi andmete kogumine 2009. aasta AidWatch raporti jaoks”, 16.03.2009, nr. 07.3-1/3314

94

Läti *koostöö arengu- ja siirdemajandusriikidega, erirõhuga naaberriikidele ja riikidele, kus Läti riiklike ja munitsipaalreformide kogemusest tõuseb protsessile lisandväärtust *arvestatakse olulisel määral Euroopa Naabruspoliitika arengutega (ENP) *ühised ajaloolis-kultuurilised sidemed *eksisteeriv kontaktidevõrgustik, soodsad välispoliitika suundumused, Läti saatkondade olemasolu riigis

*algusaastail otsustati abiandmine tihti Lääne riikide kutsel/palvel

*algusaastate püüdlusi mitmepoolse abi vallas võib tõlgendada pigem riigi sooviga olla solidaarne teiste abiandjate riikidega *omahuvi: luua maailmas Lätist iseseisva ja stabiliseeruva riigi positiivse kuvand *edendatakse demokraatlikke reforme, inimõigustest kinnipidamist, jätkusuutlikku majanduslikku ja sotsiaalset arengut, mis üheskoos toetavad MDG-d ja EL-i arengukoostöö eesmärke, ennekõike vaesuse vähendamist maailmas

*laiema koordinatsiooni puudumine AK ning riiklike ja rahvusvaheliste eesmärkide vahel *võetakse arvesse partnerriikide arengustrateegiaid, konkreetseid partnerriikide poolt väljendatud soove (kahepoolsetel konsultatsioonidel või Läti välissaatkondade vahendusel), Läti riigi prioriteete julgeoleku, rahvusliku majandusarengu ja heaolu tagamisel

*eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele

*Arengukoostöö poliitika juhtimise ja koordineerimise eest on vastutav Läti VM *valitsus ei vastuta arenguabi andmise eest *AK põhimõtted 2003; arengukava 2006-2010 koos iga-aastaste rakendusplaanidega *2-poolsed AK kokkulepped Moldova ka Gruusiaga (mõlemad aastateks 2006-2008)

* case-by-case arenguabi andmist alustati 1999.a. *kuni 2004.a. oli puhtalt projektipõhine, välistades osalemise mitme doonori koordineeritud eelarvetoetusprogrammides või sektoraalses koostöös; 2006.a. AK suundades märgatav laienemine *läbi aastate 2-poolselt peamiselt tehniline abi *algselt ad-hoc iseloomuga, maht oli väike *mitmeaastaste projektide soodustamine, kuid rahastamislepinguid ei sõlmi VM enam kui 1 aastaks

*abi läbinähtavus halb (aastased hindamisraportid on vaid VM sisekasutuses) **Läti ei ole liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga, kuid arutab seda

Leedu *keskendumine valdkondadele, kus riigil on põhjalikud kogemused ja suhteline eelis võrreldes teiste doonoritega – nt. eduka siirde- ja eurointegratsioonikogemuse jagamine *institutsionaalse ja õigusliku raamistiku olemasolu *toetumine ENP strateegiale, suhestumine Leedu riikliku ja välispoliitikaga, MDG ja EL-i arengukoostööga

*partneri VVO-de kaasamine läbi Läti arengukoostöö ja demokraatia edendamise programmi

*abi motiivid liialt poliitikast mõjutatud *militaarselt motiveeritud abi jätkumine (Afg.) *omahuvi: Leedu välpol. potentsiaal kui regiooni keskne ja kandev jõud *demokraatia tugevdamine, inimõiguste, seaduse ülimuslikkuse ja HVT austamine, turumajandusele ülemineku, riigi institutsioonide ja kodanikuühiskonna ülesehitamine, haldussuutlikkuse suurendamine, Euro-integratsioon

*antava abi eelduseks on kohapealse huvi olemasolu

*eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele

*valitsuse positiivsed sammud partneri omanduse suurendamise suunas *abiandmise mudelid on vananenud, ei peegelda piisavalt sihtriikides toimunud pol ja maj muutusi *AK juhised 2003, erakondade kokkulepe välpol suundade kohta 2004-2008, AK suunad 2006-2010

*al 2002, peamiselt tehniline abi

*abi läbinähtavus halb- kesine ülevaade iga-aastastest rahavoogudest ja hindamisraportitest **Leedu ei ole liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga

Kasutatud allikad: riiklikud strateegiad ja dokumendid, CONCORD / AidWatch Annual Report 2009, SIDA Partnership Programme Mapping Report (07/2009)

LISA 2. Ülevaade Baltimaade poolt antud ametlikust arenguabist Joonis 3. Eesti ametlik arenguabi 1998-2008

Allikas: VM kodulehekülg http://www.vm.ee/?q=et/node/4527 (30.04.10) Joonis 4. Läti ametlik arenguabi 2001-2008151

* Puuduvad andmed aastate 1999-2000 kohta, mil ei tehtud jaotust ODA, OA vahel. Allikas: VM kodulehekülg http://www.vm.ee/?q=et/node/4527 (30.04.10) 151 1 LVL = 22,107 eek.

96

Joonis 5. Leedu ametlik arenguabi 2001-2008152

Allikas: VM kodulehekülg http://www.urm.lt/index.php?542842234, OECD andmed http://www.oecd.org/dataoecd/52/16/44376748.xls (30.04.10)

152 1 LTL = 4,532 eek; 1 USD = 12,6 eek.

97

LISA 3. Ülevaade Rootsi poolt Baltimaadesse suunatud ametlikust arenguabist Joonised 6-11. Rootsi Arengu Hindamise Agentuuri (Swedish Agency for Development Evaluation) statistika Eestisse, Lätisse ja Leedusse suunatud arenguabi kohta aastatel 1998-2008. Allikas: http://www.sadev.scb.se/eng/Database/SADEV/sadev.asp (01.05.2010)

98