LOS SERVICIOS SOCIALESDEL FRANQUISMOA LA CONSTITUCIONISABELcERDEIRA GUTIERREZIntroduccin.Paraabordar nuestrotemadecarcterhistrico-analtico, nospareceoportunoplantearel procesodeconfiguracin delosserviciossociales enEspaa a nivel pblico, mediante la identificacindelasfases que lo cons-tituyenyque conforman una serie de etapas de desarrollocon caractersti-cas poltico-normativas e institucionales propias, cuyohecho ms destaca-do es queno son excluyentemente evolutivas, sino quecoexisten supers-puestascondistintosgradosdeparticipacin, hastalaactualidad, comopuede observarseen lalegislacinvigente; loquellevaa la dificultaddedetectar como existentes modelos puros de Accin Social, setratar, porel contrario, de afrontar modelos hlbridos. El sector de lasactividades deBienestar Social apareceenel presente comounyacimientoinstitucionalviviente, enel quese superponeny mezclan, modificndose, diversas ca-pas que procedende diferentes estructuras sociopoliticasymomentos his-tricos1.Nuestro estudio secentra, comoel mismottulo indica, enel perodoque va del franquismoa la Constitucin, pocaenquesedefinenuestrosistema actual de Bienestar Social, mientras, paralelamente, enla mayoradelospaises del mundooccidental, sedesarrollael WelfareSiate en sumodeloinstitucional,sobretodo a partir de la11 GuerraMundialy entrelos aos 50y 74. Endichoperodo distacamos tres etapas fundamentales,basndonos en elmodelo de Accin Social prredominante: laetapade Be-neficenciadel Estado, de laGuerraCivil al plande estabilizacin (1939-1. CASADO, Y, Cambio delas instituciones de Bienestar Social en Espaa, Marova, Ma-drid, 1977, pg. 27.1351959); la etapa de Asistencia Social,del plan de estabilizacin a la Consti-tucin (1959-1978); ylaetapadelos Servicios Sociales, quese abreconla Constitucinde 1978ypermaneceenplena reorganizacin hacia unadefinicin especfica.1. La etapa deBeneficencia PolticaoBeneficencia del Estado.Se entiende por beneficenciaprivada el conjunto deacciones protecto-ras, a veces espontneas y circunstanciales, yen ocasiones organizadas eninstituciones creadas por entidades privadasy dotadas con fondos privados.La beneficencia pblica es uninstrumento del Estadopara controlarla in-digencia, prevenir sus efectos antisociales y atenderlas necesidades vitalesde una parte dela poblacin, lo quealgunas teoras denominanel Bienes-tar Social comoinstrumento decorreccin y de caridad, yque Titmussdefinecomola funcinde controlar a los individuos desviados o depen-dientes yaliviar su penosa situacin de algn modo mnimo, comoacto decaridad pblica oprivada2. Estaramos ante formas de PolticasSocialesmarginales que implicanlapatologasocial, altas dosis de estigmatizaciny ostracismacin.La beneficencia tantopblicacomo privada se caracteri-za por actuaciones graciables ydiscrecionales, cuyoorigen estenlavo-luntad del sujetobenefactor y susconcesiones al beneficiarionopreveenpor parte de ste ningnderecho subjetivo, mientrassecondicionana lademostracindesusituacindecarenciapor mediode distintaspruebasdenecesidad(el poorlaw testingls>.1.1. Subsistemas de Bienestar Social de la etapabenfica propiamente di-cha,Desde un punto de vista estructural en sta primeraetapadel franquis-mose superponentres subsistemasde Bienestar Social: los SegurosSo-ciales,la Accin Socialbenfico-paternalista delEstadoy laBeneficenciade lasEntidadesLocales.En primer lugar, el subsistema delos Seguros Sociales, herencia pro-gresiva del pasado, es fruto dela continuacinde lapoltica demoderni-2. TITMUSS, R., Commnigmen lo welfare, Unwin University Books, London, 1971,pg. 26.136zacininiciadaa principios desiglo, loquesellamarla lapolltica Bis-marckiana; son unejemplo: el rgimen de subsidios familiares de 1938,la reorganizacindel subsidio de ancianidad de 1939, la leydeMutualida-des Laboralesde 1941, la instauracin del seguro de enfermedad profesio-nal de 1947 y lareorganizacindel seguro de accidentede trabajode1956.En segundo lugar, el subsistema de la Accin benfica delEstado, espe-cfico del rgimen franquista, es unmodelodeAccinSocial caracteriza-do: anivel deconcepcinpor el paternalismo, a nivel demtodopor elordenpblico, a nivelde ofertapor ser unsistemaresidual, a nivelde fi-nanciacinpor no estar ligado a impuestos sino alacaridady afectacindeparte de los ingresosdel ocio,ya nivel de estructuracin porla elimincinde la descentralizacin.De hecho laaccin benfica del Estadola centraliza el Ministeriode laGobernacin, delquedependenlosrganosque dictany controlanlaspollticassociales delas institucionesque llevana cabo las prestaciones.Anivelcentral hay que destacar: la Direccin GeneraldeBeneficenciayObrasSociales, fulcro directivo especializado dela Administracin, delaque dependendirectamente varios centros (Gran Hospital de la Beneficen-cia General del Estado, Gran Residenciade Ancianos, etc.), creadadesdelos albores del rgimen; el Consejo SuperiordeBeneficenciay Obras So-ciales, creado en 1938como rganocolegiado de consejoycoordinacin;el Fondo deProteccin Benfico-Social, creadoen1936 para subvencio-nes a establecimientosyentidades; finalmente la Obrade Auxilio Social,ncleo institucional delaaccinbenficadel rgimen.Auxilio Social nace en Valladolidel 30 de octubre de 1936como Auxi-lio deInvierno; despus del Decreto de Unificacin Polticadel Caudillo,el Auxilio de Invierno sevetransformado oficialmenteenelServicio So-cial delaFalange, bajoel nombre deAuxilioSocial, abarcandolas si-guientes secciones: Auxiliode Invierno, ObraNacional-Sindicalista dePrteccin a la madre yal nio, AuxilioSocial al enfermo, Fomentodeltrabajo familiar, Defensa de la vejez, Obra del HogarNacional-Sindicalis-tayAuxilio Social de Vanguardia3. Pordecreto de la Jefatura del Estadode17 de mayode 1940, se otorga a Auxilio Social el carcter de entidadoficial integradaen Falange Espaola Tradicionalista ydelas JONS, bajo3. Boletn deAuxilio Social, 1938.137el protectorado del Ministerio de la Gobernacin. Su cobertura territorialse extiendea todaslas provincias enlas que cuentaconlas correspondien-tesdelegaciones ysu espectro benfico incluye todaslasespecialidades tra-dicionales quese desarrollanen una amplsima redde centros.A nivelperifrico, representanal Estadolas Juntas Provinciales de Be-neficencia y las Unidades Administrativas deBeneficencia, enmarcadasdentro de losGobiernosCiviles. En 1958, apareceunaregulacin me-diantela quese asignanlas atribucionesde tutelaycontrol de laBenefi-cencia a los Gobiernos Civiles. Claramente estaestructuraorganizacionales una muestra del papel poltico que cumple la Accin benfica del Esta-do en ste perodo.Destacamos algunas normativas comomuestra paradigmtica delas po-lticas sociales: en 1937, creacin del servicio social de la mujery decretode exencinde alquileres deviviendas a obreros en paro; en1939, resta-blecimiento del cuerpo de Capellanes deBeneficencia; en 1940, normasdiversas para mitigar los efectosdel paro (exencin de alquileres, facturasde luzyagua, etc.); en1941, establecimiento depremios denatalidad;en 1944, medidas de proteccin a familias numerosas; en 1946, creacindel Patronatode Apuestas MutuasDeportivo Benficascon la afectacindeun 45 %de recaudacin alaDireccin General deBeneficencia yObras Sociales; en 1954, creacin dela Comisin Interministerial paraelauxilio internacional a la infancia, del Ministerio deAsuntos Exteriores;en1955, normasde regulacin dela ayudasocial americana (Caritas-USA).En tercer lugar, el subsistema dela Beneficencia en el planode la Ad-ministracinlocal. Lo integranlas diputaciones y losayuntamientos, co-mo herencia regresiva del pasado, en rgimenindependiente conla admi-nistracin benfica central, si bienel centralismode esta poca suponeuncontrol total del Gobierno Estatal. La concepcin benfica, en su doble di-mensinrepresiva-asistencial, inspirala legislacinqueperdura hastalaactualidad talcomose recoge enel textoarticuladoy refundido de24dejuniode 1955 delas leyes de basesde rgimenlocal de 1945 y 1953.Dicha filosofa benficapuede verseexpresada en el articulo101.2del ci-tado texto, queexpone las competencias municipales; stas se concretanen: beneficencia; proteccindemenores; prevencin y represinde lamendicidad; mejora de costumbres, atencionesde ndolesocial, especial-mente por medio de la creacin deMutualidades escolares; cotos de pre-visinyalbergues de transeuntes.138La misma filosofa puede verseen cuanto a lo que respecta alas diputa-ciones, el artculo 243delaludido textolegal establecequees decompe-tencia provincial: i)la creaciny sostenimiento de establecimientosdebeneficencia, sanidad e higiene; k) la creacinysostenimiento de... Aca-demias de enseanzaespecializada; 1)el fomentoyproteccindecampa-mentosy coloniasescolares. Seala, por otra parte, comoobligacionesmnimas la instalacinysostenimientode unhospital mdico-quirrgico,unhogar infantil, unhospital psiquitrico, unhogar deancianos desvali-dos y uninstituto de maternologia. Adems lasdiputaciones procurarn laadopcin delosnios expsitoso hurfanosyseencuentranobligadasarecluir en el hogar de ancianosodesvalidos a indigentes.los usuarios delas corporacioneslocalesson pues lospobres o desvali-dos, los menores, los mendigos, laspersonas con conducta amoral, losdementesylostransentes; todos ellos percibenprestacionesgraciables,el nicoservicio denaturalezasocial previsto como obligatorioes laasis-tencia mdico-fannacutica parafamiliasdesvalidas inscritas enel padrnanual de beneficencia.2. la etapade asistenciasociaLUna serie de factores de carcter econmico, polticoysocial propicianunproceso de transicindentrodel rgimen, de una fase ms directa-mentetotalitaria a otrams autoritaria-tecnocrtica, quepuedesituarseaproximadamente entre los aos1957-1962, procesoquetiene unmatizevolutivo caracterizado en lo econmico por elfinde la etapaautrquica,y en lo polticopor la desaparicin de los aspectos ms retricos ytotalita-riosdel rgimen hacia el interiory una nueva fisionomla hacia el exterior.Enestemarcodecambiodeenfoquepolticoy econmico, dondesevislumbrauna incipiente preocupacin por la cuestin social, comojusti-ciasocial y redistribucin de rentas, se produceun puntode inflexinenlaspolticas sociales de nuestro pas, dando lugara unsistemade AccinSocial en el que el modelo predominante va a ser la Asistencia Social,mo-deloque, apesar de aparecer como unanuevadimensindelaAccinSocial promovidayfinanciada con fondos pblicos, coexistir con el ben-fico al quese superpondr, dndole soporte hasta la actualidad.1392.1. La AsistenciaSocialcomo formulacin superior de la AccinSocial.La AsistenciaSocial, enprincipio, significaunaformulacinsuperiorde la Accin Social querecogeunatendencia evolutiva desuperacindelas prestaciones benficas. De las Heras y Cortajerena danlas siguientesdefiniciones distintivas: Beneficencia pblica, modo de accin social di-rigido slo a indigentes. Su fundamento es la caridad. Su objetoes la merasubsistencia. No comporta derechos jurdicos. Asistencia Social, modo deaccinsocial dirigido noslo a indigentes, sino tambina toda pesona ensituacin econmicamente dbil. Su fundamentoes el principiode subsi-diariedad. Su objetoes cubrir lasnecesidades bsicas paracada circunstan-ciayetapade lavida. Comportaexigencias jurdicamente fundadas.Tomndolascomo posibles referencias ydesarrollandosucontenido,veamosalgunas caractersticasespecificas de ambosmodos de Accin So-rial, fijndonos ahoraen laAsistencia Social. En primerlugar, lasitua-cin lmite de indigencia, consu trasfondo de urgencia y necesidadesvitalesmnimases reemplazada porlade estado de necesidadque reci-be una cierta limitacin objetivams vinculada a los requisitosde desarro-Ho e integracin de la persona que noala nocin desubsistencia5. Noobstante, el conceptonecesidades bsicas para cada circunsdtanciay eta-pa delavida quedamuy indefinidodadoel carcterideolgico-polticodela determinacindelasnecesidadesbsicas. Este mismo concepto dife-renciador, con la connotacin deque es la comunidadnacional quiende-termina cules son las necesidades bsicas, es utilizado por Martin Mateo,quiendefine el servicio pblicode AsistenciaSocial comoel conjuntodeactividades administrativas encaminadas a auxiliar, con cargoa los fondosgenerales del Estado, a aquellos sujetos que nose encuentran en condicio-nes econmicaspara atender, por si, necesidades consideradas como bsi-cas por la comunidadnacional 6,En todo caso lo que pareceevidente como principio regulador es la am-pliacin del conceptode necesidadypor lo tantodel mbitode los bene-4. Delas HERASy CORTAJERENA, Introduccinal Bienestar Social, FederacinEspa-ola deAsistentes Sociales, Madrid, 1979, pg. 84.5. GENERALITATDE CATALUNYA, Mapa de ServiciosSociales, Departamen de Sa-nitat y Seguretat Social, DireccioGeneral deServeisSocials, 1984, pg. 29, vol. 16. Cir. MARTINMATEO, R., La AsistenciaSocialcomo serviciopblico, Gulade Acti-vidades Pblicas Asistenciales, Secretaria General Tcnica delMinisterio de la Goberna-cin, 1967.140ficiarios potencialesy comoes obviode los fondos presupuestarios, aun-que siguevindose la AsitenciaSocial comoservicios para pobresymar-ginados. Seextiendepues el marco deproteccinyse amplala responsa-bilidadestatal enel mismo, sinembargola situacin jurdicaapenas sealteraperceptiblemente dado quela AsistenciaSocial siguesiendofunda-mentalmente potestativa, es decir, queno genera derechos subjetivosporparte de los beneficiarios. Enstodisentimos dela afirmacincomportaexigenciasjurdicamentefundadas de Cortajerenay delas Heras, queentendemos vaya en lalnea queplantea Cabra de Luna, la Asistencia So-cial, a diferencia dela Beneficencia, siguesiendo discrecional encuantoalestablecimiento deprestaciones por parte del Estado, pero noes discrecio-nal encuanto a laconcesinde las prestaciones 7. No obstante secaptauna vtntad de cambio en lospoderes pblicos, pues la creacin de Fondostu/ bac, como veremos, comporta ya un primeracercamiento comohin-damento para el reconocimiento jurdico, fundamento que se extiende a ladeterminacin denecesidadesobjetivables yobjetivadasfuerade lameraindigencia, pero noexiste una reglamentacinqueampareel derecho delbeneficiario a exigir al Estado.A este punto se une el fundamentoadministrativo-ideolgico diferencialdc la Asitencia Social, el principiodesubsidiariedadpor el que serigeyque opera a dos niveles: subsidiariedaden cuantoqueexige quela situa-cinde necesidadnopuede ser cubiertacon cargoa otras fuentesjurdica-mente constables (como por ej. lasobligaciones parentaleslegisladas, artc.142y siguientes del CdigoCivil), y subsidiaridadfrente al sistema deproteccin de laSeguridad Social ya que el mbitodelosbeneficiariosdela Asistencia Social estdelimitado a las personas nobeneficiarias delaSeguridad Social.2.2. Hechosbsicos innovadores del sistema de Bienestar Social.Dos hechosbsicos innovadoresdefinenelmodelode Bienestarsocialde sta segunda etapadel franquismo: a) la creacinde los Fondos na-cionales paralaaplicacinsocial del Impuestoy del Ahorro, relaciona-dosestrechamenteconla institucionalizacindela Asistencia Social, dehecho constituyen su epifenmeno,y b)la puesta enmarcha, por primera7. Clv. Cuadernos deAccin Social. n.~20. Octubre-diciembre, 1985, pp. 7-8.141vez en Espaa, de unplan de Seguridad Social sistematizado que compren-der junto alsistemade prestacionesbsicas otrode prestaciones comple-mentarias que abarcaServiciosSocialesyAsistencia Social.En cuanto al primer hecho, la institucionalizacin dela AsistenciaSo-cid, seconcreta enla creacindelosFondos Nacionalespor ley 21 dejuliode1960: FondoNacional de Asistencia Social, adscritoal Ministe-riode la Gobernacin bajola DireccinGeneral ahoradeAsistencia So-cial; Fondo Nacionalparael Fomentodel PrincipiodeIgualdad de Opor-tunidades, adsaitoal Ministerio de EducacinyCiencia; Fondo Nacionalde Proteccin al Trabajo, adscritoal Ministerio deTrabajo; y, finalmen-te, Fondode Crdito paralaDifusindela Propiedad Mobiliaria, adscritoal Ministeriodela Vivienda,Detodosellos el ncleofuerteasistencial estformadopor el FondoNacional de Asistencia Social,el antiguoFONAS, que hastala modifica-cinde supersonalidad financieraporley 74/1980, de PresupuestosGe-neralesdel Estadopara1981, ser elbloque definanciacinde ms pesoenla estructuracindelos recursoseinstituciones sociales del Estado,que por su orientacinconstituir unsistemadepolticas sociales sustitu-tonas delas de laSeguridad Social,de hecho se aplicar ala proteccindeaquellas personas en estadode necesidad que estn excluidas del campo dela Seguridad Social. Concretamente su accinseextender a: a) La conce-sindeprestacioneseconmicas a ancianos, enfermoso disminuidosde-samparados, carentes demedioseconmicos y noreceptoresde ningunaotra pensin del Estado, provincia omunicipio ni prestacindela Seguri-dad Social; b) ayudas alas infancia desvaliday a subnormalespara com-pletar elcoste de estanciaen centros pblicos o privados.Al ladode las actividadesdel Fondo permanecainalteradatoda la ac-cin benfica prestada por Auxilio Social, que en1968 setransformaenorganismoautnomobajoel nombre de Instituto Nacional de Auxilio So-cial, apesarde queenestapocaseoperaundrsticareduccin delosorganismos autnomos ahorabajoel controldel Ministerio de Hacienda.En 1974el InstitutoNacional de Auxilio Social se transformaen Insti-tuto Nacional de AsistenciaSocial, siempre bajoel protectoradodelMi-nisteriode la Gobernacina travsdela DireccindeAsistenciaSocial.Es el cenitde esta etapa, suponeel triunfode la Asistencia Socialsobre laAccin Social benfico paternalista-catolicista especfica del rgimen. Noes untueco cambiodenombresino que cl hechoensi, detrascendentalimportancia, es una respuestaalos cambiossociales de crecimiento,desa-142rrollo, aperturay modernizacinque se estnrealizandoen lasociedadespaola demanera aceleradae irreversible. Sealemos con Salustiano delCampo8algunosde estos cambios referidosa ladcada de los aos60-70:los procesos inmigratorios que dan lugar a una nuevadistribucin espacialde la poblacin espaola; la emigracin a Europa, a partir de1958, con loque supone de disminucin delas tensiones laboralesy de ingresos debidoalas remesas;el turismoconloqueimplicanoslo deingresos sinodeaportacindenuevos modelos decomportamientoaescalamesocrtica;los cambiosenla vidafamiliar, disminucinde lanatalidadunidaaunprocesode racionalizaciny secularizacin, emancipacin de la mujer, de-mocratizacin de lasrelaciones de autoridad; modificacin dela estructu-raocupacional; incrementoimportanteenelaccesoa laeducacin; ex-pansindelosmediosdecomunicacinde masas yextensindenuevaspautasde consumo; incremento de ladesviacinsocial.Algunosmedidas normativas delperodorefuerzanel sistemaasisten-cial como son: la regulacinde1962 sobre pensionesa favorde ancianosy enfermospobres odesvalidos y la regulacintambin de 1962 sobreayudas del FNASparasubnormalesque sernel origende las actualespensiones asistenciales ydelossubsidios de garantas deingresos mnimosde la Direccin General de AccinSocial. En1970sepromulga laley dePeligrosidadSocial, modificada por lasde 1974 y 1978, quederogala an-tigua leyde Vagos y Maleantes de laSegundaRepblica; y, en 1975,aparece una Nueva Leyde Bases del Estatuto de RgimenLocal, queen loquerespectaal tratamientode las atenciones benficas no hasufridomodificaciones.Iiayque aadir otrosservicios deAsistencia especializados: la obradeProteccin deMenores, el Patronato de Proteccin alaMujeryel Patro-nato Nacional de San Pablo, adscritos al Ministerio de Justicia; elSeguroEscolar y e] ServicioEscolarde Alimentacin, adscritos a Educacin yCiencia; y los programasde educacin en economadomsticaydedesa-rrollocomunitariogestionados por los Servicios deExtensin Agraria yConcentracin Parcelaria, adscritos al Ministerio de Agricultura.El segundo hechoimportantede estapocaesla promocinde un plande Seguridad Social cuyos soportes legales son: laley193/1963, de28de8. cIi. dcl CAMPO, 5.,El reto del cambio social en Espaa, enla Espaade los aos70,1. laSociedad, Editorial Moneda y Crdito, Madrid, 1972.143diciembre,deBases dela Seguridad Social; el textoarticulado, de21 deabril de1966; laley deFinanciacinyPerfeccionamiento de la SeguridadSocial,de21 dejuniode1972; eltextorefundido de laley GeneraldelaSeguridad Social, de 30 demayode1974; y, finalmente, la publicacindel LibroBlancode la SeguridadSocial, en1977. Laleyde Bases delaSeguridad Social ysus posteriores articulacionesse proponen como objeti-vo cambiarel dispositivo incoherentede los seguros sociales existentes an-teriormente; se trata dearticular todosestos seguros socialesenuna Se-guridad Social racional ysistematizada, buscando, como expresalajusti-ficacinydirectrices dela ley, reaccionar contra laaparicin sucesivaynocoordinada de los sistemas parciales de seguro.Con elsistemade la SeguridadSocial aparece por primeravez en nues-tro pas, a nivel legal, el trminoServicios Sociales, comounsistemadeprestacionesespecfico diferenciadode la AsistenciaSocial, sea lapropiadela SeguridadSocial que la Asistencia Social delEstado(vercaptulos VyVI de laLey General de la Seguridad Social). La Asistencia Social y losServicios Socialesse conforman comodos sistemas de prestaciones, dentrode la Seguridad Social, complementarios delas prestaciones fundamentalespor ellasprotegidas. Laintegracin, juntoal nivelbsicode la AccinProtectora, de unos niveles complementarios (Servicios Sociales,Asisten-ciaSocial, mejoras)obedeceenalgunamedida a la deficiencia tcnicaojurdica delnivel central bsico de prestaciones. LosServicios Socialesapa-recen as comounmecanismo bsico en la integracin dela Accin Pro-tectora de la SeguridadSocial enlassituacionesdenecesidadPodemos,sin embargo, sealar algunas diferenciasesenciales entre am-bos sistemas, en primer lugar, si la Asistencia Social se dirige a situacio-nes de especialnecesidad noreglamentadas, los Servicios Sociales preten-den dar una mayor eficaciaalas prestaciones bsicas; y, en segundo lu-gar, mientras la Asistencia Social es potestativa, limitada a los presupues-tos y noexigibleadministrativamenteni judicialmente, losServiciosSo-ciales contribuyen unconjunto de prestacionesdederecho estricto, es de-cir, comportan derechos subjetivos por parte de losbeneficiados. Este esel punto nodal revolucionarioque servirde antecedentetcnico-jurdico-ideolgico en la historiadela AccinSocialespaola, en arasalaconfor-9. ALVAREZDEMEANDA, M., LosServicios Socialesdependientes de laSeguridadSocial Situacin actual, en Revista de laSeguridadSocial, n.~ 21, 1984.144macindeunsistema deBienestar Social basadoentre otrosen los Ser-vicios Sociales (objetivo dela tercera etapade nuestromodelode anlisis).Lasprestaciones (bsicas) respondena la realizacin de eventualidadesespecficas y tienen, por regla general, una misin compensadora. Las in-tervencionesdelosServicios Sociales, aun cuandoserecurraa ellas porrazones muy precisas, tienden a tener en cuentael conjuntode las necesi-dadesdelaspersonas alas quesetrata de ayudar; deeste criterio sedes-prende, naturalmente, la importancia quese da a la prevencin y a la rea-daptacin, tanto como a los dems aspectos curativos de la asistencia apor-tada~ Aqu si, por unlado, se entrev el carcter complementariodelos Servicios Sociales en relacinalas prestacionesbsicasdentro de laSeguridad Social, por otro, queda indicada la amplitudde laaplicacindelosServiciosSociales, dirigidosal conjunto delasnecesidades delas perso-nas, incluyendoprevencin y readaptacinadems de asistencia, loquesupera ampliamente elconceptode BeneficenciayAsistenciaSocial.2.3. Recapitulacin.Nohayque olvidar, por otra parte, alo largo detodo el periodo fran-quista, los servicios asistenciales generados por lo que funcion comounaadministracinparalela aveces confundida conladel Estado, el Movi-mientoy la OrganizacinSindical (en unprincipioparecequesurgieroncomo una alternativade Administracin Social). Su desarrollo alcanzamagnitudesimportantesva educacin (monopoliodela eduacinfsica ylaformacinpoltica) y asistencia. Del Moviemientodependendiversosprogramasasistenciales llevados a cabo por laSeccin Femenina (atencina la juventud, ctedras delaSeccinFemenina,etc.). Dentrode las obrasde la Organizacin Sindical, se inscriben varios serviciosdeAsistencia So-cial, tales como, Colocacin, EducacinyDescanso ylos Centros Sindica-lesAsistenciales.Finalmente, quedan por sealarlasgrandesorganizacines privadasconunrgimende tutelapor parte del Estado: la Cruz Roja, la Organizacin10.AISS, LaaccindelaSeguridad Social enmateriadeServiciosSciales. tendenciasre-cientes y problemasactuales, Informc introductorioa laXXI Asamblea General, Bole-tndeEstudios y Documentacinde ServiciosSociales, n.0 14-15, 1983.145NacionaldeCiegos yla Asociacinde Invlidos Civiles, todas ellasconuna cobertura territorial de alcance nacionaly con unvolumen importan-tede centros yservcios.El pluralismo orgnico e institucional que semanifiesta enel esquemaanterior, contraloquepudierasuponerunobservador extrao, nores-pondiaa una polticade descentralizacin institucional; era, sencillamen-te, la proyeccin enel reaque nosocupa, por unaparte, de unEstadomontadosobre administracionesparalelasy, por otra, deunapoltica detoleranciapor conveniencia dela iniciativaprivada, siendoel resultado,evidente tantopara losexpertos como para los usuarios, un autnticocaos. En un orden interpretativo debe sealarse la correspondencia de unabuenaparte delos bloquesinstitucionales definidos enla rbricaanteriorcon Importantes sectores de fuerzas institucionales ysociales soportadorasdel rgimen de Franco, lo que debe estar enrelacincon lahiptesisquesupone quelaaccin asistencialyde servicios sociales cumpleuna funcinde legitimacindeposiciones dominantes II2.4. El movimientode reformasdelperiododetransicinal nuevorgi-meirCabe, antes de pasar al tercer periodo denuestroplanteamiento, resal-tar algunas medidaspolticas que incidende forma importanteenla orga-nizacin de la Accin Social denuestro pas, dentro delosquesepodradenominar el movimientode reformas del perodo detransicinal nuevorgimen 12~Laprimerareforma destacablees laquese producepor Real Decreto736/1977, de 15de abril, que establece la unificacin de competencias dela Administracincentral enmateriasde AccinSocial enel Ministeriode Trabajo. Se crea,dependiendode este Ministerio, la Direccin GeneraldeAsistenciayServiciossociales queintegra las anteriores deAsistenciaSocial, enel Ministerio de la Gobernacin, ydeServiciosSociales, enelMinisterior de Trabajo. Posteriormenteal crearseel MinisteriodeSani-11. CASADO, D., Los ServiciosSocialesenel sector del bienestar social, en Dociamenta-ciisSocial, nS36, 1979, PP. 27-28.12. CASADO, O., Ibidem.146dadySeguridad Social pasa a depender de ste con el nombrede DireccinGeneral de Servicios Sociales. El cambioes importante, pues suponelaunificacindeunaduplicidadadministrativa injustificablepuestoque sedaba dentro de una misma esfera administrativa, y por otro lado, es signi-ficativo, ya que a nivelsimblico parece importantedesligar las funcionesde Accin Social del Ministerio delaGobernacin, y enel planodelasemntica se pasadela denominacinAsistencia Social a lade ServiciosSociales, con todo lo que implicananivel paradigmtico estasdos catego-rasconceptuales. Lacitada reformapermiteotrasmedidasde menoral-cance comolaacordada por Real Decreto 1724/1978, de 23dejunio, porlaquese integra la Asociacin Nacional de InvlidosCiviles en el ServiciodeRecuperacin yRehabilitacinde MinusvlidosFsicosyPsquicos.La segunda reforma, contigua ala anteriorydefuerte significado polti-co, es laque se producecomo efectode la desaparicin de las administra-cones paralelas, el Movimiento y la Organizacin Sindical, dando lugar ala disolucin de sus instituciones benfico-asistencialesy a medidas de re-conversin yreubicacinadministrativa de las mismas. Lasinstitucionesprocedentesdel Movimiento pasana la Administracinpblicapor RealDecreto Ley 23/1977, de 1 deabril, quedando integradasen el Ministeriode Cultura, nucleandolos antecedentes de lo quehoyse constituyecomoInstituto de la Juventud e Institutodela Mujer. Diversamente las institu-cones procedentes dela Organizacin Sindical se integran enla Adminis-tracin pblicaa travs del organismo autnomoAdministracinInstitu-conal de Servicios Socioprofesionales, creadopor Real DecretoLey 19/1976, de 3 de octubre, y posteriormente por Real Decreto 906/1978, de14deabril, se transfierena diversos departamentos ministeriales por cri-terios de afinidad funcional: los CentrosAsistencialesSindicales a la Di-reccin General de ServiciosSocialesdel Ministerio deSanidady Seguri-dad Social, Colocacin al Serviciode Empleo yAccinFormativadel mis-moMinisterio, EducacinyDescanso al MinisteriodeTrabajo, atravsdel organismoautnomo InstitutoSocial el Tiempo Libre, hoy extinguido.La tercera reformase vino gestando desde algunos hechos puntuales co-mo antecedentes; enprimer lugar, elLibro Blanco de laSeguridad Socialde1977 (pp. 360 y 365) recomiendaseala colaboracinfinancieradelEstado enel sostenimientodelos Servicios Sociales de laSeguridad Socialseala transferencia a aqul de algunos dedichos servicios; en segundolugar, losacuerdos econmicos y polticosdeotoode 1977 conocidoscomoPactos de la Moncloa, queconsideran losServicios Sociales de laSeguridad Social como una realidad diferenciadayfijanla participacindel147Estadoenel Presupuestode la SeguridadSocial enun20 %para el ao1983, convienen:la reduccindelos costes de trabajo porlasempresasmediante un menor crecimiento delas cuotas delaSeguridad Social (pri-mera parte B), la limitacin y ejemplaridad en los gastosconsuntivosdelEstado y SeguridadSocial(segunda parte, 1, A), y la previsindelatransferenciaa la Administracindel Estadodeel Servicio de EmpleoyAccinFormativa, PromocinProfesional Obrera, InstitutoEspaol deEmigracinyServicio de Universidades Laborales, as comoelServicio deSeguridad e Higiene,excepto enlasfunciones que ste realice demedicinapreventivaylaboral (segunda parte, VI, A).El Real Decreto Ley 36/1978, de16de noviembre, de Gestin Institu-cional de laSeguridad Social, la Saludyel Empleo, vienea dar coberturalegal alas recomenaciones y acuerdos enunciados; ensuexposicin demotivos indica que el Estadose reintegradefunciones que habaasumi-dola Seguridad Social yque no son propias delamisma,tales comolas re-feridas a empleo, educacin yserviciossociales, ms propias deuncon-cepto deservicio pblicoque nodel delimitadoacotamiento deprestacio-nesde la Seguridad Social. Esto suponelaadopcin dediversasmedidascomoes la creacindel InstitutoNacional deServicios Sociales(INSER-SO), parala gestin de servicios complementariosde las prestaciones delSistema deSeguridad Social, y queasumelosservicios de Asistencia aPensionistasy Recuperaciny Rehabilitacinde MinusvlidosFsicos yPsquicos, dejando fuera del marco dedicho Instituto el ServicioSocial deMedicina Preventiva, al quese incorporanlos rganosdeHigieney Segu-ridad enel Trabajo con funciones sanitarias; por otra parte, se transfierende la Seguridad Social a la Administracin delEstado: el Serviciode Em-pleoy AccinFormativa, que se transforma en InstitutoNacional de Em-pleo, organismoautnomodel Ministerio deTrabajo, el Serviciode Hi-gieneySeguridad en el Trabajo, queseconvierteenInstituto deSeguri-dad e Higiene en el Trabajo, organismoautnomodel Ministerio de Tra-bajo, yelServicio de Universidades Laborales, que se integraenel Insti-tutoNacional deEnseanzas Integradasorganismoautnomoel Ministe-rio de Educacin. Losefectosdeesta reforma son importantes, sobretodopor loquerespectaa la univesalizacinde tresde losServiciosSocialesanteriormentegestionadospor laSeguridad Social yahora con la adquisi-cindel carcter de servicios pblicos financiadospor elEstadoypara to-dos los ciudadanos.1483. Laetapadelos servicios sociales.3.1. Aproximacinaunadefinicin deServicios Sociales.El primer problema al que nos enfrentamos es el de la definicin, dificilde concretar,ya queel concepto de ServiciosSociales ysu aplicacin prc-tica, al estar insertado en programas ypolticasdebienestar social, desa-rrollo social yproteccin social, no es unconceptofijo, sino que evolucio-nadeacuerdoconloscambiospolticos, econmicos y socialesque lospases industrializados van atravesando, como dice Demetrio Casado:Los serviciossociales, como todo losocial, nosonelementosrealeses-tables, ni siquieraenuna determinadacultura o civilizacin. En unsu-puestode estabilidadestructural, una misma demandasocial puede gene-rarrespuestasalternativas. Pero a mayores, es el caso quelarealidadso-cial es inestablehasta en sus estructuras bsicas, y conellas cambian lasnecesidades humanas ylas respuestas culturalesa las mismas, incluidoslosserviciossociales que vienen experimentandonopocastransformacio-nes ~.Estas mismasdificultades rodeabanalosconceptosde Beneficencia yAsistencia Social anterionnentetratados, pero si bien aquellos parecequeal ser ms restrictivos gozan demayor precisinyconcrecin, el conceptode ServiciosSociales alreferirse a factores tanindeterminados comola in-tegraciny la adaptacin, el bienestar y el desarrollodelos individuos,suponeunmayor dinamismo, una grancomplejidad, ycomo consecuen-ca un cierto pluralismo ideolgicoy conceptual, que semanifiestasobretodo a partirde los aos50, momento del desarrollo del Welfare Stateenlospasesde capitalismoavanzado, enlos que se vertebra este subsistemade los ServiciosSociales como elementofundamental decomprensin delas polticas sociales.Las Naciones Unidas definen los ServiciosSociales comoaquellas acti-vidadesorganizadascuyo objetivo es ayudar a la adaptacinrecproca en-tre los individuos y suambiente social ~ La Carta Social Europea(1961)en suarticulado los contempla como...serviciosque,utilizando13. CASADO, D., LosServicios Sociales comoobjetodeorganizacin yplanificacin, enSociologay planificacinde los Servicios Sociales, c0. Bienestar Social, Madrid, 1985,pg.9t.14. NACIONESUNIDAS, The Relationsh4~between Social SecurityaudScial Services,(SOA, ESWP, 1963, 1), 1963, pg. 2.149losmtodos deunservicio social, contribuyenal bienestaryal desarrollode los individuos yde los grupos en la comunidad, as comoa su adaptac-cinal mediooentorno social y tambinque estimulen laparticipa-cindelos individuosyde las organizaciones benficas ode otra claseenla creacinymantenimientode tales servicios. En una publicacinmsreciente del Consejo deEuropa losServiciosSociales vienen definidosco-mo...todoslosorganismos que tienenpor misinaportar una ayudayuna asistencia personal a individuos, a grupos o a comunidades alobjetode facilitarlesla integracin a la comunidad; se excluyenlos servicios queseocupannicamente de asegurarciertonivel de vida por mediode laatribucin de prestacionesen dinero o enespecie15~De estasdefinicionespodemos resaltar algunasprimerasapreciacionesdiferenciales: en primer lugar, unprincipio de universalidad comocarac-terizacindelos ServiciosSociales que los transformaenServicios Pbli-cos, cuyasprestaciones vandirigidas sinexcepcina todoslos ciudada-nos; en segundo lugar, unprincipio deapertura, implicado en el objetivode bienestar ydesarrollo, a todounabanicovariadoe ilimitadodeservi-ciosyprestaciones; y, entercer lugar, unprincipio de ampliacindelosniveles de intervencin desde el individuo al comunitario, en orden a unamayor eficaciade medios yfines, como instrumentos de adaptacine inte-gracin. Se puede hablar de salto cuantitativo y cualitativorespectoa cual-quiermodelobenfico oasistencial.3.2. El marco legal definitorio organizativo yclasificatoriodelos ServiciosSociales.Coronada la transicin por la Carta Constitucionaldel29de diciembrede 1978, podemosafirmar queel Estado Espaol, configuradocomounEstado de Derecho al que se ha convenido enllamar Estado delas autono-mtas, entra en una nuevafase poltica-econdmica-socai que, por lo que ala Accin Social se refiere, se puede denominar, de derecho noas de he-cho, etapadelosServicios Sociales, como superadoradelas dosetapasanteriores la benficay la asistencial, soportando noobstantelas cargaspasadasyestando alasexpectativas de supropia concrecin.15. CONSEJO DE EUROPA, les servicessaciawx, Estrasburgo. 1980, pg. 11.150Elmarcolegal definitorio, organizativoy clasificatorio deesta nuevaetapa vienedado por la Carta SocialEuropea, la propiaConstitucin, losEstatutosde Autonoma, lasLeyesRegionales deServiciosSociales y laLey de RgimenLocal.Una cuestin previaa resolver es la relacin entre las acepciones Servi-cios SocialesyAsistencia Social16desde el mbito jurdicoregulador. Ca-bra pensarque se trata de la misma materia designada de forma diversa enlosttulos 1 y VIII de laConstitucinrespectivamente(comoexpresalaLey de ServiciosSocialesde Madrid), sin embargo, hayunaserie de pre-supuestos que nos inducen a pensar conRafaelde Lorenzo17 que setratade dos modos de AccinSocialdiferentes: en primer lugar, est el hechodela ratificacinde la CartaSocial Europea por elEstado Espaol, estolellevaa respetar la difereciacinque aquella hace entre losServicios Socia-lesreguladosensuartculo 14 ylaAsistencia Social a laquededica unconvenio diferente; en segundo lugar, por sunaturaleza jurdicalos Ser-vicios Socialesdel captuloIII ttulo1 dela Constitucinse conciben comoun instrumento estatal posibilitador de prestacionesen respuestaadeter-minadas necesidades delos individuos, elevadas al rango deDerecho Sub-jetivoyque precisanpara su ejercicio elprevio desarrollo legal (Constitu-cin artculo 53,3), mientras que la Asistencia Social, al ser slo nombra-da ynodefinidaen la Constitucin, hay que referirlaasus precedentes16.Sobreestos conceptos en la bibliografaespatlolaver: MATEOy dePOZAS, Sobre elconceptode Asistencia Social y El movimientoasociativo yla Asistencia Social, en Pro-blemasfundamentalesdeBeneficenciay AsistenciaSocial, Secretaria Gral. TcnicadelMinisteriodelaGobernacin, 1966; LEEROPEREZ, Servicio yAsistenciaSocial,Madrid, Ministerio de Trabajo, 1966; MATEO, M., LaAsistencia Social como servi-ciopblico, enGuadeActividades Pblicas Asistenciales, Ministeriodela Goberna-cin, Madrid, 1967; ALONSOLIGERO, M. 5., LosServiciosSocialesylaSeguridadSocial, madrid, O.l.S.S., 1972; BORRAJODACRUZ, E., LosServicios Sociales, enRevista Iberoamericana de Seguridad Social, n.03,1972; CASADO, D., Cambio delasInstituciones deBienestarSocial enEspaa, Madrid, Marova, 1977; Las HERAS yCORTAJERENA, Introduccinal Bienestar Social, Madrid, FederacinEspafiola deAsociaciones de Asistentes Sociales, 1979; AZNARLOPEZ, M., La proteccin din-nUca de laminusvallaenla Seguridad Social Espaola, enRevistade Trabajo, n.0 53,1976; CASADO, D., Los Servicios Sociales en el sector del Bienestar Social, en Docu-menracin Social, o.0 36,1979; ALONSOOLEA, M., Instituciones deSeguridad So-cial, civitas, Madrid, 1982; CASADO, L.y ZABARTE, M5E., Reflexionesen tornoal diseode una poltica deBienestar Social, enLosServiciosAsistenciales y SocialesdelasAutonomas, Marsiega, Madrid, 1983.17. Cfr. Los Servicios Sociales en la Constitucin> enlos Estatutos deAutonoma, en cam-NoSocial yServicios Sociales, Madrid, PSOE, 1981.151histricos que denotan una forma jurdicadiferente al Derecho Subjetivo;y, en tercer lugar, los Estatusosde Autonomaconcibencomo competen-cias exclusivas distintas, alaAsistencia Social definida por el artculo148-20)dela Constitucin, ya otros contenidosobjetode ServiciosSo-ciales comoson, infanciamarginada, juventud, terceraedad, promocinde la mujer, desarrollo comunitario, etc.Como conclusinparececlara lanecesidad de convivencia deambos trminosjuntoa supropia especifici-dady susmbitos de accin delimitados. Casadoy Zabarte hablan deAsistencia Social comoprestaciones individualizadas que cubrennecest-dades bsicas de personassin recursos yServiciosSociales conopres-taciones tcnicasqueseofertan colectivamente1S.Esen la propia Carta Constitucional donde queremos encontrar el cor-pusnormativo preciso queayalaygarantizala instauracin deunos nue-vos derechossociales. Destaquemossusaspectosms relevantes: 1.0) espreciso sealarque noexiste una definicin constitucionalgenrica de losServiciosSociales; aunquededique todo elcaptulotercerodel ttulo pri-meroa ~lJprincTpios rectoresde la polticasocial y econmica, sola-mente en el artculo 50relativo a la tercera edadparece apuntar a un pri-merconcpetodelos Servicios Sociales: Los poderes pblicos.., promo-vern subienestar mediante unsistema de servicios sociales que atendernsus problemasespecficos... Loqueimplica obligacinpor partedelospoderes pblicos decrearunsistema deServicios Sociales y atencindesus problemas especficos (estos dos ltimosaspectos tambin son requeri-dos por la Carta SocialEuropea).2.0)Indirectamente, lamateria quenos ocupaviene dictadapor otrosartculos: 25 (reeducaciny reinsercinsocial delosdelincuentes), 34(derechodefundacin), 39(proteccin alafamilia y ala infancia), 40(formacinyreadaptacinprofesionales), 41 (Rgimen pblicodeSeguri-dad Social paratodos los ciudadanos), 42(salvaguardadelos derechos so-ciales de losemigrantes), 43(adecuada utilizacindel ocio), 48(partici-pacin dela juventudenel desarrollosocial), 49 (polticade previsin,tratamiento, rehabilitacin e integracin delos disminuidos fsicos, senso-rialesypsquicos). Ante lo queseve quese ha conseguido unatcnica declasificacin por grupos subjetivosy nopor gruposdeproblemas objetivos.3.0) Hay que subrayar qtte, sinel desarrollo de talesServiciosSociales,18. dr. CASADO, L. y ZAHARTE, MaE., op. cit,. pg. 64.152losprincipiosfundamentales del EstadoSocial deDerecho, tal como seespecificanen los artculos 1,9,10.1 y 14, no podran generalizarse.Igualmente del articulo 10.2se desprendela necesidad deinterpretarlosderechos ala personade acuerdo con la Declaracin Universal delos De-rechos Humanos, de 10de diciembre de 1948, y de los Tratados Interna-cionales sobre dichasmaterias ratificadas por elEstadoEspaol: los Pac-tos Internacionales de derechos econmicos, socialesy culturales, as co-mo de derechos civiles y polticos, de16de diciembre de 1966, ratificadosel 30deabril de 1977, laCarta Social Europea, de 18 de octubrede1961, ratificada el 9 de abril de 1980, y el Convenio Europeo de Asisten-ca Social yMdica, de11 dediciembre de1953, ratificadoel29de no-viembrede1982.4.0) Finalmente,es importanteresear que el artIculo 53.3de la Cons-titucin exige el desarrollopor Ley de losDerechosreguladosen el capi-tulo IIIttulo1que deben ser objetodelos Servicios Sociales parael realdisfrutey ejerciciodelos mismos; loqueimplicalaconversin de stosDerechos a prestaciones enDerechos subjetivos ejercitables por los colec-tivos, y la obligacin, por otra parte, de que los Servicios Socialessetransformenen servicios pblicos 19Quedaassituadoel marco legal definitorio en el que puede apoyarse unsistema deServiciosSociales en elEstado Espaol, suconcrecinen mo-delos operativos es unprocesopaulatino que requiere, aparte de normati-vas concretas frente avacos legales, la resolucinde mltiplesproblemasde competencias entre las distintas administraciones, central, autonmicay local, como cuestiones previas a todo planteamiento organizativo y clasi-ficatorio.Enprincipio, el hecho denoserlosServicios Socialesmateriadelascontempladasen losartculos 148 y 149dela Constitucincomportagrandesproblemas de interpretaciny de atribucin de competencias; so-lamenteel 148contemplala AsistenciaSocial (nicavezque senombraen el texto) como competencia exclusiva delas comunidades Autnomas,estaAsistencia Social noes otraque la Asistencia Pblica del Estado,19. Cfr, alrespecto, DeLORENZOGARCA, R., op. cit., y AZNARL. M., Normativaconstitucionalyestatutaria sobrelosserviciosasistenciales ysociales, Reflexionesen tor-noaunmodeloindito, enlos ServiciosAsistenciales y Sociales de las Autonomas,Marsiega, Madrid, 1983.153quedandofueralas prestacionesasistencialesde la Seguridad Social. Hayque tener en cuenta quelas materias no atribuidas expresamente alEstadopodrn corresponderalas Comunidades Autnomasen virtud de sus res-pectivosEstatutosyquelas competencias sobrelasmateriasnoasumidaspor los Estatutos de Autonoma correspondern al Estado (artculo149.3). Esto implicaque los Estatutos de Autonomapueden entenderdemateriassobre Servicios Sociales, siempre respetando loque supone elque hayan sido constituidasal amparo del artculo143151. Enla prc-tica, los Estatutos se han atribuido distintas competenciasal respecto, des-tacndoseel carcter deexclusividadenlas mismasas comola ausenciadeuncriterio armnicoy uniformeensuregulacin 20; estehecho difi-cultar lamaterializacindelosprincipios de equilibriointerterritorial,igualdad, solidaridad yno privilegios. La Constitucin contiene varios pre-ceptosrelativos a laigualdady a lasolidaridad interterritorial, como sonlosartculos 138 y139; yparahacer frentealas desigualdades fcticasconel finde corregir desequilibrios econmicos se ha creado el FondodeCompensacin Interterritorial (art. 158.2)aplicablenicamente a in-versones21.Hemosreflejado muy someramentela indeterminacinlegal de nuestroincipiente modelo de ServiciosSociales en cuanto a la amplitud de su defi-nicin, la distribucinde competencias y laorganizacindefunciones.Entretanto, en la realidad se sigue unproceso apoyado por todo unmovi-mientotcnico-polticosensiblea los ServiciosSociales. Su primeraexpre-sinson algunasleyes de ServiciosSociales especficasde cada Autono-ma, quecumplen lafinalidaddedaruna consistenciapragmticaalasdesiguales clusulas Estatutarias, en cuantoa la definiciny enumeracinde lasmodalidades de ServiciosSociales, aunque no determinan las presta-ciones dederechode losciudadanos al ser meramente informantes,programticaso de accin.Enla actualidadestasleyesafectana seisComunidades Autonomcas:20. Al respectover elAnexosobre: Competencias delas ComunidadesAutnomas en elsector socio-asistencial de AZNAR, 1.. M., enNormativa Constitucional..., op. ct,,pp. 58-59.21. Parauna crtica de este Fondo ver CASADO, Li., Ayudaseconmicas yserv,c,os soc,a-lesenal Estadodelas Autonomas, enPoltica Social y ServiciosSociales, Marsiega,Madrid, 1985, ~p. 65-66. Tambin, sobre lina Poltica Social que garanticemnimos enlos distintos territorios ver CASADO, L.y ZABARTE, MSE.,Reflexionesen lomoaldiseo deunaPolticadeBienestar Social, op. cit.154Ley8/1982, de20demayo, de Servicios Sociales del Pas Vasco; LeyForal 14/1983, de30demarzo, de ServiciosSociales deNavarra; Ley11/1984, de6de junio, deServiciosSociales delaComunidad de Ma-drid; Ley8/1985, de 9 dediciembre, de Servicios Sociales deMurcia,Ley 26/1985, de 7de diciembre, de ServiciosSociales de Cataluay Ley3/1986, de16de abril, de ServiciosSociales de Castilla-La Mancha.Cada una deellashace unaclasificacin propia de los ServiciosSocialesbasada en reas de actuacin especficas, sin embargo, independientemen-tede que integren unos uotroscolectivos de ciudadanos como sujetos be-nficiariosde suaccin, seaprecia entodasellasuna tendencia a diferen-car entre ServiciosSociales deinformacinyasesoramiento(Pas Vasco)obsicosodefamilia ycomunitarios(Navarra) ogenerales(Comunidadde Madrid yComunidad de Castilla-La Mancha)o comunitarios (Murcia)o de atencin primaria (Catalua), y Servicios Sociales Especializados(co-mna todaslas comunidades), comosi la estructurabsica delosServi-cosSociales hacialaque tiende elEstaoEspaol tomara esta forma gene-ralizable; en tomo al tema ha comenzadoa desarrollarse un ciertocorpusterico, siendoobjetode discusionesyencuentros22.Esta forma estructuralquevan tomandolos ServiciosSociales enel Es-tado Espaol se ha dicho que respondea una filosofa ya unaestrategia 23,nos gustara matizar que msquede una filosofa concreta setrata deunconjuntode principios tico-operativos. Tales principios en ningncasollegana constituir unsistemafilosfico o normativo ni muchomenos po-sitivo, demodosemejante acomofuncionaronlas teorasdelareformasocial yde los derechos sociales dentro de la tradicin socialdemcrata.Sialgoestausente de todo esteproyecto eselapoyodeunmodelotericoque fundamente tanto el conocimientode la realidadcomo el diagnsticoylaplanificacinsociales; aqu se hacenecesario recordar la tradicional di-visinentreCiencias Sociales, particularmentelaSociologa, y PolticaSocial. Como apunta Manuel Canales, La meracontemplacinyanlisiscompetencial sobrelos ServiciosSociales no explicade forma satisfactoriaycompleta la realidad de los mismos. Por otra parte, el estudio delos Ser-viciosSociales desde unaperspectiva cientficanojurdicaimplicael en-22. Ver por eje., II JORNADAS NACIONALES DEESTUDIODEL CEES, Los ServiciosAsistenciales ySociales deAtencinPrimaria, Marsiega, Madrid, 1984, y GENERA-LITATDE CATALUNYA, Mapa de ServiciosSociales, op. ci.23. VUORI, H,, en Mapa deServiciosSociales, op. cit., pg. 20, vol. IV.155globar alos mismos dentro dela Administracin Social, conceptostean nopreciso ni definido con claridadpor la doctrina24.En todo este recorrido nos queda por tratar un punto estratgicamentefundamental, el lugary la accindela AdministracinLocal25, Fulcrodela descentralizacin, los municipios, tan importantesen la tradicin hist-rica espaola, en el perodo franquistas fueronobjeto deuna fuerte coloni-zacin por parte delEstado Central y desuexpresinideolgica mspo-tenteel partidonico, instaurndoseunfrreocentralismoque perdurahasta el cambio poltico. En cuanto a los ServiciosSocialesya hemossea-ladoque la normativa vigente hasta el ao1985selimita aunaserie deobligaciones benficas paraprovincias y municipios.El Estadodelas Autonomas nonecesariamentepor principiohabra degarantizar unprocesodescentralizador, yaquelas administracionesterri-toriales podran actuar comobarrerade contencindefuncionesfrente alos entes locales. La Constitucinno ayuda al respecto, su normativatieneuna doble vertiente, el artculo 103 consagra el principiode descentraliza-cinconcarcter general, al mismotiempo que el captulosegundodelttulo octavo garantiza la autonomade los municipiosydelas provincias,pero slo les atribuye competencias en trminos muy genricos, mientrasque en el captulo tercero del mismo ttuloreconoceel derecho deautogo-bierno de las Comunidades Autnomasy lesfacilita la asuncin de mlti-pes competencias. Laposibilidad, por tanto, de centralizacin por partede las Comunidades Autnomasqueda abierta.Enla prctica, sin embargo, enprincipio pareceque sanoes lareali-dad, al contario, existe unaconviccina diferentesniveles de que LosServiciosSociales son cosa municipal, que nose puedentener centraliza-dos ni siquiera enlas comunidades autnomas y que hay quemunicipali-zarlos 26 Tal esprituse materializaenlas nacientes leyes de Servicios24. CANALESALLENDE, J. M., Servicios Sociales y AdministracionesPblicas, enSo-ciologia yPlanificacindelos ServiciosSociales, ColegiodeDoctores y Licenciados enciencias PolticasySociologa, Madrid, 1985,pg. 27. Sobre Investigacinsocial y So-ciologa aplicadaa los Servicios Sociales ver: AA.V.V,. La Sociologaenelpaneamien-jo de Servicios Sociales, Colegio Nacional deCienciasPolticas ySociologaencolabora-cinconla DireccinGeneral deAccinSocial, Madrid. 983.25. Veral respectoTREVISAN, C., Per una politicalocaledci Serviz Sociali, Bolonia, IIMulirio, 1980.26. CASADO, Li., Ayudas EconmicasyServicios Sociales ene Estadode las Autono-mas, op. oit., pg. 64.156sociales, que no slo contemplan la descentralizacinentre sus principiosconstituyentes, sino que han concebidoel espaciomunicipal confuncio-nes de creacin, organizacin, y gestin deServiciosSociales; la estruc-tura a la quehemos hecho mencin, servicios deatencinprimariayes-pecializados, encuentra suconcrecin en elnivellocal.Todo este movimiento noelude lanecesidad deunnuevo ordenamientodel rgimen local, al contrario, se requiere una legislacin que, superandolas anteriores, cierre la etapa dela beneficencia e incluya comopropioslosServicios Sociales. La ley Reguladora de Bases del RgimenLocal, de 2deabril de 1985, viene a dar respuesta a estanecesidad. El articulo 25 dicta-minaqueEl municipio ejercer, entodo caso, competencias enlos tr-minosdelalegislacindel Estadoy delas Comunidades Autnomas enla materia, entre otras, de Prestacin de los Servicios Socialesyde pro-mocin yde reinsercin social; segn el artculo 26, stasprestacionesse restringen a los municipios de msde 20.000habitantes; noobstante,losMunicipiosmenores, paraejercer competencias en stamateria, po-drnmancomunarseo sernlas Diputaciones, talcomo laley dispone,las quehabrndedesarrollarlosServicios Sociales, yaquehandevelarpor laeficaz prestacindelos servicios mnimosencargados a los munici-pios, paraelloseenvisten depotestades supramunicipalesparacubrirlasdeficiencias delos Servicios Sociales muncipales, especialmente enlaszo-nsrurales yms deprimidas. Por otra parte, el artculo 27sealaqueLaAdministracin del Estado, de lasComunidades Autnomas yotras enti-dades locales podrndelegar en los Municipios el ejercicio decompeten-cas en materias que afectan a sus intereses propios, y el articulo 28 aa-de: Los Municipiospuedenrealizar actividadescomplementariasdelaspropias deotras Administracionespblicas. Enprincipio laley cumplecon los objetivos que sealbamos y establece unmarco llenodeposibi-lidadespara el ejercicio de losServiciosSociales; quedamos a la expectati-va de sudesarrollo y reglamentacin.Bsicamenteen una administracin descentralizadacorrespondera lagestin delos servicios alosMunicipios, laplanificaciny lainstrumen-tacin de la IblticaSocial alasComunidades Autnomas, y al Estadosele deberaatribuir nicamentecompetencias enmateriadediseo de laslineas bsicas de la Poltica Social, estudio, documentacin, coordinacin,inspeccin, asesoramientoycooperacin tcnicacon otras administracio-nes pblicas, establecimientoygarantade mnimosde proteccinsocial,diseode losindicadores delos Servicios SocialesyAsistenciales, tutelay157estimulacinde las Instituciones privadas de mbitoestatal y relacionesinternacionales.Iniciamos nuestra exposicin afirmandoque laetapadelosServicios So-ciales se abreconla Constitucin, estenplenareorganizacinyperma-nece abierta hacia una definicin especfica; despusde haber hecho esterecorrido,creemoshaber mostrado consuficiencia esta hiptesis, conclu-yendo conCanales que la situacin actual delos Servicios Asistenciales ySociales enel EstadoEspaol podra calificarse de desvertebracines-tructural, quese hace manifiesta en distintos mbitos: enel mbito nor-mativo la situacin es plural yconfusa comoseha visto, enel organizativola situacinheredadade descoordinacin delas Administracionespblicasse havisto aravadade formanotable por laaparicinydesarrollo desigualdelasdiecisiete Administracionesautonmicasy en el financieroa1-a es-casezy dispersindelos mediosexistentes seune la coyunturadecrisiseconmicaoms biencrisis delEstadode Bienestar27.27. Cfi. CANALES, J. M, ServiciosSociales y AdministracionesPblicas, op. cir., pg. 32.158