los objetivos de desarrollo sostenible: innovador modelo
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Los Objetivos de Desarrollo Sostenible: innovador modelo de gobernanza global, el caso de Colombia
Sergio Andrés Fernández Salas, Abogado Universidad Católica de Colombia, año 2016. Abogado Independiente. E-mail: [email protected]
Abstract
El trabajo trata sobre las características del modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de objetivos y la implementación de Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) en Colombia. La investigación enlaza este modelo de gobernanza
y los avances de Colombia en la implementación de ODS. Las características
mencionadas no han sido analizadas en el contexto colombiano. El trabajo identifica
elementos de esta clase de gobernanza en los avances de Colombia con respecto
a los ODS. La investigación está basada en entrevistas a actores clave y literatura
especializada. Las características del modelo de gobernanza fueron encontradas
en Colombia. El análisis permitirá entender cómo Colombia ha diseñado su
estrategia de implementación de los ODS a nivel nacional.
This paper addresses the features of the global governance by goal-setting model
and the implementation of Sustainable Development Goals (SDGs). The research
links this governance model and the progress made in Colombia in relation with the
implementation of SDGs. The foresaid features have not been assessed in the
Colombian context. This paper identifies elements of this type of governance in
Colombia in regard to SGDs. The research is based on interviews with key actors
and specialized literature. Features of this governance model were identified in
Colombia. The analysis will allow to understand how Colombia has designed its
SDGs implementation strategy at the national level.
Palabras Clave: Objetivos de Desarrollo Sostenible, Objetivos de Desarrollo del
Milenio, Naciones Unidas, orquestación, derecho internacional, gobernanza global.
Keywords: Sustainable Development Goals, Millennium Development Goals,
United Nations, orchestration, international law, global goernance.
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Los Objetivos de Desarrollo Sostenible: innovador modelo de gobernanza global, el caso de Colombia
Imagen 1. Recuperado de https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Sustainable_Development_Goals.jpg
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Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN
I. Antecedentes históricos de la Agenda 2030 y los ODS
a) Algunas características de los ODM: los antecedentes inmediatos de los
ODS
b) La construcción de la primera propuesta sobre ODS: el rol inicial de
Colombia a nivel interno y en Río+20
c) Aspectos innovadores del proceso de negociación de la Agenda 2030 y
sus ODS: el Grupo de Trabajo Abierto
II. Enfoque teóricos y conceptuales para el análisis
a) Concepto y descripción de ODS
b) Concepto de Localización de normas internacionales.
c) Modelo de gobernanza global mediante establecimiento de los objetivos
1. Concepto y características del modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de los objetivos
2. El papel del derecho internacional en el esquema o modelo de
goberanza global mediante el establecimiento de objetivos
3. La naturaleza legal de la Agenda 2030 como característica del modelo
de gobernanza global mediante establecimiento de objetivos
III. La Agenda 2030 en Colombia
a) Algunos avances en política pública de Colombia relacionados con la
Agenda 2030
b) Contribución del sector privado, académico y del Centro ODS para
América Latina y el Caribe a la implementación de los ODS.
1. El Centro ODS para América Latina y el Caribe
2. El rol de las ONG
3. El rol de sector privado
IV. Conclusiones
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“La decisión de establecer unos ODS podría resultar histórica y convertirse
en un herramienta poderosa para poner sobre la mesa una nueva agenda
global que implicara a toda la comunidad mundial, no sólo a los gobiernos
sino también a las empresas privadas, los científicos, los líderes de la
sociedad civil, las ONG y, por supuesto a los estudiantes de todo el mundo”.
Jeffrey Sachs (2014, p. 561).
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INTRODUCCIÓN
La comunidad internacional reunida en el marco de la Organización de las Naciones
Unidas (en adelante ONU) ha celebrado múltiples tratados sobre temas
ambientales, los cuales actualmente forman parte de la estrategia de desarrollo. En
ese contexto, los Estados miembros de la ONU acordaron en el año 2000 una
agenda de ocho objetivos que fueron denominados “Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio” (en adelante ODM). La vigencia de estos objetivos fue desde el año 2000
hasta el 2015. Los ODM son parte de la agenda global de desarrollo, dentro de los
cuales existió un objetivo enfocado hacia la conservación ambiental. Por lo tanto,
los temas ambientales y desarrollo fueron relacionados en estos objetivos.
Este artículo de reflexión aborda nexos históricos que tienen las dos agendas:
los ODM y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante ODS). Los primeros
sirvieron como base para crear los segundos, y para corregir las falencias que
tenían. La comunidad internacional buscó mejorar los objetivos con el propósito de
alcanzar el desarrollo sostenible. Es así como en el primer capítulo el trabajo aborda
algunas características de los ODM: por ejemplo, el proceso de negociación de las
dos agendas es diferente y el número de objetivos es más amplio en el segundo
grupo de objetivos que en el predecesor.
El primer capítulo el trabajo incorpora fragmentos de la entrevista a Paula
Caballero y Alicia Lozano, quienes participaron en la negociación de los ODS en
sus inicios y en el marco de la Conferencia Río+20. Así mismo, esta sección aborda
el aporte de Colombia, sus instituciones y sus funcionarios que fue instrumental en
el proceso de creación los ODS. Igualmente, esta parte de la investigación incluye
las ideas y motivos que llevaron a Caballero a concebir la propuesta que
posteriormente se materializó en los ODS. Por último, la descripción de las
dificultades y algunas ideas opuestas a la propuesta de la nueva agenda.
Posteriormente, el primer capítulo del trabajo aborda la principal diferencia
entre las negociaciones de los ODM y ODS: el novedoso Grupo de Trabajo Abierto
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(en adelante GTA) designado por la Asamblea General de la ONU. Por otra parte,
un elemento distintivo de la construcción de los ODS es que contó con la
participación de varios actores al interior del GTA. Por lo tanto, los Estados, la
sociedad civil, el sector privado y algunas organizaciones internacionales hicieron
parte de las negociaciones de los ODS en la ONU. Por último, el proceso de
negociación de los ODS se distinguió por su naturaleza inclusiva, plural y científica.
En el segundo capítulo, el trabajo describe varios conceptos clave. En primer
lugar, este expone la definición de ODS según algunos agentes diplomáticos y
desde el punto de vista filosófico del Director del Centro ODS para América Latina
y el Caribe. A continuación, el trabajo describe la teoría de la localización de normas
foráneas, que permite comprender cuáles son los elementos clave para que las
ideas foráneas sean adaptadas a un contexto local determinado. En otras palabras,
esta teoría expone los elementos necesarios para que normas internacionales
puedan ser implementadas en sistemas normativos domésticos. Desde esta
perspectiva, los actores legítimos y los elementos culturales son de vital importancia
para el éxito de la localización.
Otro concepto abordado en el segundo capítulo es el de gobernanza global
mediante el establecimiento de objetivos, que es fundamental para explicar el
modelo que guía a los actores que están involucrados con los ODS. Este modelo
es propuesto por tres autores que destacan sus características y la relación que
tiene con el derecho internacional. Dentro de este concepto el trabajo expone el rol
del derecho internacional y orquestación como partes del modelo de gobernanza
mencionado. Por último, las características e implicaciones de la naturaleza legal
de los ODS también es abordada, la cual es considerada como ley blanda.
En el tercer capítulo, el trabajo aborda los avances en la implementación de
los ODS en Colombia hasta el año 2018; es destacable el hecho de que Colombia
ha adelantado muchos esfuerzos para progresar en la implementación de los
objetivos. El país ha tenido coherencia, como promotor de la idea de crear una
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nueva agenda sobre desarrollo sostenible y como implementador de la misma. La
anterior afirmación se fundamenta, entre otras cosas, en que el Estado ha creado
instituciones clave para la gobernanza de la implementación de los ODS; así mismo,
el gobierno colombiano ha enlazado políticas existentes con los objetivos.
Igualmente, el gobierno central ha delegado funciones, que contribuyen a la
adopción de los objetivos, en entidades con las capacidades adecuadas para tal
efecto: por ejemplo el Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP). La
territorialidad también ha sido un principio transversal en la política sobre los
objetivos, debido a que el nivel central ha capacitado y localizado las estrategias
sobre ODS. El estudio mencionado en esta sección sólo abarca hasta el año 2018
y por lo tanto no incluye el Plan Nacional de Desarrollo que se encontraba en
discusión en el Congreso de la República al momento de finalizar esta investigación.
Por último, en Colombia existen varios actores, además de los estatales, que
contribuyen con la implementación de los ODS: la academia, las Organizaciones No
Gubernamentales (en adelante ONG) y el sector privado. Uno de los principales es
el Centro ODS para América Latina y el Caribe, el cual tiene sede en la Universidad
de los Andes, en Bogotá cuyo papel será descrito por su Director, Alejandro Gaviria.
Posteriormente, el trabajo aborda el tema de la contribución de las ONG en la
implementación de los ODS. En ese sentido, la investigación aporta la entrevista a
María Alejandra Riaño, Directora de Política Pública de la ONG The Nature
Conservancy (en adelante TNC). En síntesis, la investigación analiza y describe
algunos aspectos del sector privado en la implementación de los ODS en Colombia.
I. Antecedentes históricos de la Agenda 2030 y los ODS
a. Algunas características de los ODM: los antecedentes inmediatos
de los ODS
Los ODM fueron el punto de partida de los ODS en la década del 2000, según Paula
Caballero (2019). Los ODM fueron ocho objetivos adoptados por distintos países
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luego de celebrada la Cumbre del Milenio de la ONU, el 8 septiembre del año 2000
(Cardesa y Pigrau, 2017). Su vigencia, establecida en la Declaración del Milenio,
fue hasta el año 2015. Por su parte, los líderes mundiales se comprometieron, en
términos generales, en la declaración a reducir la pobreza extrema y a hacer un
mayor esfuerzo por satisfacer las necesidades de la población más vulnerable; es
decir, quienes están en situación de pobreza (Kamau, Chaker, O’Connor, 2018).
Los ODM fueron la hoja de ruta de los países miembros de la ONU para abordar lo
que consideraron como problemas más graves, justo cuando comenzaba el milenio.
Los ODM fueron un grupo de objetivos que acordó la comunidad internacional
con el propósito de aportar soluciones a problemas, que expertos identificaron, en
relación con el desarrollo. En ese sentido, por ejemplo, García (2016) menciona que
la reducción de la pobreza era uno de dichos problemas, el cual fue tratado con un
enfoque en el trabajo colectivo, la dignidad humana, la equidad y la igualdad. Otras
ideas relevantes fueron la responsabilidad colectiva, el reconocimiento de la
pobreza como obstáculo para el desarrollo y la mención de los derechos humanos.
Además, es importante resaltar que existen dos categorías de países en el
escenario multilateral: desarrollados y en desarrollo. Cada país se clasifica en
alguna de las dos opciones de manera autónoma.
La manera de compartir responsabilidades entre las dos categorías de países
devela el enfoque implícito en la estructura de los ODM. A pesar de que todos tenían
obligaciones, los países desarrollados cumplían una función de resolución de
problemas o de aporte de recursos, según García (2016). El mismo autor señala
que los países ricos del primer grupo, los desarrollados, estaban en gran parte
situados en el norte global. En este orden de ideas, los países ricos debían cooperar
para actuar en el sur global donde estaban los problemas. Además, García (2016)
añade que el imaginario era que en el sur estaban los problemas de pobreza y en
su mayoría, también los países en desarrollo. Lo anterior es una idea esencial de
los ODM, la cual fue posteriormente integrada y plasmada en los objetivos. Las
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categorías de las partes distinguían entre dos grupos: uno que debía ser ayudado
por otro; la concepción era que los países ricos no tenían problemas.
La idea anterior, construida sobre la concepción de que los países del sur
debían implementar los ODM, era sesgada. Por su parte, Sachs (2014) considera
que los ODM se distinguen de los ODS porque los primeros tenían un ámbito de
aplicación limitado a los países pobres. Por otro lado, el papel de los países ricos
era ser donantes o financiadores de los países con menos recursos. Según la lógica
de los ODM, los países en desarrollo tenían responsabilidades impuestas por los
objetivos y la contribución de los desarrollados se materializaba en recursos
económicos.
Otra característica de los ODM es que fueron creados mediante un proceso
poco participativo. Según Kamau, Donoghe y Leiva (2017) hubo ausencia de
actores no estatales en la concepción de los ODM. En ese sentido, Kamau, Chaseck
y O’ Connor (2018, p. 5. Traducción propia) señalan que estos objetivos “(…) fueron
elaborados por un grupo de expertos de las Naciones Unidas bajo la dirección del
Secretario General”. Según los autores, el Secretario General de la ONU designó
una comisión de expertos para que negociaran los ODM, lo cual fue poco
democrático dado que las propuestas fueron discutidas por un grupo pequeño de
personas. Es decir, el número de visiones sobre los problemas mundiales
relacionados con el desarrollo fue reducido y excluyente.
b. La construcción de la primera propuesta sobre ODS: el rol inicial de
Colombia
En el año 2009 los países miembros de la ONU celebraron la COP (Conferencia de
las Partes) en Copenhagen, en el marco de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático. Esta no logró avances significativos, lo cual fue
decepcionante para los delegados de los gobiernos en particular. Posteriormente,
bajo el liderazgo de Brasil, la comunidad internacional acordó entonces celebrar una
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nueva conferencia en 2012 que diera seguimiento a la Cumbre de la Tierra
celebrada en Río de Janeiro en 1992. Brasil como país receptor del acuerdo sobre
la Agenda 21 y la Declaración de Río en 1992, quiso revivir el concepto de desarrollo
sostenible (Dodds, Donoghe y Leiva, 2017). El país latinoamericano volvía a
albergar veinte años después de la Conferencia de la ONU sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, la reunión más importante sobre temas ambientales.
Colombia era uno de los países que participaría en la Conferencia de 2012 o
Río+20. Este país optó por construir una política exterior más autónoma y
participativa durante el periodo 2010-2014 (González, Mesa y Londoño, 2017), la
cual produjo una actuación más activa del país en las instancias subregionales,
regionales e internacionales. La ministra María Ángela Holguín, Paula Caballero,
como funcionarias del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y otros
colegas, pensaban que el país debía proponer una idea más ambiciosa con nuevos
temas relacionados con el desarrollo (A. Lozano, comunicación personal, 21 de
marzo de 2019). El papel de Colombia en la Conferencia Río+20 sería influyente y
propositivo, como se evidencia a continuación.
En el año 2010, en medio de la preparación de la conferencia de Río+20, la
oficina del Secretario General de la ONU envió una encuesta a los gobiernos para
saber qué expectativas tenían sobre la reunión. El documento que Colombia
presentó contenía, por primera vez, una idea relacionada con los ODS (A. Lozano,
comunicación personal, 21 de marzo de 2019). Paula Caballero se encargó de
liderar la labor mencionada, como Directora de Asuntos Económicos y Sociales del
Ministerio de Relaciones Internacionales (Dodds, Donoghe y Leiva, 2017). La
decisión del gobierno colombiano, de la época, fue involucrarse activamente en las
discusiones sobre desarrollo, de manera autónoma y participativa.
Los países que participarían en Río+20 se preparaban para abordar el tema
central de la reunión, sin embargo, para la delegada colombiana había un asunto
más importante. En el año 2010 la comunidad internacional se disponía a establecer
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su posisición sobre los temas para la reunión de 2012 en Brasil. Por su parte, Paula
Caballero (P. Caballero, comunicación personal, 25 de marzo 2019), representante
colombiana, quería saber cuáles eran las posiciones de los distintos países para la
conferencia de Río+20. Según Paula, en primer lugar, en la ONU había una
resolución que era una propuesta burocrática para abordar el concepto de
economía verde. En segundo lugar, el otro tema para la reunión era el futuro del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Pero ninguno
de estos temas trataba sobre desarrollo, situación que preocupaba a Paula. Para
ella, los temas de la reunión no eran trascendentales para el momento.
En el año 2010, la comunidad internacional se disponía a establecer su
posición sobre los temas para la reunión de 2012 en Brasil. Por su parte, Paula
Caballero (P. Caballero, comunicación personal, 25 de marzo 2019) quería saber
cuáles eran las posiciones de los distintos países para Río+20. Según Caballero, la
Asamblea General de la ONU había adoptado una resolución, que ella califica como
burocrática, para abordar el tema de economía verde. Para la delegada colombiana
había un asunto más importante: el desarrollo. Este tema está en una situación
preocupante, según la responsable del gobierno nacional, por el contrario los temas
de la reunión no eran trascendentales para el momento.
La delegada colombiana (P. Caballero, comunicación personal, 25 de marzo
2019) consideraba que el mundo debía prestárle más atención a las críticas, cada
vez más vocales, que reclamaban por la ausencia del tema de desarrollo en la
agenda prevista para Río+20. En ese sentido, Caballero pensó que la comunidad
internacional estaba dejando pasar una oportunidad inigualable de abordar los
asuntos realmente necesarios en el contexto internacional del momento. En
síntesis, para Paula Caballero los temas que se querían abordar durante la cumbre
no eran aquellos que requería el mundo en ese momento, que no movilizarían a 7
billones de personas que hay en el mundo. Para ella era necesario discutir asuntos
de relevancia mundial como una agenda transformacional que impulsara el
desarrollo.
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En ese orden de ideas, Caballero debió iniciar su labor en el contexto de su
país (P. Caballero, comunicación personal, 21 de marzo de 2019). Incialmente, ella
convocó a un pequeño grupo de personas de su confianza, provenientes de distintas
entidades del gobierno colombiano. En la reunión, Caballero formuló la idea de que
los ODM tuvieron aciertos, que habían funcionado bien y alcanzado el éxito en
temas como salud; a manera de ejemplo, destacó los logros en el sector de las
vacunas en el cual marcaron un hito. Sin embargo, de acuerdo a lo mencionado
anteriormente, el ámbito de los ODM era limitado y estaba enfocado principamente
al área social, lo que dejó fuera temas cruciales. Por lo tanto, una nueva herramienta
que abarcara otras dimensiones claves del desarrollo era necesaria.
En ese momento, la funcionaria colombiana comenzó a gestar una idea
innovadora: una agenda como los ODM pero que realmente reflejara la totalidad de
los temas del desarrollo (P. Caballero, comunicación personal, 21 de marzo de
2019). De esta manera, Caballero formuló la propuesta que iniclamente llamó Global
Environmetal Objectives (GEO) u Objetivos de Desarrollo Ambiental. Sin embargo,
después se dio cuenta que ese nombre los encasillaba en el área ambiental, lo cual
no era su intención, razón por la cual ella decidió denominarlos Objetivos de
Desarrollo Sostenible. Esta última idea era más amplia y estaba más cerca de
abordar la compleja realidad del desarrollo.
Caballero recibió apoyos fundamentales a nivel doméstico, en particular de
las entonces Viceministra de Asuntos Multilaterales, Patty Londoño, y de la Ministra
de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín (P. Caballero, comunicación
personal 21 de marzo de 2019). Las mencionadas funcionarias otorgaron el
respaldo necesario a una iniciativa que consideraron ideal para el contexto
geopolítico internacional de ese momento. Gracias al apoyo institucional a nivel
interno, Caballero llevó la idea al plano multilateral donde la presentó, por primera
vez, en 2011 en la sede de la ONU en Nueva York. La delegada colombiana
inicialmente quería ligar su propuesta con la Agenda 21, de manera que tuviera una
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percepción de continuidad con el resultado de la Conferencia de Río de 1992. Sin
embargo, Caballero consideró que enlazar su idea con la Agenda 21 podía generar
confusión, así que decidió rescribir el documento completo en las márgenes de una
reunión preparatoria en Brasil.
Posteriormente, según Caballero (P. Caballero, comunicación personal, 21
de marzo de 2019) hubo una reunión en la cual participó el entonces Presidente
Juan Manuel Santos Calderón, quien manifestó que el resultado de la conferencia
de Río+20 debía ser la agenda que promoviera los ODS. En ese sentido, la idea era
posicionar la propuesta en el marco de la Conferencia de Brasil en un contexto
coyuntural. Las circunstancias políticas a nivel doméstico e internacional eran más
adecuadas que en otros momentos, es decir, los temas ambientales y de desarrollo
importaban a varios gobiernos en contexto geopolítico global.
Varios funcionarios del Gobierno colombiano participaron en la formulación
de la propuesta del país sobre una nueva Agenda post 2015. La Ministra de
Relaciones Exteriores fue una de las principales partidarias de la idea, no sólo en el
contexto nacional sino también en el regional e internacional. Otros actores
importantes fueron el Departamento de Asuntos Económicos, Sociales y
Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Misión de Colombia ante
la ONU en Nueva York entre otros. Adicionalmente, estos actores o funcionarios
colombianos, en el año 2011, presentaron sus preocupaciones sobre los resultados
de los ODM en la reunión preparatoria para Río+20. Además, en esta oportunidad
la delegación colombiana propuso opciones para negociar una agenda post 2015
(Dag Hammarskjöld Foundation, 2018). Este hecho es importante porque inició la
construcción de una propuesta con alcance global.
Como consecuencia de la intensa gestión diplomática liderada por Caballero,
su propuesta reformulada recibió apoyo de colegas de otras delegaciones, en
paticular de Guatemala cuya delegación encabezada por Jimena Leiva se sumó al
proyecto (P. Caballero, comunicación personal 21 de marzo de 2019). Al día
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siguiente en el Palacio de Itamaraty en Río, la representante colombiana dio a
conocer la primera versión completa de la propuesta sobre ODS, basada en las dos
anteriores. Brasil, país anfitrión y Presidente de la Conferencia, se mostró
entusiasmado con la idea pero nunca manifestó respaldo, según Caballero. Países
como Cuba y Noruega sí vocalizaron su apoyo a favor de la propuesta de Colombia,
endosada por Guatemala, que ya iba por su tercera versión. Por su parte, la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicó un
documento oficial sobre la nueva agenda.
Sin embargo, la argumentación hecha por la delegación de Colombia
inicialmente no tuvo gran acogida porque había inquietud sobre empezar a dialogar
sobre una nueva agenda (Dag Hammarskjöld Foundation, 2018). La afectación a la
implementación de los ODM era una de estas dudas, puesto que para ese momento
estos objetivos no habían terminado su periodo de implementación y podían perder
importancia. Los flujos de cooperación, las conversaciones sobre cambio climático
y la desviación de la atención sobre asuntos sociales no resueltos todavía eran otras
preocupaciones. La iniciativa emprendida por la delegación colombiana no fue fácil
de promover en un contexto internacional adverso a la idea de una nueva agenda.
El trabajo que hicieron los funcionarios colombianos fue difícil y lleno de obstáculos.
La propuesta de Colombia para crear una nueva agenda para el desarrollo
desde el inicio tenía un alcance universal, con responsabilidades para países
desarrollados y en desarrollo. En ese sentido, Paula Caballero, en el marco de la
conferencia de Río+20, propuso que los ODS fueran aplicables a todo el mundo, a
diferencia de los ODM según Dodds, Donoghe y Leiva (2017). De acuerdo con los
mismos autores, los países que se autodenominan “en desarrollo” estaban
preocupados por los recortes de recursos económicos que implicaban los ODS. Así
mismo, algunas agencias de cooperación bilaterales, de países donantes, no
estaban interesadas en cambiar la estructura de financiación de los ODM; otras no
querían que los ODS restaran importancia a los ODM en la Conferencia Río+20.
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La delegación colombiana liderada por Caballero logró que el tema del
desarrollo fuera incluido en Río+20 (Dag Hammarskjöld Foundation, 2018). Aunque
al inicio encontró resistencia, la propuesta sobre los ODS fue sumando adeptos y
apoyos importantes en el escenario internacional. Algunas delegaciones vieron con
desconfianza la propuesta, debido a que consideraron que los ODS competirían con
los ODM. Según la iniciativa colombiana los países que se consideran en desarrollo
y los desarrollados estarían comprometidos a cumplir los mismos objetivos, a lo cual
algunos Estados se opusieron.
A pesar de las posturas adversas de algunos Estados, Colombia logró que
los países miembros de la ONU decidieran negociar de forma plural e incluyente
una nueva agenda post-2015. En esta, los objetivos debían abarcar de manera
integral los tres pilares del desarrollo sostenible: económico, ambiental y social. De
acuerdo con Dodds, Donoghe y Leiva (2017), Caballero propuso una nueva métrica
que tuviera en cuenta la complejidad de los desafíos relacionados con el desarrollo,
en la cual reconocía que no era posible abordar desafíos sociales sin oportunidades
económicas y ambientales.
El 4 de noviembre de 2011 la Cancillería colombiana organizó en Bogotá una
reunión en la que participaron representantes de los distintos grupos regionales de
la ONU. Esta contó con la presencia de delegados de EEUU, Noruega, Países
Bajos, Méjico, Kenia, India y Australia. Estos grupos regionales son: Asia, Europa
Central y del Este, Europa Occidental y otros Grupos, Latinoamerica y el Caribe y
África. En ese escenario estas delegaciones expresaron su apoyo y catalizaron
otras adhesiones posteriores, por lo tanto esta reunión fue un punto de inflexión
clave (Dodds, Donoghe y Leiva, 2017). Fruto del trabajo diplomático de Colombia y
de las delegaciones que se adhieron posteriormente, la comunidad internacional
inició la negociación de los ODS con la participación de actores no estatales.
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c. Aspectos innovadores del proceso de negociación de la Agenda 2030 y sus ODS: el Grupo de Trabajo Abierto
A diferencia de los ODM, los ODS fueron negociados por el Grupo de Trabajo
Abierto (en adelante GTA) que fue escogido por la comunidad internacional (Kamau,
Chasek y O’Connor, 2018). El GTA fue establecido por la Asamblea General
(Fakuda, 2019), con el encargo de abordar amplia variedad de temas (Kamau,
Chasek y O’Connor, 2018). El GTA estuvo compuesto por treinta representantes,
provenientes de los cinco grupos regionales de la ONU mencionados previamente.
El criterio aplicado en ese contexto fue el de representatividad geográfica. El GTA
es el primer grupo designado para abordar una agenda amplia de temas. Esta
institución tuvo dos co-presidentes: Macharia Kamau (Kenia) y Csaba Kőrösi
(Hungaria). Según Dodds, Donoghe y Leiva (2017) Caballero recordó que los ODS
fueron discutidos por 700 delegados diversos, no sólo por los 193 miembros de la
ONU. Por lo tanto, la pluralidad y diversidad de visiones fueron consideradas.
El GTA tuvo distintos desafíos para iniciar su trabajo sobre la formulación de
los ODS. Según Kamau, Chasek y O’Connor (2018) las treinta sillas que tenía el
grupo fueron repartidas entre setenta países. Posteriormente, los miembros del GTA
debían escoger un presidente y un co-presidente, labor compleja porque algunos
países no se sentían representados. Para generar confianza, la decisión fue: de los
dos presidentes uno de un país desarrollado (Hungaria) y el otro de un país en
desarrollo (Kenia). Esto garantizaría que las visiones de ambas clases de países
serían escuchadas. Los temas científicos, sociales, ambientales y económicos
representaban una dificultad para los miembros del GTA, que eran diplomáticos de
las Misiones ante la ONU en Nueva York, no necesariamente estaban familiarizados
con los temas técnicos. Para lo anterior fue clave la asesoría técnica de las agencias
intergubernamentales, las cuales apoyaron la esta tarea del GTA.
Otra característica del GTA es que, aunque algunos países fueron reticentes
en un comienzo, permitió la participación de actores no estatales. De acuerdo con
Kamau, Chasek y O’ Connor (2018), los agentes externos como ONG podían
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intervenir en las sesiones del GTA como observadores. Sin embargo, a varios
países miembros no les gustaba esa idea. Los argumentos de estas partes eran
que la ONU son una organización intergubernamental y que las ONG no tenían
legitimidad porque no fueron escogidas por votos como los gobiernos estatales. Por
su parte, las ONG manifestaron que los opositores a su participación eran Estados
débiles o que verían debilitado su monopolio en la toma global de decisiones. Los
co-presidentes se encargaron de calmar a los opositores explicando que las ONG
solo serían observadores, al mismo tiempo, se aseguraron de que estas tuvieran un
papel activo en las sesiones del GTA.
En las negociaciones al interior del GTA los co-presidentes tuvieron que
resolver las inquietudes de varios sectores para avanzar en el trabajo. Según
Kamau, Chasek y O’Connor (2018) los co-presidentes entendieron el contexto
cultural de cada parte, sus intereses y preocupaciones para crear un ambiente
favorable. Era necesario garantizar participación a todos los actores para evitar
desconfianza entre los países del norte y del sur global. El liderazgo de los co-
presidentes fue particularmente importante para entender las preocupaciones de
algunas partes y conciliar soluciones. Por ejemplo, el tema de la naturaleza como
“madre” fue posicionado como una preocupación global o indígena. En ese sentido,
el asunto no fue tratado como una exigencia de un grupo determinado o asociado a
alguna ideología política. Otro ejemplo es: los países con economías extractivas
fueron persuadidos para buscar una alternativa sostenible.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, varias posiciones distintas
formaron parte del proceso de negociación de la Agenda 2030 y sus ODS. En primer
lugar, la agenda fue negociada con la participación y aportes de actores
provenientes de varios sectores: empresas multinacionales, individuos y
organizaciones sociales (Martínez, 2016). En segundo lugar, los 193 Estados
miembros de la ONU acordaron los objetivos post 2015 (Naciones Unidas, 2018)
(Jones, Comfort y Hillier, 2018). A diferencia del proceso de creación de los ODM,
el de los ODS tuvo la participación de actores no estatales (Kamau, Donoghe y
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Leiva, 2017). El ánimo inclusivo permaneció en los negociadores de los ODS
durante todo el proceso, lo cual permitió la integración de las ideas de varios actores
y todos los Estados miembros de la ONU.
Por su parte, Colombia fue un actor fundamental en la construcción de los
ODS, como proponente y luego como actor activo en las negociaciones. El aporte
colombiano, además de ser el promotor de acordar los ODS, consistió en participar
consistentemente en las sesiones del GTA (Dag Hammarskjöld Foundation, 2018).
Igualmente, el país latinomamericano fue miembro del Panel de Alto Nivel de
Personas Eminentes, en el cual participó la Ministra y Canciller de Colombia María
Angela Holguín (Dodds, Donoghe y Leiva, 2017). Este Panel fue conformado por el
Secretario General de la ONU en 2012, y en 2013 emitió su reporte sobre la agenda
de desarrollo post 2015 (Naciones Unidas, s.f.). En resumen, Colombia propuso la
creación de los ODS y participó en los grupos encargados de formularlos y
negociarlos. Así, esta iniciativa no sólo tuvo origen en el país sino que
posteriormente prosperó gracias a una ofensiva diplomática coherente y efectiva.
El Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes tuvo una composición
proveniente de distintos sectores. De acuerdo con Dodds, Donoghe y Leiva (2017),
este estuvo conformado por tres presidentes y otros veinticuatro miembros de
diferentes partes en menor medida: la academia, los gobiernos, el sector privado y
las ONG. El Panel tuvo cuatro áreas de trabajo en el año 2012: lecciones aprendidas
y contexto; la formulación de un marco de desarrollo posterior a 2015; asociación y
responsabilidad por el desarrollo. En el año 2013 el Panel publicó su reporte con
base en su propio proceso de consulta, agrupó varias visiones que enriquecieron el
debate y estableció áreas de trabajo para avanzar en sus actividades.
Por su parte, Colombia tuvo un proceso interno e inclusivo para crear su
propuesta y presentarla en las sesiones del GTA (Dag Hammarskjöld Foundation,
2018). La Ministra de Relaciones Exteriores organizó un plan para reunir distintas
entidades del Estado y concertar ideas con varios sectores de la sociedad civil. En
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ese sentido, la ONU colaboró acercando a la sociedad civil, que tenía
preocupaciones y aportes, con el gobierno. Con base en lo dicho por Dag
Hammarskjöld Foundation (2018) el proceso interno colombiano fue participativo,
abierto y democrático. En síntesis, la construcción de la propuesta de la delegación
colombiana demuestra el carácter inclusivo de la Agenda 2030, el cual comparte
con las ideas reflejadas en el proceso internacional.
II. Enfoques teóricos y conceptuales para el análisis
a) Concepto de ODS
Los ODM fueron construidos mediante un proceso hermético dentro de la
ONU, lo cual quería cambiar la comunidad internacional con negociaciones
inclusivas sobre los ODS (Kamau, Chasek y O’ Connor, 2018). De acuerdo con
Satterthwaite y Dhital (2019) los ODS provienen de dos enfoques. El primero
corresponde a la visión política concentrada en los objetivos y sus respectivas
metas. El segundo es un aporte técnico comprometido con los indicadores y las
estadísticas. Una parte de la visión política consistió en negociar una agenda sobre
desarrollo sostenible incluyendo varias ideas, como las de la sociedad civil.
Los ODS fueron adoptados por los Estados miembros de la ONU, en el marco
de la Asamblea General, mediante la Resolución A/70/1 de septiembre de 2015
(Jones, Comfort y Hillier, 2018). Este documento fue denominado por los
participantes como “Transformar nuestro mundo: La Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible”. En la parte constitutiva de la agenda se encuentran los diecisiete
objetivos y sus 169 metas (García, 2016). El propósito principal de estos
lineamientos adoptados a nivel multilateral es implementar los objetivos y sus metas
para el año 2030. De acuerdo con Martínez (2016) la Agenda 2030 sustituye a los
ODM, así mismo, incorpora algunas metas de desarrollo que quedaron inconclusas.
Otra característica de los ODS es que son universales, según Kamau, Chasek y
20
O’Connor (2018) porque en las negociaciones sobre estos participaron
representantes de distintos sectores.
La primera definición que este trabajo aborda sobre los ODS es que son “un
grupo de diecisisete objetivos y 169 metas que forman el corazón del desarrollo
sostenible post-2015 de las Naciones Unidas” (Kamau, Chasek, O’Connor, 2018, p.
5. Traducción propia). Esta definición describe en términos cuantitativos los ODS y
sus metas. Por otro lado, los autores afirman que estos objetivos hacen parte del
centro del proyecto de desarrollo sostenible de la ONU, y que el plan de los Estados
miembros de la ONU es limitar en el tiempo los ODS, desde 2015 hasta 2030. Los
ODM y los ODS tienen el mismo periodo de implementación: 15 años.
Los ODS incorporan asuntos como el crecimiento económico, la protección
del medio ambiente y la promoción de la inclusión social, todos relacionados
directamente con los pilares del desarrollo sostenible (Kamau, Chaseck y O’
Connor, 2018). De acuerdo con los autores, los ODS ampliaron el alcance del
desarrollo sostenible al agregar temas como: sociedades inclusivas y pacíficas, y
justicia e instituciones para todos con carácter inclusivo y responsable en todos los
niveles. Por lo tanto, dado el carácter integral e indivisible de los ODS (Cardesa y
Pigrau, 2017) estos consideraron necesario añadir los aspectos mencionados en la
agenda mundial sobre desarrollo, basada las áreas económica, social y ambiental.
A diferencia de los ODM, los ODS contienen un objetivo sobre el acceso a la
justicia, que es un derecho humano y valor importante que añadió la comunidad
internacional, según Satterthwaite y Dhital (2019). Las autoras mencionadas
destacan que el Panel de Alto Nivel resaltó que los ODM omitieron el “imperio de la
ley” y los derechos humanos. Las anteriores omisiones son parte de los valores
esenciales de la ONU, razón por la cual debían ser considerados. La propuesta de
incluir la justicia como ODS, los temas de sociedades pacíficas e inclusivas, e
instituciones de justicia efectiva, provino del GTA.
21
Los ODS también fueron derivados de tratados multiaterales que habían
acordado la mayoría de Estados sobre temas de desarrollo y medio ambiente
principalmente. En ese sentido, de acuerdo con Cardesa y Pigrau (2017), los
objetivos están relacionados con obligaciones internacionales vigentes que tienen
vínculo directo con el desarrollo sostenible. Los ODS “han sido presentados como
un marco político de coordinación y síntesis de obligaciones internacionales
asumidas por los Estados en los ámbitos económico, social y ambiental” (Cardesa
y Pigrau, 2017, p. 281). Por ejemplo, el ODS 13 “Acción por el clima” está ligado a
la Covención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático; así mismo,
los ODS 14 “Vida submarina” y 15 “Vida de ecosistemas terrestres” están vinculados
a la Convención sobre la Diversidad Biológica de 1992, de la ONU.
Existen otras visiones sobre el concepto de los ODS, por ejemplo, desde un
punto de vista filosófico. Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal, abril 5 de 2019)
manifestó que los ODS no son un marco teórico, es decir, no tienen una
conceptualización teórica sofisticada. Para él, los ODS son más bien una invitación
a conversar en el marco de la democracia deliberativa, puesto que la legitimidad de
la democracia se logra conversando y los objetivos traen unos temas que invitan a
hacerlo. En ese sentido, los objetivos promueven la discusión sobre las limitaciones
y contradicciones cuando se trata de hacer compatitible el desarrollo social, con el
avance o progreso económico y la sostenibilidad. Para Gaviria los ODS son la
manera en la que la humanidad ha tratado de tener una agenda común para
enfrentar o abordar desafíos que son comunes también.
Los ODS pueden cumplir con una función, tal vez inesperada, que consiste
en ser una antítesis al populismo, según Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal,
5 de abril de 2019). El populismo, de acuerdo con Gaviria, es la “sobre simplificación
de la realidad, una manera de no enfrentar los hechos incómodos, de evadir las
ideas peligrosas”. Los ODS pueden ser un lenguaje opuesto al del populismo, en el
que están prosperando estos discursos a causa, entre otras, de la desigualdad, la
falta de movilidad social y las espectativas de las sociedades que han crecido más
22
rápido que las capacidades de los mismos Estados y autoridades para atenderlas.
Al estar basados en la evidencia científica los ODS son antítesis del populismo, sin
embargo, este constituye un fuerte desafío para la implementación de los objetivos.
Los ODS tienen tienen un gran portencial de éxito colectivo que depende de
factores institucionales y acciones que recaen sobre los Estados, según Biermann,
Kanie y Kim (2017). De acuerdo con los autores, las autoridades estatales deben
formalizar sus compromisos y fortalecer los relacionados con la gobernanza global
sobre los ODS. Así mismo, los Estados deben traducir los proyectos o ambiciones
globales en sus contextos nacionales. Por último, los actores estatales necesitan
integrar políticas sectoriales y mantener flexibilidad en los mecanismos de
gobernanza.
b) Localización de normas internacionales
De acuerdo con Acharya (2004) esta teoría es una lectura de la localización de las
normas internacionales en un contexto doméstico. En otras palabras, el autor (2004,
p. 250. Traducción propia) asegura que “(…) la localización es concebida como una
asimilación a largo plazo y evolucionaria de ideas foráneas”. El proceso de
localización implica varios elementos como el tiempo, ideas foráneas o extranjeras
y la asimilación evolucionaria de las mismas. De la definición de Acharya (2004), se
destaca que la localización es de larga duración o de largo plazo, y que el objetivo
es la asimilación evolucionaria de ideas foráneas en un contexto local determinado.
Según el autor las ideas foráneas son adaptadas por actores clave con el propósito
de unirlas con las prácticas locales de un lugar determinado. Así mismo, la
localización es progresiva, es decir, no es regresiva ni estática: este proceso es una
forma evolucionaria, constante y progresiva de difusión de normas.
Para que el proceso de localización sea exitoso o cumpla con su propósito
es importante que reuna algunos presupuestos o requisitos. En ese sentido, de
acuerdo con Acharya (2004, p. 248. Traducción propia):
23
La posibilidad de localización también depende de su impacto positivo en la
legitimidad y autoridad de las personas clave que toman las normas, la
fortaleza de las normas anteriores, la credibilidad y prestigio de agentes
locales, las características nativas y culturales y tradiciones, y el alcance de
injertar y recortar presentado por las normas foráneas.
En el anterior párrafo, Acharya (2004) menciona dos características
imprescindibles sin las cuales no es posible tener un impacto positivo en el proceso
de localización. La legitimidad por un lado, y la autoridad de los norm-takers o de
aquellos personajes con relevancia dentro de la sociedad que detentan algún grado
de autoridad. Igualmente, además del anterior elemento, el autor menciona la
importancia de la fortaleza o solidez de las normas anteriores o locales. En ese
sentido, es importante considerar la fuerza de la norma anterior, debido a que puede
contradecir a la foránea que busca ser asimilada. Por esa razón es relevante tener
en cuenta el prestigio y credibilidad de los agentes locales que adoptan las normas
dentro de la sociedad. Así, entre más alto sea el nivel de aceptación del agente local
existe más probabilidad de que la sociedad pueda seguirlo.
De la misma manera, los rasgos nativos, culturales y las tradiciones tienen
un papel importante en el proceso de localización de normas extranjeras. De
acuerdo con Acharya (2004) los mencionados elementos tienen un rol fundamental,
puesto que el éxito de la asimilación de las normas puede depender de la
compatibilidad entre la cultura local y la norma foránea. Por último, el alcance de la
norma para poder adaptarse al entorno o cultura local es el elemento final que
presenta el autor. En otras palabras la idea extranjera puede ser asimilada por una
población determinada con cambios, pero sin perder su esencia.
El carácter de la localización debe ser voluntario, de esa manera las
poblaciones locales no sentirán que la norma foránea está en sentido opuesto a sus
intereses. En ese sentido, Acharya (2004, p. 251. Traducción propia) menciona que
24
la “localización es voluntaria y el cambio resultante posiblemente es más
perdurable”. De acuerdo con el autor, la localización o la asimilación de las normas
de manera voluntaria conlleva a que las mismas tengan la posibilidad de ser más
persistentes en el tiempo. Otra postura que propone el autor es la localización como
una forma de cambio institucional provocado por normas trasnacionales con una
perspectiva o con el propósito de mejorar su autoridad y legitimidad.
La localización es un proceso que tiene un efecto directo en las instituciones
locales. En ese sentido, Acharya (2004) menciona que este proceso permite a los
actores crear nuevos instrumentos de política. De esta manera, las instituciones
públicas o actores involucrados pueden lograr sus nuevas tareas u objetivos. Sin
embargo, no es necesario que los anteriores sustituyan sus objetivos iniciales y
compromisos institucionales. Por otro lado, como se evidencia más adelante,
Colombia ha elaborado varios planes de política pública en cabeza de entidades
clave en contexto nacional. Estas estrategias están coordinadas y dirigidas a
localizar las normas derivadas de la Agenda 2030.
Las instituciones locales receptoras de las normas foráneas tienen dos
cambios principalmente. Derivado de la aceptación de la idea exterior, según
Acharya (2004) las institucionanes expanden sus tareas y adquieren innovación
procedimental. Así mismo, la norma de origen foráneo se modifica en el contexto
interno o doméstico. Sin embargo, aunque las normas e instituciones puedan ser
modificadas, la jerarquía normativa y la estructura institucional permanece sin
modificaciones. En el largo término la localización puede producir un gran cambio
fundamental o el desplazamiento de normas.
25
c. Una nueva forma de gobernanza global mediante el establecimiento
de objetivos
1. Concepto y características del modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de objetivos
La gobernanza global tiene tres perspectivas distintas y complementarias. Estas
según Villamar, (2017) son: 1) como proyecto político de orden para el sistema
internacional; 2) perspectiva analítica del campo de relaciones internacionales; y 3)
conjunto de fenómenos observables en la realidad internacional. El primero implica
un programa político que está ligado estrechamente con el desarrollo sostenible y
que actúa en un sistema liberal-institucional. El segundo, desde el enfoque analítico
la gobernanza permite entender las dinámicas del desarrollo de los seres humanos,
el crecimiento económico, la cooperación internacional y el medio ambiente, con el
propósito de influir sobre estos temas. El tercero, significa que la obervación de los
fenómenos que transcuren de forma permanente, por ejemplo, el autor cita los
informes anuales sobre avances. Para el trabajo prevalece el primer enfoque:
proyecto político, materializado en el modelo de establecimiento de objetivos.
Uno de los autores que propone el modelo de gobernanza global mediante el
establecimiento de objetivos se pregunta: (Kim 2016, p. 15. Traducción propia) “¿En
qué medida y en qúe formas puede el derecho internacional, a pesar de su
naturaleza fragmentada, integrar los ODS y metas, y ayudar a alcanzar el desarrollo
sostenible a largo plazo?”. La respuesta que el autor ofrece es el modelo innovador
de gobernanza global mediante el establecimiento de objetivos. Así mismo, la
orquestación es una herramienta adecuada para contribuir a intergrar los objetivos.
En contraste, según Biermann, Kanie y Kim (2017), el modelo de gobernanza global
anterior estaba basado en regulación directa o vertical y en esquemas de mercado.
Este novedoso enfoque de gobernanza que proponen los ODS y la
gobernanza global mediante establecimiento de objetivos, según Biermann, Kanie
26
y Kim (2017), tiene las siguientes características: 1. Es de abajo hacia arriba,
ascendente o the Bottom-up; 2. No confrontacional; 3. Dirigido por países; y 4.
Orientado por stakeholders o actores no estatales. Para los autores, los anteriores
rasgos pueden permitir que este modelo de gobernanza tenga potencial de éxito.
Por otro lado, es evidente que el modelo innovador comparte la esencia de los ODS
al ser más plural e incluyente.
El modelo de gobernanza global mediante el establecimiento de objetivos es
novedoso y distinto del anterior o tradicional por varias razones. De acuerdo con
Biermann, Kanie y Kim (2017) esta clase de gobernanza funciona mediante
acuerdos débiles a nivel intergubernamental. Así mismo, este modelo innovador
trabaja o funciona a través de la inclusión global y exhaustividad del proceso de
establecimiento de objetivos. Además, la gobernanza global mediante objetivos
garantiza un margen de maniobra amplio a los Estados a nivel nacional para que
estos tomen sus decisiones y preferencias.
La orquestación es un concepto y una herramienta clave de la gobernanza
global mediante establecimiento de objetivos. Para Bäckstrand y Kuyper (2017) la
orquestación es una estrategia que permite a los Estados y organizaciones
internacionales movilizar a los intermediarios hacia objetivos concretos. El propósito
final es alcanzar objetivos colectivos. En este contexto, los intermediarios que
mencionan los autores son: la sociedad civil, el sector privado, redes
transnacionales y actores sub-estatales. Cabe resaltar que según los autores
citados la orquestación es un modo de gobernanza. No obstante, este trabajo
propone que la orquestación es un concepto que forma parte del modelo de
gobernanza global mediante el establecimiento de objetivos. En otras palabras, la
orquestación es una herramienta de este modelo de gobernanza global que permite
a los actores coordinar sus acciones y lograr sus objetivos comunes.
La carácterística más relevante del modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de objetivos es ser ley blanda o no vinculante. En ese sentido, al no
27
ser vinculante la Agenda 2030, en el sistema judicial internacional no es posible
exigir el cumplimiento de estos. Por lo tanto, según Biermann, Kanie y Kim (2017)
los Estados no están jurídicamente obligados a cumplir con lo estipulado en la
Resolución A/70/1 de la Asamblea General de la ONU, es decir, estos no tienen
obligación de adoptar los ODS en sus sistemas normativos internos. De acuerdo
con los autores, en el modelo de gobernanza global mediante el establecimiento de
objetivos, las sanciones serán señalamiento y vergüenza internacional. Este es el
mecanismo de cumplimiento que tiene este modelo de gobernanza basado en ley
blanda, que puede impulsar a los países a cumplir sus compromisos sin coherción.
Más adelante, el trabajo expone las implicaciones que tiene la ley blanda o soft law.
Frente a desafíos imprevistos, el modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de objetivos debe tener capacidad de adaptación. En ese sentido,
Biermann, Kanie y Kim (2017) aseguran que los ODS deben ser flexibles para poder
adaptarse a las nuevas posibles circunstancias sociales y ambientales. Los autores
mencionan que la gobernanza mediante objetivos en este contexto “tendrá que ser
lo suficientemente flexible para ajustarse a las condiciones cambiantes” (Biermann,
Kanie y Kim, 2017, p. 29. Traducción propia). Igualmente, las instituciones derivadas
de los planes estratégicos para cumplir con la implementación de los ODS deben
tener carácter similar. Lo anterior se debe a que los cambios que pueden generar
un impacto en los ODS también afectarían a las instituciones creadas para
gestionarlos o gobernarlos.
2. El papel del derecho internacional en el esquema o modelo de goberanza
global mediante el establecimiento de objetivos
El derecho internacional tiene una relación directa con los ODS, como el trabajo
mencionó previamente, a través de algunos tratados internacionales que implican
obligaciones para las partes involucradas. Según Cárdenas (2016) la Corte
Internacional de Justicia reconoció varios principios relevantes en el caso del
Proyecto Gabcikovo-Nagymaros. De acuerdo con el autor, la Corte resolvió en su
28
jurisprudencia sobre este proceso que el Derecho Internacional Ambiental forma
parte del Derecho Internacional General; que existen normas consuetudinarias
ambientales; que algunas de estas normas pueden tener carácter ius cogens, es
decir, obligatorias y al nivel de principio jurídico; el reconocimiento del principio del
desarrollo sostenible, entre otros. En síntesis, la relación del derecho internacional
y ODS es evidente por los temas que abordan, en tratados y jurisprudencia; en este
modelo de gobernanza global el derecho internacional actúa como instrumento.
El derecho internacional es una herramienta que tienen los Estados para
trabajar de manera conjunta temas que no pueden resolver individualmente: como
el desarrollo sostenible (Messenger, 2017). Los ODS fueron creados mediante un
proceso especial que no sólo involucró actores estatales tradicionales, sino que
también incluyó otros como la sociedad civil. Lo anterior es importante porque le da
más legitimidad y fuerza jurídica a los ODS dentro del derecho internacional (Kim,
2016), así como en el contexto local. La Resolución A/70/1 de 2015 de la Asamblea
General de la ONU es fruto de un proceso político, diplomático y técnico, pero no
es vinculante. Sin embargo, la Resolución sí es un instrumento jurídico en el marco
del derecho internacional y por ende los ODS son normas de ley blanda.
De acuerdo con Kim (2016, p. 15. Traducción propia) los 17 ODS:
(…) y 169 metas no emergieron de, y no fueron insertadas en un vacío
normativo. Ellas están basadas en derecho internacional y hechas de manera
consistente con los compromisos existentes expresados en varios instrumentos
legales internacionales relevantes. Naturalmente, un nexo existe entre el
derecho internacional y estas prioridades globales.
La relación entre los ODS, sus metas y el derecho internacional es más
evidente cuando se analiza desde el enfoque de la ley blanda. Según Kim (2016)
algunos ODS tienen ese carácter debido al proceso por el cual fueron adoptados,
por lo tanto no serían vinculantes, obligatorios o exigibles ante instituciones
29
judiciales. Por otro lado, Kim (2016) añade que algunos ODS pueden ser derecho
consuetudinario o costumbre internacional. De acuerdo con esa afirmación, algunos
ODS pueden ser normas que la Corte Internacional de Justicia declararía mediante
una sentencia como tales, lo cual les otorgaría carácter jurídicamente vinculante.
La Corte Internacional de Justicia de la ONU es el prinicipal órgano judicial
que aplica el derecho internacional. Algunos autores no creen que la resolución de
conflictos y la interpretación de tratados de la Corte sea la herramienta adecuada
para dirimir las controversias derivadas de los ODS y su implementación (Kim,
2016). Por otro lado, la ausencia de mecanismos judiciales vinculantes para exigir
el cumplimiento de los ODS no socava el papel del derecho internacional.
Lauterpacht (2011) menciona que algunos autores han asegurado que la naturaleza
del derecho internacional es débil, porque este es un sistema basado en el
consentimiento estatal. El autor añade que si cambiamos esa naturaleza lo
transfomaríamos en derecho interno o federal. Por lo tanto, el carácter débil del
derecho internacional o la ausencia de mecanismo juridiciales vinculantes no
implican que no sea funcional para los ODS.
El derecho internacional es un instrumento que proporciona un marco
normativo para los ODS. Sin embargo, la fragmentación del derecho internacional
es un fenómeno que afecta a los ODS. Según Kim (2016) los ODS no fueron
creados bajo la lógica o pensamiento de sistemas, sino que fueron establecidos
como una lista de prioridades globales con la misma importancia. Para el autor, la
organización no jerárquica de los ODS resulta problemática porque estos
interactúan con las metas entre sí, con la misma relevancia. La comunidad
internacional reprodujo el carácter fragmentado de los ODS al derivarlos de tratados
internacionales existentes. Lo anterior produce obstáculos cuando entre las metas
mismas y los objetivos se presentan incompatibilidades. La fragmentación del
derecho internacional es reflejada por los ODS, que a pesar de su naturaleza
indivisibe e integral puede limitar su utilidad.
30
Sin embargo, los ODS como orquestadores o coordinadores
interdependientes pueden resolver la fragmentación del derecho internacional. Los
ODS son medios, del modelo de gobernanza global mediante el establecimiento de
objetivos, que actúan como orquestadores para gestionar el desarrollo sostenible
como propósito común. De esta manera, los actores involucrados con los ODS y su
implementación los usan como orquestadores para resolver el problema de la
fragmentación y las incompatilidades que pueden presentarse producir entre los
objetivos entre sí mismos y sus metas.
Los ODS en su rol de orquestadores actúan como herramientas de
integración que facilitan el intercambio o relación entre metas en competencia. Por
ejemplo, algunas instituciones internacionales operan de forma aislada, de esa
manera pueden perseguir intereses que entren competencia entre sí (Kim, 2016).
En ese caso, los objetivos funcionan como coordinadores del trabajo aislado de
algunas instituciones internacionales que están concentradas solo en sus propios
mandatos. Los ODS como orquestadores pueden permitir a las instituciones
internacionales, y demás actores involucrados en su implementación, cooperar con
otras para que sus funciones no sean incompatibles con las de la otra.
Los ODS son orquestadores que armonizan las actividades no sólo de las
instituciones internacionales, sino también de los Estados, la sociedad civil y las
ONG. Al respecto, Kim (2016) menciona que la postura de varios comentaristas es
que la gobernanza mediante establecimiento de objetivos prioriza, motiva y da
dirección. Lo anterior puede ayudar a reorganizar las instituciones actuales para
mejorar su función de promover y difundir el desarrollo sostenible. De esta manera,
los ODS pueden ser el núcleo que armonice las distintas actividades de las
instituciones involucradas con los estos para que trabajen coordinadamente.
Los ODS proponen trabajar con un enfoque distinto al de silos (Kim, 2016) o
áreas aisladas, tarea que debe gerenciar la ONU principalmente. Para lograr este
propósito, la organización debe generar enlaces o interconexiones entre los
31
distintos actores involucrados con los ODS. Por otro lado, la ONU debe actuar bajo
el derecho internacional como medio para cumplir este propósito, dado que los ODS
fueron establecidos en el marco legal de los derechos y obligaciones de los Estados.
Por lo tanto, los objetivos deben ser implementados bajo el derecho internacional
que es el sistema articulador que les permite ser medios armónicos. De esta
manera, los ODS guian el trabajo coordinado por el desarrollo sostenible.
La implementación de los ODS tiene varios desafíos que pueden obstaculizar
su avance: por ejemplo, Kim (2016) menciona que los ODS, al igual que los distintos
tratados internacionales, pueden entrar en conflicto. La ausencia de un mecanismo
interno de cohesión es una posible causa, que puede llevar a los objetivos a
competir por escasos recursos, en lugar de resolver problemas. Para corregir lo
anterior, las interaciones entre los objetivos entre sí y sus metas deben tener un
elemento que produzca sinergia y los convierta en un grupo de prioridades más
coherente. Los ODS como orquestadores serán una alternativa para la integración
y amonización de sistemas orientados a implementarlos. Pero si los distintos actores
abordan los ODS por silos, los resultados serán negativos o no deseados.
Los orquestadores de los objetivos juegan un papel clave en el modelo de
gobernanza global mediante establecimiento de objetivos. Los ODS son
orquestadores, a su vez estos tienen varios orquestadores en el contexto
internacional, los cuales también deben ser orquestados por actores superiores
jerárquicamente, según Kim (2016). Este es el caso del Foro Político de Alto Nivel
para el Desarrollo Sostenible, que el autor considera como el orquestador de
orquestadores, por ejemplo, de actores importantes como organizaciones
internacionales (Cormier, 2016). En síntesis, la orquestación tiene niveles
jerárquicos que permiten movilizar y coordinar acciones hacia un objetivo común.
Los ODS como orquestadores tienen potencial de convertirse en un lenguaje.
Los actos profesionales de un abogado dedicado al derecho internacional, según
Koskenniemi (2011), tienen repercusiones más allá del aspecto normativo: movilizar
32
los conceptos del impero de la ley, globalización, democracia e interdependencia.
Según el autor, el derecho internacional es el lenguaje que emplean los abogados
internacionalistas, o quienes lo movilizan, los cuales también causan las
repercusiones mencionadas. Por lo tanto, los actores involucrados con la
implementación de los ODS los convierten en un lenguaje porque son parte del
derecho internacional, son ley blanda.
El derecho internacional forma parte de la gobernanza global según Klabbers
(2013), así mismo, es un instrumento de la gobernanza sobre los ODS. El autor
menciona varios ejemplos de derecho internacional como parte de la gobernanza
global: cuando el Consejo de Seguridad de la ONU impone una sanción; el ejercicio
de excluir una actividad comercial por parte de la Organización Mundial del
Comercio; y la facultad de imponer condenas a invividuos, que detenta la Corte
Penal Internacional, como sucedió en el caso de Thomas Lubanga, culpable de
reclutar niños para la guerra. Por otro lado, el autor añade que actores no
gubernamentales como Greenpeace, la sociedad civil a través de ONG también
ejercen la gobernanza global. Los anteriores actores carecen de poderes de
regulación, es decir, no hacen leyes ni normas, lo cual es novedoso en este modelo.
3. La naturaleza legal de la Agenda 2030 como característica del modelo
de gobernanza global mediante el establecimiento de objetivos
La Asamblea General de la ONU es una institución que tiene el poder de discutir y
recomendar medidas sobre asuntos contemplados por la Carta de la ONU, según
el artículo 10 de ese instrumento jurídico. Por otra parte, las decisiones que toma
este órgano no son legalmente vinculantes, de acuerdo con Alvarez (2005). En ese
sentido, el carácter de la Resolución A/70/1 de 2015 no es vinculante, ni coercitiva,
más bien es considerada como ley blanda por haber sido adoptada por la Asamblea
General. Los ODS tienen una características jurídicas determinadas que le otorga
el hecho de haber sido acordados como ley blanda, y no como ley dura.
33
La ley blanda tiene varias características que la distinguen de la ley dura: en
primer lugar, según Brilman (2015) la ley blanda y la dura actúan mediante
expectivas que también generan, sin embargo, las diferencias entre los dos
enfoques son: I) la intención de los Estados de obligarse con respecto a alguna
disposición; II) la forma en la cual las disposiciones específicas son formuladas; III)
y las consecuencias sancionatorias derivadas del incumplimiento. La autora añade
que mientras el derecho duro tiene expresiones como “debe” o “tiene obligación de”,
la ley blanda contiene algunas como “debería” o “hacer el esfuerzo o empeño”. Lo
anterior evidencia el carácter tanto de la ley blanda, como la ley dura: en la primera
los Estados no tienen intención de obligarse; por el contrario, en la segunda existe
la voluntad de obligarse a cumplir con alguna disposición normativa vinculante.
La ley blanda tiene varias características que permiten entender su
funcionamiento en el sistema internacional. De acuerdo con Guzman y Meyer (2010)
las utilidades de esta son cuatro: I) los Estados pueden utililzar la ley blanda para
resolver juegos de coordinación sencillos y establecer un punto focal, y así generar
cumplimiento; II) la teoría de evitar pérdidas, los Estados escogen esta clase de ley
cuando las sanciones que puede tener la ley dura pueden superar los beneficios
esperados; III) la teoría de delegación, los estados optan por estas normas cuando
no están seguros de los cambios que pueda tener, y si estos tienen beneficios para
ellos. Así los Estados pueden renunciar a la norma o su interpretación sin necesidad
de renegociar; IV) el concepto de Derecho Internacional Común: el cual es un
glosario no vinculante que las instituciones internacionales usan.
III. LA AGENDA 2030 EN COLOMBIA
a) Algunos avances en política pública en Colombia relacionados con
la Agenda 2030
Aunque no existe obligación vinculante de incorporar los ODS en su sistema
legal doméstico, Colombia ha hecho avances significativos. Al respecto Biermann,
34
Kanie y Kim (2017, p. 26.Traducción propia) aseguran que: “(…) los gobiernos no
están bajo obligación legal de transferir formalmente los objetivos en sus sistemas
legales nacionales”. Debido a la mencionada naturaleza legal de los ODS, los
países miembros de la ONU no están coaccionados por un ente judicial, como la
Corte Internacional de Justicia, para que cumplan los ODS. Sin embargo, Colombia
ha incorporado, voluntariamente, los ODS en sus políticas públicas y sistema legal.
Colombia ha sido destacado por los avances que ha logrado en la
implementación de los ODS. En ese sentido, un estudio que llevó a cabo el Dag
Hammarskjöld Foundation (2018, p. 2) resalta el papel de Colombia de la siguiente
manera: “Colombia es un fuerte defensor y gran implementador de la Agenda 2030
y sus objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)”. Esta Fundación encontró que
Colombia es uno de los actores que más ha avanzado en la implementación de los
ODS, por esto lo denomina como “advocate” y “champion”. Lo anterior hace
referencia al liderazgo asumido por el país desde la negociación de los ODS.
El 86% de las metas ODS implican acciones de política pública (Castro,
2017). En el informe de la Secretaría Técnica del DNP se encuentran cuatro
políticas, del gobierno nacional de 2014-2018, que tienen metas ODS: I) 92, el Plan
Nacional de Desarrollo; II) 87, el ingreso de Colombia a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante OCDE); III) 86, la estrategia
de crecimiento verde; III) 68, el Acuerdo de Paz (Dag Hammarskjöld Foundation,
2018), aunque Castro (2017) asegura que son 87. Según el autor, la firma del
Acuerdo entre el Estado y un actor armado ilegal busca, con compromisos y
acciones, producir condiciones económicas y sociales para consolidar la paz.
Además, de acuerdo con Castro (2017) el Acuerdo está presente en los planes de
desarrollo territorial de 31 ciudades capitales y 32 departamentales, es decir, el
100% de estos planes de desarrollo territorial también incorporaron a los ODS.
Para gobernar de manera más efectiva la implementación de los ODS el
Presidente de la República, mediante el Decreto 0280 del 18 de febrero de 2015,
35
creó la Comisión Interinstitucional para el Alistamiento y Efectiva Implementación
de la Agenda Post-2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (Cancillería,
2019). Según la Cancillería (2019), este órgano está encargado de dar directrices,
monitorear, evaluar, preparar y coordinar la implementación de la Agenda 2030 en
el país. Los enfoques de trabajo de la Comisión son las políticas y programas, los
indicadores y la financiación de los ODS, los cuales fueron incluidos en la política
nacional de desarrollo. Así mismo, la Comisión debe coordinar la política entre el
acuerdo de paz y el posconflicto, el ingreso a la OCDE y el crecimiento verde para
cerrar brechas entre regionales a través del desarrollo sostenible.
Fuente: Gobierno de Colombia, Chavarro et at (2017).
En la imagen anterior es posible observar la estructura de la Comisión
Interinstitucional de Alto Nivel para los ODS. Los miembros del grupo son el DNP,
la Presidencia, el Ministerio de Relaciones Exteriores (en adelante MRE), el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS), el
Departamento de Prosperidad Social (en adelante DPS), el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (en adelante DANE), el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP), el sector privado y la Agencia
Presidencial para la Cooperación Internacional (en adelante ACP). Las instituciones
36
estatales mencionadas pertenecen a la Rama Ejecutiva del poder, con excepción
del sector privado y los eventuales invitados.
En la Comisión participan terceros aliados como la academia, el sector
privado, la sociedad civil, los medios y los organismos internacionales; Chavarro et
al (2017) añaden que Colciencias es invitado permanente. Por otra parte, los grupos
de trabajo de la Comisión fueron divididos y asignados de la siguiente manera:
indicadores (DANE), enfoque territorial y comunicaciones (DNP), movilización de
Recursos MHCP, DPS, APC, e incidencia internacional en cabeza de la Cancillería
(MRE) (Cancillería, 2019). De esta manera, cada una de las instituciones que
pertenecen a la Comisión tienen una función específica de acuerdo a sus
capacidades, con el propósito de contribuir a la implementación exitosa de los ODS.
Los objetivos principales de la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para
los ODS y el DNP fueron expresados en el documento “Estrategia para la
Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia”. Este
fue adoptado en marzo de 2018 por el Consejo Nacional de Política Económica y
Social y determinó las metas nacionales para en el año 2030. Los lineamientos
principales de esta política son: “I) monitorear e informar; II) fortalecer las
capacidades estadísticas; III) crear capacidades territoriales, IV) construir alianzas
y promover el diálogo con actores no gubernamentales” (Dag Hammarskjöld
Foundation, 2018, p. 3. Traducción propia). De esta manera, el gobierno colombiano
promovió en las instituciones del Estado estrategias para implementar los ODS.
Colombia ha sido aceptado como miembro de la OCDE, por lo tanto firmó el
30 de mayo de 2018 su ingreso a la organización (El Espectador, 2019), lo cual le
impone obligaciones en varias áreas. Esta institución otorga un estatus más
prestigioso al Estado colombiano, debido a que lo obliga a cumplir con una serie de
normas relacionadas con el desarrollo. Riaño (M.A. Riaño comunicación personal
20 marzo de 2019) y Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril de 2019)
37
aseguran que las obligaciones del Estado, los estándares de la OCDE y la
implementación de los ODS son sinérgicos porque coinciden en varias metas.
Uno de los elementos clave para la gobernanza de la implementación de los
ODS son los datos estadísticos. En Colombia el DANE proporciona la información
para la planeación de políticas sobre ODS en el país. La medición de los avances
de la implementación recae en el sistema estadístico nacional, cuyo principal órgano
es la entidad mencionada. Las cifras determinan la hoja de ruta que deben seguir
los tomadores de decisión para diseñar los planes de desarrollo. Por ejemplo, las
entidades del Estado ejercen funciones y formulan estrategias con base en la
información estadística proveída por el DANE. Según Satterthwaite y Dhital (2019)
la sociedad civil puede exigir a las autoridades con sustento en los datos
recolectados por el DANE. De esta manera, los indicadores y cifras de esta
institución son una herramienta para el avance de la implementación de los ODS.
En resumen, según Castro (2017) para el Gobierno de Colombia los ODS
significan oportunidades, dado que este considera que los objetivos son
universales, ambiciosos, transformadores y orientados a la acción, En ese sentido,
el Estado colombiano tiene una visión de los ODS a largo plazo que trasciende de
un gobierno a otro. Así mismo, para el autor los ODS son la oportunidad que tiene
el país para construir paz mediante la proyectos de desarrollo sostenible en las
regiones afectadas por el conflicto. Además, para el autor los ODS también son
herramientas necesarias para cerrar brechas sociales al interior del país.
b) Contribución del sector privado, académico y del Centro ODS para
América Latina y el Caribe a la implementación de los ODS.
Los distintos Estados deben fomentar la investigación para medir los avances de la
implementación de los ODS y obtener información sobre los efectos de las políticas
públicas que formularon. Al respecto, Biermann, Kanie y Kim (2017, p. 29.
Traducción propia) mencionan que la “integración en la investigación requerirá más
38
interdisciplinariedad rompiendo los silos de conocimiento disciplinario, y el
desarrollo de tipos novedosos de transdisciplinariedad que combina experticia
especialista y de stakeholders, junto con mejores arquitecturas para una interfaz
efectiva en ciencia política”. Los autores resaltan las siguientes características que
debe tener la investigación: interdisciplinariedad que integre conocimientos en
oposición al trabajo de silos; la combinación entre aportes de expertos, actores no
estatales y estatales para que se materialicen en políticas públicas.
Los actores no estatales como las ONG pueden ser investigadores en el
marco de la implementación de los ODS (Biermann, Kanie y Kim, 2017), en el cual
los expertos o especialistas aportan desde su campo para enriquecer el análisis.
Por ejemplo, The Nature Conservancy proporciona información científica para los
distintos actores involucrados con los ODS (M. A. Riaño, comunicación personal 20
de marzo de 2019). Por otro lado, los distintos investigadores deben innovar sus
modelos de trabajo para abarcar con un enfoque holístico las diversas áreas de
conocimiento incorporadas en los objetivos. Esta visión coincide con los ODS y su
proceso de negociación, porque son incluyentes con diversos sectores. Al final, los
resultados de las investigaciones son útiles para la formulación de los planes tanto
para los tomadores de decisión, el sector privado y la sociedad civil.
Este segmento del trabajo aborda la participación de tres grupos de actores:
la academia y el caso del Centro ODS, las ONG y el sector privado. La gobernanza
de los ODS necesita de los sujetos mencionados para alcanzar más legitimidad.
Con respecto a lo anterior, Alejo (2019) hace refrencia a un teórico de la
globalización, Scholte, para afirmar que la diplomacia y tecnocracia tienen un
contenido cultural que suele subordinar o excluir otras formas de conocimiento. El
autor añade que la incorporación de agentes de la sociedad civil forma parte del
multilateralismo. La forma en la que Alejo (2019) entiende este fenómeno es un
cambio en el modelo, de multilateralismo a multistakeholderism, el cual es abordado
a continuación.
39
1. La Academia: el Centro ODS para América Latina y el Caribe
La Universidad de los Andes ha liderado el proceso de creación de un centro
académico para evaluar el avance de la implementación de los ODS en América
Latina y el Caribe. El Director Alejandro Gaviria (A. Gaviria comunicación personal
5 de abril 2019) manifiesta que el Centro ODS no nació en Colombia: en una
conversación que tuvo Jeffrey Sachs, quien fue cercano a la Secretaría General de
la ONU, surgió la propuesta de crear un centro en América Latina que promoviera
los ODS. El Centro tiene sede en Bogotá, sin embargo, su alcance investigativo se
expande hacia toda América Latina y el Caribe. Esta institución puede tratar de
influir en el debate público y en la formulación de políticas públicas sobre los ODS.
El recientemente creado Centro ODS tiene varias funciones que están
funfamentadas en tres pilares según Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5
de abril de 2019). La primera es la promoción de investigación en las universidades
que están adscritas al centro. Por ejemplo, la Universidad de los Andes y la
Javeriana de Bogotá, Colombia, y distintas universidades de México, Perú, Costa
Rica y Brasil. La segunda es la formación virtual que el Centro pretende promover
a través de cursos virtuales sobre los ODS en términos generales y sobre el papel
del sector privado. El tercero es el rol pedagógico del Centro, el cual está enfocado
en la elaboración de podcasts, rankings, seguimientos y encuestas. Los temas
pueden ser incidencia y preferencias sobre poíticas públicas sobre los ODS en siete
países de la región. Además, la institución tiene como propósto patrocinar
periodismo sobre temas de sostenibilidad en América Latina y el Caribe.
En la concepción de los ODS los discursos populistas no habían tenido tanta
repercusión como hoy. Gaviria pregunta: ¿Cómo los ODS contrarrestan las posturas
populistas que dificultan su implementación? Su respuesta es seguir insistiendo en
mantener optimismo sobre la importancia de las ideas y la razonabilidad (A. Gaviria,
comunicación personal 5 de abril de 2019). Así mismo, las posturas se deben
sustentar en los argumentos basados en evidencia y el respeto por los hechos. Las
40
discusiones deben ser abordadas con ánimo de enfrentar los desafíos y en algunos
escenarios pueden prevalecer los argumentos. En ocasiones es difícil manejar la
situación por la desconfianza de algunos sectores en los argumentos científicos.
Puesto que hay una crisis de confianza en el mundo que ha dado lugar a
movimientos “anti-intelectuales” basados en la pérdida de credibilidad y de respeto
por la tecnocracia y por los científicos que anteriormente contaban con legitimidad.
Para Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril de 2019) si bien el
Centro ODS se encuentra en la Universidad de los Andes, y tiene adscritas otras
universidades, quiere corregir la excesiva especialización y el modelo de trabajo por
silos en las facultades. Para esto, el Centro pretende ser un puente entre distintas
posturas doctrinarias e ideológicas. Así mismo, el Centro como parte de la academia
tiene dos vías de accion: I) la participación en la formulación de políticas públicas y
leyes; II) como parte debates públicos; con la oferta de cursos virtuales, en la
publicación de columnas de opinión y difusión de material académico sobre ODS en
redes sociales. Según Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril de
2019) el Centro siempre actúa siempre con disciplina fáctica y apego a la evidencia.
Los resultados de investigaciones permiten a todos los actores participar en
el debate público ejerciendo su rol determinado en la implementación de los ODS.
Una tarea clave recaerá sobre los expertos en estadística (Biermann, Kanie y Kim,
2017) sin embargo, especialistas en áreas como el derecho o la ciencia política son
los adecuados para analizar avances y formular propuestas relacionadas con
justicia o gobernanza. En ese sentido, Bebbington y Unerman (2018) argumentan
que los académicos tienen un papel importante en la inclusión de política y acción
a nivel organizacional, de forma que contribuyen con el cumplimiento de los ODS.
De esta manera, la academia, sector público y privado se dirigen hacia un propósito
común. En ese contexto, la academia puede medir avances de los otros actores
para que tomen decisiones con fundamento en la evidencia, por ejemplo: políticas
públicas, estrategias empresariales o participación de la sociedad civil en el debate.
41
2. El rol de las ONG
Las ONG son actores clave de la gobernanza global que han adquirido relevancia
en el escenario internacional. De acuerdo con Muldoon (2004), los actores no
estatales, provenientes de la sociedad civil como del sector privado, han llenado un
vacío que han dejado los Estados. Estas organizaciones han aprovechado la
situación para operar en los ámbitos económico y político, dado que los Estados
fallaron o abandonaron su función de mantener el control sobre esos temas. De esta
manera, la importancia de actores no estatales, principalmente ONG, aumenta en
el contexto internacional y local. La principal razón o explicación de la afirmación
anterior es que las ONG tienen un carácter distinto al del Estado, por ende pueden
trabajar de forma distinta. En otras palabras, la independencia de estos actores no
gubernamentales les permite tener más agencia o autonomía para actuar.
Las organizaciones que llevan a cabo investigaciones son imprecindibles
para el avance en la implementación de los ODS. En ese sentido, de acuerdo con
Biermann, Kanie y Kim (2017, p. 26. Traducción propia) “Las comunidades
investigadoras también tienen un rol importante por jugar, especialmente con
respecto a medir el proceso genuino alineando los objetivos con los acuerdos
existentes de gobernanza, e integrando las dimensiones económica, social y
ambiental.” Los autores añaden que los investigadores deben vincular los avances
de la implementación de los ODS con los acuerdos que los Estados han firmado,
por ejemplo, Convención sobre la Diversidad Biológica de 1992 de la ONU. Además,
los autores destacan que las investigaciones deben incorporar las dimensiones del
desarrollo sostenible que son el núcleo de los ODS.
En Colombia hay distintas ONG que cumplen un rol importante en la sociedad
como facilitadores de diálogo entre distintos actores; una de estas organizaciones
es TNC. De acuerdo con Riaño. (M. A. Riaño, comunicación personal 20 de marzo
de 2019) encargada de la política pública de la organización, esta trabaja en alianza
con el sector público y con el sector privado. Esta ONG provee información científica
42
a tomadores de decisión, por ejemplo, a los actores que trabajan en la
implementación de los ODS en el territorio. Lo anterior coincide con el principio de
territorialidad, según el cual los proyectos tienen planes específicos
paradeterminadas regiones y sus características propias. En ese contexto, los ODS
como orquestadores permiten a las ONG articular diferentes posiciones. Además,
instituciones como TNC trabajan con sujetos como madres cabeza de familia,
poblaciones rurales, campesinas o pesqueras incorporando a los ODS.
3. El rol del Sector Privado
De acuerdo con Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril de
2019) el sector privado tiene un papel fundamental en el proceso de implementación
de los ODS. Por esto el Centro ODS está construyendo cursos para entender su
papel en la implementación de estos. En general, según el mencionado director del
Centro, la innovación y la teconología, que son fundamentales para el avance de
los objetivos, provienen del sector privado. Por su parte, Biermann, Kanie y Kim
(2017) mencionan que en el sector privado están surgiendo intereses por
beneficiarse de los ODS. Los actores del sector privado pueden alininear su
comportamiento con las diversas áreas representadas en los ODS considerando la
reponsabilidad social corporativa. En ese contexto, los proyectos de estos actores
apoyarían la implementación de los ODS y al mismo tiempo obtendrían beneficios.
El sector privado tiene oportunidades de negocio que producen los ODS, en
el corto y largo plazo. Según Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril
de 2019), los ODS le permiten al sector privado anticipar las demandas sociales y
de otros servicios que serán solicitados por la sociedad: por ejemplo, los vehículos
eléctricos. En el modelo económico capitalista y comercial globalizado, que también
adoptó Colombia, el sector privado es importante porque innova en gran medida la
tecnología. Lo anterior es un factor necesario para la implementación de los ODS,
dado que el tránsito hacia el desarrollo sostenible requiere de un mercado que
ofrezca productos y servicios que contemplen sus dimensiones.
43
El Centro ODS puede tener otra función adicional: verificar si un actor del
sector privado está cumpliendo con los estándares de sostenibilidad de los ODS o
si está haciendo lavado verde o green washing. Este último concepto hace
referencia a la actividad desarrollada por un actor, que la considera acorde a los
estándares mencionados, pero en realidad no los cumple. Es decir, el lavado verde
es una estrategia que consiste en calificar falsamente una actividad o política
empresarial como sostenible. En ese contexto, el Centro adquiere relevancia, en
tanto comprueba si la decisión del actor es realmente sostenible o lavado verde.
Una actividad como la minería tiene contacto directo con el medio ambiente
y los recursos naturales, por ende involucra a los ODS. Las empresas que explotan
esa actividad económica deben cumplir una función social (Kemp y Owen, 2018), y
que tener en cuenta parámetros ambientales para llevar a cabo su labor. En ese
contexto, el factor social, de este actor del sector privado, debe ser integrado dentro
de la estrategia de sostenibilidad de la empresa. Por su parte, los orquestadores
como las entidades públicas o entes de vigilancia deben verificar que la empresa
que explota estos recursos cumpla con los estándares mencionados previamente.
Con respecto a la minería, los ODS “Acción climática” (13), “Vida terrestre”
(15), y “Paz, justicia e instituciones fuertes” (16) son relevantes. El Centro ODS
también puede ejercer una función de verificación sobre las actividades de los
actores del sector privado como los mineros, que puede resultar en sanción social.
Por otra parte, según Montesinos (2018) los ODS fueron negociados con raices en
el derecho internacional de los derechos humanos, lo que permite que los beneficios
del desarrollo sostenible sean disfrutados (Satterthwaite y Dhital, 2019) por la
población. En otras palabras, el sector privado tiene la obligación respetar e
incorporar los derechos humanos que están estrechamente ligados con los ODS.
IV. CONCLUSIONES.
44
El modelo de gobernanza global mediante establecimiento de objetivos es
innovador por sus características: la construcción de abajo hacia arriba o
ascendente, el carácter no confrontacional, dirigido por países, orientado por
actores no estatales, incluyente y la estrategia de establecimiento de objetivos, y la
orquestación. Este modelo basado en ley blanda permite a los actores involucrados
en la implementación de los ODS ser más autónomos. El rol de Colombia en la
negociación de los ODS y los avances que ha hecho en su implementación
coinciden con este modelo de gobernanza. Por otro lado, la localización de ideas
foráneas se deriva de la implementación de los ODS: en Colombia este proceso ha
sido voluntario, evolucionario, ha enlazado las normas foráneas con prácticas
locales, tiene actores clave y ha generado cambios no estructurales.
La diferencia principal entre los procesos de negociación de los ODM y ODS
es: los segundos son más inclusivos y plurales que los primeros. La negociación de
los ODS coincide con cuatro elementos del modelo de gobernanza global mediante
establecimiento de objetivos: el carácter incluyente, la construcción de abajo hacia
arriba, que es dirigido por países y orientados por actores no estatales. Desde el
inicio, la propuesta de Colombia liderada Caballero, construyó lazos con la sociedad
civil y el sector privado para que sus intereses formaran parte de los ODS. Esta idea
fue llevada al contexto mutilateral, a pesar de la oposición de algunos actores
estatales que veían amenazada su legitimidad.
Dos instituciones relevantes participaron en el proceso de negociación de los
ODS: el Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes y el GTA. Las anteriores
trabajaron bajo principios de inclusión y diversidad de visiones. El primero fue
designado por el Secretario General de la ONU para que formulara
recomendaciones. El segundo, fue delegado por la Asamblea General de la ONU y
sus Estados miembros, lo cual lo hace más legítimo. El GTA negoció los ODS con
participación de actores no estatales, y eligió dos co-presidentes: uno de un país
desarrollado y otro de uno en desarrollo, esto garantizó que los intereses de cada
grupo fueran escuchados. Además, el principio de representitividad geográfica
45
permitió que la amplia variedad de países participaran en el GTA, lo que coincide
con el carácter inclusivo del mencionado modelo de gobernanza.
Los ODS fueron construidos de abajo hacia arriba y dirigidos por los Estados
mismos. En ese sentido, los ODS fueron ideados e impulsados por Estados que no
son los que habitualmente tienen el liderazgo en el contexto internacional. Colombia
es un Estado que se autodenomina “en desarrollo”; esto implica, entre otras cosas,
que no tiene amplio poder económico para ser persuasivo en el escenario
diplomático mundial. Además, otros Estados con influencia diplomática similar se
sumaron a la popuesta, Guatemala y posteriormente Estados como Noruega y
Cuba. Sin embargo, la estrategia diplomática participativa y la propuesta ambiciosa
de Colombia dio como resultado los ODS: este país logró un impacto importante
porque su delegación formuló el proyecto, lo defendió y lo promovió. Luego la idea
fue materializada en un texto concreto en las negociaciones en el marco del GTA.
La orquestación permite que actores no estatales se movilicen o coordinen
acciones hacia un objetivo común. En este escenario los ODS son orquestadores
que ayudan a dejar atrás el trabajo de silos de algunos actores. Por ejemplo, el
Centro ODS emplea los objetivos como orquestadores para plantear ideas con
carácter interdisciplinario. En el escenario internacional, los ODS pueden ser el
lenguaje que permita solventar los problemas que produce la fragmentación del
derecho internacional. Lo anterior se debe a que la orquestación prioriza, dirige y
motiva esfuerzos hacia un propósito colectivo, como el desarrollo sostenible. Los
ODS también pueden ser orquestadores para instituciones locales colombianas, las
cuales pueden actuar bajo el marco normativo del derecho internacional y nacional.
La orquestación y el derecho internacional son herramientas de este modelo
de gobernanza global cuyo fin último es alcanzar el desarrollo sostenible. El derecho
internacional es una herramienta de los Estados para que acuerden soluciones a
problemas comunes o que no pueden resolver unilateralmente (Messenger, 2018):
por ejemplo: los relacionados con el desarrollo sostenible. Para esto, el modelo de
46
gobernanza mencionado usa la orquestación para guiar las actuaciones de los
actores no estatales hacia un propósito común. En ese sentido, el derecho
internacional provee un marco normativo para los actores involucrados con los ODS.
Igualmente, la orquestación es una herramienta que tiene el derecho internacional
para resolver el obstáculo que implica su fragmentación. En ese contexto, los
orquestadores y los ODS movilizan e integran los esfuerzos de los actores, con el
derecho internacional como marco legal, para avanzar y evitar el trabajo por silos.
A nivel doméstico los ODS han servido como orquestadores para las distintas
entidades estatales colombianas. En ese sentido, los objetivos han integrado y
garantizado coherencia entre distintas agendas de desarrollo en Colombia (Dag
Hammarskjöld Foundation, 2018). Para esto, las cifras estadísticas, las alianzas, la
visión territorial y la participación de terceros contribuyen como parte del plan. El
modelo de gobernanza mediante establecimiento de objetivos es evidente en las
actuaciones del Gobierno de Colombia en 2018. Así mismo, actores clave cumplen
el rol de orquestadores, por ejemplo, la Secretaría Técnica de la Comisión ODS es
el orquestador principal. En el desempeño de sus actividades la Secretaría ha hecho
aportes importantes en el monitoreo e informe sobre implementación de los ODS.
En Colombia los ODS son orquestadores de actores como el Centro ODS
para América Latina y el Caribe, dado que la instutición puede influir en el debate
en la sociedad civil, en el sector público y privado, así como en la academia y el
periodismo. Así mismo, ONG como TNC que promueven los ODS en la sociedad
civil y son articuladores entre los distintos actores. Igualmente, los objetivos son
orquestadores de las actividades de organizaciones internacionales que tienen sede
en el país, como la ONU. Las instituciones mencionadas articulan su trabajo con el
sector privado, otro de los actores fundamentales en la implementación de los ODS.
El carácter de ley blanda es un rasgo del modelo de gobernanza mediante
establecimiento de objetivos que tiene varias implicaciones. La primera coincide con
otra de sus características: no confrontacional. Esto significa que no hay un algún
47
ánimo de litigio derivado de incumplir los ODS. Por otro lado, la elección de los
Estados de la ley blanda implica: los actores estatales no querían normas
sancionatorias, la implementación de los ODS es autónoma y dirigida por los propios
países, las nuevas interpretaciones no son vinculantes y no hay que acudir a una
renegociación. Lo anterior no significa que los ODS no deben cumplirse, sino que
los Estados tienen más libertad y autonomía para implementarlos en su territorio.
En el proceso de implementación de los ODS Colombia ha implicado un
proceso de localización de normas foráneas en su contexto local. En ese sentido, el
país ha diseñado políticas institucionales para adoptar los objetivos a nivel
doméstico, incluso coordinándolas con las de la OCDE. El DNP, como actor local
clave con legitimidad y credibilidad, ha cumplido localizado los ODS en el ámbito
nacional y territorial. La creación de la Comisión ODS es consecuencia de los
objetivos y un cambio institucional que no modifica la estructura del Estado ni su
jerarquía normativa. La asimilación por parte de la sociedad de los ODS puede llevar
un periodo prolongado, pero si el proceso es progresivo y constante, posiblemente,
puede ser exitoso. Las ONG impulsan los objetivos en el país, lo cual aporta a la
asimilación de los ODS por parte de la sociedad y contriuye con la localización.
La localización de los ODS en Colombia ha cumplido varios presupuestos
que el concepto describe: I) en el país ha existido un proceso voluntario y autónomo
de implementación de los objetivos; II) el Estado colombiano ha creado instrumentos
de política pública para implementar los ODS; III) los objetivos, como ley blanda,
son normas que pueden ser modificadas sin perder su esencia, IV) en Colombia las
instituciones públicas han adaptado y expandido sus funciones sin alterar su
estructura: por ejemplo, el DNP como actor del sector público con legitimidad y
credibilidad. Así mismo, las ONG como TNC que tienden puentes entre las distintas
partes, y las organizaciones internacionales como la ONU, presentes en el país.
El populismo es un desafío para la implementación de los ODS y el modelo
de gobernanza global mediante el establecimiento de objetivos. Sin embargo, según
48
con lo mencionado por Gaviria (A. Gaviria, comunicación personal 5 de abril de
2019) los ODS pueden ser una antítesis de las ideas populistas. En ese sentido, los
objetivos como elementos basados en la evidencia científica construidos con
argumentos y datos sólidos pueden contrarestar una idea populista. Es decir, una
idea basada en información verificable y en hechos es una fuerte contrincante para
prejuicios o posturas de esa clase. Para enfrentar las ideas y discursos populistas
es necesaria la articulación de todos los actores involucrados con los ODS,
principalmente los orquestadores que pueden debatir con evidencia científica. En
ese contexto, las organizaciones internacionales, las ONG e instituciones como
Colciencias y el DANE cumplen un rol fundamental en el debate nacional.
La participación de organizaciones internacionales, la academia y los actores
no estatales está asociada con la característica de “dirigido por los países y
orientado por actores no estatales”. Por ejemplo, TNC ha cumplido con tareas que
el Estado colombiano no puede hacer, según Muldoon (2004). La ONG mencionada
se ha convertido en un articulador entre distintos actores que están involucrados
con los ODS, su postura basada en información científica le permite conservar
imparcialidad (M.A. Riaño comunicación personal 20 marzo de 2019). Este ejemplo
evidencia la conexión entre las características de la gobernanza global mediante el
establecimiento de obejtivos y la implementación de los ODS en Colombia.
Es trabajo recomienda algunos temas por investigar conforme avance la
implementación de los ODS en Colombia: I) bajo el modelo de gobernanza global
mediante el establecimiento de objetivos, es posible verificar el desarrollo de las
políticas públicas del país sobre ODS tomadas por el actual gobierno; II) efectos en
la institucionalidad y población del proceso de localización de ODS como normas
que tendrá un periodo de avance más prolongado; III) el papel de los distintos
actores, por ejemplo, los avances del Centro ODS, las ONG y el sector privado. Por
último, otro tema de investigación puede ser la interacción entre los ODS como
orquestadores frente a la fragmentación del derecho internacional.
49
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