livro 40 anos regioes metropolitanas ipea

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  • Volume 1

    Regies Metropolitanas40 anos de no BrasilSrie Rede IpeaProjeto Governana Metropolitana no Brasil

  • Governo Federal

    Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri

    Fundao pbl ica v inculada Secretar ia de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasi leiro e disponibi l iza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

    PresidenteMarcelo Crtes Neri

    Diretor de Desenvolvimento InstitucionalLuiz Cezar Loureiro de Azeredo

    Diretor de Estudos e Relaes Econmicas ePolticas InternacionaisRenato Coelho Baumann das Neves

    Diretor de Estudos e Polticas do Estado, dasInstituies e da DemocraciaDaniel Ricardo de Castro Cerqueira

    Diretor de Estudos e PolticasMacroeconmicasCludio Hamilton Matos dos Santos

    Diretor de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas e AmbientaisRogrio Boueri Miranda

    Diretora de Estudos e Polticas Setoriaisde Inovao, Regulao e InfraestruturaFernanda De Negri

    Diretor de Estudos e Polticas SociaisRafael Guerreiro Osorio

    Chefe de GabineteSergei Suarez Dillon Soares

    Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoJoo Cludio Garcia Rodrigues Lima

    Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.br

    Volume 1

    Regies Metropolitanas40 anos de no BrasilSrie Rede IpeaProjeto Governana Metropolitana no Brasil

  • Volume 1

    Regies Metropolitanas40 anos de no BrasilSrie Rede IpeaProjeto Governana Metropolitana no Brasil

    Organizadores Marco Aurlio Costa Isadora Tami Lemos Tsukumo Braslia, 2013

  • Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

    As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

    permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

    40 anos de regies metropolitanas no Brasil / organizadores: Marco Aurlio Costa, Isadora Tami Lemos Tsukumo.- Braslia : Ipea, 2013. 336 p. : mapas, grfs., tabs. (Srie Rede Ipea. ProjetoGovernana Metropolitana no Brasil ; v. 1)

    Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-177-9

    1. Regies Metropolitanas. 2. Gesto Urbana. 3. Brasil.I.Costa, Marco Aurlio. II. Tsukumo, Isadora Tami Lemos. III.Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

    CDD 307.7640981

    Para consulta ao anexo estatstico desta publicao, acesse, no site do Ipea, o link ou siga o caminho de navegao Incio > Publicaes > Livros.

  • Sumrio

    apreSentao ........................................................................................9

    prefcio .................................................................................................11

    parte i anLiSe comparatiVa DoS arranJoS inStitucionaiS para a GeSto metropoLitana no BraSiL

    captuLo 1PARA UMA ANLISE-SNTESE: UMA PROPOSTA TIPOLGICA PARA OS SISTEMAS DE GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL ......................................................15Marco Aurlio CostaIsadora Tami Lemos Tsukumo

    parte ii GeSto metropoLitana naS reGieS metropoLitanaS Da DcaDa De 1970

    captuLo 2DESAFIOS DA GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELM: ALGUNS APONTAMENTOS ...............47Andra de Cssia Lopes PinheiroRoberta Menezes RodriguesJuliano Pamplona Ximenes PonteLeila de Ftima Oliveira MonteThiago Alan Guedes Sabino

    captuLo 3GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE ........................................................................................69Maria Valeska Duarte DrummondLuiza Lobato Andrade

  • captuLo 4O ARRANJO INSTITUCIONAL DE GESTO NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA .....................................................87Thas KorninJulio Cesar Botega do Carmo

    captuLo 5REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA: DESAFIOS PARA GOVERNANA NUM CONTEXTO DE INSTABILIDADE DOS ARRANJOS DE GESTO ............................................109Isadora Tami Lemos TsukumoMarco Aurlio CostaRenan Amabile BoscariolRgis Faanha DantasRicardo Brito Soares

    captuLo 6NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTO METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE ........................................................................................121Cristina Maria dos Reis MartinsEsteban Flix Santana Carrion

    captuLo 7REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: ATORES E FORMAS DE ARTICULAO E GOVERNANA METROPOLITANA ..............................145Ctia Wanderley LubamboSuely Juc Maciel

    captuLo 8GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO .....................................................165Marcos Antonio Santos Ione Salomo RahyMarcos Thimoteo DominguezJuliana Nazar Luquez VianaLuiz Felipe Felix Thomaz da Silva

  • captuLo 9GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR: COMO ESTAMOS? ................................................................187Carlos Rodolfo Lujan FrancoMrcia Sampaio BaggiMaria das Graas Torreo Ferreira

    captuLo 10GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO .............................................................205Diana Meirelles da MottaZoraide Amarante Itapura de Miranda

    parte iii GeSto metropoLitana na riDe Df e em reGieS metropoLitanaS criaDaS apS a conStituio feDeraL De 1988

    captuLo 11ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO METROPOLITANA: O CASO DA RIDE-DF ...................................................233Crita da Silva SampaioFrancisca PazGiuliana CorraSamuel Menezes de Castro

    captuLo 12ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA .................................................................253Lucelena MeloDbora Ferreira da Cunha Elcileni de Melo Borges Juheina Lacerda Ribeiro Viana

    captuLo 13DUAS DCADAS DE REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS: O LENTO PROCESSO PARA IMPLEMENTAO DA GESTO METROPOLITANA .....................................271Andressa Brito VieiraMayara Silva OliveiraMnica Teixeira Carvalho

  • captuLo 14GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB: O FUNCIONAMENTO DOS ARRANJOS DE GESTO E O DESENVOLVIMENTO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA ....................................287Rita de Cssia Oliveira ChilettoDiogo Marcelo Delben Ferreira de LimaFlavyane Rosa Borges

    captuLo 15INDUSTRIALIZAO E METROPOLIZAO: DESAFIOS PARA O PROCESSO DE GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA ...................................................309Adauto Beato VeneranoRossana MattosLarissa S. Oliveira

    parte iV 40 anoS De reGieS metropoLitanaS no BraSiL: BaLano e perSpectiVaS

    captuLo 16qUARENTA ANOS DE REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: UM BREVE BALANO EXPLORATRIO ......................................................323Marco Aurlio Costa

  • apreSentao

    Somos, cada vez mais, um pas metropolitano. Em nossas principais metrpoles, encontra-se metade do produto interno bruto (PIB) brasileiro e mais de um tero de nossa populao, e o nmero de regies metropolitanas j supera cinco dezenas.

    Em um quadro como esse, faz-se necessrio no somente conhecer em profundidade as nossas principais metrpoles, mas tambm conhecer a forma como esses espaos so geridos, considerando o arranjo federativo brasileiro e os desafios que ele impe aos gestores pblicos das diversas esferas de governo.

    Neste ano em que a experincia metropolitana no Brasil chega aos quarenta anos, temos motivos para celebrar? Como foi a trajetria da gesto metropolitana no Brasil desde a criao das primeiras regies metropolitanas, na dcada de 1970? As recentes transformaes da sociedade brasileira, ao trazerem novos desafios para a gesto dos problemas compartilhados no espao metropolitano, esto sendo respondidas de forma adequada pelos atuais arranjos institucionais? Haver um modelo de gesto metropolitana que possa ser a referncia para as regies metropolitanas do Brasil?

    Essas so algumas das questes que o projeto Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Rede Ipea, sob a coordenao nacional de nossa instituio, procura responder. E o faz com a parceria de quinze instituies de planejamento e pesquisa, situadas nas regies metropolitanas objeto da investigao, que, em um louvvel esforo coletivo, em rede, trazem para a sociedade brasileira os primeiros resultados de suas pesquisas e reflexes.

    Esperamos que as contribuies aqui reunidas possam servir como uma bssola para aqueles que cuidam da gesto metropolitana no pas, em um momento no qual nossa sociedade se encontra em transformao e ansiosa por contribuir para a melhoria da qualidade de vida no pas e, em especial, nas nossas metrpoles.

    Marcelo Crtes NeriPresidente do Ipea

  • Prefcio

    Em meados de 2011, no processo de estruturao da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede, decidiu-se, dando continuidade a uma linha de pesquisa que j vinha sendo desenvolvida no Ipea, estruturar um projeto de pesquisa que buscasse caracterizar o estado da arte da gesto e da governana metropolitanas no Brasil.

    Considerando o que j se havia apontado como sendo o divrcio entre o processo socioespacial de formao de espaos metropolitanos e a metropolizao institucional, julgou-se que seria mais adequado privilegiar, na pesquisa, regies metropolitanas (RMs) que correspondessem, efetivamente, a metrpoles.

    Assim, estabeleceu-se que apenas as RMs correspondentes aos doze espaos metropolitanos identificados pelo estudo Regio de Influncia de Cidades (REGIC), publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2008, seriam elegveis para participar do projeto de pesquisa em rede.

    No processo de estruturao da pesquisa, instituies de algumas metrpoles que no estavam na listagem inicial expressaram o desejo de participar Vitria, Cuiab e So Lus , enquanto RMs elegveis estavam ficando de fora da pesquisa.

    As propostas de participao foram acolhidas aps julgar-se que o projeto ganharia com a adeso de trs espaos dinmicos que, provavelmente, iro figurar em uma prxima lista de espaos metropolitanos do Brasil. E, em um trabalho paralelo de articulao institucional, conseguiu-se a adeso de equipes das RMs de Porto Alegre, Salvador e Manaus pesquisa.

    Assim, em meados de 2012, foi possvel dar incio realizao da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, em uma rede que conta com a coordenao nacional do Ipea e com a participao de quinze instituies responsveis pela coordenao da pesquisa em quinze das principais RMs do pas.

    Investigar a situao da gesto e da governana metropolitanas nessas RMs era o propsito mais geral da pesquisa, que se estruturou em trs componentes: i) caracterizao do desenho institucional, dos arranjos de gesto e da governana; ii) anlise da gesto de funes pblicas de interesse comum selecionadas (FPICs); e iii) apresentao de um relato de experincia ou de estudo de caso que traga elementos inspiradores para a gesto e a governana metropolitanas do pas.

    Este primeiro livro do projeto apresenta os resultados de seu componente inicial. Com o mote de celebrar os 40 anos da existncia da regionalizao metropolitana no Brasil, expe-se nesta obra um mosaico de experincias que convergem ao apresentar a fragilidade da gesto metropolitana no pas, no momento em que o

  • 12 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    movimento expansivo da economia traz consigo um processo de reterritorializao dos espaos metropolitanos, marcado, antes, por sua fragmentao, que pela cons-truo de um projeto de metrpole que favorea a democracia urbana.

    Na primeira parte do livro, o captulo 1 prope uma sistematizao dos resultados da pesquisa e apresenta uma proposta tipolgica para as RMs, a partir do nvel de consolidao de seus arranjos institucionais e da densidade de suas articulaes institucionais. Com todos os problemas decorrentes da construo de variveis e da atribuio de valores a dimenses e variveis, o quadro que emerge desse captulo localiza cada RM em uma perspectiva comparativa que, de toda forma, deixa claro que as RMs brasileiras esto longe de um estado da arte para a gesto e governana metropolitanas.

    A segunda parte estruturada em nove captulos que compem o conjunto de reflexes relativas s RMs originais, da dcada de 1970, a saber: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.

    Na terceira parte, so feitas as contribuies relativas Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride/DF), um caso particular de espao metropolitano que traz questes e desafios especficos para a gesto e a governana metropolitanas, potencializando conflitos federativos observados nas demais RMs; e apresentam-se os captulos referentes s RMs de Goinia, Grande So Lus, Vale do Rio Cuiab e Grande Vitria.

    Finalmente, na quarta parte do livro, um captulo conclusivo se permite a formulao de algumas hipteses e provocaes que procuram, de forma mais explo-ratria, contribuir para o debate sobre a gesto metropolitana no Brasil, ao mesmo tempo que faz um breve balano crtico destes 40 anos de RMs no pas.

    O saldo do projeto tem sido bastante positivo. As contribuies recebidas e a inte-rao das equipes tcnicas das instituies envolvidas tm sido notveis e tm se refletido em outros projetos da Rede Ipea, como o Atlas do desenvolvimento humano no Brasil e o Mapeamento da vulnerabilidade social nas regies metropolitanas brasileiras.

    Como parte do esforo e do compromisso das equipes envolvidas, entregam-se para a sociedade brasileira reflexes e relatos extremamente importantes para um pas que segue experimentando um processo de metropolizao, e para uma sociedade que, aos poucos, vai se dando conta da dimenso metropolitana de seus desafios cotidianos, uma vez que, a despeito do que reza a legislao brasileira, a experincia citadina no se limita pelas fronteiras poltico-administrativas e demanda um olhar integrado para as possibilidades da democracia e da vida urbanas.

    Marco Aurlio CostaOrganizador

  • PARTE IANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL

  • Captulo 1

    PARA UMA ANLISE-SNTESE: UMA PROPOSTA TIPOLGICA PARA OS SISTEMAS DE GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL

    Marco aurlio Costa*Isadora tami lemos tsukumo**

    1 DE ONDE PARTIMOS E O QUE TRAZEMOS NESTE CAPTULO?

    O recente processo de metropolizao institucional que vem ocorrendo no Brasil, no perodo ps-Constituio Federal de 1988, tem sido objeto de diversos estudos realizados pelo Ipea.1 Nestas investigaes, a fragmentao e a fragilizao da ges-to metropolitana aparecem como algumas das principais marcas deste processo.

    Considerando as mudanas institucionais trazidas pela Constituio Federal de 1988, notadamente a estadualizao da gesto metropolitana, que abriu caminho para a existncia de um mosaico de arranjos institucionais estaduais para a gesto metro-politana e para um relativo esvaziamento desse tipo de regionalizao expresso, por exemplo, na existncia de regies metropolitanas (RMs) sem metrpoles , o projeto de pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede (Rede Ipea), estabeleceu, como um de seus objetivos, a anlise da gesto e da governana metropolitanas nas principais RMs do pas.2

    Tendo como objeto a gesto e a governana metropolitanas nas mais antigas e importantes RMs do pas, que abrigam 36% da populao brasileira e respondem por cerca de metade de seu produto interno bruto (PIB), so apresentados aqui os resultados obtidos pelo componente 1.1 da pesquisa, que envolveu a caracteri-zao e a anlise comparativa dos arranjos institucionais da gesto metropolitana existentes naquelas RMs, abordando aspectos associados s instncias e aos instru-mentos de gesto metropolitana (instituies, fundos, conselhos e planos) e s articulaes construdas para a governana metropolitana.

    * tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea, coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil.** assistente de pesquisa III do projeto Governana Metropolitana no Brasil.1. Ver, entre outros, Costa, Matteo e Balbim (2010); Costa (2010); Ipea (2010); Balbim et al. (2012).2. o projeto abrange as RMs associadas aos doze espaos metropolitanos reconhecidos pelo estudo Regio de Influncia de Cidades, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2008), alm de trs RMs correspondentes a espaos metropolitanos emergentes, localizados em trs diferentes macrorregies do pas: Grande Vitria (ES), na regio Sudeste; Vale do Rio Cuiab (Mt), na regio Centro-oeste; e Grande So lus (Ma), na regio Nordeste.

  • 16 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    A partir da anlise comparativa dos resultados encontrados, foi apresentada, discutida e revista, por meio de um processo dialgico de interlocuo com as equipes estaduais participantes da Rede Ipea, uma proposta de tipologia para as RMs que expressa diferentes graus relativos de institucionalizao e de articulao para gesto e governana. justamente esta anlise-sntese que se encontra neste captulo introdutrio, que j antecipa os principais resultados obtidos na primeira etapa da pesquisa, ao mesmo tempo que oferece uma referncia metodolgica para a leitura dos captulos que so apresentados nas duas prximas partes do livro.

    Portanto, este captulo traz a anlise-sntese do componente inicial do pro-jeto Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvido no mbito da Rede Ipea, com a participao de quinze instituies estaduais. Associado a uma linha de pesquisa que investiga as diversas faces do processo de metropolizao no Brasil, o projeto prope, para fins analticos, uma tipologia dessas RMs em relao a aspectos ligados institucionalizao do sistema de gesto metropolitano e s articulaes institucionais construdas para favorecer sua governana.

    2 NOTAS METODOLGICAS PARA A TIPOLOGIA DE GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS

    Para realizar a anlise comparativa dos quinze casos estudados nessa primeira eta-pa do projeto, foi definido um conjunto de elementos de avaliao e averiguao, com foco nas duas principais perspectivas analticas do projeto: o sistema de ges-to institucionalizado e a articulao de entes e atores para governana da RM, ambos tomando como referncia a situao de cada RM em junho de 2013.

    No que diz respeito institucionalizao de um sistema de gesto metropo-litano, foi averiguada a existncia dos seguintes elementos no mbito dos arranjos institucionais das RMs:

    instncias responsveis pela gesto da RM;

    fundos para financiamento especfico de aes na RM;

    conselhos consultivo e deliberativo;

    programas nos oramentos estaduais; e

    instrumentos de planejamento.

    A opo por considerar e valorizar estes elementos parte do arranjo tradicio-nal das RMs institudas na dcada de 1970, as quais contavam com instncia de gesto exclusiva, com conselhos consultivos e deliberativos e com a previso de criao de fundos metropolitanos. Alm destes elementos histricos, tambm foi considerada a existncia de programas e atividades especficas constantes nos oramentos estaduais e de planos metropolitanos.

  • 17Para uma Anlise-Sntese

    J no que diz respeito s articulaes institucionais e dos agentes e atores para a governana metropolitana, buscou-se identificar tais articulaes dando-se especial ateno aos consrcios entre municpios e/ou estado; s articulaes espe-cficas para gesto das funes pblicas de interesse comum (FPICs); s cmaras tcnicas, notadamente no mbito dos conselhos metropolitanos; s associaes de municpios; s parcerias pblico-privadas (PPPs); aos conselhos setoriais; e s conferncias e aos comits com atuao no mbito metropolitano.

    Tais articulaes foram definidas com base nas experincias existentes hoje em diversas RMs brasileiras, destacando-se aquelas que contam com instrumen-tos legais como suporte e incentivo: os consrcios e as PPPs, amparados pelas leis federais de consrcios pblicos (Lei Federal no 11.107/2005) e de PPPs (Lei Federal no 11.079/2004).

    Para ambas as perspectivas de anlise, realizou-se um esforo de detalha-mento, definindo-se indicadores descritivos e quantitativos que permitissem a comparao entre os diversos arranjos presentes nas RMs em estudo, por meio do estabelecimento de uma pontuao para cada caracterstica considerada impor-tante para o fortalecimento da gesto e da governana democrtica. O quadro 1 apresenta os principais aspectos analisados, os elementos utilizados para descrever e quantificar os arranjos e a pontuao conferida a cada um.

    O objetivo dessa anlise foi buscar parmetros objetivos que permitissem no apenas quantificar a fragilidade e a fragmentao institucional para gesto e governana das RMs, j identificadas em outros trabalhos, como produzir uma comparao dos arranjos e articulaes entre as RMs em estudo.

    Vale salientar, contudo, que no h, no quadro analtico proposto, a pretenso de oferecer uma anlise qualitativa dos sistemas de gesto metropolitanos ou das arti-culaes institucionais. Mesmo assim, acredita-se que a anlise apresentada pode sub-sidiar um retrato mais preciso da situao precria da gesto metropolitana no Brasil, ainda que no propicie o aprofundamento de aspectos qualitativos que a caracterizam.

    QuaDRo 1Arranjos institucionais de gesto metropolitana: componentes, indicadores e pontuao para anlise comparada de quinze regies metropolitanas (RMs)

    Componentes do arranjo institucional

    aspectos avaliados

    Indicadores Critrio de quantificao/pontuao

    1) Sistema de gesto institucionalizado

    1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM

    Instncia para gesto exclusiva da RM (1)

    - 1 ponto para rgo especfico e exclusivo de gesto da RM;- 0 ponto para rgo genrico, com atribuies que extrapolam a gesto da RM.

    tempo de operao na funo anos (2)

    - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos;- 3 pontos para 20 < x =< 30;- 2 pontos para 10 < x =< 20;- 1 ponto para 1 < x =

  • 18 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    Componentes do arranjo institucional

    aspectos avaliados

    Indicadores Critrio de quantificao/pontuao

    1) Sistema de gesto institucionalizado

    1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM

    Nmero de instncias que j tiveram a mesma atribuio, incluindo a atual (3)

    - 4 pontos para x=1;- 3 pontos para x=2;- 2 pontos para x=3;- 1 ponto para x=4;- 0 ponto para x>=5.

    outras instncias responsveis pela gesto da RM (exclusivas ou no) (4)

    - 2 pontos para cada instncia de gesto exclusiva da RM;- 1 ponto para cada instncia de gesto no exclusiva.

    Subtotal de instncias responsveis pela gesto da RM peso 2

    (Subtotal instncias) = (1+2+3+4) * 2

    1.2) Fundo institudo por lei/decreto

    Instituio de Fundo por lei / Decreto (5)

    - no institudo = 0 ponto;- institudo = 1 ponto

    tempo de existncia (6)

    - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos;- 3 pontos para 20 > x =< 30;- 2 para 10 < x =< 20 - 1 para 1 < x = x =< 30;- 2 para 10 < x =< 20;- 1 para 1 < x = x =< 30;- 2 para 10 < x =< 20;- 1 para 1 < x =

  • 19Para uma Anlise-Sntese

    Componentes do arranjo institucional

    aspectos avaliados

    Indicadores Critrio de quantificao/pontuao

    1) Sistema de gesto institucionalizado

    1.4) Financia-mento

    Existncia de programas especficos para a RM no oramento ppa 2008-2011 e ppa 2012-2015

    1 ponto para cada programa citado

    1) Sistema de gesto institucionalizado

    1.5) Instru-mentos de planejamento

    plano de desenvolvimento metropolitano vigente ou em elaborao na ltima dcada

    - 2 pontos para sim;- 1 ponto para em elaborao;- 0 ponto para no existente

    Subtotal do sistema de gesto institucionalizadoSubtotal institucionalizao = subtotais (instncias + fundo + conselhos + financiamento + instrumentos)

    articulao de entes e atores para gover-nana da RM

    Formas de ar-ticulao para governana metropolitana

    Consrcios intermunicipais

    - 2 pontos para cada articulao citadaarticulaes especficas para gesto de FpIC

    outras articulaes

    Subtotal da articulao de entes e atores para governana da RM Soma de todas as articulaes

    pontuao final pontuao final: soma dos subtotais anteriores

    Elaborao dos autores.

    Considerando as perspectivas e os elementos analticos apresentados no quadro 1, e visando potencializar a anlise comparativa, oferecendo ao leitor um tipo ideal de referncia, foram desenhadas duas RMs hipotticas, as quais contariam com grande adensamento institucional e forte articulao para gesto e governana metropolitanas, segundo os mesmos componentes e critrios utilizados na anlise dos casos concretos.

    Para compor o quadro de referncia dessas RMs hipotticas, foram pensadas duas possibilidades: uma RM de primeira gerao, instituda na dcada de 1970, e outra mais recente, delimitada aps a Constituio de 1988, na dcada de 2000. Ambas manteriam forte adensamento e coeso institucional para sua gesto, sem rotatividade de instncias exclusivas responsveis, da data de criao at os dias atuais. Ou seja, o arranjo ideal, em termos de desenho institucional, contaria com:

    instncia de gesto exclusiva, mantida com a mesma estrutura desde a criao, identificada como uma secretaria estadual especfica para a gesto da RM;

    instncias setoriais exclusivas de gesto metropolitana, incluindo: agncia; assembleia3 e ao menos cinco rgos setoriais metropolitanos destinados gesto das principais FPICs, ou seja, aquelas mais diretamente relaciona-das ao desenvolvimento urbano metropolitano: transportes, saneamento (gua, esgoto e drenagem), resduos slidos, habitao e uso do solo;4

    3. tal composio foi inspirada na estrutura de gesto da RM de Belo Horizonte, na qual a agncia o rgo exclusivo de execuo da gesto e a assembleia o rgo colegiado de gesto, com representao dos entes que compem a RM.4. a funo resduos slidos foi destacada da funo saneamento devido relevncia da questo na realidade das metrpoles brasileiras, bem como existncia de experincias de cooperao para sua gesto.

    (Continuao)

  • 20 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    fundos operantes e alimentados com recursos destinados tanto ao pla-nejamento e gesto metropolitanos quanto a uma carteira de investi-mentos estruturais em projetos e infraestrutura;5

    conselhos deliberativo e consultivo, o primeiro com participao da socie-dade civil, ambos atuando desde a criao da RM, com frequncia mnima de reunies registradas em ata (ao menos uma reunio nos ltimos seis meses);

    programas especficos para a RM nos dois ltimos oramentos plurianuais estaduais 2008-2011 e 2012-2015. Foram pensados ao menos sete pro-gramas: um para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; alm de dois para planejamento e gesto;

    planos metropolitanos, elaborados e vigentes na ltima dcada; e

    diversidade e quantidade significativa de articulaes institucionais entre entes e atores para a governana, incluindo ao menos: quinze consrcios (dois para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; mais um consrcio para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura e meio ambiente); doze tipos de arti-culao para gesto de FPIC (um para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; dois para plane-jamento e gesto da RM; uma articulao para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura e meio ambiente); dez outros tipos, entre: comisses, comits, conselhos, fruns e associaes de municpios.

    3 ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS

    A anlise comparativa dos arranjos de gesto e governana metropolitanas, com-postos pelos sistemas de gesto institucionalizados e pelo conjunto de articulaes entre atores e entes para governana, constante nos quadros A.1 a A.8 do apn-dice A, mostra que nenhuma das RMs em estudo alcanaria o resultado de refe-rncia dos casos hipotticos de alta densidade e coeso institucional. As RMs hipotticas teriam uma pontuao de, respectivamente, 167 pontos, para o caso das RMs institudas na dcada de 1970, e 157 pontos para as RMs da dcada de 2000.

    A regio metropolitana que alcanou a maior pontuao foi a RM de So Paulo, que atingiu 94 pontos, ou seja, pouco mais que 56% da RM de referncia pontuao mxima (grfico 1).

    5. Devido heterogeneidade e precariedade dos fundos hoje vigentes nas RMs, bem como da dificuldade de identificar montantes de investimento destinados especificamente a essas regies, visando a solues integradas no territrio, no foi possvel delimitar valores de referncia para a avaliao do grau de importncia desses fun-dos para o desenvolvimento metropolitano. os casos estudados, no entanto, permitiram a identificao de dois padres de alimentao dos fundos: o primeiro quando constam apenas recursos para planejamento e gesto; e o segundo quando constam recursos para planejamento, gesto e intervenes fsicas, como obras e projetos de infraestrutura. o segundo padro, em regra, apresenta montante de recursos mais significativo que o primeiro.

  • 21Para uma Anlise-Sntese

    GRFICo 1Arranjos institucionais de gesto metropolitana: pontuao das RMs em estudo e das RMs hipotticas (jun. 2013)

    9383

    62

    43 43 38 38 3627 28

    14

    3021 24 15 12 15

    74 74

    3226

    16 12 10 12 10 820

    2 10 2 4 6 0

    167157

    94

    6959

    50 48 4837 36 34 32 31 26

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    0

    20

    40

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    Subtotal sistema de gesto institucionalizado

    Subtotal articulaes para governana

    Pontuao total

    Elaborao dos autores.

    O grfico 1 demonstra a pontuao atingida por cada RM, segundo a metodo-logia utilizada, cujos resultados detalhados se encontram nos quadros do apndice A. Nas barras coloridas, pode-se observar a composio da pontuao referente s caractersticas do sistema de gesto institucionalizado ou quantidade e diversi-dade de articulaes para governana. Percebe-se que o aparato institucional cor-responde sempre maior pontuao, exceto nos casos hipotticos, em que ocorre maior equilbrio entre os dois componentes.

    De forma resumida, os resultados para o conjunto de quinze RMs, segundo os principais pontos avaliados, esto expressos no quadro 2.

    QuaDRo 2 Caratersticas do sistema de gesto institucionalizado nas quinze RMs (jun. 2013)(Em %)

    Elementos presentes no arranjo e/ou nas articulaes para governana metropolitana (%)

    Instncia para gesto exclusiva da RM 47

    Fundo institudo por lei/decreto 73

    Fundo institudo por lei/decreto, mas nunca alimentado 60

    Fundo institudo por lei/decreto, alimentado apenas para aes de planejamento e gesto 33

    Fundo institudo por lei/decreto, alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos 7

    Conselho deliberativo institudo por lei/decreto 80

    Conselho deliberativo institudo por lei/decreto com participao da sociedade civil 33

    No h registro de reunio do conselho deliberativo no ltimo ano 67

    (Continua)

  • 22 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    Elementos presentes no arranjo e/ou nas articulaes para governana metropolitana (%)

    Conselho consultivo institudo por lei/decreto 40

    No h registro de reunio do conselho consultivo no ltimo ano 67

    H programas especficos para a RM nos oramentos/ppas (2008-2011 e 2012-2015) 87

    H plano de desenvolvimento metropolitano elaborado ou em elaborao 33

    H articulaes para governana metropolitana 93

    Elaborao dos autores.

    Da leitura desse quadro, pode-se perceber que, em geral, as porcentagens rela-tivas existncia dos elementos para gesto metropolitana so relativamente baixas:

    apenas 47% das RMs contam com instncia exclusiva de gesto; apesar de a maioria (80%) ter conselho deliberativo institudo legalmente;

    73% possui fundo legalmente institudo, mas 60% destes fundos nunca foram alimentados;

    80% possui conselho deliberativo institudo, mas apenas 33% prev a participao da sociedade civil, e dois teros no tiveram reunio no ltimo ano; e

    somente um tero das RMs possuem, ou esto elaborando, seus planos metropolitanos.

    Ou seja, ainda que a pesquisa tenha se concentrado na identificao e na carac-terizao de aspectos formais, sem arguir sobre aspectos qualitativos desses arranjos, as principais RMs do pas mostram um quadro de institucionalizao frgil. Apesar de haver casos em que ocorre formalizao/institucionalizao de alguns dos ele-mentos avaliados, mas sem que isto se traduza num sistema de operao continuada.

    H que se registrar, contudo, alguns resultados positivos: 87% apresenta ao menos um programa oramentrio exclusivo para a RM; e 93% registra ao menos uma articulao para governana. No entanto, como j foi salientado anterior-mente, tais dados so quantitativos, uma vez que no foi possvel avaliar o peso de tais programas frente aos oramentos estaduais nem a execuo oramentria, tampouco o grau de operao e influncia dessas articulaes na tomada de deci-so, visando garantia dos interesses pblicos no espao metropolitano.6

    Olhando um pouco mais detidamente para os resultados encontrados, ob-serva-se que dois indicadores especficos caracterizam com clareza a fragilidade e a fragmentao da governana metropolitana: o tempo de operao e o nmero de instncias responsveis pela gesto da RM.

    6. tal avaliao se dar ao longo da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, especialmente nas anlises da gesto e da governana das FpICs selecionadas: transporte, uso do solo e saneamento socioambiental, que compem o componente 1.2 do trabalho.

    (Continuao)

  • 23Para uma Anlise-Sntese

    O primeiro indicador, que trata do tempo de operao da instncia de gesto, mostra, na maioria dos casos, a prevalncia de instituies com pouco tempo de existncia, de um a dois anos, como expresso no grfico 2. Tal dado demonstra que h grande rotatividade na estrutura de gesto da instncia formalmente desig-nada pelos governos estaduais para o planejamento e a gesto da RM. Esta caracte-rstica identificada tanto nas RMs de primeira gerao quanto nas mais recentes.

    Da mesma forma, o dado sobre o nmero de instncias que j tiveram a funo de gesto metropolitana demonstra a fragilidade institucional dos arranjos institucionais: a maioria das RMs contou com trs a seis instncias de gesto (gr-fico 3). Apenas quatro RMs tiveram apenas uma instncia de gesto desde a sua instituio, sendo que, deste grupo, apenas Curitiba manteve tal estrutura desde a dcada de 1970. As demais so RMs recentes, com sistemas incipientes ou ainda no consolidados: So Lus, Vitria e Manaus.

    GRFICo 2Tempo de operao da instncia responsvel pela gesto da RM (jun. 2013)

    1

    7

    1

    2

    1 1 1 1

    0

    1

    2

    3

    4

    5

    6

    7

    8

    1 ano 2 anos 4 anos 6 anos 8 anos 19 anos 38 anos 39 anos

    Elaborao dos autores.

    GRFICo 3 Nmero de instncias responsveis pela gesto da RM desde a sua instituio, incluindo a instncia atual (jun. 2013)

    4

    3

    5

    2

    1

    0

    1

    2

    3

    4

    5

    1 instncia 2 instncias 3 instncias 4 instncias 6 instncias

    Elaborao dos autores.

  • 24 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    4 CONSTRUINDO TIPOLOGIAS PARA OS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA DAS REGIES METROPOLITANAS

    Com base nos resultados da anlise descritiva e comparativa, construiu-se uma proposta de tipologias para as RMs em anlise, levando em considerao as dife-rentes perspectivas analticas balizadoras deste estudo.

    No que diz respeito aos aspectos ligados existncia de um sistema de gesto institucionalizado, foram estabelecidos trs estgios: consolidado; em consolidao/ou de consolidao incipiente; e no consolidado. O grfico 4 apresenta a distribuio das quinze RMs entre as tipologias criadas.7

    GRFICo 4 Classificao dos sistemas de gesto das RMS quanto ao nvel de consolidao (jun. 2013)

    0

    1

    2

    3

    4

    5

    6

    7

    Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos)

    Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos)

    Sistema de gesto no consolidado (menor ou igual a 20 pontos)

    Total

    Elaborao dos autores.

    Por um lado, percebe-se que o grupo de RMs com sistema de gesto con-solidado representa 40% dos casos, sendo que cinco dessas RMs, como se ver a seguir, pertencem ao grupo de RMs criadas na dcada de 1970.

    Por outro lado, se se considerar que essas quinze RMs so as mais impor-tantes e significativas do pas, surpreende a constatao de que 60% delas no se encontram ainda consolidadas, do ponto de vista institucional, e que mais de um quarto destas RMs, na verdade, possui sistemas de gesto no consolidados.

    Em relao articulao de entes e atores para governana da RM, a clas-sificao se deu em trs graus relativos: forte, mdia e fraca.8 O grfico 5 apresenta a distribuio das quinze RMs entre os graus de articulao propostos.

    7. tais classificaes foram delimitadas por meio do estabelecimento de intervalos relativos de pontuao. para o sistema de gesto institucionalizado, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 29 e 28, foram consi-derados: consolidados aquelas com pontuao maior que 35 pontos; com consolidao incipiente aquelas com pontuao maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos; e no consolidado aquelas com pontuao menor ou igual a 20 pontos.8. para as articulaes para governana, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 11 e 10, foram considerados: articulao forte aquelas com pontuao maior que 20 pontos; articulao mdia aquelas com pontu-ao maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos; e articulao fraca aquelas com pontuao menor ou igual a 10 pontos.

  • 25Para uma Anlise-Sntese

    GRFICo 5 Classificao dos graus de articulao institucional nas RMs (jun. 2013)

    0

    2

    4

    6

    8

    10

    Articulao forte (maior que 20 pontos)

    Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos)

    Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos)

    Elaborao dos autores.

    De forma ainda mais contundente, o grfico 5 mostra que 60% das RMs apre-sentam um grau fraco de articulaes institucionais para a governana. Apenas duas RMs apresentam um grau forte e quatro RMs, um grau mdio, cumprindo destacar que todas estas seis RMs fazem parte do grupo daquelas criadas na dcada de 1970.

    A anlise relativa permite visualizar grupos de RMs, conforme a tipologia proposta, o que apresentado no quadro 3.

    Um primeiro grupo composto pelas RMs que, em relao s demais, apre-sentam sistemas de gesto consolidados, com graus diferenciados de articulao para governana. Tal grupo formado por RMs de primeira gerao So Paulo e Belo Horizonte (com articulao forte); e Recife, Porto Alegre e Curitiba (com articulao mdia) e tambm pela RM de Goinia (com articulao fraca). Este resultado indica que as RMs institudas com critrios nacionais, na dcada de 1970 e que correspondem s metrpoles da REGIC (IBGE, 2008) , apresentam arranjos mais consolidados, bem como nmero e diversidade significativos de articulaes entre entes e atores para sua governana.

    QuaDRo 3Tipologias de regies metropolitanas, a partir dos arranjos institucionais de gesto identificados

    Sistema de gesto institucionalizadoConsolidado Consolidao incipiente No consolidado

    artic

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    RM de Fortaleza

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    RM de Salvador RM de Rio de Janeiro RM de Vitria Ride/DF RM de Belm

    RM de Cuiab RM de Manaus RM de So lus

    Elaborao dos autores.

  • 26 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    Outro grupo de RMs apresenta sistemas em consolidao ou de consolidao incipiente, mas com fraca articulao para governana. Tal grupo composto, em sua maioria, tambm por algumas importantes RMs de primeira gerao Salvador, Rio de Janeiro e Belm , alm de Vitria e da Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal (Ride/DF).

    Por fim, h um terceiro grupo, que se caracteriza por um sistema de ges-to ainda no consolidado, envolvendo RMs com mdia ou fraca articulao para governana. Neste grupo, encontram-se as RMs de Cuiab, Manaus e So Lus, recentemente criadas e ainda com fragilidades institucionais e de articulao.

    5 DAS TIPOLOGIAS S HIPTESES DE INVESTIGAO: ALGUMAS NOTAS PROVOCATIVAS

    O estudo dos doze espaos metropolitanos da REGIC (IBGE, 2008) e de trs aglomerados dinmicos (que so, institucionalmente, regies metropolitanas) mostra que h uma grande diversidade de arranjos institucionais e articulaes, em diferentes estgios de formalizao, no mbito das principais RMs do pas.

    Entre as RMs da dcada de 1970, h o predomnio de arranjos institucio-nais consolidados, mas algumas RMs mais antigas e a grande maioria das RMs mais recentes apresentam um quadro institucional formal ainda no consolidado.

    J do ponto de vista da densidade das articulaes institucionais, predomi-nam articulaes fracas, especialmente nas RMs mais novas.

    Os arranjos identificados, numa anlise meramente descritiva e quantitati-va, so predominantemente frgeis e pouco consolidados e no se aproximam de uma situao hipottica ideal em nenhum dos casos em anlise (ou seja, tomando como parmetro as RMs hipotticas), o que atesta a fragilidade e a fragmentao da gesto e da governana metropolitanas, j apontadas por outros estudos.

    Sendo estas as principais e mais significativas RMs do pas, o quadro geral encontrado neste componente do projeto Governana Metropolitana no Brasil permite dizer que o processo de metropolizao no pas avanou em termos da for-malizao de novas RMs (como j foi apontado nos estudos previamente citados); contudo, este processo que no utiliza critrios e objetivos claros conforma um quadro de metropolizao institucional que no se traduz na efetivao de sistemas de gesto e governana metropolitanas.

    Mesmo nas RMs mais antigas, da dcada de 1970, que comparativamente apresentam resultados relativos melhores, a comparao com o que seria o tipo ideal de RM deixa muito a desejar.

  • 27Para uma Anlise-Sntese

    Se hoje esta regionalizao no possui efetividade e encontra-se esvaziada como instrumento de gesto e ordenamento territorial, curioso observar a per-manncia do processo de metropolizao institucional (com a criao de novas RMs pas afora).

    Cabe questionar, ento, se a medida e os parmetros de anlise das estrutu-ras e arranjos de gesto metropolitana no so mais (se um dia o foram) adequa-dos para compreender a questo metropolitana no mundo de hoje.

    Se mundo afora ainda prevalecem arranjos institucionais, mecanismos e instrumentos de gesto tradicionais, como se pode observar, por exemplo, na Great London ou nas experincias de gesto metropolitana do Canad, preciso verificar se tais solues carecem de uma adaptao s peculiaridades do federa-lismo brasileira.

    Convm observar, ainda, se a ocorrncia de arranjos institucionais no consolidados sugere que a dinmica metropolitana prescinde deles; e se o Estado teria, no quadro atual, um papel menos relevante na construo do espao urbano/metropolitano especialmente onde h baixa institucionalidade. preciso definir qual o papel do Estado na gesto metropolitana de hoje, espe-cialmente num pas federativo como o Brasil, no qual os municpios tambm so Entes Federados.

    A progressiva proliferao de novas articulaes institucionais parece sugerir uma alternativa aos arranjos mais duros capitaneados pelo Estado. Resta inves-tigar se esta seria uma forma de flexibilizao da gesto e do planejamento metro-politanos, mais adaptvel aos interesses daqueles que querem produzir um certo tipo de espao metropolitanos, mais favorvel s possibilidades de promoo do crescimento econmico.

    Estas so apenas algumas das questes que se encontram no centro do debate sobre a gesto e a governana metropolitanas no Brasil de hoje. Nas prximas duas partes deste livro, ao ler as experincias e os relatos produzidos a diversas mos, vale a pena manter tais questes em mente e arguir, nas entrelinhas de cada captulo, acerca da qualidade da gesto metropolitana no pas.

    Ainda que os autores desses captulos possam estar perigosamente pr-ximos de seus objetos, o esforo de reflexo e a genuna inquietao do investigador se fez presente nas colaboraes recebidas, e tais relatos/anlises constituem um importante testemunho dos desafios da gesto metropolitana no Brasil contemporneo.

  • 28 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

    REFERNCIAS

    BALBIM, Renato et al. Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: LINHARES, Paulo de Tarso F.; MENDES, Constantino C.; LASSANCE, Antonio (Orgs.). Federao brasileira: questes para discusso. Braslia: Ipea, 2012.

    BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 1988.

    COSTA, Marco Aurlio. Metropolizao e fragmentao: paradoxos do desenvolvi-mento territorial e da gesto contempornea nas metrpoles brasileiras ps-Constituio de 1988. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DA REDE INTERNACIONAL DE INVESTIGADORES SOBRE GLOBALIzAO E TERRITRIO, 11., 2010. Mendoza. Anais... Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo, out. 2010.

    COSTA, Marco Aurlio; MATTEO, Miguel; BALBIM, Renato. Faces da metro-polizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestru-tura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.

    IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Regio de influncia das cidades REGIC. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.

    IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, livro 6).

  • 29Para uma Anlise-Sntese

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  • 30 40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

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