BOLETÍN ESPECIAL SOBRE LA INCORPORACIÓN DE CRITERIOS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN URBANA 1

Introducción

De acuerdo con datos de Naciones Unidas (ONU), poco más de 3,400 millones de personas, que significan la mitad de habitantes de la población mundial, residen actualmente en ciudades. Para el 2030, esta participación se incrementará a casi el 60%. Esto es importante en la medida en que las zonas urbanas consumen actualmente entre el 60 y el 80% de la energía que produce el planeta y en una proporción cercana al 80% son responsables de la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI). 2 Asimismo, las ciudades, en la medida en que son el asiento de las mayores densidades de población, son también donde más se dejarán sentir los efectos asociados al cambio climático y donde mayor impacto económico y social, tendrá este fenómeno. Por ese motivo es deseable que la mayor parte de las ciudades consideren la integración de criterios de adaptación al cambio climático dentro de sus instrumentos de planeación urbana.

La estrategia del Gobierno Federal para combatir el cambio climático ha sido vertida en el Programa Especial para el Cambio Climático (PECC) 2009-2012. Este programa establece el compromiso para estabilizar las emisiones de GEI antes de 2012 y reducir 50 por ciento dichas emisiones al 2050. El objetivo es ambicioso, su realización depende de factores tales como la obtención de apoyos financieros y tecnológicos derivados de acuerdos internacionales y, en segundo lugar, de la capacidad y la innovación que tengan los diferentes órdenes de gobierno y de converger a través de mecanismos de cooperación intergubernamental que implican asumir compromisos y responsabilidades.

El PECC también establece compromisos muy claros de todas las dependencias del Gobierno Federal, entre ellas la SEDESOL, quien tiene la responsabilidad de dar cumplimiento a la Meta A.131 del PECC, que establece que antes de que concluya el presente sexenio, la Sedesol logrará que 100% de las ciudades del Sistema Urbano Nacional (SUN)3 cuenten con asistencia técnica para incorporar a sus instrumentos de planeación urbana, principalmente en los capítulos de uso de suelo, adquisición de reserva territorial y vivienda, equipamiento y servicios, densidades e infraestructura; criterios de adaptación al cambio climático.

A fin de dar cumplimiento a dicha meta, se elaboró específicamente este Número Especial de Ecos del Desarrollo Urbano, donde se presentan las propuestas que en materia de adaptación propone llevar a cabo la Dirección General de Desarrollo Territorial (DGDT) y la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo (DGDUS). Vale la pena señalar que algunos de estos criterios de adaptación al cambio climático estarán incorporados a la nueva Guía Metodológica para Elaborar Programas de Desarrollo Urbano, en sus modalidades de zona metropolitana, municipal y de centro de población; así como los que se desprendan de éstos. De igual manera, se prestará asistencia técnica a las localidades del SUN que lo soliciten por escrito.

1. Las ciudades y el cambio climático

1 Boletín Especial elaborado en conjunto por la Dirección General de Desarrollo Territorial y la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la SEDESOL, en cumplimiento a uno de los compromisos que tiene la SEDESOL en el Programa Especial de Cambio Climático, 2009-2012. Créditos: Mtro. Juan Carlos Zentella Gómez, Director General Adjunto de Ordenación del Territorio; Lic. Juan Manuel Mondragón Rueda Flores, Subdirector de Dictámenes Técnicos; Ing. Marco Aurelio García Domínguez, Subdirector Técnico de Proyectos Especiales, Lic. Camilo de la Garza Guevara, Subdirector Técnico de Turismo y Cambio Climático.2 Los principales GEI son: bióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O).3 Con datos del Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI, y de acuerdo con la SEDESOL y el CONAPO, el Sistema Urbano Nacional (SUN) está compuesto por 384 ciudades con una población superior a los 15 mil habitantes donde habitan 81.23 millones de habitantes. Se integra por 59 Zonas Metropolitanas donde habitan 63.83 millones; 78 conurbaciones con 5.17 millones y 247 centros urbanos donde habitan 12.21 millones de personas.

1

Para junio del 2010, el Censo General de Población y Vivienda contó a 112,336,538 individuos residentes en el territorio nacional. Las entidades más pobladas resultaron ser México con 15.2 millones de habitantes, el Distrito Federal con 8.9 millones; Veracruz (7.6 millones), Jalisco (7.35 millones), Puebla (5.8 millones) y Guanajuato (5.5 millones). Entre estas seis entidades se concentra el 45.0% de la población total del país. En contraparte, con menos de un millón de individuos, las menos pobladas resultaron ser Campeche, Colima y Baja California Sur. La tasa de crecimiento promedio anual 2000-2010 revela que aquellas que observaron un mayor dinamismo fueron Quintana Roo (4.1%), Baja California Sur (4.0%), Querétaro (2.6%), Baja California (2.3%), Aguascalientes (2.2%) y Chiapas (2.0%). En proceso de acercarse al crecimiento cero o de ser una población estable se ubican Sinaloa, Guerrero, Michoacán, Zacatecas, todas con un 0.9% y el Distrito Federal (0.3%).

El 47.8% de la población total residía en localidades mayores al millón de habitantes, mientras que el 23.2% se ubicaba en el medio rural con tamaño de localidades inferiores a 2,500 habitantes. Por su parte, aquellas que aglutinan a localidades entre los 15 mil y 100 mil habitantes significaron un 14.7% y las del rango de 2,500 a 15,000 habitantes se estancaron con el 14.3% del total. De esa manera, la población rural disminuyó su participación relativa en 5.4 puntos porcentuales en 20 años, al pasar de un 28.6% a un 23.2% del total entre 2000 y 2010. Todas las categorías urbanas incrementaron su participación relativa en ese mismo periodo. Ya en el 2005, 56 zonas metropolitanas mayores a 50 mil habitantes concentraban el 70% de la población urbana del país y cerca del 75% del PIB nacional.

Es decir, el país se ha urbanizado cada vez más y también acelera su transición demográfica a estadios más envejecidos en su estructura por edad pero que ofrece un bono demográfico entre el 2010 y el 2030 por la primacía de personas en edad de trabajar versus las que no lo están y que debe aprovecharse principalmente en lo que ha venido resultando el motor del crecimiento económico: las ciudades.

2. Las ciudades, explicación y respuesta al cambio climático

Justamente, y tal como se comentó arriba, la población mundial tenderá a residir más en ciudades, por lo que es en ellas donde más se dejará sentir los efectos asociados al cambio climático, y son al mismo tiempo el modo de vida urbano la que explica en gran parte las causas de este fenómeno.

Inundaciones, ondas de calor, sequías, tormentas de lluvia y de viento e infecciones por vector, son algunos factores de riesgo que afectan a las ciudades, su población y sus activos públicos y privados, así como a sus instituciones. Sin embargo, es también en las ciudades y sus gobiernos donde se puede dar respuesta a estos desafíos a través de políticas, estrategias, acciones y lineamientos en materia de edificación, materiales de construcción amigables con el medio ambiente, tecnologías de ahorro energético, definición de usos de suelo, investigación de mareas, erosión de playas, planeación a largo plazo, entre muchas otras medidas.

El intenso uso de energía y el uso desmedido de vehículos automotores, convierten a las ciudades de nuestro país en las mayores generadoras de GEI. Algunos estudios revelan que durante la última década, el crecimiento urbano en México expandió las emisiones de GEI. En 2006, nuestro país era responsable de 1.6% del total de las emisiones en el mundo, con 715 millones de toneladas de CO2, que representaban un 30% de incremento con relación a 1990. 4 La distribución de GEI en México se da de la siguiente manera:

20.9% generación y uso de energía 20.3% transporte motorizado, aéreo, marítimo y ferroviario 8.0% industria de la manufactura y construcción 8.9% procesos industriales 14.4% residuos sólidos y tratamiento de aguas residuales 6.4% agricultura

4 Inventario Nacional de Emisiones de Gases con Efecto de Invernadero (INEGEI), Instituto Nacional de Ecología, 2006.

2

6.7% emisiones fugitivas 9.9% cambio de usos de suelo y silvicultura 4.5% otros consumos (residenciales, comercios y edificios públicos).

Fuente: Instituto Nacional de Ecología y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Primera edición, noviembre del 2009.

Si bien en términos de mitigación, las emisiones en México asociadas al medio urbano corresponden al 77% de los GEI, en términos de adaptación debe decirse que es uno de los países más vulnerables asociados a los fenómenos causados por el Cambio Climático. De hecho, por sus características geográficas, el territorio nacional se encuentra expuesto a la ocurrencia de fenómenos naturales, situación que se agrava al existir aproximadamente 90 millones de habitantes en el país asentados en zonas de riesgo, de los cuales cerca de 70% habitan en zonas urbanas, el 9.5% en zonas semiurbanas y el resto 20.5% lo hace en zonas rurales (Mansilla, 2009). Sin embargo, esta vulnerabilidad se acrecienta por el tipo de crecimiento urbano caótico y expandido que representa un desafío para los gobiernos locales y el país.

3. Los Gobiernos Locales en el contexto de la adaptación al cambio climático

El gobierno mexicano reconoce, dentro del PECC 2009-2012, que el cambio climático constituye el principal desafío ambiental global de este siglo, y que representa, a mediano y largo plazos, una de las mayores amenazas para el proceso de desarrollo y bienestar humanos. Asimismo, señala en dicho documento que enfrentar el cambio climático implica desarrollar de inmediato actividades de mitigación, o reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), y de adaptación, o reducción de la vulnerabilidad.

Para lograrlo, los Gobiernos Locales disponen de las atribuciones que en materia de desarrollo urbano les otorga el Artículo 115 Constitucional. Sin embargo, es necesario incorporar a dichas atribuciones, criterios de adaptación y sensibilizar a las autoridades locales de que el cambio climático está efectivamente ocurriendo y que es necesario actuar ahora para mitigar sus efectos, en ocasiones devastadores. Los efectos del cambio climático no son inmediatos, transcurren de manera lenta por lo que ni la opinión pública ni los gobiernos suelen adquirir conciencia de que está ocurriendo y no se toman medidas de manera oportuna.

Investigadores como Metz y Below (2009), a través de entrevistas a funcionarios locales y grupos focales en algunos estados del oeste estadounidense, concluyeron que persiste aun escepticismo en el tema y en consecuencia, los gobiernos locales son cautelosos, incluso renuentes si hay que invertir recursos en adoptar políticas explícitas para mitigar el cambio climático. Basado en los resultados de esta investigación, los autores del estudio concluyen que los funcionarios locales buscan información práctica y concisa que les permita tomar una iniciativa, conocer un caso exitoso que haya sido implementado en un contexto local similar al suyo, un análisis costo – beneficio que demuestre los beneficios económicos para la localidad, y un mensaje suficientemente claro y persuasivo para que la sociedad local reconozca e identifique de manera clara y tangible los co-beneficios de adoptar una política de combate al cambio climático (Metz y Below, 2009).

Por otro lado, debe reconocerse que actualmente, no hay suficiente investigación que combine conocimiento científico sobre cambio climático y sus efectos previsibles sobre la planeación urbana y el diseño de las ciudades (Blakely, 2007). Sin embargo, existe un consenso en el sentido de que la forma en que se planean y crecen las ciudades resulta crítico para hacerle frente a los efectos vinculados al cambio climático: vientos fuertes, lluvias extremas, sequías, ondas de calor, incendios forestales, elevación del nivel del mar, pérdida de costas y playas, etc.

De acuerdo al mismo Blakely (2007), los esfuerzos de quienes han intentado vincular el desarrollo urbano y el cambio climático, no han sido suficientes pues los resultados han sido una serie de Guías o

3

Lineamientos sobre diseño urbano o bien sobre cómo planificar comunidades seguras, sin que esto haya sido suficiente para anticiparse a los efectos desastrosos previsibles por el cambio climático, como los mencionados en el párrafo anterior.

En este contexto, si bien no se pretende descubrir el “hilo negro” de lo que debe hacerse para tener ciudades seguras frente al cambio climático, debe reconocerse que los criterios de adaptación al cambio climático aquí expuestos, son sólo algunos planteamientos que buscan contribuir a sensibilizar a las autoridades municipales a tomar conciencia de que a través del ordenamiento territorial, prevención de riesgos, la planeación y diseño urbanos, de la asignación de usos de suelo, densidades e intensidades de uso y de la delimitación de destinos y reservas para equipamiento social y/o infraestructura ambiental, es posible contribuir a mitigar los efectos asociados al cambio climático.

Del mismo modo, expertos como Mileti (1999) sugieren que, para el caso de Estados Unidos, no existe un marco general que regule el diseño de las ciudades para garantizar la seguridad frente a eventos climáticos extremos. Lo que existe es un mosaico confuso de regulaciones federales, estatales y municipales que si bien ofrecen en el corto plazo disminuir las pérdidas materiales y humanas frente a fenómenos extremos, en el largo plazo no logra contener el crecimiento de la vulnerabilidad de las ciudades, haciendo de estas pérdidas, episodios cada vez más recurrentes e intensos por el cambio climático.

En este mismo tenor, Geis (2000) señala que no parece ser muy útil centrar la atención en contar con edificaciones seguras (viviendas, oficinas, industrias, etc.), mientras no se cuente con una “comunidad segura” dónde ponerlas, y mientras esta seguridad no incluya aspectos económicos, sociales e institucionales. En otras palabras, una ciudad segura frente al cambio climático dependerá no sólo de los aspectos físico-espaciales y de diseño de la ciudad, sino adicionalmente, de la capacidad económica, social e institucional tanto del sector social como del gobierno local para hacerle frente.

Dicho lo anterior, advertimos que en este Boletín Especial, centraremos la atención únicamente en los aspectos de planeación territorial y urbana, sin dejar de reconocer que los aspectos económicos, sociales e institucionales son críticos, pero que rebasan por mucho el objetivo del presente documento.

4. Criterios e indicadores de adaptación al cambio climático en los instrumentos de planeación urbana

¿Cuáles son los criterios de adaptación al cambio climático que se recomienda sean incorporados a los instrumentos de planeación urbana? En la SEDESOL estamos convencidos de que el cumplimiento de los distintos instrumentos de planeación que emiten los Gobiernos Locales, es ya una acción que contribuye a mitigar los efectos del cambio climático. Sin embargo, existe una diversidad de criterios y recomendaciones que vale la pena subraya y que además de influir en la dinámica del crecimiento y desarrollo urbanos, ayuda a generar procesos de sustentabilidad urbana y enfrentar también el desafío que representa el cambio climático.

4.1. Uso de suelo, densidades e intensidad de uso como medidas tanto de mitigación como de adaptación al cambio climático

En la elaboración de los Programas de Desarrollo Urbano, se deberán propiciar estructuras urbanas con tipologías arquitectónicas que incluyan zonas edificadas intercaladas con zonas verdes para disminuir el Efecto “Isla de Calor” o UHI (Urban Heat Island) 5. El fenómeno UHI tiene un impacto negativo sobre el organismo humano, en especial en verano, porque puede inducir episodios de hipertermia y deshidratación, particularmente en la población más vulnerable como niños y adultos mayores.

5 De acuerdo con Wikipedia, las zonas edificadas ofrecen más superficie para la absorción de calor, el cual irradian lentamente durante la noche. El efecto UHI se da por diferencias de temperatura del aire entre una ciudad y las zonas colindantes no urbanas que suelen ser más frescas. Artículo “Efecto Isla de Calor Urbano” del Environmental Science Published for Everybody Round the Earth (Espere).

4

Parte de un estudio elaborado por el Centro de Transporte Sustentable en colaboración con la SEDESOL y el INFONAVIT (CTS, SEDESOL, INFONAVIT, 2010), da cuenta del efecto UHI y la modificación a la alza del patrón de comportamiento de la temperatura media en las ciudades de Mérida, Aguascalientes y Culiacán durante la noche. (Ver Figura 1)

Figura 1. Efecto de “Isla de Calor” (Urban Heat Island) en Mérida, Yucatán.Mayo de 2001 Mayo de 2009

Fuente: Centro de Transporte Sustentable (2010) Hacia Ciudades Competitivas Bajas en Carbono. Embajada Británica. CTS. SEDESOL. INFONAVIT. México. Abril de 2010

4.2. Adquisición de reserva territorial segura frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos

Incrementar la oferta de suelo apto y seguro para el desarrollo urbano .Con ello se garantiza que el futuro crecimiento de la ciudad ocurra precisamente en zonas seguras frente a fenómenos extremos y se disminuye la vulnerabilidad global de la ciudad ante el cambio climático.

Evitar la ocupación de todas las áreas vulnerables que existan tanto en la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZFMT) como en Terrenos Ganados al Mar (TGM). Existen muchas áreas en zonas litorales que presentan una elevada vulnerabilidad y alto riesgo de inundación, por lo que resulta conveniente evitar su concesión.

La Cuarta Comunicación Nacional que presentó México ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, da cuenta de la persistente elevación del nivel del mar en las últimas décadas e ilustra las zonas de mayor vulnerabilidad frente a este fenómeno.

5

Figura 2. Escenario del aumento del nivel del mar en 1 metro para México y zonas de probable afectación.

Fuente: INE. SEMARNAT (2009) Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. México. Pag. 139.

También las zonas continentales son vulnerables, en particular las zonas expuestas a inundaciones, deslaves y derrumbes en cauces de ríos y barrancas y que suelen ser afectadas por lluvias atípicas o eventos extremos. En ese sentido, debe reconocerse la necesidad de planear a nivel regional o por cuenca para evitar precisamente esto y considerar como un criterio de adaptación al cambio climático, una visión regional del territorio en el que se tome en cuenta el manejo integral de cuenca, planteamiento expuesto por la CONAGUA en su “Agenda del Agua 2030” y que pone de manifiesto que una de las armas de adaptación al cambio climático es la intermunicipalidad, es decir, la suscripción de convenios de asociacionismo intermunicipal que permita adoptar estrategias conjuntas en beneficio de los municipios suscriptores.

6

Figura 3.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. SEDESOL. México, 2011.

Por otro lado, la adquisición de reserva territorial segura, intraurbana y periurbana es indispensable para regular la expansión desordenada de las ciudades y reducir la especulación con el suelo urbano; así como para evitar la ocupación de áreas expuestas a vulnerabilidad y riesgos. No solamente eso, también debe aprovecharse y reciclarse el suelo intraurbano y periurbano en ciudades de 50 mil a 500 mil habitantes, para apoyar el desarrollo de vivienda de interés social e inducir modelos de ciudades con densidades más elevadas que las actuales.

La SEDESOL cuenta con el Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH) que permite fortalecer las capacidades de los municipios en materia de prevención de riesgos, a través de acciones como la elaboración o actualización de un Atlas de Riesgo, la elaboración o actualización de reglamentos de construcción con fines de prevención de desastres, obras de prevención y mitigación del riesgo como encauzamiento de ríos, estabilización de laderas, construcción de bordos, tratamiento de grietas y oquedades, obras de protección costera, pavimentación de rutas de evacuación en zonas de riesgo, entre otras obras públicas. A través de este Programa, es posible elaborar estudios sobre la reubicación de asentamientos humanos expuestos a riesgos, hacia zonas aptas para la ocupación.

4.3. Vivienda y cambio climático

En este caso, será necesario revisar y adecuar reglamentos locales de construcción, códigos de edificación, leyes estatales de desarrollo urbano y leyes de fraccionamientos desde la perspectiva del cambio climático, con especificaciones precisas para la adaptación. Se dice fácil, pero es crítico que los gobiernos locales en coordinación con las legislaturas locales, revisen y en su caso, modifiquen todo el marco jurídico que tiene que ver con la edificación de la vivienda y el desarrollo urbano, no solo para lograr ciudades más seguras, sino para lograr viviendas, desarrollos habitacionales, barrios, colonias y ciudades adaptadas a sequías, heladas, ondas de calor y en general a fenómenos climatológicos

7

crecientemente inusuales. Esta acción es primordial para que no se vea afectada la habitabilidad de las viviendas ni la calidad de vida y/o el confort de las mismas, ni en términos de su seguridad frente a fenómenos hidrometeorológicos. La SEDESOL está aplicando ya programas piloto de viviendas y recámaras tipo palafito en localidades pobres asentadas en planicies fluviales como es el caso del municipio de Centla, en Tabasco y en algunas localidades en Chiapas.

Fuente: Presentación “Proyecto piloto de vivienda tipo palafito en Tabasco”. SEDESOL. FONHAPO. Delegación Federal de Sedesol en Tabasco. 2010.

Fuente: Presentación “Proyecto piloto de vivienda tipo palafito en Tabasco”. SEDESOL. FONHAPO. Delegación Federal de Sedesol en Tabasco. 2010.

4.4. Equipamiento y servicios para adaptarse al cambio climático

Sistemas de parques, jardines y corredores verdes.

Uno de los atributos de las ciudades sustentables es la densidad y la mezcla de usos de suelo donde coexistan vivienda, comercios y servicios. Dentro de los servicios, se incluyen naturalmente los parques, plazas y áreas jardinadas, que tal como se comentó anteriormente, juegan un papel fundamental en la creación de microclimas confortables que permitan tolerar temperaturas extremas. Vale la pena señalar que la Organización Mundial de la Salud recomienda que deben existir entre 12 y 16 m2 de área verde por

8

habitante, por lo que se insistiría en la necesidad de revisar leyes y reglamentos de las entidades federativas y municipios para asegurarse de que esta dotación de área verde por habitante se cumpla en los programas de desarrollo urbano y en la edificación de nuevos desarrollos habitacionales.

Asimismo, y desde una perspectiva reactiva que no deja de caer en la vertiente de adaptación, es necesario asegurarse de que exista la infraestructura de alerta temprana ante desastres naturales, como un sistema de protección civil para resguardar a la población ante desastres. Esto implica un programa de habilitación de equipamientos fundamentalmente públicos (escuelas, parques, etc.), aunque también pueden ser privados (hoteles, escuelas privadas, etc.) para que operen como albergues y centros de acopio ante desastres.

Equipamiento de Salud

El cambio climático impone la necesidad de que la ciudad asegure la existencia suficiente de equipamiento de salud en virtud del incremento en las enfermedades por vector, en particular aquellas asociadas con las ondas de calor extremo (enfermedades diarréicas agudas), así como de frío extremo (enfermedades en las vías respiratorias). En ese sentido, los gobiernos locales deberán conocer las necesidades, capacidades y limitaciones que tienen en salud y asistencia social, concretamente en garantizar que el sistema de salud pueda atender oportunamente eventuales epidemias a través de dispensarios médicos, Unidades de Medicina Familiar, Centros de Salud, Clínicas, Hospitales Regionales y en su caso, Hospitales de especialidades médicas.

4.5. Densidades y cambio climático

Al respecto, es fundamental la densificación de zonas habitacionales en ciudades mayores de 50 mil habitantes y diversificación de los usos del suelo que eviten innecesarios desplazamientos y emisiones de carbono.

Una ciudad más densa y con mayores intensidades de uso permite jugar con los espacios y el diseño urbano generando microclimas más confortables y permitiendo, paradójicamente, un diseño en el que es posible incluso incrementar los m2 por habitante de área verde, tal como se demostró en el estudio “Hacia ciudades competitivas bajas en carbono”. (SEDESOL. CTS. 2010)

9

Figura 3. Modelos de estructura urbana y la participación porcentual por uso del territorio.

©Sara Topelson

©Sara Topelson

Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Transporte Sustentable. “Hacia ciudades competitivas bajas en carbono”. CTS. SEDESOL. INFONAVIT. México. 2010.

Cada uno de los modelos de estructura urbana presentados en la Figura 3, da cuenta de que no existe incompatibilidad entre una ciudad densa y una mayor aportación por m2 de área verde. Al contrario, las ciudades centrales suelen estar mejor equipadas en parques y jardines que los grandes desarrollos habitacionales periféricos. Éstos últimos, dada su estructura urbana y su contribución a la vialidad (la mayor respecto a los otros modelos), genera enormes planchas asfálticas que no hacen sino intensificar el efecto de isla de calor comentado arriba.

Las ciudades consolidadas, más densas, compactas, en ocasiones con arbolado maduro y frondoso, aunado a la presencia de edificios con mayores alturas, permite la generación de microclimas a través de las sombras que se generan. Aun cuando pueda suponerse que las periferias urbanas aportan menos calor por estar rodeadas de zonas no urbanizadas, el efecto agregado y de largo plazo es una intensificación tanto del efecto de isla de calor, como una mayor demanda de movilidad motorizada y en consecuencia de consumo de combustible fósil y mayores emisiones de gases de efecto invernadero, por lo que todo parece indicar que una ciudad compacta, densa y con mezcla de usos compatibles y diversidad de actividades, es mejor tanto desde el punto de vista de la mitigación como desde el punto de vista de la adaptación.

Respecto a este último punto, en lo que se refiere al equipamiento de educación, salud, cultura, abasto, etc. no existen evidencias que demuestren de manera categórica que una ciudad “bien equipada” esté mejor adaptada al cambio climático y sea más resiliente. Sin embargo, intuitivamente nos atrevemos a sugerir que las ciudades que tienen cubiertos sus requerimientos de equipamiento, estarán mejor adaptadas al cambio climático, pues cualquier contingencia asociada a él, podrá ser mejor atendida en la

10

medida en que se cuentan con centros de salud dónde atender a poblaciones vulnerables; o escuelas, universidades y centros de investigación donde sensibilizar y generar conocimiento sobre el tema y que pueden ser habilitadas como albergues y centros de acopio ante un desastre.

Estos atributos los encontramos fundamentalmente en las ciudades centrales cuya densidad y diversidad de actividades económicas y en virtud de las mayores bases gravables, es posible financiar el equipamiento necesario ante una contingencia. En ese sentido, estamos trabajando bajo la hipótesis de que una ciudad densa, compacta, con mezcla de usos y presencia de equipamientos de educación, salud, cultura, abasto y recreación, estará mejor adaptada al cambio climático, aunque esto está aún por demostrarse. En cualquier caso, nos parece importante replantear si una ciudad dispersa y en constante expansión (modelo que adoptaron nuestras ciudades desde hace aproximadamente 30 años), está disminuyendo su capacidad de adaptación y generando vulnerabilidades frente al cambio climático.

4.6. Infraestructura para adaptarse al cambio climático

Tal como ya se mencionó, las ciudades estarán cada vez más expuestas a fenómenos extremos de sequías, huracanes e inundaciones. En ese sentido, la infraestructura hidráulica y sanitaria debe también adaptarse a condiciones cambiantes cada vez más extremas.

Está documentado que con el cambio climático, la variabilidad climática y los períodos de retorno, tenderán a modificarse. Previsiblemente, habrá lluvias más intensas en períodos más cortos de tiempo, y más sequías en períodos más prolongados. En ese sentido, contar con reservorios y ahorradores de agua se vuelve crítico para garantizar un abasto de agua en épocas de estiaje, así como una infraestructura adecuada para el control de lluvias severas. Esto remite de nueva cuenta a revisar y actualizar los códigos de edificación y las leyes y reglamentos tanto de fraccionamientos como de desarrollo urbano y vivienda.

Figura 4. Captador de agua pluvial

Fuente: SEDESOL (2012). Guía de Desarrollo Local Sustentable. Sedesol. Banco Mundial. México, 2012. (En prensa).

11

Por otro lado, una de las estrategias para lograr ciudades mejor adaptadas al cambio climático, en particular aquellas que coexisten con ríos, es asegurarse un manejo adecuado del mismo a través de obra pública para dosificar el gasto y procurar la presencia de agua en época de estiaje, y el control de las avenidas en época de lluvias. México es un país de ciudades que le han dado la espalda a los ríos, mismos que han sido entubados y/o habilitados como drenaje sanitario a cielo abierto o bien que han sido invadidos por asentamientos irregulares. Ante esta circunstancia, se proponen cuatro criterios de actuación:

1) Sanear y encausar los ríos para evitar el arrastre de materiales, acción que puede servir simultáneamente para mejorar el paisaje urbano, detonar proyectos inmobiliarios y turísticos, incluso regenerar centros históricos y crear corredores comerciales. (Perló, 2010)

Figura 5. Encausamiento de río.

Fuente: Acervo fotográfico. Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. Dirección General de Desarrollo Territorial. SEDESOL. 2011.

2) Poner en marcha programas de ordenamiento territorial regionales por cuencas y microcuencas (interestatales e intermunicipales).

3) Incluir en los Programas de Ordenamiento Territorial, proyectos ambientales asociados a las preservación del recurso hídrico: forestación y reforestación con la participación de ejidatarios y comuneros, restauración de manglares, pago por servicios ambientales, modernización de la infraestructura hidroagrícola, etc.

4) Impulsar acciones de manejo forestal sustentable en espacios públicos intraurbanos y franjas periurbanas, así como en regiones prioritarias por la pérdida de cubierta vegetal. Esta estrategia resulta fundamental pues de ella depende evitar la erosión de las cuencas altas, el arrastre de materiales y en consecuencia el azolve de cauces de ríos. El arrastre de materiales que llegan a las ciudades, colapsan su infraestructura hidráulica (represas, alcantarillado sanitario y pluvial) y la hacen más vulnerable ante fenómenos hidrometeorológicos extremos.

12

Figura 6. Cuenca deforestada en Chiapas.

Fuente: Acervo fotográfico. Dirección General de Desarrollo Territorial. SEDESOL.

Vialidades e infraestructura “verde”

Una de las infraestructuras fundamentales de adaptación son las vialidades por varios motivos: en la medida en que sean vialidades con camellones o banquetas amplias, en esa medida podrán ser aprovechadas para introducir vegetación adecuada (local) que contribuya a generar microclimas y regular la temperatura media de la ciudad y captar carbono.

Los Lineamientos en materia de equipamiento, infraestructura y vinculación con el entorno publicados por la SEDESOL y que son aplicables a los grandes desarrollos habitacionales recientes, plantean criterios muy precisos que vale la pena considerar y que logran un confort mínimo en dichos conjuntos. Entre estos lineamientos, vale la pena citar los siguientes:

Cubrir 50% de las vialidades, al menos, con pavimentos cuyo Índice de Reflexión Solar (IRS) sea del 29%.6. El IRS evalúa la frescura relativa de una superficie, incorporando tanto refracción como emisión solar en un solo valor.7

Manejar una densidad de al menos un árbol por cada 50 m2 de espacio público, salvo en plazas, y de al menos un árbol también por cada 25 m lineales de calle.

Cubrir el 50%, al menos, de los aparcamientos comunes, con un IRS del 29% o árboles que den sombra.

Cubrir el 50%, al menos, de los techos de las instalaciones que componen el equipamiento público con un IRS del 29%.

Plantar un árbol o planta resistente al clima de cuando menos 1.8 m. de altura a cada 15 m. en cada una de las aceras. La altura libre de interferencias será de 2.10 m.

6 Lineamientos del artículo 73 de la Ley de Vivienda, en materia de equipamiento, infraestructura y vinculación con el entorno, SEDESOL, México, Proyecto para consulta vía web (enero de 2010).7. De acuerdo con Wikipedia, el IRS cuantifica una superficie caliente cómo la relación con el nivel estándar del color blanco y negro. Una superficie de color negro normal se define con una reflectividad de 0.05 y una emitancia de 0.90 = 0; así como un estándar de color blanco con una reflectividad de 0.80 y una emitancia de 0.90 = 100.

13

Figura 7. Contrastes entre vialidades con y sin arbolado urbano

Oaxaca. ©Juan Carlos Zentella Mexicali. ©Rodrigo Díaz

Existen algunos temas y acciones relativamente recientes que vale la pena abordar como estrategias de adaptación al cambio climático a nivel urbano. Uno de ellos es la agricultura urbana como una forma innovadora de producción alimentaria que aprovecha los recursos locales y que tiene la ventaja de generar empleo y contribuir al abasto local, evitando la compra de productos de regiones lejanas que suponen un mayor consumo de energía en transporte y logística.

La agricultura urbana es una modalidad de azotea verde. En efecto, una azotea verde puede o no tener una función productiva, aunque siempre tiene una función estética y ambiental pues permite absorber el calor del sol y reflejarlo menos al ambiente, contribuyendo con ello a evitar el efecto de isla de calor.

5. Conclusiones y recomendaciones

Al conjunto de criterios de adaptación al cambio climático expuestos en el presente documento (que no son los únicos), debe tomarse en cuenta una serie de recomendaciones, empezando por las más importantes y que se trata de un proceso permanente:

Elaborar o en su caso actualizar todos y cada uno de los instrumentos de planeación, es decir, programas de ordenamiento territorial, programas de ordenamiento ecológico, programas de desarrollo urbano y atlas de riesgos. Estos son instrumentos fundamentales pues su existencia, aplicación u omisión, condicionan la capacidad de una ciudad para adaptarse al cambio climático, en consecuencia, es fundamental que se cuente con ellos debidamente aprobados por congresos locales y cabildos, publicados en el periódico oficial de los estados y en su caso registrados en los Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio, como requisitos para que se vuelvan Ley.

Se recomienda elaborar un Programa Municipal de Acción Climática, que si bien está orientado a la identificación y generación de un inventario de emisiones, contiene lineamientos generales de adaptación al cambio climático que le son útiles al municipio.8

Será necesario seguir trabajando en la identificación de Asentamientos Humanos Irregulares en zonas de Alto Riesgo, y en su caso, su reubicación como último recurso. Lamentablemente el fenómeno de la ocupación irregular del territorio persiste y acentúa la vulnerabilidad ante el cambio climático, por lo que debe concebirse procesos de reubicación en casos absolutamente necesarios y buscando el mayor consenso con las familias a ser reubicadas y con la participación de todos los actores gubernamentales tanto estatales como federales.

8 Para mayores detalles de los Programas de Acción Climática Municipales, se sugiere consultar la siguiente liga: http://pacmun.org.mx

14

Algunos de estos criterios requieren de la voluntad política y de la concertación de los diferentes órdenes de gobierno de nuestro país y desde luego, de la identificación de mecanismos financieros, jurídicos y de concertación que faciliten su concreción.

Existen diversos mecanismos mediante los cuales la SEDESOL podría dar cauce a algunos de los criterios enunciados, como es el caso del Programa Hábitat, el de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos, el Programa de Rescate de Espacios Públicos y naturalmente, mediante la capacitación y asistencia técnica en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, prevención de riesgo, transporte urbano, movilidad sustentable, manejo de residuos sólidos, entre otros.

15

Equipamiento y serviciosSistemas de parques, jardines y corredores verdes

Lograr mayores densidades y la mezcla de usos de suelo compatibles donde coexistan vivienda, comercios y serviciosIncluir parques, plazas y áreas jardinadas que permitan crear microclimas confortables y mitigar temperaturas extremas y evitar el efecto de "isla de calora"

Asegurarse de que exista la infraestructura de alerta temprana ante desastres naturales, como un sistema de protección civil para resguardar a la población ante desastres

Equipamiento de Salud

DensidadesDensificación de zonas habitacionales en ciudades mayores de 50 mil habitantes Diversificación de los usos del suelo que eviten innecesarios desplazamientos y emisiones de carbono

InfraestructuraLa infraestructura hidráulica y sanitaria debe adaptarse a condiciones cambiantes cada vez más extremas.Prever reservorios o tanques captadores de lluvias y ahorradores de agua para garantizar un abasto de agua en épocas de estiajeContar con infraestructura adecuada para el control de lluvias severas.

Vialidades e infraestructura “verde”

Cubrir el 50%, al menos, de los aparcamientos comunes, con un IRS del 29% o árboles que den sombra.Cubrir el 50%, al menos, de los techos de las instalaciones que componen el equipamiento público con un IRS del 29%.

Plantar un árbol o planta resistente al clima de cuando menos 1.8 m. de altura a cada 15 m. en cada una de las aceras. La altura libre de interferencias será de 2.10 m

Sanear y encausar los ríos para evitar el arrastre de materialesPoner en marcha programas de ordenamiento territorial regionales por cuencas y microcuencas (interestatales e intermunicipales).

Modernizar de la infraestructura hidroagrícola

Impulsar acciones de manejo forestal sustentable en espacios públicos intraurbanos y franjas periurbanas, así como en regiones prioritarias por la pérdida de cubierta vegetal.

Asegurarse de aportar un área verde por habitante, mínimo de entre 12 y 16 m2 en atención a las recomendaciones de la OMS.

Asegurar la existencia suficiente de equipamiento de salud en virtud del incremento en las enfermedades por vector, en particular aquellas asociadas con las ondas de calor extremo (enfermedades diarréicas agudas), así como de frío extremo (enfermedades en las vías respiratorias).

Atender oportunamente eventuales epidemias a través de dispensarios médicos, Unidades de Medicina Familiar, Centros de Salud, Clínicas, Hospitales Regionales y en su caso, Hospitales de especialidades médicas.

Cubrir 50% de las vialidades, al menos, con pavimentos cuyo Índice de Reflexión Solar (IRS) sea del 29%. El IRS evalúa la frescura relativa de una superficie, incorporando tanto refracción como emisión solar en un solo valor.

Manejar una densidad de al menos un árbol por cada 50 m2 de espacio público, salvo en plazas, y de un árbol también por cada 25 m lineales de calle.

Instrumentar programas de agricultura urbana como una forma innovadora de producción alimentaria que aprovecha los recursos locales, genera empleo local y disminuye el consumo de energía en transporte y logística.

Instrumentar programas de azoteas verdes (que pueden tener una función productiva como la agricultura urbana o simplemente estética), a fin de absorber el calor del sol y reflejarlo menos al ambiente, contribuyendo con ello a evitar el efecto de isla de calor.

Incluir en los Programas de Ordenamiento Territorial, proyectos ambientales asociados a las preservación del recurso hídrico como forestación y reforestación con la participación de ejidatarios y comunidades, restauración de manglares, pago por servicios ambientales (conafor), entre otras acciones.

16

Bibliografía

Blakely, Edward J. (2007) Urban Planning for Climate Change. Lincoln Institute of Land Policy. Working Paper. 25p.

Centro de Transporte Sustentable (2010) Hacia Ciudades Competitivas Bajas en Carbono. Embajada Británica. CTS. SEDESOL. INFONAVIT. México. Abril de 2010. 75p.

Centro de Transporte Sustentable. “Hacia ciudades competitivas bajas en carbono”. CTS. SEDESOL. INFONAVIT. México. 2010. 175p.

Geis, Donald E. (2000) “By Design: The Disaster Resistant and Quality of Life Community” en Natural Hazards Review, Vol. 1, 151 – 161

Mansilla, Elizabeth (2009) “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el Riesgo de Desastres”. Estudio Técnico. SEDESOL. México, D.F. Julio, 2009.

Metz, David y Curtis Below (2009) Local Land Use Planning and Climate Change Policy. Summary Report from Focal Groups and Interviews with Local Officials in the Intermountain West. Lincoln Institute of Land Policy. Working Paper. 23p.

Mileti, Dennis (1999) Disasters by Design: A Reassessment of Natural Hazards in the United States . Washington D.C. Joseph Henry Press.

Perló, Manuel (2010) “La apuesta para el desarrollo inmobiliario: recuperación de ríos urbanos”. En González, Arsenio, et.al. Rescate de Ríos Urbanos. Propuestas conceptuales y metodológicas para la restauración y rehabilitación de ríos. UNAM. Coordinación de Humanidades. PUEC. México. Pp. 50-54

SEDESOL (2010) Lineamientos en materia de equipamiento, infraestructura y vinculación con el entorno, México, Proyecto para consulta vía web (enero de 2010).

SEDESOL (2011) Reglas de Operación del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Reglas_de_Operacion_PRAH

SEDESOL (2012) Guía para el Desarrollo Local Sustentable. Financiamiento de Banco Mundial. Próximamente a publicarse.

Presentación “Proyecto piloto de vivienda tipo Palafito en Tabasco” SEDESOL/FONHAPO/Delegación Federal de SEDESOL en Tabasco (2010)

INEGI (2010) Censo de Población y Vivienda 2010 http://www.censo2010.org.mx/

Programa Especial de Cambio Climático (PECC 2009-2012), Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/PECC_DOF.pdf

INE (2006) Inventario Nacional de Emisiones de México (INEM). http://www.ine.gob.mx/dica/547-calaire-inem

INE/SEMARNAT (2009) Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el cambio Climático, 1era edición. http://unfccc.int/resource/docs/natc/mexnc4s.pdf

Artículo Efecto Isla de Calor Urbana del Environmental Science Published for Everybody Round the Earth (ESPERE)

17

CONAGUA (2011) Agenda del Agua 2030, Disponible en línea: http://www.conagua.gob.mx/conagua07/temas/agendadelagua2030.pdf

Programas de Acción Climática Municipales (2012) revisar página ICLEI http://pacmun.org.mx

18