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Libro: Derecho a la comunicación, procesos regulatorios y democracia participativa en
América Latina.
SECCIÓN II • DISPUTAS POLÍTICAS, PROCESOS REGULATORIOS Y
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA o Avances concretos de los marcos normativos
encaminados a la regulación de medios, servicios de telecomunicaciones y acceso a la
información o Persistencias de disputas en el marco de los procesos regulatorios. o
Inclusión de la sociedad civil tanto en la formulación de proyectos o acciones encaminadas
a la ampliación del derecho a la comunicación así como también en la toma de decisiones
respecto al mismo.
• Título: Nuevas disputas por el Derecho a la Comunicación en Argentina: el giro a la
derecha a partir de diciembre de 2015.
• Resumen. Las políticas de comunicación y cultura que implementó el nuevo gobierno
argentino tras asumir en diciembre de 2015, representaron un cambio radical respecto de la
regulación vigente hasta entonces y abarcaron al sector audiovisual, los servicios de
telecomunicaciones algunos espacios públicos de cultura y los medios públicos. Por la vía de los decretos -algunos de ellos de necesidad y urgencia- el PEN
transformó la arquitectura institucional creada por las anteriores normativas del
Audiovisual y las Telecomunicaciones realizando modificaciones en sus áreas medulares y
disolviendo las autoridades en ejercicio cuyos mandatos no había concluido. En paralelo, se
aplicaron numerosos cambios en el articulado de ambas leyes, en un movimiento de
liberalización y re-regulación a favor de los actores dominantes de mercado.
Junto a la promesa de una nueva y única Ley de Comunicaciones Convergentes, se
generaron acciones de repudio y reclamo desde un amplio arco de actores en el marco de
una escena incierta, especialmente para los actores no lucrativos y públicos del sector.
• Breve biografía de los autores. (150 a 200 palabras): Daniela Monje: Dra. en Comunicación, por la Universidad Nacional de La Plata. Docente
regular e Investigadora en las Universidades Nacional de Córdoba y Nacional de Villa
María.
Ezequiel Alexander Rivero: Mgter. en Industrias Culturales: políticas y gestión, por la
Universidad Nacional de Quilmes. Becario Doctoral por el Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Juan Martín Zanotti: Lic. en Comunicación Social, por la Universidad Nacional de
Córdoba. Becario Doctoral por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET).
• Cuerpo del trabajo.
1. Introducción El giro copernicano que experimentaron las políticas de comunicación en Argentina
a partir del 10 de diciembre de 2015, con la asunción del gobierno de la alianza
Cambiemos, liderada por Mauricio Macri, implicó un severo retroceso en los derechos a la
comunicación alcanzados en la década anterior. En una serie que no reconoce parangón,
salvo en épocas de interrupción de los gobiernos democráticos, se han vulnerado desde
principios elementales reconocidos en la Constitución Nacional y en los Pactos y Tratados
internacionales -que el país ha ratificado e incorporado como parte de su derecho positivo
con rango constitucional-, hasta normativas específicas recientemente sancionadas y que
fueran fruto del debate público y consideradas plenamente constitucionales por los tres
poderes del Estado, como la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (SCA)
aprobada en 2009. En esta línea, el nuevo gobierno busca sancionar en el corto plazo una
nueva Ley de Comunicaciones Convergentes1 que una las leyes del audiovisual y de las
telecomunicaciones preexistentes2.
La férrea aplicación del programa de gobierno de la nueva gestión del Estado
nacional parte de un diagnóstico apocalíptico, que se dará a conocer públicamente recién a
seis meses de iniciada su gestión3, y según el cual el sector de las comunicaciones habría
requerido una intervención fundacional. Este documento -que analizaremos más adelante-
exhibe con claridad el “giro a la derecha” en las políticas de comunicación que ha dado el
nuevo gobierno nacional al tiempo que busca justificar algunas de las líneas de acción
implementadas en las diversas intervenciones que acontecieron en el sector durante el
primer semestre de su mandato. En términos cronológicos, el proceso se inicia con la reforma del aparato jurídico-
normativo definida e implementada por el Poder Ejecutivo por la vía de Decretos –algunos
de Necesidad y Urgencia- a partir del primer día de gobierno que, vale decirlo, coincide con
el receso de los cuerpos legislativos. Allí ya se delinea una nueva arquitectura institucional
que excluirá la representación de la sociedad civil y del amplio arco de sectores públicos y
privados con incumbencia en el sector, que fueran contemplados en la norma original. En
simultáneo tendrán lugar fuertes medidas de “disciplinamiento” que se materializan
mediante despidos masivos en todas las estructuras del Estado, incluyendo medios y
espacios de cultura y en muchos casos se relacionan de modo directo a la filiación político-
partidaria de los trabajadores, al tiempo que se inscriben más ampliamente en una política
de achicamiento del Estado. Este movimiento tendrá su correlato en el sector privado y se
vinculará a los ajustes económicos –recesión, inflación, devaluación de la moneda- que
implican las políticas liberales del gobierno. Sólo en el sector de medios de comunicación,
se habían registrado hasta junio de 2016, 2.500 despidos además de cierres y vaciamientos
de numerosas empresas de comunicación4.
La estrategia de la intervención en aspectos cruciales de la Ley SCA y de la Ley
Argentina Digital que se despliega como punto de partida, se vincula por una parte a la
necesidad de blindar la participación en la toma de decisiones y colocar al sector de
radiodifusión y telecomunicaciones directamente bajo la órbita del PEN, y por otra a
generar el entorno regulatorio favorable para los procesos de concentración, convergencia e
ingreso de capitales extranjeros que reclamaba el sector con fines de lucro.
Las políticas sobre medios públicos requieren párrafo aparte. En relación a este
sector se produce por una parte una ampliación de incumbencias en tanto se crea un
Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos con rango ministerial en el que quedan
comprendidos Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (que incluye a los medios
estatales nacionales preexistentes, el servicio de Radiodifusión Argentina al Exterior (RAE)
1 Ver: http://bit.ly/1sxiXg6
2 Luego de la creación de un nuevo Ministerio de Comunicaciones y de la promulgación del decreto que
disolvió las autoridades del audiovisual (AFSCA) y de las Telecomunicaciones (AFTIC) generando un nuevo
ente de control denominado ENaCOM el Estado conformó una “Comisión para la Elaboración del Proyecto
de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078”. Esto implica reunir en una sola
norma la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009 y la Ley de
Telecomunicaciones Argentina Digital sancionada en 2014. 3 Informe “El estado del Estado” 3 de Junio de 2016. Disponible en: http://bit.ly/1TTasbt
4Para una ampliación de este tema puede consultarse al respecto: Marcha de los Trabajadores de Prensa
http://bit.ly/1U3qQWU
y la agencia nacional de noticias estatal Telam), los canales públicos PAKA PAKA,
Encuentro y DeporTV que se encontraban bajo la órbita del Ministerio de Educación, dos
espacios culturales y de entretenimiento estatales: Centro Cultural Néstor Kirchner y
Parque Temático Tecnópolis y el repositorio de contenidos audiovisuales BACUA. Con
relación al horizonte de regionalización de las comunicaciones como proyecto político de
integración que se había trazado en la anterior gestión, el titular del sistema de Medios y
Contenidos Públicos anunciaba en el mes de marzo que la participación societaria del país
en la señal regional TELESUR sería discontinuada5. Esta decisión se efectivizó pocas
semanas más tarde y sumado a ello en el mes de junio se retiró señal de TELESUR de la
grilla de la Televisión Digital Abierta (TDA)6. Cabe destacar que la TDA constituye en
Argentina una política social de acceso universal a la televisión digital que es de carácter
libre y gratuito y que ha constituido en la anterior gestión una de las principales líneas de
política sobre medios públicos. Actualmente su gestión continúa bajo la órbita de la
Sociedad Estatal ARSAT7, ahora transferida al novel Ministerio de Comunicaciones.
Frente a un escenario de ruptura paradigmática con el principio de la comunicación
como derecho humano que balizo las políticas de comunicación en la década pasada, y con
el imperativo mercantil que se revaloriza frente al mapa convergente, nuestro trabajo
buscará trazar ciertas líneas comparativas – en términos de disputas políticas, procesos
regulatorios y participación ciudadana, entre el escenario normativo, de políticas y prácticas
de la década anterior y el que se conforma en el presente.
2. De la comunicación como derecho al imperativo de la convergencia:
reformas normativas y confrontaciones públicas Uno de los avances sustantivos en relación a la ampliación de derechos que ha
tenido lugar en los últimos 15 años en la región suramericana, ha sido el reconocimiento y
defensa de la comunicación como derecho humano, y de modo concomitante la definición
de los límites que deben imponérsele a su tratamiento mercantil. Prueba de ello son las
numerosas reformas normativas sobre comunicaciones, radiodifusión, telecomunicaciones
y/o audiovisual llevadas a cabo durante este período en la mayoría de los países de región
(Monje, 2015; Arroyo, 2012; De Moraes, 2012) así como los proyectos que, impulsados
muchas veces por la sociedad civil organizada, no alcanzaron estado parlamentario y fueron
finalmente desactivados, como en el caso de Brasil. Aún con matices, se verifica que en todos los casos hubo un reconocimiento y luego
una incorporación en las normas de principios y recomendaciones procedentes del derecho
público internacional. En el caso argentino, además, la norma sancionada en 2009 que
regula los Servicios de Comunicación Audiovisual, fue considerada de modo elogioso por
los Relatores de Libertad de Expresión de OEA y ONU, en tanto colocó a la comunicación
como derecho humano, habilitó a los tres sectores del audiovisual a prestar servicios de
modos equitativos mediante el diseño de mecanismos cruzados que por una parte
estimularon el crecimiento de los sectores no lucrativos aplicando garantía de reservas de
espectro, ampliaron el abanico de los actores públicos incluyendo a prestadores estatales y
no estatales y de modo concomitante procuraron delimitar la actividad mercantil y
5 Programa “La cornisa” conducido por Luis Majul. Canal América. Disponible en: http://bit.ly/1TXHH8e
6 El anuncio fue realizado el día 7 de junio a las autoridades de la Nueva Televisión del Sur. Ver:
http://bit.ly/22Q6mBa. 7 Sobre este punto los trabajadores han denunciado un vaciamiento de la empresa que pone en serio riesgo la
continuidad del proyecto ver: http://bit.ly/26nUr0t mientras que los medios comunitarios han reclamado su
continuidad y la efectiva adjudicación de las licencias Ver: http://bit.ly/1XHLc9k . Por su parte la autoridad
del área manifestó recientemente que se proseguirá con el plan de ampliación de cobertura territorial. Ver:
http://bit.ly/1Yg68mA
estimular la competitividad y crecimiento diverso del sector, imponiendo cuotas de
mercado y límites a la concentración a los actores fuertes del sistema tomando como
referencia las mejores prácticas en la materia a nivel de casuística internacional comparada.
Asimismo la norma construyó un sistema de órganos de gobiernos articulados entre sí y
cuya conformación colegiada restringió, al menos formalmente, la injerencia del Poder
Ejecutivo, incorporó actores del Poder Legislativo y habilitó las representaciones
sectoriales y de la sociedad civil (Monje, 2014; Marino, Becerra y Mastrini, 2010) Esta concepción fue devastada en los primeros seis meses de gestión por el nuevo
gobierno nacional. Con la convergencia como nuevo predicado del futuro de las
comunicaciones en poco menos de un mes la arquitectura institucional creada por las
anteriores normativas del Audiovisual y las Telecomunicaciones fue intervenida en sus
áreas medulares y disuelta. La escasa institucionalidad que pervivió (Defensoría del Público
o Consejo Consultivo Honorario de Medios Públicos) se sostiene en condiciones de
extrema precariedad. En relación a los avances logrados en la letra de la ley que buscaron
impedir el abuso de posición dominante, desmontar situaciones de oligopolio y legislar
sobre actividades de gran importancia en la economía del audiovisual que no se habían
considerado hasta entonces, como el caso de la TV por cable, también fueron desandados.
Sólo a modo de ejemplo podemos señalar que se amplió el número de licencias permitidas
de 10 a 15, así como el tope de radios y TV locales permitidos por licenciatario de 3 a 4. La
TV por cable fue redefinida como servicio de telecomunicaciones y este modo se
desactivaron las medidas antimonopólicas en ejecución para estos servicios, en esa línea se
eliminaron los límites a la cobertura geográfica, antes fijados en un 35% del territorio para
cada operador, se habilitó la propiedad cruzada de TV abierta y cable, así como la
delegación del uso de frecuencias, entre otros aspectos. Como se advierte, no se trata de un
proceso de liberalización del mercado en términos de desregulación, sino de un movimiento
de re- regulación (Mastrini y Mestman, 1996) a favor de las corporaciones mediáticas. El
resto de los actores incumbentes, desde los medios no lucrativos, hasta las universidades y
los Pueblos Originarios han quedado en un limbo jurídico, cubiertos por algunos artículos
aún vigentes, desamparados por otros que se han derogado, una situación que el gobierno
promete saldar a partir de una nueva normativa de comunicaciones convergentes en el corto
plazo. Las modificaciones regulatorias que dan origen a una nueva arquitectura
institucional del sector comunicaciones han sido numerosas y radicales respecto del
escenario que se buscó consolidar hasta noviembre de 2015. En relación a ello y para una
mejor comprensión de lo que aquí exponemos presentamos en una línea cronológica lo
acontecido durante los primeros seis meses de gobierno, lo cual nos permitirá ubicar con
mayor claridad las referencias y los análisis que se realizarán a lo largo del trabajo8.
Teniendo en cuenta que el nuevo gobierno asume el día 10 de diciembre de 2015 y,
considerando que las fechas de implementación de una norma transcurren desde que se dan
a publicidad a través del Boletín Oficial, la serie queda conformada del siguiente modo:
- 11/12/2015: Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 12/15 Creación en el ámbito
de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Sistema de Medios y Contenidos
Públicos con rango Ministerial.
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Este trabajo examina las transformaciones que tienen lugar entre el 10 de diciembre de 2015 y el 15 de
junio de 2016. No obstante vale señalar que por fuera del período de análisis se registran resoluciones
posteriores del Ministerio de Comunicaciones y ENaCom que continuaron transformando el mapa de medios
en Argentina con efectos permanentes.
- 11/12/2015: Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 13/15 Ley de Ministerios.
Creación del Ministerio de Comunicaciones con competencias en el área de
Telecomunicaciones, TICs, Servicios Postales y Audiovisual. - 21/12/2015: Res. Min Com. Nº 1: Transferencia al Ministerio de
Comunicaciones del 98% de las Acciones de la Empresa Argentina de
Soluciones Satelitales Sociedad Anónima (AR-SAT) - 22/12/15: Decreto Nº 237 Funciones específicas del Sistema Federal de Medios
y Contenidos Públicos. Áreas que se integran: RTA (integrada por LS82, Canal
7; LRA Radio Nacional y Radiodifusión Argentina al Exterior (RAE)), agencia
estatal de noticias TELAM, BACUA (Banco Audiovisual de Contenidos
Universales Argentino), Tecnópolis, CCK, TELESUR y Polo de Contenidos
Audiovisuales. - 23/12/15: Decreto 236/15: Intervención por el plazo de 180 días de las
autoridades regulatorias del audiovisual y de telecomunicaciones. Autoridad
Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y Autoridad
Federal de Tecnologías de Información y Comunicación (AFTIC). - 04/01/16: Decreto Nº 267/15: Creación del Ente Nacional de Comunicaciones
(ENaCom) como ente autárquico y descentralizado como autoridad en materia
de Telecomunicaciones y Audiovisual en el ámbito del Ministerio de
Comunicaciones. El decreto, con fecha 29 de diciembre será publicado seis días
después. - 11/03/16 El Poder Ejecutivo anuncia la conformación de una comisión redactora
del anteproyecto de Ley de Comunicaciones Convergentes que unificará la Ley
de Servicios de Comunicación Audiovisual y la Ley de Telecomunicaciones
Argentina Digital. - 06/04/16 La Cámara de Diputados de la Nación ratifica los decretos 13/2015 y
267/2015 en una votación a mano alzada - 8/4/16: La Cámara de Diputados de la Nación declara válido al ENaCom como
autoridad de aplicación en las áreas que le fija la normativa. - 18/5/16: Media Sanción en Cámara Baja de la Ley de Acceso a la Información
Pública. - 1/6/16 Resolución 1027/2016 del ENaCom: Reestructuración orgánico funcional
del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA)
- 3/6/16: Informe “El estado del Estado”. - 7/6/16: El gobierno comunica fehacientemente que en 15 días cesa la emisión
TELESUR en la TDA. - 9/6/2016: El gobierno comunica que en 60 días suspenderá la emisión del canal
público de noticias RussiaToday (RT) en la TDA9.
A este conjunto de reformas normativas y cambios en las políticas públicas de comunicación se opusieron muy activamente la sociedad civil organizada, las
Universidades Públicas y la Defensoría del Público de las Comunicaciones Audiovisuales
(institucionalidad creada por la Ley 26.522, aún vigente), mediante diferentes
posicionamientos públicos, documentos y acciones que listamos en orden cronológico a
continuación:
9 Esta medida sin embargo quedará sin efecto, y tras negociaciones con las autoridades de la emisora rusa, la
señal es relanzada y permanece en la plataforma.
- 11/12/15 Inicio de las manifestaciones públicas, marchas y protestas en
diferentes ciudades del país en relación a la intervención de la AFSCA y la
AFTIC. - 30/12/15 Primera medida precautelar que buscará frenar la aplicación de los
DNU. A esta le seguirán otras de similares características, que sin embargo son
dejadas sin efecto en instancias de revisión. - 22/01/16 La Defensora del Público, se reúne en Washington, con el Secretario
Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) y con el Relator Especial para
Libertad de Expresión para presentar reclamos y denuncias de las audiencias
argentinas y se solicita la intervención de la CIDH en el asunto. - 20/02/16 Primer encuentro de ComunicAcción
10.
- 3/3/16: Presentación Pública de los nuevos 21 Puntos. Coalición por una
Comunicación Democrática. - 18/2/16 Res. Nº 21 Defensoría del Público sobre la comunicación como Derecho
Humano. - 10/3/16 Presentación Informe Defensoría del Público de Comunicaciones
Audiovisuales - 8/4/16: Audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre
“Derecho a la libertad de expresión y cambios a la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual en Argentina”. En ella expusieron la Coalición por
una Comunicación Democrática, el Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS), representantes de medios comunitarios, cooperativos y comerciales,
universidades y especialistas en políticas de comunicación. Como contraparte
participaron representantes del gobierno nacional. - 18/4/16: Redes de Comunicación Popular realizan Jornada Cultural reclamando
habilitación de los canales digitales otorgados y en defensa del 33% de reserva
de espectro que les garantiza la Ley 26.522. - 5/6/16: Denuncias públicas por artículo “mordaza” en Proyecto de Ley de
blanqueo de capitales. Art. 85. - 8/6/16 Marcha de los Trabajadores de Prensa en reclamo de sus fuentes de
trabajo.
A partir de las reformas operadas el armado institucional del sector público estatal
de comunicaciones en Argentina queda estructurado en torno a un Ministerio de
Comunicaciones que se constituye en autoridad de aplicación en materia de Audiovisual,
TICs, Telecomunicaciones y Servicios Postales. En su ámbito se crea el Ente Nacional de
Comunicaciones (ENaCom) como ente autárquico y descentralizado que actuará como
autoridad de aplicación de las leyes Nº 26522 y Nº 27078 y por lo tanto reemplaza a las
autoridades preexistentes en audiovisual (AFSCA) y en telecomunicaciones y TICs
(AFTIC) que quedan disueltas a partir del momento de su constitución. En la composición de esta nueva institucionalidad se suprimen las representaciones
sectoriales previstas en las autoridades colegiadas ahora disueltas11
. También se integra al
10
La red ComunicAcción que se lanzó en febrero de 2016 con el apoyo de la Coalición por una Comunicación
Democrática (CCD), es un espacio de discusión y trabajo que reúne a actores de los sectores público, privado,
comunitario, pueblos originarios, universidades, sindicatos y organizaciones sociales, vinculadas a la
comunicación social. En sus dos encuentros, se realizó un diagnóstico de situación y plan de trabajo que
busca defender la comunicación como derecho humano en el nuevo escenario político abierto en diciembre de
2015.
ámbito del nuevo Ministerio la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad
Anónima (AR-SAT) y Correos Postales. Continúa su funcionamiento la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento
de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la Digitalización, y dependiendo de
ella, la Designación del Defensor/a del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual.
El Consejo Consultivo Honorario de Medios Públicos sigue funcionando aunque de un
modo precario ya que aún cuando no fue disuelto no ha sido convocado por las nuevas
autoridades desde diciembre de 2015. Por otra parte, el Consejo Federal de
Comunicaciones Audiovisuales fue disuelto en tanto funcionaba en el ámbito de la AFSCA.
Este órgano colegiado estaba integrado por un representante de cada provincia y uno por la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tres representantes de las entidades que agrupan a
prestadores privados de carácter comercial, tres representantes de entidades que agrupan a
prestadores sin fines de lucro, un representante de emisoras de las universidades nacionales,
un representante de universidades nacionales con carreras de comunicación, un
representante de medios públicos, tres representantes de entidades sindicales de
trabajadores de medios de comunicación, un representante de sociedades gestoras de
derechos y un representante de los Pueblos Originarios. Toda esta diversidad fue suprimida
y no ha sido repuesta en ninguna variante en los nuevos organismos constituidos. Otra de las medidas centrales de esta nueva arquitectura, es la creación de un
Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos (SFMYCP) con rango ministerial y
dependencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. El sistema se desagrega en dos
Secretarías: de Medios y de Contenidos. Se agrupan entre sus incumbencias los medios
audiovisuales que integran RTA S.E.12
, la agencia estatal de noticias TELAM, el
repositorio audiovisual BACUA (Banco Audiovisual de Contenidos Universales
Argentino), el parque temático Tecnópolis, el Centro Cultural Néstor Kirchner, la
participación accionaria en TELESUR (rescindida tempranamente) y el Polo de Contenidos
Audiovisuales. Finalmente, vale consignar que las Universidades Nacionales siguen integrando el
conjunto de medios públicos estatales definidos por la norma vigente aunque no han sido
incluidos explícitamente bajo la órbita del SFMYCP. Por su parte, los Pueblos Originarios
y la Iglesia Católica -considerados por la normativa aún vigente como sujetos públicos no
estatales- no modifican su estatuto de medios públicos por el momento.
11
Cabe recordar que la Ley 26.522 definió que la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación
Audiovisual (AFSCA) debía estar constituida por siete miembros: dos designados por el PEN, tres propuestos
por una Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación creada también en el marco de
la ley, en representación de la primera, segunda y tercera minoría parlamentaria, dos a propuesta del Consejo
Federal de Comunicación Audiovisual (ahora disuelto) debiendo uno de ellos ser académico representante de
facultades o carreras de información. Por otra parte la Ley 27.078 de Telecomunicaciones Argentina Digital
había seguido una línea similar en la conformación de su Autoridad Federal de Tecnología de la Información
y Comunicaciones con la designación de un presidente y un director por parte del PEN, tres a propuesta de
una Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la
Digitalización representando a la primera, segunda y tercera minoría parlamentaria, un director a propuesta de
las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y un director a propuesta del Consejo Federal de
Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización. Con la disolución de estas dos autoridades y la
creación de ENaCOM las representaciones territoriales y sectoriales quedan descartadas y se confieren plenas
atribuciones en la designación y remoción de sus miembros al PEN. El nuevo órgano, se conforma de siete
miembros cuatro de los cuales son designados por el PEN. Los tres restantes son propuestos por la Comisión
Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías y la Digitalización
a propuesta de los bloques parlamentarios correspondiendo también a las tres primeras minorías. 12
LS82, Canal 7 y repetidoras; LRA Radio Nacional y repetidoras y Radiodifusión Argentina al Exterior
(RAE)
3. 3. Las nuevas políticas de comunicación: Informe “El estado del Estado” A modo de diagnóstico de situación y como justificación de las políticas
implementadas durante los seis primeros meses de gestión, el 3 de junio de 2016 el
gobierno nacional presentó el Informe “El estado del Estado. Diagnóstico de la
Administración Pública a diciembre de 2015”. En la sección “Comunicación y medios”
encontramos un diagnóstico negativo que en general no se remite a fuentes contrastables.
Allí se realizan acusaciones y denuncias acerca del uso discrecional de fondos públicos que
no se ha buscado cotejar de modo fehaciente aportando fuentes de información; se
formulan apreciaciones de carácter generalista acerca de la mora que presentaban las
legislaciones vigentes en el sector sin aclarar que en cada caso se habían previsto formas de
actualización y ajuste y, mecanismos de participación en la toma de decisiones que hoy han
sido definitivamente suprimidos. Asimismo se enfatizan la demora en la licitación del
espectro 4G y en el otorgamiento de nuevas licencias, entre otros aspectos y se busca
justificar los despidos masivos en el sector estatal vinculado a cultura (Casos Tecnópolis y
CCK) a partir de datos dispersos y descontextualizados que no permiten conocer ni las
necesidades reales de personal que requería cada espacio para funcionar, ni los mecanismos
a partir de los cuales se evaluó que sus servicios resultaban prescindible.
Nada se dice en cambio, de los procesos de participación ciudadana que dieron
origen a una nueva concepción de la comunicación como derecho humano en Argentina a
partir de 2009 cuando el tema alcanzó estado público, tampoco se alude a los avances en
materia de participación equitativa de los tres sectores de la radiodifusión que la ley
consagró, ni de los límites a la concentración de la propiedad que buscó aplicar, sin éxito,
en parte por la temprana y luego persistente judicialización que tuvo la norma. En cambio, siguiendo un “nuevo orden” en la jerarquía de las incumbencias de
política pública sectorial se aborda a modo de diagnóstico una a una las áreas integradas al
Ministerio de Comunicaciones y al Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos. En
orden de aparición: Comunicaciones, Arsat, Correo Argentino, Libertad de expresión y
Medios Públicos, Centro Cultural Kirchner, Tecnópolis, Contenidos audiovisuales, Educ.ar.
En cada caso se repite la fórmula: diagnóstico negativo y necesidad de una
intervención radical, de carácter fundacional en el área. Hay ejemplos notables de ello:
cuando se alude a la creación de ENaCom por caso, se indica como único argumento que
“la mayoría de las reglamentaciones aplicables a los distintos temas son viejas, en algunos
casos de hace varias décadas” (P. 179) lo cual no sólo constituye un enunciado burdo e
impresionista, sino fundamentalmente falaz: las normas intervenidas y las autoridades que
cada una de ellas conformó de modo colegiado datan de 2009 y 2014 respectivamente. Otro ejemplo destacado es el de los Fondos de Fomento Concursables donde se
imputa a los responsables del área de llevar adelante “Procesos informales, sin criterios
uniformes, incurriendo en graves informalidades administrativas” (P. 180). Estas
acusaciones han sido ampliamente rebatidas por los actores participantes. Otro tanto ocurre
con las denuncias que recaen en los medios públicos en relación a los cuales se afirma que
“se habían convertido en una maquinaria mediática y cultural al servicio de la propaganda
política” (P. 187). En este punto se asigna la misma valencia a prácticas y modos de gestión
gubernamentalista de los medios, que efectivamente existieron en la gestión anterior y, a
nuevas formas de la televisión, en términos de estéticas, formatos, actores, cobertura
geográfica, factura técnica etc. que también emergieron en el período y llegaron a
consolidarse y competir con la TV comercial alcanzando niveles de audiencia superiores a
la media histórica de la TV pública. En el informe de eso no se habla. El tono impresionista del informe es llamativo, y convoca a un análisis
pormenorizado que queda por fuera de los objetivos de este trabajo. Sin embargo su lectura
en profundidad permite comprender el argumento central del giro que se produce en la
política: el argumento de la convergencia como forma de retorno del predicado mercantil a
la definición de las políticas públicas de comunicación13
.
4. Tensiones regulatorias y medios alternativos
Las normativas de radiodifusión en Argentina privilegiaron siempre el desarrollo del
sector privado comercial. Si tomamos el Decreto Ley 22.285 sancionado en 1980 durante la
dictadura militar podemos ver la preeminencia de la lógica mercantil para diseñar el
sistema de medios y diferentes formas de exclusión que llegaban hasta la prohibición de los
prestadores que no tuvieran fines de lucro. Durante el menemismo, en la década de 1990, se
generó una exacerbación de este modelo produciéndose primero una etapa de privatización
de medios públicos, y luego de extranjerización y desnacionalización de medios (Mastrini,
2009), lo que llevó a que autores como Guillermo Mastrini hablaran de un periodo de re-
regulación de parte del mercado, o una etapa donde “reguló el regulado” (Mastrini y
Mestman, 1996). En la última década pueden reconocerse dos momentos, entre 2003 y
2007, durante el gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la ley de Protección de Bienes
Culturales, heredada del gobierno anterior, que protegió al Grupo Clarín; luego el decreto
527/05 suspendió el cómputo de los plazos de las licencias de radio y TV por diez años,
beneficiando al sector privado de medios; y en 2007 se aprobó la fusión de Cablevisión y
Multicanal, las dos mayores empresas de TV por cable del país. A partir de 2009, durante
los gobiernos de Cristina Fernández, se sucedieron intentos válidos -pero no concluyentes-
por desmontar estas tendencias, la ley SCA fue uno de ellos y constituyó un hito que marcó
límites a la propiedad de licencias y otorgó legitimidad a los prestadores sin fines
comerciales14
-y la reserva de un 33% del espectro-.
La demora o incapacidad para aplicar la norma en varios artículos, algunas actuaciones
cuestionables de parte de la autoridad de aplicación (AFSCA) y la resistencia de los
principales actores económicos y políticos vinculados a los medios privados, fueron
aprovechadas por el nuevo gobierno que asumió en diciembre de 2015 en el sentido de
desacreditar la ley. El aspecto más controversial giró justamente alrededor de la
implementación de la norma. Los saldos del proceso anterior están en evidencia ya que
todavía no ha podido cumplirse con la confección de un plan técnico de frecuencias que
ordene el espectro radioeléctrico, condición necesaria para la reserva prevista para las
13
Una prueba concluyente de ello es la intervención central que ha tenido en el diseño de la nueva política
Pública de Comunicaciones la consultora norteamericana McKinsey. Los consultores de la firma trabajan en
el país desde el mes de marzo de 2016 en una propuesta titulada: “Apoyando al gobierno argentino en la
construcción de un marco regulatorio para el desarrollo y la innovación en TIC (Tecnología de la Información
y la Comunicación)”. Se han presupuestado 875.000 dólares por 16 semanas de trabajo, unos 12,5 millones de
pesos. Al respecto se puede consultar la nota de Fernando Krakowiak en Diario Página/12 del día 13/6/2016
en: http://bit.ly/1ULsJ7x
14Los tres sectores en los que suele dividirse el uso del espectro -con matices según el país- mantenían en el
caso argentino una histórica asimetría en el plano legislativo y en su presencia en el espectro. Hasta la sanción
de la ley SCA estos sectores eran agrupados según el uso corriente -de la línea de la Declaración Conjunta
sobre Diversidad en la Radiodifusión (2007)- en Público/Privado/Comunitario. Con la modificación
normativa fueron definidos como público -estatal y no estatal-, privado lucrativo y privado no lucrativo.
emisoras sin fines de lucro, y restan realizarse aún concursos de licencias con condiciones
diferenciadas para el acceso de estos medios.
Los cambios impuestos por el actual gobierno muestran una visión conservacionista,
anticoncurrencial y alentadora no ya de una competencia sino de una mayor concentración
del sistema audiovisual (Becerra, 2016a). Los efectos de la concentración son diversos y
han sido ampliamente estudiados, diremos brevemente que influyen básicamente en la
homogeneización de géneros y formatos, en la reducción de fuentes informativas y líneas
editoriales, en la centralización geográfica de la producción de contenidos -ya fuertemente
centralizada-, y por todo ello en los sectores de medios históricamente menos favorecidos
(Becerra y Mastrini, 2006 y 2009; Loreti 2014; Becerra, 2015).
Lo acontecido en los últimos meses en su intento por desmontar los avances
normativos parece evocar así aquellos tiempos de re-regulación de parte del Estado en los
´90, cuando se da una subordinación de las normas a los actores dominantes de la industria.
En este marco, el sector de las pequeñas y medianas empresas y los medios sin fines de
lucro15
encuentran una situación crítica. Aparecen así dudas asociadas con los modos de
financiamiento y rentabilidad, la asignación de fondos especiales para cubrir cuotas de
contenidos y trabajo local, por nombrar sólo algunas.
Los medios sin fines de lucro atravesaron largas etapas signadas por la ilegalidad y
la falta de apoyo, situación que empezó a cambiar en 2005 luego de una dura batalla
legislativa16
. La ley SCA generó un nuevo parámetro que buscó -con dificultades- ampliar
el arco de actores que conforman el espacio audiovisual. Lo que sucede en la actualidad es
que estos medios se mantienen en una situación precaria: algunos con licencias ganadas
recientemente pero sin habilitación, otros con permisos limitados, y finalmente quienes
directamente no cuentan con ningún tipo de reconocimiento. Se agregan aquí otros
conflictos que afectan a medios que ganaron concursos pero no son respetados y pretenden
ser sacados del aire (Barricada TV17
) y señales que operan hace tiempo pero pueden ser
desplazadas porque se superponen con otras dentro del espectro radioeléctrico (Antena
Negra18
).
15
Dentro del amplio conjunto de actores reunidos en la categoría “sin fines de lucro”, aparecen, por ejemplo,
las cooperativas prestadoras de servicios públicos que proveen televisión de pago por cable, uno de los
segmentos que más licencias obtuvo desde la sanción de la ley SCA. El cambio de estatuto de esta actividad,
que pasó a estar regida por la normativa de telecomunicaciones, generó la reducción de los ingresos por
gravámenes y un impacto en la distribución de contenidos ya que quedaron derogadas todas las obligaciones
en materia de composición de grillas de programación, entre ellas el deber de incluir una señal local (Segura,
2016). 16
En el año 2003 aparece el antecedente del Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre
inconstitucionalidad del Art. 45 de la Ley Nº 22.285 en el que se define como discriminatoria la imposibilidad
de explotar una licencia de RDF que imponía dicho artículo a las organizaciones sin fines de lucro. A partir de
allí en el año 2005 el Decreto Ley Nº 26.053 deroga esta disposición. y permite el acceso a licencias. 17
Este canal transmite desde una fábrica autogestionada y concursó por el canal digital 33 en 2015, pero Canal
13 ocupa el espacio. Las respuestas brindadas hasta el momento por parte de la autoridad de aplicación
tienden a brindar protección al grupo Clarín propietario de este segundo canal privado. Ver
http://goo.gl/jICis4 18
El caso de Antena Negra es más complejo e incluye un proceso judicialización donde el medio comunitario
litiga por el canal 20 de la TDA contra una empresa de seguridad (PROSEGUR) por cuestiones de uso de
espectro, un conflicto creciente en el área metropolitana de Buenos Aires. El usufructo de ese espacio fue
cedido a dicha empresa durante la presidencia de Menem. En el decreto 2456 de diciembre de 2014, el
La disputa por la legalidad ha dejado entonces de ocupar el centro de la contienda y
aparecen nuevos horizontes de conflictos relacionados con el lugar que estas propuestas
tienen y cómo pueden afrontar la sostenibilidad (Segura, 2016) -no sólo la supervivencia
económica- en un contexto en donde las reglas de juego fueron trastocadas. En medio del
debate por una nueva ley las entidades sin fines de lucro no han sido aún convocadas, pero
sí aparece inicialmente la voluntad formal de respetar el ya mencionado 33% como reserva
de espectro19
. Pese a ello la Comisión Redactora de la Ley de Comunicaciones
Convergentes al referirse a los medios comunitarios realiza una caracterización paternalista,
definiéndolos como medios pequeños destinados a poblaciones singulares y distantes, pero
sin atribuirles ninguna centralidad en el sistema de medios20
.
Sin dudas que este punto merece destacarse en tanto dos leyes que envuelven
concepciones distintas de la comunicación, podrían coincidir, al menos en la asignación de
este recurso, lo que habla del lugar que supo ganarse el sector en estos años en cuanto a
organización, visibilidad y legitimidad.
5. La disputa por los medios públicos
Este nuevo periodo también compromete seriamente a los medios públicos que en
los últimos 15 años han registrado un crecimiento importante en el país, revirtiendo décadas
de presencia acotada y de normativas que los alcanzaban desde un rol subsidiario. El
mencionado decreto ley de 1980 establecía que el Estado simplemente “promoverá y
proveerá servicios de radiodifusión cuando no los preste la actividad privada, en zonas de
fomento y en las zonas de frontera”. La ley SCA inauguró en cambio una nueva concepción
desde los primeros artículos que aluden a un “interés público de los servicios de
comunicación audiovisual” y con apartados como la habilitación de frecuencias y reservas
de espectro para medios estatales nacionales, provinciales y municipales, y universidades
(Art. 89). La norma incluye además el Título VIII dedicado especialmente a los medios
universitarios y educativos donde se alude al financiamiento, la programación y la
posibilidad de conformar redes de contenidos.
De modo similar a lo generado en la región en donde fueron adquiriendo relevancia
(Arroyo, Becerra, 2012), en la última etapa los medios públicos volvieron a ser pensados de
modo estratégico para la democratización de la comunicación y se produjo
consecuentemente una ampliación del sector apoyada en el desarrollo de infraestructura,
creación de señales y fomento a la producción de contenidos21
. A pesar de ello, Argentina
Ejecutivo ordenó la inmediata liberación de la frecuencia por parte de cualquier servicio que no sea
radiodifusión. Aquí sin embargo, tampoco prima la voluntad del ENaCom de apoyar al medio comunitario. 19
La Resolución 9/16 (01/03/2016) del Min. de Comunicaciones menciona los aspectos que deberá
contemplar la nueva ley, y en su Art. 4 incluye “Proteger y fomentar la pluralidad y diversidad de voces
reservando el treinta y tres por ciento (33%) de las localizaciones planificadas para personas de existencia
ideal sin fines de lucro”. 20
Al respecto se pueden consultar los 17 principios rectores de la nueva ley publicados en julio de este año
por ENaCOM: http://bit.ly/2dy9m4r 21
El Plan Operativo de Fomento a la producción de contenidos audiovisuales, realizó, entre 2011 y 2015, 43
concursos nacionales y federales y otorgó 573 subsidios a distintos proyectos. Hasta fines del año pasado, se
habían realizado 267 producciones audiovisuales con fondos públicos en el país. Recientemente, el 9 de junio
del corriente año el nuevo presidente del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) anunció
conformó un sistema de medios públicos en el que quedaron incluidos un conjunto muy
heterogéneo de actores (los nombrados más arriba, más la Iglesia católica y los Pueblos
originarios entre los no estatales), se buscó entonces definir su identidad en el marco de
controversias y problemáticas sectoriales previas a la ley y que persistieron con su
reglamentación (Monje, 2013). Esta situación sigue mostrando un desafío complejo de
afrontar en la medida que aparecen trayectorias y desarrollos dispares, y porque no se
percibe una reflexión acerca de cómo definir y construir en un mediano plazo misiones para
estos medios.
Como ya fue apuntado, el nuevo Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos
absorbió áreas preexistentes y quedó a su cargo la administración directa de RTA S.E, las
señales públicas y lo relacionado a los contenidos de la TDA, que en tanto sistema de
televisión intenta reducirse mediante la quita de señales y el vaciamiento de programación
(encontrando aquí varios casos paradigmáticos como la señal Deportv). Cabe agregarse
aquí la cesión de la comercialización de partidos de fútbol de Primera División a los
principales canales privados, eventos deportivos que significaba una importante erogación
para el Estado mediante el plan “Fútbol para todos” pero que generaban a su vez altos
niveles de audiencia en esta señal y en la pantalla de la Televisión Pública22
.
Por lo que se viene señalando, los modos de afrontar los medios estatales parecen
guiarse por la consigna de la “austeridad”, una palabra que ha sido utilizada con frecuencia.
En sus considerandos el decreto que crea este sistema alude a una reorganización que
apunta al “perfeccionamiento de la utilización de los recursos públicos”, basado en criterios
de “racionalidad y eficiencia”. A raíz de estos cambios y de las líneas de trabajo que se
enuncian, quienes encabezaban dichos espacios renunciaron o fueron desplazados
marcando la clausura de cualquier continuidad de líneas de programación y, nuevamente
decimos, una vocación fundacional. Por otra parte, tal como reconocen las nuevas
autoridades, el nuevo gobierno busca “desgubernamentalizar” la línea editorial de los
medios públicos.
Aun cuando la gestión anterior realizó interesantes contribuciones a las señales a
cargo del Estado que pasaron a ocupar un lugar de mayor jerarquía en el sistema, la crítica
recurrente que aprovecha el gobierno actual sigue señalando un excesivo sesgo
gubernamental de dichos medios, puntualmente en segmentos periodísticos de opinión y
debate, e intenta circunscribir aquí los ejes de su reforma. Debemos reconocer que la
gestión anterior mostró serias dificultades en esta dirección, fundamentalmente en su señal
principal, la TV Pública, siendo uno de los núcleos centrales de las críticas de especialistas
junto al manejo de pauta publicitaria oficial, sin embargo es problemático limitar la
valoración del proceso sólo a estos aspectos. En la Argentina y en varios países de la región
la línea gubernamental de los medios estatales pareciera ser la regla histórica, razón por la
cual algunos referentes (Becerra, 2015) niegan la existencia una cultura de medios
un Concurso Federal de Fomento a la Producción Audiovisual de TV y otros medios, un plan de inversión en
subsidios por 200 millones de pesos en un primer año (116 proyectos), que se sumarán a 280 millones que
esperan aporten desde el sector privado. De acuerdo a lo expresado, esta iniciativa tendrá una impronta
federal y apoyará mayormente a proyectos de diferentes provincias del país. 22
Desde la asunción del nuevo gobierno los niveles de audiencia de la TV Pública, y especialmente, Radio
Nacional han mermado considerablemente. Al respecto puede verse la nota “La TV Pública en retirada”
disponible en https://goo.gl/xbV4tJ
“públicos” en un sentido pleno del concepto y utilizan otras denominaciones como la de
medios gubernamentales u oficialistas. Si tomamos en cuenta algunas de las
caracterizaciones más citadas para analizar la condición de servicio público como la de
UNESCO (2006) identificamos que elementos tales como la amplia cobertura, la calidad
técnica y la originalidad de las producciones, las temáticas culturales, sociales y
comunitarias diversas, la cuestión de la identidad nacional han sido abordadas desde
muchos contenidos públicos en la experiencia anterior, quizás donde más conflictos
aparezcan es en la incorporación de otro tipo de voces en la gestión y al momento de la
discusión política. De cualquier modo pensar en criterios prescriptivos acerca de lo que son
“buenas prácticas” invocando modelos o estándares implica también un riesgo y puede
separar el análisis de los conflictos, de las tradiciones propias y de los anclajes en donde
opera cada medio. No siempre la autonomía política o económica, la diversidad o la simple
“sumatoria” de voces garantizan las misiones legítimas, y en gran medida los medios
públicos deben trabajar un tipo de llegada a distintos sectores sociales en contextos que
demandan lecturas complejas en torno al poder, el sistema mediático y las relaciones de
fuerza.
Es necesario recuperar por otra parte, la pregunta por las demás señales y emisoras
públicas autorizadas que no pertenecen al sistema nacional y suelen ser poco exploradas,
nos referimos concretamente a propuestas como las televisoras universitarias que en
anteriores producciones definimos como actores emergentes (Monje y Zanotti, 2015) y
actualmente afrontan desafíos similares. Primeramente, en sintonía con lo que señalamos
respecto del achicamiento del Estado y los ajustes de presupuesto, relacionados con la
disminución de partidas, pero también con aumentos en los servicios y variables
económicas asociadas como la devaluación. Segundo, con los cambios legales y la
situación fijada para los cableoperadores quienes dejan de estar obligados a incorporar estos
medios a sus grillas, debido a que queda sin efecto el artículo 65 de la ley SCA que
garantizaba la incorporación de las señales “en las que el Estado nacional tenga
participación”. Situación que el ENaCOM corrigió más tarde mediante una nueva
disposición, pero sigue generado incertidumbres en la medida que existen casos en que las
empresas (Cablevisión) siguen negando dicha inclusión -aún a pesar de resoluciones
judiciales- para canales como CBA24n, el primer medio público de noticias del interior del
país, creado en 2011.
Las marchas y contra marchas en los modos de actuar del Ejecutivo en políticas de
comunicación siembran, en definitiva, dudas recurrentes en sectores que deben conocer las
condiciones a partir de las cuales asumir las misiones socialmente relevantes de aportar a la
pluralidad y diversidad de voces. El sostenimiento de la mejora de las capacidades y
recursos, el financiamiento público y hasta el reconocimiento del rol diferencial para los
medios públicos parecen estar atados a la contingencia. En las posibilidades de que
distintos actores puedan intervenir y participar de este debate se jugará gran parte de la
planificación, los alcances y las funciones diseñadas para estos medios.
6. Hacia una nueva ley: el argumento de la Convergencia
La regulación del sector ampliado de las comunicaciones en Argentina siguió hasta
2015 una tradición divergente. Son muestra de esto, la ley 26.522 de Servicios de
Comunicación Audiovisual de 2009, y la ley 27.078 de Telecomunicaciones “Argentina
Digital” de 2014, aprobadas durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner. El proyecto original de la ley SCA suponía una incipiente regulación de la
convergencia vía la inclusión de las telefónicas como prestadores de servicios
audiovisuales, que debió ser quitada como parte de las negociaciones con los sectores de
centro izquierda, que condicionaron su apoyo a la remoción de esa cláusula. En diciembre de 2014, el Poder Legislativo aprobó el proyecto denominado
“Argentina Digital” destinado a reemplazar la antigua Ley de Telecomunicaciones del año
1972 dando cuenta, finalmente, del escenario convergente entre telecomunicaciones,
internet y audiovisual. El Proyecto contemplaba, entre otros aspectos, la autorización a las
telefónicas para operar licencias audiovisuales, la neutralidad de la red y la obligación de
los licenciatarios de compartir sus redes. Aunque la sanción de esta norma no significó la
consagración de un único e integral marco regulatorio de la convergencia, avanzó en una
mayor coherencia legislativa para el sector.
El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 267/15, además de unificar las
autoridades regulatorias y numerosos artículos de ambas leyes, especialmente aquellos que
establecían topes de mercado, como ya hemos señalado, crea en el ámbito del Ministerio de
las Comunicaciones, una Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma,
Actualización y Unificación de las leyes 26.522 y 27.078. El decreto ampara las modificaciones que introduce en la “evidente falta de
adecuación de la normativa vigente a la convergencia tecnológica” y argumenta que el
escenario abierto por la convergencia vuelve imperativo actualizar los marcos normativos y
rediseñar las instituciones que controlan y aplican las leyes del sector para adecuarlas a los
nuevos tiempos. Sin embargo, algunos analistas han señalado que el decreto tiene una
visión estrecha de la convergencia, ya que aparece reducida a un problema de fronteras
tecnológicas entre las industrias audiovisual y de telecomunicaciones, sin considerar sus
dimensiones políticas, sociales y culturales (Becerra, 2016; Bizberge&Califano, 2016).
En su argumentación, el decreto ensaya una justificación del mecanismo de
intervención vía decreto de necesidad y urgencia haciendo una exaltación del rol de las, y
alertando sobre tecnologías digitales en el desarrollo de las sociedades las consecuencias
negativas que podría acarrear “esperar la cadencia habitual del trámite legislativo". La
excepcionalidad de la época y la centralidad de la tecnología, o en palabras de Morozov, el
“epocalismo” sumado al “internet-centrismo” (Morozov, 2016) alcanzan para subordinar
los mecanismos de la democracia (la cadencia habitual del trámite legislativo) al llamado
urgente de la convergencia tecnológica. Como piensa Garnham a fines de los 90:
(…) el concepto es parte del problema político porque es utilizado de forma
reiterada por partes interesadas con el fin de influir en el debate a su favor y genera
un profundo sentido de crisis o de euforia que no ayuda a pensar con claridad (...)
El peligro es que el multimedia -así como los términos asociados al mismo,
convergencia y autopistas de la información- se utilice como atajo para crear una
ilusión de naturalidad en una serie de procesos, y desarrollos completamente
diferentes (Garnham, 1999: 299).
6.1 La convergencia de leyes y reguladores El decreto justifica la creación de un único organismo regulador señalando que
entre AFSCA y AFTIC “no existen mecanismos suficientes de vinculación, comunicación,
colaboración y/o complementación” lo que afecta la “calidad, eficacia y eficiencia de la
acción estatal”. La desarticulación institucional que refiere el decreto fue visible, por
ejemplo, en el caso de la señal comunitaria de la Ciudad de Buenos Aires Antena Negra TV
que, luego de ser acusada por una empresa de seguridad privada del delito de interferencias
e interrupción de comunicaciones, vivió un violento allanamiento por orden judicial a fines
de 2015, en el que sus equipos fueron decomisados y entregados a la ex AFTIC, que, a su
vez, participó del procedimiento. En paralelo, la ex AFSCA mantenía conversaciones con
el canal comunitario para regularizar la situación legal, y más tarde gestionó la devolución
de los equipos incautados. No obstante, es factible que estos deseables mecanismos de
colaboración no llegaran a desarrollarse completamente dado que la última de las
autoridades, AFTIC, era de reciente creación cuando fue suprimida por el nuevo gobierno.
Para dar una mejor respuesta institucional en situaciones como estas y otras
producidas por la convergencia, el decreto entiende “imprescindible la existencia de un ente
único de control de todo el sistema”, y toma como referencia al Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFT) de México, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de
Estados Unidos y la Oficina de Comunicaciones (Ofcom) de Gran Bretaña, entre otros,
incluida la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) de España, organismo
que dejó de existir bajo esa denominación en 2013.
No obstante, la discusión sobre los mecanismos de regulación del sector de las
comunicaciones en escenarios convergentes, así como los modelos institucionales de los
organismos de aplicación y control, continúan siendo objeto de disputa. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en su informe
de 2011 Un modelo institucional para la regulación en materia de convergencia
tecnológica en América Latina, indica que los nuevos marcos regulatorios deben eliminar
antiguos límites y considerar la nueva realidad, donde voz, datos y audiovisual están siendo
entrelazados cada vez más. Para CEPAL, Argentina tiene condiciones favorables para un
ambiente de convergencia pero estas eran entorpecidas, en parte, “por no tener el regulador
de telecomunicaciones el rol de regulador a nivel de audiovisual” (Bustillo, 2011:64).
Aunque la Comisión recomendaba agrupar los dos sectores (telecomunicaciones y
audiovisual) bajo la estructura de un solo ente, señalaba también la importancia de
racionalizar la regulación a través de un marco regulador de audiovisual que regule
contenidos y otro marco regulador de telecomunicaciones que se ocupe de la red de
transmisión y la tecnología. La motivación para separar la regulación de contenido de la del
transporte y la competencia, sigue la Comisión, “estriba principalmente en consideraciones
de orden político, para no comprometer la independencia del regulador convergente con
temas tan controversiales tales como libertad de expresión y control gubernamental sobre
los medios” (Bustillo, 2011: 131). Más claramente, el objetivo de fondo, no es tanto atender
a las especificidades de cada esfera, sino proteger el carácter pretendidamente aséptico de la
regulación de las redes y la tecnología, frente a la politicidad propia de los medios
audiovisuales (Becerra, 2015: 168). Para CEPAL, los problemas se presentan cuando “la
regulación del contenido comienza a interferir con la regulación de la transmisión”, porque
esto obliga al regulador a ocuparse de temas sociales que lo fuerzan a tomar decisiones
“que no se basan en criterios objetivos” (Bustillo, 2011: 97).
Como se pregunta Gustavo Gómez, ¿convergencia tecnológica es sinónimo de una
única ley? ¿O se puede atender esa realidad con un marco legal convergente compuesto por
diversas normas? (Gómez Germano, 2010: 5). Dada la naturaleza diferenciada de las
telecomunicaciones y los servicios audiovisuales, Gómez advierte que un único marco
normativo “convergente” sería la vía que coloque a los servicios audiovisuales bajo la
normativa prevista por la Organización Mundial del Comercio (OMC), y por tanto, sean
tenidos solamente como objetos de política industrial.
Por el contrario, como señala la Convención sobre la protección y la promoción de
la diversidad de las expresiones culturales de 2005, de la cual Argentina es parte, “las
actividades, los bienes y los servicios culturales son de índole a la vez económica y
cultural, porque son portadores de identidades, valores y significados, y por consiguiente no
deben tratarse como si sólo tuviesen un valor comercial”(UNESCO, 2005). En este sentido,
la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que es caracterizada por el decreto
267/15 como anticuada, distorsiva, regresiva y perjudicial, sin embargo, “lejos de
convertirse en un escollo (…), puede representar una defensa de la dimensión cultural de la
convergencia” (Porto, 2015).
6.2 Convergencia asimétrica Como hemos señalado, el decreto 267/15 coloca a la TV por cable en la jurisdicción de las
telecomunicaciones y por tanto la actividad deja de ser regulada por las disposiciones de la
ley SCA. Se eliminan los límites a la concentración de licencias de TV de pago, mientras la
ley SCA prohibía que una empresa tuviera licencias en más de 24 localidades, y además, se
eliminan los topes de mercado potencial que puede cubrir un mismo operador, mientras la
ley SCA impedía prestar servicios a más del 35% del total nacional de habitantes o de
abonados. Además, el decreto otorga a los operadores de TV paga una Licencia Única
Argentina Digital que les permite prestar cualquier servicio de telecomunicaciones y
prorroga todas las licencias por un plazo de 10 años a partir del 1 de enero de 2016, a sola
petición expresa del licenciatario. Estas medidas benefician en general a las empresas de
TV paga, pero en particular a Cablevisión (Grupo Clarín), que se encuentra excedido en
cantidad de licencias y con muchas de ellas próximas a vencer.
No obstante, la televisión de pago satelital, cuyo único operador de envergadura en el país
es DirecTV (AT&T), quedaba excluida de estos beneficios y permanecía regulada por la
ley de SCAcon lo cual se veían frustrados sus planes de incursionar en servicios de banda
ancha. Sin embargo, cabe marcar a mediados de septiembre de 2016 el Ministerio de
Comunicaciones otorgó a la empresa una “autorización precaria y experimental” para
brindar banda ancha satelital, en abierta contradicción con el decreto 267 dictado por el
propio gobierno pocos meses antes.
Mientras tanto, el levantamiento de los frenos regulatorios que las leyes Audiovisual
y Argentina Digital ponían a la concentración en el mercado, combinado con las decisiones
regulatorias complementarias emitidas por el ENaCom a partir de diciembre de 2015,
permitió una serie de operaciones que, pese al carácter provisorio del nuevo régimen legal,
tienen efectos concretos en la estructura del sector. En sus primeros seis meses, por
ejemplo, el ENaCom autorizó la compra del 100% de la filial local de Nextel por parte de
Cablevisión (Grupo Clarín), lo que había sido rechazado por el gobierno anterior,
permitiendo que la empresa de cable incursione en telefonía móvil. Por su parte, Fintech,
propietaria del 40% de las acciones del operador de TV paga Cablevisión, fue autorizada a
ingresar en Telecom Argentina, empresa que opera servicios de telefonía móvil, fija e
internet. Todas estas operaciones habían sido rechazadas por resoluciones de las
autoridades federales ahora suprimidas. Por esta vía, tanto Fintech como Cablevisión
(Grupo Clarín) quedaban en condiciones de brindar cuádruple play: telefonía fija, móvil,
internet y servicio de televisión por cable. A su vez, ENaCom otorgó a Cablevisión
numeración geográfica, habilitándolo a prestar telefonía fija, trámite inicialmente aprobado
y luego rechazado por la ex Secretaria de Comunicaciones en 2009. Además de efectos sobre los modelos de negocios de las empresas, estos cruces van
dando forma a un mercado aún más concentrado. Cablevisión contaba a 2015 con 3,36
millones de clientes, Fibertel 1,5 millón, y Fintech, accionista minoritario de Cablevisión,
pasaba a controlar también Telecom Argentina, que opera alrededor de 4,4 millones de
líneas fijas, 1,2 millón de accesos a internet y 15 millones de teléfonos móviles. Por su parte, el ingreso de las empresas de servicios telefónicos a la televisión paga
quedaba sujeto a un plazo de exclusión de 2 o 3 años, lo que marca un retroceso respecto de
la regulación anterior que se lo permitía, postergando sus planes de ofrecer servicios triple
play. Se entiende que este impedimento apuntaría, por un lado, a incentivar a las
telefónicas, especialmente Telefónica, Telecom y América Móvil, a invertir en el desarrollo
de redes físicas, y por el otro, a proteger el negocio de la televisión paga, con Cablevisión
(Grupo Clarín) a la cabeza, que, como ocurre en el resto del mundo con el común de los
operadores de ese mercado, está siendo desafiado por el crecimiento del consumo de video
a demanda. La proliferación y consumo de aplicaciones de contenidos y servicios over-the-top
(OTT) que discurren por las redes sin poder ser rentabilizados directamente por los dueños
de esa infraestructura, y en algunos casos con prestaciones sustitutivas, es una de las
tensiones abiertas entre los distintos actores de la cadena de valor y afecta tanto a empresas
de televisión paga que se enfrentan a Netflix o YouTube, como a las telefónicas, que lidian
con Skype o Whatsapp, impactando en su rentabilidad y modelos de negocio. La comisión redactora encargada de dar forma al nuevo marco normativo
“convergente” presentaría su anteproyecto en abril de 2017. La complejidad de la tarea
resulta evidente por la misma arquitectura de capas característica de las redes digitales, ya
que regular de manera integrada supone el desafío de armonizar en un mismo texto legal
una agenda de temas diversos, y atender una multiplicidad de actores e intermediarios, con
intereses muchas veces contrapuestos y en tensión. Para sumar complejidad, en el caso de
las redes digitales, cada uno de sus niveles o capas de funcionamiento (infraestructura,
hardware, software, contenidos y red social) adopta características disímiles, y al hacerlo,
“varía el tipo de derechos específicos que predominan para regular un estrato determinado”
(Zukerfeld, 2010: 10).
A modo de cierre En las discusiones que tuvieron lugar antes, durante y después de la sanción de la
ley SCA, el Grupo Clarín argumentó que la fijación de cuotas de mercado era una
limitación a la libertad de expresión. Lo hizo incluso frente a la Corte Suprema de Justicia
de la Nación (CSJN) durante la audiencia de 2013, en medio de un proceso judicial en el
que solicitó la invalidez de varios artículos de la ley. El acento en las afectaciones a la
libertad de expresión fue tal, que ameritó una respuesta desarrollada in extenso en el fallo
de la Corte que declara la constitucionalidad de la norma. Asimismo, algunos referentes de
la oposición política, actualmente parte del gobierno, argumentaron entonces que la ley
vulneraba los principios de libertad de expresión y que buscaba un efecto “mordaza” y
disciplinador de los medios de comunicación.
Sin embargo, las modificaciones que se le realizaron a la normativa a partir de
diciembre de 2015 no afectan, en casi ningún caso, los pocos artículos que tenían alguna
vinculación con los contenidos y la programación de radio y televisión. Además, la
Comisión Redactora de la futura Ley de Comunicaciones Convergentes admitió en su
primera declaración pública que “la libertad de expresión y de acceso a la información es
una búsqueda y una tarea constante en la Argentina desde el retorno de la democracia y
vigente desde entonces en los medios de comunicación. Y es por eso errónea la afirmación
que pretende presentar la libertad de expresión como una tarea pendiente o incumplida en la
Argentina” (Comisión redactora nueva Ley de Comunicaciones, 2016).
Los decretos del nuevo gobierno hacen suyos los argumentos con los que el Grupo
Clarín combatió la ley desde 2009, mostrando una vez más la influencia de los regulados
sobre la regulación. Pero esta vez, agotado el recurso de la libertad de expresión, se acude
al paraguas de la convergencia tecnológica para ornamentar un giro, que en los hechos, se
limita a alentar los negocios de algunos actores nacionales e internacionales23
con
consecuencias perjudiciales en términos de concentración e ingreso de nuevos actores.
En lo que refiere específicamente a la convergencia, las nuevas políticas de
comunicación del gobierno argentino protegen y benefician los negocios de algunos actores
(en particular a los grandes operadores de televisión por cable), a expensas de bloquear a
otros, al tiempo que disuelve algunas barreras de acceso preexistentes mientras establece
nuevas asimetrías, todo por la vía de decretos de necesidad y urgencia y resoluciones que
esmerilan la seguridad jurídica alcanzada hasta 2015, invocando como principal
argumento el tránsito hacia la convergencia.
Bibliografía:
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televisión pública en América Latina.Editorial Tecnos, Madrid.
-BECERRA, Martín (2015) De la concentración a la convergencia. Políticas de medios en
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BIZBERGE, A., & CALIFANO, B. (2016, January 6). El pretexto de la convergencia.
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