Ley televisa y la lucha por el poder en México

Capitulo I

Antecedentes legislativos de

la “Ley Televisa”

un par de argumentos del ministro de la Suprema Corte de Justicia de laNación, Genaro Góngora Pimentel, en el debate que en mayo de 2007 sellevó a cabo en el Pleno del Poder Judicial, durante el análisis de la Acciónde Inconstitucionalidad de las Reformas a las Leyes Federales de Radio yTelevisión y de Telecomunicaciones (“Ley Televisa”)

los antecedentes de las reformas en elmarco de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política, enlos artículos 6 y 7, y cuyo debate forma parte de los en México.

a éstos se ha venido registrando desde hace 30 años.

Primera etapa. El reconocimiento constitucional

En el marco de la llamada reforma política, el 30 de diciembre de 1977, elpresidente José López Portillo presentó una iniciativa que modificaba 17 artículosconstitucionales, incluyendo la Ley de Organizaciones Políticas y ProcesosElectorales, en cuyos considerandos expresó:Se estima conveniente establecer como prerrogativas de los partidos políticossu acceso permanente en la radio y la televisión, sin restringirse a los periodoselectorales, esta prerrogativa tiene el propósito de dar vigencia en forma másefectiva al derecho de información que mediante esta iniciativa se incorpora al artículo6 constitucional.

Otro aspecto que debe ser incorporado en los antecedentes del derecho a lainformación en México fue, sin duda, el debate internacional que en la décadade 1970 se generó en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y en la

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO) frente a la concentración de las fuentes de información de las grandesagencias informativas y que puso sobre la mesa el desequilibrio informativo y lanecesidad de un Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación

Lo anterior puede explicar que los principales tratados y convencionesinternacionales que incorporan los derechos a la libre expresión y el derechoa la información, como el “Pacto internacional de derechos civiles y políticos”(ONU, 1966) y la “Convención americana sobre derechos humanos” (OEA,1969), hayan sido incorporados en 1981 como parte del derecho mexicano parasu plena vigencia como norma interna

Con esta formalización institucional del derecho ala información se inicia en nuestro país el debate y los intentos por materializaren normas jurídicas, la posibilidad de su ejercicio y garantía plena, que aún hoyseguimos esperando.El

El inicio de los debates públicos

Treinta años han pasado desde el reconocimiento constitucional del derecho ala información en México, importantes consultas: en

1979 convocadas por el Poder Legislativo, en 1983 por el Ejecutivo, en 1995nuevamente por el Legislativo, en 2001 nuevamente por el Ejecutivo, en 2004 y2005 nuevas consultas en el Legislativo. Sin considerar los cientos de congresos,foros y conferencias que durante este largo periodo han sido realizados en elámbito académico.

Como resultado de estos debates, también se pudo constatar el crecimientoy consolidación de los argumentos respecto de la actualización de las normasreglamentarias y simultáneamente las esgrimidas por quienes históricamente sehan opuesto a modificar “una sola coma”, la regulación vigente que ha permitidoel cómodo statu quo en el que se han asentado y crecido los grandes medios decomunicación privados.

Primera llamada... primera

Durante la entonces clásica comida conmemorativa de la libertad de expresión,el 7 de junio de 1977, el presidente José López Portillo manifiesta su convicciónsobre la necesidad de poner orden en materia de comunicación y cumplir con lapromesa hecha en su campaña sobre la garantía del derecho a la información:En el caso de la información no basta con abrir la oportunidad legal y libre para quehaya información y comunicación. En una economía mixta en la que los procesosmercantiles también se garantizan, menester es garantizar que quienes por lafortuna no tienen medios, tengan sí la seguridad de informar y ser informados.Cuatro meses después, el 4 de octubre de 1977 el presidente envía a la Cámarade Diputados la iniciativa de ley que modificaría 17 artículos constitucionalesincluyendo la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales y quefuera aprobada por el Congreso de la Unión, el 30 de diciembre de 1977 y que,como ya mencionamos, incorpora al artículo 6 constitucional, la garantía delderecho a la información.

El derecho a la información es ya expresión constitucional, pero todavía nosuficientemente garantizada. Y éste es uno de los retos que se le presentan a laestructura democrática del paísHasta aquí la lógica del procedimiento no presentaba dudas, la presentaciónde una propuesta reglamentaria parecía ser el paso consecuente. Así, el 18 deseptiembre de 1979, el entonces secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles,dio a conocer la realización de audiencias públicas en la Cámara de Diputados,que tendrían como objetivo conocer las posiciones del sector social sobre elreglamento del derecho a la información.

Finalmente, se reconocióal Estado como principal obligado a establecer un organismo regulador de lasactividades del comunicador, todos estos son argumentos que reflejan los puntosde consenso. Sólo 15% (22) de las 140 ponencias manifestaron estar en contrade la reglamentación del derecho a la información.1

En abril del mismo año, el diputado Farías deja ver que existían presiones paraque se abandonara la discusión sobre el tema: “La reglamentación del derecho ala información no estará sujeta a la presión de los grandes intereses que se oponena ella.

El cuerpo legislativo de la Cámara de Diputados no ha encontrado la fórmulapara reglamentar el derecho a la información. Por decirlo así, no le encontramos lacuadratura al círculo. Hasta la fecha he rechazado varios proyectos presentadosporque representaban un atentado directo a la libertad de expresión [...] Considerodifícil que durante este periodo de sesiones se presente un proyecto definitivo[...] Porque este problema es tan complejo como el de la corrupción.

una propuesta deactualización normativa a manera de ley integral que ordenaba la legislaciónvigente e incluía algunos preceptos no existentes, procurando hacer congruenteel cuerpo jurídico general. Además de propuestas para una reordenaciónadministrativa de las instituciones gubernamentales, entre las que estaba lacreación de los institutos, tanto el de la radio (Instituto Mexicano de la Radio,Imer), el de televisión (Instituto Mexicano de la Televisión, Imevisión), el decine (Instituto Mexicano de Cinematografía, Imcine) y el del libro (InstitutoMexicano del Libro, Imel).

Lo publicado refleja una buena síntesis de lo que se proponía, así comotambién nos permitirá evaluar, si lo expuesto en las páginas publicadas era motivosuficiente para entender las reacciones que provocaría:

El derecho a la información, garantizado en el artículo sexto de la Constitución,involucra, de acuerdo con el anteproyecto de ley, los siguientes puntos: derechoa solicitar información a las fuentes idóneas; de proveer información a losmedios de comunicación social y en general a quienes lo requieran; de informarpúblicamente; requerir que los mensajes sean publicados en los medios decomunicación social siempre que revistan importancia pública; derecho auna información cierta, objetiva, completa, plural y comprensible

las principales propuestas que en 1980-1981 seconsideraban indispensables, eran:3• Establecer normas claras para el otorgamiento de frecuencias, y reglas parala renovación de acuerdo con los compromisos establecidos en los títulos deconcesión.• Obligación del aprovechamiento racional de las bandas no utilizadas en elespectro.• Favorecer en el otorgamiento de concesiones y permisos a quienes se comprometana destacar la función social del medio, así como proporcionar formasde participación social en la programación.• Equilibrar la disparidad entre las frecuencias comerciales y las de contenidosocial, cultural y educativo.

(Sociedades para la Comunicación Social de Patrimonio Colectivo) o de lasiniciativas de participación social en los medios.• Utilizar plenamente los tiempos disponibles en radio y televisión paracanalizar las iniciativas de participación social.• Establecer las medidas necesarias para la eficiente administración del espectro,en particular privilegiando la participación social y del estado en la bandaUHF y televisión de cable.• Aprovechar el sistema de televisión por cable para satisfacer las necesidadesde cobertura educativa.• Establecer los mecanismos adecuados para la verificación de circulación yaudiencias de los medios de comunicación a partir del Registro Público dela Comunicación Social.

Establecer un servicio nacional de centros y acervos de datos de operacióntelemática de acceso público y otras medidas dirigidas a evitar las tendenciasa la privatización de la información mediante las nuevas tecnologías.• Estimular la creación de asociaciones de receptores.• Crear la figura (y elaborar una reglamentación específica) de sociedad decomunicación social de patrimonio colectivo.

Cuando Luis M. Farías, líder de la Cámara de Diputados, dio por terminadoel debate tenía en las manos la propuesta de la Presidencia, nunca lo reconocióen ese momento; sin embargo, diez años después, en entrevista con Proceso,4explicó el final de este episodio:

En reuniones privadas se lo dije al presidente: si aprobamos esto te vas a convertiren el gran censor. ¿Quiéres pasar a la historia como el que limitó la libertad deexpresión? [...] Mejor déjalo todo como está.Le dije que yo entendía su interés y su preocupación, que había hecho una cosamuy bonita, en teoría pero no práctica, y que atentaba contra la Constitución.Nunca lo aceptó. Después renunció y ya no supe de él.Dijo ignorar si Televisa y otros grupos privados presionaron directamente:“No supe de reuniones privadas, pero no dudo que hayan existido.

La ciudadanía, apenas estrenada en los asuntos del debate público, sigueparticipando y muestra mayor exigencia en sus demandas con 2 mil ponenciaspresentadas5 por los sectores interesados en el tema, para dejar nuevamente laexpectativa de la reforma en un cajón, limitando ésta a un ajuste administrativode ordenamiento de los recursos del Estado en la comunicación.

Segunda llamada... segunda

Como resultado de estas deliberaciones, y casi a punto de cerrarse los trabajosde la LVI Legislatura, después de diagnósticos, propuestas y búsquedas deconsensos, el 22 de abril de 1997 los diputados federales del PRD, PAN y PT,9miembros de la Comisión Especial de Comunicación Social,10 presentaronante el pleno de la Cámara de Diputados dos iniciativas de ley: la Ley Federal

de Comunicación Social, reglamentaria a los artículos sexto y séptimo de laConstitución, presentada por la diputada María Teresa Gómez Mont (PAN) y elproyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley Federalde Radio y Televisión y de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, para crearun nuevo marco legal que regule el otorgamiento, revocación o cancelación delas concesiones de radio y televisión en México,11 presentado por la diputadaAna Lilia Cepeda (PRD). Detenernos en lo propuesto en esta iniciativa

Las leyes y reglamentos aún vigentes han sido utilizadas en beneficio de unoscuantos grupos de concesionarios y dueños de los medios, estableciéndose unarelación de beneficios mutuos entre éstos y el gobierno.

Así,se abre la posibilidad que tendrán dichas estaciones para comercializar espaciospublicitarios, conjugando así las necesidades de sobrevivencia de dichas estacionescon la labor cultural y educativa que realizan con las comunidades indígenas,rurales y urbanas del país.

El 10 de septiembre de 1998, la Comisión de RTC tomó el acuerdo unánimede conformar una subcomisión revisora, en primer lugar de la iniciativa de LeyFederal de Comunicación Social

quedando integrada por tres miembros de

cada fracción parlamentaria, quienes definieron su programa de trabajo entre el21 y el 30 de septiembre de 1998, calculando presentar la conclusión de su trabajoel 27 de octubre de ese mismo año,

A pesar de que desde la Comisión de RTC se enviaron comunicados de prensa,cartas aclaratorias a los periódicos e invitaciones a conferencias de prensa14 en dondeexplicaron el proceso de revisión de la iniciativa de Ley Federal de ComunicaciónSocial, negando que existiera un intento por coartar las libertades de informacióny de expresión garantizadas constitucionalmente, los principales encabezados,15insistían en referirse a una “ley mordaza”, sin mencionar que lo que se presentabacomo noticia era la misma iniciativa

Tercera llamada... tercera

México inicia una nueva etapa después de los resultados del 2 de julio de 2000,con un gobierno distinto al PRI y donde la Reforma Política de 1977 parecíahaber encontrado una etapa concluyente, con un órgano electoral autónomoy una sociedad más participativa que logró un Congreso más heterogéneo ensu representación política.

Ese 10 de octubre de 2002, durante la comida de clausura de la tradicionalSemana de la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión, su presidenteBernardo Gómez,19 anuncia “el fin del 12.5% y un nuevo reglamento de laLey Federal de Radio y Televisión”. Vicente Fox sólo ratifica lo anunciado porel presidente de la CIRT.

El nuevo Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión (1973 -2002)realizó modificaciones que muy lejos quedaron de resolver los problemascentrales de las formas de operación de los medios electrónicosel 4 de diciembre de 2002 llevaron los resultados al Senado de la Repúblicapresentándolos como iniciativa ciudadana, éste la hizo suya al convertirla enIniciativa de Ley el 12 de diciembre de 2002, presentada por RaymundoCárdenas (PRD) y Javier Corral Jurado (PAN) y firmada por 64 senadores (PAN,PRD, Convergencia y PVEM)

Capítulo II ¿Qué fue la “Ley Televisa”?

Radiodifusión y telecomunicaciones

Los servicios de radio y televisión, como el de las telecomunicaciones, constituyendos campos regulatorios diferentes, tanto por la naturaleza de los serviciosque se prestan, como por el fin que cada uno persigue. Mientras que en lastelecomunicaciones el uso del espectro para cumplir su cometido constituye unaactividad de naturaleza eminentemente mercantil, el servicio de radiodifusióncumple una importante función social, en virtud del interés público que buscasatisfacer; verificable, en parte, por la gratuidad de las transmisiones dirigidasa la población en general

Por ello conviene revisar las reformas a los artículos 2 y 28 primer párrafo,fracción II de la LFRTV, así como la adición de dos fracciones al artículo 3 dela Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT), pues su redacción no abona a sucomprensión conceptual; al contrario, confunde.

Por ello era necesario que la radiodifusión se constituyera legalmente comoun servicio de telecomunicaciones, a efecto de que los concesionarios –no así losservicios de radio y televisión permisionados– pudieran ampliar su capacidadde hacer negocio sin necesidad de participar en un proceso legal para que seles adjudicara la prestación de un servicio de esta naturaleza,

A lo anterior contribuye la introducción del artículo 7-A en la LFRTV, queestablece las reglas de la supletoriedad y precisa en su fracción I que a falta deregulación específica, deberá aplicarse, en primer lugar, la LFT. Como se sabe,la supletoriedad aplica en aquellos supuestos normativos en los cuales no existedisposición expresa en la ley especial

La ley favorece la concentración

Lo anterior fomenta fenómenos de concentración,2 pues el hecho de permitira un concesionario explotar nuevos servicios sin mediar licitación, limita laparticipación de otros interesados, lo cual, además, resulta ilegal, pues ningúnacto administrativo firme, como en el presente caso sucede con una concesiónde radio y televisión, puede generar en favor de su titular un derecho adicional1. que debe ser materia de un acto

administrativo diferente

acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes”.Por otra parte, lo dispuesto en el artículo 16 favorece sobremanera losfenómenos de concentración, pues si bien disminuye a 20 años el plazo de lasconcesiones –en la versión anterior de la ley este plazo era de 30 años– beneficiaNo existe posibilidad alguna para que una concesión que vence se adjudiquea alguien diferente al actual concesionario, pues no se establecen requisitosadicionales para evaluar la factibilidad de la prórroga

“El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interésgeneral, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso yaprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones quelas mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que asegurenla eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, yevitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público”.

Lo dispuesto por el artículo 16 de la LFRTV, en la parte comentada, deninguna manera asegura un esquema que evite fenómenos de concentración,pues reitero, sería indispensable introducir criterios que permitieran evaluar demanera objetiva, por lo menos, el cumplimiento de la función social referida enel artículo 5 de la Ley, previo a que se autorizara la prórroga.

Órgano regulador

establece el artículo 27 de la Constitución General de la República.No deja de ser importante la reforma que adiciona un artículo (9-A) a laLFT, por medio del cual se le otorgan atribuciones a la Cofetel en los diversosámbitos de su competencia, entre los cuales puede leerse en la fracción XVI que“de manera exclusiva” la Cofetel adquiere “las facultades que en materia de radioy televisión le confieren a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes la LeyFederal de Radio y Televisión, los tratados y acuerdos internacionales

la SCT mantendrá una función importante en materia detelecomunicaciones es la hipótesis contenida en la fracción XV del artículo 9-Aanteriormente citado, que atribuye a la Cofetel capacidad para “proponer al titularde la Secretaría de Comunicaciones y Transportes la imposición de sancionespor infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativasaplicables”, es decir, que siempre habrá la posibilidad de que el titular del ramono esté de acuerdo con la propuesta de sanción que haga la Cofetel

Los redactores de la iniciativa de reformas a la LFT pensaron que paraasegurar su congruencia con lo dispuesto por el artículo 27 de la Carta Magnaque en su párrafo sexto ordena que “el uso o aprovechamiento de los bienes deldominio directo, por los particulares o por sociedades constituidas conforme alas leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas porel Ejecutivo Federal,Por ello, es necesario insistir sobre la necesidad de fortalecer a la Cofetel anivel de una reforma constitucional, pues de otra forma siempre se mantendrádependiente de la SCT.En el caso de la Cofetel, se formula una propuesta similar a la que se aplicóen la designación de los comisionados del IFAI, que permite al EjecutivoFederal realizar los nombramientos y someterlos a conocimiento del Senado dela República, para que éste, o la Comisión Permanente, según el momento enque se haga la propuesta, evalúe el perfil de las personas designadas

Por otra parte, en la ley se observa una insuficiencia importante, relacionada con el ejercicio profesional de quienes lleguen al cargo de comisionados, puesno se introduce la posibilidad de vetar a quienes hayan mantenido una situación de empleados de los concesionarios, ya sean de telecomunicaciones como deradiodifusión, con lo cual se corre el riesgo de que el conflicto de intereses no sea una limitante para que determinada persona ocupe el cargo de Comisionado de laCofetel.

Régimen de concesiones y permisos

Es preciso señalar que en términos del artículo 27 constitucional, el otorgamientode concesiones deberá realizarse conforme a “las reglas y condiciones queestablezcan las leyes”, aunque no basta simplemente con introducir ciertoscriterios legales para asegurar que se cumple con lo anterior, pues el décimopárrafo del artículo 28 de la Carta Magna establece que en caso de que seconcesione un servicio del dominio directo, “las leyes fijarán las modalidadesy condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y lautilización social de los bienes”.

[...] el precepto constitucional [...] únicamente establece como requisito parasu procedencia, que sea ejercida por el equivalente al 33% de los integrantes delórgano legislativo estatal que haya expedido la norma que se combate, por lo que

Sobre el tema, cabe resaltar el sentido de los informes que presentaron las cámarasdel Congreso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues sostienen lavalidez de la norma general impugnada

Capítulo IIIEl proceso legislativo de la aprobación de las reformas

Los 327 diputados que aprobaron la “ley Televisa” se distribuyeron, porpartidos, de la siguiente manera.16 En la tabla se incluye el porcentaje de legisladoresque votó por esas reformas, respecto del total de diputados de cada fracción.La “Ley Televisa”, crónica de una imposiciónEl ex secretario de Gobernación nada dijo que los

opositores a la “ley Televisa”no hubieran señalado durante los meses aciagos que corrieron de diciembre de 2005a abril de 2006, cuando prácticamente dos poderes de la Unión –el Legislativo yel Ejecutivo– cayeron postrados a los intereses de los ejecutivos de Televisa y deTV Azteca para sacar adelante reformas que, en esencia, significaban una “capturadel Estado” y un secuestro del futuro de la convergencia tecnológica en manos delos monopolios de medios electrónicos y telecomunicaciones

Los senadores perredistas, en especial el coordinador Carlos Navarrete, tomóla estafeta y se comprometió a impulsar una reforma a la contrarreforma quesignificó la “ley Televisa”. El diputado federal Raymundo Cárdenas, quienfue un activo crítico de la ley durante su paso como senador en la Legislaturapasada, alertó junto con otros legisladores como el priísta Carlos Rojas

La noche amarga

En el seno de la fracción del PRI los ánimos también se caldearon. Al exgobernador de Puebla y ex secretario de Gobernación, Manuel Bartlett, no lopudieron doblar ni las insinuaciones de Emilio Gamboa Patrón ni los amagosde golpes en su contra. Mucho menos a Dulce María Sauri, quien rompiórécord de participaciones en la tribuna sin que la contraparte le diera una solacontraargumentación. El diálogo de sordos de esa noche se transformó, un añodespués, en el expediente más puntual para que los ministros de la SupremaCorte retomaran las críticas vertidas por quienes votaron en contra de lascontrarreformas.

Capítulo iVLa acción de inconstitucionalidad

A pesar de que la discusión fue más amplia, es imperioso que el diálogo quese origina entre los actores políticos en nuestro país asiente sus argumentos enprocesos dialécticos con los sectores de la población –como son los empresariosy los grupos minoritarios. La sociedad civil debe ocupar su lugar como agentede cambio y reclamar que las leyes creadas para gobernarlos vayan de acuerdocon las demandas de la modernidad. Situación a manifestarse no sólo en labúsqueda del avance tecnológico de los medios masivos, sino a partir de laestrecha unión del desarrollo sociocultural fundado en la competencia necesaria,para que el posicionamiento de las frecuencias disponibles refleje la pluralidadde nuestra nación.

La acción de inconstitucionalidad, otro procedimiento que sólo puede tramitarseante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La pueden iniciar el equivalenteal 33% de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma(es decir, una minoría de senadores o diputados del Congreso de la Unión, ouna minoría de diputados de las legislaturas locales), el Procurador Generalde la República y, en el caso de las leyes electorales, t

Los cimientos de la acción de inconstitucionalidadPara comprender la trascendencia que la acción representa para la actualidaddemocrática del país es necesario sumergirse en los postulados esenciales quepromueve. En la presentación del proyecto de sentencia el ministro ponente,Aguirre Anguiano, engloba los problemas fundamentales que personifican losmonopolios para el desarrollo plural de la sociedad –traducidos en la aprobaciónde la “ley Televisa”–, coyuntura que los obligaba a reflexionar sobre la decisiónque tomarían: “se trata de determinar qué constituye la propiedad originariadel Estado mexicano, de qué es dueño el Estado