legislación sobre cambio climático un desafío para el salvador - aguilar 2015 [perspectivas fes]

PERSPECTIVAS

fesamericacentral.org Legislacin sobre Cambio Climtico: un desafo para El Salvador

Yvette AguilarMayo 2015

Aunque algunos pases presentan avances legislativos sustanciales en materia de cambio climtico, la cantidad de leyes no es un indicador confiable del nivel de compromiso de un pas para enfrentar el cambio climtico de manera efectiva, ni constituye una correlacin positiva con la eficacia de la respuesta legislativa o el nivel de ambicin de las medidas de respuesta de un pas ante el problema.

Previo a la Conferencia de Copenhague en 2009, hubo una intensa actividad legislativa en materia de cambio climtico; pero a pesar de la creciente evidencia de los impactos del cambio climtico, a partir de 2012, la mayor parte de pases perdieron el sentido de urgencia, enfocndose en sacar a sus economas del estancamiento mediante la promocin de polticas de crecimiento econmico de corto plazo, inconsistentes con el objetivo de enfrentar el cambio climtico.

Un escenario optimista sera que el nivel de ambicin y eficacia de las leyes y polticas aumentara en la medida en que los pases perciban los co-beneficios derivados del tratamiento apropiado del cambio climtico; y que los costos de la inaccin son mayores que los de la accin.

En El Salvador, desde 2014 se ha estado promoviendo una iniciativa de Ley de Cambio Climtico por parte de la legislatura saliente; se esperara que la iniciativa sea retomada por la legislatura 2015-2018.

Yvette Aguilar | LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR

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LEGISLACIN SOBRE CAMBIO CLIMTICO: UN DESAFO PARA EL SALVADOR | Yvette Aguilar


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1. Marco de referencia y antecedentes

Durante la 5 Reunin Interparlamentaria de Medio Ambiente y Cambio Climtico, celebrada en Mxico D.F. en junio de 2014, los presidentes y delegados/as de las comisiones de ambiente y cambio climtico de los poderes legislativos que conforman el Foro de Presidentes y Presidentas de Poderes Legislativos de Centroamrica, Mxico y la Cuenca del Caribe (FOPREL), adoptaron una resolucin entre cuyas principales disposiciones se encuentra la de emprender un proceso de divulgacin y consulta de una iniciativa de Ley Marco de Prevencin, Proteccin Ambiental, Gestin Integral y Adaptacin al Cambio Climtico en los pases que conforman dicha instancia; planteando que para tal efecto se debera contar con la participacin de expresiones organizadas de la sociedad civil de la regin1.

En ese contexto, en el caso de El Salvador, a finales de 2014 y lo que va de 2015, y bajo la legislatura 2012-2015, se han desarrollado algunas consultas pblicas2 en torno a dicha iniciativa de Ley Marco; generndose una nueva versin titulada como Ley de Cambio Climtico3, la cual a la fecha contina en consulta bajo la responsabilidad de algunas ONG. Eventualmente, se esperara que dicha iniciativa de ley sea retomada por la Asamblea Legislativa por parte de la Comisin de Medio Ambiente y Cambio Climtico, para consideracin y consulta ms amplia, y posterior adopcin de la nueva legislatura 2015-2018.

Previamente, en 2009 la Organizacin Global de Legisladores (GLOBE) acord iniciar esfuerzos para orientar la accin legislativa en materia de cambio climtico, sobre la base de que los esfuerzos conjuntos y consistentes ayudaran a maximizar los beneficios de la transicin hacia economas bajas en carbono, y a minimizar las distorsiones relacionadas con la competitividad.

1 En el caso de los pases del CA-4, el proceso de divulgacin y consulta ha contado con el apoyo de CARE y OXFAM GB, entre otros 2 La Mesa de Cambio Climtico no fue invitada a participar en dichas consultas3 Versin del 22 de abril de 2015

En 2010 La Iniciativa Mundial sobre Legislacin Climtica (GCLI, por sus siglas en ingls) impulsada por GLOBE, en consorcio con el Instituto de Investigaciones sobre Cambio Climtico y Medio Ambiente de Grantham y la Escuela de Economa de Londres, inici una serie de estudios internacionales sobre legislacin en materia de cambio climtico, para conocer experiencias y lecciones aprendidas. s

En 2013, en el marco del 3er Estudio sobre Legislacin Climticai, la GCLI analiza las legislaciones4 nacionales de 33 pases, incluido El Salvador, con el fin de apoyar respuestas legislativas que contribuyan al logro de un acuerdo sobre cambio climtico exitoso en 2015. El estudio plantea que se requieren acciones ambiciosas legalmente vinculantes en el mbito nacional para que el Acuerdo de 2015 sea viable y creble. La GCLI recomienda que va la legislacin nacional se podran desplegar los marcos legales para: (i) manejar, medir, verificar y notificar el carbono; (ii) promover, financiar, implementar y notificar la adaptacin; y (iii) establecer plataformas para una mayor y ms efectiva colaboracin internacional.

Dicho estudio plantea algunos avances legislativos sustanciales, otros limitados e incluso retrocesosii en los 33 pases estudiados. Dentro de las reflexiones del estudio, se reconoce que la cantidad de leyes vinculadas al cambio climtico no es un indicador confiable de la naturaleza integradora o de la eficacia de la respuesta legislativa de un pas ante el cambio climtico, ya que algunas leyes son integradoras mientras que otras tienen alcance reducido. Se reconoce tambin el enfoque individual de cada pas, el cual refleja el contexto institucional nico, capacidades nacionales, caractersticas econmicas y el nivel de compromiso poltico en la materia.

Asimismo, el mismo estudio identifica una amplia diversidad de enfoques expresados en tres niveles: (i) diversidad en el enfoque nacional para abordar el cambio climtico (ej.: enfoque legislativo versus

4 Legislacin, regulaciones, polticas o estrategias y decretos con estatus comparable, que se refieren especficamente al cambio climtico o que se relacionan con la reduccin de la demanda de energa, promocin de aprovisionamiento de energa baja en carbono, lucha contra la deforestacin, promocin del uso sostenible de la tierra, transporte sostenible o adaptacin a los impactos climticos


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enfoque de poltica), (ii) diversidad en el enfoque sectorial del pas (ej.: sector produccin energtica o forestal versus el conjunto de sectores y fuentes emisores), y (iii) diversidad y no exclusividad en las metas y objetivos de las disposiciones legislativas individuales (ej.: objetivos multisectoriales en una sola ley cubriendo precios del carbono, eficiencia energtica y transporte).

En cuanto a la dinmica de la legislacin sobre cambio climtico, el estudio referido muestra que algunos pases han acumulado, a diferentes ritmos, una mayor cantidad de legislacin o de polticas y estrategias sobre cambio climtico. El Salvador fue ubicado en la categora de pases que con un ritmo lento han obtenido la menor acumulacin de legislaciniii.Se plantea que de cara a la Conferencia que tuvo lugar en Copenhague en 2009 y durante 2010, hubo un patrn de intensa actividad legislativa en materia de cambio climtico, la cual comenz a decaer en 2012. Dicho patrn da la impresin que a pesar de la creciente evidencia de los impactos del cambio climtico, la mayor parte de pases perdieron el sentido de urgencia, enfocndose en sacar a sus economas del estancamiento mediante la promocin de polticas de crecimiento econmico de corto plazo, que no necesariamente son consistentes con el objetivo de enfrentar el cambio climtico de manera efectiva. Sin embargo, la expectativa actual es que podra darse un nuevo pico de actividad legislativa durante e inmediatamente despus de las negociaciones de 2015, cuyo resultado sera un Acuerdo que entrara en vigencia post 2020, en el marco de la Plataforma de Durban.

En febrero de 2014, el 4o Estudio sobre Legislacin Climticaiv evalu a 66 pases representando el 88% de las emisiones antropognicas mundiales de gases de efecto invernadero, el cual incluy a El Salvador. Los resultados del estudio muestran una reactivacin de la actividad legislativa durante 2013 (al menos 30 legislaciones fueron adoptadas), la cual se desplaz de los pases referidos como desarrollados5 hacia los pases referidos como en desarrollo y hacia las economas emergentes. Dicho patrn podra reflejar una tendencia a largo

5 El enfoque se ha desplazado de la formacin de leyes hacia los retos prcticos de la implementacin

plazo y ha ido de la mano con un aumento en la legislacin en materia de adaptacin. Sin embargo, la cantidad de leyes referidas al cambio climtico en los pases en desarrollo es todava ms baja que en los pases desarrollados, pero muchos pases estn contribuyendo a reducir la brecha adoptando nuevas y sofisticadas legislaciones.

Como resultado de la cobertura y motivaciones sectoriales de la actividad legislativa de los 66 pases estudiados, 61, adoptaron legislacin que promueve el uso de fuentes limpias de energa; 54, adoptaron legislacin que aumentara la eficiencia energtica; y 52, adoptaron legislacin que aumentara la resiliencia a los impactos del cambio climtico. El estudio concluye que dicha legislacin estara contribuyendo a reducir la dependencia de las importaciones de combustibles fsiles, con lo cual se reducira la exposicin a la volatilidad de los precios de dichos combustibles, reduciendo los costos y aumentando la seguridad energtica y la competitividad.

Entre los hallazgos del estudio se plantea que el aumento del ritmo de acumulacin de la legislacin en materia de cambio climtico, podra estar reflejando mayor inters nacional por dicho problema. Sin embargo, considerando que un acuerdo efectivo y ambicioso en 2015 dependera de la legislacin nacional previamente adoptada, la respuesta legislativa actual (487 leyes o polticas adoptadas en 66 pases6) no sera suficiente para limitar las emisiones mundiales dentro del umbral mximo de 2oC de incremento de la temperatura media de la Tierra, tal como lo establece la ciencia.

El estudio reitera que la cantidad de leyes en materia de cambio climtico no es un indicador del compromiso de un pas para enfrentar dicho problema de manera efectiva, ni constituye una correlacin positiva con el nivel de ambicin de las medidas de respuesta. Adems se identifican aspectos de contexto y comparabilidad relevantes, ya que el impacto de una determinada ley o poltica difiere de un pas al otro, ya que es matizado por

6 El 58% fueron leyes adoptadas por los parlamentos, y el 40% decretos ejecutivos o polticas/estrategias vinculadas al cambio climtico


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los marcos institucionales. Tal es el caso de un plan nacional de desarrollo que es legitimado y apropiado socialmente, y estrictamente adoptado, el cual tendra mayor eficacia que una ley que carezca de observancia. En esa lnea, algunos pases tienen una cultura de tomar accin a travs de marcos de poltica, mientras que otros, siguen enfoques estrictamente legislativos.

La diversa legislacin adoptada por los 66 pases fue clasificada por el estudio segn ocho categoras, las cuales en orden descendente de acuerdo a la cantidad de legislacin asignada por categora, fueron las siguientes: (1) fortalecimiento institucional, (2) oferta de energa, (3) demanda de energa, (4) investigacin y desarrollo, (5) Reduccin de emisiones por Deforestacin y Degradacin de bosques tropicales en pases en desarrollo (REDD) y Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (UTCUTS), (6) Transporte, (7) Adaptacin y (8) Precios del carbono. En el caso de El Salvador, el estudio abord seis instrumentos de legislacin y poltica, notificados por el enlace oficial, y referidos a la demanda y oferta de energa, REDD, adaptacin, investigacin y desarrollo, y arreglos institucionalesv.

El estudio concluye que el nivel de ambicin de las leyes y polticas estara aumentando en la medida en que los pases perciban los co-beneficios derivados del abordaje y tratamiento efectivo del cambio climtico; y que descubran no solamente que los costos de las medidas de respuesta en mitigacin y adaptacin son manejables, sino que los costos de la inaccin son mayores que los de la accin.

2. Marco normativo nacional vigente vinculado al cambio climtico en El Salvador

A. Marco legal y de polticas:

Del conjunto de decretos legislativos vigentes en El Salvador, los cuatro instrumentos que se refieren explcitamente al cambio climtico son: la Ley del Medio Ambientevi (1998), la Ley de Incentivos Fiscales para el Fomento de las energas renovables

en la Generacin de Electricidadvii (2007), la Ley de Educacin Superior (2011) y la Ley General de Educacin (2012). Desde la entrada en vigencia de la Ley de Medio Ambiente en 1998, sta legisl el tema del cambio climtico de manera escueta pero ambiciosa en su alcance, anticipndose a los avances realizados en su momento dentro del proceso multilateral de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (Convencin). El Art. 47 letra c de dicha Ley estableci la obligacin al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARN) de elaborar y coordinar la ejecucin de un Plan Nacional para el Cambio Climtico, con apoyo del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente (SINAMA); para facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales en la materia, ratificados por el Estado salvadoreo.

Las reformas realizadas a la Ley del Medio Ambiente a finales de 2012viii, a iniciativa de la Comisin de Medio Ambiente y Cambio Climtico de la Asamblea Legislativa, dejaron intacto el Art. 47 letra c, e introdujeron en la Parte II relativa a las disposiciones especiales el Ttulo VI BIS Adaptacin al cambio climtico, un captulo nico sobre la adaptacin al cambio climtico, agregndose al Art. 64 los literales del A al G, los cuales abordan secuencial y respectivamente los temas tcnico-administrativos siguientes: (A) responsabilidades para el Estado por medio del gobierno central (rgano ejecutivo) y para el resto de entidades centralizadas y descentralizadas en la materia; (B) incorporacin de la adaptacin en la Poltica Nacional de Medio Ambiente; (C) acciones para la adaptacin anticipada; (D) objetivos del Plan Nacional para el Cambio Climtico; (E) de la aprobacin, actualizaciones quinquenales del Plan Nacional para el Cambio Climtico y consulta pblica; (F) Escenarios climticos; (G) informes de seguimiento bianuales. Se adiciona el Art. 5 estipulando los plazos, a partir de la publicacin en el Diario Oficialix del decreto de reforma para la incorporacin de la adaptacin al cambio climtico en la Poltica Nacional de Medio Ambiente (seis meses), la elaboracin de los escenarios climticos (un ao) y el Plan Nacional para el Cambio Climtico (ao y medio).

De acuerdo a los plazos legales estipulados en la reforma referida a la Ley del Medio Ambiente,


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los escenarios climticos debieron haber sido presentados en noviembre de 2013 y el Plan Nacional para el Cambio Climtico debi haber sido aprobado en mayo de 2014, habiendo por lo tanto expirado ambos plazos para la entidad legalmente responsable de acuerdo a dicha ley. Despus de un ao de expirado el plazo legal para que el primer Plan Nacional para el Cambio Climtico fuese presentado, ste fue lanzado hasta el 7 de junio de 2015 en un evento pblico organizado por el Gabinete de Gestin de Sustentabilidad y Vulnerabilidad.

En junio de 2011 el Ministerio de Educacin (MINED) promovi la reforma del Art. 3 de la Ley de Educacin Superior, mediante decreto emitido por la Asamblea Legislativax, estipulando la investigacin es la bsqueda sistemtica y anlisis de nuevos conocimientos para enriquecer la realidad cientfica, social y ambiental, as como para enfrentar los efectos adversos del cambio climtico. Asimismo, se incluy la disposicin transitoria siguiente: las universidades estatales y privadas, luego de la vigencia de la presente reforma, debern adecuar sus planes y programas de estudios para el ao prximo entrante. Cuatro aos despus de adoptada dicha reforma, su nivel de aplicacin est lejos de ser pleno, debido, entre otros, a diferentes barreras institucionales y limitaciones financieras, incluyendo la falta de seguimiento administrativo y acompaamiento tcnico por parte de la Direccin General de Educacin Superior del MINED y de los rganos ejecutivos de las universidades pblicas y privadas, tales como juntas directivas y decanatos de las facultades, consejos superiores y otros rganos centrales universitarios.

El MINED promovi un decreto emitido por la Asamblea Legislativa en junio de 2012, mediante el cual se reform el Art. 13 de la Ley General de Educacin, estableciendo que el MINED velar para que se fomente en todo el sistema educativo la gestin integral del riesgo y la adaptacin y mitigacin del cambio climticoxi. Ms all de las causas, no se observa una tendencia sostenida hacia la aplicacin plena de dicha disposicin.

En materia de polticas, estrategias y planes gubernamentales vinculados explcita y directamente

al cambio climtico, a instancias del MARN, en 2012 el Consejo de Ministros adopt la nueva Poltica Nacional de Medio Ambiente, priorizando el abordaje de la degradacin ambiental y de la vulnerabilidad al cambio climticoxii. Dicha poltica aborda la adaptacin climtica centrndose en cuatro procesos: (i) fortalecimiento de la observacin del clima y otras amenazas, (ii) formulacin y lanzamiento del Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP), (iii) identificacin de fuentes de financiamiento climtico y mecanismos de acceso, y (iv) construccin de la Estrategia y Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico, este ltimo todava no ha sido desarrolladoxiii. La Poltica Nacional de Medio Ambiente incluye un esbozo de lo que sera el Plan Nacional de Adaptacin, sin referencia alguna a los compromisos y obligaciones internacionales del Estado salvadoreo en esa materia, ni a los aspectos cientfico-tcnicos y metodolgicos requeridos y adoptados por los Estados bajo el proceso multilateral de la Convencin.

En 2013 fue lanzada, como uno de los instrumentos de la Poltica Nacional de Medio Ambiente, la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, cuya estructura comprende: tres ejes fundamentales, cinco temas crticos vinculados a cada uno de los ejes, y requerimientos institucionales. Los ejes son: (i) mecanismos de prdidas y daos, (ii) adaptacin al cambio climtico, y (iii) mitigacin del cambio climtico; los temas crticos: sensibilizacin, educacin y formacin, investigacin, tecnologa y financiamiento; y los requerimientos: coordinacin interinstitucional, fortalecimiento institucional, gobernanza local y modelos de gestin, monitoreo, notificacin y verificacin y legislacin, normativa y regulacin.

El MINED adopt el Plan de Educacin ante el Cambio Climtico y Gestin Integrada del Riesgo 2012-2022, el cual constituye fundamentalmente una respuesta institucional para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura escolar ante la recurrencia de eventos climticos extremos que ocasionan prdidas y daos; abordando tambin el enriquecimiento curricular con enfoque de cambio climtico y gestin de riesgos en todos los niveles educativos; as como la formacin de docentes y la investigacin en cambio climtico


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gestin de riesgos. El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) adopt la Estrategia Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico del Sector Agropecuario, Forestal, Acucola y Pesquero (2012), la cual constituye un instrumento orientador y transversal del Plan de Agricultura Familiar. El Consejo Nacional de Energa adopt la Poltica Energtica Nacional 2010-2024xiv, que entre otros, promueve la eficiencia energtica y las fuentes renovables de energa, lo que incluye, entre otros, la produccin y uso de biocombustibles y la construccin de grandes embalses hidroelctricos. Tal es el caso de las centrales hidroelctricas El Chaparral y El Cimarrn.

En el caso de la Ley de reas Naturales Protegidasxv, los mecanismos planteados por dicha ley para la proteccin de la biodiversidad, incluyendo los corredores ecolgicos y reas de conservacin, podran contribuir a favorecer la adaptacin de los ecosistemas naturales y de las poblaciones humanas vinculadas. La Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorialxvi, constituye el fundamento para la gestin ambiental de los territorios y sustentabilidad de los ecosistemas, y por consiguiente, debera articularse con las polticas y medidas de mitigacin y de adaptacin, va el sistema de evaluacin ambiental, para evitar el incremento de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos, y prevenir o reducir los efectos e impactos negativos del cambio climtico.

La aplicacin del marco legal y de polticas vigentes en materia de cambio climtico ha carecido de eficacia, ya que no ha tenido aplicacin plena y no se han logrado los objetivos planteados en dichos instrumentos; ni en trminos de reduccin de la vulnerabilidad y de los impactos asociados al cambio climtico, ni de reduccin de las emisiones provenientes de las fuentes y sectores emisores de gases de efecto invernadero.

B. Marco institucional:

El MARN es la entidad gubernamental que desde la entrada en vigencia de la Convencin, en 1994, ha fungido como el punto focal del Estado salvadoreo ante dicho tratado; y desde la entrada en vigor del

Protocolo de Kioto en 2005, ha fungido como la Autoridad Nacional Designada ante el Mecanismo para un Desarrollo Limpio. El MARN designa al punto focal ante el Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climtico (IPCC), ante el Art. 6 de la Convencin sobre Educacin, y ante otros temas del proceso multilateral de la Convencin.

De acuerdo a la Ley del Medio Ambiente, el MARN es el coordinador del SINAMA, y a pesar de haberse contado con los recursos financieros y el apoyo tcnico requerido para su diseo, estructuracin y puesta en funcionamiento; a la fecha solo se han constituido algunas Unidades Ambientales desarticuladas y eventualmente se han activado espacios interinstitucionales puntuales, sin los atributos de un sistema integrado permanente de informacin, participacin y toma de decisiones. A pesar de que el SINAMA debera haber constituido el espacio interinstitucional idneo para la definicin, planeacin, implementacin, evaluacin y readecuacin, de manera coordinada, articulada y sinrgica, de la normativa en materia de cambio climtico; dicha instancia ha sido disfuncional e inefectiva. En 2014, en el contexto de la creacin del Gabinete de Gestin de Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidadxvii, se plante, de manera oficiosa, armonizar dicha instancia con el SINAMA y habilitarla para actuar de manera efectiva para coordinar la implementacin del Plan Nacional para el Cambio Climtico y facilitar la integracin del cambio climtico en la planificacin del desarrollo al ms alto nivel ministerialxviii.

El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP) cre en 2012 la Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo (DACGER), adoptando lneas estratgicas en materia de resiliencia al cambio climtico para el desarrollo de infraestructura. Desde su creacin, la DACGER ha

recibido apoyo tcnico y financiero del gobierno de Japn para el fortalecimiento de sus capacidades

tcnicas, investigacin y reforzamiento de la

infraestructura, incluyendo obras de proteccin de

taludes inestables y de control de deslizamientos

para reducir el riesgo de desastres en asentamientos humanos y en la agricultura.


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El MAG cre en 2012 la Divisin de Cambio Climticoxix en la Direccin General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego, a fin de poder implementar la Estrategia Nacional de Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico para los sectores Agrcola, Ganadero, Acuicultura y Silvicultura (2012), la cual no ha tenido aplicacin plena y est en proceso de actualizacin. Dicha Divisin tiene asignado personal que es parte de la planta permanente del MAG, el cual requiere de capacitacin, orientacin y acompaamiento tcnico-metodolgico en materia de cambio climtico.

En lo que respecta al enfoque central del marco de polticas del rgano ejecutivo en materia de cambio climtico, a pesar de los planteamientos formales de la Poltica Nacional de Medio Ambiente, en la cual se prioriza la adaptacin climtica, en la prctica la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, se ha centrado en el Programa de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes (PREP) desde la perspectiva de REDD y sus variantes. La observacin del clima no ha trascendido del pronstico del tiempo y seguimiento a la variabilidad climtica, y el PAN, incluida la estrategia de adaptacin que debera sustentarlo, no han constituido una prioridad, ya que todos los esfuerzos institucionales y humanos, as como los recursos organizacionales y financieros disponibles, han sido canalizados hacia el desarrollo de una Estrategia Nacional de REDD-plus, en el marco del proyecto apoyado por el Fondo Cooperativo de Carbono Forestal (FCPF) del Banco Mundialxx.

En el rgano legislativo, la Comisin de Medio Ambiente y Cambio Climtico ha estado promoviendo la inclusin del tema del cambio climtico en varias iniciativas de creacin y reforma de leyes, tal es el caso de las reformas realizadas a la Ley del Medio Ambiente en 2012 y las nuevas iniciativas de ley, tales como: la Ley General de Aguas, la Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria, la nueva Ley Forestal y la nueva Ley de Prevencin y Mitigacin de Desastres. Al final de la legislatura 2012-2015, dicha Comisin promovi una iniciativa de Ley de Cambio Climtico cuyas consultas y su elaboracin definitiva seran retomadas por la legislatura 2015-2018.

3.Criterios y recomendaciones a considerar en una iniciativa de Ley de Cambio Climtico para El Salvador

Incluir exposicin de motivos en todo anteproyecto de ley

Todo anteproyecto de ley deber incluir una parte introductoria referida como exposicin de motivos, sin perjuicio de otra documentacin o antecedentes complementarios adicionales. La exposicin de motivos declarar de manera concisa y breve los objetivos de la ley, y aludir a sus antecedentes y eventualmente a su contenido (en caso de que se requiera para la comprensin del cuerpo de ley). Debern destacarse los aspectos ms relevantes de su elaboracin: consultas efectuadas, principales informes evacuados y, en particular, las audiencias o informes de las comunidades y entidades locales. En el caso de existir legislacin vigente sobre el tema, evaluar su eficacia en trminos de su aplicacin plena y del logro de sus objetivos o finalidades especficas, incluyendo la efectividad del desempeo de las entidades competentes.

Responder en la parte dispositiva a un criterio nico de ordenacin

La redaccin de la parte dispositiva ir de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional y de lo sustantivo a lo procesal. La parte dispositiva, se podr dividir en libros, ttulos, captulos, secciones y artculos. El orden secuencial interno ser: i) Disposiciones generales, incluyen objeto o finalidad, definiciones y mbito de aplicacin; ii) parte sustantiva, incluye normas sustantivas, organizativas, e infracciones y sanciones; iii) parte procedimental, incluye normas procedimentales, procesales y de garanta; y iv) parte final, incluye disposiciones adicionales, temporales y derogatoriasxxi.


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Asegurar la congruencia de las iniciativas de ley de cambio climtico con el espritu, principios, naturaleza y nivel de compromisos consignados en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico:

Ms all de la naturaleza de la iniciativa de ley secundaria que se promueva, sea sta una ley marco o una ley especial, la Convencin tendr prevalencia. En materia de tratados internacionales, el Art. 144 de la Constitucin de la Repblica dice que una vez aqullos sean ratificados, sern leyes de la repblica, y tienen rango superior a los decretos legislativos, ya que el mismo Art. 144 referido, establece que en caso de conflicto, prevalece el tratado sobre la leyxxii. Por consiguiente, una iniciativa de ley en la materia no podra disminuir o eliminar el nivel de compromisos y obligaciones establecidos en la Convencin, tal es el caso del Art. 4.1 letras a y b, relativo a la obligatoriedad de desarrollar inventarios nacionales de gases de efecto invernadero y programas nacionales de mitigacin y adaptacin; y del Art. 12, que obliga a comunicar y notificar los arreglos nacionales para asegurar la implementacin de la Convencin.

Contribuir con la parte dispositiva a la eficacia de la iniciativa de ley

La parte dispositiva de toda iniciativa de ley debera ser desarrollada de tal manera que busque y contribuya a su eficacia, mediante un cuerpo coherente y consistente de disposiciones, articuladas

de manera sinrgica en funcin de su finalidad u objeto (en el sentido de objetivo). Cada una de las normas deber ser idnea, lo cual implicara que contribuye a la finalidad u objetivo de la iniciativa de ley; y todas las disposiciones debern reforzarse entre si y complementar una a la otra, para asegurar la consistencia de la ley, con lo cual se evita que las disposiciones se neutralicen o contrarresten entre s.

Si bien normalmente se entiende que el objeto de una ley es la materia regulada, y que la finalidad describe lo que se pretende lograr con dicha regulacin; cuando el objeto es entendido como el objetivo de la ley, el cuerpo de estipulaciones deber regirse por tal finalidad u objeto (como objetivo), buscando asegurar su logro de manera coherente y consistente.

Aplicar la tcnica normativa para contribuir a la calidad y eficacia de las iniciativas de ley

Deben evaluarse la necesidad, las cualidades formales y las cualidades materiales (repercusiones jurdicas e institucionales) de las iniciativas, anteproyectos y proyectos de ley antes de su discusin plenaria en los parlamentos y de su entrada en vigor, con el fin de implantar buenas prcticas legislativas que redunden en beneficio de la calidad y eficacia de la produccin normativa (Recuadro 3.1).

Recuadro 3.1: Cuestionario indicativo de chequeo para mejorar calidad y eficacia de las normas legislativas

A. Necesidad: Responde la iniciativa a una exigencia de orden jurdico, ya sea compromiso inter-nacional, mandato constitucional o legislativo; y est sometida su aprobacin even-tualmente a un plazo concreto? Hay ausencia de regulacin especfica en la materia? Existen vacos normativos en la legislacin vigente en la materia? Es conveniente modificar la legislacin existente en la materia? Existen previsiones en la materia en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019? Qu objetivos fundamentales pretende alcanzar la iniciativa?


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Nota:La autora de esta Perspectiva realiz un anlisis tcnico, desde la perspectiva de la eficacia, de la iniciativa de Ley de Cambio Climtico en su versin del 22 de abril de 2015, aplicando el cuestionario indicativo de chequeo propuesto; a fin de aportar orientacin, criterios tcnicos y recomendaciones a la Mesa de Cambio Climtico de El Salvador en su labor de aportar al proceso de revisin de la iniciativa para contribuir al mejoramiento de la calidad y eficacia de la legislacin nacional en materia de cambio climtico.

i GLOBE 2013: The Climate Legislation Study, Third Edition: A Review of Climate Change Legislation in 33 Countries. GLOBE International en consorcio con el Instituto de Investigacin sobre Cambio Climtico y Medio Ambiente de Grantham y la Escuela de Economa y Ciencia Poltica de Londres: http://www.businessgreen.com/digital_assets/6235/3rd_GLOBE_Report_--_with_covers.pdf

ii Canad tuvo un retroceso significativo debido a su decisin de retirarse del Protocolo de Kioto y

el subsiguiente retiro de su abanderada legislacin climtica, referida como Ley de Implementacin de Kioto

iii Idem i

iv GLOBE 2014: The Climate Legislation Study, Fourth Edition: A Review of Climate Change Legislation in 66 Countries. GLOBE International en consorcio con el Instituto de Investigacin sobre Cambio Climtico y Medio Ambiente de Grantham y la Escuela de Economa y Ciencia Poltica de Londres: http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/wp-content/uploads/2014/03/Globe2014.pdf

v El Salvador notific los instrumentos siguientes: Poltica Energtica Nacional 2010-2024 y la Ley de Incentivos Fiscales para el Fomento de las energas renovables en la Generacin de Electricidad (demanda y oferta de energa); Ley Forestal 2002, Poltica Nacional Forestal 2011-2030 y Estrategia Nacional de Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico para los sectores Agrcola, Ganadero, Acuicultura y Silvicultura (REDD); la Poltica

B. Cualidades formales: Consta la iniciativa de exposicin de motivos que la justifique y aclare sus objetivos? Responde la parte dispositiva en su lgica y redaccin a un criterio nico de ordenamiento?

C. Cualidades materiales: Es congruente la iniciativa con el espritu, naturaleza, principios y nivel de compromisos de la Convencin? Contribuye de manera coherente la parte dispositiva de la iniciativa al logro de su finalidad, y son las disposiciones consistentes entre s en funcin de la finalidad? Incide la iniciativa sobre otras normativas vigentes o anteproyectos en la materia (decretos legislativos o ejecutivos)? Han sido comunicados y consultados los actores cuyo mandato legal o dere-chos se ven afectados con la iniciativa de ley? Cul ha sido el resultado de las consultas a los entes o actores cuyo mandato legal o derechos se ven afectados con la iniciativa de ley? Se modifica la distribucin actual de competencias en la materia entre las distintas entidades de gobierno? Es posible un conflicto de competencias institucionales? Qu normas son derogadas total o parcialmente con la iniciativa?


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Nacional de Medio Ambiente, el Plan de Educacin en Cambio Climtico y Manejo de Riesgos, 2012-2022 y Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2011-2015 (adaptacin); Ley de Educacin Superior (investigacin y desarrollo); Ley del Medio Ambiente y Ley de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de desastres (arreglos institucionales)

vi Decreto Legislativo N 233 del 2 de marzo de 1998, publicado en el D.O. No 79, Tomo No 339 del 4 de mayo de 1998

vii Decreto Legislativo No 462 del 8 de noviembre de 2007, publicado en el D.O. No 238, Tomo No 377 de fecha 20 de diciembre de 2007

viii Decreto Legislativo N 158 del 11 de octubre de 2012, publicado en el D.O. N 211, Tomo N 397 del 12 de noviembre de 2012

ix Fecha de publicacin en el D.O.: 12 de noviembre de 2012

x Decreto Legislativo No 715 del 13 de mayo de 2011, publicado en el D.O. No 107, Tomo No 391 del 9 de junio de 2011

xi Decreto Legislativo No 917 del 12 de diciembre de 1996, publicado en el D.O. No 242, Tomo No 333 del 21 de diciembre de 1996; actualizada segn D.O. No 108, Tomo 367 del 13 de junio de 2005 y junio de 2012

xii Esta nueva poltica, si bien es cierto prioriza el cambio climtico, invisibiliza toda la gama de amenazas socio-naturales y antrpicas, la vulnerabilidad ante stas y los diversos riesgos ambientales generados por su conjugacin: http://siguientepagina.blogspot.com/search/label/Francisco%20Soto

xiii Informe de Labores junio 2011 - mayo 2012: http://www.marn.gob.sv

xiv http://www.cne.gob.sv/index.php?option=-com_content&view=article&id=153&Itemid=201

xv Decreto Legislativo No 579 del 13 de enero de 2005, publicado en el D.O. No 32, Tomo No 366 del 15 de febrero de 2005

xvi Decreto Legislativo No 644 del 11 de marzo de 2011, publicado en el D.O. No 143, Tomo No 392 del 29 de julio de 2011

xvii Decreto Ejecutivo No 12 del 11 de junio de 2014, publicado en el D.O. No 109, Tomo No 403 del 13 de junio de 2014

xviii Convocatoria oficial a licitacin (AALA0010) por parte de CDKN, publicada el 22 de octubre de 2014 y cerrada el 5 de diciembre de 2014, para la implementacin del proyecto Fortalecimiento Institucional, herramientas para la integracin del clima en las EIAs y vulnerabilidad climtica en El Salvador: https://www.devex.com/projects/tenders/institutionalstrengthening-climate-integrated-eias-tools-and-climate-vulnerability-in-el-salvador/159482

xix Acuerdo N 402 del 25 de julio de 2012 del rgano Ejecutivo en el Ramo de Agricultura y Ganadera

xx https://www.forestcarbonpartnership.org/el-salvador

xxi Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, acuerdo del Consejo de Ministros del 18 de octubre de 1991, Madrid; y Directrices de Tcnica Normativa, adoptadas por Acuerdo del Consejo de Ministros del 22 de julio de 2005 y publicadas en la resolucin 13020 del 28 de julio de 2005

xxii Dentro de la categora leyes de la repblica hay 2 sub-categoras: los tratados y los decretos legislativos, siendo jerrquicamente superiores los tratados. Con base en lo anterior, en caso de un conflicto entre tratados y leyes secundarias, en la medida en que se trata de normas de distinto rango, no se puede resolver con el criterio de especialidad, y siempre prevalecera el tratado, ya que la prevalencia de la ley especial solo aplica entre leyes del mismo rango

Impresin

2015 Friedrich-Ebert-Stiftung FES (Fundacin Friedrich Ebert)

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Autora

Yvette AguilarEconomista laboral salvadorea, graduada de la Universidad Catlica de Lovaina, especializada en planeacin pblica y privada y en diseo de estrategias, planes y proyectos de cambio climtico. Ha sido negociadora durante diez aos en el marco del proceso multilateral de cambio climtico y ex-integrante del grupo de expertos en tecnologas (EGTT) bajo dicho proceso. Es investigadora en los temas de vulnerabilidad, impactos y adaptacin al cambio climtico; integrante de la Junta Asesora de la Plataforma Voces del Sur para la Adaptacin, y asesora en cambio climtico de la Mesa de Cambio Climtico de El Salvador, auspiciada por la FES-El Salvador

La Fundacin Friedrich Ebert (en alemn Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una fundacin poltica alemana que ofrece espacios de debate en ms de 100 pases del mundo y que tiene oficinas en todos los pases de Amrica Central. Su objetivo es fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actores polticos, sindicales y sociales de diversa ndole en todo el mundo.

www.fesamericacentral.org

legislación sobre cambio climático un desafío para el salvador - aguilar 2015 [perspectivas fes]

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