le unioni di comuni lombarde: aspetti strutturali e ... · fascia considerata, che hanno scelto...
TRANSCRIPT
www.strategieamministrative.it
1
Le Unioni di comuni lombarde: aspetti
strutturali e servizi erogati
Luca Bramati
Massimo Simonetta
Settembre 2007
www.strategieamministrative.it
2
Capitolo 11
Le caratteristiche dei Comuni lombardi
1.1 I Comuni lombardi
La regione Lombardia si caratterizza per la presenza di una significativa
quantità di piccoli comuni. La tabella 1.1 mostra che le amministrazioni
comunali con popolazione inferiore o pari a 2000 abitanti sono 690, il 44,6%
del totale. Il 90% circa delle amministrazioni essi ha, comunque, una
popolazione inferiore a 10.000 abitanti.
Tabella 1.1 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi
N° comuni Percentuali
N° comuni Cumulati
Percentuali Cumulate
X<2000 690 44,6% 690 44,6
2001<X<5000 464 30,0% 1154 74,6
5001<X<10000 229 14,8% 1383 89,4
10001<X<50000 150 9,7% 1533 99,1
50001<X<100000 10 0,6% 1543 99,7
100001<X<300000 3 0,2% 1546 99,9
X>300000 1 0,1% 1547 100,0
Totale 1547 100,0 - -
Fonte: Istat ( 2005)
La popolazione residente nei Comuni con popolazione inferiore a 2000 abitanti
è pari a 682.178 abitanti, che rappresenta il 7,6 del totale della regione. La
tabella 1.2, le figure 1.1 e 1.2 mostrano la distribuzione della popolazione per
numero di comuni, secondo le diverse fasce. Quasi tre milioni di persone
(31,4%) risiede nei comuni di medie dimensioni, compresi tra i 10.000 e
50.000 abitanti.
1 L’articolo si basa sui risultati della ricerca commissionata dall’Istituto Regionale di Ricerca
della Lombardia (IreR) “Piccoli comuni di fronte alla sfida dello sviluppo: stato e potenzialità
del sistema delle autonomie locali in Lombardia, maggio 2007, (codice 2006C007)
www.strategieamministrative.it
3
Tabella 1.2. – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi
Popolazione N Comuni
Percentuale popolazione
sul totale
Media pop. per Comune
Coefficiente di variazione
X<2000 682178 690 7,6% 988,6 53,3%
2001<X<5000 1539768 464 17,0% 3318,4 26,5%
5001<X<10000 1612287 229 17,8% 7040,5 19,0%
10001<X<50000 2833460 150 31,4% 18889,7 49,7%
50001<X<100000 689601 10 7,6% 68960,1 16,1%
100001<X<300000 420914 3 4,7% 140304,6 29,3%
X>300000 1256211 1 13,9% 1256211 0,0%
Totale 9034419 1547 100% 5839,9
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat
Figura 1.1 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi
7,6
17,0 17,8
31,4
7,64,7
13,9
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
X<2000
2001
<X<50
00
5001
<X<10
000
1000
1<X<50
000
5000
1<X<10
0000
1000
01<X
<300
000
X>3000
00
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati ISTAT
Figura 1.2 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi e relazione fra fasce di
popolazione e quantità di popolazione presente in ciascuna fascia
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
X<2
000
2001
<X<5000
5001
<X<10000
1000
1<X<5
0000
5000
1<X<1
00000
1000
01<X
<300
000
X>3
0000
0
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Popolazione
N Comuni
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat
www.strategieamministrative.it
4
1.2. I piccoli comuni
Le cartografie esposte di seguito (figure 1.3 e 1.4) rappresentano graficamente
la distribuzione dei comuni lombardi per fascia e densità di popolazione. Una
maggiore gradazione di colore rappresenta una maggiore densità di
popolazione.
Figura 1.3 – Distribuzione per fascia di popolazione dei comuni lombardi
Fonte: Sisel
Figura 1.4 – Distribuzione per densità di popolazione dei comuni lombardi
www.strategieamministrative.it
5
Fonte: Sisel
La legge regionale lombarda 11 del 2004 (Misure di sostegno a favore dei
piccoli comuni della Lombardia), si rivolge ai comuni con popolazione
residente “inferiore o pari a 2000 abitanti, risultante dall’ultimo censimento
ufficiale” (art. 2, comma 1). Secondo il legislatore lombardo la ridotta
dimensione demografica non è però sufficiente a rendere un comune bisognoso
di misure di sostegno alla gestione del proprio territorio e circoscrive pertanto
ulteriormente il raggio d’azione della norma ai centri in cui “insistano situazioni
di marginalità socioeconomica e infrastrutturale misurata sulla base dei seguenti
fattori: demografia; livello di benessere; dotazione di servizi e infrastrutture
comunali; orientamento turistico.” (art. 2, comma 1).
Si è in presenza, quindi, di una definizione ampia di “piccolo comune”, nella
quale rientrano sia centri al limite della sopravvivenza demografica, afflitti da
gravi problemi economici e sociali sia realtà più prospere, per certi aspetti ma
deficitarie in altre. Per convenzione si considera, nel presente lavoro,
esclusivamente il parametro demografico.
Si evidenzia come la distribuzione dei piccoli comuni in Lombardia sia
particolarmente concentrata nelle fasce alpina a nord e padana a sud, della
regione.
Come accennato in precedenza la maggior parte della popolazione risiede nei
medi comuni, i quali sono ubicati nella fascia centrale del territorio lungo la
direttrice che unisce i grandi centri lombardi, ovvero Milano, Monza, Bergamo
e Brescia.
È interessante notare una certa specificità dei comuni della fascia alpina che
presentano caratteri e funzioni di piccola città già a partire da una soglia
demografica relativamente modesta e, a parità di popolazione, si collocano in
una posizione di maggiore importanza amministrativa rispetto a località extra -
alpine.
I piccoli hanno sofferto nei decenni che sono trascorsi dal secondo dopoguerra
ad oggi di una crisi demografica, economica e sociale di considerevoli
proporzioni.
La cartografica seguente (figura 1.5) illustra il saldo migratorio interno per
1000 abitanti dei comuni lombardi. Le gradazioni di colore vicino al rosso
indicano un saldo negativo ovvero in uscita.
www.strategieamministrative.it
6
Figura 1.5 – Saldo migratorio interno (anno 2005)
Fonte: Sisel
Si nota come nelle fasce nord-sud, ovvero quelle dove si concentrano la
maggior parte dei piccoli comuni i saldi sono prevalentemente negativi.
Tra le conseguenze più immediate della perdita di popolazione da parte di un
comune c’è la progressiva ridefinizione dei servizi forniti ai residenti.
La riduzione del bacino d’utenza costringe, infatti, gli enti fornitori di servizi ad
una rarefazione dei servizi che si traduce nella necessità di aumento dello
spostamento delle persone, considerando la quantità di servizi. Un
ragionamento simile vale per gli esercizi commerciali, spesso costretti a cessare
l’attività per carenza di una clientela sufficiente alla sopravvivenza economica.
I comuni dei territori agricoli perdono di vitalità di pari passo con il decremento
dei propri abitanti e anche la gestione dei servizi di base diventa un problema
quasi insormontabile per le amministrazioni comunali, i cui introiti provenienti
dalle imposte locali si riducono drasticamente.
“ I comuni perdono gradualmente scuole, parroci, stazioni, commerci e servizi.
La lunghezza per abitante della rete stradale pesa in maniera intollerabile sulle
finanze delle amministrazioni locali, già gravate dal mantenimento di un
numero sproporzionato di anziani, spesso disagiati.”2
2 Charrier XXXX 1994
www.strategieamministrative.it
7
Capitolo 2
Caratteristiche strutturali delle Unioni di Comuni
lombarde
2.1 L’Unione come nuovo ente locale
La legge 265/99, di seguito denominata Testo Unico, agli artt. 2 e 32, precisa
che l'Unione dei comuni è un Ente locale che può essere il risultato di
un’associazione di comuni e, come previsto dall’art. 27 del Testo Unico, della
trasformazione delle Comunità montane in Unioni di comuni.
Nella Regione Lombardia i comuni montani sono 543 di cui 13 parzialmente
montani e 530 totalmente montani. L’incidenza percentuale tra comuni montani
e totale comuni lombardi è del 35,15%, mentre l’incidenza della popolazione
nel territorio montano sul totale della popolazione della regione Lombardia è
del 13,42% . Le comunità Montane presenti in regione Lombardia sono pari a
30.
In linea generale, se le Unioni sono equiparate ad altri enti locali
tradizionalmente consolidati, a loro si applicano tutte le disposizioni
concernenti tali enti locali, senza bisogno d'ulteriori precisazioni e senza
l’emanazione di specifiche norme di rinvio, così come recita l’art. 32, comma 1
del Testo Unico.
Per quanto riguarda la potestà statutaria e regolamentare, all’Unione è attribuita
soltanto la potestà regolamentare relativa alla disciplina della propria
organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate, e dei rapporti
con le amministrazioni comunali che la costituiscono.
Lo schema di atto costitutivo e lo statuto dell'Unione sono approvati dai
consigli dei comuni coinvolti partecipanti e con la maggioranza richiesta per le
modifiche statutarie (Testo Unico art. 32, comma 2).
L’Unione è, dunque, un ente derivato nel quale le norme statutarie sono
suscettibili di procurare gli effetti desiderati solo se ricevono l'adesione da parte
di tutte le amministrazioni comunali che in quella Unione si riconoscono.
Allo statuto è affidato il compito di definire l'assetto degli organi politici e le
modalità della loro costituzione ed elezione. Nello statuto debbono essere
specificate le funzioni da gestire in forma associata e disciplinate le modalità di
acquisizione e utilizzo delle risorse finanziarie umane e strumentali.
www.strategieamministrative.it
8
2.1 Composizione delle Unioni di Comuni lombarde e distribuzione
territoriale
In Lombardia le Unioni costituite al 31/12/05 sono 60.
I Comuni in Unione sono in totale 201, nei quali risiedono circa 340.000
persone su una superficie di Km2 3000 (tabella 2.1).
Tabella 2.1 – Dati generali relativi alle Unioni di comuni lombarde al 31/12/2005
Numero Unioni
N. Comuni in Unione
popolazione in Unione
superficie
Unioni (Km2)
Densità di popolazione
per Km2
60 201 339760 3123,60 108,7
Fonte: Sisel Lombardia
In totale i comuni costituiti in Unione rappresentano il 12,9% del totale dei
comuni Lombardi (figura 2.1). Considerando però il numero dei piccoli comuni
presenti, ovvero 690, si riscontra come il 29% circa di essi appartenga ad
un'Unione (figura 2.2).
Figura 2.1 – Comuni in Unione sul totale dei Comuni lombardi al 31/12/2005
88% Tot
Comuni
Lombardi
12% Comuni
in Unione
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.2 – Comuni in Unione sul totale dei comuni lombardi con popolazione inferiore a 2000
abitanti al 31/12/2005
www.strategieamministrative.it
9
10001<x<500005001<x<100002001<x<50000<x<2000
fascia popolazione
80
60
40
20
0
Perc
en
tual
e
27% Comuni
in Unione
73% Totale
Piccoli
Comuni
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
La tabella 2.2 e la figura 2.3 mostrano la ripartizione dei 201 Comuni in Unione
per fasce di popolazione.
Tabella 2.2 - Ripartizione dei Comuni lombardi in Unione per fasce di popolazione al 31/12/2005
Fascia di popolazione Numero di
Comuni Percentuale
Percentuale Cumulata
X<2000 152 75,6 75,6
2001<X<5000 38 18,9 94,5
5001<X<10000 8 4,0 98,5
10001<X<50000 3 1,5 100,0
Totale 201 100,0
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.3 - Ripartizione dei comuni lombardi in Unione per fasce di popolazione al 31/12/2005
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
10
Il 76% circa dei comuni in Unione ha una popolazione inferiore a 2000 abitanti,
mentre quasi la totalità di essi, il 94% circa, non superano i 5000 abitanti.
Il confronto tra i comuni in Unione e la totalità dei comuni lombardi suddivisi
per fascia di popolazione rivela che al diminuire della popolazione si verifica
una maggiore propensione alla costituzione di Unioni. Ciò è dimostrato dalla
maggiore percentuale di piccoli comuni, rispetto al totale dei comuni della
fascia considerata, che hanno scelto l’unificazione rispetto a quelli di maggiore
dimensione demografica (figura 2.4).
Figura 2.4 – Relazioni fra comuni lombardi ripartiti per fasce di popolazione e comuni costituiti
in Unione suddivisi per le medesime fasce al 31/12/2005
44,6
30,0
14,89,7
0,6 0,2 0,06
75,6
18,9
4 1,5 0 0 0
01020304050607080
X<2000
2001
<X<5
000
5001
<X<1
0000
1000
1<X<5
0000
5000
1<x<
1000
00
1000
01<x
<300
000
x>30
0001
Totale Comuni Comuni in Unione
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Nel caso dei comuni che aderiscono ad un'Unione il 76,1% ha una popolazione
inferire a 2000 abitanti. Tale percentuale risulta essere il 44,6% se si considera
la totalità dei comuni lombardi. Per tutte le altre fasce la percentuale dei
Comuni che aderisce ad un’Unione è inferiore rispetto alla quantità presente
nelle fasce di riferimento. Considerando che all’aumentare della popolazione si
determina un correlativo aumento delle spese per i servizi e e delle strutture
interne per laloro gestione, si può ipotizzare la sussistenza di una propensione
all’unificazione da parte delle amministrazioni di minore complessità.
Come si nota dalla rappresentazione cartografica (figura 2.1), le Unioni di
comuni si sono principalmente costituite agli estremi nord-sud della regione.
Questa situazione è determinata dal fatto che nella zona montana e nella fascia
padana della Lombardia sono presenti la maggior parte di piccoli comuni (cfr
paragrafo 1.2).
www.strategieamministrative.it
11
Figura 2.5 – Distribuzione territoriale delle Unioni di Comuni lombarde al 31/12/2005
Fonte: Sisel
La presenza di piccoli comuni costituiti in Unione influenza significativamente
anche le loro dimensioni. Questa situazione è evidenziata nella tabella 2.3 che
mostra la distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione.
Tabella 2.3. - Distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione al 31/12/2005
Frequenza
Unioni Percentuale Cumulate
x<1000 4 6,7 6,7
1001<x<2000 7 11,7 18,3
2001<x<3000 11 18,3 36,7
3001<x<4000 9 15,0 51,7
4001<x<5000 6 10,0 61,7
5001<x<6000 7 11,7 73,3
6001<x<7000 3 5,0 78,3
7001<x<8000 0 0 0
8001<x<9000 0 0 0
9001<x<10000 2 3,3 81,7
10001<x<12000 2 3,3 85,0
12001<x<15000 4 6,7 91,7
15001<x<20000 5 8,3 100,0
Totale 60 100
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
12
Si nota come circa il 60% delle Unioni ha una popolazione inferiore a 5000
abitanti. Tale distribuzione è rappresentata graficamente nella figura 2.6.
Figura 2.6 - Distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione al 31/12/2005
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
x<10
00
1001
<x<20
00
2001
<x<30
00
3001
<x<40
00
4001
<x<50
00
5001
<x<60
00
6001
<x<70
00
7001
<x<80
00
8001
<x<90
00
9001
<x<10
000
1000
1<x<
1200
0
1200
1<x<
1500
0
1500
1<x<
2000
0
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
2.3 Livello di grandezza
Il livello di grandezza delle Unioni si ottiene integrando una serie di descrittori
allo scopo di fonire una sintetica indicazione della complessità amministrativa
associata a un’Unione. I descrittori presi in esame sono:
popolazione;
superficie;
numero di comuni coinvolti in un’Unione.
Maggiore è il valore dei descrittori, maggiore sarà, di conseguenza, il livello di
grandezza proprio dell’Unione. L’effettuazione dei calcoli è resa possibile
dall’identificazione di fasce cui associare classi dimensionali e correlativi valori
(tabelle 2.4, 2.5, 2.6)
www.strategieamministrative.it
13
Tabella 2.4. – Fasce e valori relativi al numero di comuni che compongono l’Unione di comuni
FASCIA CLASSI VALORI
Fascia 1 0<x<2 0
Fascia 2 3<x<4 1
Fascia 3 5<x<6 2
Fascia 4 7<x<8 3
Fascia 5 x>9 4
Tabella 2.5 – Fasce e valori relativi alla popolazione
FASCIA CLASSI VALORI
Fascia 1 0<x<5000 0
Fascia 2 5001<x<10000 1
Fascia 3 10001<x<15000 2
Fascia 4 15001<x<20000 3
Fascia 5 x>20000 4
Tabella 2.6. – Fasce e valori relativi alla superficie (km2 )
FASCIA CLASSI VALORI
Fascia 1 0<x<49,99 0
Fascia 2 50<x<99,99 1
Fascia 3 100<x<149,99 2
Fascia 4 150<x<199,99 3
Fascia 5 x>200 4
Le ipotesi che hanno determinato la costruzione delle fasce sono state orientate
da una valutazione dei valori dei descrittori assunti dalle Unioni già costituite.
La formula utilizzata per calcolare l’indice di grandezza è:
IG= VU + VP + VS
3
dove:
IG è il valore dell’indice di grandezza;
VU rappresenta il valore della fascia riguardante il numero dei comuni di un’Unione.
VP rappresenta il valore della fascia della popolazione associabile ad un’Unione;
VS rappresenta il valore della fascia relativa alla superficie;
www.strategieamministrative.it
14
Il risultato della formula è stato trasformato in base 100. La tabella 2.7 e la
figura 2.7 evidenzia la graduatoria delle Unioni di comuni lombarde in base al
livello di grandezza delle Unioni.
Tabella 2.7 – Livello di grandezza delle Unioni lombarde al 31/12/2005
Fascia Indice di
grandezza su base 100
Percentuale N Unioni
Percentuale cumulate
0<x<20 71,43% 71,43%
21<x<40 21,43% 92,86%
41<x<60 3,57% 96,43%
61<x<80 3,57% 100,00%
81<x<100 0,00%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.7 - Livello di grandezza delle Unioni lombarde al 31/12/2005
0%10%20%30%40%50%60%70%80%
0<x<
20
21<x<
40
41<x<
60
61<x<
80
81<x<
100
fasce indice di grandezza su base 100
perc
en
tuali
di
freq
uen
za d
ell
e U
nio
ni
Fonte: Ancitel Lombardia
Sono poche le Unioni Lombarde che presentano un alto indice di grandezza. Il
93% circa è sotto la soglia del 40% di grandezza rispetto alla massima
possibile.
2.3. Relazioni dimensionali fra Unioni, Province e Regione
Per quanto riguarda l’analisi delle Unioni lombarde distribuite per provincia si
osservi la figura 2.8. E’ immediato notare come la provincia di Pavia raccolga
il maggior numero di Unioni. La figura 2.9 evidenzia la collocazione
provinciale delle Unioni di comuni lombarde.
www.strategieamministrative.it
15
Figura 2.8 - Distribuzione delle Unioni lombarde per provincia al 31/12/2005
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.9. Cartografia della distribuzione territoriale per provincia delle Unioni di Comuni
Lombarde al 31/12/2005
Fonte: Sisel
La tabella 2.8 mostra la ripartizione della popolazione per provincia di
appartenenza e la percentuale della popolazione delle Unioni per ciascuna
provincia rispetto al totale della popolazione delle Unioni lombarde.
Provincia N.
Comuni N. Unioni
BG 11 3
BS 17 4
CO 15 4
CR 34 9
LC 12 3
LO 2 1
MI 4 2
MN 10 3
PV 77 26
SO 8 3
VA 11 2
TOTALE 201 60
0
5
10
15
20
25
30
BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA
www.strategieamministrative.it
16
Tabella 2.8. - Popolazione delle Unioni ripartita per provincia al 31/12/2005
Provincia Popolazione
Percentuale popolazione delle
Unioni per provincia sul totale della popolazione
delle Unioni lombarde
BG 26296 7,7%
BS 32605 9,6%
CO 21570 6,3%
CR 64157 18,9%
LC 13428 4,0%
LO 1769 0,5%
MI 9528 2,8%
MN 31509 9,3%
PV 92107 27,1%
SO 11015 3,2%
VA 35776 10,5%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Le Unioni delle province di Pavia e quelle di Cremona sono le più popolose e
raccolgono rispettivamente il 27% ed il 19% circa degli abitanti totali delle
Unioni lombarde.
Questa situazione è ben evidenziata dal grafico successivo (figura 2.10).
Figura 2.10 - Popolazione delle Unioni ripartita per provincia al 31/12/2005
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
17
Risulta opportuno, anche, mostrare quale è il rapporto che intercorre tra le
Unioni e province di appartenenza, in termini di popolazione, superficie e
numero di comuni presenti (tabella 2.9.).
Nella tabella citata i dati complessivi delle Unioni lombarde sono confrontati
con quelli relativi alla regione Lombardia.
Si noti come solo il 3,5% circa della popolazione lombarda faccia parte delle
Unioni di comuni. Questo dato è fortemente influenzato dal fatto che nelle
Unioni non rientrano i capoluoghi di provincia, i quali raccolgono un’alta
concentrazione di abitanti.
Ulteriori elaborazioni sono state eseguite considerando come riferimento i dati
che limitano l’attenzione ai comuni con popolazione inferiori a 20.000 abitanti
(tabella 2.10). La sostanziale uniformità dei risultati delle elaborazioni
conferma la sostanziale vocazione delle Unioni di comuni lombarde a
rappresentare una forma di gestione associata che interessa soprattutto i piccoli
comuni.
www.strategieamministrative.it
18
Tabella 2.9 – Confronto fra comuni lombardi, suddivisi in ambiti provinciali, relativamente a popolazione e superficie con quelli in Unione al 31/12/2005
Popolazione
totale Popolazione
unioni
%
Superficie totale
Superficie Unioni
%
N comuni totale
N comuni unioni
%
popolaz. Unione
sul totale
superf. Unioni
sul totale
Comuni in
Unione sul
totale
BG 973.129 26296 2,70% 2723 101,92 3,74% 244 11 4,51%
BS 1.108.776 32605 2,94% 4784 454,55 9,50% 206 17 8,25%
CO 537.500 21570 4,01% 1288 119,78 9,30% 163 15 5,52%
CR 335.939 64157 19,10% 1771 504,49 28,49% 115 34 29,57%
LC 311.452 13428 4,31% 816 116,49 14,28% 90 12 13,33%
LO 197.672 1769 0,89% 782 21,73 2,78% 61 2 3,28%
MI 3.707.210 9528 0,26% 1984 27,16 1,37% 189 4 2,12%
MN 377.790 31509 8,34% 2339 666,95 28,51% 70 10 14,29%
PV 493.753 92107 18,65% 2965 768,95 25,93% 190 77 39,47%
SO 176.856 11015 6,23% 3211 243,88 7,60% 78 8 10,26%
VA 812.477 35776 4,40% 1198 97,7 8,16% 141 11 1,42%
Totali 9.032.554 339760 3,46% 23861 3123,6 13,09% 1547 201 11,89%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat (2005)
www.strategieamministrative.it
19
Tabella 2.10 – Confronto fra comuni lombardi che superano i 20000 abitanti, suddivisi in ambiti provinciali, relativamente a popolazione e superficie con quelli
in Unione al 31/12/2005
Popolazione totale Comuni
<= 20000 Abitanti
Popolazione Unioni
% Superficie
totale Comuni <=
20000 Abitanti
Superficie Unioni
% N comuni totale
Comuni <= 20000 Abitanti
N comuni
in Unione
%
popolaz. Unione
sul totale
Superf. Unioni
sul totale
Comuni Unioni
sul totale
BG 834802 26296 3,15% 2621,71 101,92 3,89% 240 11 4,58%
BS 906843 32605 3,60% 4492,87 454,55 10,12% 202 17 8,42%
CO 421612 21570 5,12% 1212,39 119,78 9,88% 161 15 9,32%
CR 241242 64157 26,59% 1665,55 504,49 30,29% 113 34 30,09%
LC 275673 13428 4,87% 770,24 116,49 15,12% 89 12 13,48%
LO 166427 1769 1,06% 740,93 21,73 2,93% 60 2 3,33%
MI 1180304 9528 0,81% 1267,19 27,16 2,14% 150 4 2,67%
MN 322732 31509 9,76% 2232,78 666,95 29,87% 68 10 14,71%
PV 340629 92107 27,04% 2718,18 768,95 28,29% 187 77 41,18%
SO 157299 11015 7,00% 3107,47 243,88 7,85% 77 8 10,39%
VA 573133 35776 6,24% 1048,51 97,7 9,32% 136 11 8,09%
Totali 5420696 339760 6,27% 21877,82 3123,6 14,28% 1483 201 13,55%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat ( 2005)
www.strategieamministrative.it
20
La tabella 2.11 e la figura 2.10 evidenzia, in termini percentuali, il rapporto
intercorrente fra popolazione, superficie e numero dei comuni costituenti le
Unioni su base provinciale.
Tabella 2.11 – Confronti su base provinciale dei comuni lombardi in Unione al 31/12/2005 con il
totale dei comuni lombardi in riferimento a popolazione e superficie
% popolaz. In
Unione sul totale % superf. Unioni sul
totale % comuni in Unione
sul totale
BG 2,70% 3,74% 4,51%
BS 2,94% 9,50% 8,25%
CO 4,01% 9,30% 5,52%
CR 19,10% 28,49% 29,57%
LC 4,31% 14,28% 13,33%
LO 0,89% 2,78% 3,28%
MI 0,26% 1,37% 2,12%
MN 8,34% 28,51% 14,29%
PV 18,65% 25,93% 39,47%
SO 6,23% 7,60% 10,26%
VA 4,40% 8,16% 1,42%
Totali 3,46% 13,09% 11,89%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.10 – Popolazione, superficie e numero di Comuni in Unioni su base provinciale al
31/12/2005
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA
popolaz. Unione sul totale superf. Unioni sul totale comuni unioni sul totale
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Alcune province, citiamo Cremona e Pavia, hanno lavorato, con diversi approcci,
per valorizzare il ruolo delle Unioni quali interlocutori istituzionali. Nella
www.strategieamministrative.it
21
provincia di Cremona, le Unioni sono considerate punti avanzati di riferimento
per la costituzione di ambiti locali sui quali realizzare politiche provinciali di
sviluppo economico. La realizzazione di un Piano territoriale di coordinamento
che ha fatto dell’interlocuzione con i comuni il suo punto di forza è stato il
momento nel quale è nata la cultura dell’unificazione, come stabile
consolidamento degli ambiti territoriali emersi in fase di costruzione e
implementazione del piano. Quanto questo si traduca effettivamente nella
realizzazione di politiche provinciali attente a privilegiare gli ambiti ricchi di
Unioni e quanto le Unioni si dimostrino interlocutori credibili di tali politiche è un
orizzonte che rappresenta un’evoluzione dell’attuale fase. Nell’altro caso,
l’amministrazione provinciale di Pavia ha ritenuto che le Unioni fossero la forma
di aggregazione più efficace per sostenere le politiche di sviluppo locale da essa
coordinate.
L’estrema variabilità ed esiguità delle dimensioni e la limitata ampiezza delle
funzioni esercitate dalla maggioranza delle Unioni considerate (cfr cap. 3) ha
rappresentato una barriera insuperata per considerare le Unioni quali interlocutori
provinciali e regionali stabili sia per l’attuazione di politiche di settore sia per il
conferimento di funzioni. In particolare, l’esperienza lombarda degli ultimi anni
ha comunque dimostrato che le Unioni di comuni, se si escludono un numero
limitatissimo di casi, non si sono misurate con processi di governance locale di
natura complessa nei quali i temi di fondo dello sviluppo di territori omogenei
sono stati affrontati con politiche unitarie e risorse condivise. In sintesi,
l’interpretazione del ruolo delle Unioni da parte dei comuni lombardi non è
assimilabile ad un profilo di soggetti promotori e programmatori dello sviluppo
locale. La progettualità è circoscritta alla ricerca di mete comuni nella gestione dei
servizi piuttosto che alla ricerca di vocazioni territoriali da trasformare in motori
dello sviluppo locale. La conquista di un orizzonte così complesso non è stata
certamente aiutata dai sistemi d’incentivazione che hanno mostrato sensibilità
solo allo sviluppo della gestione associata di servizi. Nel caso di finanziamento
dello sviluppo locale, come i PISL3, le Unioni di comuni non hanno ricevuto
quella attenzione particolare come strumento di particolare efficacia nella gestione
dei progetti finanziati.
L’elaborazione ed attuazione di efficaci politiche da parte delle amministrazioni
regionali e provinciali, in questa fase, deve considerare che:
l’aumento del rendimento istituzionale teoricamente ottenibile può, con
elevata frequenza, non coincidere con le dimensioni delle Unioni che, in linea
generale, sono di limitate dimensioni e, comunque, distribuite sul territorio
secondo logiche che attengono alla natura delle volontà locali;
3 IReR, Alberto Brugnoli “Lo sviluppo progettuale dei PISL nelle aree Obiettivo 2 della Lombardia:
ricerca azione”, febbraio 2006 Consiglio Regionale della Lombardia “La programmazione negoziata in Lombardia (l. r. 2/2003)”, Note informative sull’attuazione delle politiche regionali – n. 5, Ottobre 2006
www.strategieamministrative.it
22
la presenza delle Unioni garantisce promozione, articolazione e supporto alla
costituzione di strutture politico amministrative d’ambito più vasto della loro
dimensione. La messa in rete di energie presente nei piccoli comuni, in
genere, disperse e non produttive se isolate, rappresenta un’importante
opportunità di sviluppo di macroaggregati più ampi delle Unioni che possono
essere di riferimento per le politiche provinciali e regionali.
2.3. Modelli di aggregazione
Per quanto concerne la struttura delle Unioni di Comuni si evidenzia come esse
siano principalmente costituite da pochi comuni. La tabella 2.12 e la figura 2.11
rappresentano questa la tendenza dove circa il 71% delle Unioni è composto da
non più di tre Comuni.
Tabella 2.12 – Frequenza e media della popolazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005
N. Comuni Frequenza Media
popolazione Percentuale Cumulate
2 22 2124,82 36,7% 36,70%
3 21 1407,02 35,0% 71,7%
4 10 1732,63 16,7% 88,4%
5 2 1143,30 3,3% 91,7%
6 2 1432,33 3,3% 95,0%
9 1 1992,44 1,7% 96,7%
10 1 1995,60 1,7% 98,4%
13 1 1677,85 1,7% 100%
Totale 60 1740,61 100%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
23
Figura 2.11 - Distribuzione per numero di comuni costituenti le Unioni Lombarde al 31/12/2005
0
5
10
15
20
25
Union
i con
2 C
omun
i
Union
i con
3 C
omun
i
Union
i con
4 C
omun
i
Union
i con
5 C
omun
i
Union
i con
6 C
omun
i
Union
i con
9 C
omun
i
Union
i con
10
Com
uni
Union
i con
13
Com
uni
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Si sottolinea che circa il 47% nelle Unioni con al più 4 comuni è composto
esclusivamente da enti con popolazione inferiore a 2000 abitanti. Esse
rappresentano il 41,6% del totale delle Unioni lombarde. Questa situazione
conferma alcune osservazioni su casi di unificazione nei quali è riscontrabile una
tendenza di piccoli comuni a mantenere rapporti privilegiati con altri soggetti ”a
propria misura”. La motivazione prevalente risiede nella considerazione diffusa
fra gli amministratori dei comuni di minori dimensioni di una perdita di
autonomia decisionale, spesso associata al timore che, nel tempo, si determini una
corruzione dell’identità della comunità locale amministrata. Questi timori si
riproducono anche quando si è determinata la scelta dei partner. In particolare gli
enti di maggiore dimensione relativa nell’ambito dell’Unione sono spesso
considerati in una dimensione ambivalente di risorsa fondamentale e insidia
dell’autonomia.
La descrizione delle Unioni in base alla presenza quantitativa delle
amministrazioni comunali è integrabile considerando i rapporti fra strutture
amministrative. L’ipotesi che ha guidato la costruzione del sistema di descrizione
è che il driver che orienta in modo sufficientemente significativo l’andamento
della capacità di organizzazione dei servizi e, in senso più sfumato, ma con un
grado di significatività sufficiente, il peso politico delle amministrazioni comunali
è la popolazione. Il modello di aggregazione proposto cerca di evidenziare i
rapporti dimensionali fra amministrazioni con differenti gradi di complessità.
www.strategieamministrative.it
24
Le tipologie emerse possono essere così riassunte4:
modello centrale: uno dei comuni costituenti l’Unione presenta un più
elevato livello di complessità rispetto agli altri;
modello omogeneo: tutti i comuni dell’Unione sono sostanzialmente simili
quanto a composizione demografica e si presuppone, strutture complessità;
modello scalare: le differenze di complessità fra i comuni costituenti
un’Unione si dispongono su una scala con differenze non elevate fra i
gradini che distanziano gli enti.
Dall’analisi dei dati emerge una netta prevalenza del modello centrale. La metà
circa delle Unioni di comuni lombarde vede la presenza di un comune di
dimensioni maggiori, in termini di popolazione, rispetto agli altri o all’altro
comune, si ricordi, infatti, che la maggioranza relativa delle Unioni è composta
da due comuni (tabella 2.13, figura 2.12).
Tabella 2.13. - Frequenza dei modelli di aggregazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005
Modello Parametri del coefficiente di
variazione Frequenza Percentuale
omogeneo x<33% 12 20,0% scalare 34%<x<66% 18 30,0% centrale x>67% 30 50,0% Totale - 60 100,0
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.12 - Frequenza dei modelli di aggregazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005
scalareomogeneocentrale
modello
50
40
30
20
10
0
Perc
entu
ale
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
4 Al fine di quantificare le differenze, in termini percentuali, tra le dimensioni dei singoli Comuni
appartenenti a ciascuna Unione si è utilizzato il coefficiente di variazione su base 100 CV= (Dev.
Std./ )*100.
www.strategieamministrative.it
25
La tabella 2.14 che segue evidenzia come la diffusione del modello centrale sia
tendenzialmente indipendente dal numero di comuni costituenti un’Unione.
Tabella 2.14 – Rapporto fra numero di comuni lombardi costituenti le Unioni e modello di
aggregazione al 31/12/2005
Numero di comuni in unione
2 3 4 5 6 10 13 Totale
omogeneo 23,8% 21,1% 20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 19,6%
scalare 23,8% 26,3% 40,0% 100,0% 50,0% 0,0% 0,0% 30,4%
centrale 52,4% 52,6% 40,0% 0,0% 50,0% 100,0% 100,0% 50,0%
Totale 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Di seguito, nelle figure 2.13, 2.14, 2.15. vengono proposti tre esempi relativi a
ciascun modello di aggregazione.
Figura 2.13 – Esempio di modello omogeneo: Unione della Media Valle Cavallina
(Provincia di Bergamo)
comune popolazione
VIGANO SAN MARTINO 989
BORGO DI TERZO 933
LUZZANA 719
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
26
Figura 2.14 - Esempio di modello scalare: Unione dei comuni dell'Alta Valle Camonica
(Provincia di Brescia)
Figura 2.15 - Esempio di modello centrale: Unione dei comuni di Ceto, Cimbergo e Paspardo
(Provincia di Brescia)
comune Pop.
PONTE DI LEGNO 1869
VEZZA D'OGLIO 1426
TEMU' 1010
VIONE 758
MONNO 586
INCUDINE 451
comune popolazione
CETO 1860
CIMBERGO 573
PASPARDO 677
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
27
La tendenza strutturale maggioritaria delle Unioni di comuni lombarde risulta
essere abbastanza definita. Si tratta di Unioni composte da due o tre comuni
organizzate secondo un modello centrale, ovvero con un comune
significativamente più grande dell’altro o degli altri. Tale Ente ha una popolazione
media superiore a 3500 abitanti (tabella 2.15).
Il modello di aggregazione con comune capofila presuppone complementarietà
d’interessi fra un comune che, in termini di strutture operative, è
significativamente più strutturato degli altri membri della gestione associata. I
comuni di minore dimensione, con la loro presenza, determinano l’aumento della
dimensione organizzativa e della quantità di risorse a disposizione dell’intero
sistema, così da consentire potenziali economie di scala e scopo. Non è raro che il
comune capofila sostenga l’allargamento dell’erogazione di servizi a situazioni
che in precedenza ne erano prive, subendo un tasso di incremento dei servizi
inferiore a quello degli altri, più piccoli, comuni aderenti. Questa situazione deve
essere attentamente considerata perché il recesso del comune capofila, nel caso di
eccessivo impegno a fronte di benefici non più ritenuti soddisfacenti, può
determinare la conclusione dell’esperienze associativa. La garanzia di alti livelli
di efficacia dell’associazione è strettamente dipendente dal riconoscimento di un
ruolo di leadership del capofila e da una sua volontà di assumere tale ruolo e di
ottemperare a tutti gli obblighi che la sua interpretazione necessita.
Le soluzioni aggregative omogenee e scalari sono modelli di aggregazione
privilegiate dai piccoli comuni che non intendono rapportarsi con strutture
amministrative decisamente più complesse, come è dimostrato dal fatto che le
amministrazione di più ampie dimensioni sono quelle con meno di 2000 abitanti
(tabella 2.15).
Tabella 2.15 – Percentuali di frequenza del comune di maggiori dimensioni con popolazione
inferiore a 2000 abitanti per modello di aggregazione nelle Unioni lombarde e popolazione media
dei comuni con maggiori dimensioni per modello di aggregazione al 31/12/2005
Percentuale di frequenza del comune di maggiori dimensioni con meno di
2000 abitanti
Popolazione media del Comune di maggiore
dimensione
centrale 26,7% 3625
omogeneo 75,0% 1727
scalare 78,0% 2696
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Infine, è da notare che, in termini di evoluzione della struttura quantitativa dei
comuni appartenenti alle Unioni lombarde, non si registra un significativo
fenomeno di nuovi ingressi di comuni nelle Unioni dopo la loro costituzione.
Sembrerebbe che la presenza in un territorio di una Unione non stimoli processi di
aggregazione nei confronti dei comuni limitrofi . Si sono, invece, verificati casi di
evidente difficoltà nel mantenimento dell’integrità dimensionale delle Unioni, di
solito accompagnate da un abbassamento delle aspettative di cooperazione che si
sono tradotte in un mantenimento difficoltoso o in un restringimento delle
funzioni e dei servizi trasferiti.
www.strategieamministrative.it
28
2.5. Comunità montane
Il 30% circa dei comuni inseriti in Unioni appartiene a una Comunità montana
(tabella 2.16). Il 28% circa delle Unioni ha al proprio interno dei comuni inseriti
in Comunità montane e circa il 70% di Unioni appartenente a questo insieme è
composto esclusivamente da comuni inseriti in Comunità montane (figura 2.16).
Tabella 2.16 - Comuni inseriti in Unioni lombarde che appartengono alle comunità montane
lombarde al 31/12/2005
N Comuni Percentuali
No 140 69,7
Si 61 30,3
Totale 201 100,0
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 2.16 – Frequenze dei comuni in Unione che appartengono a Comunità montane lombarde al
31/12/2005
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1 3 5 7 9 11 13 15 17
N Unioni
N C
om
un
i
Totale comuni
Comuni in CM
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Il ruolo di presidio degli specifici fattori di sviluppo delle realtà montane, stabilite
dalle leggi nazionali e regionali, non è in alcun modo messo in discussione dalle
Unioni. I punti di attrito possono determinarsi in relazione alla possibile
sovrapposizione di ruoli nella gestione associata dei servizi comunali. Su questo
punto si osserva che la gestione associata di servizi che non hanno carattere
industriale necessita di una grande capacità progettuale e realizzativa di natura
tecnico organizzativa, nonché della presenza di componenti politiche in grado di
www.strategieamministrative.it
29
percepire e tradurre in interventi, secondo una logica induttiva, le diverse esigenze
presenti nei comuni. La gestione da parte di una comunità montana di servizi
associata risulta particolarmente critica e difficoltosa:
in presenza di un elevato numero di comuni che manifestano esigenze da
interpretare e da tradurre in progetti condivisi;
quando non sono presenti al suo interno figure tecnico organizzative in grado
di promuovere e gestire i servizi associati;
se i rapporti istituzionali e politici con gli enti non possiede uno slancio
adeguato verso lo sviluppo di politiche associative.
La nascita delle Unioni è indice di una difficoltà di rapporti fra comuni e
Comunità montane, la cui genesi può essere ricondotta alla presenza di quelle
criticità sopra ricordate.
In termini di assetto istituzionale di specifiche aree, l’affacciarsi di un nuovo
soggetto che si dedica alla definizione e realizzazione di politiche amministrative
ha determinato un riassetto degli equilibri politici di area, favorendo i soggetti che
direttamente sono espressione del mondo dei comuni.
In assenza di modifiche dell’attuale normativa, l’avvio di un percorso di reciproca
valorizzazione può portare Comunità montane e Unioni di comuni a fornire un più
alto contributo alla riqualificazione dei servizi in ambito locale.
La costruzione di un’associazione stabile fra comuni come l’Unione può offrire
un contributo per avviare un percorso di ulteriore allargamento delle gestioni
associate di servizi utilizzando la Comunità montana come elemento di
coordinamento di più realtà, siano esse Unioni o gestioni associate mediante
convenzioni, a partire da concrete esperienze generalizzabili..
La costituzione di Unioni nell’ambito di comunità montane se visto come
un’opportunità di loro riqualificazione può comportare, in termini sistemici, la
diffusione dell’innovazione anche in aree delle comunità non toccate dal processo
associativo. Il ruolo delle Comunità montane sarà più o meno forte in ragione
della loro capacità di governare processi vitali di revisione del sistema di governo
dei servizi.
Un atteggiamento ostativo allo sviluppo delle Unioni di comuni manifesta
vantaggi dubbi. La logica di ostacolare comunque i processi volontari
d’associazione è fortemente pericolosa perché tende solo a bloccare piuttosto che
a costruire sistemi innovativi d’erogazione di servizi. Per limitare conflitti inutili
e gli atteggiamenti di puro ostacolo all’innovazione si tratta di definire
meccanismi premianti per quelle istituzioni locali che garantiscono elevati livelli
d’intrapresa, unica condizione per realizzare un aumento dei livelli di rendimento
istituzionale. In caso di conflitto istituzionale si tratta di privilegiare, in termini
incentivanti, la soluzione che garantisce la soluzione più estesamente efficiente ed
efficace.
Gli inevitabili disequilibri politici che possono determinare fra un’autorità di
ambito, quali le Comunità montane, e forme associative volontarie espressione
diretta dei comuni debbono, comunque, essere fondamentalmente ancorati al
www.strategieamministrative.it
30
rispetto del principio che la titolarità dell’esercizio delle funzioni amministrative
rimane in capo ai comuni.
In ogni caso si sottolinea che le Comunità montane e le Unioni di comuni sono
strettamente dipendenti dalla formazione di una leadership locale che, per
ambedue, influisce sul successo delle iniziative intraprese e per le Unioni, in
particolare, anche sulla loro esistenza. Nel caso delle Unioni la leadership,
dunque, deve anche assumere compiti di mantenimento e sviluppo dell’integrità
del nuovo ente che, nel caso delle Comunità montane, sono garantite dalla
cogenza della normativa. Si sottolinea che la leadership di qualità è
maggiormente garantita dalla presenza attiva nello sviluppo dei processi di
cooperazione dei sindaci, i quali sono le figure locali con il più alto grado di
autorevolezza istituzionale, per il suo legame con il sistema di diretto acquisizione
del consenso, che non trova, attualmente, un analogo riscontro nelle Comunità
montane. Casi di successo nello sviluppo delle Comunità montane hanno
evidenziato la creazione di una leadership dove parte attiva è stata assunta dai
sindaci dei comuni aderenti. Si sottolinea che, anche nel caso in cui sia necessario
affermare la cogenza delle gestioni associate, la leadership locale, pur non
essendo necessaria per garantire la nascita di un’associazione, risulta comunque
indispensabile per garantire il suo armonico sviluppo.
www.strategieamministrative.it
31
Capitolo 3
Servizi e prestazioni delle Unioni di comuni lombarde
3.1 Servizi e prestazioni trasferite e proprie dell’Unione
Il capitolo si propone di analizzare i servizi e le prestazioni che
i comuni costituenti le Unioni lombarde hanno loro trasferito. Ogni
servizio considerato si presuppone suddiviso in una quantità variabile di
prestazioni. Per esempio la figura 3.1 illustra la suddivisione del servizio
Polizia locale in prestazioni. L’elenco completo dei servizi e delle
prestazioni è illustrata nell’Allegato 1;
le Unioni debbono svolgere per garantire il proprio funzionamento (tabella
3.2).
Tabella 3.1. – Servizi e prestazioni relativi alla Polizia locale
Polizia locale
Assistenza e disciplina del traffico
Gestione denunce cessione immobili
Gestione denunce infortuni sul lavoro
Gestione denunce presenze in albergo
Gestione deposito atti giudiziari
Gestione veicoli e oggetti rinvenuti
Pattugliamento
Rilevazione incidenti
Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali
altro
I dati raccolti, attraverso la distribuzione di questionari e colloqui con testimoni
privilegiati, si riferiscono a tutte le sessanta Unioni di Comuni Lombarde
costituite al 31/12/2005.
www.strategieamministrative.it
32
Tabella 3.2 - Lista dei servizi e delle prestazioni proprie dell’Unione
Servizi Prestazioni
garanzia della partecipazione
Supporti operativi e amministrativi per lo svolgimento delle consultazioni elettorali e referendarie
supporto al funzionamento degli organi istituzionali Supporto amministrativo allo svolgimento delle sedute degli organi istituzionali
Gestione rimborsi membri organi istituzionali
gestione del personale e sviluppo organizzativo Selezione e inserimento del personale
Svolgimento iniziative formative per il personale
Distribuzione fondo incentivante
Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente
Certificazione di servizio per il personale dipendente
Azioni disciplinari relativamente al personale
Trattamento economico e contributivo del personale
Analisi e progettazione organizzativa
comunicazione con l’esterno Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti
Distribuzione e spedizione posta
Protocollazione
Archiviazione storica e di deposito
Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni
Comunicazione sulle attività degli organismi politici
Gestione albo pretorio
gestione programmazione e controllo
Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria preventivi e consuntivi
Definizione e controllo piani di gestione
gestione degli acquisiti Stipula contratti assicurative
Gestione contratti fornitori di energia e servizi telefonici, e di gestione del riscaldamento
Acquisto beni immobili
Acquisto beni mobili (strumentazione, arredi, ecc.)
Acquisto materiale di consumo
www.strategieamministrative.it
33
Servizi Prestazioni
gestione amministrativa e contabile Gestione delibere
Gestione contabile entrate e uscite
gestione automezzi, strumentazione d’ufficio e reti telefoniche e dati
Gestione parco automezzi
Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari)
Gestione reti dati e telefoniche
Gestione magazzini
gestione delle statistiche Gestione statistiche comunali
Gestione censimenti
certificazione generica Certificazione copie conformi vidimazioni
Certificazione autenticità firme e atti notori
www.strategieamministrative.it
34
3.2 Indici sintetici relativi ai servizi trasferiti alle Unioni lombarde
La valutazione delle scelte di trasferimento alle Unioni di competenze da parte dei
comuni aderenti sono riassuntivamente illustrabili considerando alcuni indici:
diffusione/divario, assunzione di responsabilità, concentrazione.
3.2.1 Indici di diffusione/divario
L’indice di diffusione di un servizio ha lo scopo di misurare la presenza di un
determinato servizio in relazione alla sua massima presenza teorica in tutte le
Unioni esistenti. Nel caso in cui un servizio non fosse erogato da alcuna Unione il
valore dell’indice di diffusione sarebbe uguale a 0, mentre nel caso contrario il
suo valore sarebbe massimo.
Il calcolo dell’indice di diffusione, in sintesi, si svolge individuando le frequenze
delle prestazioni trasferite alle Unioni lombarde, relativamente ad un servizio, e
comparando il risultato con il massimo valore possibile, che corrisponde ad un
completo trasferimento delle prestazioni a tutte le Unioni esistenti.
Un medesimo valore dell’indice può essere espressione di due differenti situazioni
teoriche: un gran numero di Unioni che erogano poche prestazioni legate ad un
servizio oppure poche Unioni che erogano un gran numero di prestazioni legate ad
un servizio.
Per una lettura più immediata dell’indice si è deciso di rappresentarlo su base 100.
Utilizzando tale quantificazione, qualora fossero erogate solo la metà delle
prestazioni attinenti ad un servizio, rispetto a quelle teoricamente possibili, si
considererebbe quest’ultimo erogato al 50%.
La tabella 3.3 classifica per livello di diffusione i diversi servizi erogati dalle
Unioni di Comuni lombarde. Nella medesima tabella è presentato l’indice di
divario che rappresenta, sul totale delle Unioni, la percentuale di prestazioni
mancanti affinchè si possa affermare che un servizio è erogato in tutte le Unioni.
L’indice di divario rappresenta la porzione mancante di prestazioni che
dovrebbero essere trasferite alle Unioni esistenti affinchè si determini una piena
diffusione del servizio.
www.strategieamministrative.it
35
Tabella 3.3 – Indici di diffusione e divario delle Unioni lombarde al 31/12/2005
Servizi Indice di
diffusione Indice di divario
Polizia municipale 56,0% 44,00%
Segreteria generale 50,7% 49,37%
Polizia amministrativa 50,0% 50,00%
Polizia commerciale 50,0% 50,00%
Servizi smaltimento rifiuti 46,3% 53,70%
Gestione economica 44,4% 55,60%
Viabilità 40,8% 59,20%
Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 40,4% 59,60%
Servizi protezione civile 33,9% 66,10%
Ufficio tecnico 33,6% 66,40%
Gestione personale 33,3% 66,70%
Gestione entrate tributarie 33,0% 67,00%
Servizio necroscopico cimiteriale 31,3% 68,70%
Illuminazione pubblica 31,0% 69,00%
Assistenza alla persona 30,8% 69,20%
Manifestazioni turistiche 30,4% 69,60%
Parchi e tutela ambiente 30,2% 69,80%
Biblioteche, musei, pinacoteche 27,1% 72,90%
Urbanistica e gestione territorio 26,6% 73,40%
Gestione beni demaniali 25,9% 74,10%
Istruzione elementare 25,0% 75,00%
Scuola materna 25,0% 75,00%
Fiere, mercati 24,4% 75,60%
Teatri, attività culturali 24,3% 75,70%
Servizio idrico integrato 22,6% 77,40%
Affissioni e pubblicità 21,4% 78,60%
Servizi turistici 17,9% 82,10%
Distribuzione gas 16,1% 83,90%
Istruzione media 16,1% 83,90%
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 13,7% 86,30%
Asilo nido e infanzia 11,0% 89,00%
Manifestazioni settore sportivo 10,7% 89,30%
Stadio comunale e impianti sportivi 10,0% 90,00%
Edilizia residenziale pubblica 5,4% 94,60%
Servizi prevenzione e riabilitazione 5,4% 94,60%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
L’analisi delle tipologie di servizi con maggiore frequenza trasferite alle Unioni
lombarde porta alle seguenti considerazioni:
www.strategieamministrative.it
36
i servizi di Polizia locale, con i correlati servizi di Polizia amministrativa e
commerciale, possiedono una particolare importanza strategica per
l’amministrazione regionale che ha stanziato risorse paragonabili a quelle
destinate al finanziamento di tutte le altre forme associative. I comuni
costituenti le Unioni, specialmente quelle di ultima costituzione, in buona
parte avevano già realizzato esperienze associative usufruendo di quei fondi.
Inoltre l’importanza strategica assunta da tale servizio per la maggiore
importanza assegnata dalla comunità locale ai problemi della sicurezza, unita
alla difficoltà, soprattutto per i piccoli comuni, di offrire prestazioni efficaci a
causa dell’utilizzo degli agenti di polizia municipale per l’espletamento delle
prestazioni non consone al loro profilo professionale, sono fattori di spinta
verso l’associazione. La presenza del servizio Viabilità fra scelte di
trasferimento di maggiore peso rimarca l’importanza dell’area della Polizia
locale;
il trasferimento di prestazioni di gestione interna dei comuni costituenti le
Unioni, riconducibili ai servizi generali e alla gestione economica,
rappresentano un’importante scelta per costruire nel tempo un punto di
riferimento amministrativo in grado di coadiuvare l’elaborazione, la decisione
e il controllo sulla realizzazione delle politiche amministrative costituendo
un’unica piattaforma sulla quale far operare i processi di natura politica e di
sviluppo dei sistemi gestionali;
le attività assistenza scolastica forniscono un supporto allo svolgimento di un
servizio gestito dallo stato. In questo senso, i margini di discrezionalità
dell’ente locale si presentano di basso profilo, prevalendo le criticità di natura
tecnica connesse all’erogazione dei servizi di mensa e trasporto scolastico. In
particolare la gestione del trasporto scolastico determina una necessità di
gestione degli autisti che, in genere, quando non totalmente dedicati, sono
reclutati fra gli agenti di polizia municipale o le figure operaie. La bassa
possibilità di definire politiche autonome per il ruolo sussidiario delle
prestazioni erogate, unite alle difficoltà organizzative sia di efficienza
operativa sia di gestione dei profili professionali non congruenti per lo
svolgimento delle prestazioni sono le principali ragioni che hanno consigliato
gli amministratori nelle scelte di trasferimento.
3.2.2 Indici di assunzione di responsabilità
L’indice di assunzione di responsabilità si propone di mostrare il livello di
erogazione dei servizi da parte di un’Unione, rispetto al massimo teorico
rappresentato dall’assunzione piena delle responsabilità connesse allo
svolgimento di tutti i servizi.
L’illustrazione dei risultati del calcolo dell’indice citato può essere espressa con la
costruzione di una graduatoria dove compaiono tutte le Unioni. Allo scopo di
rendere più sintetica tale illustrazione le Unioni sono state aggregate in classi. La
tabella 3.4 espone, in modo sintetico, la distribuzione percentuale delle Unioni
lombarde. Nessuna unione eroga il 100% dei servizi. Risulta comunque
www.strategieamministrative.it
37
interessante osservare che il 50% delle unioni eroga, al massimo, solo il 20% dei
servizi possibili.
Tabella 3.4 – Graduatoria delle Unioni lombarde in rapporto all’indice di assunzione di
responsabilità al 31/12/2005
Fascia indice di assunzione di responsabilità
(val%)
% Unioni % cumulate
0 – 20 50,0% 50,0%
21 – 40 35,4% 85,4%
41 – 60 12,5% 97,9%
61 – 80 2,1% 100,0%
81 – 100 0% 100,0%
Totale 100,0%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
3.2.3 Indice di concentrazione
L’indice di concentrazione intende offrire una misura del numero di prestazioni
che mediamente sono erogate per ciascun servizio, considerando come base di
calcolo tutti i casi in cui le prestazioni sono state effettivamente trasferite.
L’indice è stato costruito in modo da assumere valore 0 in caso di assenza del
fenomeno e valore massimo quando, nel caso sia trasferito un servizio, siano
trasferite anche tutte le prestazioni che lo compongono.
Tabella 3.5 – Indici di concentrazione dei servizi erogati dalle Unioni lombarde al 31/12/2005
Servizio Concentrazione
Affissioni e pubblicità 100,0%
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 74,1%
Asilo nido e infanzia 65,0%
Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 62,9%
Biblioteche, musei, pinacoteche 55,6%
Distribuzione gas 100,0%
Edilizia residenziale pubblica 100,0%
Fiere, mercati 100,0%
Gestione beni demaniali 50,5%
Gestione economica 83,3%
Gestione entrate tributarie 67,6%
Gestione personale 55,4%
Illuminazione pubblica 78,6%
Istruzione elementare 100,0%
Istruzione media 100,0%
Manifestazioni settore sportivo 75,0%
www.strategieamministrative.it
38
Manifestazioni turistiche 100,0%
Parchi e tutela ambiente 96,0%
Polizia amministrativa 100,0%
Polizia commerciale 100,0%
Polizia municipale 63,7%
Scuola materna 100,0%
Segreteria generale 64,7%
Servizi prevenzione e riabilitazione 100,0%
Servizi protezione civile 100,0%
Servizi smaltimento rifiuti 78,6%
Servizi turistici 100,0%
Servizio idrico integrato 65,8%
Servizio necroscopico cimiteriale 68,8%
Stadio comunale e impianti sportivi 62,1%
Teatri, attività culturali 100,0%
Ufficio tecnico 57,2%
Urbanistica e gestione territorio 88,2%
Viabilità 66,4%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
I valori dell’indice di concentrazione (tabella 3.5) risultano piuttosto alti. La
tendenza è ad associare, nei trasferimenti effettuati dalle Unioni lombarde, un alto
numero di prestazioni ai rispettivi servizi. In altre parole, quando viene trasferito
un servizio viene, in genere, trasferito in modo “pesante”, cioè con tutte le
prestazioni ad esso associate.
3.3 Prestazioni trasferite
3.3.1 Prestazioni maggiormente trasferite
La visione d’insieme proposta con l’analisi dei servizi trasferiti può essere
utilmente integrata con l’illustrazione delle prestazione che compongono i servizi
che hanno raggiunto un maggiore gradimento. La tabella 3.6 mostra l’elenco
delle prestazioni maggiormente trasferite alle Unioni lombarde con relativa
percentuale.
Tabella 3.6 - Elenco delle prestazioni maggiormente trasferite alle Unioni lombarde al 31/12/2005
Prestazioni Servizio di
appartenenza %
Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali
Polizia locale 67,9%
Assistenza e disciplina del traffico Polizia locale 66,1%
Pattugliamento Polizia locale 66,1%
Rilevazione incidenti Polizia locale 58,9%
Servizi di assistenza domiciliare Servizi sociali 57,1%
Gestione albo pretorio Segreteria 55,4%
www.strategieamministrative.it
39
generale
Protocollazione Segreteria generale
55,4%
Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni
Segreteria generale
53,6%
Trattamento economico e contributivo del personale Gestione del
personale 53,6%
Manutenzione strade Viabilità 51,8%
Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria
Gestione economica
51,8%
Trasporti scolastici
Assistenza scolastica,
ristorazione, trasporto
51,8%
Gestione adempimenti fiscali dell'Ente Gestione
economica 50,0%
Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale Viabilità 50,0%
Polizia amministrativa Polizia
amministrativa 50,0%
Polizia commerciale Polizia
commerciale 50,0%
Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani Servizi
smaltimento rifiuti
50,0%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
3.2.2 Dinamiche di sviluppo dei trasferimenti delle prestazioni
Il confronto con dati relativi ad un’analoga ricerca sui trasferimenti delle
prestazioni riferita all’anno 20015 e basata su un campione di trentacinque Unioni,
ci consentono di esplicitare alcune considerazioni sulle dinamiche di evoluzione
delle scelte. In totale si registra un aumento di circa il 6% del numero delle
prestazioni erogate (figura 3.1).
Figura 3.1. – Variazione della quantità delle prestazioni trasferite alle Unioni lombarde nel periodo
2001 – 2005 su un campione di 35 Unioni
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
5 Irer “Politiche Regionali verso i piccoli Comuni: valutazione delle esperienze già realizzate e
ruolo di incentivazione della Regione”, 2003
www.strategieamministrative.it
40
Una prima considerazione consiste nel constatare che, nel complesso, le
prestazioni erogate dalle Unioni sono aumentate lievemente (6,19 %). Questo dato
conferma quella tendenza “riflessiva” del sistema delle Unioni relativamente al
mancato allargamento degli ambiti dopo la fase di loro costituzione.
L’analisi delle dinamiche delle Unioni già presente nel 2001 (figura 3.2) evidenzia
che alcune Unioni lombarde hanno incrementato notevolmente la spinta
aggreagativa trasferendo una cospicua quantità di prestazioni. Si identificano,
così, tipologie profondamente differenti di Unioni. Alcune impegnate nel
percorrere una via d’innovazione nella costruzione di una rete sempre più
integrata, altre che hanno registrato una caduta del loro impegno associativo. Le
Unioni che hanno incrementato dal 50% all’80% le prestazioni erogate,
rappresentano un caso di studio interessante per valutare le condizioni di successo
del percorso aggregativo, così come le altre Unioni che sono rimaste stabili o
hanno subito sensibili decrementi nelle prestazioni trasferite, sono un significativo
caso per individuare i fattori depressivi dell’impegno verso lo sviluppo dei
processi di unificazione.
Figura 3.2 –Variazioni del numero di prestazioni erogate dalle Unioni di Comuni lombarde nel
periodo 2001 - 2005
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
N Unioni
N p
resta
zio
ni
2001 -
2005
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
3.4. Analisi dei servizi ponderati all’importanza strategica delle
prestazioni
In precedenza si è preso in considerazione esclusivamente l’aspetto quantitativo
dei servizi e delle prestazioni erogate dalle Unioni di comuni Lombarde. Tale
processo ha evidenziato una graduatoria numerica dei servizi e delle prestazioni
maggiormente trasferite dai comuni. Si sottolinea, però, che i diversi servizi, cui
sono legate le prestazioni sono caratterizzate da un’importanza strategica
differente. A tale scopo è stato messo a punto un sistema di ponderazione per
evidenziare il valore strategico delle prestazioni e servizi trasferiti.
www.strategieamministrative.it
41
A prestazioni (Allegato 2) e servizi (tabella 3.7) sono assegnati pesi che indicano
il grado del loro contributo all’aumento del rendimento istituzionale, nel caso in
cui esse siano svolte da un’Unione di comuni piuttosto che con gestioni singole.
Risulta evidente che l’assegnazione specifica dei pesi è soggetta ad una
valutazione con forti connotati soggettivi. Così, le scelte delle amministrazioni
comunali coinvolte in un percorso di unificazione possono divergere da quelle
dell’amministrazione regionale impegnata in un percorso di sostegno allo
sviluppo di tali percorsi.
I principi attraverso cui giungere ad una differenziazione dei pesi da attribuire ai
servizi, illustrati nel presente lavoro, sono il risultato di uno stretto rapporto con
gli uffici della Regione Lombardia impegnati nel sostegno alle gestioni associate,
nel corso di un’indagine sulle Unioni di comuni6. Un’analoga pesatura delle
prestazioni e dei servizi è stata utilizzata nel corso di un’indagine sulle gestioni
associate nella regione Friuli Venezia Giulia7. L’uso della metodologia che
prevede l’indicazione del peso strategico dei servizi, secondo principi che possono
anche differire da quelli utilizzati in questa sede, può anche essere utile in ambito
locale sia per valutare in termini progettuali il peso di diverse ipotesi di
trasferimento sia per posizionare una determinata Unione rispetto ad altre
analoghe esperienze. Inoltre, in caso di valutazione evolutiva, la ponderazione
può fornire utili elementi di confronto fra varie fasi di sviluppo di una singola
esperienza associativa locale e di popolazioni di esperienze analoghe.
In sintesi, i principi guida utilizzati per definire i pesi dei servizi/prestazioni sono
così esplicitabili:
possibilità per l’associazione d’incidere sui processi di programmazione
/controllo, erogazione e relazione con i fornitori rispetto ad una forma di
gestione singola. Per esempio la gestione associata del servizio illuminazione
pubblica, pur avendo un valore perché consente di negoziare con maggiore
efficacia con le aziende fornitrici, ha un peso inferiore rispetto a questo fattore
nei confronti dei servizi di Polizia locale, dove sono presidiabili più fasi
necessarie per il suo esercizio. Più alta è la possibilità d’incidere nelle fasi e
più alto è il punteggio;
ampiezza delle aree critiche, rinvenibile nell’ambiente economico sociale di
riferimento e in relazione ai processi organizzativi da presidiare, per garantire
efficienza, efficacia, qualità dei risultati. Una limitata gamma di criticità
determina la definizione di un peso basso e viceversa;
valore strategico della funzione. Più intensa è la necessità che sia l’ente locale
a presidiare il suo svolgimento, per necessità di adesione alla normativa o per
difficoltà di individuare altre forme di gestione, più alto è il peso.
6 Irer “Sistemi associati negli Enti Locali lombardi, esperienze innovati in ambito istituzionale e
ruolo dei modelli di incentivazione”, 2002
7 Clara Busana Banterle, Susanna Zaccarin “La gestione associata degli Enti Locali in FVG:
forme, caratteristiche e contributi incentivanti”, Paper Dipartimento di Scienze Economiche e
Statistiche Università di Trieste, 2006
www.strategieamministrative.it
42
www.strategieamministrative.it
43
Tabella 3.7 – Pesi assegnati ai servizi
PESO 1
Affissioni e pubblicità
Distribuzione gas Edilizia residenziale pubblica
Fiere, mercati Illuminazione pubblica
Manifestazioni settore sportivo Servizi smaltimento rifiuti Servizio idrico integrato Teatri, attività culturali
PESO 2
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva
Biblioteche, musei, pinacoteche Istruzione elementare
Istruzione media Manifestazioni turistiche
Piscine comunali Polizia amministrativa Polizia commerciale
Scuola materna Stadio comunale e impianti sportivi
Strutture residenziali e ricovero anziani
PESO 3
Asilo nido e infanzia
Assistenza alla persona Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto
Gestione beni demaniali Gestione economica
Gestione entrate tributarie Gestione personale
Parchi e tutela ambiente Polizia locale
Segreteria generale Servizi commercio
Servizi prevenzione e riabilitazione Servizi protezione civile
Servizi turistici Servizio necroscopico cimiteriale
Ufficio tecnico Urbanistica e gestione territorio
Viabilità
www.strategieamministrative.it
44
3.5.1 Graduatoria dei livelli di trasferimento dei servizi attraverso l’uso degli
indici di diffusione ponderati
La graduatoria dell’indice di diffusione ponderato (tabella 3.8) si ottiene
elencando in ordine di grandezza tali indici relativi a tutte le Unioni del campione
riportati su base 100. Ciò che otteniamo è una visione sintetica dei trasferimenti
effettuati raggruppati per servizi.
Tabella 3.8 – Graduatoria degli indici di diffusione ponderata al 31/12/2005
SERVIZIO Indici di
diffusione ponderati
Polizia locale 65,35%
Segreteria generale 59,10%
Polizia commerciale 58,33%
Polizia amministrativa 58,33%
Servizi smaltimento rifiuti 54,06%
Gestione economico - finanziaria 51,75%
Viabilità 47,59%
Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 47,15%
Servizi protezione civile 39,58%
Servizi commercio 38,16%
Ufficio tecnico 37,44%
Servizio necroscopico cimiteriale 36,51%
Assistenza alla persona 35,96%
Manifestazioni turistiche 35,42%
Parchi e tutela ambiente 35,20%
Biblioteche, musei, pinacoteche 31,25%
Urbanistica e gestione territorio 31,03%
Istruzione elementare 29,17%
Gestione scuole materne 29,17%
Gestione beni demaniali 28,89%
Teatri, attività culturali 28,40%
Fiere, mercati 27,08%
Servizio idrico integrato 26,32%
Gestione affissioni 25,00%
Servizi turistici 20,83%
Gestione entrate tributarie 19,24%
Distribuzione gas 18,75%
Istruzione media 18,75%
Gestione personale 18,43%
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 16,01%
Asilo nido e infanzia 13,54%
Manifestazioni settore sportivo 12,50%
www.strategieamministrative.it
45
Stadio comunale e impianti sportivi 11,62%
Edilizia residenziale pubblica 6,25%
Servizi prevenzione e riabilitazione 6,25%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
3.5.2 Calcolo degli indici di assunzione di responsabilità ponderati
Il calcolo dell’indice di assunzione di responsabilità ponderato è illustrato nella
tabella 3.9.
Tabella 3.9. – Graduatoria degli indici di assunzione di responsabilità ponderati al 31/12/2005
2005
% n Unioni Cumulate
0 – 20 41,7% 41,7%
21 – 40 39,6% 81,3%
41 – 60 14,6% 95,8%
61 – 80 4,2% 100,0%
81 – 100 - -
Fonte elaborazione Ancitel Lombardia
Rispetto alla graduatoria non ponderata si registra una maggiore
equidistribuzione, dovuta al fatto che alcune Unioni erogano prestazioni e servizi
di una certa rilevanza.
Il confronto tra numero e tipologia di prestazioni e i servizi erogati nel 2001 e nel
2005 evidenzia, anch’esso un leggero spostamento verso l’alto. Ovvero la
tendenza risulta, anche se in modo molto limitato, quella di erogare prestazioni
con un peso maggiore (tabella 3.10, figura 3.3).
Tabella 3.10 – Confronto degli indici di assunzione di responsabilità ponderati delle Unioni
lombarde negli anni 2001 - 2005
%
2001 2005
n Unioni Cumulate n Unioni Cumulate
0 – 20 34,30% 34,30% 32,30% 32,30%
21 – 40 42,90% 77,20% 38,70% 71,00%
41 – 60 17,10% 94,30% 22,60% 93,50%
61 – 80 5,70% 100,00% 6,50% 100,00%
81 – 100 - - - -
Fonte elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
46
Figura 3.3. – Confronto degli indici di assunzione di responsabilità ponderati delle Unioni
lombarde negli anni 2001 - 2005
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
0 – 20 21 – 40 41 – 60 61 – 80 81 – 100
anno di riferimento - 2001
anno di riferimento - 2005
Fonte elaborazione Ancitel Lombardia
3.5.3 Indici di valore di governo delle Unioni
L’indice di valore di governo si fonda sull’ipotesi che la gestione delle relazioni
politico/amministrative e del ciclo di vita dei servizi siano correlate direttamente
al numero di amministrazioni comunali che compongono un’Unione, al livello
d’importanza dei servizi trasferiti e al decrescere della densità di popolazione. La
rilevanza di quest’ultimo fattore si basa sull’ipotesi che all’aumentare
dell’ampiezza del territorio e a una contemporanea diminuzione della presenza di
popolazione corrisponda una maggiore complessità gestionale e un aumento dei
costi che più facilmente, in termini di economia di scala e scopo, possono essere
affrontati da una gestione associata.
La formula utilizzata per calcolare l’indice è:
IV = P1*VF + P2*VU + P3*VD
3
dove:
IV rappresenta l’indice di valore di governo;
Pn rappresenta i pesi assegnate alle variabili costituenti i fattori di valore di governo;
VF rappresenta il valore della fascia relativa alle prestazioni ponderate trasferite;
VU rappresenta il valore della fascia riguardante il numero dei comuni di un’Unione;
VD rappresenta il valore della fascia della densità di un’Unione.
I valori assegnate alle fasce sono illustrati nelle tabelle 3.11, 3.12, 3.13.
www.strategieamministrative.it
47
Tabella 3.11 – Fasce e valori relativi alla densità
FASCIA VALORI
Fascia 1 0<x<99,99 4
Fascia 2 100<x<199,99 3
Fascia 3 200<x<299,99 2
Fascia 4 300<x<399,99 1
Fascia 5 400<x<499,99 0
Tabella 3.12 – Fasce e valori relativi al punteggio delle prestazioni ponderate trasferite
FASCIA VALORI
Fascia 1 0<x<19,99 0
Fascia 2 20<x<39,99 1
Fascia 3 40<x<59,99 2
Fascia 4 60<x<79,99 3
Fascia 5 80<x<100 4
Tabella 3.13 – Fasce e valori relativi al numero di comuni che compongono l’Unione di comuni
FASCIA VALORI
Fascia 1 0<x<2 0
Fascia 2 3<x<4 1
Fascia 3 5<x<6 2
Fascia 4 7<x<8 3
Fascia 5 x>9 4
Il peso assegnato al punteggio relativo alle prestazioni ponderate trasferite è pari
al doppio rispetto agli altri due parametri.
I risultati del calcolo dell’indice di valore di governo mostrano una distribuzione
normale delle Unioni lombarde (tabella 3.14, figura 3.4).
Tabella 3.14 – Frequenze nelle fasce dell’indice di valore di governo delle Unioni lombarde al
31/12/2005
Fascia Indice di valore di governo
su base 100 Percentuale
unioni Percentuali cumulate
0<x<20 6,12% 6,12%
21<x<40 28,57% 34,69%
41<x<60 46,94% 81,63%
61<x<80 14,29% 95,92%
81<x<100 4,08% 100,00%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
48
Figura 3.4 – Frequenze nelle fasce dell’indice di valore di governo delle Unioni lombarde al
31/12/2005
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
0<x<20 21<x<40 41<x<60 61<x<80 81<x<100
Livello di valore di governo su base 100
pe
rcen
tuali
di
freq
ue
nza d
ell
e U
nio
ni
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
49
Capitolo 4
Considerazioni sull’andamento della crescita delle Unioni di
comuni lombarde
Il processo di costituzione delle Unioni presenta un andamento non lineare. La
tabella 4.1 e la figura 4.1 mostrano come solo cinque Unioni di comuni lombarde
si siano costituite prima del 1999, usufruendo delle opportunità presenti nella
legge 142/90. Nei successivi sei anni si sono costituite altre cinquantacinque
Unioni.
Tabella 4.1 - Date di costituzione delle Unioni fino al 31/12/2005
Anno di costituzione Frequenza Percentuale Percentuali Cumulate
1996 1 1,67% 1,67%
1997 2 3,33% 5,00%
1998 2 3,33% 8,33%
1999 5 8,33% 16,67%
2000 11 18,33% 35,00%
2001 15 25,00% 60,00%
2002 11 18,33% 78,33%
2003 7 11,67% 90,00%
2004 2 3,33% 93,33%
2005 4 6,66% 100,00%
Totale 60 100,0%
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
Figura 4.1 - Frequenze nella costituzione di Unioni lombarde per annualità
0
2
4
6
8
10
12
14
16
anno
1996
anno
1997
anno
1998
anno
1999
anno
2000
anno
2001
anno
2002
anno
2003
anno
2004
anno
2005
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
www.strategieamministrative.it
50
Gli andamenti evidenziati ci portano ad ipotizzare l’esistenza di quattro fasi che
riassumono modalità e motivazioni dello sviluppo delle Unioni di comuni
lombarde denominate: studio (anni 1990-1995), inizio (anni 1996-1999),
accelerazione (anni 2000-2002) e riflessione (anni 2003-2005). La tabella 4.2
associa analiticamente alle fasi dati relativi alla quantità di costituzioni di Unioni
che le contraddistinguono.
Tabella 4.2 - Fasi di costituzione delle Unioni lombarde fino al 31/12/2005
Tasso di crescita fasi
Studio
(anni 1990-
1995)
Inizio
(anni 1996-
1999)
Accelerazione
(anni 2000-
2002)
Riflessione
(anni 2003-
2005)
Numero Unioni 0 10 37 13
Percentuale sul
totale costituite 0 16,6 61,6 21,6
Numero anni 6 4 3 3
Media delle
costituzioni per
anno
0 2,5 12,3 4,3
Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia
4.1 Le fasi di studio e inizio
La fase di studio segue la promulgazione della legge 142/90 e si estende fino alla
realizzazione delle prime costituzioni di Unioni.
La fase, nella quale nessuna Unione è stata costituita, registra una significativa
difficoltà ad avviare percorsi di unificazione, in un quadro contestuale in cui si
manifestavano necessità di adeguamento alle nuove normative che dal 1990 hanno
profondamente modificato il sistema delle autonomie locale. Ci riferiamo, in
particolare, a: L. 142/90; L. 241/90; Dlgs. 29/93; Dlgs. 77/95. Tali norme hanno
posto sfide di grande rilievo alle amministrazioni comunali di riassetto
istituzionale, dei procedimenti amministrativi, dell’organizzazione e gestione del
personale, dei sistemi di programmazione e controllo. A queste sfide, che
richiedevano una profonda innovazione delle logiche di azioni fino ad allora
utilizzate, si sono aggiunte, nel corso della fase, profonde modificazioni del
panorama politico e delle aspettative delle comunità locali nei confronti delle
amministrazioni comunali. Il processo di metabolizzazione delle norme da parte
dei sistemi politici locali e dei responsabili della gestione si è configurato, così,
estremamente complesso e disomogeneo. Ulteriori fattori che hanno contribuito
al rallentamento dei processi associativi e, in particolare della costituzione di
Unione sono riconducibili a:
www.strategieamministrative.it
51
il principio, ancora oggi valido, del carattere non cogente, ma volontario
dell’avviamento dei percorsi di gestione associata. In questa situazione le
prerogative e le peculiarità istituzionali e strategiche di ciascuna
istituzione rappresenta un vincolo più o meno che informa tutto il processo
di avvio e sviluppo della cooperazione. La selezione dei partner è quindi
un’eventualità che ha come perno una scelta consapevole degli attori
locali, piuttosto che un punto di partenza cogente dovuto al rispetto della
normativa;
l’inesistenza di sistemi d’incentivazione e di norme regionali e statali di
articolazione normativa e di risoluzione di problemi di applicazione delle
norme relative alle gestioni associate;
la mancanza di sistemi regionali e statali d’accompagnamento allo
sviluppo delle gestioni associate in grado sia di diffondere adeguatamente
conoscenze e stimolare la motivazione degli attori locali sia di valorizzare
le esperienze eccellenti. In sintesi sono stati previsti sistemi per innalzare
la capacità degli attori locali di elaborare modelli di valutazione dei
benefici e costi dell’iniziativa dal punto di vista politico, istituzionale,
economico ed organizzativo e di governo dei percorsi di unificazione;
la presenza di diffuse interpretazioni delle relazioni fra processi di
unificazione e fusione, per le quali si affermava la necessità della fusione
dopo dieci anni di unificazione, nel caso in cui le regioni avessero
promosso con proprie leggi le Unioni tra comuni, erogando contributi
aggiuntivi a quelli già previsti. Per questo specifico tipo di Unioni la
fusione, trascorsi dieci anni dalla loro costituzione, era obbligatoria.
Il contesto in cui si colloca la fase di inizio, nella quale si costituiscono circa il
17% delle Unioni lombarde con una media di 2,5 costituzioni all’anno, è
caratterizzata da:
la promulgazione di una serie di provvedimenti legislativi statali, i cui più
importanti esempi sono la L. 59/1997 e la L. 127/1997 che hanno
determinato una lunga serie di provvedimenti applicativi, orientati alla
realizzazione di un decentramento amministrativo che imponeva ai piccoli
comuni una seria riflessione sulle condizioni di sua sostenibilità in
rapporto alle storiche e immutate loro sofferenze organizzative e di peso
politico;
il mantenimento della normativa di disciplina delle Unioni nella L. 142/90,
così come concepita inizialmente. In particolare la prospettiva della
fusione, per quanto fosse controversa la sua cogenza dal punto di vista
giuridico e di difficile applicazione pratica al termine di un decennio di
unificazione, è ancora vissuta come una fonte di rischio per l’identità dei
comuni. L’effetto di tale situazione ha alzato la soglia di motivazione
necessaria per tutti coloro che intendevano intraprendere percorsi di
unificazione;
un atteggiamento più attento da parte dell’amministrazione regionale che,
in primo luogo, si è impegnata nella delineazione d’indicazioni orientative
www.strategieamministrative.it
52
per la redazione dei regolamenti e degli atti costitutivi delle Unioni e, in
secondo luogo, è intervenuta con provvedimenti finalizzati
all’incentivazione economica delle Unioni e al finanziamento degli studi
di fattibilità. Quest’ultima determinazione ha rappresentato un’importante
azione di sostegno ai processi di unificazione perché rispondeva ad una
forte esigenza da parte degli attori locali di comprensione analitica dei
costi/benefici, su più livelli d’attenzione, e delle modalità più adeguate di
sviluppo dei percorsi di unificazione. Si sottolinea, inoltre, che nelle
prime esperienze di unificazione le direzioni regionali hanno svolto
un’utile opera di assistenza e incoraggiamento delle realtà locali. La
tabella 4.3 riassume i provvedimenti regionali nella direzione sopra
delineata e al termine del paragrafo viene illustrato, in sintesi, il sistema
d’incentivazione regionale;
l’inizio, da parte dell’amministrazione statale, di un concreto
interessamento allo sviluppo delle Unioni di comuni attraverso la
delineazione di un primo sistema d’incentivazione (tabella 4.4) che,
applicato verso la fine del triennio considerato, era semplicemente erogato
in base all’esistenza dell’Unione, senza ulteriori richieste. Il contributo
incentivante era rappresentato da una quota calcolata in riferimento al
complesso dei trasferimenti verso i comuni costituenti l’Unione. Il
sistema è applicato concretamente dalla fine del 1997, copre
retroattivamente l’anno 1996 e successivamente il 1998. Il contributo
dell’anno 1999 è erogato retroattivamente con il nuovo sistema
incentivante applicato dall’anno 2000. Queste tortuose modalità di
erogazione degli incentivi mostrano come questo prima sistema
d’incentivazione statale abbia il carattere sperimentale e sia stato
concepito piuttosto che con una funzione promozionale con una finalità di
sostegno alle esperienze in atto.
www.strategieamministrative.it
53
Tabella 4.3 – Provvedimenti regionali lombardi relativi alle Unioni di comuni fino all’anno 1999
Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 21 giugno 1996 3° supplemento straordinario al n.25 “Adozione dello schema tipo regionale di regolamento e di schema tipo regionale di atto costitutivo per l’unione di comuni costituite ex art.26 legge 8 giugno 1990, n.142 – (Deliberazione della Giunta Regionale del 7 giugno 1996 n.6/1444240)” Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 27 gennaio 1997 Estratto della serie editoriale ordinaria n.5 D.C.R. 27 novembre 1996 n.VI/434 “Contributi Regionali per le Unione dei Comuni costituite ai sensi dell’art.26 comma 8 della Legge 8.6.1990 n.142. Approvazione dei Criteri di determinazione dell’entità dei contributi annuali da erogare a ciascuna unione” Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 25 maggio 1998 Serie Editoriale ordinaria n. 21 D.C.R. 22 aprile 1998 n.VI/871 “Contributi Regionali delle Unioni e le fusioni dei Comuni costituite ai sensi rispettivamente dell’art.26 e dell’art.11 della legge 8.6.1990 n.142. Approvazione dei criteri di determinazione dell’entità dei contributi annuali da erogare a ciascuna unione ed a ciascuna fusione”
Tabella 4.4. – Legislazione nazionale e provvedimenti in materia d’incentivazione delle Unioni di
comuni dall’anno 1997 fino all’anno 1999
D.L.vo 30 giugno 1997, n.244 "Riordino del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali" Art.5, comma 1: “vengono individuati gli incentivi per le funzioni associate: "5.000.000.000 ai comuni che hanno realizzato o realizzano nel triennio la procedura di Unione", Nello stesso art.5, al comma 5, viene stabilito che " L’incentivo per la realizzazione delle procedure di Unione di cui all’art.26 della Legge 8 giugno 1990 n.142, è assegnato ai comuni che la dimostrino al Ministero dell'interno con apposita certificazione. L’incentivo è attribuito entro il limite del 10% delle spese correnti del bilancio complessivo ed entro il limite della quota di fondo disponibile di cui al comma 1”.
Legge 23 dicembre 1998, n.448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo) - Art.31 (norme particolari per gli enti locali, comma 12): “A valere sulle risorse aggiuntive createsi ai sensi dell’art.49, comma 6, della Legge 27 dicembre 1997, n.449, sono destinati al finanziamento delle unione e delle fusioni tra i comuni 10 miliardi di lire per il 1999, 20 miliardi di lire per il 2000 e 30 miliardi di lire per il 2001. Per le medesime finalità sono altresì destinate risorse pari a 3 miliardi di lire per ciascun anno del triennio 1999-2001”. Ministero degli Interni- Direzione Generale della Amministrazione Civile-Direzione Centrale per la finanza locale - Circolare n. F.L. 4/99. Il Ministero ribadisce l’impegno per la destinazione di risorse aggiuntive destinate alle Unioni e alle Fusioni dei Comuni.
Per quanto riguarda il sistema d’incentivazione della Regione Lombardia, il
riferimento è il decreto dei Consiglio Regionale 22 aprile 1998, n.VI/871 che
regola i “Contributi regionali per le unioni e le fusioni di comuni costituite ai sensi
www.strategieamministrative.it
54
rispettivamente, dell'art.26 e dell'art. 11 della legge 8 giugno 1990, n. 142”. A
differenza del sistema statale, il sistema regionale si presenta:
più strutturato nelle procedure di richiesta in termini di tempi e modalità di
presentazione della documentazione;
con una maggiore certezza nella definizione dell’entità del contributo
incentivante, non dipendendo dagli stanziamenti di bilancio disponibili,
ma adattando questi ultimi alle necessità determinate dall’effettiva
costituzione di Unioni;
orientato ad una differenziazione dell’incentivazione in considerazione
delle caratteristiche strutturali delle Unioni e della quantità di servizi
trasferiti.
In sintesi, nel sistema d’incentivazione regionale, i trasferimenti verso le
Unioni si correlano a:
densità della popolazione delle Unioni: il contributo incentivante risulta
direttamente proporzionale alla densità;
numero totale dei comuni aderenti: per ogni comune aderente è previsto
uno specifico contributo incentivante;
standard medio di dotazione di personale e cioè il rapporto abitanti/
personale dei comuni costituenti l’Unione: viene premiata una minore
presenza di personale in relazione all’aumentare della popolazione
presente nell’Unione;
numero funzioni e servizi gestiti dall’Unione, indipendentemente dalla
dimensione dell’unione o dal costo dei servizi associati. Sono, inoltre,
previste delle maggiorazioni che vengono riconosciute qualora prima
dell’Unione non preesista una gestione associata della funzione o del
servizio;
presenza di comuni in stato deficitario. E’ aumentato il contributo
incentivante qualora nell’Unione vi siano comuni deficitari;
interventi straordinari necessari all’avvio dell’Unione. Il contributo è
finalizzato a finanziare le spese necessarie per l’avvio dell’Unione
(acquisto programmi, allestimento sede, arredamento, attrezzatura ecc….).
I contributi ordinati vengono erogati per un massimo di dieci annualità.
Nel contesto sopra delineato la costituzione di Unioni di comuni rappresenta per
gli attori locali di cambiamento una sfida nella quale prevale una forte
componente di sperimentazione istituzionale, intesa, in particolare, come
accettazione del rischio del cambiamento e ricerca di nuove soluzioni
costituzionali e organizzative. In questa fase, coloro che hanno scelto di
procedere in un percorso di unificazione, in particolare, erano orientati nella
propria azione da:
una cultura del cambiamento istituzionale che accettava i presupposti e gli
indirizzi di profonda riforma della pubblica amministrazione che, a partire
www.strategieamministrative.it
55
dai primi anni ’90 erano state integrate con le spinte al decentramento
amministrativo di fine decennio;
logiche di azione organizzativa e gestionale orientate alla ricerca della
qualità efficienza che, anche in presenza di metodologie di applicazione
approssimative, costituivano uno sfondo nel quale inserire i percorsi di
unificazione.
Il carattere di sperimentalità si caratterizzava, in particolare, per:
la mancanza di esperienze di cambiamento istituzionale, organizzativo e
gestionale sulle quali misurare la propria propensione al cambiamento;
l’accettazione del rischio, anche se remoto, della necessità della fusione al
termine del percorso di unificazione;
l’assenza di un sistema strutturato d’incentivazione. Il sistema
d’incentivazione regionale ricordiamo che entrerà pienamente in vigore
solo nella fase di accelerazione.
Si noti che questi sforzi iniziali “senza rete” hanno influito, probabilmente, nella
definizione di patti iniziali che, nel tempo, si sono evolutivamente rinsaldati. Ciò
è dimostrato dalle analisi effettuate nel corso degli anni 2001 e 2005. La prima
rilevazione ha descritto una situazione nella quale il 60% delle Unioni mostrava
un livello medio basso di trasferimento di servizi all’Unione, mentre il restante
40% si era insediato al vertice della classifica delle Unioni con più alto tasso di
trasferimento. La seconda rilevazione dell’anno 2005 ha mostrato una situazione
nella quale le dieci Unioni costituite nell’arco temporale degli anni 1996-1999 si
posizionano nei primi 12 posti della classifica dei livelli di trasferimento. Tutte le
Unioni che nell’anno 2001 non si trovavano ai vertici hanno recuperato
abbondantemente posizioni. Il maggiore periodo di costituzione di cui queste
Unioni ha evidentemente rappresentato un’opportunità d’affinamento dei rapporti
già geneticamente ben orientati da un’alta motivazione iniziale e ulteriormente
incentivati dalle nuove prospettive aperte nella fase di accelerazione.
4.2 La fase di accelerazione
La fase di accelerazione, che manifesta una media annuale di costituzioni di
Unioni circa cinque volte più alta di quella della precedente fase e circa tre volte
più alta di quella successiva (tabella 4.2), si presenta in un contesto nel quale:
le spinte al decentramento amministrativo di origine statale hanno
dimostrato una loro irreversibilità e hanno determinato la definizione della
Legge Regionale 1/2000 di riordino del sistema delle Autonomie in
Lombardia. Le modifiche costituzionali del Titolo V, che del percorso di
decentramento assumono alcuni principi di fondo, hanno definitivamente
posizionato i comuni fra i sistemi di amministrazione equiordinati rispetto
ad altre amministrazioni. Le gestioni associate, in questa fase, si
www.strategieamministrative.it
56
accreditano sempre più come strumenti da considerare attentamente, da
parte degli amministratori, per risolvere i problemi di assunzione delle
nuove responsabilità sussidiarie;
le prime esperienze di unificazione hanno determinato un interesse fra
attori locali che più di altri intendono rendere più complesso e stabile il
rapporto di associazione con altri enti, in molti casi già sperimentato
attraverso la definizione di convenzioni sia su aree di azione consolidate,
come per esempio i servizi sociali, sia di nuova introduzione, come per
esempio lo Sportello unico per le attività produttive;
importanti modifiche, inserite nella L. 265/99, della L. 142/90, orientate
nel senso di ridurre le rigidità della normativa precedente, rimuovendo, in
particolare ogni riferimento al vincolo di fusione delle Unioni. Le
Comunità montane sono assimilate a Unioni di comuni in riferimento alla
gestione associata di servizi. Le modifiche della legge hanno previsto
anche un più accentuato ruolo delle regioni nell’incentivazione
dell’associazionismo e nella definizione di ambiti ottimali per la gestione
associata di servizi. Queste modifiche della normativa di principio non
sono state accompagnate da altrettanto efficaci e paragonabili interventi
sulle normative di dettaglio regionali e statali, sia di natura legislativa sia
regolamentare, che possiedono la capacità di influenzare fortemente le
dinamiche operative di gestione delle prestazioni dopo il loro
trasferimento all’Unione. L’impatto ostacolante delle contraddizioni e
della mancata assunzione nella normativa delle peculiarità delle Unioni in
questa fase è stato fortemente attenuato da un’opinione diffusa fra gli
attori locali del cambiamento di un loro imminente superamento dopo le
modifiche del Titolo V e della legislazione di principio;
l’attivazione di un sistema d’incentivazione statale (Decreto Ministero
dell’Interno 318/2000) affianca quello regionale già esistente, assumendo,
in coerenza con esso, il principio che il contributo incentivante deve essere
commisurato alle specificità di ciascuna Unione.
Gli ultimi due fattori, per la loro specifica e diretta rilevanza nell’influenzare i
percorsi di unificazione meritano una più attenta analisi.
Revisioni della legislazione statale in tema di Unioni di comuni. Nella precedente
normativa erano previste le cosiddette Unioni "forzose" dei comuni.
Un’eventualità che si poteva determinare qualora le regioni avessero promosso
con proprie leggi le Unioni tra comuni, erogando contributi aggiuntivi a quelli già
previsti. Per questo specifico tipo di Unioni la fusione, trascorsi dieci anni dalla
loro costituzione, era obbligatoria.
Il Testo Unico ha confermato l'eliminazione l'istituto dell'unione forzosa,
incombenza che ha negativamente influenzato la diffusione di processi di
unificazione.
La nuova legislazione ha nuovamente configurato il problema delle fusioni
forzose considerando l’istituto dell’Unione, non più come un primo passo verso la
fusione, ma come un modus operandi innovativo per la gestione associata di
www.strategieamministrative.it
57
funzioni e servizi. In questo senso, l'art. 32, comma 1, del Testo Unico ha sancito
che le Unioni sono costituite, al pari di altri istituti, per esercitare congiuntamente
una pluralità di funzioni. L'Unione da ente “a scadenza” diviene, abolito anche il
termine massimo decennale di sua durata, diviene una forma di gestione
coordinata di funzioni e servizi tra i comuni, che può eventualmente sfociare
anche in una fusione.
L'art. 32, comma 1 del Testo Unico, ripropone, eliminandoli, anche i limiti
demografici degli enti che possono costituire un'Unione. Qualsiasi comune, di
qualsiasi dimensione demografica, può decidere di creare un'Unione con altro
comune.
La precedente necessità che gli enti fossero contermini è stata attenuata. Le nuove
norme prevedono che possano costituire l'Unione di più comuni “di norma
contermini”. Scompare, inoltre, la necessità che un'Unione sia costituita solo tra
comuni appartenenti alla medesima provincia o regione. La tabella 4.5 riassume
quanto abbiamo detto.
Tabella 4.5 - Le Unioni di comuni prima e dopo la L. 265/1999
PRIMA DELLA LEGGE
265/1999 DOPO LA L. 265/99
Durata Era previsto una durata massima di 10 anni
Non è prevista nessuna durata
Obbligo alla fusione Era obbligatoria, trascorsi dieci anni dalla loro costituzione, la fusione (c.d. Unioni forzose)
Non vi è nessun obbligo alla fusione
Limiti demografici Erano previsti dei limiti demografici per la costituzione dell’unione
Non sono previsti limiti demografici
Limiti territoriali I comuni dovevano essere contermini e appartenere alla medesima provincia o regione
Non vi è alcun limite. L’art. 32 del TUEL stabilisce che “di norma” i comuni sono contermini ma non impone alcun vincolo
Il sistema di incentivazione Statale. Il Decreto del Ministero degli Interni 1
settembre 2000, n. 318, disciplina i contributi per le Unioni da parte dello Stato.
La metodologia di determinazione contenuta nel DMI n. 318 considera, in estrema
sintesi, i seguenti parametri:
la popolazione complessivamente interessata dalla costituzione
dell’Unione: qualora i comuni di un’Unione siano inseriti nella medesima
Comunità montana, i contributi previsti per l’esercizio associato dei
servizi sono diminuiti del 10%. Se, invece, l’Unione dei comuni coincide
esattamente con gli ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni,
www.strategieamministrative.it
58
individuati ai sensi del Dlgs. 112 del 31 marzo 1998, i contributi sono
aumentati del 5%.
Il contributo é crescente fino a ventimila abitanti, poi decrescente, ed è
pari ad una percentuale del valore nazionale medio per abitante dei
contributi erariali, che viene fissato ogni anno.
Il contributo di cui sopra è rideterminato ogni 10 anni.
Il contributo è comunque rideterminato a seguito di variazioni del numero
dei comuni che costituiscono l’Unione.
il numero degli enti associati: maggiore è la quantità di comuni associati e
maggiore è il contributo erogato;
i servizi esercitati in forma associata: il contributo è calcolato
considerando una percentuale, che progressivamente si amplia in funzione
della quantità dei servizi gestiti dall’Unione, delle spese certif icate.
Il contributo è elevato per le spese certificate relative al servizio di anagrafe e
stato civile e per le spese certificate relative all’ufficio tecnico. Il contributo i
è rideterminato ogni triennio sulla base dei dati relativi alle spese correnti ed
in conto capitale impegnate per i servizi esercitati in forma associata attestate
dalle Unioni di Comuni. Il contributo è comunque rideterminato a seguito di
variazione del numero dei servizi esercitati in forma associata.
In caso di insufficienza dei fondi stanziati nell’anno, il contributo complessivo a
ciascuna Unione sarà ridotto proporzionalmente entro i limiti delle disponibilità
finanziarie.
La tabella 4.6 illustra gli stanziamenti a favore delle Unioni di Comuni lombarde e
il totale nazionale. Non sono disponibili i dati relativi agli anni 2000 e 2001. Le
Unioni finanziate possono essere inferiori rispetto a quelle effettivamente già
costituite perché alcune di esse possono non avere presentato domanda di
finanziamento. Si consideri che la Regione Lombardia, pur avendo il più alto
numero di Unioni di comuni, non si colloca al primo posto per quanto concerne il
totale dei contributi statali.
Tabella 4.6. - Incentivazione statali delle Unioni per annualità
Anno Stanziamenti per le Unioni
lombarde
Numero Unioni
finanziate
Media di
finanziamento
per Unione
Stanziamento nazionale
2002 Euro 3.001.217,50 47 63.855 Euro 22.504.458,69
Fonte: Ministero dell’Interno
In questa fase, alla base dei sistemi d’incentivazione statale e regionale, in sintesi,
è rilevabile una concezione comune che vede le Unioni come forme stabili di
relazione, strutturate per governare ampi pacchetti di servizi e in grado di
costituire forme di governance territoriali nelle quali le transazioni politiche e
operative sono in grado di ridurre la frammentarietà istituzionale, costituendo
riferimenti per la costruzione di ambiti ottimali. In questo senso sono rilevabili
www.strategieamministrative.it
59
alcuni tratti comuni dei sistemi d’incentivazione per le due amministrazioni, così
come sono rilevabili importanti differenze fra le due impostazioni.
Tratti comuni dei sistemi d’incentivazione nazionali e regionali sono stati:
l’ispirazione a criteri che cercano una sintesi fra aspetti strutturali e
quantità di funzioni trasferite, seppure con modelli di valutazione diversi,
ma convergenti nei principi base adottati;
la comune esclusione di sistemi d’incentivazione che non si limitino alla
semplice determinazione di contributi, ma consentano l’attuazione di
politiche fiscali premianti la gestione associata, anche sull’esempio di
soluzioni adottate in altri paesi europei oppure determinino l’assunzione
da parte delle Unioni di una posizione di privilegio nel conseguimento di
opportunità nelle politiche di settore. Per quanto riguarda quest’ultimo
caso la Regione Lombardia ha previsto alcuni azioni riconducibili
all’applicazione del principio di privilegio, ma in forma episodica e senza
la definizione di un percorso di sperimentazione che ne valutasse i
risultati;
una comune sottovalutazione dell’importanza dei sistemi di monitoraggio
dell’effettivo andamento dei processi di unificazione, non solo per
giungere ad un’equa assegnazione dei contributi incentivanti, ma anche, e
soprattutto, per acquisire informazioni utili alla definizione di politiche di
sviluppo dell’associazionismo. Le fonti di riferimento si sono limitate alla
considerazione delle dichiarazioni autocertificate dell’andamento
finanziario, espresso attraverso i documenti contabili standard, e delle
prestazioni erogate senza particolari riferimenti alle forme di gestione,
all’efficacia, economicità e qualità delle prestazioni offerte.
Un’importante differenza riguarda la stabilità del calcolo della quota di contributi
incentivanti. Il sistema regionale prevede un calcolo prevedibile degli importi,
che possono variare nel corso degli anni solo in relazione dei mutamenti strutturali
e di funzioni e servizi trasferiti. Il budget annuale a carico dell’amministrazione
regionale è determinato dal grado di variabilità della consistenza dei processi di
unificazione. Il sistema statale fissa un budget sul quale sono determinati, in
relazione alle disponibilità, i singoli contributi incentivanti che non sono, quindi,
prevedibili, non dipendendo semplicemente dal grado di sviluppo del processo di
unificazione, ma anche dalla disponibilità degli stanziamenti statali.
Una rilevazione svolta sui bilanci dell’anno 2001 di un campione significativo di
Unioni8 dimostra che una significativa parte delle risorse dell’Unione, derivate dai
trasferimenti dovuti all’incentivazione erano state destinate ad ampliare le
prestazioni destinate alla comunità locale. Tale ampliamento si caratterizzavano
sia come diffusione di prestazioni in aree prima non coperte oppure come
8 Irer “Politiche Regionali verso i piccoli Comuni: valutazione delle esperienze già realizzate e
ruolo di incentivazione della Regione”, 2003
www.strategieamministrative.it
60
ampliamento della gamma di prestazioni offerte per tutti comuni aderenti. La
finalità dell’avviamento così massiccio di percorsi di unificazione non può,
probabilmente, essere imputata solo all’attuazione di tentativi di recupero di
efficacia, efficienza e qualità, ma anche di un aumento dei benefici direttamente
fruibili dalle comunità locali. Si noti, inoltre, che, nel caso in cui un’Unione
semplicemente riproponesse l’erogazione di servizi già offerti dai comuni
aderenti, gli incentivi statali e regionali, garantendo in parte o totalmente la
copertura delle spese di erogazione, liberebbero risorse nei bilanci comunali. A
parità di servizi resi, dunque, ciascun comune potrebbe ridefinire politiche
d’intervento in settori non trasferiti all’Unione, utilizzando parte delle risorse
incentivanti.
4.3 La fase di riflessione
La fase di riflessione si caratterizza per il crollo del numero di costituzioni di
Unioni, che diminuiscono di tre volte in media annuale rispetto alla fase
precedente. Il modello di sviluppo delle Unioni, preparato alla fine degli anni ’90
e giunto a maturazione agli inizi degli anni 2000, sembra entrato
irrimediabilmente in crisi. Alla reazione positiva di molte realtà che nella fase di
accelerazione hanno avviato processi di unificazione non sono seguite azioni
contestuali che fossero in grado di realizzare un allargamento dei processi di
unificazione incidendo efficacemente sulla motivazione di coloro ancora disposti
a considerare le gestioni associate come una risposta alle esigenze dei comuni
lombardi. In particolare:
non si sono sviluppate significative iniziative di adattamento della
legislazione e regolamentazione di carattere regionale e nazionale che
recepissero le peculiarità delle Unioni in quanto enti locali. Tale
situazione che era presente anche nella fase di accelerazione, ma i suoi
effetti erano stati fortemente attenuati dalla speranza di una loro
imminente revisione della normativa in connessione al mutamento del
Titolo V della Costituzione. La mancanza di un incisivo intervento
d’innovazione normativa e d’incertezza complessiva sugli esiti del
percorso avviato ha determinato un periodo di attesa e riflessione che non
ha influito positivamente sull’avviamento di nuove costituzioni di Unione
e ha contribuito a frenare lo sviluppo interno di quelle esistenti. Solo
nell’ambito del Contratto nazionale di lavoro degli enti locali, siglato nel
gennaio 2004, sono stati introdotti accordi che rispondevano alle
peculiarità delle gestioni associate e, in particolare, per quanto riguarda la
disciplina delle posizioni organizzative, delle Unioni di comuni;
non sono state realizzate significative e sistematiche azioni di assistenza,
soprattutto da parte di regione e province, in grado sia di curare lo
sviluppo delle Unioni esistenti, ma anche di promuoverne, in coerenza con
il processo d’incentivazione economica attivato, l’ulteriore allargamento;
www.strategieamministrative.it
61
le Unioni esistenti non si sono costituite in sistema di pressione e mutua
assistenza così da generare l’interesse di altri enti potenzialmente
interessati a realizzare percorsi di unificazione;
l’amministrazione regionale non ha fornito indicazioni cogenti o di
semplice indirizzo per la costituzione di ambiti ottimali, se si eccettuano le
indicazioni prescrittive per la gestione dei Piani di zona sociali,
mantenendo il principio della volontarietà degli enti. Il nuovo sistema
d’incentivazione delle gestioni associate, che in seguito sinteticamente
presenteremo, coerentemente con tale linea di condotta, prevede
maggiorazioni in presenza del riconoscimento da parte della regione
Lombardia dell’ambito ottimale per la gestione associata di servizi;
il sistema d’incentivazione statale ha progressivamente diminuito le risorse
distribuite alle Unioni, mentre quello regionale ha, di fatto, ridimensionato
l’importanza delle Unioni equiparandole sostanzialmente a sistemi di
convenzioni che rispettano criteri strutturali definiti dall’amministrazione
regionale.
La considerazione dell’importanza del sistema d’incentivazione per la
sopravvivenza e lo sviluppo delle Unioni, vista la significativa dipendenza dalle
incentivazioni delle Unioni, anche per allargare la gamma dei servizi e non solo
per la loro gestione più efficiente e di qualità9, ci suggerisce di fornire alcuni
riferimenti per inquadrare i cambiamenti avvenuti nella presente fase.
In primo luogo, la radicale variazione delle logiche e dei criteri per l’assegnazione
e l’erogazione dei contributi ordinari e straordinari regionali alle forme
associative10
, non assume più come il precedente che le Unioni di comuni
rappresentano la forma privilegiata con le quali realizzare gestioni associate.
Anche il sistema delle convenzioni viene accettato come forma associata
incentivabile. In sintesi, il contributo incentivante, esercitabile da comuni
convenzionati, Unioni di comuni e Comunità montane, si distingue in:
contributo iniziale straordinario per le spese di predisposizione dei progetti e
per l’acquisto di dotazioni strumentali per l’avvio delle gestioni associate;
contributo ordinario per le gestioni associate. I massimali del contributo
regionale straordinario per l’avvio sono maggiorati del 10% per le attività
esercitate dalle Unioni di Comuni. Inoltre, ai comuni che hanno costituito
un’unione ma che partecipano singolarmente ad un progetto di gestione
associata senza essere rappresentati dall’unione di appartenenza si applica una
riduzione complessiva pari al 50% dei contributi previsti. In linea generale il
contributo ordinario può essere erogato fino ad un massimo di sette anni, e
solo se vengono attivate e gestite un gruppo selezionato di prestazioni
considerate strategiche per qualificare le gestioni associate. In particolare
9 Irer “Politiche Regionali verso i piccoli Comuni: valutazione delle esperienze già realizzate e
ruolo di incentivazione della Regione”, 2003 10
DGR VII/15949 del 30/12/2003, integrata dalla DGR 18605 del 05/08/2004
www.strategieamministrative.it
62
devono essere attivate almeno quattro servizi affinchè il contributo regionale
possa essere erogato.
Il contributo ordinario è calcolato sulla base dei seguenti parametri:
rilevanza e tipologia dei servizi gestiti in forma associata: maggiore è la
rilevanza dei servizi gestiti in forma associata e maggiore è il contributo
erogato;
costituzione di un ufficio unico per servizio: per ogni ufficio unico costituito
per la gestione associata di un determinato servizio si applica la
maggiorazione pari al 40% del contributo previsto per quel determinato
servizio;
densità demografica delle circoscrizioni comunali interessate: una minore
densità demografica determina una maggiorazione del contributo calcolato in
base al parametro della rilevanza delle funzioni/servizi;
numero dei comuni coinvolti: il numero dei comuni coinvolti comporta una
maggiorazione del contributo calcolato in base al parametro delle
funzioni/servizi;
presenza di comuni di minor dimensione demografica (5.000 abitanti): la
presenza all’interno della gestione associata di comuni di minori dimensioni
demografiche determina una maggiorazione del contributo calcolato secondo
il parametro della rilevanza delle funzioni/servizi del 5% per ogni comune,
fino ad un massimo di quattro comuni.
Accanto al mutato sistema d’incentivazione regionale permane quello statale che
assume un atteggiamento simile a quello regionale di ridimensionamento
dell’importanza attribuita alle Unioni quale sistema privilegiato di sviluppo delle
gestioni associate. L’ammontare annuale di fondi destinate all’incentivazione si
ridimensiona negli anni 2004 e 2005 rispetto allo stanziamento dell’anno 2003
che ha un entità stanziata cospicua decisa, però, al termine della fase di
accelerazione (tabella 4.7). La riduzione si presenta sia in termini assoluti, ma
anche relativi visto l’aumento delle costituzioni delle Unioni.
Tabella 4.7 - Incentivazione statali delle Unioni per annualità
Anno Stanziamenti per le Unioni
lombarde
Numero Unioni
finanziate
Media di
finanziamento
per Unione
Stanziamento nazionale
2003 Euro 7.530.537,74 53 142.085 Euro 47.135.000,00
2004 Euro 4.953.448,14 56 88.454 Euro 27.765.544,00
2005 Euro 4.668.895,64 60 77.814 Euro 27.765.544,00
Fonte: Ministero dell’Interno
www.strategieamministrative.it
63
Allegato 1
Elenco servizi/prestazioni
Servizi Prestazioni
Affissioni e pubblicità Gestione affissioni
Altro
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva
Certificazione autenticità firme e atti notori
Certificazione copie conformi vidimazioni
Certificazione d’identità
Definizione dati statistici
Gestione AIRE
Gestione albo giudici popolari
Gestione censimenti
Gestione statistiche comunali
Provvedimenti e certificazione anagrafica
Provvedimenti e certificazione stato civile
Provvedimenti relativi alla leva militare
Altro
Asilo nido e infanzia Gestione asili nido
Supporto per la definizione di provvedimenti di adozione e la successiva gestione
Altro
Assistenza alla persona
Tutela minori
Informagiovani
Inserimento lavorativo disabili
Pasti a domicilio
Segretariato sociale
Servizi di assistenza domiciliare
Servizi infermieristici
Sostegno economico alle istituzioni, persone
Trasporto anziani e per attività sanitarie
Altro
Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto Interventi di sostegno al diritto allo studio
Mense scolastiche
Realizzazione corsi per le scuole
Trasporti scolastici
Altro
Biblioteche, musei, pinacoteche
Gestione musei
Servizi bibliotecari e interbibliotecari
Altro
Distribuzione gas Gestione del servizio gas
Altro
www.strategieamministrative.it
64
Edilizia residenziale pubblica
Gestione PEP
Fiere, mercati Manifestazioni culturali e fiere
Gestione beni demaniali
Amministrazione edifici comunali
Gestione magazzini
Gestione parco automezzi
Gestione reti dati e telefoniche
Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari)
Manutenzione edifici comunali
Pulizia edifici comunali
Realizzazione e manutenzione straordinarie edifici comunali
altro
Gestione economica Definizione e controllo piani di gestione
Gestione adempimenti fiscali dell’Ente
Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziari
altro
Gestione entrate tributarie
Controlli tributari
Gestione ICI
Gestione TARSU
Gestione TOSAP/COSAP
altro
Gestione personale Azioni disciplinari relativamente al personale
Formazione personale
Nucleo di valutazione
Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente
Reclutamento del personale/concorsi
Relazioni sindacali
Sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro
Trattamento economico e contributivo del personale
Trattamento giuridico (gestione amministrativa del personale)
altro
Illuminazione pubblica Manutenzione illuminazione pubblica
Realizzazione illuminazione pubblica
altro
Istruzione elementare Gestione scuole elementari
altro
Istruzione media Gestione scuole medie
altro
Manifestazioni settore sportivo
Corsi sportivi
Gestione manifestazioni sportive
altro
Manifestazioni turistiche
Realizzazione di manifestazioni turistiche
altro
Parchi e tutela ambiente
Controllo ambientale
Manutenzione verde pubblico
Provvedimenti riguardanti l’ambiente
altro
www.strategieamministrative.it
65
Piscine comunali Gestione piscine comunali
altro
Polizia amministrativa Polizia amministrativa
altro
Polizia commerciale Polizia commerciale
altro
Polizia locale Assistenza e disciplina del traffico
Gestione denunce cessione immobili
Gestione denunce infortuni sul lavoro
Gestione denunce presenze in albergo
Gestione deposito atti giudiziari
Gestione veicoli e oggetti rinvenuti
Pattugliamento
Rilevazione incidenti
Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali
altro
Scuola materna Gestione scuole materne
altro
Segreteria generale Archiviazione storica e di deposito
Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti
Distribuzione e spedizione posta
Gestione albo pretorio
Gestione delibere
Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni
Protocollazione
altro
Servizi commercio Provvedimenti autorizzativi sportello unico per le imprese
Provvedimenti relativi a pesi e misure
Provvedimenti relativi al commercio, artigianato e altre attività produttive
altro
Servizi prevenzione e riabilitazione
Servizi di prevenzione e riabilitazione
altro
Servizi protezione civile
Sviluppo piani di protezione civile
altro
Servizi smaltimento rifiuti
Raccolta differenziata e smaltimento
Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani
Spazzamento strade
altro
Servizi turistici Servizi d’informazione turistica
altro
Servizio idrico integrato
Attività di controllo
Gestione acquedotto
Gestione depuratore
Gestione fognature
www.strategieamministrative.it
66
altro
Servizio necroscopico cimiteriale
Gestione servizi cimiteriali
Provvedimento di concessione cimiteriale
altro
Stadio comunale e impianti sportivi
Amministrazione impianti sportivi
Manutenzione impianti sportivi
Realizzazione impianti sportivi
altro
Strutture residenziali e ricovero anziani
Gestione case di riposo
altro
Teatri, attività culturali Gemellaggi
Manifestazioni culturali e celebrazioni
altro
Ufficio tecnico Certificazione destinazione urbanistica
Certificazione edilizia e abitabilità
Controllo edilizio
Gestione amministrativa degli appalti lavori pubblici
Gestione toponomastica e numerazione civica
Progettazione lavori pubblici
Provvedimento di autorizzazione di scavo e ripristino strade
Provvedimento di autorizzazione edilizia
Provvedimento di autorizzazione occupazione suolo
Provvedimento di concessione edilizia
altro
Urbanistica e gestione territorio
Gestione piani urbanistici
Gestione piano regolatore generale
altro
Viabilità Manutenzione arredo urbano
Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale
Manutenzione strade
Realizzazione arredo urbano
Realizzazione segnaletica verticale e orizzontale
Realizzazione strade
Altro
www.strategieamministrative.it
67
Allegato 2
Elenco servizi/prestazioni con i relativi pesi
Servizi Peso servizi Prestazioni Peso prest.
Affissioni e pubblicità 1 Gestione affissioni 0,95
Altro 0,05
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva
2 Certificazione autenticità firme e atti notori 0,025
Certificazione copie conformi vidimazioni 0,025
Certificazione d’identità 0,15
Definizione dati statistici 0,2
Gestione AIRE 0,025
Gestione albo giudici popolari 0,025
Gestione censimenti 0,2
Gestione statistiche comunali 0,225
Provvedimenti e certificazione anagrafica 0,025
Provvedimenti e certificazione stato civile 0,025
Provvedimenti relativi alla leva militare 0,025
Altro 0,05
Asilo nido e infanzia 3 Gestione asili nido 0,3
Supporto per la definizione di provvedimenti di adozione e la successiva gestione 0,3
Altro 0,1
Assistenza alla persona 3 Tutela minori 0,3
Informagiovani 0,15
Inserimento lavorativo disabili 0,1
Pasti a domicilio 0,1
Segretariato sociale 0,2
Servizi di assistenza domiciliare 0,2
Servizi infermieristici 0,1
Sostegno economico alle istituzioni, persone 0,05
Trasporto anziani e per attività sanitarie 0,05
Altro 0,05
www.strategieamministrative.it
68
Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto
3 Interventi di sostegno al diritto allo studio 0,25
Mense scolastiche 0,3
Realizzazione corsi per le scuole 0,1
Trasporti scolastici 0,3
Altro 0,05
Biblioteche, musei, pinacoteche
2 Gestione musei 0,48
Servizi bibliotecari e interbibliotecari 0,48
Altro 0,04
Distribuzione gas 1 Gestione del servizio gas 0,95
Altro 0,05
Edilizia residenziale pubblica
1 Gestione PEP 0,95
0,05
Fiere, mercati 1 Manifestazioni culturali e fiere 1
Gestione beni demaniali 3 Amministrazione edifici comunali 0,15
Gestione magazzini 0,05
Gestione parco automezzi 0,15
Gestione reti dati e telefoniche 0,15
Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari) 0,15
Manutenzione edifici comunali 0,15
Pulizia edifici comunali 0,095
Realizzazione e manutenzione straordinarie edifici comunali 0,1
altro 0,005
Gestione economica 3 Definizione e controllo piani di gestione 0,25
Gestione adempimenti fiscali dell’Ente 0,2
Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria 0,50
Gestione entrate tributarie
3 altro 0,05
Controlli tributari 0,25
Gestione ICI 0,25
Gestione TARSU 0,25
Gestione TOSAP/COSAP 0,2
altro 0,05
www.strategieamministrative.it
69
Gestione personale 3 Azioni disciplinari relativamente al personale 0,095
Formazione personale 0,15
Nucleo di valutazione 0,1
Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente 0,1
Reclutamento del personale/concorsi 0,1
Relazioni sindacali 0,1
Sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro 0,1
Trattamento economico e contributivo del personale 0,15
Trattamento giuridico (gestione amministrativa del personale) 0,1
altro 0,005
Illuminazione pubblica 1 Manutenzione illuminazione pubblica 0,5
Realizzazione illuminazione pubblica 0,5
altro 0
Istruzione elementare 2 Gestione scuole elementari 0,95
altro 0,05
Istruzione media 2 Gestione scuole medie 0,95
altro 0,05
Manifestazioni settore sportivo
1 Corsi sportivi 0,45
Gestione manifestazioni sportive 0,5
altro 0,05
Manifestazioni turistiche 2 Realizzazione di manifestazioni turistiche 0,95
altro 0,05
Parchi e tutela ambiente 3 Controllo ambientale 0,25
Manutenzione verde pubblico 0,4
Provvedimenti riguardanti l’ambiente 0,3
altro 0,05
Piscine comunali 2 Gestione piscine comunali 0,95
altro 0,05
Polizia amministrativa 2 Polizia amministrativa 0,95
altro 0,05
Polizia commerciale 2 Polizia commerciale 0,95
altro 0,05
www.strategieamministrative.it
70
Polizia locale 3 Assistenza e disciplina del traffico 0,15
Gestione denunce cessione immobili 0,05
Gestione denunce infortuni sul lavoro 0,05
Gestione denunce presenze in albergo 0,05
Gestione deposito atti giudiziari 0,05
Gestione veicoli e oggetti rinvenuti 0,05
Pattugliamento 0,2
Rilevazione incidenti 0,15
Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali 0,2
altro 0,05
Scuola materna 2 Gestione scuole materne 0,95
altro 0,05
Segreteria generale 3 Archiviazione storica e di deposito 0,1
Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti 0,1
Distribuzione e spedizione posta 0,05
Gestione albo pretorio 0,05
Gestione delibere 0,05
Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni 0,55
Protocollazione 0,05
altro 0,05
Servizi commercio 3 Provvedimenti autorizzativi sportello unico per le imprese 0,6
Provvedimenti relativi a pesi e misure 0,05
Provvedimenti relativi al commercio, artigianato e altre attività produttive 0,3
altro 0,05
Servizi prevenzione e riabilitazione
3 Servizi di prevenzione e riabilitazione 0,95
altro 0,05
www.strategieamministrative.it
71
Servizi protezione civile 3 Sviluppo piani di protezione civile 0,95
altro 0,05
Servizi smaltimento rifiuti 1 Raccolta differenziata e smaltimento 0,35
Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani 0,3
Spazzamento strade 0,3
altro 0,05
Servizi turistici 3 Servizi d’informazione turistica 0,95
altro 0,05
Servizio idrico integrato 1 Attività di controllo 0,2
Gestione acquedotto 0,25
Gestione depuratore 0,25
Gestione fognature 0,25
altro 0,05
Servizio necroscopico cimiteriale
3 Gestione servizi cimiteriali 0,55
Provvedimento di concessione cimiteriale 0,4
altro 0,05
Stadio comunale e impianti sportivi
2 Amministrazione impianti sportivi 0,35
Manutenzione impianti sportivi 0,4
Realizzazione impianti sportivi 0,2
altro 0,05
Strutture residenziali e ricovero anziani
2 Gestione case di riposo 0,95
altro 0,05
Teatri, attività culturali 1 Gemellaggi 0,3
Manifestazioni culturali e celebrazioni 0,65
altro 0,05
Ufficio tecnico 3 Certificazione destinazione urbanistica 0,05
Certificazione edilizia e abitabilità 0,05
Controllo edilizio 0,1
Gestione amministrativa degli appalti lavori pubblici 0,2
Gestione toponomastica e numerazione civica 0,05
Progettazione lavori pubblici 0,2
www.strategieamministrative.it
72
Provvedimento di autorizzazione di scavo e ripristino strade 0,05
Provvedimento di autorizzazione edilizia 0,1
Provvedimento di autorizzazione occupazione suolo 0,095
Provvedimento di concessione edilizia 0,1
altro 0,005
Urbanistica e gestione territorio
3 Gestione piani urbanistici 0,5
Gestione piano regolatore generale 0,45
altro 0,05
Viabilità 3 Manutenzione arredo urbano 0,1
Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale 0,1
Manutenzione strade 0,2
Realizzazione arredo urbano 0,2
Realizzazione segnaletica verticale e orizzontale 0,2
Realizzazione strade 0,15
Altro 0,05