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Le financement du système éducatif
Une gestion budgétaire axée sur les résultats
Maurice - une étude de cas
Résumé
Au cours de la dernière décennie, les dépenses en éducation ont augmenté dans de
nombreux pays d'Afrique subsaharienne (ASS) afin de réaliser les objectifs de l’Éducation pour tous
(EPT) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Un grand défi à relever est
l'amélioration du rendement scolaire tout en optimisant les ressources souvent limitées. Ceci exige
que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon un bon
rapport coût-efficacité et une obligation de redevabilité fondée sur les résultats.
La dernière décennie a été témoin de nombreux développements en ce qui concerne la
réforme des structures et des procédures budgétaires. Une pression grandissante pour un service
plus efficace et pour plus de redevabilité a conduit à une évolution de l’approche budgétaire d'une
logique de moyens à une logique de résultats. Maurice a été cité comme un des pays de l’ASS, qui a
fait des progrès remarquables avec des standards élevés en bonne gouvernance. Le pays s'est
engagé dans une vaste réforme plurisectorielle en 2006, dans l’objectif d’améliorer sa
compétitivité, face à une nouvelle donne économique de commerce international basé sur le libre-
échange et pour réduire la dette publique et le déficit budgétaire. Dans cette perspective deux
réformes complémentaires et cohérentes furent introduites, le Budget Programme et le Système de
Gestion des Performances pour une gestion efficace et efficiente des ressources fondées sur les
résultats.
Dans le secteur éducatif, la nouvelle approche budgétaire a apporté une nouvelle
configuration organisationnelle qui favorise une approche intégrée de la planification et
budgétisation. La mise sur pied d'une direction de Planification et Budget a rendu possible la
planification stratégique avec la réalisation d'un plan stratégique à moyen terme, qui énonce les
politiques éducatives, définit les objectifs spécifiques pour une durée de trois ans, les activités à
entreprendre, une estimation de coûts et les résultats à atteindre. Afin de consolider le lien entre
les ressources financières et les résultats à chaque niveau du système éducatif, le budget est
décliné en programmes et sous-programmes, chaque programme ayant un objectif mesurable et
des résultats ciblés. En définissant ainsi les résultats attendus en termes d'indicateurs de
performances mesurables et vérifiables et les valeurs cibles, l'accent est mis sur les résultats qui
renforcent la redevabilité dans le processus budgétaire.
Le Gouvernement dépend aussi d'un financement externe provenant des partenaires de
développement sous forme de soutien budgétaire général. Les fonds d'aide au développement
proviennent du budget et il n'est pas permis d'avoir des comptes hors budget sans l'autorisation du
Ministère des Finances. Le soutien budgétaire est axé sur les résultats, c’est-à-dire, les outputs et
les résultats liés aux stratégies sectorielles. Cette orientation a été réalisée à travers l’utilisation
des indicateurs clés de performance qui sont inclus dans le Budget Programme. L'utilisation des
indicateurs de performance pour les décaissements a contribué à l’amélioration du système
2
éducatif, car cela a nécessité une plus grande rigueur dans le contrôle des procédés internes et le
suivi.
La redevabilité est aussi une partie intégrante de l'architecture organisationnelle,
notamment les structures utilisées pour répartir les responsabilités et faire obligation de reddition
des comptes dans une chaîne de résultats pour permettre l'opérationnalisation du budget. Afin de
promouvoir la bonne gouvernance et la redevabilité, deux instances, le Comité d’Audit et le
contrôle interne ont été mis sur pied comme entités de surveillance pour le maintien des systèmes
de contrôles. Le cadre institutionnel comprend aussi des comités indépendants pour l’évaluation
des offres et l’attribution des contrats pour l'acquisition des biens et services. Une planification de
projets d'investissement pour une durée d'au moins trois ans sert à garantir que les ressources
financières sont affectées aux projets viables et hautement prioritaires.
Le succès de la mise en œuvre du budget repose essentiellement sur la qualité de gestion.
Partant du principe de l'orientation vers les résultats, un dispositif de suivi assure que la mise en
œuvre des différentes politiques éducatives et les mesures budgétaires soient réalisées dans les
délais fixés.
Dans le but de promouvoir une culture de performance des écoles, le Ministère a introduit
une allocation aux écoles primaires et secondaires privées subventionnées par l’État sur la base de
la performance. Celle-ci comprend une allocation supplémentaire déboursée pour récompenser la
réalisation des cibles de performance.
Une synergie entre le Budget Programme et le Système de Gestion des Performances a
entraîné le remplacement du système d’évaluation basé sur le rapport confidentiel par celui de
l'évaluation basée sur la performance pour tous les fonctionnaires, y compris les enseignants des
écoles publiques. L’accroissement annuel de traitement n'est plus un procédé automatique mais se
mérite sur la base de performance. Cependant on peut constater que le contrat de performance
des enseignants reste limité à leur rôle traditionnel de transmetteur de savoir plutôt qu’à
l'apprentissage et les résultats scolaires – ce qui réduit l’évaluation des enseignants à leur capacité
d'élaborer un plan de travail et aux contrôles qu’il font passer aux élèves, au lieu d'une action axée
sur l'apprentissage. Ceci démontre que la planification de la performance et les plans de travail
individuels ne sont pas encore alignés avec les objectifs de l’école afin d'améliorer la performance.
Un des enjeux du système éducatif est l’amélioration des résultats en optimisant les
ressources, ce qui exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière
judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité. Maurice se trouve parmi bon nombre de pays de
l'ASS ayant un niveau d’efficience élevé. Cependant une analyse de cohorte démontre que seuls
55% d'une cohorte terminent avec succès 11 années de scolarité. L'inefficience du système éducatif
est due principalement au redoublement.
L'analyse de l'efficacité de l'allocation des ressources dans les établissements scolaires
indique qu'il n'y a pas de relation forte et robuste entre la performance des étudiants et les
dépenses scolaires. Ce qui semble suggérer qu’un déploiement plus rationnel des enseignants
pourrait apporter plus d'efficience dans le système éducatif.
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1.0 Introduction
Au cours de la dernière décennie, les dépenses en éducation ont augmenté dans de
nombreux pays d'Afrique subsaharienne (ASS) afin de réaliser les objectifs de l’Éducation pour tous
(EPT) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). En même temps, les paradigmes
en ce qui concerne le développement de l'éducation ont changé — un développement axé sur les
objectifs quantitatifs cédant la place à un développement qui met l’accent davantage sur
l’amélioration de la qualité de l’éducation. La prise en compte des acquisitions scolaires des
apprenants comme critère pour évaluer la performance des systèmes éducatifs a gagné du terrain.
Dans cette perspective de réaliser l’apprentissage pour tous, la qualité des intrants de l'éducation
ne peut être écartée — le plus grand défi de tout système éducatif étant d’améliorer les résultats
en optimisant les ressources souvent limitées, c’est-à-dire, aller beaucoup plus loin avec peu. Ceci
exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon
un bon rapport coût-efficacité et une obligation de redevabilité fondée sur les résultats.
La dernière décennie a été témoin de nombreux développements en ce qui concerne la
réforme des structures et des procédures budgétaires. Une pression grandissante pour un service
plus efficace et pour plus de redevabilité a conduit à une évolution de l’approche budgétaire — le
passage d’un budget traditionnel par poste, vers un budget par programme dans le contexte d’un
Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Dans ce nouveau mode, les dotations budgétaires sont
acheminées vers les secteurs prioritaires de façon à ce que les ressources allouées soient orientées
vers les résultats.
Les réformes budgétaires n’ont pas toujours eu les résultats escomptés dans les pays de
l'ASS, non seulement à cause des capacités institutionnelles inadéquates, mais aussi en raison des
systèmes financiers publics encore fragiles1. Force est de constater qu'en l'absence de la bonne
gouvernance, une affectation adéquate des ressources publiques aux biens et services ne donne
pas nécessairement les résultats attendus2. Maurice a été cité comme un des pays de l’ASS, qui a
fait des progrès remarquables en ce qui concerne la bonne gouvernance, avec un classement en 1ère
position sur l’indice Mo Ibrahim de la gouvernance africaine et à la 52e place sur l’Indice
international de Perception de la Corruption de Transparency International. Même si des
améliorations s’avèrent nécessaires, il ressort de l'évaluation sur les dépenses publiques et la
responsabilité financière3 que la gestion des finances publiques de Maurice est rigoureuse et
correspond aux normes et aux bonnes pratiques internationales.
Compte tenu de cette expérience, Maurice est donc bien placée pour partager sa riche
expérience sur la problématique du financement durable de l’éducation, pour une plus grande
efficience et un meilleur rapport coût — efficacité, avec l'aspect de la redevabilité qui sous-tend le
processus budgétaire.
1 S. Ramakrishnan (1998): Budgeting and Financial Management in Sub-Saharan Africa: Key Policy and Institutional Issues
2 Le Financement de l'Education en Afrique subSaharienne, UNESCO 2011
3 PEFA Public Financial Management Performance Assessment Report for Mauritius, 2007
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La première partie de ce document décrit le contexte qui a conduit à des réformes
budgétaires dans le pays. La deuxième partie décrit l’expérience du Ministère de l’Éducation dans la
mise en œuvre du budget programme, les difficultés rencontrées, les résultats découlant de cette
gestion basée sur les résultats et la façon dont la redevabilité est ancrée dans le système. La
dernière partie essaie de mettre en évidence l’efficience dans l’allocation des ressources au niveau
des écoles. Pour le besoin de continuité, les différentes parties ont été structurées de façon à
mettre en lumière les actions qui ont été entreprises dans le contexte de la réforme budgétaire, et
à la fin de chaque partie sont présentés les difficultés rencontrées, les résultats obtenus et les
perspectives envisagées.
1.1 Le Contexte
La République de Maurice est un état insulaire situé dans l’océan indien. Elle s’étend sur une
superficie de 2.3 millions de km carrés, avec une population de 1.2 million d’habitants. Maurice a
souvent été cité comme un modèle de réussite pour avoir connu une longue période de croissance
économique soutenue depuis la fin des années 80, menant de par ce fait sa transition à un pays à
revenu intermédiaire de la tranche supérieure, avec un revenu par tête d’habitant d'environ 9,300
USD en 2013. De pair avec sa croissance économique, Maurice a réalisé des progrès significatifs en
ce qui concerne les indicateurs clés de développement humain. Ceci grâce à une politique saine et
rigoureuse et à des dépenses soutenues dans les secteurs de l’éducation, de la santé et de la
protection sociale. L’indice de développement humain a augmenté de 0.525 en 1980 à 0.732 en
2012, ce qui la classe à la 80e place sur 185 pays.
L’éducation a toujours occupé une place de choix dans la stratégie de développement
national du pays. La politique éducative repose sur les principaux piliers qui sont l'élargissement de
l’accès et de l'équité, l'amélioration de la qualité, la pertinence et l'apprentissage. L’état s’est
engagé à assurer une éducation gratuite au niveau du cycle primaire et secondaire et la gratuité du
transport public aux étudiants. Également l’éducation est obligatoire de 5 ans à 16 ans.
L'enseignement préscolaire et l’enseignement supérieur sont subventionnés par l’état. Les
investissements dans le système éducatif conjugués à une forte demande sociale pour l’éducation
ont eu pour résultats des taux élevés d'alphabétisation et de scolarisation de base. Le taux
d’alphabétisation était de 89% en 2011 alors que les taux bruts de scolarisation sont de 100, 83 et
47 % au niveau du cycle primaire, secondaire et supérieur respectivement avec un indice de parité
de genre de presque 1.0% au niveau primaire et secondaire.
1.1.1 La participation du secteur privé
L’offre éducative a donné lieu à un partenariat public privé très actif comme en témoigne la
part de l'enseignement privé dans la scolarisation des élèves — ce taux se situant à 82 % au niveau
préscolaire, 28 % en primaire et 57 % en enseignement secondaire. La majorité des écoles privées
sont subventionnées par l’État, c’est-à-dire, elles reçoivent un financement pour la solde des
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enseignants et pour subvenir aux besoins du fonctionnement. Il n’y a qu’un faible pourcentage des
écoles primaires et secondaires payantes qui enregistrent 7% et 6% de la population estudiantine
au niveau primaire et secondaire respectivement.
1.1.2 Les dépenses publiques dans le secteur éducatif
Les dépenses publiques de l'éducation par rapport au PIB sont restées plus ou moins
constantes au cours de la dernière décennie, variant de 3.5% à 3.9% avec une moyenne de 3.6%
représentant environ 13% des dépenses publiques totales (Tableau 1). Pendant cette période la
part du budget consacrée à l’enseignement primaire a connu une régression alors que celle de
l’enseignement secondaire a augmenté significativement (Graphique 1). Ceci s’explique par un
accroissement quantitatif aussi bien qu’une amélioration qualitative dans le secteur secondaire,
alors que l’enseignement du primaire fait face à un déclin de la population estudiantine.
Cependant, les ménages sont aussi appelés à contribuer une part importante de leur revenu
à l’éducation et on s’accorde généralement à dire que la majeure partie est consacrée à des cours
particuliers. Les dépenses totales sur l’éducation tournent donc autour de 4.6% du PIB.
Tableau 1 : L’évolution des Indicateurs de financement de l'éducation
2000-
2001
2001-
2002
2002-
2003
2003-
2004
2004-
2005
2005-
2006
2006-
2007
2007-
2008
2008-
2009
2010 2011 2012 2013
% du PIB 3.5 3.5 3.7 3.8 3.8 3.7 3.5 3.3 3.9 3.6 3.4 3.5 3.6
% des
dépenses
de l’État
12.1 13.3 13.3 13.7 14.1 13.6 13.5 13.5 13.9 13.6 12.5 13.5 13.0
Éducation
primaire
(%)
31.5 31.3 31.0 28.3 26.8 27.6 25.1 28.4 25.5 27.0 27.1 26.4 27.2
Éducation
secondaire
(%)
36.7 39.4 40.0 43.2 44.2 43.4 53.6 48.6 47.1 47.1 48.1 47.3 51.3
Graphique 1 : L’évolution des Indicateurs de financement de l’éducation
y = -0,0033x2 + 13,225x - 13260 R² = 0,0904
y = -0,0296x2 + 118,71x - 119124 R² = 0,4961
% Depense
s
Depenses publiques en education
Part du PNB
Part des depenses totales de l'Etat
y = 0,0816x2 - 328,01x + 329579 R² = 0,7742
y = -0,1224x2 + 492,22x - 494905 R² = 0,7582
% Depense
s
Depenses publiques dans l'enseignement primaire et secondaire
Primaire
Secondaire
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1.2 Justification de la réforme budgétaire
La réforme budgétaire à Maurice fait partie d’un vaste plan de réforme macroéconomique.
Le début des années 2000 a été marqué par la fin d’un cycle économique avec la perte des marchés
garantis et des tarifs préférentiels pour les exportations. Maurice, dont le développement a été axé
sur le commerce extérieur, avait bénéficié grandement d’un accès préférentiel, principalement sur
le marché européen, pour l’exportation du sucre et des produits du textile. Alors que sur le plan
international Maurice était confrontée au démantèlement des préférences commerciales, à la
chute du prix du sucre et à l’augmentation du prix du pétrole, sur le plan domestique le pays faisait
face à un déficit budgétaire très élevé et à une augmentation considérable de la dette publique. En
2006 le déficit budgétaire représentait 6% du PIB et la dette publique s’élevait à 70% du PIB.
Un taux de chômage en progression constante et l’inadéquation des compétences aux
besoins du marché étaient de sérieux obstacles au développement des nouveaux secteurs
prometteurs et émergents tels que le secteur de l’informatique et des technologies nouvelles,
l’industrie océanographique, le pôle halieutique, aussi bien que l’émergence d’une économie
fondée sur le savoir. De plus, un manque d’efficience a été observé au niveau des dépenses dans le
secteur public.
En réponse à cette problématique complexe, la politique de réforme a misé sur un
programme visant à faire évoluer le pays d’une économie traditionnellement dépendante des
préférences commerciales vers une économie globalement compétitive et résiliente. Celle-ci
s’articulait autour de quatre piliers, notamment
(i) assainissement budgétaire et amélioration de l’efficacité du secteur public ;
(ii) amélioration de la compétitivité commerciale ;
(iii) amélioration du climat d’investissement ; et
(iv) démocratisation de l’économie à travers la participation, l’inclusion sociale et un
développement soutenu
1.3 La conception du budget programme
Dans le contexte de l'assainissement budgétaire, le Gouvernement a introduit en 2006 deux
réformes complémentaires et cohérentes – le Budget-Programme (BP) ancré dans un Cadre de
Dépenses à Moyen Terme (CDMT)4 et le Système de Gestion des Performances (SGP).
L’objectif du budget programme est d’avoir une approche intégrée permettant de changer
le pivot central du processus budgétaire d’une activité annuelle basée sur les intrants à un exercice
pluriannuel axé sur la performance qui améliore l’efficience et l’efficacité des dépenses et jette les
fondements nécessaires à la modernisation de la gestion des dépenses publiques. Le Budget-
Programme établit clairement le lien entre les dotations budgétaires par l’Assemblée nationale aux
4Un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (un horizon de trois années pour le cas de Maurice) est souhaitable car il est rare que les
résultats en matière de développement soient obtenus en une année seulement
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extrants (biens et services produits par l’État) et les résultats (les changements observés dans la vie
des citoyens, au fil du temps, à la suite de l’offre des biens et services)5. Ceci a été bien saisi dans le
discours du budget 2006-2007 :
« We want to shift the debate from how much money each vote should get to how each vote
contributes to development priorities... We must win so as to implant a new culture of efficiency in the public
sector and eliminate wastage. Every rupee of taxpayer money will be spent responsibly and judiciously or it
will not be spent at all. » (pp. 20,22)
Nous voulons faire évoluer le débat de l’affectation des ressources financières afin que chaque vote
contribue aux priorités de développement... Nous devons gagner la bataille de façon à inculquer une
nouvelle culture d’efficience dans le secteur public et éliminer le gaspillage. Chaque roupie du
contribuable sera dépensée d’une façon responsable et judicieuse. Sinon elle ne sera pas dépensée
du tout.
Le Système de Gestion des Performances offre aux pouvoirs publics une stratégie de gestion
destinée à développer une culture de la performance et à renforcer l’obligation de rendre des
comptes. Comme ce système contribue à gérer la performance dans le contexte d’un accord où les
objectifs, les normes et les compétences ont été définis et agréés par les deux parties, il intègre les
principes de bonne gouvernance et crée l'espace nécessaire pour le renforcement des capacités à
tous les niveaux de l’organisation.
Le BP et le SGP sont donc deux cadres complémentaires pour une gestion efficace et
efficiente des ressources afin d'atteindre les objectifs de l’organisation. Alors que le BP vise à
promouvoir la performance d’une organisation, le SGP assure la performance individuelle au sein
de l'organisation afin de réaliser les objectifs de cette organisation.
1.4 L'expérience de la mise en œuvre du budget par programme dans le
secteur éducatif
La mise en œuvre du BP requiert une refonte de la façon dont le budget est préparé. Une
nouvelle approche a été conséquemment entreprise en reliant la planification et la budgétisation.
Cela fut possible vu que bon nombre de conditions préalables étaient déjà mises en places,
notamment l’adhésion stricte aux règles fiscales, le respect du calendrier budgétaire, la
transparence des procédés budgétaires, une correspondance étroite entre les estimations
budgétaires et les dépenses réelles, un système de comptabilité en ligne qui permet l’analyse des
coûts et un compte rendu vers les centres de coûts et un système de gestion d’information pour
appuyer la prise de décision.
5 Programme Based Budget Estimates 2008-2009, Ministry of Finance and Economic Development
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Orientation nouvelle 1
L’élaboration du plan stratégique du Budget Programme
Sous sa forme la plus basique, le budget programme lie les dépenses à la politique de
développement et dans ce sens il est tributaire de la politique gouvernementale. La première
condition préalable à l’introduction du Budget Programme était l’élaboration d’un plan stratégique
pour le secteur de l’éducation. Cela fut accompli avec l’élaboration d’un Plan stratégique de
l’Éducation et de Ressources humaines (PSERH) pour la période 2008-2020. L’encadré 1 ci-dessous
présente les objectifs stratégiques du Plan stratégique.
L’approche intégrée de la planification et de l’exercice budgétaire se définit par la réalisation
d'un plan stratégique à moyen terme, échelonné sur trois ans, à travers une évaluation rigoureuse
des politiques énoncées et une hiérarchisation des priorités. Ce plan consiste à traduire les objectifs
généraux en objectifs spécifiques, les activités à entreprendre sur une durée de trois ans, une
estimation de coûts et les résultats à atteindre. En effet, la nouvelle approche budgétaire définit au
départ les résultats attendus en termes des indicateurs de performances mesurables et vérifiables
tout en établissant les cibles de performance. Ainsi l'accent mis sur les résultats renforce la
redevabilité dans le processus budgétaire.
Encadré 1 : Le Plan stratégique de l’Éducation et des Ressources humaines (PSERH) 2008-2020
Le Plan stratégique de l’Éducation et des Ressources humaines a pour mission d’assurer une éducation de
qualité pour tous et de développer une base de ressources humaines afin de transformer la République de
Maurice en une nation intelligente à l’avant-garde de l’innovation et du progrès global.
Les objectifs du secteur éducatif sont les suivants :
S’assurer que TOUS les enfants âgés de 3 à 5 ans aient l’opportunité de développer leurs compétences
cognitives, socioémotionnelles et psychomotrices aux mieux de leur capacité, de façon à consolider
leur confiance dans l’apprentissage pour qu’ils soient mieux préparés non seulement pour
l'enseignement du primaire, mais, plus important, pour jeter les fondements nécessaires à un
apprentissage qui va les soutenir pendant toute leur vie
Soutenir un accès équitable à une éducation de qualité et s’assurer que tous les apprenants atteignent
des niveaux élevés de performance en lecture, écriture, calcul, l’informatique et les technologies
nouvelles et les compétences de vie courante, telles que les valeurs humaines et un mode de vie sain
pour consolider l'apprentissage tout au long de la vie et le développement d’une citoyenneté
responsable
S’assurer que tous les étudiants aient l’opportunité d'entreprendre et de terminer leurs études
secondaires pour une meilleure employabilité et pour poursuivre l'enseignement supérieur et la
formation avec une maturité requise
Mettre en place un système qui puisse garantir un personnel de qualité pouvant travailler dans un
esprit de collégialité dans un système de gestion et d’assurance qualité solide dans le but de s’assurer
la qualité de l’enseignement et le développement de tous les apprenants
Offrir un système d'enseignement et de formation technique et professionnelle efficient et efficace qui
est tenu en haute estime par le public et qui répond aux besoins présents et futurs d’une main-d’œuvre
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qualifiée et polyvalente
Faire de Maurice une île intelligente et un pôle de connaissances pour servir la Région et un Centre
d’Enseignement supérieur et d’Excellence
Transformer le Ministère en une institution publique efficace, efficiente qui sert d'exemple de bonne
gouvernance et de bonnes pratiques à tous les niveaux de l'organisation.
La Structure des Programmes
Le budget de l’Éducation est articulé autour des programmes et des sous-programmes que
le PSERH 2008-2020 a permis de délimiter. Ces programmes qui représentent les fonctions
principales du Ministère de l’Éducation sont l'éducation préscolaire, l'enseignement primaire,
l'enseignement secondaire, l'enseignement et la formation technique et professionnelle, chaque
programme ayant un objectif mesurable et des résultats ciblés. L’encadré 2 démontre le cas du
programme de l'enseignement primaire à titre d'illustration.
Présentation d’un cas spécifique : Le Programme de l’Enseignement primaire
La finalité du programme de l’enseignement primaire est qu'« en fin de cycle primaire, tous
les enfants ont une maîtrise des compétences de base en lecture, en calcul et en informatique avec
des expériences d’apprentissage enrichies et sont prêts pour le cycle secondaire ». Ceci est évalué
par un indicateur de résultat sur le taux de transition à l’enseignement secondaire générale.
Le programme de l’enseignement primaire est décliné en 4 sous-programmes :
(i) L’enseignement primaire offert par les écoles publiques reflétant le rendement scolaire
par rapport aux ressources financières allouées
(ii) L’enseignement primaire offert par les écoles privées subventionnées par l’État reflétant
le rendement scolaire par rapport aux ressources financières allouées
(iii) L'enseignement primaire offert dans les écoles de la Zone d’Éducation Prioritaire (ZEP)6
reflétant le rendement par rapport aux mesures prises pour améliorer l’équité
(iv) La gestion de l’enseignement primaire reflétant des coûts ne se rapportant pas
directement à l’enseignement, c’est-à-dire, les coûts de gestion
Au stade initial du budget-programme, le programme de l'enseignement primaire prenait la
forme d'un unique programme englobant les sous-programmes énoncés ci-dessus. Cependant, avec
une compréhension approfondie qui s’est accrue et une capacité d’encadrement qui s’est
construite au fil des années, une amélioration a été apportée pour mieux ventiler le programme. Le
6 Les écoles ZEP sont des écoles ayant historiquement des performances inferieurs à 40% de façon continue sur un certain nombre
d’années et accueillent environ 7% de la population d’élèves primaires.
10
budget alloué à l'enseignement primaire étant presque qu'un tiers du budget de l’éducation et
comportant plusieurs activités impliquant divers prestataires, il est de ce fait impérieux de situer les
différents niveaux de redevabilité et simultanément de consolider le lien entre les ressources
financières et les résultats à chaque niveau. Cette déclinaison a donc permis d’évaluer le coût réel
des programmes et des sous-programmes dans la fourniture des services, a entraîné plus de
redevabilité par rapport aux dépenses encourues et a encouragé un suivi sur les progrès accomplis.
Encadré 2 : Programme de l'Enseignement primaire
Sous-Programme 1 : Gestion de l’Enseignement primaire
Objectifs prioritaires : Assurer un accès équitable à une éducation primaire de qualité.
Principaux Services : La supervision de l’enseignement primaire.
Sous-Programme 2 : Écoles Primaires Publiques
Objectifs prioritaires : S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des
compétences de base en lecture et en calcul et la consolidation du
développement holistique et intégral à travers des activités parascolaires.
Principaux Services : L'offre publique dans l'enseignement primaire.
Sous-Programme 3 : Écoles Privées subventionnées par l’État
Objectifs prioritaires : S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des
compétences de base en lecture et en calcul et la consolidation du
développement holistique et intégral à travers des activités
Principaux Services : L'offre privée dans l'enseignement primaire
Sous-Programme 4 : Écoles Zone d’Éducation Prioritaire
Objectifs prioritaires : S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants dans les écoles de la
Zone d'Éducation Prioritaire (ZEP) ont une maîtrise des compétences de
base en lecture et en calcul et la consolidation du développement
holistique et intégral à travers des activités
Principaux Services : L’encadrement aux écoles ZEP pour plus d'équité
Résultat : En fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des compétences de base en
lecture, en calcul et l’informatique avec des expériences d’apprentissage enrichies et sont prêts pour
le cycle secondaire
Indicateur de Performance 2012
Actuel
2014
Cible
2016
Cible
2023
Cible
Taux de Transition à l’enseignement secondaire générale 73% 75% 77% 82%
UNITÉ DE
PRESTATION
SERVICES
OFFERTS
PERFORMANCE
Indicateur de
Performance
2012
Actuel
2014
Cible
2015
Cible
2016
Cible
Direction de la
Zone
S1 : Supervision
de l’enseignement
primaire.
SS1 : Système de suivi des
inspections des écoles
rendu opérationnel en
2014
- Jan
11
SOUS-PROGRAMME 42302 : Écoles Primaire Publiques
Écoles
Primaires
Publiques
S1 : L'offre de
l'enseignement
primaire.
SS1 : Taux de réussite des
écoles publiques non-ZEP 87.0% 88.0% 89.0%
SOUS-PROGRAMME 42303 : Écoles Privées subventionnées par l’État
Écoles
Primaires
Privées
subventionnées
par l’État
S1 : L'offre de
l'enseignement
primaire.
SS1 : Taux de réussite des
écoles privées
subventionnées 86.0% 87.0% 88.0%
SOUS-PROGRAMME 42304 : Écoles
Zone d'Éducation Prioritaire
Écoles Zone
d'Éducation
Prioritaire
S1 : L'offre de
l'enseignement
primaire et l'appui
aux élèves de la
Zone d'Éducation
Prioritaire (ZEP)
SS1 : Taux de réussite des
écoles ZEP 45.0% 47.0% 49.0%
SS2 : Taux de présence
des élèves dans les écoles
ZEP.
89.4% 90.5% 91.5% 91.5%
Résultats obtenus
(i) Nouvelle structure organisationnelle pour institutionnaliser la planification stratégique
La planification et la budgétisation sont deux processus qui sont étroitement liés et qui se
renforcent mutuellement. Alors que l’exercice budgétaire et la planification étaient
traditionnellement des processus distincts relevant d’administrations différentes aux intérêts
parfois même divergents, la réforme budgétaire a apporté une nouvelle configuration
organisationnelle avec la création d'une nouvelle direction de Planification et Budget, au sein de
laquelle sont rassemblés les cadres techniques et comptables. La planification stratégique est
devenue une réalité avec la préparation des plans stratégiques du Budget Programme échelonnés
sur trois ans, élaborant ainsi les politiques à mettre en place et les services offerts par le Ministère
sur un horizon couvrant la période indiquée.
La planification stratégique a amélioré la qualité du budget de la façon suivante :
Le Plan stratégique alimente le budget
Le Plan est cohérent avec le PSERH 2008-2020 du ministère et avec la politique de
développement à long terme du gouvernement comme énoncé dans le Plan de
Transformation économique et sociale qui s'étale sur une période de 10 ans
Le Plan offre la possibilité d'initier de nouvelles politiques éducatives tout en facilitant
l'estimation des coûts des programmes courants et ceux de nouvelles politiques
12
Le Plan sert de document pour les consultations pré-budgétaires entre le Ministre de
l’Éducation et le Ministre des Finances.
Le Plan facilite l’affectation des ressources budgétaires au cours des auditions budgétaires.
Le Plan sert d'outil de pilotage à une gestion interne
(ii) L’alignement de la structure organisationnelle du Ministère à celle du budget
programme
La structure des programmes, des sous-programmes, la spécification des résultats, les
objectifs prioritaires et les rendements exigent une conception rigoureuse pour cerner les fonctions
fondamentales du Ministère et les services que chaque entité est appelée à offrir.
. Pour réussir la mise en œuvre du Budget Programme, il a été nécessaire d’apporter un
changement dans la structure organisationnelle du Ministère avec une redéfinition du rôle des
directions, où la responsabilité d'un programme spécifique était assignée à un responsable de
programme. Cette restructuration a permis d’établir l’adéquation de la structure du BP pour une
plus grande harmonisation des procédés des travaux, le suivi et la redevabilité.
(iii) Hiérarchisation des objectifs
La hiérarchisation des objectifs est une des caractéristiques principales pour réaliser les
objectifs stratégiques à long terme. Le plafond de dépenses fourni en amont par le Ministère des
Finances a servi de guide dans le processus de la planification stratégique
(iv) Des indicateurs de mesure des résultats
Le budget de l’éducation contient un ensemble d’indicateurs quantitatifs, qualitatifs,
d'efficience et d'impact servant ainsi à mesurer les résultats. La majorité de ces indicateurs sont
orientés vers la performance des étudiants. Ces indicateurs traduisent le souci du Ministère qui
recherche l'amélioration des taux de réussite en 6e, 11e et 13e années d'étude, démontrant ainsi
l’engagement de l’État à faire accroître le taux de réussite. À titre d'exemple les indicateurs sont les
suivants :
Augmenter le taux de réussite en fin de cycle primaire
Augmenter le taux de transition à l’enseignement secondaire générale
Augmenter le taux de réussite en SC
Augmenter le taux de réussite au niveau bac
(v) L’amélioration du système d'information pour la gestion de l'éducation
Le processus du budget de performance repose sur la disponibilité d'un volume
d’information en ce qui concerne la performance, ce qui a nécessité un renforcement du système
13
de gestion de l'information. Ce système est appelé à fournir des informations et à vérifier les
performances atteintes par rapport aux objectifs fixés.
(vi) L’appropriation des réformes de l’Éducation
La réussite de toute réforme exige que tous les acteurs de l’éducation en soient partie
prenante. Le succès de la réforme dépendait de l’implication au plus haut niveau pour le soutien
politique et la mobilisation des équipes et tout le personnel, à commencer par le « Chief Executive »
jusqu’aux enseignants dans les écoles.
Le Ministère s’était ainsi engagé dans une stratégie de communication active pour une
meilleure compréhension du nouveau processus budgétaire et de gestion de la performance.
(vi) Le renforcement des capacités de gestion
Autre élément clé de succès d'une telle réforme est la présence d'une masse critique de
personnel qualifié et compétent. La réforme du Budget a été introduite de manière graduelle et
progressive pour permettre suffisamment de temps pour le renforcement des capacités. La
capacité managériale au sein du ministère a été améliorée en utilisant une approche
d'apprentissage par l'expérimentation (learning by doing - approche pragmatique), résultant en des
procédés bien développés de budgétisation, de l’estimation des coûts, les marchés publics, la
comptabilité, le suivi, la reddition des comptes et l’audit interne.
Le Ministère des Finances accordait également un soutien constant et régulier à travers des
guides méthodologiques et un accompagnement permanent avec tous les ministères à travers des
équipes de soutien7.
Le renforcement des capacités pour l’exécution et le suivi du Budget Programme est passé
par une formation indispensable pour tous les agents quelque soit leur niveau, ainsi qu'une
formation de formateurs. Des programmes de formation menant vers des diplômes en gestion des
finances publiques ont aussi été mis en chantier.
Les lacunes au niveau des compétences techniques ont été comblées à travers un processus
de recrutement des experts nationaux et internationaux sous un programme spécial initié par le
Ministère des Finances – le « Capacity Building Program » pour soutenir les réformes et les objectifs
du développement.
Le progrès a été graduel et des améliorations progressives ont été notées au cours des
budgets successifs.
7 Les équipes de soutien aident les ministères de tutelle dans l'elaboration de la politique sectorielle, l'élaboration du budget, le suivi
budgetaire, le contrôle de l'exécution bu budget, et travaillent en étroite collaboration avec le comité de vérification interne pour assurer une action rapide pour eviter tout gaspillage
14
Difficultés de mise en œuvre du programme
La mise en œuvre des réformes du Budget Programme est une tâche complexe qui demande
un changement radical dans la perspective et dans le processus de l’exercice budgétaire. Le succès
de la réforme dépend de quelques critères de réussite tels un changement de mentalité, une
compréhension commune du nouveau concept, la capacité des fonctionnaires impliqués dans la
mise en œuvre à assumer des nouveaux rôles et responsabilités et une charge de travail plus
complexe, favoriser le dialogue et la mobilisation des acteurs locaux pour l'appropriation des
réformes. Plusieurs difficultés ont surgi en cours de route qui ont nécessité des mesures correctives
dans un processus continu d’adaptation. Certains de ces problèmes sont mentionnés ci-dessous :
Résistance de la part des techniciens à assumer de responsabilités additionnelles en raison
du fait que l’exercice du budget a été traditionnellement un exercice de comptabilité et
donc concernant directement les administrateurs.
La confusion liée à une nouvelle terminologie associée au Budget Programme et les
multiples changements du cadre logique définissant les résultats, les outputs, l'impact, les
indicateurs de performance et les objectifs prioritaires.
Réticence à assumer le rôle de gestionnaire de programme - il est souhaitable de désigner
un gestionnaire de programme qui s'engage sur la performance d'un programme désigné
par rapport aux moyens.
Le manque de capacité technique pour une planification rigoureuse et systématique ainsi
que la hiérarchisation des projets.
Le scepticisme sur la capacité du nouveau mode budgétaire d'apporter plus d'efficience et
de redevabilité dans le système éducatif.
Une capacité analytique insuffisante pour entreprendre l'analyse de politiques éducatives
L'élaboration des plans d'établissements scolaires avec les résultats attendus et les
indicateurs de performance visant à contribuer aux objectifs du budget programme
Une dépendance sur d’autres ministères dans la chaîne des résultats, plus précisément en
ce qu'il s'agissait des projets d’infrastructures.
L’incapacité d’atteindre les objectifs fixés étant donnée la longue période de gestation des
mesures éducatives.
Perspectives envisagées
Bien que le Budget Programme soit à un stade initial dans sa mise en œuvre, des avancées
significatives ont été réalisées. Il est évident que le progrès a été graduel et des améliorations ont
été notées au cours des budgets successifs. Néanmoins, Maurice s’est bien positionnée pour
effectuer des changements conséquents de façon à consolider son potentiel pour aller plus loin
dans ces réformes. Pour compléter le processus budgétaire, la prochaine étape est l'élaboration du
rapport annuel de performance. Le rapport annuel sera un autre mécanisme pour plus de
redevabilité, car le Ministère s’est engagé au plus haut niveau, c’est-à-dire, vis-à-vis de l’Assemblée
nationale, à améliorer la performance scolaire.
15
Orientation Nouvelle 2
1.5 Le Soutien Budgétaire
La source de financement public de l’éducation provient principalement des revenus de
l’État. Le Gouvernement cependant dépend aussi d'un financement externe provenant des
partenaires de développement sous forme de soutien budgétaire général et soutien budgétaire
sectoriel pour la mise en œuvre des politiques de développement. Les partenaires de
développement les plus actifs dans le secteur de l’éducation sont l’Union Européenne (UE), la
Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement, le PNUD et l’Agence Française de
Développement. L’UE est un partenaire principal de l’État dans l’octroi du soutien budgétaire
général (SBG) sous forme de dons et d'assistance technique. Environ 7% des fonds de l’UE sont
utilisés pour soutenir le budget de l’éducation.
Auparavant, l’aide externe était acheminée vers les secteurs hors du processus budgétaire.
Bien que permettant l'accès à des fonds flexibles hors du contrôle du budget de l’État, cela
comportait cependant quelques risques, notamment une dépendance sur l’aide externe, une
incertitude dans la durabilité de ce financement, un nombre démesuré des partenaires de
développement dans certains secteurs privilégiés au détriment des autres secteurs pourtant tout
aussi méritants.
Dans le cadre du maintien d’une gestion financière saine et respectant les énoncés de la
Déclaration de Paris, tous les financements provenant des Partenaires de Développement sont
maintenant crédités dans le fonds consolidé de revenu et affectés au service public à travers le
budget par l'Assemblée nationale. Par conséquent, l'appui budgétaire est soumis aux mêmes
processus de décision et de contrôle parlementaire que les revenus internes du pays.
Afin de renforcer l'efficacité de l’aide au développement, la coordination des donateurs qui
est organisée sous l'égide du Ministère des Finances à travers un dialogue régulier, a pour but de
s'assurer une cohérence et une complémentarité des interventions. Cet exercice est fondé sur la
Stratégie conjointe de Partenariat-Pays (SPP) et les résultats sont liés au décaissement de fonds
vers le budget. Le suivi des résultats est réalisé sur la base d'une matrice de résultats.
Un business meeting se déroule avant l'exercice budgétaire, avec les bailleurs de fonds et les
ministères/départements pour des engagements de financement des projets prioritaires de
développement et pour décider de la nature de l'assistance technique. Cette réunion est suivie d'un
dialogue bilatéral entre les bailleurs de fonds et les ministères/départements avant l’inclusion des
projets dans le budget.
Résultats obtenus
L'aide au développement a pour objectif de soutenir les efforts du Gouvernement et met
l’accent sur les politiques de développement nationales et les priorités énoncées dans le budget. Le
secteur de l'éducation reste un secteur prioritaire sur l'agenda de l'appui budgétaire général.
16
Les fonds d'aide au développement proviennent du budget et il n'est pas permis d'avoir des
comptes hors budget sans l'autorisation du Ministère des Finances.
Une première condition pour bénéficier de l’aide externe est l'existence d'un plan
stratégique sectoriel qui a l’imprimatur et l’agrément du Gouvernement. Ceci a effectivement
conduit à l'élaboration du Plan stratégique de l’Éducation 2008-2020 et d’autres plans stratégiques
sous-sectoriels, notamment la Stratégie pour la filière préprofessionnelle et le plan de réforme des
examens en fin de cycle primaire.
Le soutien budgétaire est axé sur les résultats, c’està-dire, les outputs et les résultats liés
aux stratégies sectorielles. Cette orientation a été réalisée à travers l’utilisation des indicateurs clés
de performance qui sont inclus dans le Budget Programme. Par exemple, les indicateurs suivants
ont été retenus pour les différents programmes de soutien budgétaire :
Le taux de réussite en fin du cycle primaire dans les écoles ZEP
Le taux de présence dans les écoles ZEP
Le taux net de scolarisation dans le préscolaire (les enfants âgés de 3-4 ans)
Le taux d'achèvement dans l'enseignement préprofessionnel
Le taux de transition vers l'enseignement secondaire général
L'utilisation des indicateurs de performance pour les décaissements a contribué à
l’amélioration du système éducatif, car cela a nécessité une plus grande rigueur dans le contrôle
des procédés internes et le suivi. La réalisation de l’objectif lié au taux de présence dans les écoles
ZEP a été un véritable défi. Cette expérience est décrite dans l'encadré 3.
Encadré 3 : L’amélioration du taux de présence dans les écoles ZEP
Pour aider à la réforme du secteur éducatif, le programme de soutien budgétaire général a accordé
son attention au taux d’absentéisme des élèves issus des milieux vulnérables. Il y a 30 écoles ZEP à Maurice
où 7% des élèves du primaire sont admis. Le pourcentage de réussite en fin de cycle primaire dans ces écoles
a été constamment inférieur à 40%.
En 2006, le pourcentage d’absentéisme parmi les élèves des écoles ZEP se situait à 15.2%. Il a été
démontré qu'il existe une corrélation entre l'absentéisme des élèves et la réussite scolaire. Le Ministère était
confronté à un véritable défi : lutter contre l'absentéisme pour améliorer la performance académique.
L’objectif fixé dans le Budget Programme était de réduire de 1% le taux d’absentéisme sur une période d’une
année. Cet indicateur de performance a été également retenu par le programme de soutien budgétaire général.
Par conséquent, l'atteinte de ce résultat était liée au décaissement des fonds dans le budget national.
Une année après, l’objectif fixé n’avait pas été atteint. En fait, il s’était détérioré par 0.5%, ce qui a eu pour
conséquence une perte de revenu pour le gouvernement. Cela a conduit à un processus de réflexion et
d’analyse au niveau des décideurs politiques et des ONG concernant les raisons derrière ce fort taux
d’absentéisme dans les écoles ZEP. Le ministère était déterminé à apporter une amélioration dans ce secteur et
le même indicateur a donc été retenu pour le prochain programme SBG
Des mesures incitatives ont été mises en œuvre pour s’attaquer aux raisons profondes de l’absentéisme, avec
un suivi hebdomadaire et un compte rendu régulier au quartier général du Ministère. Le résultat est que la
17
plupart de ces mesures ont été un succès et l’indicateur du taux d’absentéisme a montré une chute de 2.8%
après une année, c’est-à-dire, il est passé de 15.7% en 2007 à 12.9% en 2008. Ce suivi régulier a été soutenu
et, en 2013, le taux d’absentéisme a chuté davantage à 10 % et, pour la première fois, le taux de réussite est
passé à 46%
Mesures pour réduire l’absentéisme et améliorer la performance
Une campagne de mobilisation et de plaidoyer auprès de la communauté sur la responsabilité
parentale et pour valoriser leur implication dans la vie scolaire de leurs enfants
Mise sur pied des équipes « Parents Médiateurs » et « Parents Flambeaux » pour établir un profil de
chaque élève pour un suivi ciblé avec la famille
Mise sur pied d'un dispositif d'accompagnement scolaire pour les parents - le « Club des Parents »
pour bénéficier dune aide éducative et soutenir l'apprentissage de leurs enfants.
Partenariat avec le secteur privé pour récompenser les élèves avec le meilleur taux de présence.
Mise en place de plusieurs instances dans chaque école telle, le conseil pédagogique, le conseil pour le
rehaussement de l’environnement scolaire et la gestion des ressources humaines
Rattachement à chaque école d'une équipe d’inspecteurs et d’auxiliaires aux enseignants pour le suivi
du programme de soutien pour l'accompagnement des élèves
Formation des enseignants pour favoriser des approches pédagogiques innovantes ainsi que
l'utilisation des moyens numériques. Dans cette perspective, chaque école ZEP fut dotée d'un
ordinateur portable et un projecteur.
2.0 La Redevabilité
18
Le flux de financements de l’État vers les différents services publics exige un cadre
institutionnel approprié avec des mécanismes de redevabilité solides, efficaces et transparents. La
redevabilité dans le système de l’éducation est centrée autour de quatre principaux acteurs :
- les clients - c’est-à-dire, les étudiants qui sont les bénéficiaires du système de l’éducation et
leurs parents qui agissent comme leurs porte-paroles ;
- les décideurs politiques qui ont l’autorité politique pour acheminer les financements vers le
système de l’éducation publique ;
- Les prestataires de service qui font partie de la hiérarchie des administrateurs, des inspecteurs
et des directeurs d’école ; et
- Les enseignants qui assurent la fonction centrale du système éducatif.
La redevabilité dans le processus budgétaire a trait à l’affectation des ressources, l’efficience
avec laquelle elles sont traduites en résultats et l'efficacité de ces résultats. La redevabilité est une
partie intégrante de l'architecture organisationnelle, notamment les structures utilisées pour
répartir les responsabilités et faire obligation de reddition des comptes, c’est-à-dire, une définition
de « qui fait quoi et qui est redevable envers qui ».
Le secteur de l'éducation est un sous-système qui s'inscrit dans un système plus élargi des
finances publiques et au cœur de celui-ci se situe le système budgétaire qui définit les étapes de
formulation budgétaire, exécution, suivi et évaluation. Ces cadres institutionnels ainsi que le
système de paiement, l’acquisition par le marché public et les nombreux règlements font partie de
la structure de redevabilité.
2.1 Le cadre de redevabilité
(a) Le système de gestion des finances publiques
Maurice dispose d'un système rigoureux de gestion de finances publiques qui est
transparent et fondé sur la redevabilité, comme en témoigne l’évaluation de PEFA qui utilise six critères
d'évaluation, notamment : (i) la crédibilité du budget (ii) l’exhaustivité et la transparence du budget
(iii) la budgétisation basée sur les politiques publiques (iv) la prévisibilité et le contrôle de
l'exécution du budget (v) la comptabilité, l’enregistrement des informations et les rapports
financiers (vi) le suivi et les vérifications externes.
La structure de la redevabilité est illustrée dans le graphique 2. Au plus haut niveau,
l’autorité pour les dépenses des fonds publics est fournie par l’Assemblée nationale à travers la
législation. Le contrôle des fonds alloués découle aussi de l’autorité de l’Assemblée nationale à
travers le Bureau national de l’Audit. Le Comité permanent des Comptes publics mis en place par
l’Assemblée nationale et présidé par un membre de l'opposition, examine les comptes audités et
soumet ses rapports à l'Assemblée nationale. Chaque ministère désigne un responsable qui
comparaît à des audiences et répond au Comite Permanent des Comptes publics. Ce Comité doit
être satisfait à partir des comptes publics que toutes les dépenses effectuées proviennent des
19
crédits budgétaires et sont destinés aux dépenses imputées, sauf les exceptions établies par la loi,
que les dépenses sont conformes aux exigences de l’autorité qui les gouverne, que tout virement
de crédits est conforme aux règlements et donc justifié. Ainsi, l'obligation de rendre compte est
instituée dans chaque maillon de la chaîne des résultats.
Résultats obtenus
Deux mécanismes - Le Comité d’Audit et le contrôle interne ont été mis sur pied au
sein du ministère comme instances de surveillance dans la logique de la redevabilité et
la bonne gouvernance. Ces unités soutiennent l'ordonnateur dans le maintien des
systèmes de contrôle et à promouvoir la bonne gouvernance.
La fourniture des biens et services à travers les marchés publics constitue un poste
principal de dépenses de l’État et a été sujet de réforme pour rendre le système
d’approvisionnement plus transparent, efficient et redevable envers le public. Une
nouvelle législation 8 conforme aux bonnes pratiques internationales
d’approvisionnement fut proclamée en 2008. Avec les nouveaux amendements
législatifs, tout approvisionnement au-dessus d’un certain seuil doit suivre un
processus d'appel d'offres ouvert et concurrentiel. Le cadre institutionnel comprend
aussi un Comité d'Examen indépendant pour résoudre les différends des
soumissionnaires mécontents. Deux autres comités indépendants opèrent au niveau
du Ministère, notamment le Comité d’Évaluation des Appels d’Offres et le Comité
départemental d’Appel d’Offres pour l’évaluation des offres et l’attribution des
contrats.
La politique de planification des investissements s'applique à tous les Ministères, d'où
un plan d’investissement quinquennal, le « Programme d’Investissement du Secteur
public (PISP) » est élaboré pour satisfaire les besoins infrastructures qui répondent aux
objectifs du gouvernement. Les ressources nécessaires sont allouées sur
recommandations des études de faisabilité.
Les nouvelles propositions de projet d'investissement, dont l'estimation de coût est
au-dessus d’un certain seuil, sont examinées et évaluées par un Comite de
Planification des Investissements pour s’assurer de leur viabilité technique et
financière. Pour des coûts inférieurs à ce seuil, les propositions sont approuvées par le
Ministère des Finances. Après la priorisation, les fonds sont affectés à chaque projet
auquel est attribué un code PISP et la liste de projets figure dans le document du
budget programme. Chaque ministère est appelé à établir une planification de projets
d'investissement pour une durée d'au moins trois ans. La construction de nouvelles
écoles et des centres de formation suivent la même procédure. La structure de
gouvernance du processus de planification sert à garantir que les ressources
financières sont affectées aux projets viables et hautement prioritaires.
8 Public Procurement Act, 2008
20
Difficultés de la mise en œuvre
Un des enjeux pour le ministère de l’Éducation est une mise en œuvre prompte et
efficace des projets. Le rapport de l’Audit externe fait état des cas de sous-utilisassions des
fonds du budget d’investissement et du retard dans la réalisation des projets. De tels retards
sont souvent au-delà du contrôle du ministère et relèvent des problèmes entre le
contacteur et le consultant qui tombent sous la responsabilité du ministère des
Infrastructures publiques. Les retards sont dus également aux appels devant le Comité
d'Examen indépendant ou la Commission des Offres publiques d'Acquisition, qui retardent
les procédures d'allocation de contrats.
(b) Le suivi budgétaire
Faisant partie de la gestion des dépenses publiques, le suivi budgétaire est un
élément clé dans la réalisation des résultats. Le succès de la mise en œuvre du budget repose
essentiellement sur la qualité de gestion. Un suivi efficace sur les progrès accomplis par rapport aux
indicateurs de performance permet de prendre des mesures correctives qui s'imposent. Des
mécanismes appropriés de suivi et l’élaboration des comptes rendus ont été établis à différents
niveaux.
Partant du principe de l'orientation vers les résultats, un dispositif de suivi assure que la
mise en œuvre des différentes politiques éducatives et les mesures budgétaires soient réalisées
dans les délais fixés. Des rapports financiers intérimaires d’avancement des performances sont
soumis sur une base trimestrielle à un comité de suivi de haut niveau au Ministère des Finances.
La Loi de Finances rend obligatoire le dépôt à l’Assemblée nationale d'un rapport annuel de
la Trésorerie de l'État, qui est un document d’avancement sur le déboursement des fonds par
rapport au montant des crédits ouverts par l’Assemblée nationale aussi bien que les résultats
atteints sous les divers programmes et sous-programmes.
Graphique 2 : Le cadre de redevabilité
CO
MP
TE REN
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LA R
EDEV
AB
ILITÉ ET LA
TRA
NSP
AR
ENC
E
21
Source : Financial Management Kit, Ministry of Finance and Economic Development
(c) Système de gestion des performances
L’objectif ultime du processus budgétaire de l'éducation est de s’assurer que les
intrants soient utilisés efficacement par les écoles pour donner les résultats escomptés.
L’Éducation est une activité complexe surtout que les écoles financées des fonds publics ne
sont directement pas redevables à leurs clients c’est-à-dire, les étudiants et leurs parents.
Les enseignants sont redevables aux directeurs d’écoles, ces derniers aux inspecteurs, ceux-
ci redevables au ministère de l’Éducation, le ministère, quant à lui étant redevable aux
politiciens et les politiciens à leurs clients à travers l’Assemblée nationale. Ainsi, de façon
indirecte, les écoles sont redevables aux parents qui sont concernés par l’éducation de leurs
enfants à travers cette hiérarchie.
Le Budget Programme établit des cibles globales de performance d'une organisation et seul
le directeur du Cabinet se doit de rendre des comptes les concernant. Le rapport annuel de la
Trésorerie soumis au Comité permanent des Comptes Publics à travers le Ministre des
L'Assemblee Nationale
Comite de Dotations
Budgetaires
Ordonnateur
Direction Finances et
Marches Publics
Controle Interne
Tresorerie de l'Etat
Bureau de l'Audit
Comite Permanent
des Comptes Publiques
Comité
d'Audit
EXÉC
UTIF
LÉGISLA
TUR
E
22
Finances, contient des informations de performance sur les cibles fixées et les performances
réalisées. La redevabilité est répercutée « en cascade » tout au long du processus par le SGP
jusqu’aux unités départementales et les individus à travers un cadre d’objectifs et les niveaux
de performance à atteindre communément agréés.
Une synergie entre le BP et le SGP est cruciale afin d’engager tout le personnel d'une
organisation dans un processus continu pour l'amélioration de la performance à tous les niveaux. La
synchronisation du BP et le SGP est démontrée dans le graphique 3 ci-dessous.
Résultats obtenus
Formule d'allocation basée sur la performance
Dans le but de promouvoir une culture de performance des écoles, le Ministère a
récemment introduit une allocation aux écoles primaires et secondaires privées subventionnées par
l’État sur la base de la performance. Celle-ci comprend une allocation supplémentaire déboursée
pour récompenser la réalisation des cibles de performance.
Ainsi, pour l’enseignement primaire, le Bureau d’Éducation catholique qui gère la majorité
des écoles primaires privées subventionnées obtient une prime de performance comme
récompense pour l'atteinte d'un certain nombre agréé d’indicateurs de performances. Ceux-ci ont
trait, parmi d’autres, au taux de réussite des élèves en fin du cycle primaire et le taux de présence
des élèves. Il est à noter que ces indicateurs apparaissent dans le sous-programme du budget pour
l’éducation primaire (voir encadré 2). En ce concerne les écoles du cycle secondaire, le
déboursement de l'allocation liée à la performance est effectué directement et individuellement
aux écoles, ceci en accord avec une formule de subvention pour ce sous-secteur.
23
Source : Pay Research Bureau report 2008
Évaluation de la Performance
La mise en œuvre du Système de Gestion de Performances est à son stade initial à Maurice.
Que le parcours sera long ne fait aucun doute, comme il n'est point à douter que ce même parcours
devra être effectué sans relâche et se fondera sur les progrès cumulatifs année après année. À ce
jour, le système d’évaluation basé sur le rapport confidentiel a été remplacé par un système
d’évaluation de la performance pour tous les fonctionnaires, y compris les enseignants des écoles
publiques. L’accroissement annuel de traitement cesse d'être un procédé automatique, mais se
mérite sur la base de performance.
Difficultés de la mise en œuvre
24
Il y a plusieurs défis majeurs à relever dans la mise en œuvre du système de gestion des
performances. Une étude sur l’efficacité de la mise en pratique du SGP à travers tous les
organismes du secteur public a révélé un élément dubitatif parmi le personnel sur les mérites
du SGP à promouvoir les objectifs organisationnels. De plus, le personnel n’était pas
convaincu de l'efficacité du SGP à faire le lien entre la performance individuelle et les
possibilités de promotion9.
La redevabilité des enseignants fait partie du débat sur le professionnalisme des enseignants.
À Maurice, les enseignants des écoles financées des fonds publics ne sont pas directement
redevables pour la performance de leurs étudiants, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas tenus
responsables de l’échec de leurs étudiants. Les enseignants sont redevables à leurs supérieurs
immédiats dans la bureaucratie, les directeurs des écoles, pour la réalisation du programme
scolaire. Or, on peut constater que le contrat de performance des enseignants est limité à
leur rôle traditionnel de transmetteur de savoir plutôt qu’à l'apprentissage et les résultats
scolaires – ce qui réduit l’évaluation des enseignants à leur capacité d'élaborer un plan de
travail et aux contrôles qu’ils font passer aux élèves, au lieu d'une action axée sur
l'apprentissage. Ceci démontre que la planification de la performance et les plans de travail
individuels ne sont pas alignés avec les objectifs de l’école afin d'améliorer la performance.
.
Perspectives envisagées
(i) L’évaluation du budget
L’évaluation du budget, la dernière étape dans le cycle budgétaire qui consiste à
vérifier si les ressources publiques ont été utilisées de façon efficiente et efficace, est un
domaine qui a retenu très peu d’attention. Cet exercice qui est conduit a posteriori d’une
manière indépendante requiert des compétences analytiques qui sont souvent absentes au
Ministère.
La Banque Mondiale accorde actuellement une assistance technique pour une revue
des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation ainsi que dans celui de la santé dans le
but de renforcer les capacités pour l’évaluation budgétaire.
(ii) Le plan d'établissement scolaire
La mise sur pied d'un département d'Assurance Qualité au sein du Ministère incitera les
écoles à élaborer un plan d'établissement scolaire axé sur les résultats pour l'amélioration des
acquis scolaires et une plus grande efficacité.
Il est souhaitable qu'à l'avenir une mesure de redevabilité de l'école soit établie qui
porterait sur la valeur ajoutée de chaque école à partir du niveau d’entrée des élèves.
9 PRB Report 2012, Mauritius
25
Encadré 4 : Un exemple de bonne gouvernance dans un modèle de partenariat public - privé -
société civile : La responsabilité sociale des entreprises -
La Responsabilité sociale des Entreprises (RSE) offre une plateforme qui permet au secteur public,
au secteur privé et à la société civile de mettre en commun leurs ressources financières, humaines et
techniques pour aider au développement social et environnemental du pays de manière soutenue.
La Responsabilité sociale des Entreprises (RSE) est un concept permettant les sociétés privées
d’intégrer les préoccupations sociales et environnementales dans leurs activités d'entreprises courantes pour
un développement durable. Depuis 2009, il est obligatoire par la loi, pour toutes sociétés enregistrées, d’avoir
un fond de RSE. Ces sociétés ont l’obligation légale de contribuer un pourcentage de leurs profits annuels de
2% dans des activités de RSE.
Un programme RSE peut être mis en œuvre par la société elle-même ou par une ONG agréée lorsque
la société ne possède pas l’expertise requise pour réaliser des projets spécifiques.
Dans le cadre de la bonne gouvernance, des structures sont mises en place pour éviter l’abus des
fonds RSE. Un comité national est responsable pour l’approbation et le suivi des activités RSE. Ce comité
établit la liste des programmes agréés et susceptibles d'être financés à travers le RSE aussi bien que
définissant les activités non éligibles aux financements par le fond RSE. Les programmes agréés se portent
sur les domaines d’intervention suivants : le développement socioéconomique, la santé, le loisir et les sports,
l'environnement, l'éducation et la formation et les catastrophes.
De surcroît, toutes les sociétés devraient, à partir de 2012, utiliser 50% de leur fond RSE dans quatre
domaines prioritaires comprenant : le logement social ; la pauvreté absolue et la responsabilisation des
communautés ; le bien-être des enfants issus des groupes vulnérables et la prévention des maladies non-
transmissibles.
Dans le secteur éducatif, les activités du RSE ont ciblé pour la plupart les enfants venants des
familles défavorisées. Des activités ont été mises en œuvre par des ONG pour fournir un soutien éducatif
sous forme des matériels scolaires et supports pédagogiques. Ceci afin de créer l’intérêt parental dans
l’éducation de leurs enfants, un phénomène qui ne prévaut souvent pas parmi les ménages les plus pauvres.
3.0 L’efficience dans l’affectation des ressources
26
Un des enjeux du système éducatif est l’amélioration des résultats en optimisant les
ressources, ce qui exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière
judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité.
Rapport Extrant/intrant
L’efficience est la relation entre les intrants et les extrants. Dans le domaine de l’éducation,
les intrants comprennent, parmi d’autres, les services offerts par les enseignants et les
administrateurs, les manuels scolaires et les matériels pédagogiques et l’environnement physique
qui sert de support à l’apprentissage. D’autre part, les extrants sont le produit de la fonction de
l’éducation, soit, le niveau de scolarité des enfants. L’indicateur d’efficience serait le rapport de
l’espérance de vie scolaire10 qui sert à mesurer le niveau de scolarité et la part des dépenses
publiques en éducation qui est un intrant du système éducatif. Maurice se trouve parmi bon
nombre de pays de l'ASS ayant un niveau d’efficience élevé (graphique 4).
Source : Rapport mondial de l'Éducation 2012
L'efficience interne
Une deuxième mesure de l’efficience a trait à l’efficience interne qui est axée sur la
progression des apprenants dans le système éducatif. Un système avec un niveau élevé d’efficience
interne est celui dans lequel tous les enfants qui sont admis complètent avec succès chaque cycle
sans redoublement ou abandon scolaire. La pyramide éducative (Graphique 5) illustre l'état de la
scolarisation dans chaque cycle et ainsi l’efficience interne du système éducatif mauricien. L'analyse
de cohorte démontre que 98% des enfants admis en première année du primaire parviennent
jusqu'en dernière année du même cycle, 72% progressent à l’enseignement secondaire et 55%
terminent avec succès 11 années de scolarité. L'inefficience du système éducatif est due
principalement au redoublement.
10
L’espérance de vie scolaire est le nombre d’années de scolarité qu’un enfant d’un certain âge peut s’attendre recevoir
27
17 Forme VI2
16 Forme VI1
15 Forme V
14
13
12
11 Forme I
10 Std VI
9
8
7
6
5 Std I
4
3Pre
sco
lair
e 98%
Se
con
dai
re
66%
71%
72%
P
rim
aire
98%
100%
Graphique 5: Pyramide Educative - 2012Age
theorique
Seco
nd
aire
sup
eri
eu
r
31%
36%
55%
Etu
de
s
Sup
eri
eu
res
Une mesure de coût-efficacité
Il devient impératif également d’examiner à quel point les intrants sont alloués de façon
efficace pour produire des résultats. Les salaires des enseignants, poste budgétivore, consomment
environ 80% du budget courant de l’éducation.
Le déploiement des enseignants mesuré par le rapport élèves-enseignant sert de mesure
non monétaire des ressources éducatives (intrants) et les taux de réussite représentent les résultats
au niveau des chaque école.
En 2012, le ratio étudiants-enseignant (REE) pour les écoles publiques secondaires était de
15 avec une différence non significative entre les écoles publiques et privées (REE étant 14 pour les
écoles publiques et de 16 pour ceux du privé). Cependant, il y a une grande variance dans la
répartition des enseignants à travers les écoles secondaires, avec le ratio étudiants-enseignant qui
varie de 25 à 7 (graphique 6). On s’attend à ce que les écoles offrant les mêmes programmes
scolaires et ayant le même effectif d'élèves aient presque le même nombre d’enseignants. Or, on
28
peut constater que pour une taille d'école d’environ 730 (qui est la taille moyenne des écoles), le
nombre d’enseignants variait de 40 à 70.
Lorsqu'on compare les résultats des étudiants avec le ratio étudiants-enseignant, l'analyse
indique qu'il n'y a pas de relation forte et robuste entre la performance des étudiants et les
dépenses scolaires en termes d'enseignants, cela même après avoir pris en considération le niveau
d'entrée11 des étudiants. Ce qui semble suggérer qu’un déploiement plus rationnel des enseignants
pourrait apporter plus d'efficience dans le système éducatif (graphique 7).
11
Les apprenants sont admis aux écoles secondaires sur la base de leur performance aux examens du fin de cycle primaire, ce qui a
entrainé un haut niveau de regroupement de écoles, c.à.d. des apprenants avec des capacités équivalentes sont regroupés au sein des mêmes écoles secondaires.
REE
Ecole
Graphique 6: Ratio Etudiants Enseignants
29
Les perspectives envisagées
Dans un contexte de redevabilité fondée sur les résultats, les écoles financées des fonds
publics doivent être redevables aux étudiants, à leurs parents et au public en général pour la
performance de leurs étudiants. Cependant, on doit se défaire de la notion simpliste de classement
des écoles basé uniquement sur leurs résultats, car les écoles diffèrent des unes des autres puisque
leurs publics d'élèves ont des potentiels différents et sont issus des milieux familiaux différents. Il
est beaucoup plus légitime d'adopter le modèle de la valeur ajoutée en ce qui concerne l’efficacité
des écoles, un modèle qui a le potentiel d’améliorer la performance.
Aussi il convient de trouver un équilibre juste entre la redevabilité axée sur la réussite de
l'école et une plus grande autonomie de l’école basée sur l'octroi de plus de liberté et de
responsabilité aux chefs d'établissement.