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Las relaciones entre la Unión Europea/Comunidad Europea y América Latina:
permanencias y transformaciones
¿Un giro en los 90?
Doctoranda: Mayte Anais Dongo Sueiro (Freie Universität Berlin)
Resumen: Las relaciones entre la Unión Europea (UE) -y su precedentes Comunidades- y
América Latina estarían marcadas por una asimetría de interés (Fazio, 2006: 47), una
asimetría de posición y una retórica que habría llevado a una frustración de las expectativas
latinoamericanas. En los noventa por factores internos de la Unión y externos, del sistema
internacional y de Latinoamérica, se genera un giro en las relaciones con esta última y se
implantan las bases de un nuevo tipo de “diálogo” birregional. En este sentido, se debe
considerar el marco temporal de la relación (fin del mundo bipolar, evolución europea y
transformaciones en América Latina), el desarrollo del diálogo político y la perspectiva
institucional europea. Tomando en consideración estos factores es que se observa una
“españolización” de la política de la UE hacia América Latina, el rol de EE.UU., el papel de
la apertura económica y el entendimiento de América Latina como más que una región en
desarrollo. Además, se constata el rol que las instituciones europeas pueden llegar a tener de
forma individual en las relaciones con Latinoamérica y, asimismo, la externalización de los
procesos internos europeos en las relaciones con América Latina.
Introducción
En los 90 se observa el inicio de muchas de las negociaciones y tratados entre la
Unión Europea y América Latina; la institucionalización de las reuniones ministeriales entre
la Cooperación Política Europea y el Grupo de Río; los Tratados de Libre Comercio; y los
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acuerdos de tercera y cuarta generación. Es así que surgen varias preguntas: ¿Se da un
cambio en la política europea en relación a América Latina alrededor de los 90? De ser así,
¿en qué se caracteriza esta etapa de las relaciones?
En los noventa por factores internos de la Unión y externos, del sistema internacional
y de América Latina, se genera un giro en las relaciones con esta última, un giro que
encuentra una continuidad de ciertos factores pero que implanta las bases de un nuevo tipo de
diálogo birregional e inter-regional. Con diálogo birregional hago referencia al
birregionalismo, entendido en este texto como “los acuerdos entre dos regiones geográficas
como las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE-América Latina y el Caribe”
(Díaz-Silveira, 2009:55); y al inter-regionalismo, como las relaciones entre los procesos de
integración (ej. UE-Comunidad Andina, UE-Mercosur y UE-Centro América). Éste
fenómeno sería opuesto tanto al multilateralismo como al bilateralismo (Aggarwal and
Fogarty, 2005:2). En este texto me centraré especialmente en las relaciones birregionales.
Las transformaciones en las relaciones entre la UE y América Latina serían el reflejo
de la evolución de la integración europea, del desarrollo de sus instituciones y políticas, y de
la integración de nuevos miembros. Con lo último me refiero a la integración de los países
ibéricos a la Comunidad, y con ello de España, que habría de remodelar la relación con
América Latina. Asimismo, se suman nuevos intereses europeos con la reforma neoliberal y
democrática en Latinoamérica, con la incursión de empresas españolas en la región (Fazio,
2006:70), y con la posibilidad de impulsar un mundo multilateral, en el cual tanto Europa
como América Latina tendrían interés. Es así como se observaría una dinamización y
transformación en las relaciones entre ambas regiones.
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A pesar de que el presente documento se centra en la década de los noventas
(específicamente desde 1987 a 1999), las relaciones entre la Unión Europea (UE) y América
Latina se remontan al nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE) en los años
50. En estos años, ambas regiones empezarían a emprender un lento pero constante camino
de relaciones, marcadas por una asimetría de interés: una “asimetría en la desigual
importancia que se asignan las partes” (Fazio, 2006:47). Me refiero con ello a que la Unión
Europea es una región prioritaria para América Latina, mientras que para la primera,
Latinoamérica se sitúa en uno de los últimos lugares de relevancia en su política externa. “La
participación de América Latina en el comercio extrarregional de la Unión Europea es del
5%” (CEPAL, 2013:1). Además, existe una asimetría de posición debido a su componente
inter-regional: las relaciones inter-regionales impulsan un modelo regional; es decir,
profundizan también los procesos de regionalismo. “Se entiende por regionalismo la creación
de regiones formalizadas por los Estados con una membresía acordada y, por lo tanto, un
sistema consciente que va “de arriba a abajo”; sin embargo, entendemos por regionalización
el proceso (…) que va de “abajo a arriba”” (Díaz-Silveira, 2009:24). En este sentido, la
Unión Europea es la organización regional más evolucionada. Otra de las especificidades de
la relación sería la retórica a lo largo de su historia. Muchas de las propuestas o se han
quedado en palabras o han esperado mucho para que se realicen. Esto se observa desde
inicios de la relación. El llamado del Parlamento Europeo (PE) para entablar un diálogo
ministerial con Latinoamérica fue recién respondido cinco años después por el Consejo de
Ministros, en la Declaración sobre América Latina del 17 de octubre de 1969. En palabras de
Cintia Díaz-Silveira “se observa una excesiva retórica, propia de los discursos políticos, con
más intenciones de parecer que de hacer (...)” (Díaz-Silveira, 2009:114).
Habría, en consecuencia, expectativas frustradas especialmente desde el lado
latinoamericano, sumado a un entendimiento limitado sobre los intereses y la actuación
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europea, debido a que lo esperado no llega fácilmente a concretarse. A ello se suma la
institucionalidad europea y su complejidad, y el rol de cada una de sus instituciones, las
cuales habrían de cumplir, conforme a sus prerrogativas, un papel distinto en las relaciones
exteriores europeas. Esto, aunado a la trascendencia que tiene la Unión Europea en América
Latina, hace necesaria la comprensión del papel que cumple la región latinoamericana en
estas relaciones. Para ello, he realizado una revisión bibliográfica de fuentes secundarias y un
análisis preliminar1 de documentos públicos y no públicos2 del Parlamento Europeo
(preguntas, informes, proposiciones de resolución y debates). Para analizar dichos
documentos utilizó la metodología de análisis de contenido y los protocolos de análisis.
El contexto de las relaciones
La década de los noventa trae diferentes cambios también en el sistema internacional,
como es el fin de la Guerra Fría, la reunificación alemana, la situación de los países Europeo
Centrales y la configuración de un nuevo orden internacional en el cual EE.UU. forma parte
fundamental. Estos factores se aúnan a cambios regionales, tanto en Latinoamérica (reformas
neoliberales y democratización) como en la Unión Europea (entrada de nuevos miembros y el
Tratado de Maastricht3). Esta suma de factores no solo influenció la posición de cada una de
estas regiones en el escenario mundial, sino que además, ejerció una transformación en las
relaciones entre ambas regiones.
1 Me refiero a que es un análisis preliminar porque este documento se enmarca en mi investigación de
doctorado, y todavía no finalizo el análisis exhaustivo de los documentos que he recogido en las instituciones
europeas. 2 Muchos de los documentos analizados no eran públicos, pero a partir de mi estancia de investigación, los he
pedido, alegando la ley europea de transparencia, y se han abierto al público. 3 Será explicado más adelante.
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Durante las décadas previas a los años noventa, hubo un distanciamiento entre las
Comunidades Europeas y América Latina, el cual se habría producido debido a que los países
europeos, después de las dos guerras mundiales, no contaban ni con el poder político ni
económico para influir en otras regiones (Ramjas Saavedra, 2006: 59-83). De igual manera,
la proliferación de dictaduras de derecha en Latinoamérica en esta época, que no eran del
agrado de los países europeos (Ramjas Saavedra, 2006: 59), y el conflicto de las Malvinas,
obstaculizaron las relaciones entre ambas regiones.
Igualmente, la Guerra Fría fue un hecho trascendental que explica el distanciamiento
entre Europa y América Latina. Ello se debe al lugar que jugó esta última en el conflicto
entre Estados Unidos y la Unión Soviética, siendo vista como la zona de influencia
estadounidense. Así, su injerencia habría excluido actores como Europa en la escena
latinoamericana. Un ejemplo de ello fue la crisis de la deuda de los países latinoamericanos
en la década de los ochenta. La necesidad latinoamericana de tratar este tema con sus
acreedores, no solo convirtió el diálogo con varios de los países europeos en desigual, sino
que además la Comunidad no mostró disposición de enfrentar a su principal aliado, Estados
Unidos, en función de temas secundarios, como era el de la deuda para ellos (Gomes Saraiva,
1996: 123). En este sentido cabe hacer una diferencia. En los debates, informes y propuestas
de Resolución del PE se discutió el tema de la deuda en varias ocasiones. No obstante, el
tema no llegó a ir más allá debido a la posición del Consejo, el cual sostuvo que la deuda era
un asunto que se tenía que resolver en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y en el Banco
Mundial; y que, además, concernía a los países deudores y a sus acreedores4. Es así que al
terminar la Guerra Fría, la presión estadounidense en la región latinoamericana disminuyó
4 Esta fue parte de la respuesta del Sr. Cheyson por parte de la Comisión de la Unión Europea el 30 de
noviembre de 1987 a la pregunta realizada por el parlamentario Jose Alvarez de Eulate Peñaranda. Código del
documento: PE2 AP QP/QE E-1455/87
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(Ramjas Saavedra, 2006: 88); lo cual trajo consigo la posibilidad de que Europa ganará
espacio en América Latina.
Tomando esto en cuenta, el fin del mundo bipolar, configuró un nuevo escenario
internacional. Ello significó la posibilidad de instaurar un mundo multipolar, en el cual
América Latina era vista como una posible aliada de Europa; y por ende, con su ayuda podría
eventualmente cristalizar un orden multipolar (Fazio, 2006: 57). Este nuevo escenario
también estuvo marcado por el fin del conflicto ideológico durante la Guerra Fría, siendo la
ideología capitalista la que ganaría esta batalla, conllevando a que las relaciones
internacionales estuvieran marcadas por el mercado.
Otro factor importante que dio un nuevo contexto a las relaciones fue el
establecimiento de la Unión Europea en 1993 a través de la entrada en vigor del Tratado de
Maastricht, el cual fue firmado en 1992. Este tratado unió las Comunidades Europeas (la
Comunidad Económica Europea, la Comunidad del Carbón y del Acero, y la Comunidad
Europea de la Energía Atómica), el pilar comunitario, y agregó dos nuevos pilares: Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Justicia e Interior (JAI). Esta nueva organización
obtuvo nuevas prerrogativas en política exterior; ello le ha permitido representar a sus
Estados Miembros en diversas organizaciones internacionales, otorgándole una mayor
relevancia a la región. Asimismo, la reunificación del Oeste y el Este europeo ha dado un
mayor protagonismo a Europa en el escenario internacional (Ramjas Saavedra, 2006: 86).
Estas transformaciones regionales en los noventa se sumarían a los cambios que ya se
venían llevando a cabo desde finales de los ochenta. La integración de los países ibéricos,
España y Portugal, en 1986 a la Comunidad Europea fue un elemento trascendental ya que
estos países, especialmente España, promovieron las relaciones con sus ex colonias en
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América Latina. Es así que en su Acta de adhesión a las Comunidades Europeas se incluye la
“Declaración común de intenciones relativa al desarrollo y la intensificación de las relaciones
con los países de América Latina” (España y Portugal) y la “Declaración del Reino de España
sobre América Latina”. Mostrando su interés por la región e incitando las relaciones entre la
Comunidad y ella. Asimismo, en los debates parlamentarios los españoles hacen hincapié en
las conexiones con Latinoamérica, a la cual llaman Iberoamérica5. En este contexto,
sugirieron incluir a la región en el esquema ACP (Asia, Caribe y Pacífico), pero fue debido a
la respuesta no favorable de Estados Unidos que esta medida no se llego a completar (Ramjas
Saavedra, 2006: 66). Sin embargo, si se logró que la República Dominicana y Haití entraran
al Convenio de Lomé IV (Escribano, 2005: 238).
En los años ochentas ya se habrían observado acercamientos entre la Comunidad
Europea y Latinoamérica, como por ejemplo, en el Acuerdo entre la Comunidad y el Pacto
Andino suscrito en 1983, el Diálogo de San José institucionalizado en 1984 entre la CE y
Centroamérica y en 1985 con el primer acuerdo de cooperación entre la CE y América
Central. Durante los ochenta los niveles comunitario y el diseñado por los Estados Miembros
se encontraban poco imbricados entre sí. Sin embargo, “esta situación cambió de modo
sensible al despuntar los 90, porque confluyeron en un mismo punto, tal como quedó
consignado en la Declaración de Roma de 1990, que estableció el diálogo político entre la
Unión Europea y el Grupo de Río” (Gomes Saraiva, 1996: 69).
5 La referencia a América Latina como Iberoamérica se encuentra en varios documentos del Parlamento
Europeo en la Legislatura de 1984: Debate del dictamen (doc. A2-194/86) del Sr. Van Aerssem; dictamen
Simpson, dictamen de la comisión de desarrollo sobre la propuesta de la comisión relativa a una decisión por la
que se determinan las orientaciones generales en materia de ayuda financiera y técnica hacia los PVD de AL y
Asia; el Debate del dictamen (doc. A2-247/86); y en el informe (doc. A2-222/88) elaborado por la Sra. Daly.
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Con el fin del bipolarismo y el auge de la Unión Europea, se juntaban oportunidades,
iniciativas, mercados e intereses para llevar a la realidad propuestas que habían surgido ya en
los ochenta. Ello conllevó a que se tomara en cuenta la institucionalidad regional surgida en
la región latinoamericana durante las décadas de 1960 y 1970, con la meta de construir
nuevos esquemas. Sin embargo, en esta oportunidad la ideología de fondo estaba marcada por
el libre comercio y la apertura en el contexto de las liberalizaciones de la Ronda de Uruguay
del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) que terminaban en 1994 (Delgado
Rojas, 2009: xv). Es así que a comienzos de los noventa se desató en Latinoamérica una
euforia integracionista. Tanto intelectuales, como políticos, empresarios y dirigentes de
organizaciones sociales se enfrentaron a esta idea. En este contexto se enmarca la Iniciativa
de las Américas que impulsó la administración Bush (1991), la incorporación de México e
invitación a Chile al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), la
propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a partir de 1994 (Delgado
Rojas, 2009: xv), el nacimiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), del Sistema de
Integración Centroamericana en 1991 y de la reforma del Pacto Andino, llamada desde 1997
Comunidad Andina.
Las reformas neoliberales de los noventa en América Latina han estado vinculadas a
un avance en las relaciones birregionales con la Comunidad Europea. Esto se observa de los
dos lados del Atlántico. Por un lado, los países latinoamericanos estaban interesados en la
apertura económica europea “sin restringir las condiciones prevalecientes para las
exportaciones latinoamericanas” (Weisstaub, 2006: 119); por el otro, la Comunidad Europea
y sus Estados Miembros apoyaron a finales de los ochenta los ajustes estructurales
neoliberales en la región; un ejemplo fueron los ajustes implementados en Costa Rica,
Guatemala y Honduras con el Banco Mundial (Gomes Saraiva, 1996: 193). Es así que hubo
una presión europea por los ajustes económicos y por la democracia en América Latina, lo
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cual estuvo presente en el diálogo con el Grupo de Río. Los Ministros de asuntos Exteriores
del Grupo de Río, en la reunión de abril de 1990 en Dublin con la Cooperación Política
Europea, hacían alusión a los ajustes neoliberales, viéndolos como un elemento a favor en sus
relaciones con la Comunidad. El apoyo a la democracia por parte de la CE fue
particularmente evidente en el caso chileno. En 1990 al asumir el presidente Patricio Aywiln,
no solo diversos gobiernos europeos asistieron, sino también un representante de la Comisión
Europea. Asimismo, en casos de gobiernos dictatoriales, la CE mantenía la cooperación al
desarrollo solo a través de organizaciones no gubernamentales (Gomes Saraiva, 1996: 128).
El Comisionado para América Latina en 1986, Sr. Cheysson, en el debate sobre el dictamen
(doc.A2-194/96) del Sr. Van Aaerssen sobre las relaciones económicas entre América Latina
y la Comunidad Europea, argumenta que no se puede dejar de cooperar con pueblos víctimas
de gobiernos autoritarios, y que por eso se trabaja con Organizaciones no Gubernamentales.
El giro en las relaciones durante los años 90: Transformaciones y permanencias
Esta parte trata de conglomerar las características principales de las relaciones
birregionales entre la Unión Europea y América Latina, y así mostrar cómo es que esta etapa
traería un giro en dichas relaciones.
El Diálogo Político
El fin de la década de los ochenta y la década de los noventa traen consigo un nuevo
impulso al diálogo político birregional. Por un lado, en 1989 las relaciones entre los
embajadores del Grupo Latinoamericano de Bruselas (GRULA) y las instituciones
comunitarias fueron retomadas después de siete años, después de haber sido interrumpidas
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tras el conflicto de las Malvinas en 19826. Por otro lado, en 1987 se inician conversaciones
informales, paralelas a las reuniones de Contadora7 y de la Organización de Naciones Unidas,
entre la Cooperación Política Europea y el Grupo de Río. Este diálogo birregional fue
formalizado en 1990 con la Declaración de Roma. Ese mismo año la Comunidad paso a ser
observadora del Sistema Económico Latinoamericano. Finalizando la década, en 1999, se da
inicio a las Cumbres ALCUE entre Jefes de Estado y Gobierno.
El rol de España en la política europea hacia América Latina
La entrada de los países ibéricos a la Comunidad Europea marca un nuevo proceso en
las relaciones entre la Comunidad y América Latina. ¿A qué me refiero con ello? España
habría logrado utilizar los causes comunitarios (paralelamente a sus causes iberoamericanos y
bilaterales) y comunitarizar su política exterior hacia Latinoamérica. De igual manera,
América Latina sería un espacio de prestigio para España (Fazio, 2006:102). Es así que el ex
Ministro de Asuntos Exteriores de España, Carlos Westendorp, dijo en 1996: “En 1986, la
Comunidad Europa descubre América Latina, reforzando desde entonces esta dimensión de
su proyección exterior. Desde la Unión Europea tenemos una mayor presencia e influencia en
América Latina. Y gracias a nuestra dimensión iberoamericana tenemos también un peso en
Bruselas” (Fazio, 2006: 102).
6 Con la eclosión de la Guerra de las Malvinas, en 1982, el Reino Unido recibió solidaridad y apoyo de la
Comunidad a su propuesta de embargo económico a la Argentina, lo que complicó las relaciones con América
Latina, ya que a su vez fue en parte solidaria con Argentina. Los contactos mantenidos entre las instituciones
comunitarias y los embajadores del Grupo Latinoamericano de Bruselas (GRULA) fueron interrumpidos.
Después las divergencias se superaron y las relaciones fueron recuperadas en 1989 (Gomes Saraiva, 1996: 121-
122). 7Colombia, México, Panamá y Venezuela en 1983 formaron el Grupo de Contadora con el objetivo de
encontrarle una solución pacífica al conflicto Centroamericano durante los 80.
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En los 80, Latinoamérica se convirtió en uno de los ejes fundamentales del accionar
exterior español, ya que esta relación le debía dar las condiciones para ser una potencia media
de alcance internacional (Fazio, 2006: 70). Es así que la entrada ibérica a la Comunidad llevó
a una reformulación de los fondos de cooperación al desarrollo. España jugó un papel
trascendental en la separación de las partidas entre América Latina y Asia (Escribano,
2005:70). Además, en 1988 año se da una reformulación de las partidas del artículo 930 del
presupuesto, otorgándole 35% a América Latina y 65% a Asia, lo cual antes estaba dividido
entre 75% para Asia y 25% para América Latina. Este cambio se debió a la insistencia de un
grupo dentro del Parlamento Europeo, del cual formaron parte los parlamentarios españoles,
quienes insistía en los vínculos entre la Comunidad Europea y América Latina y la necesidad
de aumentar los fondos dirigidos hacia esta región (ver los debates citados de 1987 y 1988).
Este mismo año, en 1988, el comisario responsable para las relaciones con América Latina,
Claude Cheysson, siempre activo para la región, fue sustituido por el español Abel Matutes.
Esta sustitución nos indicaría el rol que España empezó a tomar en las relaciones
birregionales. Otro ejemplo de este fue la ya mencionada incorporación de la República
Dominicana y Haití al Convenio de Lomé IV (Escribano, 2005: 238).
Esta posición de España como un “puente” entre ambas regiones es más compleja de
lo que aparenta, ya que entre 1984 y 1992, a pesar del rol político español, el país que
mantenía más vínculos con Latinoamérica era Alemania (Gomes Saraiva, 1996: 120). Por lo
tanto, es importante diferenciar entre la utilización de causes comunitarios y la agenda
española en América Latina a través de la Comunidad, y viceversa; y el nivel de contactos o
de cooperación entre un Estado Miembro y la región latinoamericana.
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EE.UU. en las relaciones entre Europa y América Latina
Las relaciones entre la Unión Europea y América Latina han venido evolucionando
dentro de un contexto más amplio de reevaluación general de valores (derechos humanos,
etc.), ocurrida a finales de los 80 y comienzos de los 90. Los grandes sucesos políticos
presentados en Europa por esa época, sirvieron no solo para que los europeos replantearan las
relaciones entre ellos sino también para que reconsideraran sus relaciones con otras partes del
mundo. En este contexto, América Latina es parte de sus consideraciones globales, y por
ende, la Unión Europa está motivada a no perder influencia en la región debido a EE.UU.
Este último, al dejar el esquema de la Guerra Fría y de la seguridad nacional, empieza una
propuesta de integración en América, el ALCA, sumado a otras negociaciones de libre
comercio en América Latina. En consecuencia, la Comisión Europea entiende que su
ausencia en cualquier parte del mundo da espacio a que otras potencias obtengan provecho
(Ramjas Saavedra, 2006:110-111). Esto contrasta con el rol que jugó Estados Unidos en las
relaciones entre Europa y Latinoamérica durante la Guerra Fría, ya que en estos años la
injerencia estadounidense limitó los contactos entre los países europeos y los
latinoamericanos, generando una tensión en estas relaciones triangulares. Por ejemplo, como
ya se mencionó antes, durante la crisis de la deuda, Europa comunitaria no mostró la
disposición de enfrentar a Estados Unidos en el tema, debido a que era su principal aliado. En
los noventa, este escenario cambia, y Europa y Estados Unidos empiezan a estar confrontados
comercialmente también en Latinoamérica, la cual ya no estaba sujeta a la política exterior
del país del norte. Ello condujo por un lado, a que una de las prioridades de varios Estados
latinoamericanos sea el fortalecer las relaciones con Europa (Ramjas Saavedra, 2006:87); y
por otro, que la Unión Europea emprendiera acuerdos económicos y comerciales en la región
latinoamericana. Por ejemplo, el “Acuerdo de Asociación Económica, de Concertación
Política y de Cooperación”, el cual incluyó un Acuerdo Interior sobre comercio con el
objetivo de constituir una zona de libre cambio (Blanco y Corral, 2000: 29), firmado en
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diciembre de 1997, se lanzó después de ser firmado el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte.
La importancia de la apertura económica en las relaciones
A finales de los ochenta se hizo presente en la postura externa comunitaria la
importancia dada a la apertura económica y a los ajustes estructurales. Esto se debería en
parte a la coyuntura interna europea, la cual ha adoptado lineamientos del paradigma
neoliberal como orientadores (Gomes Saraiva, 1996: 130). Asimismo, esto se relacionaría
también a que los europeos apuntaban como la causa de los desequilibrios en Latinoamérica a
la Sustitución de Importaciones. Es así que esta postura se relaciona a la coyuntura
internacional (Gomes Saraiva, 1996: 130). Esto cobra más sentido a inicios de los noventa
con el fin de la Guerra Fría y el prevalecimiento del paradigma neoliberal. En este contexto
es que surgen los acuerdos de Tercera Generación, los cuales son negociados entre la CEE y
los países latinoamericanos, y que incluían la apertura económica como un punto importante.
Por otro lado, la CEE también ejerció presión por esta apertura a través de organismos
financieros internacionales. Ello coincidió con la promoción de reformas económicas con
ajustes estructurales liberales (ej. Bolivia y México). Ajustes que fueron bien recibidos por
Europa comunitaria, pero que convivieron con el proteccionismo europeo (Gomes Saraiva,
1996: 131). En los preguntas formuladas por los Parlamentarios Alvarez de Eulate, García
Arias y Robles Piquer (y otros), dirigidas al Consejo sobre la deuda entre septiembre y
diciembre de 1987, El Consejo responde señalando el rol del Banco Mundial, el FMI y en
general de las entidades financieras internacionales para resolver el problema.
Asimismo, la relevancia dada por la Comunidad hacia la apertura económica puede
ser observada en el Comunicado de la II Reunión Ministerial entre el Grupo de Río y la CE y
sus Estados Miembros, en el cual se encuentran constantemente términos como “economía de
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mercado” y “liberalización”. En el mismo se menciona que los Ministros destacaron la
magnitud de los cambios producidos en América Latina, como la apertura generalizada, los
procesos de privatización y la atracción de mayores flujos de capitales extranjeros (SELA,
1992:).
A este punto se le suman dos factores relevantes de mencionar. El primero es que
después de la superación de la crisis en Centro América, el diálogo comenzó a estar fuera de
una situación de conflicto, llevando a que lo económico ocupara un espacio mayor (Gomes
Saraiva, 1996: 195). El segundo factor es que la UE empezó como una organización de
integración económica; en consecuencia, su aspecto más definido es el comercio y el aspecto
más desarrollado en su política exterior es su política comercial. En este marco, la UE a nivel
global aboga por la creciente liberalización de las relaciones comerciales y, por ende, hace
relaciones con los países con más predisposición a profundizar en la apertura de mercados
(Ramjas Saavedra, 2006: 111). Es así que cobra sentido lo dicho por el autor Hugo Fazio,
quien menciona que el interés por la región se intensificó cuando se pusieron en marcha las
políticas de desregulación y privatización en Latinoamérica (Fazio, 2006: 60).
América Latina: más que una región en desarrollo
Ya en 1987 se empieza a observar una política más específica hacia América Latina.
Ello se observa con el documento firmado por el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores demarcando las orientaciones generales hacia América Latina el 22 de junio de
1987. Como recalcan los autores Grabendorff y Arenal, éste es el primer documento
exclusivamente sobre América Latina desde el inicio de la Comunidad (1987: 49). Aunque la
autora Gomes Saraiva ve este suceso como un avance (1996: 122), yo coincido con el autor
Arenal y demarco este documento como un quiebre en la política exterior europea hacia la
región, “una nueva etapa en las relaciones birregionales” (Arenal, 2011: 80). Esto se debe a
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que anteriormente se la trataba dentro de los lineamientos hacia los países en desarrollo, lo
cual significa, que se daría un paso hacia adelante en el entendimiento de Latinoamérica
como una región con características propias. Otro paso adelante en este sentido, es la
diferenciación de las partidas de Asia y América Latina en 1988. A ello se suma el
Documento Básico aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 31 de octubre de 1994 en
Luxemburgo sobre las relaciones con América Latina y el Caribe en 1994. Esta región dejaría
de ser poco a poco entendida solo dentro de un conjunto de países en desarrollo, y empezaría
a entenderse como una región con características particulares.
Asimetría de interés en los 90
A pesar de que los noventa se caracteriza por un aumento de los contactos
birregionales, la asimetría de interés es algo permanente (especialmente si se toma en cuenta
la integración Este-Oeste a inicios de los 90 en Europa). Un ejemplo de ello sería la
Declaración de Roma, la cual institucionalizó en 1990 los diálogos entre los Ministros de los
Estados Miembros de la Comunidad Europea (CE) y los Ministros de los Estados
participantes del Grupo de Río. Para la Comunidad, esta institucionalización fue parte de un
conjunto de diálogos; no obstante, para los latinoamericanos tuvo una significación
importante debido a la relevancia de la Comunidad como un socio externo (Gomes Saraiva,
1996: 20). Esta asimetría de interés (o desinterés en este caso), reluce si se toma en cuenta los
26 años que se demoró el Consejo para concretar el pedido de ampliación de los contactos
con representantes latinoamericanos realizado en 1964 en el Informe Marino del PE.
Otro ejemplo de esta asimetría se hace evidente en la cooperación al desarrollo. “La
Unión Europea y sus Estados miembros son el principal aportador para América Latina, en
cooperación para el desarrollo (...) y en ayuda humanitaria también (…)” (Garivia, 2001:14).
Sin embargo, la misma región no es la principal destinataria de la cooperación al desarrollo
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de la Unión y sus Estados Miembros. Aunque la ayuda económica hacia América Latina ha
sido creciente, siempre ha sido inferior a la aportada a otras regiones (ej. África), lo cual pone
en evidencia un desequilibrio no solo en el interés de ambas regiones, sino también, como lo
menciona Cintia Díaz-Silveira, en el compromiso político de la UE y el contenido económico
de las relaciones birregionales (Díaz-Silveira, 2009: 120).
La evolución de las Comunidades Europeas a la Unión Europea y el rol de las
instituciones Europeas en las relaciones con América Latina:
Con el Tratado de Maastricht de 1992, la Comunidad Europea “al presentarse (…)
con una única voz, delineó su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y permitió la
formalización de diálogos políticos con terceros Estados y otros procesos de integración”
(Díaz-Silveira, 2009: 80). De esta manera, se incluyeron programas de cooperación, dando
vida a los acuerdos de tercera generación que incluyen una cláusula “democrática”8, es así
que “la cooperación inter-regional creció y se diversificó más que nunca” (Díaz-Silveira,
2009: 80).
1.1. El Parlamento Europeo
A partir de la revisión bibliográfica y el trabajo de archivo que he realizado hasta el
momento, se puede observar que el Parlamento Europeo ha tenido un rol trascendental en las
relaciones con América Latina. Esto se observa desde el inicio de las relaciones, cuando ya
en 1964 a través del Informe Martino presentado por la Comisión de Comercio Exterior del
Parlamento Europeo (PE) mencionaba la necesidad de elaborar una política común respecto a
los países latinoamericanos, cuya respuesta por parte del Consejo de Ministros recién se hizo
8 Cláusula incluida en los acuerdos de cooperación bilateral o subregional entre la Comunidad Europea/Unión
Europea que incluye un compromiso con la democracia y los derechos humanos. El primer acuerdo en incluir
esta cláusula fue el acuerdo de cooperación comercial y económica en 1990 con Argentina.
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llegar en 1969 mencionándose la relevancia de las relaciones con la región, pero sin
responder a los pedidos del Parlamento (IRELA, 1996). En este mismo Informe se pidió que
la Comunidad Europea amplíe los contactos con representantes de los países
latinoamericanos. Proposición que se vería realmente completada con la Declaración de
Roma en 1990. Como consecuencia a esta demora es que se habrían iniciado las Conferencias
Interparlamentarias PE – Parlamento Latinoamericano en 1974.
A fines de los ochenta y en la década de los noventa este interés del PE hacia América
Latina continua. En 1988, debido al rol que jugó el PE en la aprobación del presupuesto
comunitario, es que se logró incrementar las líneas presupuestarias para América Latina,
pasando de un 25% a un 35% en las líneas que correspondían a Asia (65%) y América Latina
(35%) (Freres, Van Klareven y Ruiz-Gimenez, 1992: 107). Para lograrlo, el Parlamento
propuso en diversas Resoluciones la ampliación en favor de América Latina hasta que se
llevó a cabo. Esto se logró después de varios debates en el Parlamento. Este mismo año,
debido a la actuación de España (Escribano, 2005: 70) y a la insistencia de parlamentarios
europeos (los cuales lo mencionaron repetidamente en los debates parlamentarios en la
Legislatura de 1984) es que se logra separar las partidas de estas regiones. Otros ejemplos del
apoyo del PE hacia la región latinoamericana fueron las Delegaciones del Parlamento
enviadas a América Latina a hacer contactos directos. Parte de la respuesta a este interés por
parte del Parlamento Europeo en profundizar las relaciones con los países latinoamericanos
se podría encontrar en los contactos implantados entre los partidos europeos y los partidos
latinoamericanos9.
9 “A partir de los años sesenta varios grupos políticos europeos comenzaron a interesarse por Latinoamérica y
entablaron vínculos con partidos afines de aquellos países. Establecieron sedes de fundaciones políticas y
apoyaron movimientos locales, movilizando a sus gobiernos para prestar cooperación internacional a los
proyectos políticos más cercanos a su ideología”: demócrata-cristiana (o populares) y socialistas “establecieron
18
1.2. La Comisión Europea
En 1973 se formalizó la participación de la Comisión Europea en las reuniones de la
Cooperación Política Europea (la cual no era todavía reconocida dentro de las instituciones
europeas). La aproximación entre ambas se fue realizando de forma pragmática,
paralelamente a una discusión sobre su integración. Es así que en los ochenta este proceso
tuvo avances más significativos. Por ejemplo, se utilizaron acuerdos comerciales para
favorecer a determinados países o se utilizaron sanciones de tipo económico como forma de
presión en agentes externos. De esta forma es que la Comisión pasa a formar siempre parte de
las actividades de la Cooperación Política, siendo la participación de los representantes de la
Comisión inclusive más frecuentes en reuniones con terceros países (Gomes Saraiva,
1996:72). La autora Gomes Saraiva menciona que las instituciones comunitarias coordinaban
el diálogo económico, y la Cooperación, el político. La falta de precisión de las funciones de
cada una de estas organizaciones contribuyó a una superposición de sus competencias y
procedimientos, llegando a abrir espacios intermediarios donde la Comisión buscó jugar un
rol que no le era reconocido por los estados europeos (Gomes Saraiva, 1996: 74-75). ¿Por
qué sucede esto? Se debe tomar en cuenta que la Comisión tiene la responsabilidad de
negociar acuerdos internacionales y de representar a la Unión Europea; sin embargo, el
Consejo de Ministros ha sido la institución por excelencia que ha tenido y tiene más
prerrogativas en la actuación externa de la UE. Se podría pensar que la Comisión ha
intentado obtener un rol más relevante dentro de las instituciones europeas, y por ende, en el
plano internacional.
En el caso latinoamericano, la Comisión Europea ha tenido una labor interesante: han
habido varias “comunicaciones de la Comisión al Consejo y al Parlamento orientadas a la alianzas euro-latinoamericanas. Ello interesó a importantes sectores económicos europeos, que siguieron con
entusiasmo los procesos reformistas de la región”. (Díaz-Silveira, 2009: 106-107).
19
definición general de la política de la Comunidad Europea hacia América Latina” (Díaz
Silveira, 2009: 111-112). La primera vez que se propuso asociar a América Latina a la Unión
Europea fue en la Comunicación de la Comisión dirigida al Consejo y al PE titulada Unión
Europea-América Latina: Actualidad y perspectivas de fortalecimiento de la asociación
(1996-2000), de 23 de octubre de 1995.
1.3. El Consejo de la Unión Europea (Consejo o Consejo de Ministros)
Como ya se ha observado, es recién en 1987 que el Consejo de Ministros firmó un
documento demarcando las orientaciones generales que deben guiar el comportamiento
comunitario frente a América Latina. A pesar de sus limitaciones (Gomes Saraiva, 1996:
122), dicho documento es un quiebre en las relaciones. El mismo tendría como novedad la
incorporación de temas como el diálogo político, no solo incentivando la integración entre
regiones, sino también dedicando una importante parte del texto a los temas de cooperación
en distintos niveles (Gomes Saraiva, 1996: 122).
Tomando en cuenta la labor del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea en pro
de profundizar las relaciones con América Latina (diferenciando las prioridades e intereses de
cada una de estas organizaciones), cabe preguntarse sobre el papel que estaría jugando el
Consejo Europeo en las relaciones birregionales, ya que parecería un “freno” o “retardador”
de las mismas. En este sentido, se debe tener en cuenta que el Consejo de Ministros es donde
se toman las decisiones intergubernamentales entre los Estados Miembros de la Unión, y en
este sentido, el proceso de toma de decisiones es más complejo y toma más tiempo. De igual
manera, a ello se suma, que América Latina no tiene un lugar prioritario en la agenda
europea, por lo que temas como el proceso de integración, entre otros, serían los más
discutidos en esta institución.
20
Resalta en los años noventa la Declaración de Roma en 1990, institucionalizando las
reuniones ministeriales birregionales. A ello se suma el documento básico aprobado por el
Consejo sobre las relaciones de la Unión Europea con América Latina y el Caribe en 1994.
Es así que: ¨Dentro de un proyecto externo más amplio de la Comunidad de aumentar su
presencia en el escenario internacional, América Latina tuvo su lugar y, a partir de mediados
de la década, el comportamiento europeo con la región empezó a adquirir un matiz más claro¨
(Gomes Saraiva, 1996: 122). Asimismo, es a fines de los noventa, en 1999, que se da inicio a
las Cumbres ALCUE entre Jefes de Estado y Gobierno.
Conclusiones
Como se ha podido observar la década de los noventa trae consigo nuevos factores en
las relaciones birregionales entre América Latina y la Unión Europea, lo cual llevaría a un
giro en las relaciones. Estas se caracterizarían en esta época principalmente por el nuevo
impulso en el diálogo político birregional (reuniones ministeriales entre la Cooperación
Política Europea y el Grupo de Río que empezaron en 1987 informalmente y fueron
institucionalizadas en 1990; y Cumbres ALCUE desde 1999); por el nuevo rol que juega
Estados Unidos en la relación triangular y de competencia comercial con la Unión Europea;
por el rol de España y su utilización de los causes comunitarios; por la relevancia que tuvo la
apertura económica y los cambios estructurales en América Latina, sumado a la ola
integracionista latinoamericana en esta época; por el proceso de diferenciación entre América
Latina y otras regiones, como una región con sus particularidades y no solo como países en
desarrollo; y por la concretización de avances hacia una política hacia Latinoamérica por
parte del Consejo de la Unión Europea. Se observa igualmente que a pesar de estas
transformaciones, hay elementos que se mantienen constantes en las relaciones, como la
21
asimetría de interés y la disposición de parte del Parlamento Europeo (específicamente de
algunos grupos políticos y parlamentarios) de debatir asuntos concernientes a Latinoamérica.
Se ha observado durante el documento que existiría una externalización de los
procesos internos europeos en las relaciones birregionales con América Latina. Por ejemplo,
la integración de España a la Comunidad conllevo a la utilización de los causes comunitarios
por parte de España en su relación con América Latina. Asimismo, esta región fue usada
como un medio para obtener un mejor status dentro de la UE, y como un espacio de
internacionalización de las empresas españolas, de preparación para la competencia en los
países comunitarios (Fazio, 2006: 70). Es así como la evolución de la integración europea
tiene consecuencias directas en sus relaciones exteriores. La formalización de la Cooperación
Política Europea en 1986 habría tenido un reflejo en las relaciones con América Latina, ya
que en 1987 se inician las conversaciones informales con el Grupo de Río.
Otro claro ejemplo de esta externalización ha sido el papel que ha jugado la Comisión
Europea. Esta institución deja entrever su evolución dentro de la política externa europea a
través del caso latinoamericano. Es en este sentido que la Comisión impulsaría las relaciones
exteriores, las negociaciones, ya que es un espacio donde cada vez ha conseguido más
prerrogativas y donde tiene ahora un mayor poder de decisión. Otro claro ejemplo es el peso
europeo, que es más económico que político. Hasta ahora la política exterior de la UE no está
bien estructurada ni es suficientemente coherente; sin embargo, solo un aspecto parece estar
bien definido: el comercio. Esto se debe a que la UE empezó como una organización de
integración económica; en ese contexto, el interés principal con países terceros es el
económico. A nivel global la UE aboga por la creciente liberalización de las relaciones
comerciales y hace relaciones con los países más dispuestos a profundizar en la apertura de
mercados, debido a que la política comercial común es lo más desarrollado en la política
22
externa de la UE (Ramjas Saavedra, 2005: 111). Asimismo, en el caso latinoamericano, la
UE no tiene problemas para actuar en bloque. Es decir, los Estados Miembros no tienen
dificultad en formar consenso en torno a objetivos e intereses en nuestra región, esto se debe
a que no han existido temas contenciosos graves entre las dos regiones desde las Malvinas.
No obstante la facilidad de acercamiento, el contenido de las relaciones ha tenido un
incremento lento. Latinoamérica hasta hace pocos años ocupaba una posición de completo
marginamiento en las consideraciones de política exterior de la UE (Ramjas Saavedra, 2005:
105-112). A pesar de ello, la UE no ha querido perder influencia en la zona, ya que eso
significa que otras potencias (EE.UU.) puedan obtener provecho (Ramjas Saavedra, 2005:
110-111). En este marco, es que los acuerdos inter-regionales y la promoción de grupos
regionales es importante para la UE, porque es una forma de exportar su modelo.
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