cooperación internacional, política exterior y desarrollo...
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Cooperación Internacional, política exterior y desarrollo. Una discusión situada para el caso de la Argentina*
Lara Weisstaub**
Introducción: El objetivo de esta ponencia es analizar las representaciones que históricamente han
construido los grupos responsables de la cooperación internacional en torno de la
relación entre cooperación internacional, política exterior y desarrollo. En cierta forma,
pretende poner en discusión un ‘axioma’ de los estudiosos del fenómeno que define
inexorablemente a la cooperación internacional como parte de la política exterior de los
estados. Esta formulación deja sin problematizar dicha relación en su calidad, ni en su
especificidad para el caso de los países receptores o de condición dual (donantes y
receptores). ¿Por qué los países están dispuestos a recibir cooperación? ¿Cómo se
vincula dicha decisión a sus intereses de política externa y también a sus políticas
nacionales de desarrollo?
El examen de las representaciones gráficas y los contenidos del modesto cuerpo de
informes y materiales de divulgación que ha emitido la Dirección General de
Cooperación Internacional (DGCIN) de la Cancillería Argentina1, pretende ser una vía
de acceso al marco epistemológico que sustentaba las acciones y las decisiones de los
responsables de la política de cooperación Argentina.
* Ponencia presentada en la FLACSO‐ISA Joint International Conference, Global and Regional Powers in a Changing World, Buenos Aires July 23rd‐25th 2014 ** Investigadora del Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo –Universidad Nacional de San Martín (CICID‐UNSAM). Docente de la Maestría en Cooperación Internacional del la UNSAM. Lic. en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA) Magíster en Cooperación Internacional y Desarrollo de la Universidad de Pavía. Actualmente es candidata al doctorado en Historia en la Universidad de San Andrés donde desarrolla su tesis sobre la historia de la cooperación internacional en la Argentina democrática.
1 La Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN) del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Culto es, desde 1983, el principal responsable de coordinar y recolectar la información referente a la cooperación financiera y técnica no reembolsable. En algunos momentos tuvo rango de Subsecretaría y en otros de Dirección General. Aunque a lo largo del texto se menciona de ambas formas debe tenerse en cuenta que en definitiva se trata de la misma unidad administrativa.
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La noción de marco epistemológico refiere al conjunto de ideas que impulsan y
justifican las acciones de cooperación internacional. El concepto ha sido desarrollado
para analizar el funcionamiento de la cooperación a nivel del sistema internacional, y
destacar el rol de las ideas hegemónicas en torno al desarrollo que han justificado
históricamente ciertas prácticas de cooperación (Montufar, 2001). Sin embargo, aquí es
utilizado en una acepción sutilmente diferente. El marco epistémico de los funcionarios
argentinos, no se asume definido en un régimen de ideas que se ‘consensuan’
internacionalmente, sino construido intersubjetivamente en la relación entre la
configuración político-ideológica hegemónica local sobre el ‘tipo de país que queremos
ser’, el modo de lograr el desarrollo, la noción misma de desarrollo, por un lado, y las
tendencias internacionales que caracterizan a los países en referencia con ciertos
estándares de ‘desarrollo’ construidos sobre ‘tipos ideales’ representados por las
democracias occidentales capitalistas, por el otro.
En este sentido, el trabajo plantea que las imágenes que ilustraron las publicaciones y
los contenidos que fueron seleccionados para la divulgación, constituyen una fuente
sintética y potente que permite dar cuenta de las concepciones sobre la cooperación
internacional, sobre su función pero sobre todo, acerca de la relación que presuponía
con las políticas nacionales de desarrollo y de relaciones exteriores. En otras palabras, a
través de las imágenes de los informes y revistas sobre cooperación internacional de la
Cancillería Argentina, se pretende identificar los cambios en las concepciones que
tenían los grupos gobernantes sobre el tipo de relación que existía en la tríada de
políticas Exterior- Cooperación- Desarrollo.
Metodológicamente, la propuesta presenta desafíos. El objetivo es utilizar las imágenes
como fuentes históricas, dejar ‘que hablen’, en pie de igualdad con los textos escritos;
no simplemente ‘ilustrar’ algunas ideas preconcebidas. Sin embargo, la información
sobre su contexto de producción, criterios de selección y sus autores son limitadas, lo
cual acota las capacidades explicativas. Además, es claro que en el proceso editorial se
produce una intermediación que trasciende y en cierta forma transforma la intención de
los autores de las imágenes y que además, está atravesado por tendencias ajenas a la
voluntad de los propios editores, como son las ‘modas’ editoriales. A pesar de estas
restricciones, un estudio de este tipo puede aportar una perspectiva interesante, puesto
que la producción de los informes está inmersa en dinámicas políticas que orientan los
objetivos de las publicaciones y los criterios de selección de los materiales. A su vez, las
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obras publicadas actúan como agentes de creación y legitimación de ciertos discursos
sociales.
Por lo tanto, la interpretación se ceñirá a la función política que desempeñaron,
haciendo énfasis en el contexto institucional a partir del cual adquirieron difusión y el
marco epistemológico que permitió su selección y que a su vez pretendía reforzar
simbólicamente.
Las publicaciones: En los treinta años de vida democrática, la Dirección General de Cooperación
Internacional (DGCIN) de la Cancillería argentina, hizo públicos sólo dos informes
sobre sus actividades: en los años 1987 y 1999. Estos documentos tenían como objetivo
realzar el rol de la Cooperación Internacional en el país.
Durante el nuevo siglo, no se difundieron este tipo de materiales, sino que se utilizó
como medio de comunicación exclusivo la página web de la Cancillería. Pero en el
2008, la DGCIN, cambió su estrategia comunicacional y comenzó a publicar una serie
de documentos, principalmente vinculados a la Cooperación Sur-Sur y Triangular. El
primero de estos, se publicó con motivo de la celebración de los 15 años del Fondo
Argentino de Cooperación Horizontal (FO-AR) y constituyó a su vez un relanzamiento
de la revista de divulgación del programa, cuyo derrotero editorial había sido
discontinuo desde 1998.
Así, esta ponencia se centrará en tres momentos y a partir de esas publicaciones
intentará develar los cambios en los modos de entender la cooperación y su vínculo con
la política exterior y el desarrollo. Aunque la naturaleza de las dos primeras
publicaciones sea diferente de la tercera, nos parece relevante, no obstante, situarlas en
un espacio comparativo, justamente por lo que la ausencia de un material similar tiene
para decir. El hecho que la DGCIN haya dejado de publicitar sus actividades,
justamente entrado el año 2000, a pesar de haber recibido tras la crisis, un importante
incremento de los flujos de la cooperación tiene que ver con una toma de posición,
respecto de qué es lo que se entendía que debía ser comunicado, a quienes y cómo.
Pero el hecho, de reabrir el circuito de comunicación con el público externo a partir del
relanzamiento de la revista del FO-AR y no con un informe sobre la “cooperación
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internacional”, permite también reconocer una variación sobre las representaciones del
fenómeno y su vínculo con la Política Exterior y la de Desarrollo.
Veamos, entonces, más en detalle cada una de las publicaciones.
Democracia, desarrollo y cooperación Editado en blanco y negro, en un formato cuadrado de 22 x 22cm de cartulina semi-
rígida, el primer informe sobre Argentina y la Cooperación Internacional tiene apenas
20 páginas de extensión (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 1997). Luego de
una breve presentación, sin firma, que describe que se trata de un resumen de tres años
de labor ministerial en la materia, se presenta el contenido del informe en forma de
índice. Siguiendo dos escuetas presentaciones sobre “la cooperación internacional como
instrumento de la política exterior argentina” y la “evolución global” de la cooperación
recibida durante el bienio 84-86; se presentan descriptivamente las principales acciones
de cada una de las áreas en las que se agrupaban temáticamente los proyectos. Es
interesante señalar que ninguna de las secciones se extiende por más de dos páginas y
que todas están ilustradas por fotografías alegóricas de la temática referida.
Una primera observación que se desprende de la revisión del material, es entonces, que
se dirige hacia un público general. El objetivo, en cambio, es menos evidente. A primera
vista pareciera tratarse de un documento informativo. Sin embargo, la cantidad y calidad
del contenido rápidamente revierten esta percepción. Se trata de un informe muy
general que procura difundir algunas ´ideas´. En este sentido, la iconografía no resulta
simplemente una ilustración sino que compite en términos semánticos con el texto.
El énfasis en esta visión que presenta imágenes ´que dicen´ se formula desde la portada
del documento. Tres fotografías imponentes abren el primer informe de Cooperación
Internacional de la Argentina. Tres escenas que resumen la idea de modernidad, la
promesa del desarrollo y el futuro. Tres parábolas de los vínculos de la cooperación con
el desarrollo y con la política exterior.
Hacia la izquierda se alzan, en una primera foto, dos altas torres plateadas con largas
escaleras uniendo balcones semi-circulares que cortan en tres o cuatro su fisonomía. Se
adivina una tercera a la derecha de la imagen dando continuidad al paisaje y en la parte
inferior pueden verse caños y volantes que abren y cierran el paso de circulación de
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algún fluido. Esta imagen colosal, que desprende un halo de moderna sacralidad parece
querer mostrar una industria de vanguardia.
La siguiente fotografía refiere a otro ‘gran pilar’ del desarrollo argentino: el campo. En
la imagen central de la portada se abre paso una enorme maquina agrícola. El artefacto,
de vidrios tornasolados no permite adivinar presencia humana: se alza omnipotente, ante
una fronda copiosa de pequeñas flores claras. La imagen en blanco y negro dificulta, al
observador inexperto, distinguir el tipo de cultivo del que se trata.
La tríada, se cierra con una alusión a la ciencia. En la única foto que tiene a una
persona, la figura comparte el protagonismo con una máquina. Se trata de un
laboratorio, en el que una mujer (una científica o una técnica) vestida con un
guardapolvo blanco, presiona un botón en un aparto, que en aquella época resultaba de
última tecnología.
¿De qué hablan estas fotografías? ¿Qué es lo que la Subsecretaría de Cooperación
Internacional (SUBCI) estaba queriendo comunicar con estas imágenes? ¿A quienes iba
dirigido el informe? ¿Qué ideas se naturalizaban con las fotografías? ¿Qué discursos
promovían?
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En conjunto, las tres imágenes refieren a sectores productivos esenciales de la
Argentina, vinculando desde el inicio a la cooperación internacional con el desarrollo
del país. Industria, campo y ciencia son presentados como los pilares del desarrollo, las
ramas de la actividad que se fortalecen gracias a la cooperación internacional. No hay
títulos, epígrafes ni explicaciones. Las imágenes dejan abierto el interrogante acerca del
modo en que la Cooperación Internacional ha contribuido con su desarrollo; quedan
libradas a las múltiples interpretaciones de los lectores.
Aunque ninguno de los escenarios debía su existencia a la ayuda internacional, un lector
ocasional podía interpretar que las tres escenas eran fruto de la cooperación, en el
sentido que la existencia misma de la industria, de la cosechadora o del aparato que
utiliza la científica, habían sido generados gracias al aporte de la Cooperación
Internacional. Uno más avezado podría interpretar, quizás, que esas imágenes ilustraban
‘proyectos’ específicos de menor alcance. Pero, en cualquier caso la portada no
establece la calidad del vínculo entre cooperación y desarrollo. La cuestión debe ser
resuelta mediante la activa participación del lector, al adentrarse en el texto.
Lo que las primeras imágenes introducen es una tendencia que se afirmará a lo largo del
informe: la apelación un imaginario que refuerza un ´ideal´. En ese sentido, las tres
imágenes se alinean con el ´discurso desarrollista´ vigente durante el gobierno de
Alfonsín, pero dialogan al mismo tiempo con las perspectivas vigentes sobre el
desarrollo en la comunidad internacional.
El modelo de desarrollo propuesto en los inicios del gobierno de Alfonsín, basado en el
ejercicio activo de la ciudadanía y una propuesta heterodoxa de estímulo al crecimiento
bajo el auspicio de un Estado “independiente”, sufrió profundas transformaciones a lo
largo de su gobierno. Sin embargo, algunos de sus principios subsistieron, al menos
discursivamente, en una referencia tácita al estado de bienestar europeo. Esto,
idealmente, implicaba promover una economía productivista, con un Estado que
garantizara el desarrollo armónico de las relaciones de clases, promoviendo políticas
educativas, de trabajo y acción social que permitieran alcanzar una sociedad más
equitativa y moderara la puja distributiva que había elevado los niveles de conflictividad
social en las décadas precedentes.
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Esa narrativa en torno del desarrollo, presentaba en sus fundamentos profundas
discordancias con el régimen de ideas hegemónico de los organismos de cooperación
internacional. En esencia, el modelo de desarrollo que promovía la comunidad
internacional se referenciaba en las argumentaciones clásicas y neoclásicas de la
economía y el libre comercio internacional. Comúnmente denominado Programa de
reformas neoliberales, el modelo promovía la apertura comercial y financiera de las
economías nacionales, la reducción de la participación del Estado en los diversos
mercados (a través de la desregulación, la flexibilización laboral y la privatización de
empresas) y políticas económicas que impulsaran el ajuste monetario y fiscal (Forcinito
and Tolon Estarelles, 2009).
Aunque algunos gobiernos europeos y otras organizaciones internacionales simpatizaran
con las propuestas del gobierno radical y de modo subrepticio intentar apoyarlas,
formalmente suscribieron y, en distintos grados apoyaron, la agenda de desarrollo
(concepciones y forma de alcanzarlo) que proponían los organismos financieros
(Sanahuja Perales, 2001).
Baste recordar que hasta entrada la década del 90, el desarrollo fue concebido estricta y
únicamente en términos económicos y equiparado al crecimiento o incremento del
producto bruto interno. El tratamiento de la ´cuestión social´ durante la década del ´80
había sido relegado a propuestas asistencialistas que garantizaran las necesidades
básicas de las poblaciones, y el motor del desarrollo identificado con el sector privado.
El concepto de desarrollo humano, comenzó a disputar un espacio significativo recién a
comienzos de la década del 90 y no indicó un cambio de estrategia sino una ampliación
de la agenda para incluir en el debate la dimensión social del desarrollo.
Pero la portada del informe, de alguna manera, logra zanjar la diferencia en las
concepciones acerca del desarrollo. Las imágenes seleccionadas se concentran en los
sectores productivos, omiten la referencia a la cuestión social y no tienen una posición
explicita respecto del rol del estado. Simplemente, reflejan aquello que es común a las
distintas perspectivas, es decir, una vaga noción de que para alcanzar el desarrollo
deben estimularse ciertas ramas de la economía, y dejan librado a la libre interpretación
del lector aquellos aspectos problemáticos que pueden presentar las miradas nacional e
internacional. Para quienes conocieran más la temática o se adentraran en la lectura del
informe las imágenes podrían ser resignificadas.
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En lo que respecta a la noción de desarrollo, las fotografías reforzaban una posición
controvertida acerca del rol del Estado. Referían a tres iniciativas en las que esta entidad
había estado involucrada de manera central.
La primera de las fotografías, mostraba la vista parcial de una de las plantas del
Complejo Petroquímico Bahía Blanca. Estaba vinculada a la Cooperación Internacional
porque recibía asistencia técnica del Programa de Investigación y Desarrollo del
Complejo Petroquímico Bahía Blanca (PIDCOP) que dependía de la Universidad
Nacional del Sur, a través de proyectos PNUD/ONUDI. Es decir, que lo que el informe
ilustraba era un uso instrumental de los fondos de la cooperación para fortalecer una
iniciativa, que si bien favorecía al sector privado, era impulsada desde el sector público.
En el mismo sentido, operaba en el extremo opuesto de la tapa, la fotografía de la mujer.
Tomada en el laboratorio general de instrumental del departamento de tecnología
alimentaria del INTI mostraba un organismo estatal, que utilizaba los proyectos de
cooperación con Alemania e Italia para desarrollar su papel de promotor en una de las
áreas industriales consideradas como estratégicas para desarrollo nacional.
Finalmente la foto central, de la portada también involucraba de modo central al Estado
pero ya no, en su función de catalizador de proyectos de cooperación para la promoción
del desarrollo. Aquí, introduce una última temática que refiere a la relación entre
cooperación internacional y política exterior. La imagen de la cosechadora de algodón,
se trataba de un prototipo diseñado por técnicos de la Dirección de Asistencia Técnica
de la Provincia de Santa Fe que fue construida en colaboración con el sector privado. En
este caso, justificar la presencia del estado resulta trivial. Aquí, la cuestión relevante
consiste en comprender qué tiene que ver esta última imagen con la Cooperación. La
repetición interna de la fotografía lo explica en su epígrafe: “Argentina está en
condiciones de transferir tecnología a otros países”.
De esta manera, se presenta una perspectiva distinta de la relación de la Argentina con
la cooperación internacional. Una que la vincula con la política exterior, en el sentido
más tradicional. Devuelve, la visión del lo que la Argentina es capaz de dar al mundo.
No sólo puede exportar el ´algodón´ que cosecha sino la tecnología con la que se realiza
dicha acción. La representación de la cooperación es radicalmente distinta. Construye
una ‘identidad’ de país proveedor, refuerza el imaginario ‘melancólico y tradicionalista’
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de Argentina potencia agrícola del mundo. Pero aquí no es ‘el granero del mundo’ que
da ‘de comer a la humanidad’, es un productor de grandes máquinas. En esta imagen las
personas están ausentes, aquí la máquina como signo de la modernidad, reina.
Para comprender como operaba esta dimensión discursiva, con quienes o contra quienes
estaba dialogando, es necesario retrotraerse al contexto de producción. Publicado en
julio de 1987, el informe hizo su aparición al promediar el mandato presidencial de Raúl
Alfonsín. En aquel entonces el contexto era adverso al gobierno. Luego del éxito inicial
del Plan Austral los síntomas de la crisis habían vuelto a manifestarse. Justamente hacia
mediados de 1987 el gobierno había comenzado a implementar una serie de reformas
económicas y políticas tendientes, no sólo a paliar la crisis económica sino también a
revisar las estrategias de los apoyos del gobierno suplantando el “protagonismo
popular”, por alianzas selectivas con algunos grupos sindicales y, sobre todo, con los
denominados Capitanes de la Industria que reunía a los empresarios más poderosos del
país (Aruguete, 2006).
En la dimensión externa, la política era similar. Anticipándose a los cambios de política
interna, la diplomacia había operado, ya desde los últimos meses de 1984, un “giro
realista”(Russell, c1988, p. 156) y había orientado sus planteos a fortalecer la imagen
internacional del país, mejorando sus relaciones internacionales para crear una especie
de “malla protectora” frente a las amenazas a la democracia o a las crisis económicas
que pudieran desestabilizar al país (Russell, 1995, p. 107).
La publicación del informe de cooperación perseguía también este objetivo: insertar al
país en la comunidad internacional difundiendo la calidad de los vínculos
internacionales que mantenía como receptor y como donante. Construía un ‘nosotros’
potencia agrícola, que situaba al país en el concierto de las naciones que ‘dan’, pero lo
hacía de una forma no agresiva.
Dejaba en claro la pertenencia a ese mundo, señalando que compartía su lenguaje y
simbología. Emulaba los informes internacionales y su iconografía; en el producto
mismo y en la forma de mostrar la información: la apuesta por las imágenes, la
apelación a las cifras, la utilización de siglas para nombrar a las instituciones,
suponiendo que los lectores conocían la temática. Pero sobre todo, la selección de
determinadas imágenes para significar su pertinencia al mundo de la Cooperación.
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Los estereotipos de la comunidad internacional han, históricamente, asociado las
actividades de cooperación con la ayuda a los países africanos. Así, el informe ilustraba
la sección sobre la “Cooperación Internacional como instrumento de la política exterior”
con una fotografía que mostraba una mesa redonda con funcionarios de diversos países
del Africa Subsahariana. Esto estaría indicando que “normalizar” las actividades que
realizaba la Argentina como ´donante´, es decir, encuadrarla dentro de las actividades
habituales que realizan los países cooperantes, era más importante que, por ejemplo,
informar por sobre las regiones ´prioritarias´ de las actividades de Cooperación de la
Argentina2.
Así el primer informe de la Cooperación Internacional de la Argentina democrática, se
erigió como una credencial de presentación al mundo. Un documento que informaba
ambiguamente la estrategia que tenía argentina como receptora pero mostraba
abiertamente, en cambio, la comprensión de los códigos y la pertenencia a las
sociedades capitalistas y democráticas, es decir al mundo occidental.
El camino hacia el Norte El documento “Cooperación al Desarrollo Técnica y Científico- Tecnológico. Diez años
de gestión” se publicó sobre el final del gobierno de Menem, a modo de informe de
gestión (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 1999). Para cuando se editó, hacia
1999, la situación del país era completamente distinta respecto del período de la
2 Para el período 84‐86, la distribución geográfica de los proyectos de CTPD tendió a beneficiar ampliamente a América Latina (125 proyectos) por sobre el Caribe (5 proyectos) , África (12 proyectos) o Asia (4 proyectos) (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Subsecretaría de Cooperación Internacional, 1987)
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transición democrática, y también lo era el contexto de producción y recepción del
informe, es decir, el entorno institucional, los editores y sus lectores.
Diez años de gobierno menemista habían logrado transformar al país en casi todas sus
dimensiones. Las políticas económicas y financieras habían impedido las reiteradas
crisis inflacionarias, equilibrando mediante controversiales ajustes sucesivos las
deterioradas cuentas fiscales e incrementado las posibilidades de acceso al capital. Los
procesos de privatización de las empresas públicas y los cambios de los roles y
funciones reservados al Estado y al mercado, habían transformado la estructura
productiva y social del país. El sector de los servicios había subsumido a los
productivos. Aunque se produjo una mejora de los indicadores de crecimiento de la
economía argentina3, los datos tendieron a ocultar que, a medida que la década avanzó,
la crisis del mercado laboral fue horadando la situación social y aumentando la
desigualdad entre los sectores minoritarios más ricos y la amplia masa de sectores
intermedios y pobres.
Las transformaciones habían alcanzado también a la política exterior. Aunque el
objetivo explícito de “insertar a la Argentina en el mundo” expresaba una vaga
continuidad con los del gobierno radical, su significado y las estrategias para alcanzarlo
habían cambiado.
Durante la transición democrática, re-insertar a la Argentina en el mundo se había
concebido como un proceso para fortalecer su imagen como un país autónomo, pero
respetuoso de los cánones políticos y económicos occidentales. Durante el menemismo,
en cambio, la ‘inserción’ había sido asociada a la necesidad ‘convertir’ a la Argentina
en un país del ‘primer mundo’. Políticamente esto se tradujo en una alineación casi
automática con los Estados Unidos, en tanto potencia hegemónica y la profundización
de sus vínculos transnacionales, sobre todo, en materia económica. Pero el concepto
implicaba un cambio más profundo. Involucraba la ´asimilación´ acrítica de los
parámetros políticos, económicos y culturales del modelo de desarrollo que tenía como
referencia, ya no los países europeos como había ocurrido durante el gobierno de
Alfonsín, sino a la sociedad norteamericana.
En este contexto, la política de cooperación fue diseñada estratégicamente a partir de su
vinculación con la política exterior y con el modelo de desarrollo neoliberal que se
3 Los indicadores de crecimiento señalaron valores positivos hasta 1998, con una breve retracción durante la crisis de 1994.
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deseaba alcanzar. Pero esta compleja relación entre políticas, distaba mucho del
equilibrio. Aunque se sostenía la retórica de que la cooperación era para el desarrollo,
en la práctica primaba la función que cumplía en el marco de la política exterior, tanto
en las actividades como donante como de receptor.
En este sentido, el segundo informe sobre la Argentina y la cooperación internacional
permite comprender el modo en que se construía y engrosaba el aparato simbólico que
estaba en la base de la formulación de la identidad externa del país durante el período
menemista y el vínculo que suponía la política de cooperación con el desarrollo o la
política exterior.
Editado a color, en el tamaño ‘convencional’ de los informes internacionales (20 x 29
cm), con tapa semi-rigida e impreso sobre papel ilustración, el documento tuvo un
carácter más ´profesional´. El contenido de 93 páginas se dividió en siete secciones que
abarcaron desde un diagnóstico de la situación al comienzo de la década y la
especificación de la estrategia del gobierno, hasta la descripción de las acciones de
cooperación como receptor y donante, una evaluación de la gestión y una prospectiva de
la cooperación argentina en su doble rol de donante y receptor. Las secciones fueron
ilustradas con cuadros y gráficos que sintetizaban la información cuantitativa, pero
carecían de fotografías que dieran cuenta del componente ´humano´ de las acciones de
cooperación.
Aunque el segundo informe fue publicado más de diez años después del primero y no
intentó expresar su continuidad, la comparación resulta inevitable en este marco de
análisis. El segundo informe otorgó un espacio preponderante a la palabra escrita y a los
datos cuantitativos. En contraposición con el documento de 1987, el espacio semántico
dado a las imágenes desapareció por completo. La ausencia de imágenes le otorga el
carácter ‘profesional’, al reafirmar su intención informativa y su pretensión de
neutralidad respecto del relato de los hechos
La estrategia comunicacional no es exclusiva del contexto institucional. Por el contario,
la decisión de la Subsecretaría de Cooperación Internacional de la Cancillería, se inserta
en un clima de ideas que tendió a considerar como el único conocimiento válido aquel
que estaba respaldado por las cifras. El énfasis en lo cuantitativo, en ‘objetivar’ las
decisiones sobre la base de ‘criterios racionales’, es propio de un estilo de gestión que se
conoció como el paradigma de la Nueva Gestión Pública (New Public Managemente)
promovido en el marco de los programas de reforma del Estado durante los años ‘90.
Coherente con la sobrevaloración de los atributos del mercado que proponía el modelo
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de desarrollo neoliberal, esta línea de pensamiento promovió la incorporación de los
valores, principios y herramientas de gestión de las empresas privadas al sector público.
Sin embargo, una imagen prevalece. Una fotografía por demás elocuente se erige en la
portada e introduce el informe con un primer mensaje.
Impoluta, despoblada; la vista muestra el nuevo edificio del Ministerio de Relaciones
Exteriores en un día soleado. En el centro de la imagen, flamea orgullosa una enorme
bandera argentina. La imponente construcción representa la modernidad, refiere la
pertenencia al ‘primer mundo’. Sin embargo, la composición rinde homenaje a ‘lo
antiguo’ y lo reconoce como propio. Manifiesta la continuidad entre la vieja y la nueva
política exterior. El magnífico edificio de vidrios espejados refleja la cúpula del viejo
Palacio San Martín, sede histórica del Ministerio de Relaciones Exteriores e ícono de la
política exterior tradicional.
La única imagen del informe es potente. Expresa con elocuencia la Argentina
‘desarrollada’ y el vínculo insoslayable de la cooperación con la política exterior. En la
representación que construye la portada del informe la referencia al desarrollo nacional,
expresado como falencia o necesidad desaparece como dato central. El vínculo entre
cooperación y desarrollo reaparece en el interior del documento como un instrumento
para desplegar los procesos asociados al programa neoliberal. Por eso, se destaca como
primer punto de una lista metas “identificar las prioridades globales para la selección
de proyectos,a fin de asegurar que la cooperación contribuya al mejoramiento de la
eficiencia del Estado y de la Gestión Pública, la privatización y la desregulación, el
mejoramiento de las condiciones de vida, el desarrollo de la informática y de las
comunicaciones, los cambios en la estructura productiva, la protección del medio
ambiente y la integración de Argentina en el mundo.”(Ministerio de Relaciones
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Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación
Internacional, 1999, p. 17) Esto se plasmó en la canalización de los fondos de
cooperación recibidos, que al menos hasta el año 1997 “priorizó el fortalecimiento de
las áreas responsables de la transformación económica y la modernización del
Estado”(Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 1999, p. 28).
Pero el imaginario que alimentaba la fotografía tendía a subordinar las actividades de
cooperación, a los objetivos de la política exterior. Esto resultaba coherente con la
estrategia de cooperación que se había propuesto la SUBCI. Si bien el rol de la
argentina como país receptor venía en decadencia desde el comienzo de la década, hacia
1999 el país continuaba recibiendo fondos de la cooperación internacional. Sin
embargo, el diagnóstico institucional consistía en que los años noventa habían
representado un período de transición en el que la Argentina había conservado su rol
dual pero que en lo sucesivo, la ‘graduación’ de su condición de receptor por el aumento
del PBI haría que las actividades de cooperación estuvieran acotadas a su rol de
oferente. De esta manera, la representación simbólica y discursiva del segundo informe
de la cooperación internacional en la Argentina, enfatizaban la función de donante; que
por otro lado, era coherente con las características de la acción internacional de debía
tener un país ‘desarrollado’. La cooperación internacional era imaginada como una
puerta de entrada a ese ‘anhelado’ norte.
De regreso al Sur El tercer documento que se analiza en este texto, es la Revista del FOAR en su número
aniversario con motivo de los 15 años del programa (Ministerio de Relaciones
Exteriores Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación
Internacional, 2008). Tal como se mencionara anteriormente su historia, su objetivo y
naturaleza son claramente diferentes a los documentos analizados en las secciones
precedentes. Sin embargo, el relanzamiento de la revista en el 2008, señaló un viraje en
la orientación de la política de cooperación de la Argentina hacia el Sur y por eso
merece ser analizado.
A pesar de constituir una edición aniversario, la revista recuperó poco de la historia del
programa. Ni siquiera en su evaluación cuantitativa amplió el período de revisión. Los
textos y el análisis se acotaron al período 2005-2008 en el que no se había editado la
revista, refiriendo al lector a los números anteriores para ampliar la información. Esto
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refleja que más que conmemorar un proceso, la publicación pretendía resaltar las nuevas
orientaciones que se habían dado a la política.
Dado su carácter oficial tuvo como objetivo manifiesto la difusión de las actividades del
Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. La revista estaba dirigida a un público
constituido dentro del espacio nacional por funcionarios públicos, académicos y
miembros de la sociedad civil vinculados de alguna manera con la temática de la
cooperación internacional. Dentro del público internacional se contaban las
‘contrapartes’ de los proyectos de cooperación en los que la Argentina estaba
involucrada (tanto de CSS como CNS) y las embajadas argentinas en el exterior que
oficiaban de divulgadores de las actividades de la cooperación argentina.
Sin embargo, las particularidades del soporte elegido, ‘la revista’, implicaban no sólo el
objetivo de ‘difundir’ información, sino el de promover un cierto discurso ‘oficial’.
Debía transmitir un mensaje que tendiera a homogeneizar las perspectivas de los actores
que intervenían en las actividades de CSS, explicitando los motivos y la calidad de los
vínculos que debía involucrar esta política. Por lo tanto, debía posicionar a la Argentina
como oferente y referente de un tipo particular de CSS.
Como en los documentos anteriores, la imagen de la portada resultaba crucial en la
construcción del mensaje. La función de la CSS, y su vínculo con las políticas de
relaciones exteriores y eventualmente de desarrollo debían ser establecidas inicialmente.
Desde su portada anuncia el ´regreso´ protagónico del sur en el sistema internacional.
La imagen elegida para dar cuenta de esta travesía fue Drago, una pintura de 1927 del
reconocido artista argentino Xul Solar. El colorido cuadro, está poblado de símbolos
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religiosos, astrológico e identitarios. Tiene como protagonista una ambigua figura
humana. De características indígenas aunque de tez blanca y de un sexo que resulta
difícilmente distinguible, cabalga lanza en mano, parada sobre un dragón que lleva las
banderas de los países latinoamericanos. Las figuras se enfrentan con las banderas
Europeas lo que simboliza la reafirmación de una identidad latinoamericana que
confronta con los centros de poder mundial4. Esa construcción ‘neocriolla’5 reconoce
también su historia colonial y neo-colonial. En la esquina inferior derecha, a las
espaldas de la figura, como haciendo referencia al pasado o al origen, reserva un espacio
particular a las banderas de España, Estados Unidos y Portugal.
Precisamente, el discurso que desarrolló la Argentina en torno de la CSS hacia el 2008
retoma los principios del Movimiento de los No Alineados y reconstruye una narrativa
que unifica la diversidad representada en una categoría exógena, impuesta a los países
por el sistema tradicional de cooperación, como el de países de renta media (PRM) bajo
la identidad “Sur”. Es que los debates que estaban teniendo lugar desde comienzo de
siglo en torno a la focalización de la ayuda en los países más pobres y la condición de
los países de renta media para continuar siendo receptores, hicieron eclosión con la
crisis financiera de los países centrales en el 2008. Esto redundó en un notable deterioro
de los fondos de la AOD en la región. La reacción de la Argentina y el resto de los
países latinoamericanos fue un fuerte retorno discursivo hacia los planteos de soberanía,
autodeterminación y en lo que refiere a la relación entre los países hacia la “solidaridad
de los pueblos”.
El énfasis en la identidad latinoamericana, no era un rasgo exclusivo de la política de
cooperación. Estaba presente en el discurso político del gobierno nacional en las
reiteradas menciones hacia ‘la patria grande’ y en el estrechamiento de relaciones
bilaterales que se simbolizaban con las alusiones a las relaciones amistosas entre los
presidentes de varios países. En este sentido, la representación de la política de
cooperación, como un ‘instrumento’ de confrontación con los poderes instituidos en el
orden internacional era coherente con el discurso político hegemónico del espacio
nacional.
4 Debe recordarse que hacia 1927, el centro de poder seguía estando del otro lado del Atlántico y los Estados Unidos no habían adquirido aún el carácter hegemónico con el que emergería luego de la segunda guerra mundial.
5 Así denominan al estilo los especialistas en el artista.
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Pero dado el carácter diplomático de la publicación y la necesidad de mantener una
‘buena’ relación con los donantes tradicionales por los recursos que aún podían aportar
para proyectos en el país o acciones de cooperación triangular, el contenido de la revista
tendía a matizar el potente simbolismo de la portada, al menos en dos sentidos.
En primer lugar, un esfuerzo denodado por traducir la toma de posición respecto del sur,
en un giro moderado que expresaba la continuidad de una política de Estado, en
particular en lo referente al rol que cumplía la CSS en el fortalecimiento del Mercosur.
La intensión de reflejar la continuidad de un proceso se expresaba en la elección del
soporte de la comunicación y en su contenido. La decisión de sostener y relanzar un
producto editorial que hacía al menos tres años que no se publicaba daba cuenta de ello.
Además, la edición del noveno número recuperó la tradición de la revista en la
publicación de ciertas secciones. En particular, mantuvo los ‘testimonios’ de los
receptores de las acciones del FOAR como un modo de dar cuenta del impacto externo
de la iniciativa; un instructivo sobre qué es y como postular solicitudes para recibir
cooperación argentina y el infaltable listado de acciones realizadas. También, utilizó
varios recursos que habían estado presentes en los tres números precedentes, como la
declaración política de los responsables de la cooperación y la integración de imágenes
fotográficas para dar cuenta del componente ‘humano’ y del aporte al desarrollo que
estas acciones realizaban.
Efectivamente, la vinculación entre la cooperación internacional y el desarrollo que
había estado ausente de la portada de la revista, se recuperaba en su interior a partir de
imágenes ‘tradicionales’ con las que suelen retratarse los proyectos de cooperación
internacional. Es que no había un discurso explícito sobre el vínculo entre ambas
políticas. Por el contrario, se tomaba como evidente el beneficio que implicaban los
proyectos de CSS en el desarrollo de los receptores y se omitía, excepto alguna
referencia abstracta a los beneficios mutuos, los que podría implicar para el propio
desarrollo nacional. Así, aunque se intentara diferenciar políticamente este tipo de
acciones de aquellas realizadas por la cooperación de los países del Norte, el discurso
con el que se referían a su función social, reintroducía la práctica en un lenguaje y una
simbología que tenía muchos rasgos en común con la cooperación tradicional y evitaba
de esta forma una ruptura absoluta.
En segundo lugar, las declaraciones de algunos de los funcionarios introducían una
cierta relativización del carácter radical de la CSS al proponer unos estándares para la
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acción que fueran reconocibles en el marco de la cooperación tradicional e incluso
pudieran ser incorporados dentro de las normas de dicho sistema.
En cierta forma, el objetivo de generar una creencia sobre el rol de la CSS argentina, de
construir el imaginario de un país autónomo, soberano, capaz de establecer acciones de
cooperación que le restituyeran simbólicamente una jerarquía dentro del sistema
internacional estaba condicionada por su vinculación con la política exterior del país.
La confrontación absoluta con los poderes centrales que podía derivarse de una
representación de cambio radical de la CSS debía morigerarse en favor de una
construcción que representara a las actividades de cooperación entre los países del sur,
como un modo de insertarse en el sistema internacional a partir de su pertenencia a los
espacios regionales.
Conclusiones: Desde el campo de estudio de las relaciones internacionales se ha definido a la
cooperación internacional como parte de la política exterior. Pero esta enunciación ha
sido formulada esencialmente para los países donantes. En el caso de países cuya
condición es dual, como la Argentina, dicha afirmación demanda una revisión crítica
que permita ver el tipo de articulación que se da entre ambas políticas y las tensiones
que se producen al incorporar la consideración del objetivo básico por el que se
establece la cooperación, es decir el desarrollo.
Ese ha sido, en última instancia el disparador del análisis precedente. De las diversas
alternativas teóricas y metodológicas disponibles para estudiar los vínculos entre las
distintas políticas estatales, en esta ponencia se ha ponderado el análisis discursivo que
produce y también refleja ‘sentido’ en torno de la articulación entre cooperación,
política exterior y desarrollo. No debe pensarse que el énfasis puesto en el estudio de
las imágenes, implica que no se trata de un discurso. Por el contrario, “la noción de
discurso designa todo fenómeno de manifestación espacio temporal del sentido,
cualquiera sea el soporte significante”(Verón, 1980, p. 85) Se ha focalizado en el
estudio de las imágenes, porque en tanto transmisor de mensajes, logran sintetizar un
conjunto de ideas, conceptos y procesos políticos nacionales e internacionales de un
modo sencillo pero contundente.
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Al situar el efecto de estos discursos en perspectiva histórica se ha intentando destacar
los cambios y continuidades en la construcción de imaginarios y por lo tanto en los
modos en que se han articulado las políticas.
Para ello, se han analizado las imágenes y los contenidos de tres documentos oficiales
que han sido producidos en coyunturas históricas muy diferentes y tenían distinta
naturaleza. Sin embargo, todos los documentos han cumplido con dos funciones, una
explícita y una implícita. La primera, obviamente refería a la función de información.
Todos los documentos presentaron datos y describieron situaciones en un marcado tono
de ‘neutralidad’ que presentaba el discurso institucional como verdadero, objetivo, y
despojado de intencionalidad política.
La segunda, fue la de promover una serie de ideas o creencias vinculadas al grado de
desarrollo del país y sobre todo al modo en que dicha imagen debía proyectarse
internacionalmente. Esta segunda función está dada por su vínculo con la estructura
institucional del poder. Como elementos comunicacionales constituyen soportes de un
discurso que es eminentemente político. Por lo tanto, tiene como intencionalidad en su
producción de sentido la generación de una creencia.6
Aunque los tres documentos expresan la intención de ‘insertar’ a la Argentina en el
mundo, los contenidos de ese mensaje tenían significados diversos. Durante el gobierno
radical dicha expresión refería al fortalecimiento de la capacidad autónoma del país. Por
su parte, durante el menemismo la ‘inserción’ había sido asociada a la necesidad
‘convertir’ a la Argentina en un país del ‘primer mundo’. Finalmente, durante el
gobierno krichnerista, dicha estrategia consistió en ‘integrar’ un espacio regional a partir
del cual disputar un espacio de poder a nivel global.
Estas representaciones estaban basadas en discursos políticos en torno del desarrollo
nacional que en el primer y el tercer período eran relativamente antagónicas o
confortativas de las ideas hegemónicas en el sistema internacional. Desde mediados de
la década del 70 impera, con diversos matices, en el sistema internacional un cierto
6 Se han adoptado para el análisis los criterios y conceptos de (Verón, 1980). Según el autor, la construcción de esta creencia se produce en un proceso dialéctico entre el discurso y su contexto de
producción, es decir, todas aquellas condiciones institucionales, ideológicas, políticas etc. a partir de las
que se enuncian y reproducen los discursos. De allí que, el análisis anterior intentó insertar el estudio
semiótico en su contexto de producción.
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discurso asociado al neoliberalismo. Excepto durante el gobierno de Menem, la
aceptación de esas ideas en el país ha sido controversial y tenido una aplicación
heterodoxa. Esta situación que operó como telón de fondo a lo largo de todo el período
tuvo diversas repercusiones sobre la vinculación de la tríada de políticas cooperación-
política exterior y desarrollo.
El gobierno radical tuvo un discurso ambiguo. El primer informe de la cooperación da
cuenta de esta ambivalencia. Por un lado, se reconoce a la cooperación internacional
como instrumento de la política exterior. En este sentido, se enfatizan la calidad de los
vínculos internacionales que crea y se destaca las contribuciones que puede hacer a la
región y al mundo a partir de ofrecer cooperación a otros países. Pero por otro lado, se
señala su vinculación con las políticas de desarrollo al destacar los beneficios que
involucraban los recursos de cooperación internacional para desarrollar proyectos en
áreas “críticas”.
Esto implicaba que si bien era estratégico demostrar una cierta ‘capacidad’ para ‘ser
parte’ de los donantes; es decir, del grupo de países que ocupan un lugar de jerarquía o
bien tienen la capacidad de ejercer un cierto poder ‘blando’ en el sistema internacional,
también lo era seguir recibiendo los recursos provenientes de la cooperación. De allí que
las fotografías de su portada dejan abierto un imaginario, que permite diversas lecturas
según el contexto de recepción. Si el público era local, las imágenes podían interpretarse
en términos de la calidad de los aportes recibidos y de las capacidades para brindar
cooperación a otros países. Si el público eran las instituciones donantes, las imágenes
podían en cambio ser interpretadas en términos de los beneficios que genera la
cooperación y sus aportes para impulsar el desarrollo nacional.
Por el contrario, durante la década menemista el discurso operaba en un sentido
indiscutido. El uso de la fotografía y los datos formulaba como verdadera la imagen de
un país que ya había alcanzado los estándares establecidos para ser parte de los países
desarrollados. Aunque en ciertos aspectos, el texto del segundo informe sobre la
cooperación en Argentina tendiera a matizar esta construcción, el producto estaba
organizado de forma tal de probar la hipótesis establecida a comienzos de la década
acerca de que el país a mediano plazo dejaría de ser receptor de la cooperación
internacional. En este sentido, el informe transmitía un discurso único con
independencia de quien fuera el público receptor. A partir de este imaginario que
construía una argentina moderna
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Finalmente, Revista del FOAR analizada presenta una cierta continuidad con la década
anterior, puesto que establece como prioritario el vínculo entre la política de
cooperación y la de relaciones exteriores. Sin embargo, se diferencia de esta en el tipo
de vínculo que establece. Mientras que en la década anterior, la cooperación era
considerada como un instrumento de integración en el sistema internacional, la Revista
del FOAR señala una construcción distinta, que enfatiza el lugar de la Argentina en el
sistema internacional a partir de una identidad ‘sur’.
Así el análisis de los documentos señala los matices que existen en las formas en las que
se articulan las políticas de relaciones exteriores, cooperación internacional y desarrollo
en los distintos períodos. Muestra que aunque existe una fuerte subordinación de la
agenda de la cooperación a los objetivos de la política exterior, juegan en esta relación
la consideración de las políticas de desarrollo nacional y las propias lógicas en las que
está inserta la cooperación como régimen de autonomía relativa. En definitiva, el
objetivo de esta presentación no fue más que el de poner en discusión las definiciones
axiomáticas.
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