las organizaciones internacionales: perspectivas teóricas y

k MARS1993Revista jnternac|€flialde cienciassociales iciembre 1993 138

Las organizacionesinternacionales

Marie-Claude Smouts

P. de Senarclens

Christer Jonsson

James A. Caporaso

Helen Milner

Jean-Philippe Thérien

Editorial

Perspectivas teóricas

Organizaciones internacionales y teoríasde la regulación: algunos elementos de reflexión 519La teoría de los regímenes y el estudiode las organizaciones internacionales 529La organización internacional y la cooperación:una perspectiva interorganizacional 541Hacia una sociología de las institucionesinternacionales: crítica de la teoría del régimen,y perspectivas futuras 557

Los regímenes internacionales y la políticamundial 569La contribución de la literatura francófonaal estudio de las organizaciones internacionales 577

Gene M. Lyonsy Michael MastandunoPeter Lengyel

Tendencias actuales

Intervención internacional, soberanía de losEstados y futuro de la sociedad internacional 595La reforma de la administración públicainternacional en un nuevo contexto mundial 613

Ómer Faruk Genckaya

Debate abierto

El Proyecto de Cooperación Económicaen el Mar Negro: un desafío regional a laintegración europea 631

RICS 138/Diciembre 1993

516

Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales 641

Libros recibidos 644

índice de materias y de autores 646

Números aparecidos 652

Editorial

El último número de la RICS dedicado al estu-dio de las organizaciones internacionales apa-reció en 1977 (V. XXIX, n.° 1). A partir deentonces, la teoría de las organizaciones inter-nacionales ha evolucionado. La literatura deinspiración funcionalista y neo-funcionalistade los años 1950-1970, se ha visto contrastada,desde finales de los 70, por la teoría de losregímenes que ha dominado el campo duranteel siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin dela Guerra Fría ha trastornado el marco políti-co-estratégico mundial donde operan las orga-nizaciones internacionales y, en particular, lasNaciones Unidas. Por ello, nos ha parecidoimportante dar prioridad a este tema.

Al presente número le seguirá, en mayo de1995, una publicación sobre «Los cincuentaaños de la ONU», que incluirá artículos retros-pectivos evaluando la acción de la Organiza-ción Mundial después de medio siglo y diver-sos análisis prospectivos reflexionando sobrecuál podría ser su papel en los albores delpróximo milenio.

Los artículos que aparecen en este númerose abren con los textos de M.C. Smouts, P. deSenarclens y Ch. Jonsson, que presentan análi-sis críticos y trabajos sobre las organizacionesinternacionales de origen americano produci-dos durante los quince últimos años, compren-diendo. Ínter alia, los escritos sobre transna-cionalismo, la teoría de los regímenes y elmultilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.

Krasner y J.G. Ruggie, por citar sólo algunosautores importantes.

Hemos creído necesario acompañar estostres análisis críticos con los puntos de vista ycomentarios de dos autores americanos, J.A.Caporaso y Helen Milner, a fin de presentarun panorama más amplio del estado actual dela teoría de los organismos internacionales.

La contribución de J. Ph. Thérien, que pre-senta la aportación de la literatura francófonaal estudio de los organismos internacionales,completa de forma útil este panorama interna-cional. Lo mismo ocurre con el artículo deG.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizanlas organizaciones internacionales a partir deun debate de la sociedad internacional, marca-da actualmente por una tendencia al interven-cionismo y a las transformaciones sufridas porel principio de la soberanía estatal. En el pri-mer texto de la parte temática, P. Lengyelanaliza la evolución de la función pública in-ternacional, en el nuevo contexto mundial. Enel artículo de Ó.F. Genckaya, que cierra lapublicación, continúa la discusión sobre la in-tegración europea, tema del n.° 131 de laRICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazocon la parte temática del presente númeropuesto que estudia un caso particular de insti-tucionalización de la cooperación económicaregional, la que existe entre los países ribere-ños o cercanos al Mar Muerto.

A.K.


Organizaciones internacionalesy teorías de la regulación:algunos elementos de reflexión

Marie-Claude Smouts

Desde la obra precursora de David Mitrany(1943)' hasta el último libro de Ernst Haas(1990)2, pasando por las minuciosas enumera-ciones de problemas de H. Jacobson3, o losesfuerzos de la revista International Organiza-tion por renovar el planteamiento de la cues-tión, todo parece haberse dicho sobre las orga-nizaciones internacionales. Los investigadoresde esta disciplina disponen de un vasto cuer-po de conocimientos sobre las finalidades, fun-ciones, mecanismos deadopción de decisiones yproblemas de funciona-miento4. Abundan las ta-xonomías, cuestionarios,modelos, variables, «de-pendientes» o «indepen-dientes». Tampoco faltanmonografías de calidad.¿De dónde viene pues estaimpresión difusa de insa-tisfacción, este sentimien-to de caminar en círculosque se percibe en cuanto sereúnen dos o tres especia-listas de las organizacionesinternacionales que se niegan a ver en la no-ción de «régimen» el alfa y omega de la refle-xión sobre lo multilateral?

La desazón proviene en parte de la situa-ción difícil en que se encuentra la reflexiónteórica sobre las relaciones internacionales. Yaestancada en los años ochenta, le ha faltado yle sigue faltando la conceptualización para ex-plicar las transformaciones que se están pro-duciendo y prever sus consecuencias. El mun-do está fragmentado, con múltiples centros,privado de las divisiones que servían de pun-

tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe-ranía territorial, primacía de las naciones-Estado, etc. La reflexión sobre las organizacio-nes internacionales ha de verse forzosamenteafectada. ¿Cómo saber el efecto que tienen lasorganizaciones internacionales en el sistemamundial si ni siquiera sabemos cómo repre-sentarnos este sistema?

Una sociologíarenovadaMarie-Claude Smouts es directora

de investigación del Centro Nacional deInvestigación Científica, y profesorade teoría de relaciones internacionalesen el Instituto de Estudios Políticos deParís. Es autora de numerosos libros yartículos sobre las relaciones Norte-Sury la diplomacia multilateral. Su últimaobra se titula Le retournement du mon-de: Sociologie de la scéne Internationale1992 (en colaboración con BertrandBadie).

Del «transnacionalismo» yla «interdependencia» delos años setenta y ochenta,en cuyo contexto se desa-rrollan las tesis «neorrea-listas», hemos pasado a la«mundialización», nociónpropuesta por economistasjaponeses para describircómo las empresas definenahora su estrategia a escalamundial. La interconexiónde las redes de producción,

información y financiación va continuamenteen aumento. Las herramientas de producción,las técnicas y los capitales circulan a una velo-cidad sin precedentes. Por un lado, la parteesencial de los intercambios internacionales-comercio e inversiones directas- se polarizaen torno a algunas zonas de desarrollo, agra-vando la marginación de las zonas que quedanexcluidas del proceso. Por el otro, los desequi-librios entre los países, y en el interior deéstos, se acentúan a medida que aumenta ladisparidad entre los que pueden jugar el juego


520 Marie-Claude Smouts

de la mundialización y los que no tienen losmedios de hacerlo. Esto ha alterado el princi-pio de territorialidad política en el que se ba-saba clásicamente el orden internacional. Elespacio interno ha sido fragmentado por múl-tiples actores diferenciados, más o menos in-sertos en los circuitos transnacionales dondese persiguen intereses muy diversos y deja dehacerse referencia al interés nacional5. El Esta-do domina cada vez menos las regulacioneseconómicas. Los límites entre lo interno y loexterno se hacen más vagos, en tanto que coe-xisten en el escenario mundial un sistema inte-restático y un mundo «multicéntrico», consti-tuido por un número casi infinito de actoresbasados en redes de vasallaje muy poco codifi-cadas, lo que agrava aún más la crisis de lanación-Estado6. Como tan bien ha descrito Ja-mes Rosenau, el sistema internacional se ha«bifurcado»7. La dificultad, o imposibilidad,de identificar la unidad de base de la políticainternacional explica en gran parte el desordendominante y el desconcierto de los teóricos.

Si bien es evidente que las grandes organi-zaciones de la posguerra, tan estudiadas y co-nocidas, como las Naciones Unidas, el GATT,la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son inca-paces de responder a las nuevas exigencias deun sistema internacional que está sufriendouna transformación profunda, y si las de re-ciente creación (G7 o CSCE) tampoco consi-guen mejores resultados, ya que estas nuevasexigencias no son suficientemente claras. Des-de su origen mismo, la finalidad reconocida ala organización internacional era la instaura-ción de una especie de «international gover-nance»8, mediante la cooperación de los Esta-dos en cierto número de esferas. Sus tareaseran relativamente fáciles de identificar: ges-tionar los problemas comunes entre Estados,establecer reglas y procedimientos que debíanrespetar los Estados, redistribuir un mínimode recursos entre Estados de nivel desigual dedesarrollo y prevenir y resolver los conflictosentre Estados. En la medida en que subsiste elsistema interestatal estas misiones siguen sien-do válidas, con todas las dificultades y contra-dicciones que tan bien conocemos. Pero cadavez es más frecuente que se exija a la organiza-ción internacional no sólo que sirva de enlaceentre Estados nacionales, sino también que seencargue de las regulaciones sociales que antescorrían por cuenta de los actores internos (Es-

tados, sindicatos, empresas locales u organiza-ciones intermediarias de toda especie). En unmomento en que se multiplican los actores ylos procesos rebeldes a toda institucionaliza-ción en un contexto de desregulación socialgeneralizada a escala planetaria (difusión de laviolencia, prácticas mafiosas, migraciones ma-sivas, etc.), la organización internacional debe-ría ser el actor colectivo encargado de estable-cer el «compromiso institucionalizado»9 regu-lador de toda Gesellschaft: las Naciones Uni-das en Camboya o en Somalia, el BancoMundial en África, el Fondo Monetario enAmérica Latina, las Naciones Unidas/CEE/OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europeaen la Europa de los Doce, etc. Por último, elelemento temporal en la diplomacia y la buro-cracia de las organizaciones internacionales seha visto superado por la realidad. Por unaparte, la acción multilateral es cada vez másurgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixiafinanciera, epidemias o catástrofes naturales.El sistema de las organizaciones interguberna-mentales está a punto de implosionar: crisisfinanciera del Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Refugiados (ACNUR),saturación de los organismos de las NacionesUnidas, acciones ad hoc en las operaciones demantenimiento de la paz, siempre frágiles ymás o menos improvisadas, etc.

El Secretario General de las Naciones Uni-das y los responsables de las grandes organiza-ciones de socorro no lo ocultan: sus organi-zaciones están desbordadas y no tienen me-dios de responder al alud de peticiones. Porotra parte, la solución de los problemas de quese encargan las organizaciones internacionalesrequiere un plazo largo, el plazo de las trans-formaciones culturales, económicas y socialesque se llevan a cabo durante una generación,como mínimo. En lo que se refiere al medioambiente, se habla incluso de las «generacio-nes futuras»...

Tantas contradicciones enredan los objeti-vos. La misión de las organizaciones interna-cionales no es clara, y los criterios para dife-renciar el éxito del fracaso son indefinibles.Así, pues, ¿no sería mejor retomar el análisisde las organizaciones internacionales en supunto de partida -el hecho social- y reconsi-derar la finalidad y los modos de funciona-miento de las entidades multilaterales en unasociología renovada?

Organizaciones internacionales y teorías de la regulación 521

Reunión del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del «Uruguay Round» en 1986. Punta delEste, Uruguay . Sangmnetti/Uru

Reflexionar sobre la regulación

La deuda de la teoría de las relaciones interna-cionales hacia la sociología no es reciente. Lareflexión sobre la racionalidad, la adopción dedecisiones en materia de política extranjera, lasistémica o el funcionalismo, ¿acaso no se ins-piran en medida considerable en los trabajosprecursores de la sociología de las organizacio-nes? No obstante, una seria limitación ha fre-nado durante mucho tiempo el paso de la so-ciología interna a la sociología internacional:el carácter específico del Estado, actor princi-pal en el escenario mundial y gran responsablede sus divisiones. En la actualidad, esta limita-ción está muy atenuada. No sólo ha dejado deexistir la primacía del Estado, que no es sinoun actor entre otros en el escenario internacio-nal (con excepción de la esfera diplomático-militar, y aún...), sino que el Estado ha dejadode controlar en gran parte la dialéctica de launidad y la fragmentación. El Estado ya noestructura él solo el sistema internacional: laproliferación de actores transnacionales, su he-terogeneidad y la multiplicación de los proce-

sos de interacción le impiden dictar las propie-dades definitorias de un juego cada vez másabierto. Por muchos conceptos podemos ha-blar ahora de una «sociedad» mundial. Entales condiciones, ¿por qué no aplicar a lasrelaciones internacionales las estructuras deanálisis utilizadas por la sociología para preverlos mecanismos ordinarios de regulación so-cial?

En efecto, trátese del orden internacional odel orden interno, se plantea la misma cues-tión: ¿cómo se establecen las reglas y un míni-mo de regularidad en las relaciones sociales,sin las cuales no hay orden posible? El plantea-miento basado en los «regímenes» no permiteresponder a esta cuestión. Habiendo pasadodel neoinstitucionalismo a la ciencia política,cuyo vocabulario, procedimientos y argumen-tos10 (a su vez inspirados en la escuela neoins-titucionalista de teoría económica) utiliza, esteplanteamiento parte del supuesto de que elproblema está resuelto: como las institucionespara los neoinstitucionalistas, los regímenestienen la ventaja de dar una cierta estabilidada los intercambios, permitiendo las anticipa-


ciones recíprocas y una mejor informaciónmutua". Sin embargo, así como los neoinstitu-cionalistas no han enriquecido la sociología delas instituciones, los defensores de los regíme-nes tampoco han innovado en la conceptuali-zación de las organizaciones internacionales.Su mérito principal consiste en haber recorda-do que las organizaciones formales no son másque un elemento entre otros de un conjuntoinstitucional vasto y diverso. Su debilidadprincipal estriba en el postulado según el cualexisten reglas de comportamiento relativa-mente duraderas, que los actores conocen yconsideran válidas, y que les proporcionan elmarco en el que tratarán de alcanzar sus obje-tivos. Este postulado se ve desmentido por loshechos todos los días. Por ejemplo, ¿cómo ha-blar del «régimen» del GATT o de las Nacio-nes Unidad, cuando las reglas del comerciointernacional y de la seguridad colectiva hansido objeto de confrontaciones y ajustes cons-tantes? No es que los mecanismos del inter-cambio y las estructuras de la seguridad seancompletamente caóticas y aleatorias, sino queen el juego internacional, como en otros juegossociales, la regla nunca es fija sino que seelabora y transforma permanentemente a me-dida que se desenvuelve la acción.

Así pues, más que de régimen deberíamoshablar de «regulación conjunta», con los tér-minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12.En efecto, en el momento en que los interna-cionalistas norteamericanos desarrollaban enlos Estados Unidos la noción de «régimen»,sociólogos de la empresa elaboraban en Fran-cia una «teoría de la regulación» en términosbastantes comparables, aunque en un contextomuy distinto: el de la sociología industrial. Elparalelismo de la acción es tanto más sorpren-dente cuanto que, de forma manifiesta, estasdos comunidades se ignoran entre sí. No obs-tante, en formas distintas se interesan en lamisma cuestión: la elaboración del compromi-so recíproco en un juego social cooperativo.

La teoría de la regulación conjunta es espe-cialmente idónea para las relaciones interna-cionales. En efecto, su punto de partida es ladiversidad, o incluso la oposición, entre lospuntos de vista de los actores presentes, y sufinalidad consiste en determinar cómo se llegaa compromisos que cada uno de los actoresestime satisfactorios y se comprometa a respe-tar. En este contexto, la regulación (social con-

trol) no supone un conjunto de reglas específi-cas, ni tampoco un consenso y aún menos laigualdad de los actores, sino que debe versecomo un proceso. La regla no viene dada deantemano. La actividad que conduce a ella esun juego permanente de intercambios, ajustesmutuos y negociaciones. Esta visión dista mu-cho de la concepción tan extendida según lacual la actividad colectiva y la cooperaciónson resultados de la suma de acciones indivi-duales de actores racionales inspirados en unmismo interés, idea que tantas decepciones hacausado entre los analistas de las organizacio-nes internacionales (y también entre los deci-sores). Contrariamente a los modelos inspira-dos en la teoría de los juegos (tan de moda enla literatura reciente de las relaciones interna-cionales), en los que la cooperación obedece areglas específicas aplicadas por actores racio-nales13, este enfoque deja sitio a lo irracional, alas patologías de la decisión y al enfrentamien-to: las reglas no se establecen de una vez portodas ni se pueden deducir de una función oestructura definidas a prior i, sino que se elabo-ran y se reelaboran en respuesta a los resulta-dos mismos de la acción, en una negociaciónincesante que establece nuevas diferenciacio-nes, jerarquías y división de tareas.

Este enfoque no ignora las jerarquías delpoder, pero limita su alcance con la noción de«regulación conjunta» (J.D. Reynaud, 1988).En efecto, se distinguen dos fuentes de regula-ción: una regulación de control (externallycontrolled regulation) y una regulación autóno-ma (self-regulation). Las dos regulaciones coe-xisten y se enfrentan constantemente. La pri-mera emana de los que tienen el poder deidear las reglas y sancionar, y «se esfuerzanpor dominar la situación» (1991, pág. 123). Lasegunda es la de los actores subordinados queprocuran recuperar este dominio mediante es-trategias de evasión, rodeo y renegociación.Las reglas del juego son producto del encuen-tro de estas dos fuentes de regulación y delenfretamiento de estas racionalidades distin-tas, de donde procede el concepto de regula-ción conjunta.

Está clara la utilización que podría hacersede este enfoque en las relaciones internaciona-les entre actores desiguales en un sistema deinterdependencia asimétrica. Mejor que el en-foque ultraliberal o su antítesis dependentista,ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.


Sacos de azúcar suministrados a El Salvador por Médicos sin Fronteras, abril 1991. Los límites de las organizacio-nes intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la acción de lasOrganizaciones no -gube rnamen ta l e s . Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.

este enfoque permite explicar el juego sutilentre coaliciones hegemónicas que gozan delpoder de determinar las reglas y elegir los des-tinatarios de ellas. Las primeras se resignan amenudo a flexibilizar las normas por la fuerza,no queriendo pagar el precio de una políticade sanciones, y las segundas desarrollan estra-tegias múltiples de evasión y rodeo que ate-núan el rigor de reglas no admitidas. El juegose nutre de esta confrontación permanente.

Ejemplo de ello, entre otros, son los diez añosde ajuste estructural en África. A pesar detodos los medios de presión de que disponen,las instituciones occidentales de cooperaciónno han conseguido imponer sus criterios de«good governance» y sus recetas de buena ges-tión «de eficacia demostrada» a los Estados«beneficiarios». El fracaso de las condicionesy políticas de ayuda aplicadas desde comien-zos de los años ochenta es patente. El aprove-


chamiento de la asistencia por parte de clanesque tratan de consolidar su poder político ha-ciéndose con el control de los flujos financie-ros es bien conocido. El carácter poco realistade las condiciones impuestas por los suminis-tradores de fondos, y en particular por el Ban-co Mundial, no lo es menos14. La experiencialo demuestra: las únicas condiciones aplicadasen África son las que se definen en común conlos responsables locales y que corresponden aldeseo de un grupo de presión decidido a rom-per un determinado bloqueo.

Siguiendo dicha lógica, la regulación con-junta, la regla, es un compromiso frágil queconstantemente se pone en entredicho:

«Una regla social no es un contrato que fijede modo explícito y exhaustivo los derechos ylos deberes; más bien es la formulación incom-pleta, y en parte implícita, de un compromisorecíproco en un juego social que, por lo menosen determinados aspectos, es un juego de coo-peración» (Reynaud, 1991, pág. 121).

Queda por ver por qué los actores se venabocados a aceptar este compromiso y estareciprocidad. Y es que la regla define «unaracionalidad que guía las decisiones del ac-tor». La regla «define y justifica las expectati-vas mutuas» (los defensores de los «regíme-nes» encontrarán aquí una terminología fami-liar) y, sobre todo, está vinculada a un proyec-to: el respeto de la regla no sólo permitealcanzar un objetivo común, para el cual lacolaboración es necesaria, sino que ademásgarantiza la pertenencia a una colectividad.

«Aceptar una regla es comprometerse enun proyecto, definido a la vez por un objetivo(protección, supervivencia, éxito) o por la co-munidad social que constituye» (Reynaud,1991, pág. 122).

Así pues, la regla tiene un doble criterio devalidación. Por una parte, los resultados quepermite alcanzar, y por la otra, su virtud socia-lizadora, que legitima la obligación y la limita-ción aceptadas.

Este compromiso recíproco, con frecuenciamal determinado, puede o no plasmarse eninstituciones. Para los teóricos de la regulaciónconjunta, la tendencia a la institucionalizaciónes frecuente y se debe a la dificultad de losactores para concluir acuerdos estables, y a lanecesidad de recurrir a un «tercero garante»(imperfectamente traducido como third partyarbitratiori). La creación de una institución

modifica el proceso de intercambios y ajustesmutuos. No crea por sí sola Estados estables,pero favorece el desarrollo del juego y su repe-tición. El juego continúa, y se transforma gra-dualmente o a intervalos.

Aquí también los internacionalistas en-cuentran puntos de convergencia con sus pro-pias preocupaciones: toda la historia de lasorganizaciones internacionales, sus adaptacio-nes sucesivas y su supervivencia, a pesar detantos fracasos, se explica de esta manera. Elelemento multilateral permite la repetición deljuego: nadie gana siempre, pero, según el mo-mento y el caso de que se trate, todos puedenesperar ganar un día alguna cosa. Esta «reci-procidad difusa», descrita por R. Keohane15,hace de freno a las tendencias centrífugas deldiálogo internacional. Explica en parte la resis-tencia de la construcción europea a las múlti-ples crisis que ha sufrido desde sus orígenes ypermite comprender por qué, a pesar del atas-co de las negociaciones en el GATT, nadie seha atrevido a romper la negociación durantemás de seis años. Sean cuales fueren sus insufi-ciencias, las instancias multilaterales siguensiendo el mecanismo que permite mantenerun mínimo de juego colectivo cuando el en-frentamiento sobre el terreno parece excluirtoda cooperación16.

Las crisis de la regulación

Desde los años ochenta, los procesos de regu-lación a escala nacional e internacional pare-cen haber entrado uno tras otro en crisis. Eldecenio de los ochenta fueron «años perdidospara el desarrollo» en la mayoría de los paísesdel Sur, con las múltiples consecuencias queconocemos. Los mecanismos de regulación delos «países del Este» se han hecho añicos y, eneste ambiente de descomposición, la crisis eco-nómica va acompañada de una crisis culturalque hace muy improbable el establecimientode nuevos modos de regulación en un futuropróximo. A todos estos grupos poseídos por lafiebre de la identidad, la función socializadorade la regla establecida por consentimiento re-cíproco es seguramente lo que menos les preo-cupa. Por su parte, las sociedades industrialesoccidentales han entrado en una fase de graninestabilidad económica y social (¿con excep-ción del Japón?). La Escuela parisiense de la


regulación11 ve en ello manifestaciones de unacrisis estructural: la crisis del «modelo fordis-ta», nacido en América del Norte, exportado aEuropa occidental y propuesto como ejemploal resto del mundo.

Este otro enfoque de la regulación, tan dis-tinto de la problemática de J.D. Reynaud ensus ambiciones y sus fundamentos teóricos,viene siendo objeto de los trabajos de econo-mistas franceses desde mediados de los añossetenta, con una audiencia cierta y, paradóji-camente, una mejor acogida en las disciplinascercanas a la economía, la sociología, la cien-cia política y la historia18. Este enfoque intere-sa al internacionalista en cuanto que trata deactualizar el conjunto de procedimientos, for-mas institucionales y reglas de juego que ga-rantizan una regulación en la organización delas relaciones sociales establecidas en la activi-dad económica. Para esta escuela, la regula-ción es el modo en que una relación social sereproduce a pesar de su carácter conflictivo ycontradictorio. En este caso el modo de regula-ción es «el conjunto de normas incorporadas oexplícitas, instituciones, mecanismos de com-pensación y dispositivos de información queajustan permanentemente las previsiones y loscomportamientos individuales a la lógica deconjunto del régimen de acumulación»19. Es-tas formas de regulación se aplican a la forma-ción de los salarios, las modalidades de lacompetencia, los mecanismos de crédito y lacirculación monetaria, y permiten una adapta-ción dinámica de la producción y de la deman-da social. Los investigadores de la regulación,interesados en «el origen de las regularidadesque encauzan la reproducción económica du-rante un período histórico determinado»20, yen los motivos de que se hayan registradolargos períodos de acumulación relativamenteestables, explican el éxito del modelo de desa-rrollo capitalista durante los «treinta años glo-riosos» (los cincuenta, los sesenta y los seten-ta) por el equilibrio conseguido entre el régi-men de acumulación, el proceso de trabajo ylas normas sociales internas de consumo. Ladifusión de la negociación colectiva y el esta-blecimiento de sistemas institucionales que es-tabilizan la relación capital-trabajo (alta pro-ductividad, salarios bastante elevados y con-tratos de trabajo de duración indeterminada)estableció un vínculo entre la producción y elconsumo de masa que garantizó una expan-

sión sin precedentes. Al «modelo fordista» hacorrespondido un círculo virtuoso de creci-miento económico basado en una estrechavinculación entre la productividad y el salarioreal, que aseguró la organización estable y du-radera de las relaciones sociales21.

El capitalismo está sufriendo un cambiocualitativo, y vivimos en una época de transi-ción. La mundialización ha modificado las re-glas del juego y ha provocado una crisis estruc-tural. Los procesos de producción se descom-ponen internacionalmente, las nuevas tecnolo-gías modifican el proceso de trabajo y laproductividad, la movilidad creciente del ca-pital permite invertir o desinvertir sin preocu-parse de las fronteras nacionales. El régimende acumulación, definido como «un modo detransformación conjunta y compatible de lasnormas de producción, distribución y uso», seha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflo-jado el vínculo entre la producción y el consu-mo de masas. El final del fordismo refleja laruptura con un modelo de desarrollo económi-co que ha durado tres decenios.

Sea cual fuere la idea que se tenga a esterespecto, esta problemática tiene el mérito dellamar la atención sobre la necesidad de unaadaptación del comportamiento y las activida-des de un cierto número de factores -financie-ros, empresas, asalariados, administraciones-a la regulación del orden político-económico.Esta regulación tiende a hacerse a escala inter-nacional, regional si no mundial. Trátese delcomercio exterior, las inversiones directas olos movimientos de capitales, las recomposi-ciones van muy de prisa, más que las innova-ciones institucionales: en Norteamérica, en lazona Japón/NEI de Asia y en Europa, asisti-mos a transformaciones que darán lugar a laaparición de nuevas formas de organizaciónsocial y de regulación económica, aún difícilesde prever. Las crisis de la regulación se carac-terizan precisamente por esta fase de inestabi-lidad, en la que vemos cómo se desestructuranlos antiguos sistemas y se emprende una bús-queda lenta y contradictoria de nuevos siste-mas que nadie puede prever cómo serán.

La revalorización del mercado a escalamundial ha impuesto un nuevo paradigma:prioridad a la competitividad, al fortaleci-miento de la posición competitiva. El margende maniobra del Estado es limitado, y cadavez necesita más negociar con poderosos gru-


pos financieros y empresas que poseen el do-minio de las inversiones futuras y de la rea-daptación de la producción. La política dedesarrollo está cada vez más subordinada alcomercio. El imperativo de la competitividaddetermina las políticas nacionales y limita elalcance de los compromisos entre los actoressociales. El modo de inserción en la economíamundial y el dominio de sus efectos sobre lasociedad es uno de los principales desafíos aque deben hacer frente todos los países. Losobjetivos políticos se fijan en respuesta a lasexigencias del mercado mundial: los socialis-tas franceses, y quienes confiaron en ellos, lohan aprendido a sus expensas. En gran parte,la dramatización del debate en torno a la rati-ficación del tratado de Maastricht responde ala dificultad de admitir esta realidad y todassus consecuencias.

Una «chapuza» institucional

¿De qué sirven, en este contexto, las organiza-ciones internacionales, y qué tipo de organiza-ciones hacen falta? Una institución supone laplasmación de una o varias relaciones socialesfundamentales en un momento determinado.Sin embargo, una vez codificada en forma deorganización, con sus estatutos, personal, ritosy reglas, la institución tiende, como sabemos,a dar preferencia a los fines de organización yhacer de la supervivencia su objetivo princi-pal. Cuando no corresponda ya a un «hallazgosocial», a un «compromiso institucionalizado»en relación con el cual los actores adaptan suscomportamientos, poca influencia tendrá en larealidad. En sentido estricto, seguirá siendoproveedora de servicios, pero no participaráen la regulación del mundo. Numerosas orga-nizaciones internacionales dan así la impre-sión de girar en el vacío y estar desconectadasde las grandes corrientes del planeta. Funcio-narios y diplomáticos representan papeles enla obra, sobre temas convenidos, mientras quelos actores sociales llevan adelante en otrosforos su competencia/cooperación. A pesar dela extraordinaria reactivación del Consejo deSeguridad, el sistema de las Naciones Unidasestá en fase de descomposición y el diagnósti-co de Pierre de Senarclens sobre «La crisis delas Naciones Unidas» sigue siendo válido22.Las organizaciones creadas al término de la

Segunda Guerra Mundial parecen incapacesde responder a los desafíos de la mundializa-ción. El FMI hace de policía del Tercer Mun-do, pero se muestra incapaz de desempeñar elpapel de estabilizador de los tipos de cambio yde regulador de las liquideces internacionalespara el que fue concebido originalmente. ElGATT sigue siendo un club de negociacionesinternacionales poco institucionalizado e inca-paz de decidir sus disciplinas y hacerlas respe-tar, y que además no controla una gran partedel comercio internacional. La OCDE no esmás que una organización de expertos y deconsulta.

En un sistema mundial abierto, y por ellomismo frágil en los planos económico, políticoy social, todos se dan cuenta de la necesidadde un relanzamiento cooperativo internacio-nal. Y sin embargo, todavía no existe un míni-mo de principios comunes a partir de los cua-les pueda construirse un sistema de vigilanciacolectiva. Se trata de encontrar este sistema noen las organizaciones formales sino en las ins-tituciones de geometría variable, carentes deuna estructura pesada de organización. La pro-liferación de «clubes» y «G» (G7, G5, G24,G15, etc.) prefigura probablemente nuevos ti-pos de mecanismos que deberán establecerseparalelamente a las redes constituidas por losoperadores privados. Estamos presenciandouna verdadera «chapuza» institucional, sinacta de fundación, sin definición a priori delos miembros participantes y sin una misiónpreestablecida.

Por lo demás, la distinción entre coopera-ción internacional pública y cooperación inter-nacional privada tiende a desaparecer. Así porejemplo, muchas asociaciones privadas se de-dican a las mismas actividades que las organi-zaciones intergubernamentales. El ejemplomás famoso es el de la OACI y su organizaciónparalela, la IATA23. Otros ejemplos no menossignificativos son los de la OMS y las ONGhumanitarias, la Comisión de Derechos Hu-manos y Amnesty International, etc. Las orga-nizaciones más poderosas, como el BancoMundial y el Fondo Monetario, necesitan tam-bién la cooperación de actores privados parasus operaciones: ejemplo de ello son las difi-cultades con que tropezó el Banco Mundialpara aplicar el Plan Brady sobre la deuda. Encambio, ha podido observarse la influencia delas organizaciones «verdes» estadounidenses


en los programas de defensa del medio am-biente. No hemos de excluir la posibilidad deque en el siglo xxi mecanismos del tipo de latrilateral o el Club de Davos desempeñan elpapel que antes estaba reservado a las grandesorganizaciones internacionales.

¿Habremos de reconsiderar todo lo queaprendimos y enseñamos sobre las organiza-ciones internacionales?

Traducido del francés

Notas

1. A Working Peace System,Londres, Royal Institute ofInternational Affairs.

2. When Knowledge is Power:Three Models of Change inInternational Organizations.Berkeley, University of CaliforniaPress.

3. H.K. Jacobson, Network ofInterdependance: InternationalOrganizations and the GlobalPolitical System, Nueva York,Alfred A. Knopf/Random House,1979.

4. Véase F. Kratochwily J.G. Ruggie, «InternationalOrganization: a state of the art oran art of the state», InternationalOrganization, otoño de 1986,págs. 753-775.

5. Con respecto a los efectosextremos de la mundialización enel interior de las sociedadesindustrializadas, véase RobertReich, The Work ofNations,Nueva York, Alfred Knopf, Inc.,1991.

6. Véase B. Badie y M.C. Smouts,Le retournement du monde.Sociologie de la scéneinternationale, París,Dalloz/Presses de la Fondationnationale des sciences politiques,1992.

7. James Rosenau, Turbulence inWorld Politics, PrincetonUniversity Press, 1990.

8. Aunque el contenido de estanoción haya variado confrecuencia, véase Kratochwil yRuggie, art. cit, págs. 756-757.

9. La expresión es de ChristineAndré y Robert Delorme, L'Etatet l'économie, París, Le Seuil,1983.

10. Véase James G. Marchy Johan Olsen, «The NewInstitutionalism: OrganizationalFactors in Political Life»,American Political ScienceReview, septiembre de 1984,págs. 734-749, y RediscoveringInstitutions: The OrganizationalBasis of Politics, Nueva York.The Free Press, 1989.

11. Véase el artículo de Pierre deSenarclens, en este mismo número.

12. Jean-Daniel Reynaud (1979),«Conflict et regulation sociale.Esquisse d'une théorie de laregulation conjointe», Revuefrancaise de sociologie, XX, 2,abril-junio, 367-376;(1988), «Les régulations dans lesorganisations: regulation decontrole et regulation autonome»,Revue francaise de sociologie,XXIX, 1, enero-marzo, 5-18;(1989), Les regles de jen, París,Armand Colin.(1991), «La regulation sociale»Revue Internationale d'actioncommunautaire, 25/65 primavera,121-126.

13. Véase el gran éxito de la obrade Robert Axelrod, DonnantDonnant: Théorie ducomportement coopératif París,Editions Odile Jacob, París, 1992.A lo largo de los años hemosvisto cómo el perfectointernacionalista comenzabanecesariamente su primer artículoo su tesis de doctoradorecordando el paradigma de

T. Khun, y después la definiciónde los regímenes segúnS. Krasner. más las exigenciasde la cooperación según Axelrod,todo ello envuelto en un discretohomenaje al neorrealismo,acompañado de una ligera críticadel neofuncionalismo, especie derito iniciático para todo joveninvestigador que quiere serreconocido en la otra orilla delAtlántico.

14. Respecto del balance de lacondicionalidad en África, véase«L'ajustament nécessaire: desfaux semblants aux vraiesreformes», págs. 365-408 en:Serge Michailof (dirigido por). LaFrance et l'Afrique, París,Karthala, 1993.

15. Robert O. Keohane,«Reciprocity in InternationalRelations», InternationalOrganization, 40, invierno de1986, págs. 1-27.

16. Véase el número especial deInternational Organization sobreel multilateralismo, verano de1992, 46, n.° 3.

17. En torno a Michel Aglietta,Robert Boyer, Alain Lipietz,Jacques Mistral y el CEPREMAP(Centre d'études prospectivesd'économie mathématiqueappliquées á la planification).

18. Una excelente ilustración dela aplicación interdisciplinaria dela problemática de la regulaciónal acuerdo de libre comercio entrelos EE.UU. y el Canadá puedeverse en: Gérard Boismenu yDaniel Drache (dirigido por),Politique et regulation: Modele de


développement et trajectoirecanadienne, Montreal/París,Editions duMéridien/L'Harmattan, 1990.

19. A. Lipietz (1986), «Newtendencies in the internationaldivisión of labour: regimes ofaccumulation and modes ofregulation», en A. Scott y M.Storpers, eds., Production, work,territory: the geographical

anatomy of industrial capitalism,Londres.

20. Robert Boyer (1986), Lathéorie de la regulation: uneanalyse critique, París, LaDécouverte, pág. 48.

21. Respecto de la aportación deesta escuela de la regulación a lareflexión sobre el posmodernismo,véase David Harvey (1990), The

Condition of Postmodernitv,Oxford, Blackwell, Cap. 7.'

22. (1988), La crise des NationsUnies, París, PUF.

23. Véase Christer Jónsson,«Interorganizational Theory andInternational Organizations»,International Studies Quarterly,30, marzo de 1986, págs. 39-57.

La teoría de los regímenesy el estudio de las organizacionesinternacionales

P. de Senarclens

El fenómeno de las organizaciones internacio-nales ha tenido una evolución considerabledespués de la segunda guerra mundial porqueel número y la variedad de estas organizacio-nes aumentó en forma muy rápida, especial-mente a partir de los años sesenta. El fin de laguerra fría y los trastornos estructurales que loacompañaron han puesto a las Naciones Uni-das en un primer plano de la actualidad inter-nacional en razón del nuevo papel que corres-pondió al Consejo de Segu-ridad en la guerra del Gol-fo, del número y la impor-tancia cada vez mayoresde las operaciones de man-tenimiento de la paz, en ElSalvador, en Camboya yen Yugoslavia entre otras,o de la importancia delapoyo que, con la Oficinadel Alto Comisionado delas Naciones Unidas paralos Refugiados, presta a lasactividades humanitariasen Somalia o en el Kurdis-tán entre otros lugares. Enel curso de los años ochenta, las institucionesde Bretton Woods, el Fondo Monetario Inter-nacional y el Banco Mundial, han ejercido unainfluencia decisiva en la gestión de los proble-mas de la deuda y la ejecución de programasde ajuste estructural y han asumido tambiénun importante papel político que afecta al de-sarrollo económico y social de numerosos paí-ses de América Latina y África y, en formamás general, a las relaciones Norte-Sur en suconjunto. Desde 1986 el GATT es el foro paralas negociaciones de la Ronda Uruguay, califi-

cadas de decisivas para el futuro de la econo-mía mundial y, por consiguiente, para la evo-lución de las relaciones internacionales. Porúltimo, las instituciones de la Comunidad Eu-ropea están en el centro de un proceso deintegración económica y política que entrañauna profunda mutación en las relaciones inter-nacionales contemporáneas. Cabe así recono-cer que una parte cada vez mayor de la políti-ca mundial tiene lugar en el seno de organiza-

ciones internacionales o enel marco de negociacionesmultilaterales organizadaspor ellas. Los gobiernos re-curren cada vez en mayormedida a estas organiza-ciones para proteger su se-guridad, hallar solucionesa sus problemas socioeco-nómicos y hacer frente alos nuevos problemas queencuentran en los ámbi-tos humanitarios o ecoló-gicos.

Pierre de Senarclens es profesor de re-laciones internacionales en la Universi-dad de Lausana (Suiza). ActualmenteSecretario Ejecutivo de la Comisión in-dependiente sobre población y calidadde la vida, UNESCO, 1 rué Miollis,75732 París Cedex 15, Francia. Hasido Director de la División de losDerechos Humanos y la Paz en laUNESCO (1980-1983). Entre sus obrasrecientes se incluyen La crise des Na-tions Unies (1988), La politique Inter-nationale (1992), De Yalta au rideau defer (1993).

Un campo de estudio descuidado

Es curioso, pues, que el estudio de las organi-zaciones internacionales no haya avanzado enel curso de estos últimos decenios. Después dela creación de las Naciones Unidas hubo abun-dantes trabajos de inspiración jurídica sobreellas, sobre los distintos órganos de la institu-ción y sobre las organizaciones del sistema. Enlos años cincuenta, las teorías de la integra-ción, de inspiración funcionalista, tuvieroncierto eco al establecerse organizaciones de


530 P. de Senardens

cooperación regional en Europa. Esta corrien-te de investigación se agotó progresivamentehasta el punto en que la teoría del funcionalis-mo no se ha renovado en el curso de estosúltimos años. En la mayor parte de los casos,los estudios sobre los procesos de integracióneuropea son descriptivos e institucionales apesar del considerable grado de desarrollo deese movimiento. En los años setenta, se teníala impresión de que el aumento del número deorganizaciones internacionales y de organiza-ciones no gubernamentales debía revivir el in-terés por ellas en el marco de las reflexionessobre la interdependencia mundial y en la im-pugnación del paradigma «realista». Sin em-bargo, esta perspectiva no ha renovado verda-deramente el estudio de las organizacionesinternacionales'.

Al examinar la literatura relativa a la socio-logía de las relaciones internacionales, espe-cialmente la muy abundante que han escritoinvestigadores anglosajones, es muy difícil en-contrar conceptos y orientaciones de investiga-ción que aclaren con un criterio innovador lanaturaleza y el desarrollo de estas institucio-nes. Hoy es posible dar una mirada a las prin-cipales publicaciones periódicas dedicadas a lateoría de las relaciones internacionales sin en-contrar artículos en que haya un análisis poli-tológico de ellas. Por añadidura, las obras de-dicadas a las organizaciones internacionales secaracterizan principalmente por ser de índolehistórica, descriptiva y normativa. Así, los li-bros de texto universitarios incluyen general-mente consideraciones sobre el crecimiento delas organizaciones internacionales, tipologíasrelativas a ellas, reflexiones sobre sus distin-tas «funciones» con referencias obligadas ala obra de Mitrany, pero el análisis politoló-gico sigue siendo rudimentario y apenas serenueva.

Cabe formularse algunas hipótesis acercade esta carencia analítica. La más evidente serefiere al predominio del realismo en el estu-dio de las relaciones internacionales, paradig-ma que tradicionalmente dedicó la parte esen-cial de su programa de investigación a losEstados y desestimó el papel de las organiza-ciones internacionales, cuya importancia polí-tica le parecía escasa. Este marco conceptual,erigido contra los enfoques institucionales yjurídicos tradicionales, desestimó a las organi-zaciones internacionales para dejar a cargo de

los juristas o los historiadores la tarea de des-cribir su evolución, estructura, mandato y mo-dus operandi.

Por el contrario, los politólogos interesa-dos en el estudio de estas instituciones hanmanifestado muchas veces un rasgo «idealista»que los disuade de comprender este objeto entoda su complejidad, como si temieran des-valorizar su vocación normativa, socavar susobjetivos pacíficos o minimizar la utilidad desus funciones. Paradójicamente, los enfoquesfuncionalistas, a pesar de ser de inspiraciónpolitológica, han afianzado este rasgo «idea-lista». Han partido de la hipótesis de quelas organizaciones internacionales asumían unpapel provechoso al reforzar la cooperacióninternacional y administrar los programas decooperación necesarios para los Estados. Porello, no se ocuparon para nada de sus proble-mas internos de funcionamiento ni de la dis-torsión de su mandato. Aún en nuestros días laliteratura sobre las organizaciones internacio-nales suele partir de la premisa de que estándedicadas a la paz y a la cooperación interna-cional, lo que aún no está demostrado, y esteaspecto normativo inhibe su análisis riguroso.Así ocurre en particular en el caso del estudiodel sistema de las Naciones Unidas, ya que losanálisis de las instituciones de Bretton Woodsofrecen por lo general una variedad de puntosde vista más críticos. Además, la diversidad delas organizaciones internacionales, la variedadde sus mandatos y, sobre todo, la complejidadde sus modus operandi no facilita su estudiosistemático y, en particular, los intentos deformular una reflexión teórica coherente en lamateria. Parecen especies de «cajas negras»cuyo funcionamiento interno dimana de me-canismos burocráticos tradicionales que nomerecen un análisis especial. Por último, ysobre todo, la sociología de las relaciones in-ternacionales sigue sometida a la gran influen-cia de las obras de investigadores anglosajo-nes, que han entablado estrechas relacionescon el establishment político, en particular elde los Estados Unidos.

La declinación de los estudios relativos alas organizaciones internacionales ha puestoasí de manifiesto el desinterés de los círculosdirigentes estadounidenses respecto de estasinstituciones, especialmente las del sistema delas Naciones Unidas. En términos generales,los círculos de investigadores estadounidenses

La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales 531

Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la queparticiparon cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundación del Banco Mundial para la Reconstrucción yel Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.

son muy sensibles a las modas intelectuales ylos conceptos e ideas que proponen unos pocosde ellos se convierten inmediatamente en temaobligado de todos los proyectos de investiga-ción.

En esta perspectiva, el estudio de las re-laciones internacionales ha tenido por ob-jeto principal la política y la estrategia de lasgrandes Potencias, los Estados Unidos enparticular, e incluso la acción de entidades noestatales que ponen de relieve la hegemo-nía estadounidense, como las empresas trans-nacionales o las instituciones de BrettonWoods.

Cabe agregar que las organizaciones inter-nacionales recurren muchas veces a investiga-dores en ciencias sociales y establecen asívínculos de dependencia que pueden debilitarel rigor científico de los trabajos relativos aellas.

La teoría de los regímenes

En los Estados Unidos, la evolución de la pu-blicación periódica International Organizationpone de manifiesto cómo han declinado lasobras dedicadas concretamente al análisis po-litológico de las instituciones internacionales.Esta publicación, creada en 1947 justamentepara estudiar el fenómeno de las organizacio-nes intergubernamentales, incluía entoncesuna parte en la cual se resumían las activida-des de las Naciones Unidas y otras organiza-ciones. Esta parte desapareció en los años se-senta, período en el cual la publicación dejó delado el ámbito de estudio concreto que consti-tuían las organizaciones internacionales. Encambio, y se trata de una paradoja, esta publi-cación tuvo un papel primordial en la refle-xión sobre la institucionalización cada vez ma-yor de las relaciones internacionales y suscitó

532 P. de Senarclens

en los años sesenta interesantes reflexiones so-bre los fenómenos transnacionales y sobre lainterdependencia creciente de la sociedad in-ternacional. Fue en ella donde se lanzó el con-cepto de régimen, dando lugar después a todoun cuerpo de obras teóricas sobre el problemaal tiempo de preguntarse también cuáles eranlas condiciones económicas y políticas quepermitían la formulación y el desarrollo de losprincipios, las normas y los procedimientos deadopción de decisiones necesarios en las rela-ciones entre los principales actores en el esce-nario internacional. Ampliando esos plantea-mientos, algunos investigadores se formularoninterrogantes acerca del fenómeno del multila-teralismo, teoría que, según algunos, arrojaríagrandes luces sobre una gran variedad de me-canismos de cooperación internacional.

El programa de investigación a que dieronlugar estos enfoques teóricos tiene el mérito deponer de relieve la importancia de las relacio-nes de cooperación entre los Estados en lasrelaciones internacionales y de dar comienzo asu estudio. Tienden a mostrar que las institu-ciones ejercen una influencia positiva sobre laevolución de la política internacional. J.G.Ruggie destacaba hace poco tiempo que ha-bían contribuido a «estabilizar» las consecuen-cias de la desintegración del imperio soviéticoy destacaba por lo menos quince «agrupacio-nes multilaterales» que participaban en la for-mación del destino colectivo del continenteeuropeo2. Las instituciones presentan la venta-ja de dar una estructura relativamente establea las relaciones internacionales y de permitirque los distintos agentes que participan enellas prevean su comportamiento respectivo yaumenten recíprocamente su información so-bre los objetos de la cooperación. El ordeninternacional se basa en el principio de la so-beranía de los Estados. Sin embargo, éstos de-ben someterse a las «reglas del juego» que hanestablecido o aceptado so pena de perder tam-bién los derechos y ventajas que obtienen delos arreglos institucionales. Resulta, pues, quelas instituciones tienen un papel constanteen la política internacional y que los Estadostienen muchas dificultades para transformaro descartar las que se han hecho obsoletas oengorrosas3. Estos cambios resultan tanto másdifíciles cuanto que deben ser negociados en-tre Estados cuyos objetivos son diferentes yque no obedecen a las mismas concepciones

ideológicas y políticas. Así, el estudio de lasrelaciones internacionales no debe limitarse alanálisis de las relaciones de poder, como pen-saban los «realistas».

Esta perspectiva teórica recalcó la impor-tancia de las instituciones internacionales,pero no sirvió para precisar sus elementosconstitutivos y esta deficiencia es notable en lateoría de los regímenes, que se caracteriza porun análisis de las instituciones que ocultabauna parte esencial de su papel político. Dehecho, el concepto de régimen, tal como esutilizado por los partidarios de esta teoría, noha sido jamás objeto de una definición precisay coherente y este defecto conceptual ha entor-pecido sin lugar a dudas la renovación delestudio de las organizaciones internacionales.Las definiciones de este concepto comprendenobjetos heterogéneos y remiten a significadosdiferentes. En su acepción tradicional, el régi-men denota «la forma de administrar o gober-nar una comunidad». Se habla así de régimenliberal o de régimen autoritario para definir unsistema de legitimidad y formas especiales deorganización económica, social y política. Enuna segunda acepción más restrictiva, se defi-ne el régimen como el «conjunto de disposi-ciones legales o administrativas que organizanuna institución4. El concepto de régimen,transpuesto al marco del estudio de la políticainternacional, podría definir un conjunto deprincipios, normas y prácticas políticas quedeterminan las características institucionalesde una organización regional o mundial quepodría definir modalidades de cooperaciónmuy concretas, como las que dimanan de unaconvención internacional. Lamentablemente,los partidarios de la teoría de los regímeneshan mantenido la confusión entre las dosacepciones. La definición que se utiliza enforma más general es la de Krasner: «los regí-menes son un conjunto de principios, normas,reglas y procedimientos de decisión implícitosen torno a los cuales convergen las expectati-vas de los actores» en un ámbito específico delas relaciones internacionales5. Oran R. Younglos definió como «instituciones sociales querigen los actos de quienes participan en activi-dades específicas o conjunto de actividades»6.J. Ruggie compara los regímenes «con el len-guaje de la acción del Estado»7. Según otrosautores, cuando los gobiernos actúan con cier-ta regularidad en su comportamiento interna-


Dibujo humorístico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, dondela ONU se instaló temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.

534 P de Senarclens

cional, es preciso que haya ciertos principios,normas o reglas que expliquen esta regulari-dad8. Se emplea también este concepto paradenotar las «reglas del juego» de una determi-nada institución. Así, los principios y las nor-mas constituirían las características propiasdel régimen, mientras que las convenciones ylos procedimientos de adopción de decisionesserían elementos subsidiarios que podríanevolucionar sin que cambiase la esencia deestas instituciones.

Sin embargo, estas definiciones reúnen de-masiados elementos disímiles, de manera talque el concepto es utilizado para comprenderfenómenos que no son comparables. Es utili-zado para referirse a objetos tan distintoscomo un tratado sobre las ballenas o un siste-ma económico y político. De hecho, las obrasrelativas a los regímenes internacionales se re-fieren a objetos tan complejos y heterogéneoscomo los derechos humanos, la seguridad, elcomercio, las finanzas o la moneda. En todocaso, la mayor parte de los autores pareceninclinarse por una definición restrictiva delconcepto de régimen porque lo asocian a cam-pos concretos de las relaciones internacionalesy, en principio, esta perspectiva debería sersuficiente para evitar la posibilidad de unaconfusión con la definición general que expre-sa el concepto de orden regional o mundial.Así, Oran Young precisa que no hay que con-fundir el concepto de orden internacional conel de régimen, pues el primero caracteriza elmarco institucional que rige a los miembrosde la sociedad internacional, o al menos a lagran mayoría de entre ellos en una varie-dad de ámbitos. Sin embargo, según esteautor, un orden económico internacional basa-do en la economía de mercado constituye elmarco general de arreglos institucionales másespecíficos, esto es, de regímenes, que de-termina el comercio internacional o los inter-cambios financieros9. En la práctica, estadistinción es ambigua y discutible porque nopermite distinguir claramente la índole delos arreglos institucionales que realmente co-rresponden al orden internacional. En efecto,cabe pensar que los principios y las normasque rigen la economía mundial y las estruc-turas institucionales establecidas a esosefectos son partes constitutivas del orden in-ternacional, en la misma calidad que la exis-tencia de Estados soberanos y de mecanis-

mos de cooperación que rigen sus relaciones.No se observa con mayor claridad, además,

qué distingue a los regímenes de las institucio-nes multilaterales, sobre todo si se sigue aKeohane que define a éstas como «conjuntoscoherentes de normas, formales e informales,que prescriben funciones, determinan activi-dades y configuran expectativas» (p. 732). Entodo caso, es curioso observar que Keohaneagrega que las instituciones multilaterales«pueden revestir la forma de regímenes inter-nacionales (instituciones con reglas expresasrespecto de las cuales están de acuerdo losgobiernos y que se refieren a un conjunto de-terminado de problemas en las relaciones in-ternacionales) o de organizaciones burocráti-cas, que asignan determinadas funciones pro-fesionales a sus empleados» (p. 733)10. Ade-más, así como el Sr. Jourdain descubría quehacía prosa sin saberlo, nos enteramos hoy,gracias a algunos politólogos estadounidenses,de que las relaciones internacionales tienden arevestir una forma multilateral y que el con-cepto de multilateralismo podría aclarar la di-námica de las relaciones internacionales".

Como se apreciará, el recurso a estos dis-tintos conceptos, que en realidad se superpo-nen, denota una gran confusión intelectual. Loque está en juego en estas definiciones es laconcepción misma de la política. La fragmen-tación de la realidad institucional en una di-versidad infinita de regímenes tiende a creardivisiones artificiales y arbitrarias entre ámbi-tos que están estrechamente imbricados, tantomás cuanto que la definición de regímenes nosepara los principios y las normas correspon-dientes a los elementos constitutivos del ordeninternacional ni los arreglos específicos quedimanan de ellos. Así, se habla del régimen delGATT, en circunstancias en que el análisis deese acuerdo se refiere esencialmente a las nor-mas y los procedimientos de negociación enesa organización y en que tales normas y pro-cedimientos evolucionan constantemente has-ta el punto de que cabe dudar se trate realmen-te de un régimen específico.

Lo mismo ocurre con los regímenes mone-tarios y financieros, que son parte de un ordenliberal cuyos principios y normas han sidorelativamente estables, pero cuyas normas yprocedimientos de funcionamiento han cam-biado con frecuencia. No es seguro, entonces,que se aclare lo que está en juego en las reía-


ciones internacionales definiéndolas como re-gímenes, porque este concepto comprendeprincipios de legitimidad estables, los de laeconomía capitalista liberal, y arreglos de fun-cionamiento práctico heterogéneos y a vecescontradictorios. El concepto de régimen apli-cado al GATT parece particularmente discuti-ble porque las difíciles negociaciones de laRonda Uruguay demuestran, si no la crisis delos principios liberales, al menos la virulenciade los conflictos políticos generados por laaplicación concreta y universal de estos princi-pios generales, tanto más cuanto que estas nor-mas, a diferencia de lo que podrían sugerir losanálisis de este régimen del GATT, por logeneral no son respetadas.

Tampoco es seguro que se pueda utilizar elconcepto de régimen para calificar los proce-sos de cooperación conflictuales que tienenlugar en el ámbito de la seguridad. El conceptode régimen de derechos humanos es aún másproblemático para definir las declaraciones,las convenciones y los procedimientos de lasNaciones Unidas, ya que se trata de un ámbitoen el cual los principios y las normas sonobjeto de impugnación constante y las reglas yprocedimientos son frágiles y están subordina-das a la vida política internacional y a susconflictos ideológicos o culturales.

Habida cuenta de que el concepto de régi-men es impreciso, los investigadores que loemplean tratan de demostrar que su ámbito deestudio concreto se ajusta a la definición habi-tual del concepto para limitarse luego a descri-bir sus características esenciales. Estas últimasson por lo general bien conocidas y el conceptode régimen no sirve para aclararlas más. Otroproblema consiste en que parte importante deesta teoría se dedica a investigar los vínculosentre los regímenes y la hegemonía de las gran-des Potencias, especialmente en los EstadosUnidos; lo que es sin duda interesante pero nosignifica una innovación respecto de los traba-jos relativos a la sociología de las normas y lasinstituciones.

Las obras teóricas relativas a los regímeneshabrían hecho una mayor aportación al estu-dio de las relaciones internacionales si hubie-sen profundizado en el análisis politológico dela realidad institucional que contribuyen a ac-tualizar. En ese sentido, debían haber culmi-nado en la renovación del estudio de los meca-nismos político-administrativos de tipo nacio-

nal e intergubernamental necesarios para lacooperación internacional. El orden interna-cional y los regímenes que de él dimanan de-penden, en efecto, de la interacción entre losprocesos de decisión del Estado y los sistemasde cooperación intergubernamental basadosen organizaciones de esa índole, esto es, de lainteracción entre las burocracias nacionales ylas internacionales.

Como las instituciones desempeñan unafunción cada vez mayor en las relaciones inter-nacionales y también en la política interna delos Estados, su control se convierte en unalucha política no sólo entre los gobiernos sinotambién entre los demás actores en el escena-rio internacional, entre los cuales se cuentanlas empresas transnacionales y las organizacio-nes no gubernamentales. Ahora bien, las orga-nizaciones intergubernamentales son justa-mente el teatro de estos conflictos políticos.En un mundo en el cual la mayor parte de lasnegociaciones multilaterales y de las relacionespolíticas transnacionales tiene lugar en organi-zaciones intergubernamentales, cobra urgenciaprofundizar en el análisis de estos fenómenos.

Lamentablemente, y esto es un tanto para-dójico, los teóricos de los regímenes han des-cuidado el estudio de las organizaciones inter-gubernamentales. Así, Keohane ha publicadorecientemente una obra titulada InternationalInstitutions and State Power sin hacer la me-nor alusión a las organizaciones interguberna-mentales, y en la mayor parte de los trabajossobre los regímenes no se presta a estas orga-nizaciones mayor interés12. Esta corriente«neoinstitucionalista», en la cual se incluyeKeohane, no ha roto realmente con los postu-lados del realismo y ello explica su tendencia abuscar en el modelo de la economía de merca-do una fuente de inspiración para los procesosde cooperación entre Estados. Esta perspectivaincompleta, fundada en una visión tecnocráti-ca de las relaciones políticas y sociales, culmi-na en explicaciones abstractas de la racionali-dad subyacente de la cooperación entre losEstados, abstracciones que suelen tomarse dela teoría de los juegos. Los Estados son actoresindependientes que tratan de maximizar suutilidad en el medio anárquico de la políticainternacional y, en esta perspectiva, las insti-tuciones son los instrumentos que utilizan losgobiernos para facilitar su interacción, obtenermayor información y minimizar el costo y la

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incertidumbre políticos en sus intercambios.Esta perspectiva es eminentemente conserva-dora porque sienta la hipótesis de que lo reales racional y que todo arreglo, por precarioque sea, puede ser definido como un régimen,esto es, como un conjunto de principios, nor-mas, reglas y procedimientos de adopción dedecisiones. Así, las relaciones entre las dosgrandes Potencias se convierten en un «régi-men de seguridad». Como al final no estallóuna guerra en el centro, las crisis fueron supe-radas y la carrera de armamentos ha cobradoformas reconocibles, resulta fácil ver a poste-riori en este fenómeno la expresión de un régi-men. El argumento es irrefutable porque todaforma de relaciones internacionales que mani-fiesten un embrión de coherencia refleja laexistencia de actores con un mínimo de racio-nalidad común y que, por lo tanto, compartenprincipios y prácticas institucionales comunes.Y si por ventura se transforman la naturalezay la forma de las relaciones, siempre se puededefinir la ruptura de este equilibrio como uncambio de régimen. En realidad, estos concep-tos abstractos reflejan una vez más la tenden-cia de las ciencias políticas en los EstadosUnidos a tomar fenómenos aislados como ob-jetos sui generis y a evitar la reflexión sobre lasestructuras que determinan su aparición y mo-dificación. Es sintomático en este sentidoconstatar que las reflexiones sobre las causasde los regímenes se hayan limitado al análisisde las hipótesis formuladas por algunos auto-res respecto de la hegemonía estadounidense.

Hacia un nuevo programade investigación

Es sabido que las organizaciones internaciona-les presentan una gran variedad de estructurasinstitucionales y de mandatos. No basta des-cribirlas para aclarar los fundamentos y lasformas de la cooperación multilateral a fin deagotar el análisis y la comprensión de estefenómeno político. Así, el análisis tradicionalde las funciones que asumen las organizacio-nes intergubernamentales ya no es suficiente.Harold K. Jacobson, muy citado a este respec-to, afirma que las instituciones de las Nacio-nes Unidas constituyen instrumentos para lacooperación voluntaria entre los Estados y

que, en este marco, el sistema cumple diversasfunciones: 1) reunir y difundir información;2) formular normas aprobando declaracionesque han de orientar a los Estados; 3) establecernormas de derecho; 4) supervisar la aplicaciónde estas convenciones; 5) producir actividadesoperacionales, entre otras cosas mediante laadministración de programas de asistencia téc-nica y financiera o el despliegue de fuerzasmilitares13. Esta enumeración de funciones esincompleta porque no tiene en cuenta las di-mensiones políticas de las organizaciones in-tergubernamentales ni las características quelas convierten en participante de pleno dere-cho en la política mundial. Desestima espe-cialmente la función que les cabe en la diplo-macia multilateral, en la reproducción o laevolución del orden internacional y en la crea-ción y el desarrollo de prácticas instituciona-les. Omite también en la enumeración de lasfunciones de las organizaciones interguberna-mentales las que se refieren a la defensa de lacondición y los derechos adquiridos de losfuncionarios y diplomáticos que trabajan enellas o participan en su quehacer. Tampoco dacuenta de las disfunciones institucionales ni dela capacidad de las organizaciones interguber-namentales de sobrevivir cuando desaparecenlas condiciones que determinaron su estableci-miento y su desarrollo.

Las instituciones internacionales (especial-mente el Consejo de Seguridad y las organiza-ciones de Bretton Woods) no sólo tienen unpapel en la defensa de las estructuras domi-nantes del orden internacional conforme a lavoluntad de las grandes Potencias, sino queparticipan de forma autónoma en su evoluciónmediante la dinámica interna de los procesosde decisión de sus órganos ejecutivos, asícomo mediante la elaboración y difusión delas normas y los conocimientos necesariospara desarrollarlos. Las organizaciones inter-gubernamentales dependen evidentemente delos Estados que las crean y las dotan de losrecursos necesarios para cumplir su mandato.Sin embargo, son también los depositarios deprincipios y normas que confieren a sus secre-tarías una cierta autonomía de acción política.Además, la autoridad política necesaria para elejercicio del poder se basa en la movilizaciónde una imaginería colectiva configurada pormitos, símbolos y valores. Las organizacionesintergubernamentales suelen servir de foro de


reunión política que crea las condiciones paraesta movilización.

Así ocurre en particular en los ámbitoscientífico y técnico. Algunos autores se hanreferido al concepto de «comunidad epistémi-ca», que definía los expertos e investigadoresque ejercen influencia en los elementos y lasdecisiones de la política exterior de los Esta-dos14. La diplomacia de los Estados es de índo-le cada vez más técnica y necesariamente mo-viliza conocimientos muy precisos. Corres-ponde, por lo tanto, a los especialistas definirlos intereses nacionales y los procedimientosde adopción de decisiones. Como ejemplos deesta hipótesis, estos autores mencionan trata-dos, como los aprobados en materia de medioambiente, para los cuales, sin lugar a dudas,los científicos son muy consultados. Los cien-tíficos contribuyeron a definir los elementosde la negociación, los parámetros que delimi-taban lo que debía ser objeto de la coopera-ción internacional y los resultados que cabíaesperar. En todos los países industrializadosexiste una red más o menos extensa de exper-tos con autoridad en los campos específicosque son objeto de negociaciones internaciona-les y que son consultados por los ministerioscorrespondientes. Así, han de proponer res-puestas comunes, lo que propicia también eldesarrollo de la cooperación internacional. Enel marco del Protocolo de Montreal, los cientí-ficos han tenido un papel determinante al im-poner a los gobiernos y a las industrias obliga-ciones estrictas sin estar siempre en condicio-nes de definir con precisión las causas de losfenómenos observados, entre otras cosas, larelación entre el agujero de la capa de ozono yel CFC. Los expertos que participan en la con-certación de estos acuerdos pertenecen a insti-tuciones nacionales de investigación, si bienestán vinculados también con redes de coope-ración científica internacional o a veces conorganizaciones no gubernamentales y no esposible analizar las posturas que adoptan abs-trayéndose de los conflictos de poder y deintereses que se suscitan en la interacción en-tre los planos nacional e internacional para ladefinición de normas y políticas. Así, las co-munidades «epistémicas» no son únicamenteun factor de influencia política basado en co-nocimientos científicos y técnicos abstractos yen el cual los gobiernos se apropiarían de unsaber unívoco, sino que son también parte de

conflictos de intereses y de poder que tienenlugar en las relaciones entre los actores en elescenario internacional.

Las organizaciones intergubernamentalesofrecen el principal marco institucional paralas negociaciones diplomáticas multilaterales.Los órganos de las Naciones Unidas y los or-ganismos especializados tienen esta función.Johan Kaufmann propuso el concepto de «di-plomacia de conferencia» para caracterizar estasactividades multilaterales celebradas en el mar-co o bajo los auspicios de organizaciones inter-gubernamentales. Según este autor, en 1985 yúnicamente en el seno de las Naciones Unidasse celebraron más de once mil conferencias enNueva York y Ginebra. La dinámica de estasreuniones obedece a estrictas normas de pro-cedimiento, cuya manipulación constituye unelemento importante de la política internacio-nal. Pueden constituir un foro de debate sobreun tema preciso o referirse, por el contrario, auna cuestión de índole general. En todo caso,contribuyen a crear normas, a difundir valoresy a manipular símbolos que legitiman la ac-ción política, así como a orientar los progra-mas operacionales o las decisiones de los go-biernos, las secretarías de las organizacionesintergubernamentales y las organizaciones nogubernamentales. En términos generales, lascuestiones que se examinan en las negociacio-nes multilaterales, especialmente en las organi-zaciones intergubernamentales, no se limitan ala evolución de la cooperación entre los go-biernos en materia de seguridad, economía,medio ambiente, derechos humanos y asuntoshumanitarios y sociales sino que se refierentambién a la condición socioeconómica y elpoder de los diplomáticos y de los funciona-rios de administraciones nacionales y secreta-rías internacionales, así como representantesde organizaciones no gubernamentales, queaniman esta vida política. En este contextohabría que situar especialmente el análisis dela competencia que tiene lugar entre las secre-tarías de las organizaciones internacionales yentre éstas y los funcionarios nacionales encar-gados de la adopción de decisiones en cuanto ala conceptualización y la gestión de los progra-mas que dimanan de esas organizaciones.

Así, las organizaciones intergubernamenta-les ejercen una influencia que suele ser deter-minante en la política internacional al propi-ciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o

538 P. de Senarclens

poner trabas a la comunicación entre los nego-ciadores, al dar preferencia a ciertas delegacio-nes y al contribuir al logro de soluciones deavenencia. Esta función, que puede parecer«técnica», es en realidad eminentemente polí-tica en la medida en que contribuye a la elabo-ración de procesos de legitimación, a la solu-ción o al estancamiento de conflictos de inte-rés relativos a las relaciones de poder y a ladistribución de bienes y valores. El ejemplodel GATT es significativo en este sentido. Lasecretaría del GATT tiene una función impor-tante en la marcha de las negociaciones de laRonda Uruguay y, mediante sus estudios, con-tribuye a su preparación y desarrollo. Presentasoluciones de avenencia cuando los gobiernosparecen incapaces de ponerse de acuerdo y, enel caso concreto de la Ronda Uruguay, lasnegociaciones en curso se han centrado a par-tir de 1992 en una propuesta formulada por lasecretaría y conocida por el nombre de «docu-mento Dunkel», nombre del Director Generaldel GATT.

No carece, pues, de interés conocer la diná-mica interna de esta organización y las relacio-nes que mantiene su Director con los principa-les participantes en la negociación. Es sabidoque las negociaciones internacionales no soninsensibles al entorno en el cual se realizan.Por ello, hay que tener en cuenta la «cultu-ra» propia de cada organización, definida porsus principios y disposiciones normativas, loselementos específicos y la evolución de sumandato y la historia y composición de su se-cretaría. Es absolutamente evidente queno se negocia igual en el GATT que en laUNCTAD. Los procesos decisorios, igual-mente condicionados por esta cultura organiza-cional, son muy diferentes en las distintasorganizaciones intergubernamentales por másque tengan el mismo objeto. Los procesosque determinan la formulación y gestión de unprograma de educación en que participen laUNESCO y el Banco Mundial no son iguales.

Así, pues, para entender la evolución de lasrelaciones internacionales contemporáneas ylos conflictos y las relaciones de cooperaciónque se manifiestan en ellas hay que profundi-zar en la sociología de las secretarías de lasinstituciones, las relaciones que mantienen conlos demás participantes en el ámbito interna-cional, particularmente con los representantesde los principales donantes de fondos, y la

competencia entre las autoridades de estas orga-nizaciones intergubernamentales para obtenerrecursos financieros, así como la influencia delentorno en que funcionan. Estas cuestioneshan desaparecido de la reflexión sobre las ins-tituciones internacionales y hay que tratar deaclararlas para comprender mejor el poder po-lítico de las organizaciones intergubernamen-tales. La respuesta a estos interrogantes es tan-to más importante cuanto que se reconoce lavalidez de la hipótesis de una institucionaliza-ción cada vez mayor de la política internacio-nal y del papel determinante de las organiza-ciones intergubernamentales a ese respecto.

En nuestros días es ampliamente reconoci-do que el paradigma «realista», en la medidaque centra su atención sobre el Estado y enparticular sobre el papel de las grandes Poten-cias, es insuficiente para comprender la evolu-ción de las relaciones internacionales. Hay de-masiados fenómenos y procesos contemporá-neos de la política internacional que escapan anuestros principales conceptos y objeto de in-vestigación, entre ellos el fin de las estructurasbipolares de la guerra fría, los movimientos deintegración regional, la reaparición de los tri-balismos étnicos, las migraciones, la prolifera-ción de nuevos actores internacionales, latransnacionalización de los fenómenos econó-micos y sociales y la globalización de las rela-ciones políticas. Los vínculos entre la teoría delas relaciones internacionales y la ciencia polí-tica tradicional relativa al Estado están en pro-ceso de redefinición y el concepto mismo de«relaciones internacionales» es ahora discuti-ble. Se reconoce en la práctica que es necesarioreconsiderar por completo la articulación en-tre las estructuras locales, nacionales o inter-nacionales y que las divisiones conceptuales ydisciplinarias que perpetuaban la fragmenta-ción de estos temas de estudio son en parteobsoletas. El ámbito de investigación relativoa esta imbricación cada vez mayor entre losplanos local, regional e internacional será ne-cesariamente el de las organizaciones e institu-ciones que se desarrollen o establezcan paramediar en conflictos y organizar los intercam-bios entre los actores de la política transnacio-nal. En todo caso, no se hará avanzar la inves-tigación sobredeterminando la importanciaatribuida a conceptos descriptivos como el derégimen o el de multilateralismo.

Traducido del francés


Notas

1. J. Martin Rochester, «The riseand all of internationalorganization as a fíeld of study»,en International Organization 40,4, otoño de 1986, págs. 777 a813.

2. John Gerard Ruggie,«Multilateralism: the anatomy ofan institution», InternationalOrganization, I vol. 46, n.° 3,1992, pág. 62.

3. Oran R. Young, InternationalCooperation, Building Regimes forNational Resources and theEnvironment, Londres, CornellUniversity Press, 1989, págs. 62 ysiguientes.

4. Esa es, por lo menos, ladefinición que da Le GranelRobert.

5. Stephen D. Krasner, enKrasner Stephen D. (ed),International Regimes, Londres,Cornell University Press, 1983,pág. 1; véase también: StructuralConflict. The Third World Against

Global Liberalism, Berkeley,University of California Press,1985, pág. 4.

6. International Cooperation.Building Regimes for NaturalResources and the Environment,Londres, Cornell UniversityPress, 1989, pág. 12.

7. «International regimes,transactions, and change:embedded liberalisme in thepostwar order», en Krasner, S.(ed), International Regimes, op.cit., pág. 196.

8. Puchala, & Hopkins, R.«International regimes: lessonsfrom inductive analysis», enKrasner, International Regimes,op. cit., pág. 63.

9. Young, op. cit., pág. 13.

10. Keohane Robert, O.«Multilateralism: an agenda forresearch», en InternationalJournal, vol. XLV, n.° 4, 1990,págs. 732 a 733.

11. Véase a este respectoInternational Organization,vol. 46, n.° 3, verano de 1992,edición dedicada a un simposiosobre el multilateralismo,especialmente el artículo de JohnGerard Ruggie titulado«Multilateralism: the anatomyof an institution», pág. 561 a 598.

12. San Francisco, WestviewPress, 1989.

13. Jacobson Harold, K. «TheUnited Nations system in thenineties: opportunities andchallenge», en InternationalJournal, Vol. XLV, otoño de1990. pág. 7873; véase también:Networks of Interdependence:International Organizations andthe Global Political System,Nueva York, Knopf, 1984.

14. Véase a este respectoInternational Organization, Vol.46, n.° 1, invierno de 1992.

La organización internacionaly la cooperación: una perspectivainterorganizacional

Christer Jonsson

Introducción

La desaparición de la guerra fría y las referen-cias rituales a un «nuevo orden mundial», ha-cen nuevamente de la cooperación y de la orga-nización conceptos clave del vocabulario delas relaciones internacionales. Los problemasmundiales que requieren la colaboración inter-nacional, como la protección del medio am-biente y los derechos humanos, parecen serobjeto de mayor atenciónen la era de la posguerrafría. Se depositan en las or-ganizaciones internaciona-les renovadas esperanzas,tanto en el plano mundialcomo en el regional. Traspermanecer en las sombrasdurante decenios, las Na-ciones Unidas y la Comu-nidad Europea ocupan denuevo un primer plano enla política internacional.

¿Qué puede ofrecer lacomunidad académica aquienes buscan un conoci-miento más profundo del nexo entre la coope-ración internacional y la organización interna-cional? Existe sin duda una masa de conoci-mientos generalizados pero, al mismo tiempo,tenemos que admitir que hay limitaciones ydeficiencias significativas.

En primer lugar, entre los estudiosos de lasrelaciones internacionales el conflicto ha teni-do tradicionalmente más importancia comoobjeto de estudio que la cooperación. Si bienes cierto que el estudio de la cooperación in-ternacional se ha reactivado un tanto en los

Christer Jonsson es profesor de cien-cias políticas en la Universidad deLund (Apartado de correos 52,S-221 00 Lund, Suecia). Ha publicadolibros y artículos sobre las relacionesentre los Estados Unidos y la UniónSoviética y sobre negociación y coope-ración internacional. Sus obras más re-cientes son Communication in Interna-tional Bargaining (1990) e Internatio-nal Aviation and the Politics of RegimeChange (1987).

últimos años, las obras teóricas contemporá-neas han desestimado en gran medida las orga-nizaciones internacionales, a las que no se damayor importancia ni en la concepción teóricadel juego ni en la del régimen de la coopera-ción internacional.

El estudio de la organización internacional,por su parte, se ha caracterizado más por lainercia que por la vitalidad. A fines del dece-nio de 1980, un autor (Rochester, 1986,

pág. 798) señalaba que elcampo de las organizacio-nes internacionales «se en-contraba al borde del co-lapso, pues la continuapérdida de interés de losacadémicos en el estudiode las organizaciones enlos últimos 40 años ha cul-minado en una virtual pér-dida de identidad». Ade-más, aducía, «el conceptode régimen ha significadoprácticamente un caso in-telectual» en el ámbito delas organizaciones interna-

cionales (pág. 800).Esa crítica puede hacerse más específica:

1) En el estudio de la organización internacio-nal se ha prestado una importancia despropor-cionada a las Naciones Unidas. En efecto, lasNaciones Unidas y sus organismos especializa-dos han sido el objeto más importante de losestudios existentes, a pesar de que representanúnicamente el 10 % de las organizaciones in-tergubernamentales y menos del 1 % de todaslas organizaciones internacionales. 2) En sumayor parte, las organizaciones internaciona-


542 Christer Jónsson

les han sido tratadas como si fueran unidadescerradas. Abundan monografías sobre cada or-ganización, que constituyen el elemento tradi-cional para el lector. 3) Los estudios de lassecretarías internacionales se han referido mása datos estáticos sobre los funcionarios públi-cos que a la dinámica de su modus operandi enun medio internacional heterogéneo y fluido.4) La investigación relativa a las organizacio-nes internacionales ha sido en general másideográfica que nomotética. De resultas deuna base teórica débil o inexistente se ha caídoen el eclecticismo y en una acumulación ina-decuada de conocimientos.

El presente ensayo obedece al propósito desugerir una perspectiva alternativa, interorga-nizacional, de la organización internacionalque sirva para corregir en cierto grado esasdeficiencias. Para describirla, me propongoaprovechar mi propia experiencia en la inves-tigación, incluido un proyecto anterior sobrecoordinación internacional en problemas rela-tivos al transporte aéreo civil, los refugiados yla energía atómica, así como un proyecto encurso acerca de la reacción mundial ante lapandemia del SIDA.

Cabe formular dos observaciones concretasen cuanto a la teoría actual sobre cooperacióny organización internacional que sirven depunto de partida para el método sugerido: a) eldescuido relativo de la teoría de la organiza-ción en el estadio de las organizaciones inter-nacionales y b) el exceso de dependencia de lasteorías estructurales en el estudio contemporá-neo de la cooperación internacional.

La organización internacional y la teoría dela organización

Podría decirse a grosso modo que la teoríageneral de la organización ignora a la organi-zación internacional y viceversa. En un estu-dio reciente (Ness y Brechin, 1988, pág. 245)se llegaba a la conclusión de que «el desfaseentre el estudio de las organizaciones interna-cionales y la sociología de las organizacioneses profundo y persistente». En libros de textomuy utilizados sobre la teoría de la organiza-ción no se incluye un tratamiento sistemáticode las organizaciones internacionales (véase,por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Star-buck, 1981) ni los autores de textos de estudiosobre organizaciones internacionales se refie-

ren a la teoría de la organización general (véa-se, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson,1984).

No cabe duda de que las organizacionesinternacionales son distintas de otros tipos deorganización y que su entorno anárquico yheterogéneo, se halla dominado por Estadossoberanos y egocéntricos. Sin embargo, ello nodebe ocultarnos las grandes semejanzas queexisten. Tanto el marco nacional como el in-ternacional se caracterizan por una notableproliferación de las organizaciones. La madu-ración de la sociedad industrial, la democraciapolítica y el Estado providencial han provoca-do la aparición de una «sociedad de organiza-ciones», al mismo tiempo que las organizacio-nes internacionales crecían en progresión geo-métrica en cuanto al número de funcionarioscontratados y de naciones representadas, eltipo de problemas a que se dedicaban y elnúmero de siglas que empleaban. La prolifera-ción de las organizaciones plantea el problemagenérico de las relaciones entre ellas.

La teoría interorganizacional es el títulodado a un conjunto de obras teóricas en que seabandona el enfoque tradicional de las organi-zaciones como unidades formales y autóno-mas. Las relaciones entre organizaciones for-malmente autónomas en que la responsabili-dad y la división de funciones son difusas (yasea en el plano nacional o en el internacional)entrañan por lo general negociaciones entreorganizaciones cuyo carácter extraoficial cons-tituye un elemento esencial.

Teorías estructurales de la cooperacióninternacional

Durante mucho tiempo, la problemática de lacooperación internacional fue enfocada predo-minantemente con un criterio normativo yutópico. Sin embargo, la investigación ennuestros días, no apunta ya a preparar planesde cooperación sino que parte de la cuestiónempírica de cómo y por qué puede establecer-se cooperación entre entes superegoístas,como los Estados. «La cooperación en un régi-men de anarquía» se ha convertido en unaconsigna común de diversos enfoques de estacuestión general. Las obras recientes encuen-tran inspiración en la teoría del juego, en elconcepto de regímenes internacionales o enambas cosas.

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional 543

Apertura de una reunión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berlín-oeste, setiembre de 1988, en unclima agitado provocado por manifestantes hostiles a las políticas de esta institución, R. Bossu/sygma.

El fundamental estudio hecho en 1984 porRobert Axelrod acerca del juego del «dilemadel prisionero» en tanto que arquetipo de laopción entre cooperación y defección ha inspi-rado una serie de tratados sobre cooperacióninternacional que subrayan la importancia delhorizonte cronológico. El análisis de Axelrodparece indicar que, si este dilema es múltiple o«reiterado» los beneficios de la defección acorto plazo suelen verse contrarrestados porlos perjuicios a largo plazo que entraña la de-fección mutua. «Para que la cooperación seaestable», aduce, «el horizonte cronológico delfuturo debe ser suficientemente prolongado»(Axelrod, 1984, pág. 174).

La teoría de la estabilidad hegemónica ocu-pa un lugar preponderante en la teoría delrégimen. Las dos premisas centrales de estateoría consisten en que 1) los regímenes inter-nacionales son creados normalmente por unapotencia dominante, un Estado hegemónico y2) la hegemonía debe subsistir para que losregímenes se mantengan (Keohane, 1984,

pág. 31). Se supone que la distribución hege-mónica del poder tiene como resultado regí-menes estables y aporta los bienes colectivosque se necesitan para que el régimen funcioneen forma efectiva. A la inversa, los regímenesse debilitarían en un contexto en que la hege-monía va en declive.

Tanto la teoría del juego como la del régi-men son de índole esencialmente estructural yestática, y en gran medida no tienen en cuentalos procesos políticos de cooperación comohan reconocido algunos estudiosos de los regí-menes internacionales. Por ejemplo, el «mode-lo de organización internacional», sugeridopor Keohane y Nye (1977, pág. 55) como alter-nativa a los modelos estructurales, se basa enla hipótesis que «una vez establecido un con-junto de redes, normas e instituciones, serádifícil erradicarlo o modificarlo en forma drás-tica». Originalmente, se trataba de una expli-cación de por qué los regímenes no cambian,pero Keohane (1984, pág. 97) posteriormenteempezó a asignar menos importancia a la iner-


cia de la organización y más a las contribucio-nes positivas de la organización estructurada yno estructurada.

- Los estrechos vínculos entre los funcionariosque participan en la gestión de los regíme-nes internacionales ponen a los gobiernosen mejores condiciones para concertaracuerdos en beneficio mutuo, ya que lasrelaciones entre gobiernos, caracterizadaspor una comunicación constante entre fun-cionarios técnicos, tanto estructuradascomo no estructuradas, son intrínsecamen-te más propicias al intercambio de infor-mación que las relaciones tradicionales en-tre burocracias cerradas.

El «modelo de organización internacional»no ha suscitado el mismo grado de atenciónque los modelos estructurales entre los estu-diosos de los regímenes internacionales. A mijuicio, sin embargo, constituye un punto departida lógico para examinar el vínculo entrela cooperación internacional y la organizacióninternacional y aquí es donde hay que referirsea la teoría de la interorganización.

Teoría de la interorganización

Si bien «en la mayor parte de la investigaciónsobre las organizaciones se parte de la hipóte-sis expresa o tácita de que hay marcadas dife-rencias entre las organizaciones», ha cundi-do más la idea de que «muchas veces no estáclaro dónde terminan las organizaciones ycomienza su entorno» (Metcalfe, 1981,pág. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo deobservar que ello no ha tenido mayor repercu-sión en el estudio de las organizaciones inter-nacionales, los autores propician una «mayoratención a la estructura no sólo de cada orga-nización sino de los sistemas de organizacio-nes que pueden generarse sobre el terreno»(pág. 268), e indican que sería muy fructíferohacer investigaciones en el campo de los «sis-temas interorganizacionales con diferenciasinternas» (pág. 269).

En la teoría de la organización, el paso dela idea de un «sistema cerrado» a la de un«sistema abierto» y el paso de la organizaciónestructurada a la no estructurada ha entrañadoun creciente interés en las variedades del aná-

lisis de redes. En otra obra (Jónsson, 1986),me referí a la aplicabilidad del criterio de lasredes a las relaciones entre organizacionescuando se trata de problemas que trasciendenlas fronteras nacionales y requieren la partici-pación tanto de organizaciones nacionalescomo internacionales. Me permitiré recapitu-lar los principales elementos de este enfoque ydar algunos ejemplos empíricos al respecto.

En términos generales, cabe definir una redsocial como «el conjunto estructurado de rela-ciones entre actores o grupos en un espaciosocial» (Bacharach y Lawler, 1980, pág. 205) ocomo una «estructura de transacciones que serepiten» (Aldrich, 1982, pág. 282). Las organi-zaciones estructurales (públicas y privadas, na-cionales e internacionales) constituyen la basede las redes transnacionales. Sin embargo,quienes participan en las redes no son organi-zaciones en su conjunto sino más bien ciertosfuncionarios de las organizaciones que la inte-gran.

-No debemos perder de vista que no hayinteracción entre las organizaciones comotales y su entorno. Son los individuos quie-nes interactúan dentro de un marco más omenos detallado de necesidades, expectati-vas, conflictos y tensiones [Organ, 1971,pág. 80].

La interfaz entre las organizaciones estáprimordialmente a cargo de quienes desempe-ñan funciones vinculantes entre la organiza-ción y su entorno mediante el procesamientode información o la representación externa(Ross y Starke, 1981, pág. 302). Por lo general,esas personas y su medio están sujetos a unalto grado de conflicto sobre su función y sue-len quedar atrapados en medio de expectativasdiferentes en cuanto a ella, no sólo entre las desu propia organización u otras, sino tambiénentre sus representados. En su carácter de «in-termediarios activistas» entre su propia orga-nización y el entorno, no deben solamenterepresentar a la organización ante su entornosino también representar a éste ante los ele-mentos constitutivos de la organización (Or-gan, 1971, págs. 74 a 76).

Este tipo de función no entraña necesaria-mente cargos oficiales, y sus titulares puedenencontrarse en distintas categorías de la es-tructura de una organización. Cabe mencionar


Refugiados kurdos en las montañas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podidoresolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/MSF.

como ejemplo los compradores y vendedoresen las empresas y los diplomáticos y negocia-dores internacionales en las burocracias de go-bierno. En las organizaciones internacionalesse encuentran por lo general dentro de la secre-taría. En todo caso, constituyen sólo una frac-ción de las unidades administrativas naciona-les y las secretarías internacionales.

Los estudiosos de las redes entre organiza-ciones se han referido al carácter central querevisten en esas redes las llamadas organiza-ciones de enlace.

- Las organizaciones de enlace, que tienen am-plios vínculos que se superponen con dis-tintas partes de una red, desempeñan lafunción central en la integración de diver-sas organizaciones. Al mantener vínculoscon más de un subsistema, constituyen losmedios a través de los cuales la red mantie-ne un cierto grado de concatenación [Al-drich y Whetten, 1981, pág. 390].

Las organizaciones de enlace ocupan unlugar central porque la mayoría de las demásorganizaciones de la red tienen acceso a ellasy, a su vez, tienen acceso a esas otras organiza-ciones. Así, pueden servir de cauce de comuni-cación entre las organizaciones que integranlas redes, vincular a terceros entre sí y orien-tar activamente el comportamiento de otrasorganizaciones o coaliciones (véase Aldrichy Whetten, 1981, pág. 390; Tichy, 1981,pág. 229). La posición de una organización deenlace rara vez se basa íntegramente en laautoridad formal, sino en gran medida en sucapacidad de manipular las características delas redes movilizando las coaliciones en tornoa problemas concretos o controlando el proce-so de negociación (Aldrich y Whetten, 1981,pág. 394).

Las redes de organizaciones transnaciona-les pueden vincular a organizaciones naciona-les tanto públicas como privadas y organiza-ciones internacionales tanto intergubernamen-


tales como no gubernamentales. Las redestransnacionales parecen tener importancia porlo menos en tres contextos distintos: 1) la crea-ción, el mantenimiento y la transformación deregímenes internacionales, 2) la ejecuciónde programas internacionales y 3) la formula-ción de la política nacional.

La dinámica del régimen

Para facilitar la creación y el mantenimientode regímenes internacionales se parte del su-puesto de que existen vínculos entre nacionesy entre gobiernos. Según Puchala y Hopkins(1982, pág. 247),

-los participantes en el régimen son en lamayoría de los casos entidades burocráti-cas o individuos que funcionan como partedel «gobierno» de un subsistema interna-cional estableciendo normas, haciéndolascumplir y actuando de conformidad conellas. Los individuos y las funciones buro-cráticas están unidos en redes internacio-nales de actividades y comunicación y es-tos individuos y normas, al crear y mante-ner regímenes, regulan los ámbitos en quehay problemas.

Las redes agilizan la distribución de infor-mación, considerada elemento clave en el pro-ceso de la dinámica del régimen. Por una par-te, cabe presumir que la existencia de una redtransnacional facilita el logro de las coalicio-nes y transacciones necesarias para crear omodificar regímenes internacionales. Por laotra, una red transnacional (en la medida enque debe su existencia a un determinado ré-gimen y tiene interés en él) puede afianzarel régimen existente y hacer más difícil cam-biarlo.

El término «comunidades epistémicas»,que ha cobrado recientemente gran difusiónen las obras académicas, destaca los aspectoscognoscitivos de las redes transnacionales y secentra en el control sobre el conocimiento y lainformación. Se define la comunidad episté-mica como «una red de profesionales concompetencia y conocimientos reconocidos enun ámbito determinado y con autoridad parahacer valer su conocimiento a efectos de polí-tica en ese ámbito» (Haas, 1992, pág. 3). Esosgrupos profesionales comparten valores,

creencias y conceptos de validez (Haas, 1990,pág. 55; 1992, pág. 3). A mi juicio, el conceptode «red» es el genérico, lo que deja abierta labase cognoscitiva de los vínculos entre indivi-duos y organizaciones; por lo tanto, cabe cali-ficar a las comunidades epistémicas de tipoespecial de redes.

La historia del transporte aéreo internacio-nal sirve de ejemplo del papel de las redesinternacionales en la dinámica del régimen.Una red oficiosa de oficiales militares preparóel camino para el Convenio de París de 1919,el primer régimen internacional para la avia-ción. Los negociadores de la conferencia depaz de París en 1919 eran miembros de unared oficiosa creada como resultado de la coo-peración entre los aliados en la Primera Gue-rra Mundial. La coordinación entre las fuerzasaéreas de las potencias aliadas ha tenido lugardesde septiembre de 1917 en una organizaciónconocida como el Comité Interaliado sobreAviación. En París, el comité fue reorganizadoy ampliado a una comisión aeronáutica, encar-gada de estudiar todas las cuestiones de avia-ción planteadas en la conferencia.

Uno de los negociadores en París atribuyóel hecho de que la Comisión Aeronáutica pu-diese llegar a acuerdos o a la circunstancia deque «la mayoría de los miembros, en razón desu experiencia como miembros del Comité In-teraliado sobre Aviación, han aprendido a tra-bajar juntos en forma rápida y armoniosa»,llegando a la conclusión de que «indudable-mente fue gracias al impulso, empeño y cama-radería de los delegados que la Comisión pudoenunciar principios en su día, establecer elmarco del convenio en unas pocas semanas yredactarlo en menos de cuatro meses» (Cole-grove, 1930, pág. 58).

Los representantes de 54 Estados que sereunieron en Chicago en noviembre de 1944para preparar un nuevo régimen en materia deaviación tras la Segunda Guerra Mundial notenían la ventaja de una red preexistente. En laconferencia de Chicago se asistió a un enfren-tamiento entre principios y entre Estados sinel efecto paliativo de un intermediario. Labrecha existente entre los Estados Unidos yGran Bretaña, los principales protagonistas,no se zanjó hasta dos años después con elllamado acuerdo de Bermudas.

El acuerdo de Bermudas de 1946 confió alas compañías aéreas reunidas en el seno de la

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva Ínterorganizacional 547

Asociación del transporte aéreo internacional(IATA) la tarea primordial de fijar las tarifas.Como resultado, la IATA se convirtió en laorganización de enlace de una red internacio-nal con múltiples vínculos que facilitaba lacomunicación y el logro de coaliaciones a tra-vés de las fronteras nacionales. A fines de losaños setenta los Estados Unidos hicieron unintento por cambiar el régimen actual y privara la IATA de su función central. Sin embargo,al impugnar el régimen, los Estados Unidosimpugnaron también la red. Con el tiempo, laspresiones internacionales obligaron a los Esta-dos Unidos a aceptar una solución de avenen-cia consistente en introducir cambios en elrégimen existente en lugar de cambiar de régi-men (véase Jónsson, 1987, págs. 119 a 151).

Ejecución de programas internacionales

En la ejecución de un programa acordado porun foro internacional participan normalmentediversos agentes, entre ellos organismos nacio-nales de gobierno y organizaciones internacio-nales. Habida cuenta de que, por necesidad,ello entraña problemas de coordinación, nocabe sorprenderse de que con tanta frecuenciase hable de mala administración de programasinternacionales. Estos problemas de ejecuciónno son en modo alguno propios de los progra-mas internacionales. Un número cada vez ma-yor de obras en el campo de la administraciónpública se centra en los aspectos, durante mu-cho tiempo desestimados, de la ejecución en laformulación de la política en los planos subna-cional y nacional. El interés que la cuestión dela ejecución suscita actualmente en los espe-cialistas en ciencias políticas surge de la obser-vación de que en muchos casos la política noes llevada a la práctica o lo es en forma distin-ta de lo que querían las autoridades (véanse,por ejemplo, Bardach, 1977, pág. 3; Williams,1980, pág. 2).

Se está creando consenso entre los investi-gadores en el sentido de que la ejecución esesencialmente un proceso político que ha deser considerado «parte integrante del procesode la política y no una secuela administrativade la formulación de la política» (Barrett yHill, 1984, pág. 220). La negociación y la for-mación de coaliciones, más que el control je-rárquico, son calificados de característicasfundamentales de los procesos de ejecución

(véanse, por ejemplo, Elmore, 1980; Barrett yHill, 1984). Así, los estudiosos del proceso deejecución han llegado a la conclusión de queno procede centrar la atención en cada una delas distintas organizaciones. Se ha sugerido lacalificación de «estructura de ejecución» parareferirse a la red de agentes establecida o mo-vilizada en la etapa de ejecución del proce-so de formulación de la política (Hjern y Por-ter, 1981).

No parece haber dificultad para aplicar alos programas internacionales los conocimien-tos acumulados por los estudiosos de la ejecu-ción en los planos nacional y subnacional. Elámbito de la energía atómica sirve de ejemplode cuan eficaz es una red estrecha y efectiva aefectos de ejecución de programas internacio-nales. La secretaría del Organismo Internacio-nal de Energía Atómica (OIEA) desempeña unpapel fundamental en la puesta en práctica delsistema de garantías previsto por el Tratadosobre la no proliferación nuclear de 1968. Losestrechos contactos entablados por los inspec-tores que, en el ejercicio de sus funciones, seencargan de la inspección y control de las ins-talaciones, junto con la abundancia de confe-rencias, seminarios y otras reuniones delOIEA, han servido para organizar en tornoal OIEA una red cerrada y una «comunidadepistémica». Además, el establecimiento deuna red internacional de funcionarios, científi-cos y técnicos en el campo de la energía atómi-ca se ha visto facilitada por el hecho de que setrata de un campo especializado en sí mismoy bastante homogéneo (véase Jónsson y Bo-lin, 1988).

La existencia de una red transnacional pue-de facilitar la ejecución de una política pero nola garantiza, como se observa en el campo dela ayuda internacional a los refugiados y suprotección. Un observador (Gordenker, 1988,pág. 294) habla de una «extensa red de orga-nismos de voluntarios, expertos y funciona-rios que se ocupa de los asuntos de refugiadosen todo el mundo». El Alto Comisionado delas Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR) hace las veces de enlace en estasredes al establecer una oficina para el contac-to directo con los numerosos organismos devoluntarios que realizan actividades en la ma-teria.- Habida cuenta de que esta red tiene que ver

con todos y cada uno de los elementos


relacionados con los refugiados, desde laprimera información sobre el terreno hastael reasentamiento último o la repatriación,constituye una importante fuente de infor-mación para el ACNUR y para los gobier-nos. Habida cuenta de que administra granparte de las actividades prácticas relativasa los refugiados, se encuentra también encondiciones de proponer normas y objeti-vos que tal vez sean distintos de los delACNUR [Gordenker, 1988, pág. 295].

Si bien el ACNUR procura actuar comocoordinador de los programas de refugiados,esa función no deja de ser impugnada. Eviden-temente, la disposición de muchas organiza-ciones no gubernamentales a dejar la coordi-nación en manos de un organismo de lasNaciones Unidas tiene un límite. Además, losgobiernos de los países receptores esperan enmuchos casos coordinar la asistencia a los re-fugiados dentro de su jurisdicción. Por lo tan-to, para llevar a la práctica un programa enmateria de refugiados hay que tener en cuentamúltiples intereses nacionales o internaciona-les y esto no es fácil, incluso cuando existe unared transnacional.

Cabe mencionar como ejemplo la reaccióninternacional ante la entrada masiva de refu-giados de Etiopía y Eritrea al Sudán orientalen 1984 y 1985. La repentina aparición de unared de socorro integrada por organismos devoluntarios pareció descuidar a poblacioneslocales en situaciones igualmente vulnerables.Además, existía la idea de que los organismosextranjeros estaban asociados con interesesde política exterior de los países de origen delos refugiados. Así, el recelo cada vez mayorentre funcionarios del Gobierno de Sudán encuanto a la política, los objetivos y las inten-ciones ocultas de los organismos extranjerosobstaculizó la ejecución del programa de soco-rro (Ek y Karadawi, 1991, pág. 201). Igual-mente, el proyecto de repatriar a unos 250.000refugiados de Eritrea en 1992 dio lugar a pro-longadas y ásperas negociaciones entre elACNUR, la Comisión para los Problemas delos Refugiados de Eritrea y la Comisión delSudán para los Refugiados (Ek y Karadawi,1992).

Las actividades internacionales de luchacontra la epidemia del SIDA ponen de relievelas dificultades que entraña el establecimiento

de una red efectiva para ejecutar programas enatención a nuevos problemas de alcance mun-dial. La Organización Mundial de la Salud(OMS) ha sido designada oficialmente comoorganización de enlace en la colaboraciónmundial para hacer frente a la epidemia delSIDA. En 1987, la OMS dio comienzo a suPrograma Especial para el SIDA, llamado pos-teriormente Estrategia Mundial de lucha con-tra el SIDA. La iniciativa de la OMS contóinmediatamente con el respaldo de los gobier-nos y de otras organizaciones internacionales.En junio declararon su apoyo los jefes de Esta-do que asistían a la conferencia cumbre econó-mica que se celebraba en Ginebra. En octubre,la Asamblea General de las Naciones Unidasexaminó la cuestión del SIDA, por primeravez se ocupaba de una enfermedad determina-da. La Asamblea confirmó «el liderazgo esta-blecido de la Organización Mundial de la Sa-lud y el papel fundamental de dirección ycoordinación que desempeña».

La primera tarea del Programa Mundialconsistía en establecer una red mundial depresentación de informes sobre el SIDA y enprestar asistencia a los gobiernos para el esta-blecimiento de comités y programas naciona-les en la materia. Cabe preguntarse hasta quépunto ha podido la OMS desempeñar su fun-ción de enlace. Una limitación consiste en quela OMS, en su calidad de organización intergu-bernamental, tiene como entidades nacionalesde contrapartida a organismos de gobierno.Los ministerios de salud de los países, espe-cialmente en el Tercer Mundo, son notoria-mente débiles o ineficientes. La OMS recurrióen primer lugar a otras organizaciones intergu-bernamentales para lograr un mejor acceso enel Tercer Mundo y constituyó con el PNUD la«Alianza de Lucha contra el SIDA», con elpropósito de aprovechar la especialización so-cioeconómica del PNUD y su presencia en lamayor parte de los países en desarrollo porconducto de sus representantes residentes. LaOMS estableció también acuerdos de coopera-ción con otros miembros del sistema de lasNaciones Unidas, como el UNICEF, laUNESCO, la FAO, la OIT y el Banco Mun-dial.

El enlace organizado y en gran escala conorganizaciones no gubernamentales tuvo lugarmucho después. En mayo de 1989, la Asam-blea Mundial de la Salud aprobó una resolu-


ción relativa a la colaboración con organiza-ciones no gubernamentales en la estrategiamundial de acción preventiva y lucha contra elSIDA. Sin embargo, esa colaboración ha resul-tado difícil. Los representantes de organizacio-nes no gubernamentales, especialmente de or-ganizaciones de servicios que participan en lalabor operacional sobre el terreno, tienden adesconfiar de las organizaciones interguberna-mentales en general y de la OMS en particular,a las que califican de entes burocráticos quepretenden asumir el control. En 1990 se esta-bleció un Consejo Internacional de Organiza-ciones de Servicio para el SIDA y han surgidootros foros de colaboración entre organizacio-nes no gubernamentales. Al mismo tiempo, elnúmero de grupos de intereses especiales escada vez mayor. En suma, se puede hablar deuna red para el SIDA puesto que más bienparecen existir varias redes no particularmen-te bien vinculadas entre sí. Los intentos mun-diales de lucha contra el SIDA se caracterizan,pues, más por la fragmentación que por lacoordinación (véase Jonsson, 1992).

En resumen, resulta difícil establecer redesque, una vez establecidas, puedan facilitar laejecución de programas internacionales, perono garantizarla.

La formulación de la política nacional

La postura realista convencional sostiene queson los gobiernos nacionales los que llevan lasriendas cuando se trata de formular la políticarelativa a cuestiones que tienen una dimensióninternacional. Los gobiernos formulan la polí-tica, dirigen y controlan las burocracias de suspaíses y, por conducto de su representación einsistencia en sus derechos soberanos dentro

de las organizaciones intergubernamentales,también controlan indirectamente las burocra-cias internacionales (véase el gráfico 1).

Esta opinión, sin embargo, es excesivamen-te simplista. En primer lugar, los burócratasparticipan normalmente en la preparación yredacción de la política de gobierno y tienenconsiderable influencia en particular cuandose trata de cuestiones técnicamente complejasy funcionalmente concretas. En la práctica, losburócratas, según la información que suminis-tren a los órganos centrales de adopción dedecisiones, pueden influir en los gobiernos.Además, en la mayoría de los casos, los gobier-nos de los países están representados en lasorganizaciones intergubernamentales por bu-rócratas. Las organizaciones intergubernamen-tales se han convertido en «metaburocracias»y, como dice Jacobson (1984, pág. 129), «estánintegradas por sus propias burocracias y porelementos de las burocracias de otros sistemaspolíticos».

Hay que preguntarse, pues, cómo obtienenlos burócratas nacionales información especia-lizada sobre cuestiones concretas. La respuestaconsiste en que en muchos casos la obtienenpor el hecho de ser parte de una red transna-cional donde hay un lugar central para organi-zaciones internacionales, sean interguberna-mentales o no gubernamentales. Si agregamosdos flechas al modelo tradicional, nos quedaun cuadro mucho más ambiguo (gráfico 2).

Ya no queda claro quién controla a quién.El estricto control del gobierno es reemplaza-do por la «coordinación espontánea» (véaseLundquist, 1985, pág. 213). Se supone que in-cumbe a los burócratas, nacionales o interna-cionales, una función importante y que cobranespecial interés los vínculos entre los funciona-

Plano nacional

Gobierno

Plano internacional

Asamblea de laorganización internacional

Burocracias Secretaría

Gráfico 1. Modelo tradicional del control por los gobiernos.


Plano nacional Plano internacional

GobiernoAsamblea de la

organización internacional

Burocracias Secretaría

Gráfico 2. Modelo modificado de la formulación de la política nacional.

rios internacionales y los nacionales. Comoestos vínculos son extraoficiales y no estánbien documentados, puede resultar difícil des-cubrirlos a los observadores externos y proba-blemente a quienes tienen que adoptar las de-cisiones. El poder cobra carácter anónimo, enparte porque resulta difícil quién tiene el con-trol decisivo y en parte porque los procesos deejercicio del poder están ocultos a los ojos delpúblico.

En la era contemporánea de la internacio-nalización, los que desempeñan funciones quetrascienden los límites de las burocracias na-cionales y están vinculados con redes transna-cionales tienen mayor influencia que los de-más. Hay una tendencia a establecer dosculturas separadas de organización, una mun-dial y una nacional o interna (véase Field,1971, pág. 17).

En suma, las redes transnacionales puedensurtir efecto sobre la formulación de la políticanacional de diversas formas directas e indirec-tas. Cabe mencionar como ejemplo lo que ocu-rrió en 1978 cuando la Junta de AeronáuticaCivil de los Estados Unidos de América im-pugnó el régimen de la aviación internacional.Con la IATA como motor, se movilizó una redextraoficial en la que tuvieron una participa-ción fundamental las aerolíneas y los ministe-rios de asuntos extranjeros (véase Jónsson,1987, págs. 119 a 151).

El vínculo entre las aerolíneas y los gobier-nos de los países reviste importancia determi-nante. En una masiva campaña de persuasión,la IATA (o más bien unos cuantos altos fun-cionarios de la secretaría de la IATA) conven-ció a las aerolíneas que la integraban de lanecesidad de presionar a sus respectivos mi-

nistros de asuntos exteriores para que inicia-sen gestiones ante el Departamento de Estadode los Estados Unidos de América. La idea eraaprovechar los conflictos internos y las escara-muzas burocráticas en Washington, y la estra-tegia tuvo éxito. Ya antes el Departamento deEstado se había aliado con la Junta de Aero-náutica Civil para impedir el intento del De-partamento de Transporte de asumir un lugarcentral en la formulación de la política esta-dounidense en materia de aviación. Sin em-bargo, tras las masivas protestas diplomáticasprocedentes de todo el mundo, el Departa-mento de Estado se enfrentó con la Junta deAeronáutica Civil, acusándola de tomar inicia-tivas que tendrían por efecto cortar las relacio-nes con países «amigos». Tras un complejo yprolongado proceso, caracterizado por unaparticular mezcla de diplomacia, política in-terna y contactos oficiosos, la Junta de Aero-náutica Civil tuvo que dar marcha atrás.

Cabe partir del supuesto de que las redestransnacionales influyen sobre la formulaciónde la política nacional cuando se trata de cues-tiones técnicamente complejas, como la ener-gía atómica. Por ejemplo, entre 1976 y 1978había en Suecia un gobierno de coalición enca-bezado por un Primer Ministro pertenecienteal Partido del Centro, cuya campaña electoralse había basado en un fuerte programa antinu-clear. Según una fuente bien informada queentrevistamos en nuestro proyecto de investi-gación, eminentes miembros suecos de la redcuyo centro era el OIEA desempeñaron unpapel determinante al disuadir a los miembrosdel Gobierno que pertenecían al Partido delCentro de la idea de reconsiderar la participa-ción de Suecia en el OIEA.


Hay otro ejemplo de intervención de lasredes en la formulación de la política nacional;en efecto, durante varios años el principal ase-sor del Gobierno sueco para la cuestión delSIDA era también presidente de la SociedadInternacional para el SIDA (organización nogubernamental) y miembro de la ComisiónMundial sobre el SIDA, órgano asesor del di-rector del Programa Mundial para el SIDA dela OMS.

Conclusiones

Los marcos conceptuales son como los focosque iluminan en parte la escena pero dejanotras en sombras. Sirven para que cobremosconciencia de algunos aspectos de un fenóme-no o de un problema al tiempo que nos desen-tendemos de otros. Para concluir, querría ex-playarme sobre tres aspectos que los plantea-mientos tradicionales han dejado sumidos enla sombra pero que aparecen en el plantea-miento interorganizacional de las organizacio-nes internacionales, a saber, 1) el individuocomo líder, 2) la función de las secretaríasinternacionales y 3) las relaciones entre lasorganizaciones intergubernamentales y las nogubernamentales.

El papel del líder

El análisis de las redes se centra en los indivi-duos en general y en el liderazgo individual enparticular. El liderazgo individual es esencialpara dar orientación a redes extraoficiales deíndole más jerárquica. El liderazgo es «uno delos fenómenos más observados y peor com-prendidos en nuestro mundo» (Burns, 1978,pág. 2). Sin embargo, algunas observacionestomadas de las obras teóricas en la materiaparecen pertinentes al estudio de las redes ofi-ciosas. En primer lugar, la dirección presupo-ne la existencia de dirigidos y, para compren-der el funcionamiento de las redes, no hay que

preguntarse «¿por qué algunos individuos sehacen líderes?» sino, más bien, «¿por qué algu-nas organizaciones optan por seguir a ciertoslíderes?».

Una respuesta corriente a esa preguntaconsiste en que los líderes desempeñan funcio-nes indispensables en las organizaciones, seanoficiales u oficiosas. Las organizaciones tienendiversas necesidades y objetivos que puedenquedar incorporados en forma más o menosperfecta en la función de liderazgo. Una útiltipología se basa en las dimensiones de laorientación externa e interna y de estabilidady cambio (Strand, 1987, págs. 88 a 90).

Esta cuádruple función, originalmente for-mulada con miras a la dirección de organiza-ciones públicas oficiales, puede ser tambiénaplicable a la dirección de redes transnaciona-les oficiosas. Aplicándola a esta unidad deanálisis podemos decir que el director, en supapel de administrador, crea y mantiene lasestructuras de la red; en su papel de integradormotiva a cada uno de los participantes y desa-rrolla las relaciones humanas en la red, en supapel de productor fija los objetivos de la redy contribuye a alcanzarlos y, en su papel deempresario, interactúa con el medio, sobre elcual ejerce influencia y se adapta a él.

Habría que agregar que la función de direc-ción interna cobra una índole doble considera-da desde el punto de vista de una red. Eldirector tiene que administrar estructuras eintegrar personas, no sólo dentro de su redsino también dentro de la organización consti-tutiva a fin de mantener su base de organiza-ción.

Como señaló Young (1991), el desempeñode esta función de liderazgo requiere dotesintelectuales y prácticas. También puede serútil representar a una organización bien mon-tada. En las obras teóricas sobre la materia sellega a la importante conclusión de que no hayun tipo de liderazgo que en sí sea suficientepara producir los resultados perseguidos, éstees el caso de la cooperación internacional

Interno Externo

Estabilidad

Cambio

Administrador

Integrador

Productor

Empresario

Gráfico 3. Tipología de las funciones de liderazgo.


(véanse, por ejemplo, Young, 1991, págs. 303a 305; Strand, 1987, pág. 90).

El liderazgo universal fue un importantefactor para que la IATA y la red de aviacióninternacional lograran impedir que los EstadosUnidos desbarataran el sistema a fines de losaños setenta. El Director General de la IATA,Knut Hammarskjold, proveniente de una ca-rrera diplomática y no de la industria de laaviación, aplicó su talento diplomático a lasrelaciones dentro de la secretaría, entre ele-mentos de la misma, y externas. Constante-mente empeñado en la diplomacia personal adiversos niveles en todo el mundo, aportó fe-cundas ideas y ofreció su mediación en etapascruciales del complejo proceso de negociación.Su función, en suma, trascendía el ámbito dela IATA o, en otras palabras, las funciones deenlace en el seno del secretariado de la IATAestaban asumidos por personal situado no enla periferia sino en el centro mismo de laorganización, importante factor que explica lautilidad de la IATA como organización de en-lace.

A la larga, Knut Hammarskjold se vio obli-gado a dimitir. Las aerolíneas que integrabanla IATA consideraron que había perdido devista a sus representados y el ex diplomáticofue sustituido por un ejecutivo de una aerolí-nea. Se encuentra un interesante paralelo en elámbito del SIDA. Jonathan Mann, durante losaños en que desempeñó el cargo de Directordel Programa Mundial para el SIDA de laOMS, desempeñó las diversas funciones quese han descrito antes, contribuyó activamentea formar redes, su formación en materia desalud pública le hacía particularmente aptopara integrar a profesionales de la medicinacon otros activistas en la lucha contra el SIDA,contribuyó a la formulación de los objetivosde la cooperación mundial contra el SIDA y,en sus viajes por el mundo, se mantuvo enconstante interacción con el contexto. Mien-tras tanto, parece haberle ido mal en las fun-ciones internas relacionadas con la OMS y, en1990, fue sustituido por un antiguo funciona-rio de la OMS. Así, los casos de Knut Ham-marskjold y Jonathan Mann ponen de relieveuna tendencia que se puede observar tambiénen otros campos, a saber, el buen desempeñode una función de dirección en una red trans-nacional bien puede poner en peligro el puestodel líder dentro de su propia organización.

La función de las secretaríasinternacionales

Se ha definido a las administraciones públicasinternacionales como «plantas trepadoras dela cooperación internacional»; son demasiadodébiles para mantenerse erectas sin apoyo,suelen servir para ocultar horribles muros, delos cuales casi siempre resulta imposible des-hacerse (Mouritzen, 1991, pág. 24). Esta ideade las secretarías internacionales como partici-pantes débiles, ineficientes y prácticamente or-namentales, aunque persistentes, en la políticamundial está generalizada. La premisa básicadel realismo (los Estados, en virtud de su po-derío militar, son los factores más poderososen la política internacional) nos ha hecho su-bestimar el poder de los funcionarios interna-cionales.

Especialmente en los ámbitos en que lainformación es un recurso más importante quela fuerza bruta, las secretarías internacionalespueden desempeñar una función esencial alactuar como centros de información. Esto sig-nifica que una parte no insignificante de lainformación en que se basa la adopción dedecisiones en los planos nacional e internacio-nal emana de funcionarios internacionales oha «pasado» por ellos.

Hay otra razón por la cual las secretaríasinternacionales tienen mucha influencia; enefecto, los funcionarios de esas secretarías concontratos de duración determinada van luegoa prestar servicios en la burocracia nacionalde los Estados miembros (Jacobson, 1984,pág. 90). En estas redes en que ex funcionariosinternacionales pasan a desempeñar puestosclave, las organizaciones internacionales pue-den hacerse representar indirectamente en losprocesos de formulación de la política nacio-nal. Maurice Strong (1978, pág. 35) se expresa-ba en los siguientes términos:

- A mi juicio, las organizaciones internaciona-les deben en esencia ser dueñas del proce-so. A ellas incumbe la creación y adminis-tración de las redes en torno a problemasconcretos de interés para el sistema inter-nacional. Quienes van de la administraciónpública internacional a la nacional consti-tuyen un elemento fundamental en el fun-cionamiento de estas redes y sistemas ypueden revestir diversas formas... aunquetodos son parte de un proceso de recircula-


ción que hace que los funcionarios interna-cionales tengan conciencia del país y losfuncionarios nacionales tengan concienciainternacional.

Estos procesos presuponen un grado consi-derable de rotación del personal. Es precisoque los funcionarios de las secretarías interna-cionales tengan contratos de duración deter-minada en lugar de contratos permanentes,que ha sido la norma tradicional en el sistemade las Naciones Unidas. Hay una clara tenden-cia en favor de los contratos de duración de-terminada. La proporción de estos contratosen el sistema de las Naciones Unidas ha sidoinferior al 20 % en los años 50, llegando a un40 % en la actualidad. Hay muchas diferenciasentre las organizaciones. La proporción corres-pondiente a los contratos de duración determi-nada es mayor en organizaciones muy especia-lizadas, como en el OIEA (un 80 %) y la OMS(un 70 %), mientras la cifra correspondiente ala Unión Postal Universal (UPU) es del 10%(véase Graham & Jordán, 1980, págs. 82 a 84).Fuera del sistema de las Naciones Unidas, loscontratos de duración determinada constitu-yen la regla y no la excepción.

Cabe mencionar como ejemplo el OIEA.Habida cuenta de que el campo de la energíaatómica se desarrolla con suma rapidez, espreciso que haya una afluencia continua denuevos funcionarios a fin de no quedar a lazaga, y ello explica la política del OIEA deotorgar contratos de duración determinada.Cada año, unos cien funcionarios del cuadroorgánico dejan el OIEA y retoman su carreraen sus países de origen. El Organismo a vecesllama a estos funcionarios «graduados». Lapolítica del OIEA en materia de empleo, ade-más de asegurar un alto grado de profesiona-lismo, produce una red de información mun-dial integrada por ex funcionarios (véaseJónsson y Bolin, 1988). Se observan efectossimilares del paso de la administración inter-nacional a la nacional en otros órganos, inclui-da la burocracia de la Comunidad Europea.

Relaciones entre las organizacionesintergubernamentales y las nogubernamentales

Uno de los vínculos cruciales en una red trans-nacional es el que existe entre las organizacio-

nes intergubernamentales y las no guberna-mentales, tipos de organización que parecenser complementarios. La fuerza de la organiza-ción intergubernamental (estar integrada porEstados, las organizaciones políticas más po-derosas del mundo) puede constituir al mismotiempo su gran debilidad. Por una parte, parala solución de problemas internacionales esindispensable comprometer a los Estados. Porla otra, cada Estado salvaguarda celosamentesu soberanía y se niega a comprometerse envirtud de decisiones de organizaciones inter-gubernamentales en las cuales no haya expre-sado su acuerdo y, en consecuencia, puedebloquear la adopción de medidas al no sumar-se a un consenso en formación o al no abrirsus fronteras.

Por más que las organizaciones interguber-namentales sean esenciales para incluir proble-mas y cuestiones internacionales en los progra-mas de los gobiernos de los países, la atencióny el compromiso verbal del gobierno no bas-tan. Para que haya acción, para ejecutar unapolítica, suele necesitarse a las organizacionesno gubernamentales, que son particularmenteútiles cuando se trata de problemas que exis-ten tanto en el plano internacional como en elde la comunidad y reviste suma importanciatener acceso a las sociedades. Además, las rei-vindicaciones de soberanía del Estado no pa-ralizan con tanta facilidad a una organizaciónno gubernamental como a una interguberna-mental.

En suma, la coordinación entre las organi-zaciones intergubernamentales y las no guber-namentales constituye un importante compo-nente de la cooperación internacional y, la-mentablemente, suele ser uno de los eslabonesmás débiles de las redes transnacionales. Que-da mucho por hacer para colmar la laguna dedesconfianza mutua que separa a las organiza-ciones intergubernamentales y a las no guber-namentales en diversas materias y son muypocos los foros y los cauces establecidos parala coordinación entre ambos tipos de organiza-ción.

Los vínculos entre las organizaciones inter-gubernamentales y las no gubernamentales sonesenciales en las actividades mundiales de lu-cha contra el SIDA, ámbito en el cual cabedecir que son más importantes los planosmundial y de la comunidad que el nacional(Mann, 1990). La cooperación mundial y el


tratamiento, la atención y la educación centra-dos en la comunidad son los componentes in-dispensables de una estrategia para la luchacontra el SIDA, y los vínculos interguberna-mentales son evidentemente insuficientes. Losdirigentes de la comunidad, como los curande-ros o las parteras tradicionales en África, po-drían ser agentes eficientes para la educación yla prevención en esta materia. Varios de losgrupos más afectados por el SIDA, como lasprostitutas o los drogadictos, desconfían de lasautoridades y, para llegar a esos grupos margi-nados por la sociedad puede ser más útil laintervención de sus pares que los llamamien-tos p las conferencias de las autoridades (véaseJónsson, 1992, pág. 80). Sin embargo, resultasumamente difícil establecer un contacto entreel plano mundial y el de la comunidad. Comohemos visto, las organizaciones interguberna-mentales (la OMS en particlar) y las no guber-namentales no han encontrado aún una fór-mula mutuamente aceptable para la colabora-ción.

En cambio, el éxito relativo de la IATA enel desempeñó de una posición de enlace en elcampo de la aviación internacional puede atri-buirse en parte a su frecuente interacción condiversas organizaciones intergubernamentalesy revisten particular importancia sus vínculoscon la Organización de Aviación Civil Inter-nacional (OACI). Tanto la IATA como laOACI se han reconocido recíprocamentecomo observadores, pero la IATA ha sido elasociado más activo. El texto de documentosde trabajo de la IATA se ha convertido mu-chas veces en resoluciones de la OACI con elpatrocinio de aerolíneas y gobiernos. La IATAha ocupado un lugar privilegiado dentro de laOACI, porque está facultada para participaren todos los comités y grupos y presentarlesdocumentos mientras que la OACI ha partici-pado en unos pocos foros de la IATA y lo hahecho estrictamente en calidad de observado-ra. Este tipo de relación entre organizacionesño gubernamentales o intergubernamentalesse encuentra también en el plano regional. Sehan creado varias asociaciones regionales delíneas aéreas, como la Asociación de Aerolí-neas Europeas y la Asociación de AerolíneasAfricanas, que mantienen frecuentes relacio-

nes con la IATA así como con organizacionesintergubernamentales similares de la región, laConferencia sobre Aviación Civil Europea yla Comisión para la Aviación Civil Africana,por ejemplo (Jónsson, 1987, pág. 121).

La IATA pone también de manifiesto laimportancia de que haya un equilibrio de atri-buciones entre quienes desempeñan funcionesque se encuentran en el límite entre una orga-nización y sus integrantes. McLaren, en suestudio de los organismos especializados de lasNaciones Unidas (1980, págs. 135 y 136), llegóa la conclusión de que los integrantes de esasorganizaciones (gobiernos y organismos espe-cializados de gobiernos), como comparten lapericia técnica pero reivindican su monopolio,no permitirán normalmente que la secretaríainternacional ejerza una función política. Elequilibrio de atribuciones entre la secretaríade la IATA y sus integrantes (las aerolíneas)será distinto del que predominaba en las orga-nizaciones intergubernamentales cuando losEstados Unidos impugnaron el régimen vigen-te. La secretaría de la IATA tenía un alto nivelde pericia política y, al mismo tiempo, com-partía la pericia técnica con las aerolíneas, loque le dejaba un margen de maniobra política.Así pues, el hecho de tener integrantes que noreivindiquen el monopolio de la pericia políti-ca puede constituir una importante ventajarelativa de las organizaciones no gubernamen-tales respecto de las intergubernamentales.

En resumen, el planteamiento interorgani-zacional deja atrás el escepticismo realista res-pecto de las organizaciones internacionales.En lugar del modelo clásico de la «bola debillar», según el cual la interacción internacio-nal es regida por el tamaño y el poderío relati-vo de unidades impermeables y sólidas, estaperspectiva evoca la imagen de «una masa detelarañas superimpuestas entre sí y, cuyos hi-los convergen más en algunos puntos que enotros» (Burton, 1972, pág. 43). El problemapara los estudiosos de las organizaciones inter-nacionales consiste en desenredar estas telara-ñas y redes, compararlas y buscar elementoscomunes.

Traducido del inglés


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Hacia una sociologíade las instituciones internacionales:crítica de la teoría del régimen,y perspectivas futuras

James A. Caporaso

Le estoy muy agradecido al editor de la Revis-ta Internacional de Ciencias Sociales por ha-berme dado la oportunidad de responder a losartículos de los profesores Jónsson, de Senar-clens, y Smouts. Los tres me han enseñadomuchas cosas, y me han recordado que losespecialistas en ciencias sociales (sobre todoen los Estados Unidos) no están exentos deletnocentrismo que caracteriza nuestro mundo.Los tres autores comparten, en medida varia-ble, opiniones críticas so-bre la teoría del régimen,teoría ésta relacionada conlas instituciones interna-cionales y que está en bogaen los Estados Unidos1.

Si bien los análisis y lasrecomendaciones de estosautores difieren en impor-tantes aspectos, todos elloscoinciden en declararse in-satisfechos de los funda-mentos individualistas dela teoría neorrealista de lasrelaciones internacionales,por entender que promue-ven la interpretación de la cooperación y lasinstituciones internacionales como resultadoscolectivos de la interacciéa estratégica de losEstados, basada en el propio interés. Lo quefalta es una sociología de las instituciones in-ternacionales. Este es el punto de partida, se-gún estos autores, para entender la insatisfac-ción que suscita la teoría del régimen, asícomo las correspondientes críticas y las alter-nativas consideradas.

En el presente trabajo procederé del modosiguiente. En primer lugar, comentaré breve-

James A. Caporaso es titular de la Cá-tedra de Ciencias Políticas «Virginia yPrentice Bloedel», del Departamentode Ciencias Políticas de la Universidadde Washington, Seattle, Washington.Es autor, junto con David Levine, de laobra Theories of Political Economy(1992) y editor de A Changing Interna-tional División of Labor (1987). Asi-mismo ha publicado muchos artículos,el más reciente de los cuales es el titula-do «Multilateralism and InternationalRelations Theory: The Search forFoundations», International Organiza-tion, Vol. 46 (1992).

mente cada uno de los artículos, con miras adeterminar su propósito central. En segundolugar, trataré de exponer mi opinión respectode la teoría del régimen, situando los regíme-nes en el contexto más amplio del estudio delas instituciones internacionales. Después deidentificar las premisas centrales de la teoríadel régimen, describiré brevemente sus contri-buciones y expondré algunas de sus limitacio-nes. Por último, examinaré el programa teóri-

co alternativo propuestopor los profesores Smoutsy Jonsson y trataré de ha-cer una exposición equili-brada de sus ventajas y susinconvenientes.

El artículo de Marie-Claude Smouts contieneuna descripción general yun análisis de las teorías delas instituciones interna-cionales y de la teoría delrégimen. A la autora no leinteresan tanto los detallesconcretos de la teoría delrégimen o las distintas ins-

tituciones, como la capacidad de las institucio-nes internacionales de hacer frente a la cons-tante evolución de la vida internacional. Sinabandonar el estudio de las instituciones inter-nacionales, la autora sugiere un nuevo puntode partida para reconsiderar la cuestión en unmarco sociológico-renovado.

Con objeto de concretar sus propuestas ge-nerales, la profesora Smouts propone una de-tenida consideración de las posibilidades de lateoría de la regulación. Debe admitirse que lostrabajos sobre la teoría de la regulación, por


558 James A. Caporaso

populares que sean en otros contextos, apenashan tenido eco en las principales revistas sobrerelaciones internacionales que se publican enlos Estados Unidos2 (Noel, 1987, constituyeuna excepción).

Un supuesto básico de la teoría de la regu-lación es que no se trata de un proceso abstrac-to, analizable por referencia a factores desen-carnados de la producción y movimientosrelativos de los precios. La teoría del creci-miento de la economía neoclásica es deficienteprecisamente porque ignora el marco institu-cional de la asignación de recursos. En cam-bio, la teoría de la regulación propone unainterconexión entre la actividad económica ylos factores políticos y sociales, que se expre-san históricamente «...como una sucesión deregímenes de acumulación (las estructuras delas relaciones entre la producción y la distribu-ción) y modos de regulación (los marcos insti-tucionales concretos que permiten la acumula-ción)» (Noel, 1993:5). El aspecto más prome-tedor de la teoría de la regulación, por lomenos desde un determinado punto de vista,es que facilita la integración nacional e inter-nacional de las economías políticas. Con unaspocas excepciones (en particular los trabajosde Ruggie), la teoría del régimen no consigueesta integración. Es más, al determinar que lacuestión central es la manera en que los Esta-dos unitarios racionales pueden llegar a coo-perar en condiciones de anarquía, la integra-ción a diversos niveles no se tiene siquiera encuenta.

Por otra parte, Christer Jónsson proponeun enfoque alternativo basado en la teoría in-terorganizacional. Este autor centra su estudioen organizaciones específicas, sus estructuras ysus funciones. No obstante, a diferencia de lateoría convencional de la organización, querecalca los atributos de las propias organiza-ciones (por ejemplo, el tamaño o la compleji-dad), Jó'nsson examina las redes dentro de lascuales se mueven las organizaciones interna-cionales. Así por ejemplo, los vínculos entrelas organizaciones, la estructura de los recur-sos (que no es lo mismo que la suma de losrecursos de cada organización), la ubicaciónde los actores dentro de una estructura másamplia y los vínculos con el sector privado ylos actores nacionales son factores de impor-tancia crítica. El aspecto más prometedor deesta teoría es que puede reconceptualizar (con

ventaja teórica) términos tales como poder,negociación, mediación y representación. Aestos conceptos puede darse significados decarácter puramente posicional (basados en laubicación y no en los atributos de la teoríaneorrealista).

En su artículo, Pierre de Senarclens lleva acabo un examen de las contribuciones de lateoría del régimen. Se trata principalmente desaber si la teoría del régimen ha imprimidonuevo rumbo y animación al estudio clásicode las instituciones internacionales. Es unacuestión pertinente, que conviene plantearse.En su trabajo se hacen varias indicaciones va-liosas, incluida la relativa al tratamiento ina-decuado del poder en la teoría del régimen.Con algunas reservas, yo creo que su argumen-tación es muy sólida, e incluso ha sido recono-cida por algunos teóricos del régimen (véaseKrasner, 1991).

Por desgracia, el análisis adolece de dosdeficiencias. El profesor de Senarclens combi-na su análisis crítico de la teoría del régimencon una polémica contra estudiosos anglosajo-nes («des chercheurs Anglo-Saxons»), Para élel problema real estriba claramente en esosinvestigadores, que trabajan en estrecha rela-ción con el «establishment» político, en parti-cular el de los Estados Unidos. Quizás seacierto. Pero ésta es una proposición de la so-ciología del conocimiento para la cual no seofrecen pruebas. El autor se limita a una argu-mentación ad hominem colectiva.

La segunda limitación es que no se propo-ne ninguna teoría o marco alternativo. Si lateoría del régimen es deficiente porque no atri-buye bastante importancia al poder, no nospermite comprender suficientemente las varia-ciones entre las diferentes organizaciones yofrece explicaciones confusas sobre el proble-ma de la cooperación, ¿cómo haremos paramejorar nuestra comprensión colectiva? Es di-fícil criticar o defender una teoría sin un puntode referencia, una expectativa inicial. Estepunto de referencia sólo puede ser otra teoría,y esto es precisamente lo que falta.

Contribuciones de la teoríadel régimen

En mi condición de espectador (mayorita-riamente) pasivo de los trabajos sobre la teoría

Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen,y perspectivas futuras 559

Niño somalí mirando a un soldado de las fuerzas de las Naciones Unidas durante la operación «Restore Hoper»Mogadiscio, Somalia, 11 de diciembre 1992. David Braucgii/sygma

del régimen, me han impresionado a la vez suslogros y sus limitaciones. Pero, ya que he plan-teado la cuestión de los «puntos de referen-cia», será mejor que indique claramente mispropios «a priori» teóricos. ¿Con qué ha decompararse la teoría del régimen? Durantegran parte del presente siglo, las dos teoríasquizá más influyentes de las instituciones in-ternacionales han sido el legalismo y el realis-mo. Supongamos, para facilitar el debate, queel legalismo subsume el idealismo, aunque laliteratura contemporánea nos permita distin-guir claramente entre normas y reglas por unaparte, e ideas, ideales y valores por la otra.Ambas teorías proporcionan explicaciones in-suficientes del por qué de la existencia de lasinstituciones internacionales, por no hablar de

las enormes diferencias entre ellas. La posi-ción realista arguye que las instituciones inter-nacionales reflejan las diferencias del poderestatal. Las organizaciones se crean cuando lospoderosos lo desean, y las estructuras, influen-cias y resultados corresponden a la distribu-ción del poder entre las diversas naciones.

El problema del realismo es que no puedeexplicar por qué los Estados débiles ingresanen las organizaciones voluntarias, organizacio-nes de las que pueden salirse si el statu quo espreferible a los resultados obtenidos. La deci-sión de ingresar en una organización puedebasarse en un cálculo de los beneficios globalesa largo plazo. Las luchas internas de la organi-zación pueden reflejar los esfuerzos por repar-tir el «pastel» (los beneficios totales) en interés


propio. El realismo no disponía de mediospara tratar esta distinción antes de que la teo-ría de los juegos (a la cual no se presta muchaatención en ninguno de los tres trabajos) per-mitiera una elaboración de diferentes clases deestructuras de incentivación. La teoría realistasuponía simplemente que los intereses eran obien conflictivos o bien armoniosos. No reco-nocía la amplia variedad de motivos de otrotipo, y ello condujo a una visión parcial delproblema. Si los intereses ya eran conflictivos(anulándose mutuamente los beneficios y laspérdidas), las instituciones serían capaces depromover un dominio eficiente. En un mundoarmónico en el que los agentes efectuaran sustransacciones sin costo alguno, las institucio-nes serían superfluas. Sin necesidad de llegaral funcionalismo, parece necesaria alguna jus-tificación de la existencia de las organizacio-nes internacionales basada en los propósitosde los actores.

El realismo se aparta de la explicación so-fisticada de los incentivos (intereses) e ignorala posible importancia de las normas y lasideas. El legalismo, en cambio, destaca las le-yes y normas en detrimento de la importanciadel poder y los intereses. El legalismo tiende aexplicar el crecimiento de las instituciones in-ternacionales como un proceso gradual deaplicación de ideas jurídicas.

Frente a esos puntos de referencia, la con-tribución fundamental de la teoría del régimenes extraer al realismo (si aún puede denomi-narse así) de este mundo sin beneficios nipérdidas y utilizar la teoría de los juegos paradeterminar qué clases de arreglos (arreglos ins-titucionales) idearán los actores con diferentestipos de incentivos. El planteamiento está cla-ramente centrado en el Estado, en el propiointerés y en el individualismo metódico, sinexcusa alguna. No se explica la cooperación nila creación de instituciones como emanacio-nes de la «voluntad comunitaria», los valorescomunes, las lealtades compartidas o las iden-tidades colectivas. En cambio, se trata de ex-plicar los resultados, incluidos los resultadosinstitucionales, como productos de cálculosbasados en el propio interés. En breve, la teo-ría del régimen trata de sentar una microbasepara las instituciones internacionales.

Las contribuciones de la teoría del régimense apoyan en dos columnas conceptuales ele-vadas por la teoría económica, no la teoría

neoclásica convencional sino el mundo mássombrío de la economía del costo-transacción(Coase, 1960). Estos dos conceptos son el fra-caso del mercado político y los costos de tran-sacción.

Por fracaso del mercado político se entien-de la situación en que los actores compartenintereses pero no pueden actuar conjuntamen-te para defenderlos. Esta imposibilidad no sedebe a escasez de recursos o de tecnología. Enestas situaciones, que la teoría de los juegosdescribe más detalladamente, el fracaso de losintentos de cooperar con fines comunes puedereflejar deficiencias institucionales del sistemainternacional, más que confrontación de lospropósitos de los actores. Al conceptualizar asíel problema, la teoría del régimen retoma latercera imagen del realismo. El sistema inter-nacional es anárquico y carece de las institu-ciones necesarias para producir compromisosvinculantes. Sin embargo, al «abrir» la explo-ración de diferentes estructuras de incentiva-ción, la teoría del régimen se aparta de estaorientación del realismo. En resumidos térmi-nos, el «fracaso del mercado político» se refie-re al fracaso en conseguir beneficios mutuospor causa de deficiencias políticas (y concreta-mente institucionales).

Los costos de transacción son todos loscostos relacionados con el intercambio (econó-mico y político). Entre ellos figuran los costosde información, la negociación, la vigilancia yel cumplimiento de los acuerdos. Incluso ensus propios términos, la economía neoclásicaconsidera sólo la mitad del problema al cen-trarse únicamente en los costos de producción.¿Por qué los actores crean grandes organiza-ciones multilaterales para la defensa de susintereses? Esta pregunta inocente nos induce aexaminar el comportamiento de los actores,estatales y no estatales, en defensa de los inte-reses propios. Si los agentes pudieran llevar acabo las transacciones sin costos (o si los cos-tos de organizar operaciones cooperativas fue-ran bajos), sus problemas podrían resolversecon negociaciones bilaterales privadas. La ca-pacidad de resolver los problemas de un modomás eficaz dentro de las instituciones (espe-cialmente las multilaterales) hace pensar quela solución institucional de los problemas re-duce los costos. Es decir, es posible que con lasorganizaciones multilaterales se obtengan eco-nomías políticas de escala. Este argumento

Hacia una sociología de las instituciones internacionales: critica de la teoría del régimen,y perspectivas futuras 561

Observadores de la ONU controlando las posiciones de los adversarios. Cachemira, a finales de los cuarenta.ONU/Edimedia.

abonaría la creación de instituciones multila-terales, en vez de bilaterales o regionales.

La teoría del régimen ha tratado de darrespuesta a tres preguntas relacionadas con lasinstituciones internacionales. Primero, ¿porqué existen instituciones en algunas zonas y noen otras? Segundo, ¿cómo explicamos las dife-rencias en la forma de las instituciones? Terce-ro, ¿por qué algunas instituciones internacio-nales se encargan ellas mismas de la aplicaciónde sus disposiciones, mientras que otras nece-sitan una burocracia para vigilar las operacio-nes e imponer sanciones?

La respuesta a la primera pregunta es quelos actores crean instituciones en situacionesque presentan dos características: una, queexistan beneficios mutuos que no pueden con-seguirse con un intercambio ilimitado (no ins-titucionalizado); dos, que exista algún tipo deproblema de la acción colectiva (por lo que lanegociación privada y el intercambio tampocodan resultado). Como el sistema internacional(en ausencia de las instituciones) carece depoder centralizado, confianza y mecanismospara determinar y aplicar acuerdos, muchasactividades beneficiosas en potencia no se lie-


varían a cabo a no ser por las instituciones. Lateoría de los juegos sirve para representar losincentivos que se ofrecen a los actores, y defi-nir las opciones estratégicas. ¿Qué desean losactores? ¿Cómo se relaciona lo que desean conlo que desean los otros? ¿Qué opciones hay?La información sobre estas cuestiones defineel planteamiento.

Una segunda cuestión se refiere a la formade las instituciones. ¿Por qué algunas institu-ciones tienen una sola finalidad, mientras queotras son polivalentes (Comunidad Europea)?¿Por qué algunas son multilaterales y otrasbilaterales o regionales? ¿Por qué unas sonjerárquicas y otras horizontales? Yo no creoque la teoría del régimen haya contribuidomucho a responder a estas cuestiones. No obs-tante, se han logrado algunos progresos.

En su obra «Interests, Power, and Multila-teralism» (1992), Lisa Martin se preguntaacerca de la utilidad de las normas multilatera-les en diferentes hipótesis sobre los problemascon que se enfrentan los Estados. La lógica esfuncional. En algunos casos, como los relati-vos a problemas de coordinación (lucha contralas enfermedades, unificación de las señales detráfico, asignación de vías marítimas o aéreas),las normas multilaterales es probable que fun-cionen. En otras circunstancias (por ejemplo,el aprovechamiento de recursos de propiedadcomún, los acuerdos comerciales, la observan-cia de los controles de producción en los cárte-les), no es tan probable que las normas multi-laterales den los resultados deseados.

Hay instituciones (la Comunidad Europea,la Asociación Norteamericana de Libre Co-mercio) que son de carácter más regional queuniversal. La razón de ser de la CE es, enparte, la rentabilidad. La determinación deuna diferencia en el costo de las transaccionesinternas (entre los miembros) y en las transac-ciones con los no miembros, afecta a los pre-cios relativos. Si todos los países pudieran in-gresar en la CE, gran parte de su razón de serdesaparecería.

En términos amplios, y simplificando mu-cho, la búsqueda de la rentabilidad fomenta laagrupación parcial de Estados (clubes), el lla-mado «dilema de los prisioneros» promueveinstituciones condicionalmente abiertas, y losincentivos de coordinación conducen a insti-tuciones incondicionalmente abiertas (Keoha-ne, 1990: 751-753). Estas amplias considera-

ciones han de servir de punto de partida de unprograma de investigación, y no han de enten-derse como conclusiones definitivas.

Críticas de la teoría del régimen

Se han formulado muchas críticas a la teoríadel régimen, algunas de ellas en los artículosa que nos referimos. Mencionaré dos de ellas:1) la menor importancia atribuida al poder;y 2) la falta de fundamentos sociológicos. Laprimera crítica es explicable, sobre todo en elartículo de Senarclens. La segunda refleja másuna actitud, una sensación de incomodidadque comparten los tres trabajos.

De Senarclens critica la teoría del régimenporque atribuye poca importancia al poder yrecalca demasiado los aspectos cooperativosde las organizaciones internacionales. Inclusoen las organizaciones voluntarias, el poder estáconstantemente en juego. Ignorar el poder esdeformar la política del comportamiento orga-nizacional, pasar por alto el planteamiento de«vencedores y vencidos» en favor de una vi-sión rosada de cooperación en beneficio detodos. La teoría del régimen tiende, pero sólotiende, a producir imágenes panglosianas.

Así pues, en un aspecto importante el pro-fesor de Senarclens tiene razón, o por lo me-nos yo creo que la tiene. Pero hay varios mo-dos de responder a esta crítica de la teoría delrégimen. En primer lugar, existen dos ideascentrales acerca del poder, y la teoría del régi-men ha insistido siempre en una de ellas. Ensegundo lugar, los teóricos del régimen hanempezado a considerar la segunda imagen delpoder, más complicada.

De las dos amplias visiones del poder, laprimera lo presenta como un medio habilita-dor, cooperativo y de comunicación, mientrasque la segunda ofrece una imagen conflictiva yantagonística. Con respecto a la primera pode-mos hablar de «poder para» (es decir, para larealización colectiva) y en la segunda hablare-mos de «poder sobre». La teoría del podercooperativo tiene una larga historia, que seremonta a Aristóteles, y ha sido defendida poruna personalidad tan eminente como HannahArendt (1958). En términos económicos estoguarda relación con la teoría del fracaso delmercado, los bienes públicos y la acción colec-tiva. Krasner reconoció esta forma de poderen el número especial de la revista «Internatio-


nal Organizations» dedicado a la teoría delrégimen, en el que examinó el «poder al servi-cio del bien común» (Krasner, 1982:197).

El segundo concepto del poder es más clási-camente político. El «poder sobre» implica lacoerción, las sanciones y la existencia de ven-cedores y vencidos. Como mejor se expresa escon la concepción de la política de CariSchmitt, que supone un conflicto puro, «noso-tros contra ellos», aunque también prevé laposibilidad de que se den casos intermedios(Schmitt, 1976). Entre «nosotros contra ellos»y «juntemos nuestros recursos para alcanzarfines comunes», hay muchas opciones inter-medias. Un actor puede manipular las oportu-nidades de otros, o alterar los resultados cam-biando así los incentivos. El poder puedeejercerse con guantes de terciopelo, pero nocon mano de hierro.

Centrémonos en la respuesta de la teoríadel régimen a esta segunda imagen del poder,más conflictiva. En el número de 1982 dedica-do a los regímenes, Krasner ya tuvo en cuentael papel del poder en las instituciones interna-cionales. Si bien se refirió al «poder al serviciode intereses particulares» (1982:198-200), nohizo de este tema un elemento central de sutrabajo. Además, los otros artículos de la revis-ta atribuían menor importancia a la visiónconflictiva del poder. Reconociendo este ex-tremo, Krasner trató de resolver el dilema y ensu trabajo «Global Communications and Na-tional Power: Life on the Pareto Frontier»(1991) intentó integrar ambas visiones del po-der. En el gráfico que figura más abajo, lacurva define la serie de puntos eficientes deque disponen los dos actores. En cualquierade esos puntos, no hay ningún otro que seapreferible para a A y B (o incluso para uno deellos sin perjuicio del otro). La «frontera dePareto» es simplemente el conjunto de esospuntos. El criterio de «el poder para» nos ayu-da a entender cómo los actores pueden aproxi-marse a la frontera. Sin instituciones, una es-pecie de fracaso del mercado, dos países pue-den no alcanzar la frontera. Los arreglos insti-tucionales acentúan la tendencia hacia arriba ya la derecha (la dirección del beneficio mu-tuo). La lógica económica de los regímenes (suelemento de «poder para») es una teoría debeneficio mutuo.

El aspecto de «poder sobre» plantea otracuestión que tiene que ver, como indica Kras-

ner, con «la vida en la frontera de Pareto». Elmovimiento a lo largo de esta frontera tieneconsecuencias favorables o desfavorables paralas dos partes. Este es el reino de la política.Dentro de la CE, hay muchos resultados posi-bles que son eficientes en el sentido de Pareto,pero que favorecen más a unos países que aotros. Es posible que a Inglaterra le guste me-nos la política agrícola común que a Francia,pero que no obstante la acepte. El sistemamonetario puede reflejar muchos resultadosinstitucionales distintos, y sin embargo favore-cer a Alemania. Diferentes resultados, aunquese encuentren en la frontera, reflejan costosy beneficios asimétricos. El poder determinaesos resultados.

Los dos elementos de «el poder para» y «elpoder sobre» pueden considerarse cualitativa-mente distintos sin ninguna conexión entreellos. Krasner contribuye a tender el puenteteórico entre esos dos conceptos. El mundo deleconomista, de ganancias absolutas, y el mun-do del realista, de ganancias relativas, se con-vierten en dos momentos de un proceso másamplio. La creación de instituciones para ob-tener ganancias colectivas coincide con los es-fuerzos para mejorar la propia situación a ex-pensas de otros. La cooperación y el enfrenta-miento se expresan dentro de un mismo mar-co. Krasner ilustra estos puntos con ejemplossacados de las comunidades mundiales. Cuan-do los conflictos de interés eran más acentua-dos y el poder estaba desigualmente distribui-do, los Estados fuertes hacían lo que querían.Cuando los conflictos de interés fueron menosacentuados y el poder estuvo mejor distribui-do, se establecieron regímenes (1991:336-337).

Consideremos más concisamente la segun-da limitación de la teoría del régimen, susfundamentos individualistas. Ha de quedarclaro que los defensores de la teoría del régi-men consideran que el individualismo meto-dológico es una fuerza y no una debilidad.Pero podemos convenir, por lo menos, en queel sistema interestatal está representado en tér-minos asocíales. Los Estados entran en unacompetencia difusa en un contexto anárquico.Deben resolver problemas en ausencia de ungobierno central, de intereses armónicos o devalores comunes, sin poder contar como sidijéramos, con el leviatán de Hobbes, la manoinvisible de Smith o la conciencia colectiva deDurkheim.


Beneficios de B Resultados posiblessin instituciones

Frontera de Pareto(resultados coninstituciones)

Beneficios de A

Gráfico 1. Frontera de Pareto

Los profesores Smouts y Jónsson recono-cen la falta de vínculos sociológicos de la teo-ría del régimen, y eso les preocupa. Smoutsobserva cambios enormes en el mundo de lapolítica y la economía internacionales (violen-cia, deuda, migraciones masivas, reapariciónde los nacionalismos, etc.) y centra su estudioen las organizaciones internacionales comoagentes del «compromiso institucionalizado».Nos pide que volvamos al estudio de las orga-nizaciones internacionales, en una sociologíarenovada. Dados los cambios de la sociedadmundial, la multiplicidad de actores, la inter-dependencia no sólo entre los Estados sinotambién entre las clases, las regiones y lossectores, la autora se pregunta ¿tiene sentidoprivarnos de los recientes descubrimientos dela sociología?

En el contexto de esta sociología renovada,la profesora Smouts señala a nuestra atenciónla teoría de la regulación. Es difícil definir estateoría, aunque podría explicarse por referenciaal compromiso institucionalizado entre las cla-ses, los sectores, las regiones y los países. Laregulación se refiere a los modos de controlsocial en los cuales los propietarios, los traba-jadores, los administradores, los sectores eco-nómicos y los regímenes se integran en unesquema global que orienta la producción, ladistribución y el consumo.

Un aspecto atractivo de la teoría del régi-men es precisamente este carácter global. Otroes la capacidad analítica que permite abarcartodos los niveles, tanto los nacionales comolos internacionales. Mientras que los benefi-cios de una perspectiva amplia y de la multi-plicidad de niveles no están todavía claros (laglobalidad nos priva del detalle, y la teoría dela multiplicidad de niveles sólo es válida siproporciona argumentos convincentes), la teo-ría del régimen ofrece una explicación del cre-

cimiento económico (entre otras cosas) en elperíodo de posguerra.

Esta particularidad se aprecia mejor encomparación con la economía neoclásica, parala cual el crecimiento en la posguerra es resul-tado de un entorno competitivo de mercado,la tecnología, los movimientos de los precios yla relación entre el ahorro y el consumo. Setrata de procesos fundamentalmente económi-cos. Como el método es comparativamenteestático, la historia en sentido propio no exis-te. En cambio, la teoría de la regulación ve elcrecimiento como una serie de regímenes his-tóricamente discontinuos de acumulación, quese diferencian entre sí por muchos conceptos.Muchos ven una crisis de la regulación en elhundimiento del fordismo y la aparición deunidades pequeñas y flexibles de produccióncon costos más bajos, períodos más breves deproducción y menor seguridad del empleo. Elcrecimiento económico aparece como un pro-ceso inestable, propenso a la autodestrucción eincapaz de ordenarse a sí mismo, y dependien-te tanto de las instituciones como de los movi-mientos de precios y los factores de produc-ción. En palabras de Noel, el orden de laposguerra es «... verdaderamente un orden, noun resultado» (1993:2).

La teoría de la regulación es una subdivi-sión de la teoría institucional, precisamenteporque se basa en las normas, las reglas, lasconvenciones y el poder para explicar el com-portamiento económico. Para el teórico de laregulación, los precios y las cantidades delmercado están reguladas tanto por artificiosinstitucionales humanos como por la oferta yla demanda. El rendimiento de los factores(salarios, beneficios, intereses, renta) reflejantanto o más el poder y las estructuras institu-cionales que las contribuciones marginales alproducto.


Aunque me parece persuasivo, yo veo en eltrabajo de la profesora Smouts algunas limita-ciones. Para mí son problemas que deben re-solverse para llevar adelante la teoría de laregulación, y no meras críticas. En primer lu-gar, ¿cómo hacer extensivos los términos bási-cos de la teoría de la regulación a nivel inter-nacional? ¿Qué ocurre cuando existe un con-flicto entre las burocracias estatales, las claseso los grupos de interés? La teoría del régimencoloca estas cuestiones en el centro del debatey moviliza todos sus recursos para responder-las. ¿Cuáles son las respuestas, o líneas deinvestigación, que abre la teoría de la regula-ción?

En segundo lugar, y en relación con lo ante-rior, los microfundamentos de la teoría de laregulación parecen débiles3. Podría responder-se a esto que la teoría del régimen tampocotiene macrofundamentos sólidos (yo estaría deacuerdo con ello). Pero la debilidad de unaalternativa no debe emplearse como argumen-to en favor de una teoría. La teoría de laregulación mejoraría si proporcionase algunosfundamentos en lo relativo a la motivaciónindividual y a la elección humana. Alguiendijo una vez, no muy en serio, que la econo-mía trata del modo en que la gente elige, y lasociología nos dice que nunca tuvo ningunaposibilidad de elegir. Es ingenioso, pero cierta-mente exagerado. Ser partidarios de la sociolo-gía no quiere decir que aceptemos un mundoen el que las normas, los valores, los papeles ylas estructuras determinen resultados únicos.Los individuos hacen elecciones y desempe-ñan papeles preconcebidos. Una sociología sa-tisfactoria tendrá en cuenta la elección de losindividuos, al igual que una economía satisfac-toria sitúa al individuo en un contexto socialmás amplio.

En tercer lugar, y quizás eso sea lo másimportante, tenemos que preguntarnos si la«teoría» de la regulación es una teoría o másbien una descripción. La teoría de la regula-ción proporciona detalles institucionales e his-tóricos muy valiosos e indica las diferentesestructuras de la organización del trabajo, losestilos de consumo, los tipos de regímenes derelaciones laborales y los procesos mixtos esta-tales y del mercado. Lo malo es que aprende-mos mucho acerca de lo que está ocurriendo, aexpensas de la generalización teórica. Lo quehace falta es determinar los detalles históricos

e institucionales de un modo general y verifi-cable, para que puedan extraerse modelos deregulación de situaciones concretas, dejandoque sirvan de explicación. Es imposible utili-zar la misma información empírica para crearla teoría y para evaluarla. Con ello no quere-mos criticar el documento de referencia, sinoimpugnar la teoría de la regulación en su tota-lidad.

A Christer Jónsson le preocupan algunosde los problemas que ha analizado Marie-Claude Smouts y propone una alternativa a lateoría del régimen que llama teoría interorga-nizacional. Jonsson define la teoría interorga-nizacional como un conjunto de obras teóricasen que se abandona el enfoque tradicional delas organizaciones como unidades formales yautónomas. El objetivo central de la teoría delrégimen es crear instituciones que sirvan a losfines de actores determinados. La teoría inter-organizacional toma a las instituciones unapor una y considera a las diversas organizacio-nes preexistentes dentro de una estructura másamplia de instituciones y élites políticas. Lascuestiones básicas se centran en el modo enque las organizaciones existentes utilizan lasredes de recursos y establecen conexiones conotras organizaciones, élites, asociaciones pri-vadas u homólogos nacionales, para resolverproblemas y coordinar acciones. Se deja deprestar atención a los intereses y el poderde los Estados, en favor de intereses, poderesy recursos de las redes y las organizaciones.

El planteamiento de Jonsson presenta nu-merosas ventajas, y los ejemplos que el autorofrece en su trabajo son admirables. Entreotras cosas, se pone de manifiesto toda unaserie distinta de problemas. En la teoría delrégimen, los temas principales eran el comer-cio, la seguridad y los problemas monetarios.Para Jonsson hay que tener en cuenta tambiénla lucha internacional contra el SIDA, la mi-gración, los refugiados y la energía atómica.

En segundo lugar, y en relación con lo pri-mero, se adquiere una visión distinta del pro-ceso por el cual determinadas situaciones seconvierten en problemas. La teoría del régi-men no es muy explícita a este respecto, yconsidera que los incentivos estatales son fac-tores dados. Este es el punto de partida delanálisis y no precisa explicación. Para la teoríade la interorganización o de la red, los proble-mas se sitúan en un contexto social. ¿Por qué


el SIDA es un problema internacional que exi-ge una solución institucional? Porque hay per-sonas importantes (actores nacionales y trans-nacionales importantes) que lo ven como unproblema. La teoría de la red ofrece mayoresposibilidades a este respecto, centrando nues-tra atención en las redes de organizaciones yrecursos ya existentes «en la zona». Así porejemplo, la Organización Mundial de la Saludy sus vínculos con las organizaciones sanita-rias nacionales contribuyeron a crear un con-senso intersubjetivo de que el SIDA es unproblema que hay que tratar de resolver en elmarco de las organizaciones internacionales.

En tercer lugar, la teoría interorganizacio-nal sugiere una serie distinta de conceptos yherramientas analíticas. Aquí, el concepto so-ciológico clave del papel cobra importancia denuevo. Los papeles limítrofes identifican posi-ciones situadas en la intersección de dos o másorganizaciones. En la teoría de la red, concep-tos tales como acceso, centralidad, poder, vul-nerabilidad, mediación y liderazgo puedenasumir un significado propio. La teoría de lainterorganización de Jónsson deja de prestaratención a los atributos para concentrarse enla posición y la ubicación. Las fuentes teóricaspertinentes de esas ideas son la sociometría, lateoría gráfica directa y la teoría de la red, nola teoría de los atributos4.

Por último, la teoría de la interorganiza-ción ofrece algunas ideas acerca del complejoproceso de la aplicación. La teoría del régimeninsiste mucho en los acuerdos autoaplicables yen la capacidad de las instituciones de vigilarel cumplimiento e imponer sanciones. Encambio, la teoría de la red se basa en losvínculos entre las organizaciones internacio-nales, los organismos estatales, las organiza-ciones privadas y los grupos voluntarios. Losejemplos de Jónsson sobre la lucha contra elSIDA y el socorro a los refugiados ilustranbien este punto. La acción efectiva exige unacoordinación a muchos niveles. El Alto Comi-sionado de las Naciones Unidas para los Refu-giados (ACNUR) ha tenido que convencer envarias ocasiones a las élites locales de que noactuaba en favor de los intereses políticos delpaís de origen de los refugiados.

Aunque el profesor Jónsson critica a la teo-ría del régimen por su carácter estructural, lateoría de la interorganización tiene tambiénelementos estructurales. Para mí, esto no es un

problema. Me limitaré a rogar enrarecidamen-te al autor que distinga claramente entre loselementos estructurales, procesales y de com-portamiento de su teoría. La teoría del régi-men es bastante satisfactoria en lo que respec-ta a la estructura (especialmente las estructu-ras de incentivación) y el comportamiento(teoría de la elección), pero mucho menos enlo tocante a los procesos. La teoría de la redtiene su propia teoría de la estructura, máscentrada en la posición que en los atributos delos actores. Es más satisfactoria en lo relativoal proceso (vínculos existentes entre los acto-res, pautas de interacción, actividad comuni-cativa) pero no dispone de una teoría de laelección. Integrar una teoría behavioral dela elección en una teoría estructural del podery los incentivos sería un logro considerable.

Un segundo problema inherente a la teoríainterorganizacional es el referente al poder.Este concepto no está suficientemente bienexplicado. Y sin embargo, en las propias redesse encuentra, en estado latente, una idea dis-tintiva del poder. Las personas que desempe-ñan papeles fundamentales, que median en losintercambios de otros, que gozan de oportuni-dades diversificadas y que proporcionan re-cursos que otros necesitan, son probablementepoderosas. En el breve artículo de Jónsson sepasan por alto necesariamente muchas cosas,entre ellas, sin duda alguna, el poder. Es indis-pensable que en el futuro se preste atención aeste concepto, sin que ello desmerezca la im-portancia de las nociones más persuasivas ycomunicativas de influencia.

Conclusión

Volviendo al comienzo, diremos que en lostres estudios hay ideas interesantes y provoca-doras. Si bien no estoy convencido de que lateoría de la regulación y la teoría de la interor-ganización sean panaceas (ni lo pretenden losautores), creo que es conveniente proseguirlasy desarrollarlas. En un mundo caótico quecambia continuamente, no podemos saber poranticipado lo que va a resultar. Sólo por estodebemos ser más humildes y fomentar la tole-rancia mutua.


Hacia una sociología de las instituciones internacionales: critica de la teoría del régimen,y perspectivas futuras 567

Notas

1. Existe un considerable númerode trabajos sobre los regímenes.No obstante, el mejor punto departida es el número especial deInternational Organization. VéaseInternational Organization, vol. 36,n.° 2 (primavera de 1982).Otras indicaciones puedenencontrarse en la obra de RobertO. Keohane, «Multilateralism: AnAgenda for Research»,International Journal, vol. 45(otoño de 1990); Oran B. Young,«The Politics of InternationalRegime Formation: ManagingNatural Resources and theEnvironment», InternationalOrganization, vol. 43, n.° 3(verano de 1989), y el simposiosobre multilateralismo que figuraen International Organization,vol. 46, n.° 3 (verano de 1992).

2. Esto es aplicableconcretamente a las relacionesinternacionales. Muy poco

material se encontrará enInternational Organization, WorldPolitics, y el International StudiesQuarterly. Las revistas querepresentan el pensamientopolítico y económico de laizquierda, como New Left Review,Science and Society, y Review ofRadical Política! Economy, amenudo publican artículos sobrela teoría de la regulación, aunqueen ocasiones éstos son muycríticos.

3. No todos los teóricos de laregulación se oponen alindividualismo metodológico. Esmás, entre los autores másimportantes utilizados por laprofesora Smouts figuraJean-Daniel Reynaud, quiendescribe una alternativa alholismo metodológico que hacehincapié en la pluralidad y laoposición de actores sociales (encontraste con la unidad de la

sociedad) y la dispersión de losintereses (en vez de un sistema devalores comunes). El análisis deReynaud, aunque sensible a losorígenes sociales de laspreferencias y las limitaciones, seaparta mucho del holismo de lasociología clásica. VéaseJean-Daniel Reynaud. «Conflit etrégulation sociale: Esquisse d'unethéorie de la régulationconjointe», Revue Francaise deSociologie, XX, 1979,págs. 367-396, y en particular lapágina 371.

4. Para una exposición general deestos planteamientos, véase PeterV. Marsden y Nan Lin (editores).Social Structure and NetworkAnalysis. Beverly Hills y Londres:Sage Publications, 1982: y DavidKnole y James h. Kuklinski,Network Analysis. Beverly Hills yLondres: Sage Publications, 1982.

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Los regímenes internacionalesy la política mundial

Helen Milner

El tema de los regímenes internacionales haperdido recientemente importancia entre losacadémicos estadounidenses en el campo delas relaciones internacionales. A pesar de losdramáticos cambios en la política mundial y,en particular, de la visibilidad cada vez mayorde las Naciones Unidas, los estudios sobre lacooperación entre las naciones han dejado dereferirse a la cuestión de los regímenes inter-nacionales y cabe preguntarse cuál es la razón.Para responder a esta pre-gunta, nos proponemosexaminar las numerosascríticas que se han formu-lado a la teoría del régimeninternacional y las alterna-tivas que se han propuestoen obras teóricas sobre lamateria. Una forma de ha-cerlo consiste en pasar re-vista a los artículos escri-tos por Marie-ClaudeSmouts, Pierre de Senar-clens y Christer Jonsson.Cada uno de ellos encuen-tra defectos diferentes a lateoría del régimen y propone un método alter-nativo para el examen de la cooperación inter-nacional que, a su juicio, sirve para explicarmejor el fenómeno.

El punto de partida de cada uno de los ar-tículos y, en realidad, de gran parte de la teoríasobre las relaciones internacionales en nues-tros días, consiste en la imprevista y absolutatransformación de la política mundial que hatenido lugar en los últimos tiempos. El final dela guerra fría, la división de la Unión Soviéti-ca, el declive de la hegemonía económica de

Helen Milner es profesora adjunta deciencias políticas en la Universidad deColumbia (Nueva York). Actualmentees directora interina del Instituto paraEuropa Occidental de esa Universidad.Sus principales publicaciones son Re-sisting Protectionism (1988), East-WestTrade and the Atlantic Alliance (1990),en colaboración con D. Baldwin, e «In-ternational Theories of CooperationAmong Nations» (1992). Su direcciónes Columbia University, 420 West118th Street, Room 1309, New York,N.Y. 10027, Estados Unidos de Amé-rica.

los Estados Unidos y la visibilidad cada vezmayor de diversas organizaciones internacio-nales, desde las Naciones Unidas hasta el Fon-do Monetario Internacional, han modificadodrásticamente, según muchos autores, inclui-dos los cuatro a que hacemos referencia, elcarácter de la política mundial. Smouts, porejemplo, observa que estas transformacioneshan puesto en entredicho el concepto de unsistema interestatal y, de esa manera, han

cambiado las funciones ylos objetivos que tradicio-nalmente se atribuyen a lasorganizaciones internacio-nales. A su juicio, estas or-ganizaciones, en lugar deservir de administracióninternacional facilitando lacooperación entre los Esta-dos, reemplazarán a éstosen la reglamentación demuchos problemas socia-les, económicos y políti-cos. La reglamentación dela política y la economíainterna tal vez tenga que

reemplazar la reglamentación de las relacionesinternacionales entre los Estados como come-tido primordial de las organizaciones interna-cionales.

La idea es interesante pero no es totalmentenueva. En las primeras obras teóricas sobre elconcepto de régimen se trataba de impugnarlos enfoques tradicionales de la política mun-dial, especialmente la hipótesis de que la na-ción-Estado tenía el primer papel en el escena-rio internacional. En la obra de Keohane yNye titulada Power and ínterdependence se im-


570 Helen Milner

pugnaba la primacía de los Estados como acto-res fundamentalmente en todos los ámbitos dela política mundial y se concebía un papel devasto alcance para los regímenes internaciona-les en los asuntos mundiales1. Estos autoresdescribían un mundo de compleja interdepen-dencia en el cual la política interna y la inter-nacional estaban estrechamente relacionadasentre sí, un mundo que se podría consideraraplicable a nuestros días. Además, en las pri-meras obras neofuncionalistas sobre integra-ción europea se aducía que la organizacióninternacional que estudiaban, la ComunidadEuropea, estaba asumiendo progresivamentelas funciones de la nación-Estado, e incluso sesugería que la lealtad del pueblo con el cursodel tiempo pasaría de la nación-Estado a laComunidad a medida que ésta desempeñaramás funciones de esta índole2. Resulta intere-sante observar cuan visionario era este últimoargumento. Cabe preguntarse si es concebiblehoy que el pueblo de Somalia o Bosnia despla-ce su lealtad de los Estados a las NacionesUnidas. En las primeras obras sobre integra-ción se sugiere en cierto modo una visión aúnmás radical del papel de las organizacionesinternacionales que el que propone Smouts.

Primordialmente es una rama de la teoríaestadounidense sobre los regímenes la que ata-ca a esta teoría por no poder comprender el«nuevo orden mundial». La obra seminal so-bre los regímenes internacionales editada porStephen Krasner y la obra de Robert Keohanesobre los regímenes internacionales tituladaAfter Hegemony se basan en gran medida en lateoría realista de las relaciones internaciona-les3. El «institucionalismo neoliberal», al cualse asocia Keohane, incorpora las hipótesis ylos problemas del realismo4. De Senarclens, enparticular, critica por esto la teoría del régi-men. A su juicio, esa teoría adolece de unrasgo hacia el realismo por cuatro razones: enprimer lugar, insiste excesivamente en la na-ción-Estado como actor primordial de la polí-tica mundial. En segundo lugar, se centra bási-camente en la interacción de las grandes po-tencias, especialmente de los Estados Unidos ylos regímenes internacionales que ayudó a es-tablecer. En tercer lugar, este autor critica delas obras teóricas sobre el régimen su metodo-logía racionalista que, a su juicio, les da unaorientación muy conservadora. En cuarto lu-gar, y esto es más sutil, este enfoque de los

regímenes parte de la hipótesis de que la fuer-za es la ultima ratio de las relaciones entre losEstados y, por lo tanto, deja a los regímenessuspendidos entre la política de poder de losEstados. A su juicio, el hecho de basarse en lateoría de la estabilidad hegemónica para expli-car la creación de los regímenes reduce enor-memente la utilidad del análisis. En esta pers-pectiva, los regímenes, más que transformar lapolítica mundial, son transformados por ésta.

Ni siquiera sus partidarios impugnan el ar-gumento de que el institucionalismo neolibe-ral se basa en muchos de los principios delrealismo. De hecho, muchos de los llamadosteóricos del régimen, Keohane en particular,optan expresamente por emplear hipótesis rea-listas para hacer más convincentes sus argu-mentos. Se esfuerzan por demostrar que, in-cluso cuando aplican los primeros principiosdel realismo, pueden de todas maneras demos-trar que los Estados erigirían y apoyarían ra-cionalmente regímenes internacionales, con locual esperan socavar los argumentos del realis-mo acerca de la falta de pertinencia de losregímenes en la realidad. Resulta muy irónicoque, al tratar de demostrar a los realistas lautilidad de los regímenes, hayan hecho sutil-mente que los no realistas crean menos enéstos.

El problema consiste en que los académicosque prefieren un enfoque sociológico de losregímenes, como los tres autores a quienes nosestamos refiriendo, consideran que la teoríadel régimen forma ahora parte de la tradiciónrealista en los Estados Unidos. Habida cuentade que el realismo no puede explicar ni siquie-ra las grandes transformaciones que acaban deregistrarse en el futuro de la política mundial,no les parece ya que la teoría del régimen seapertinente y ello es lamentable, especialmenteporque la mayoría de los estadounidenses par-tidarios del realismo no están para nada con-vencidos de que la teoría del régimen puedaagregar algo al estudio de la política mundial5.Sin embargo, algunos partidarios de la teoríadel régimen en los Estados Unidos han evitadoadoptar hipótesis realistas y han seguido apli-cando un criterio más sociológico para com-prender los regímenes6. Su obra se aparta delinstitucionalismo neoliberal y constituye asíuna segunda rama de la investigación sobre losregímenes, tal vez la más vibrante en nuestrosdías.

Los regímenes internacionales y la política mundial 571

Un fotógrafo y diversos legionarios franceses en los primeros incidentes durante la operación «Restore Hope»,Mogadiscio, Somalia, 10 de diciembre de 1992. Painck Robert/sygma.

La crítica de que la teoría del régimen tienevínculos demasiado estrechos con el realismohace que para los tres autores exista otra defi-ciencia. A causa de esa relación se critica elestudio de las instituciones internacionales enlos Estados Unidos por ser demasiado limita-do. Según los tres autores, los académicos esta-dounidenses no se han dado cuenta de la di-versidad de regímenes internacionales, lo quees crucial porque, para entender sus efectos, esnecesario centrar la atención en la dinámicainterna de los regímenes. Los tres autores adu-cen que la única manera de comprender laforma en que los regímenes afectan a la políti-ca mundial consiste en estudiar el proceso porel cual funcionan. Es en el tira y afloja (lapolítica) dentro de los regímenes que estos co-bran sentido, sus normas y principios surgen ylos Estados se hallan bajo la presión que gene-ran estas instituciones.

Por ello, son partidarios de que se prestemucha más atención a la diversidad de losregímenes y, a su vez, a sus procesos internos.

Jónsson, por ejemplo, dice que hay que prestaratención a la forma en que funcionan las ad-ministraciones públicas internacionales, a lostipos de dirección que se observan en las orga-nizaciones internacionales y a sus procesos deejecución. Si se acepta este punto de vista, estoes, el de que el sentido y la influencia de estosórganos se crean y transmiten por conducto desus procesos internos, entonces procede hacerun estudio más comparado de los regímenes7.

Para poder estudiar los procesos internos deun régimen o una organización internacionalhay que poder individualizar una entidad deesa índole. Esto plantea dos problemas: prime-ro, qué es (y qué no es) un régimen, y segundocuál es la diferencia entre un régimen y unaorganización internacional. Si bien se ha escri-to mucho sobre esto, los tres autores siguenquejándose de que el concepto de régimen esambiguo. Por lo general se toma como puntode partida la definición de régimen hecha porKrasner, según la cual se trata de «conjuntosde principios, normas, reglas y procedimientos

572 Helen Milner

de adopción de decisiones expresos o tácitosen torno a los cuales convergen las expectati-vas de los actores en un ámbito determina-do»8. Como señala de Senarclens, y antes lohicieron Haggard y Simmons, una definicióntan amplia deja muchas preguntas en el aire yconfunde distintos aspectos de la políticamundial. Al equiparar los regímenes con uncomportamiento de rutina se corre el riesgo de«confundir patrones regularizados de conduc-ta con reglas y, casi con certeza, se sobreestimael grado de consenso normativo en la políticainternacional»9. Como señala de Senarclens,también constituye un gran problema el nodistinguir entre regímenes y «orden» o «esta-bilidad».

Incluso los partidarios más decididos delconcepto de régimen reconocen la dificultadque entraña definirlo. Como dice Keohane,«El concepto de régimen internacional es com-plejo porque está definido sobre la base decuatro componentes separados, principios,normas, reglas y procedimientos de adopciónde decisiones... Habida cuenta de que las re-glas, las normas y los principios están tan es-trechamente relacionados entre sí, la evalua-ción de si un cambio en las normas constituyeun cambio de régimen o simplemente un cam-bio dentro del régimen contiene necesariamen-te elementos de arbitrariedad»10. Sigue siendodifícil definir un régimen y se podría decirque, a pesar de la definición de consenso pro-puesta por Krasner hace 10 años, el conceptoesencialmente es aún discutido".

También es difícil distinguir entre regíme-nes internacionales y organizaciones interna-cionales. Por lo general todas las organizacio-nes internacionales son caracterizadas comoregímenes pero no todos los regímenes sonconsiderados organizaciones internacionales.En el pasado, las organizaciones internaciona-les entrañaban un régimen explícito y formalcon una burocracia o, por lo menos, una cartaque enunciara sus normas, principios, reglas yprocedimientos. En el decenio de 1970, loscírculos estadounidenses del ámbito de las re-laciones internacionales decían que era dema-siado estrecho y legalista centrar la atención enlas organizaciones internacionales12. Académi-cos tales como Ruggie, Keohane y Nye pro-pugnaban una visión más amplia de las carac-terísticas institucionalizadas de la políticamundial, lo que les llevaba al concepto de

régimen. «Así, durante un tiempo en el ámbitode las organizaciones internacionales se care-cía de un concepto sistemático de su núcleoanalítico tradicional, el gobierno internacio-nal. La introducción del concepto de régimenobedecía al intento de colmar esta laguna. Sepensaba que los regímenes internacionales ex-presaban tanto los parámetros como el perí-metro del gobierno internacional»13.

Es interesante observar que los tres artículosa que nos estamos refiriendo vuelven al con-cepto de organización internacional. Los múl-tiples problemas de la teoría del régimen y,muy en particular, las dificultades de defini-ción han hecho que los autores insten a que serevivan el concepto y el estudio de las organi-zaciones internacionales, lo que constituyeuna revisión radical de la relación entre lasorganizaciones y los regímenes internaciona-les. En las obras teóricas relativas a los regíme-nes existe la sensación de que éstos son pri-mordiales y que sus normas y principios cons-tituyen la base de cualquier organización in-ternacional. Estos artículos, sin embargo, su-gieren que ese orden no es correcto. La baseestá en la organización internacional y no en elrégimen; sólo puede haber un régimen cuandose haya desarrollado antes una organizacióninternacional. Más aún, los autores proponenque se vuelva al estudio de las organizacionesinternacionales y se abandone la teoría delrégimen. Jónsson parece incluso coincidir conla afirmación de que el estudio de los regíme-nes ha introducido un «caos intelectual» en elámbito de las organizaciones internacionales.Se trata indudablemente de un argumento in-teresante que los académicos estadounidensesya han debatido recientemente. De hecho, handejado el concepto de régimen para pasar alconcepto más amplio de institución14.

El resurgimiento del concepto de organiza-ciones internacionales guarda relación con elproyecto que tiene cada autor respecto del es-tudio de la política internacional en el futuro.Estos autores no sólo quieren estudiar las orga-nizaciones internacionales y los regímenes in-ternacionales sino que también quieren cons-truir nuevas estructuras para hacerlo. La im-portancia que asignan a las organizacionesinternacionales va acompañada de un criteriosociológico para su estudio. Si bien todos pro-pician criterios sociológicos distintos, recha-zan el que se encuentra normalmente en las

LÍAS regímenes internacionales y la política mundial 573

Distribución de paquetes de víveres por la Cruz Roja en Clarú, Brasil, abril 1984. jcan jacques Touati/imapress.

574 Helen Milner

obras teóricas de los Estados Unidos, esto es,el de evaluar los efectos de los regímenes.Smouths propicia la aplicación de la teoría dela reglamentación, formulada en Francia en elcontexto de la sociología industrial. Si bien suargumento no es más que sugerente, esboza losparalelos entre la teoría del régimen interna-cional y el enfoque de la escuela de la regla-mentación. De Senarclens también insiste enque se aplique un criterio más sociológico yaduce que la única manera en que los acadé-micos pueden comprender el papel que cabe alas organizaciones internacionales en la políti-ca mundial consiste en examinar su funciona-miento interno. Jónsson propicia expresamen-te la aplicación en las organizaciones interna-cionales de un método interorganizacional ysugiere la forma en que el empleo de la teoríade las redes podría servir para que conociéra-mos mejor el funcionamiento de las organiza-ciones internacionales. Así, pues, cada autorpropone un nuevo método o marco sociológi-co para comprender el concepto de régimen,pero sus sugerencias, si bien son interesantes,no están bien desarrolladas.

Varios académicos en los Estados Unidoshan buscado también alternativas a la versiónde la teoría del régimen inspirada en el realis-mo. Esta versión tiende a aceptar el argumen-to de que los países poderosos establecen regí-menes para promover sus propios intereses yaducen luego que, con el tiempo, los regímenescobran vida propia y aportan a todos los Esta-dos beneficios que hacen útil mantenerlos.Sostienen además que los regímenes afectan ala política internacional estableciendo las con-diciones que hacen que la cooperación entrelos Estados sea más probable y más duradera.Si bien se han construido teorías en apoyo deestos argumentos, es muy poca la labor empíri-ca que se ha realizado sobre los regímenes, «essorprendente que se haya escrito [para demos-trar que los regímenes han modificado la si-tuación en que interactúan los Estados paraasí hacer más probable la cooperación]»; toda-vía no sabemos si los regímenes tienen o noimportancia, incluso si aceptamos esta opi-nión más limitada de la función que les cabeen la política mundial15.

Como reacción ante esta rama de la teoríadel régimen, en las relaciones internacionalesde los Estados Unidos ha surgido una alterna-tiva de más vasto alcance, a la que Keohane

califica de «enfoque reflexivo», y Haggard ySimmons de «programa de investigación cog-noscitiva»16. Esta opinión es notablemente si-milar a la que propugnan Smouts, de Senar-clens y Jónsson. Se trata de un enfoque pro-fundamente sociológico, que rechaza los argu-

^mentos racionalistas y de base realista de laotra rama de la teoría del régimen, propiciadabásicamente en la obra de Keohane.

En este enfoque sociológico, que se mani-fiesta, por ejempo, en la obra de Ruggie, Kra-tochwil y Ashley, se recalcan las «estructurasde sentido intersubjetivo que aunan a los acto-res» y que, por conducto de procesos de comu-nicación, negociación y aprendizaje continuos,crean el objetivo social compartido, esto es lasnormas y principios, que constituyen los regí-menes17. Los regímenes surgen de acuerdosintersubjetivos y se basan en acuerdos de esaíndole. Son sus procesos internos los que lesdan su sentido y efecto. La conducta y la prefe-rencia de los Estados cambian a medida queentablan el diálogo que crea un régimen. Talcomo aducen los tres autores europeos a quenos venimos refiriendo, estos académicos esta-dounidenses sostienen que para comprenderun régimen y sus efectos reviste importanciacrítica insistir en su proceso interno. Es lamen-table que los autores europeos no citen a losestadounidenses que les han precedido en susargumentos. La obra teórica estadounidenserelativa a esta versión sociológica del régimenha recorrido buena parte del mismo territorioa que se han referido en sus artículos los tresautores. De hecho, de estas obras teóricas handimanado recientemente otras que analizancon un mayor detalle los procesos subyacentesde aprendizaje y establecimiento de interesesque constituyen los regímenes18. Esta rama dela teoría del régimen tiene un carácter profun-damente sociológico y está exenta de muchasde las críticas que formulan los tres autoreseuropeos. Ahora bien, estos enfoques tienensus propios problemas y uno de los más im-portantes es el de la verificación empírica. Nosllevaría muy lejos explayarnos acerca de estascríticas, pero baste decir que este enfoque esabiertamente impugnado en los círculos esta-dounidenses que se ocupan de las relacionesinternacionales19.

Para concluir, vale la pena señalar que exis-te una gran convergencia entre las opinionesexpresadas en favor del enfoque sociológico de

Los regímenes internacionales y la política mundial 575

los regímenes en los tres artículos a que nosvenimos refiriendo y en una de las ramas de lateoría estadounidense en la materia. Las críti-cas que se hacen en estos artículos no sonnuevas y han servido de base para el enfoqueintersubjetivo de los regímenes que se propusoen los Estados Unidos a fines del decenio de1970 y en el de 1980. Queda por ver si esteenfoque sociológico de los regímenes interna-cionales nos ayudará a comprender mejor lapolítica internacional en el «nuevo ordenmundial». Cabe preguntar, sin embargo, sieste enfoque sirvió más que el realismo para

pronosticar las grandes transformaciones de lapolítica mundial que han tenido lugar en elúltimo decenio. Los estadounidenses partida-rios de la teoría del régimen han aducido bási-camente que pueden explicar por qué estatransformación ha sido tan pacífica y no vio-lenta20. Se trata de un argumento importante yun desafío directo a la teoría realista. Si elproceso de cambio y ajuste internacionales si-gue siendo tan pacífico como lo ha sido en loscuatro últimos años, la teoría del régimen pue-de verse corroborada.


Notas

1. Robert Keohane y Joseph Nye,Power and Interdependence(Boston, MA: Little, Brown, 1977).

2. Véase, por ejemplo, Erns Hass,The Uniting of Europe (Stanford,CA: Stanford University Press,1958).

3. Stephen Krasner. ed.,International Regimens (Ithaca,NY: Cornell University Press,1983), Robert Keohane, AfterHegemony (Princeton, NJ:Princeton University Press, 1984);Kenneth Waltz, Theory ofInternational Politics (Reading,MA: Addison-Wesley, 1979) comoejemplo de neorrealismo.

4. Véase Robert Keohane,International Institutions andState Power (Boulder, CO:Westview Press, 1989),especialmente el Capítulo 1.Respecto del debate entre elneorrealismo y elinstitucionalismo neoliberal, véaseDavid Baldwin, ed., Neorealismand Neoliberalism: TheConlemporary Debate (New York,NY: Columbia University Press,1993).

5. Respecto de la reacción realistaante el institucionalismoneoliberal, véase JohnMearsheimer, «Back to theFuture», International Security,v. 15, verano de 1990, págs. 5-56

y Joseph Grieco, CooperationAmong Nalions (Ithaca, NY:Cornell University Press, 1988).

6. Veáse. por ejemplo. FriedrichKratochwil y John Gerard Ruggie,«International Organization: AState of the Art or the Art of theState», InternationalOrganization, v. 40, otoño de1986; págs. 753-775.

7. No hay muchos estudios enque se comparen expresamenteregímenes y organizacionesinternacionales. Véase RobertCox y Harold Jacobson, ed., TheAnatomy of Injluence (NewHaven, CT: Yale UniversityPress, 1973) y Krasner,International Regimes.

8. Krasner, InternationalRegimes, pág. 2.

9. Stephan Haggard y BethSimmons, «Theories ofInternational Regimens»,International Organization, v. 41,verano de 1987, pág. 493.

10. Keohane, After Hegemony,pág. 59.

11. Susan Strange, el más notablecrítico europeo de la teoría delrégimen, sostiene que el conceptotiene una orientaciónexcesivamente valorativa y aduceque «la utilización de la palabra

régimen no sólo distorsiona larealidad al dar a entender ungrado excesivo de previsibilidad yorden en el sistema[internacional] que existe, sinoque también resulta demasiadovalorativo en el sentido de que dapor supuesto que lo que cada unoquiere son más y mejoresregímenes y que el objetivocolectivo debe ser un mayororden y una interdependenciadirigida». Véase «Cave hicDragones», en Krasner,International Regimes, pág. 345.

12. Véase Kratochwil y Ruggie,«International Organization: AState of the Art or an Art ofthe State», especialmente laspágs. 760-761 y el gráfico 1.

13. Kratochvil y Ruggie,«International Organization: AState of the Art or an Art of theState», pág. 759.

. 14. Véase, por ejemplo, Keohane,International Institutions andState Power (el título basta); JohnGerard Ruggie, MultilateralismMatters (Nueva York, NY:Columbia University Press, 1993).

15. Haggard y Simmons, pág. 514.La obra reciente de VolkerRittbeger y Michael Zürn,«Regime Theory: Findings fromthe Study of East-West SecurityRegimes», Cooperation and

576 Helen Milner

Conflict, V. 26, 1991, págs.165-183, aporta datos empíricosen el sentido de que los regímenesinternacionales han ayudado apromover la paz en Europa.

16. Keohane, InternationalInstitutions and State Power, Cap.7; Haggard y Simmons, «Theoriesof International Regimes», págs.509-513.

17. Haggard y Simmons,«Theories of InternationalRegimes», pág. 499. Véase JohnGerard Ruggie, «InternationalRegimes, Transactions, andChange» en Krasner,International Regimes, págs.195-232; Friedrich Kratochwil,Rules, Norms, and Decisions

(Nueva York, NY: CambridgeUniversity Press, 1989); RichardAshley, «The Poverty ofNeorealism», InternationalOrganization, v. 38, primaverade 1984; págs. 225-286. Véasetambién Emanuel Alder y BeverlyCrawford, eds., Progress inPostwar International Relations(Nueva York, NY: ColumbiaUniversity Press, 1991); JamesKeely, «Toward a FoucaldianAnalysis of InternationalRegimes», InternationalOrganization, v. 44, invierno de1990, págs. 83-105.

18. Veáse la obra relativa a las«comunidades epistémicas» dePeter Haas, Saving theMediterranean (Nueva York, NY:

Columbia University Press,1990); y Peter Haas, ed.,«Knowledge, Power, andInternational PolicyCoordination», InternationalOrganization, edición especial,v. 46. invierno de 1992; Ruggie.ed., Multilateralism Matters;Ernst Hass, When Knowledge isPower (Berkeley, CA: BerkeleyUniversity Press, 1990).

19. Véanse críticas en Keohane,International Institutions andState Power, Cap. 7; Haggardy Simmons, «Theories ofInternational Regimes»,págs. 509-515.

20. Keohane, After Hegemonv;Ruggie, Multilateralism Matters.

La contribución de la literatura francófonaal estudio de las organizacionesinternacionales

Jean-Philippe Thérien

En el presente artículo se analiza la contribu-ción de la literatura francófona al estudio delas organizaciones internacionales y el multila-teralismo. A priori esto es una empresa muyambiciosa y que nunca se ha llevado a cabo,que sepamos. Teniendo en cuenta la amplitudde la documentación que debe considerarse,sería ilusorio pensar que podamos ser exhaus-tivos; parece necesario, pues, comenzar el ejer-cicio propuesto fijando sus límites.

El conjunto de la obraexaminada está constitui-do, en lo esencial, por lostrabajos publicados en lospaíses francófonos desa-rrollados: Francia, Bélgica,Suiza y el Canadá. Estaelección hace que hayamosprescindido de los trabajosprocedentes de países endesarrollo. Se trata desdeluego de un factor limitati-vo, si se considera queunos 40 Estados de todo elmundo se consideran per-tenecientes al área francó-fona1, pero diversas circunstancias la justifi-can. Ante todo, es evidente que, en términoscuantitativos, los países elegidos producen lavasta mayoría de las monografías y artículosen francés sobre las organizaciones internacio-nales. Puede aducirse también que, debido a lasingularidad de su contenido, la literatura pro-cedente de los países en desarrollo es difícil-mente asimilable a la publicada en los paísesdesarrollados, y requiere un tratamiento apar-te. Dicho esto, el análisis que figura a conti-nuación no excluye por completo la contribu-

Jean-Philippe Thérien es profesor de laFacultad de Ciencias Políticas de laUniversidad de Montreal. Ha investi-gado sobre el papel de las organizacio-nes internacionales en la dinámica dela relación Norte-Sur y sobre la políticacanadiense en relación con los paísesen desarrollo. Ha publicado el trabajoUne voix pour le Sud: le discours de laCNUCED (1990). La dirección es: Dé-partement de science politique, Uni-versité de Montreal, Québec, Canadá,H3C 3J7.

ción de intelectuales francófonos del TercerMundo ya que, como muchos de ellos se hanexpatriado a países del Norte, una proporciónno desdeñable de la investigación de los paísesdesarrollados les es imputable.

Es evidente que hablar de la literatura fran-cófona relativa a las organizaciones interna-cionales significa ante todo hablar de los estu-dios publicados en Francia2. El espacio cultu-ral francófono está en cierto modo casi tan

centralizado como el Esta-do francés. Por consiguien-te, en este trabajo nos vere-mos obligados con fre-cuencia a hacer generaliza-ciones basadas en la expe-riencia francesa. Los fran-ceses han ejercido desdesiempre una fuerte influen-cia en los intelectualesfrancófonos. Esta influen-cia se explica ante todo porel peso de su número: másde la mitad de las personasfrancófonas del mundoson franceses3. Además, la

importancia que la sociedad francesa concedea los intelectuales les predispone a desempeñarun papel de vanguardia mundial.

Por lo demás, no pretendemos aquí tratarde toda la literatura relativa a las organizacio-nes internacionales, porque se trata de un con-junto demasiado vasto. Nuestro examen secentrará más especialmente en aquella partede la investigación que, desde un punto devista empírico o teórico, se interesa en lasorganizaciones intergubernamentales de voca-ción universal. Daremos preferencia pues a los


578 Jean-Phüippe Thérien

diversos organismos de las Naciones Unidas,dejando de lado a organismos regionales talescomo la CEE o la OTAN y a los organismosinterregionales como, por ejemplo, los de lafrancofonía. Tampoco prestaremos muchaatención a las organizaciones internacionalesprivadas, como son las empresas multinacio-nales o las organizaciones no gubernamenta-les. Esta selección se justifica por una parteporque las Naciones Unidas son el tema queha llamado más la atención de los especialistasfrancófonos en las organizaciones internacio-nales y, por la otra, porque las organizacionesdel sistema de las Naciones Unidas represen-tan la forma más acabada del multilateralismointernacional. En lo relativo a la cronología,nuestro trabajo se centrará sobre todo en lasobras realizadas desde comienzos de los añosochenta. No obstante, en ocasiones se ha esti-mado útil hacer referencia a textos anteriores,con objeto de encuadrar mejor los debatescontemporáneos en su contexto histórico.

Incluso con todas estas reservas, el estudioque figura a continuación no pretende dar unaimagen homogénea y perfectamente integradade la literatura francófona sobre las organiza-ciones internacionales. Sería erróneo, por lodemás, creer que la literatura francófona sobrelas organizaciones internacionales posee unaidentidad propia que la distingue de la produ-cida en otros idiomas. Si bien es fácil trazarlíneas de demarcación entre los textos en len-gua francesa y los trabajos en lengua inglesa,sería muy difícil precisar en qué se diferenciala literatura francófona de los trabajos en espa-ñol o italiano4. Todo esto pone de relieve elcarácter aproximativo de nuestro plantea-miento. Nunca se insistirá bastante en la im-posibilidad por parte de la literatura francófo-na de dar cuenta de todos los enfoques ypuntos de vista sobre las organizaciones inter-nacionales. Más modestamente, el objetivo deeste artículo es determinar un cierto númerode tendencias más acentuadas. Estas tenden-cias difieren en particular de una comparaciónentre la literatura francófona y la literaturaanglosajona, muy predominante en lo que serefiere a las organizaciones internacionales y elmultilateralismo.

La exposición se organiza en torno a dosideas básicas. En la primera parte se trata dedemostrar que la literatura francófona sobrelas organizaciones internacionales está por

muchos conceptos subdesarrollada. En la se-gunda parte se intenta mostrar que, a pesar desus diferencias, la literatura francófona sobrelas organizaciones internacionales contribuyede forma importante al conocimiento univer-sal de la materia. Inspirándonos en la idea deque más no es necesariamente sinónimo demejor, trataremos de demostrar que la parodo-ja entre las dos tesis enunciadas es solamenteaparente.

Un área de estudio subdesarrollada

Las organizaciones internacionales y lasrelaciones internacionales

Hacer un balance de la literatura francófonasobre las organizaciones internacionales y elmultilateralismo exige ante todo considerar,en un contexto más amplio, el nivel de desa-rrollo de la investigación francófona sobre lasrelaciones internacionales. Teniendo en cuen-ta que el estudio de las organizaciones interna-cionales es, desde todos los puntos de vista,una subdivisión del estudio de las relacionesinternacionales, la situación de subdesarrollode la literatura francófona sobre las organiza-ciones internacionales parece en gran medidauna consecuencia natural del subdesarrollo dela literatura francófona sobre las relaciones in-ternacionales.

Hablar de subdesarrollo es desde luego ha-cer un juicio que sólo tiene valor en una pers-pectiva comparada. Así pues, en un primermomento podemos dar cuenta del subdesarro-llo de la literatura francófona sobre las relacio-nes internacionales, comparándola a la litera-tura francófona sobre otros temas de estudio.Aunque aquí no nos vamos a extender sobreeste aspecto de la situación, el estudio de lasrelaciones internacionales es desde luego me-nos rico que el de otros campos de conoci-miento en el universo francófono de las cien-cias sociales. La sociología política y la socio-logía del desarrollo del mundo francófono,inspiradas en una vieja tradición de investiga-ción sobre el Estado y sobre el Tercer Mundo,nos parecen por ejemplo áreas de investiga-ción más maduras que las relaciones interna-cionales.

Para los fines del presente ejercicio, pareceútil señalar que la literatura francófona sobre

La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales 579

las relaciones internacionales está poco desa-rrollada en comparación con la literatura an-glosajona sobre este mismo tema. Por diversosmotivos que los franceses fueron los primerosen señalar, las relaciones internacionales si-guen siendo una especialidad principalmenteestadounidense5. Desde un punto de vistacuantitativo, la producción de monografías yartículos en inglés es probablemente diez vecessuperior a la producción en francés. Los espe-cialistas francófonos disponen de muchos me-nos recursos financieros e institucionales quesus colegas anglosajones. Mientras que un ele-vado número de universidades estadouniden-ses cuentan con un centro de investigacióndedicado específicamente a las investigacionesinternacionales, en el mundo francófono ape-nas hay unos pocos institutos que se les pue-dan comparar: l'Institut francais de relationsinternationales y el Centre d'études et de re-cherches internationales en Francia, lTnstitutroyal des relations internationales en Bélgica,l'Institut universitaire de hautes études inter-nationales en Suiza y el Centre québécois derelations internationales en el Canadá. Las re-vistas francófonas de relaciones internaciona-les son, además, más escasas y menos especia-lizadas que sus homologas en lengua inglesa.Entre los títulos más conocidos, mencionare-mos Y Annuaire francais de droit iníemational,Défense nationale, Eludes internationales, Po-litique étrangére, Politique internationale, laRevue genérale de droit International public yStudia diplomática. Esta simple enumeraciónpone de manifiesto una mezcla de géneros enla que coinciden el derecho, la historia y laciencia política. Teniendo en cuenta, pues, quelas relaciones internacionales no han encontra-do todavía un objeto y un método propios,parece muy improbable que los investigadoresfrancófonos de las organizaciones internacio-nales puedan disponer un día de un canal dedifusión de sus trabajos tan importante comoes la revista estadounidense International Or-ganization. Si añadimos que los estudios fran-cófonos sobre las relaciones internacionalesson a menudo descriptivos y en general conce-den poca importancia a la dimensión teórica,comprendemos que, dejando aparte la notableexcepción de Raymond Aron, sean desconoci-dos en el extranjero y sólo se hayan traducidoen casos excepcionales6.

El estado de subdesarrollo de la investiga-

ción francófona sobre las relaciones interna-cionales es un fenómeno conocido. Hay quever algo más que una anécdota en el hecho deque sea un francés de adopción, Stanley Hoff-man, el que redactó el artículo sobre las rela-ciones internacionales en el Traite de sciencepolitique publicado por Grawitz y Leca a me-diados de los años ochenta7. Teniendo encuenta la breve historia de las relaciones inter-nacionales en Francia, algunos autores llega-ron a la conclusión que no existía ni una pro-blemática ni una escuela francesa de las rela-ciones internacionales8. Con mayor razón, se-ría inadecuado hablar de una problemática ode una escuela francófona.

En el mundo francófono, el subdesarrollodel estudio de las relaciones internacionales sedebe a la escasa autonomía disciplinaria9 deque goza esta materia. En otras palabras, lasrelaciones internacionales francófonas adole-cen de un problema de identidad. Todavía nohan conseguido librarse del peso de sus oríge-nes que, como ocurre en todas partes, se en-cuentran en el derecho internacional y en lahistoria diplomática. En Francia, apenas haceuna generación que las relaciones internacio-nales han sido reconocidas como área de in-vestigación de la ciencia política. Esta situa-ción contrasta con la prevaleciente en losEstados Unidos, donde las relaciones interna-cionales, aunque siguen estando muy próxi-mas a la ciencia política, se han ido convirtien-do gradualmente en una disciplina a la moda,de características cada vez más personales.Así, pues, en los países anglosajones el debatesobre la condición disciplinaria de las relacio-nes internacionales no se plantea en los mis-mos términos, ni mucho menos, que en lospaíses francófonos. Todo este debate sufreademás de la imprecisión de las fronteras en elcampo de las relaciones internacionales. En losmedios francófonos, las relaciones internacio-nales siguen asociándose muy estrechamente alos estudios regionales10. Este último sector deinvestigación es muy dinámico, ya que, debidosobre todo a su pasado colonial, en Francia yen Bélgica hay un número impresionante deafricanistas y orientalistas. Ahora bien, esteéxito de los estudios regionales no deja dearrojar sombras sobre el estudio de las relacio-nes internacionales propiamente dichas. Men-cionemos por último que en los países francó-fonos el estudio de las relaciones internaciona-

580 Jean-Philippe Thérien

les está más abierto a la contribución de losespecialistas prácticos11.. Esta situación, a lavez que favorece el diálogo entre las escuelas,ha retrasado probablemente la aparición de unsentimiento de pertenencia a una comunidadcientífica tan integrada como la de los EstadosUnidos.

La pobreza de los debates teóricos

El subdesarrollo de la investigación francófonasobre las relaciones internacionales se debeante todo a la insuficiencia de los esfuerzos deteorización que se producen generalmente eneste terreno. Algunos comentaristas han de-nunciado la poca atención que prestan los in-ternacionalistas franceses a los marcos concep-tuales y a los modelos explicativos12. A estaacusación Merle ha respondido muy justamen-te que no existe un grado cero de la problemá-tica13. Este autor recuerda que la actividadcientífica depende siempre de factores episte-mológicos apriorísticos, independientementede que sean o no explícitos. Por lo demás, elanálisis del discurso, especialidad francófonasi las hay, ha puesto suficientemente de relievela importancia de lo no dicho. Sería incorrectopues afirmar que la literatura francófona sobrelas relaciones internacionales no se apoya enningún marco teórico. Ello no obstante, la con-tribución de los francófonos a la elaboraciónde una teoría general de las relaciones interna-cionales ha sido, hasta ahora, completamentemarginal. En conjunto, los autores francófonosconfrontan poco sus proposiciones a las deotros autores. Y cuando lo hacen, los debatessubsiguientes se centran a menudo excesiva-mente en otros autores francófonos.

Este entorno general ha influido mucho enel desarrollo de los estudios de lengua francesasobre las organizaciones internacionales y elmultilateralismo. Ello explica sobre todo que,desde el punto de vista teórico, el enfoque máscorriente en la literatura francófona sobre lasrelaciones internacionales sea el análisis empí-rico-descriptivo14. Debido al peso del derechoy de la historia en el estudio de los fenómenosinternacionales, este tipo de análisis ha toma-do naturalmente un cariz tan pronto jurídicocomo histórico15. Su predominio, además, esconforme a los objetivos pedagógicos inheren-tes a una elevada producción de libros de tex-to16. El método jurídico se propone desmontar

los mecanismos institucionales y las reglas dejuego que regulan las relaciones internaciona-les. Por su parte, el método de la historiadiplomática tiende a hacer hincapié en el com-portamiento de las grandes personalidades y aconsiderar los acontecimientos como el pro-ducto de circunstancias singulares. Estos dostipos de lectura de lo real no dejan de tenerinterés. El hecho de que se trate de métodostradicionales no quiere decir que estén necesa-riamente superados o que sean conservadores.La perspéctica histórica y la perspectiva jurídi-ca poseen, cada una de ellas, innegables pro-piedades heurísticas para aclarar el ejerciciodel poder y la delimitación de los diversosintereses. No obstante, el enfoque empírico-descriptivo es, de por sí, poco inclinado a laabstracción. Por consiguiente, no tiene mu-chas ambiciones respecto de la elaboración degeneralizaciones o leyes sin las cuales es im-pensable la formulación de una teoría.

Es cierto que la influencia del enfoque em-pírico-descriptivo no ha impedido el desarro-llo, en los últimos años, de un planteamientomás sociológico por parte de los especialistasfrancófonos en relaciones internacionales y or-ganizaciones internacionales. Los principalesexponentes de esta corriente sociológica, Mer-le y Braillard, han tratado de demostrar cómoel planteamiento sistémico puede constituirun marco analítico útil para la interpretaciónde los fenómenos internacionales17. En lo querespecta a las organizaciones internacionales,el planteamiento sociológico ha permitido, en-tre otras cosas, poner de relieve la diversidadde las funciones que desempeñan estas institu-ciones en la dinámica de las relaciones inter-nacionales. Smouts, reagrupando diversas ti-pologías existentes, identificó cinco funcionesque caracterizan el trabajo de todas las organi-zaciones internacionales: legitimación, con-trol, información, socialización y estableci-miento de normas18. En términos más am-plios, el planteamiento sociológico consiguiódar un mayor vigor a la reflexión francófonasobre las organizaciones internacionales, pre-sentándolas como actores e interrogándose so-bre su autonomía relativa. Esta última cues-tión dista mucho de haberse resuelto definiti-camente, pero parece que se está logrando unconsenso cada vez mayor en torno a la idea deque «la organización internacional constituyeun elemento estructural del sistema interna-


La Corte Internacional reunida para decidir las responsabilidades financieras de los miembros de las NacionesU n i d a s , La H a y a . 1962. ONU-Corte Internacional/Edimedia.

cional... (que) impone ciertos límites a la ac-ción de los miembros de este sistema»19. Deeste modo, el planteamiento sociológico se se-para de la escuela realista, tradicionalmentepredominante en el mundo anglosajón, segúnla cual las relaciones internacionales vienenregidas en último término por la capacidadsoberana de los Estados de maximizar su po-tencia.

Con todo, la contribución global de los au-tores francófonos a la elaboración de la teoríade las organizaciones internacionales ha sidomuy escasa20. En su informe de la situación,que es el más completo que existe en lenguafrancesa, Smouts no cita ninguna fuente fran-cófona que haya tenido una influencia teóricaimportante fuera del área francófona21. Hastaahora las literaturas francófona y anglosajonasobre las organizaciones internacionales hanestado separadas por un abismo terminológi-co. La utilización creciente de la noción deautor por parte de los francófonos señala qui-zás, a este respecto, una inversión de la situa-

ción. Ello no solamente ha favorecido unaaproximación con un sector de la comunidadde especialistas estadounidenses, sino que ade-más, sin querer exagerar la amplitud del movi-miento, podríamos pensar que ha alimentadouna tendencia a la universalización del conoci-miento sobre las organizaciones internaciona-les. Dicho esto, conviene observar que el ele-vado grado de formalización del discurso an-glosajón no inspira mucho entusiasmo en lamayoría de los autores francófonos. Por ejem-plo, cuando éstos se interrogan sobre la auto-nomía relativa de las organizaciones interna-cionales, muy pocos de ellos se reconocen enlas fórmulas que tratan de determinar si lasorganizaciones internacionales deben conside-rarse variables independientes, dependientes ointermedias.

La diferencia entre los referentes concep-tuales de la literatura francófona y los de laliteratura anglosajona es de importancia capi-tal. Ante todo, esta diferencia explica que, tra-dicionalmente, los autores francófonos hayan


citado poco a sus colegas anglosajones e inter-venido escasamente en los debates teóricos deestos últimos. Ello ayuda a comprender tam-bién el que la investigación francófona sobrelas organizaciones internacionales se haya de-sarrollado en el vacío, y que los autores francó-fonos estén casi totalmente ausentes de lasredes científicas anglosajonas. En último tér-mino, la investigación francófona sobre las or-ganizaciones internacionales no ha aprovecha-do mucho las ventajas del proceso de cross-fertilization. El hecho de que los estadouniden-ses hayan registrado a este respecto resultadosaún peores es un flaco consuelo para los inves-tigadores francófonos.

En términos generales, los autores francó-fonos utilizan poco los métodos y las teoríaselaboradas por los autores anglosajones, y muypocas veces se toman la molestia de hacer unacrítica detallada de las mismas. Por ejemplo,los especialistas francófonos de las organiza-ciones internacionales nunca han manifestadogran interés en los métodos cuantitativos, re-curren poco a los instrumentos matemáticos yestadísticos, y menos aún a la teoría de losjuegos22. Es casi seguro que se sentirán pocoatraídos por la teoría del public choice, cadavez más de moda en la ciencia política esta-dounidense y que acaba de introducirse en elestudio de las organizaciones internaciona-les23. El concepto de régimen, en torno al cualse han cristalizado tantos esfuerzos teóricos deespecialistas anglosajones en los 10 últimosaños, tampoco ha llamado mucho la atenciónde los autores francófonos. Se ha visto máscomo una moda, o incluso como un retrocesoque ha favorecido el ascenso del neorrealis-mo24. En cierto modo los autores francófonosson tan ajenos a las controversias teóricas dela literatura anglosajona sobre las organizacio-nes internacionales y el multilateralismo queprácticamente nunca han estimado útil propo-ner una alternativa sistemática a las opcionesque se les ofrecían.

En último análisis, el subdesarrollo de laliteratura francófona sobre las organizacionesinternacionales se debe en gran medida a lainfluencia de la tradición jurídica. A pesar dela proliferación de los trabajos sobre las em-presas multinacionales y las organizaciones nogubernamentales25, la investigación francófo-na sigue inspirándose en alto grado en el plan-teamiento institucional que hace hincapié en

el estudio de las organizaciones internaciona-les gubernamentales. Recordemos que estas úl-timas son, junto con los Estados, los únicossujetos reconocidos de derecho internacionalpúblico. En los Estados Unidos, el estudio delas organizaciones internacionales ha ido cam-biando poco a poco hasta centrarse, de modocreciente, en la problemática de la coopera-ción internacional. En el mundo francófonoesta transformación paradigmática tarda enproducirse, y la lentitud del proceso se explicaen parte por consideraciones de orden semán-tico. La expresión «cooperación internacio-nal» no tiene el mismo significado en francésque en inglés. En el primero de estos idiomas,esta expresión evoca estrictamente la ayuda aldesarrollo. No es sorprendente, por lo demás,que si bien el tema de la cooperación Norte-Sur suscita tanto interés en los especialistasfrancófonos, la cooperación Norte-Norte hayadado lugar a un número relativamente escasode trabajos. En definitiva, el sentido más limi-tado que posee la expresión francesa «coopéra-tion internationale» constituye un obstáculoque explica la dificultad con que tropiezan losautores francófonos para llevar su examen másallá de las instituciones internacionales, y tra-tar de comprender los comportamientos inter-nacionales institucionalizados21*.

La contribución de la literaturafrancófona

Una reflexión crítica

A pesar de su subdesarrollo, la investigaciónfrancófona de las organizaciones internaciona-les posee una riqueza innegable. Su produc-ción aumenta de modo regular y la populari-dad del enfoque sociológico va a más, aunqueesté todavía dominada por otros planteamien-tos. En la parte siguiente de este trabajo, trata-remos primero de demostrar que, pese a susmúltiples lagunas, la reflexión teórica de laliteratura francófona sobre las organizacionesinternacionales dista mucho de carecer de in-terés. A continuación, tomando como ejemplola crisis de las Naciones Unidas y del desarro-llo, veremos cómo los autores francófonos hancontribuido a enriquecer el estudio empíricode importantes sectores de actividad de lasorganizaciones internacionales. Del análisis se


desprende que la literatura francófona ocupaun lugar no desdeñable en los estudios destina-dos a profundizar el conocimiento del multila-teralismo. Como corolario de ello, veremosque el profundo desinterés de los especialistasanglosajones por la literatura francófona privade mucho peso a su pretensión de estableceruna science de las relaciones o de las organiza-ciones internacionales, digna de este nombre.

A pesar de la insuficiencia de sus preocupa-ciones de orden teórico, la literatura francófo-na sobre las organizaciones internacionalesposee un mayor pluralismo ideológico que lade sus homólogos anglosajones. En conjunto,es menos conservadora y más crítica con elorden político establecido. Su actitud abiertarespecto de los análisis tercermundistas y neo-marxistas es un ejemplo especialmente ade-cuado de su pluralismo. Más adelante volvere-mos a considerar la especificidad de la aporta-ción de la corriente tercermundista. En lo quese refiere a los análisis de inspiración neomar-xista, los dos manuales de Mathieu y de Goni-dec y Charvin ofrecen un cuadro panorámicode las relaciones internacionales27. Los traba-jos más especializados de Holly sobre laUNESCO trataron de demostrar cómo estaorganización internacional, en su condición dereflejo superestructural de contradiccioneseconómicas, consolida el proceso mundial deacumulación de capital y participa en el man-tenimiento de las desigualdades entre los paí-ses ricos y los países pobres28. No es objeto delpresente trabajo juzgar el potencial explicativode los análisis tercermundistas y neomarxistas.Baste decir que ocupan un lugar de excepciónen la literatura francófona sobre las organiza-ciones internacionales. A diferencia de la prác-tica estadounidense, pocos autores francófo-nos se atreverían a proponer un balance de losestudios sobre las organizaciones internacio-nales sin tener en cuenta la contribución deautores de países en desarrollo o de países quefueron socialistas. Esta preocupación testimo-nia, por parte de los autores francófonos, unavisión del mundo menos etnocéntrica y másuniversalista que la de la mayoría de los auto-res estadounidenses.

Por otra parte, la desconfianza de los auto-res francófonos hacia la teorización o la cuan-tificación excesivas que se observan actual-mente en las relaciones internacionales esta-dounidenses refleja un planteamiento episte-

mológico que difícilmente puede descartarsesin más explicaciones. Es evidente que a losinternacionalistas anglosajones les preocupanpoco, en general, los peligros de la reificaciónde los conceptos. En los estudios de las organi-zaciones internacionales, las modas que hanido apareciendo una detrás de otra en los Esta-dos Unidos en torno a las nociones de integra-ción, interdependencia compleja y régimen,han servido evidentemente de poderoso estí-mulo para las investigaciones sobre el multila-teralismo. No es tan seguro que esta sucesiónde conceptos haya hecho de la historia de lateoría de las organizaciones internacionales unproceso acumulativo. Los autores francófonosson más sensibles que sus colegas de lenguainglesa a esta cuestión porque, en conjunto, lasciencias sociales francófonas desconfían másde los postulados positivistas y racionalistas,que los autores americanos aceptan a menudosin un debate a fondo. Gareau ya observó quelos franceses se mostraron históricamentepoco impresionados por el cienticismo que le-gitima la autonomía disciplinaria de las rela-ciones internacionales made in USA2q. Estoexplica sin duda que, en vez de evocar undesarrollo de «la» teoría, algunos especialistasprefieran hablar de una simple taxonomía delos planteamientos30. A medida que vamoscomprendiendo hasta qué punto el funciona-miento real de las organizaciones internacio-nales está condicionado por la confrontaciónde racionalidades sumamente diversificadas,el escepticismo de los autores francófonos res-pecto de un exceso de teorización no hace másque aumentar. Ante todo, esa actitud pone derelieve el hecho de que el dominio del modeloanglosajón en el análisis de las organizacionesinternacionales es geográficamente limitado.Cabe reconocer que, para un campo de estudioque, por definición, aspira a producir un dis-curso científico de carácter universal, esta li-mitación es un fallo grave.

Si bien es evidente que la literatura francó-fona ha contribuido poco a la «ciencia nor-mal»31 de las relaciones internacionales, suepistemología crítica ha hecho una considera-ble aportación a la reflexión de autores esta-dounidenses disidentes que se interesan en lasrelaciones y en las organizaciones internacio-nales. Curiosamente, estos últimos se han ins-pirado menos en los internacionalistas que enlos historiadores y los filósofos de lengua fran-


cesa. Así, por ejemplo, desde los años setentalos trabajos de Fernand Braudel fueron abun-dantemente utilizados por Immanuel Wallers-tein y todos los discípulos de la teoría de laeconomía-mundo32. En el último decenio, Mi-chel Foucault es probablemente el autor fran-cófono que más ha influido en la literaturaanglosajona sobre las relaciones internaciona-les33. Este fenómeno es tanto más sorprenden-te cuanto que Foucault no escribió práctica-mente nada sobre esta disciplina. Sin embar-go, su influencia en los pospositivistas esenorme: tanto es así que todos los artículos deun número reciente del International StudiesQuarterly sobre el tema Speaking the Langua-ge of Exile: Dissidence in International Stu-dies, hacen referencia a los trabajos de esteautor34. Está claro que Foucault se ha converti-do en uno de los puntos de referencia delmovimiento de protesta con que se enfrentaactualmente el paradigma dominante de lasrelaciones internacionales. Aunque sólo seapor eso, conviene que consideremos la aporta-ción de este autor al estudio de las organiza-ciones internacionales.

Foucault es un historiador de las ideas,cuyo método guarda relación con el estructu-ralismo. Su obra tenía por finalidad demostrarque, en su condición de práctica social, laproducción del conocimiento es un procesohistórico enmarcado en una cultura y un dis-curso determinados. Según Foucault, a cadaperiodo de la historia corresponde una confi-guración de poder-saber que define las condi-ciones de la producción de las ideas. Dado quese basa en una epistemología profundamenterelativista, el pensamiento de Foucault incitaante todo a poner en tela de juicio la existenciade verdades eternas como las que tratan defundamentar, por ejemplo, la teoría realista delas relaciones internacionales. Por lo demás, alsostener que las instituciones sociales estánconfiguradas en gran medida por un saber yun discurso determinados, Foucault contribu-ye igualmente a las tesis de los adversarios delrealismo, que creen que el ejercicio del poderno puede reducirse a las categorías materialesde fuerza y dinero.

Los trabajos de Foucault favorecieron laaparición de una corriente cognoscitiva, muydinámica en el estudio de los regímenes inter-nacionales35. Es sabido que el análisis de losregímenes sigue estando dominado por la teo-

ría neorrealista, cuya epistemología es funda-mentalmente positivista. Ahora bien, un nú-mero cada vez mayor de investigadores esti-man que este planteamiento de lo real esinsatisfactorio porque no tiene en cuenta ladimensión intersubjetiva de los principios ylas normas que constituyen la arquitecturamisma de los regímenes. Para ellos, Foucaultsupone una inspiración por cuanto les invita ainterrogarse sobre el modo en que los princi-pios y las normas de los regímenes se interiori-zan y revisten un significado diferente segúncuales sean los actores internacionales. Reto-mando ciertos conceptos básicos del pensa-miento de Foucault, Keeley definió los regíme-nes como conjuntos de discursos y discipli-nas36. En todo este debate, la contribución deFoucault atañe menos en definitiva a las res-puestas que puedan darse que al modo deplantear los problemas. También es la sombrade ese autor la que se perfila detrás de lareciente noción de comunidad epistémica enel análisis de los procesos de cooperación in-ternacional37. El programa de investigación so-bre la noción de la comunidad epistémica tra-ta de explicar cómo la cooperación internacio-nal se estructura a partir de consensos estable-cidos en el interior de las comunidades deexpertos. Este concepto se apoya en el métodode Foucault en la medida en que éste trata deestablecer una articulación entre la formula-ción del discurso y la construcción de la reali-dad. En la situación prevaleciente, sería muyarriesgado tratar de predecir hasta dónde lle-gará el «efecto Foucault» en las relaciones in-ternacionales. Teniendo en cuenta que con fre-cuencia se ha acusado a los intelectuales fran-cófonos de ir a la zaga de las modas anglosajo-nas, no deja de ser irónico que los internacio-nalistas estadounidenses descubran, despuésde su muerte, a un autor francés de tales di-mensiones.

Los especialistas francófonos de las relacio-nes internacionales no comparten, desde lue-go, el entusiasmo de sus colegas anglosajonespor Foucault. No obstante, Hugon recordó úl-timamente que todo el trasfondo cultural delpensamiento francófono ha sido influenciadopor autores que, como Cacherlard y Lévi-Strauss antes de Foucault, dieron prioridad alsentido y desconfiaron del empirismo38. Esteconcepto permite comprender mejor por quéla investigación francófona de las relaciones


internacionales y las organizaciones interna-cionales se caracteriza por una fuerte perspec-tiva antropológica. Esta se expresa en una fre-cuente valoración del papel de la cultura y lasdiferencias culturales en el análisis de los pro-cesos sociales, e incita a conceder importanciaa los valores, las ideologías y las visiones delmundo, como eje estructurador de las relacio-nes políticas y económicas internacionales39.Así por ejemplo, la literatura francófona hapuesto de relieve la medida en que el proyectode sociedad internacional sobre el que se basala acción de las Naciones Unidas y de susorganismos especializados se origina en el in-dividualismo liberal y en una concepción occi-dental unilineal del progreso40.

La crisis de las Naciones Unidas y eldesarrollo: temas privilegiados

En lo que se refiere a las áreas de investiga-ción, la literatura francófona ha abordado, a lolargo de los años, casi toda la gama de activi-dades de las organizaciones internacionales ytodas las facetas del multilateralismo. Desdeluego no todos los temas han recibido un mis-mo trato. Algunos de ellos, como las negocia-ciones comerciales multilaterales, los organis-mos especializados de carácter técnico y laimportancia creciente del medio ambiente, nohan despertado tanto interés en los autoresfrancófonos como en sus colegas anglosajo-nes41. En cambio, las otras cuestiones han sidoobjeto de una atención considerable. Entreellas, las que han recibido mayor atención sonel proceso de crisis-reforma de las NacionesUnidas y el desarrollo.

Los autores francófonos han estudiado entodas sus facetas la deriva del sistema de lasNaciones Unidas durante la primera mitad delos años ochenta. De sus análisis se desprendeante todo que este fenómeno, que está en víasde reabsorción desde 1987, ha sido global. Laliteratura francófona ha insistido en el hechode que, si bien fue más aguda en algunos orga-nismos especializados como la UNESCO y laOIT, la crisis afectó a todo el sistema de lasNaciones Unidas y, en consecuencia, a la lógi-ca misma del multilateralismo. Los especialis-tas francófonos pusieron de relieve los diver-sos síntomas de degradación del funciona-miento de las Naciones Unidas a comienzosde los años ochenta. Los principales paráme-

tros de su diagnóstico fueron los siguientes42.En el plan operativo, las Naciones Unidas su-frieron una pérdida total de liderazgo ante lareanudación de la guerra fría, el empeora-miento de los conflictos regionales, el fracasode las negociaciones globales y la explosión delendeudamiento del Tercer Mundo. En el planoadministrativo, la enorme fragmentación delsistema de las Naciones Unidas hizo cada vezmás difícil toda planificación de las activida-des, y la falta de coordinación en el seno de laOrganización favoreció la burocratización yla duplicación de actividades. Por último, enel plano financiero las Naciones Unidas sufrie-ron importantes reducciones presupuestarias araíz de la decisión unilateral de los EstadosUnidos, principales contribuyentes de la Orga-nización, de reducir la cuantía de su contribu-ción. Sin embargo, los autores francófonos nose limitaron a describir los bloqueos institu-cionales de las Naciones Unidas, sino que ade-más trataron de determinar las causas de or-den social y político que pudieran explicar esteretroceso del multilateralismo.

Teniendo en cuenta lo dicho anteriormenterespecto al peso de la perspectiva histórica enla literatura francófona sobre las relacionesinternacionales, no es sorprendente que éstahaya insistido en que la crisis de las NacionesUnidas no apareció como por ensalmo de re-sultas de un acontecimiento concreto, comola subida del precio del petróleo o incluso laelección de Ronald Reagan a la presidencia delos Estados Unidos43, sino que más bien fueresultado de la estructura profundamente con-flictiva del poder internacional y de la polari-zación creciente de los intereses estatales44. Enrealidad, fue el enfrentamiento Norte-Sur elque, sucediendo al enfrentamiento Este-Oeste,desencadenó la escalada de las tensiones. Enese sentido, se recalcó en particular la oposi-ción sistemática entre la voluntad de los paísesen desarrollo de convertir su mayoría automá-tica en autoridad política, y la capacidad delos países desarrollados de resistirse a este mo-vimiento de presión. De modo complementa-rio, los autores francófonos hicieron hincapiéen la dimensión ideológica de la crisis de lasNaciones Unidas, sugiriendo que la confronta-ción Norte-Sur encubre un conflicto de valoressin precedentes en la historia. Ghébali ha se-ñalado justamente que el sistema internacio-nal se ha caracterizado siempre por la politiza-


ción y que lo que ha cambiado desde los añossetenta es que la politización ha jugado enfavor de una nueva mayoría45. En resumidostérminos, la estrategia de esta mayoría consis-tió en aprovechar plenamente los valores occi-dentales que le convenían, y rechazar los queno le convenían.

Esta atmósfera de tensión llegó a su paro-xismo en la UNESCO, organización de la cualse retiraron los Estados Unidos y Gran Breta-ña en 1985. Es muy natural, por consiguiente,que los autores francófonos hayan escrito tan-to sobre las horas sombrías que conoció esaorganización al comienzo de los años ochen-ta46. Sus análisis ponen de relieve que, másallá de sus aspectos administrativos y presu-puestarios, el marasmo de la UNESCO fuedebido sobre todo a factores de orden político.Es bien sabido que la aprobación de numero-sas resoluciones ajenas al mandato de la Orga-nización y condenatorias, así como los debatesrelativos al nuevo orden mundial de la infor-mación y la comunicación (NOMIC), acaba-ron poniendo en entredicho los objetivos mis-mos de la institución. Los autores francófonoshan explicado la erosión de la capacidad deacción de la UNESCO imputándola sobretodo al fracaso de la universalización de losprincipios liberales enunciados en la Constitu-ción de la Organización, de 1945. Para estosautores, el ingreso de los países del TercerMundo en la escena internacional fue acompa-ñado de un rechazo de la hegemonía de lacultura occidental y del modelo de desarrollobasado en las leyes del mercado. Teniendo encuenta el peso de los objetivos simbólicos en lamisión cultural de la UNESCO, el carácterideológico de esta protesta acabó paralizandoa la organización. Importa precisar, no obstan-te, que los especialistas francófonos no hicie-ron un balance completamente negativo de lalabor de la UNESCO, y que en ocasiones su-brayaron algunos de sus logros en la esfera dela alfabetización, o de la salvaguardia del pa-trimonio común de la humanidad47. En defini-tiva, la atención prestada a la UNESCO con-firma un poco más la importancia que laliteratura francófona atribuye a la dimensióncultural de las relaciones internacionales.

Asimismo los autores francófonos comen-taron abundantemente las reformas que hanemprendido las Naciones Unidas y sus orga-nismos especializados en los últimos años48.

Uno de los comentadores más prolíficos deeste proceso, Maurice Bertrand, fue ademásuno de sus principales inspiradores, primeroen su calidad de miembro de la DependenciaComún de Inspección, y después en el Grupode los 18. Hay consenso general sobre el hehode que, desde el punto de vista administrativo,las Naciones Unidas han emprendido una au-tocrítica sin precedentes. Aunque se prestamayor atención a los problemas de planifica-ción y gestión, se reconoce también que lasrecomendaciones del Grupo de los 18 han re-presentado un progreso al establecer un nuevodispositivo de aceptación del presupuesto ba-sado en el consenso. Desde luego existe lasensación de que la reforma de las NacionesUnidas es un proceso inacabado. No obstante,aunque todavía haya pocos estudios sobre lacuestión, los expertos parecen coincidir en queel final de la guerra fría supone un cambio derumbo decisivo en la historia de las NacionesUnidas49, por efecto, sobre todo, de la redefi-nición estructural de las relaciones Este-Oeste.A este respecto, cabe señalar la cooperaciónamericano-soviética en la guerra del Golfo y lavoluntad expresada por la ex Unión Soviéticade ingresar en el GATT, el FMI y el BancoMundial. Se ha observado también que lospaíses en desarrollo son ahora menos hostilesal liberalismo y que los países desarrolladosson más conscientes de la dimensión mundialde los problemas a que hace frente la comuni-dad internacional.

Durante largos años, los análisis optimistassobre las Naciones Unidas eran muy minorita-rios50. Hoy día ya no lo son. Los autores fran-cófonos están convencidos, en general, de queal final de los años ochenta se ha producido uncambio favorable en el mundo de las organiza-ciones internacionales51. Sin embargo, estosmismos autores prevén otros muchos proble-mas en el futuro de las Naciones Unidas. En elplano político, la ineficacia del sistema detoma de decisiones de la Organización ha sidoampliamente debatida52. No todos los especia-listas están de acuerdo, ni con mucho, en laurgencia de las modificaciones que deben in-troducirse, pero varios coindiden en constatarla existencia de una contradicción cada vezmayor entre la esclerosis de los procedimien-tos de decisión y la evolución de la estructurainternacional del poder. Se han propuesto va-rias fórmulas de reforma. Algunos han sugeri-


do una ampliación del Consejo de Seguridad,que refleje la aparición de nuevos poderes eco-nómicos y tenga en cuenta los intereses pro-pios del Tercer Mundo53. Otros han retomadola idea americana de una «tríada coercitiva»,un procedimiento con arreglo al cual las deci-siones de la Asamblea General podrían hacer-se ejecutorias si fueran adoptadas por dos ter-cios de los miembros de la Asamblea General,que representasen al mismo tiempo dos terciosde la población mundial y dos tercios de lascontribuciones al presupuesto de las NacionesUnidas54. En el plano económico, las propues-tas de Maurice Bertrand siguen despertandointerés, aunque hayan tenido poco impactoentre los decisores. Afirmando que las dispari-dades internacionales de los ingresos amena-zan gravemente a la paz y que las institucioneseconómicas internacionales no responden a lasnecesidades actuales, Bertrand ha propuesto lacreación de un consejo de seguridad económi-ca cuyo funcionamiento se inspire en el mode-lo de la CEE". Con una perspectiva aún másde vanguardia, algunos autores han llegado ala conclusión de que no es posible seguir con-fiando sólo a los Estados la gestión de losasuntos mundiales y que, por consiguiente, lasNaciones Unidas deberían asegurar una verda-dera representatividad de los pueblos56. Nerfinha propuesto en particular que se reestructu-ren las Naciones Unidas creando tres cámaras,la primera de las cuales representaría a losgobiernos, la segunda a las empresas y la terce-ra a las organizaciones no gubernamentales.No importa que este proyecto sea por el mo-mento una utopía. Ello confirma un poco másel interés de la literatura francófona en la rede-finición del multilateralismo y del papel de lasNaciones Unidas.

Al tiempo que proliferaban los trabajosacerca de la crisis de las Naciones Unidas, laliteratura francófona sobre las organizacionesinternacionales concedía una importanciaconsiderable al tema del desarrollo. Estos dosejes de la investigación no son desde luegomutuamente exclusivos, ya que la mayoría delos autores han explicado que la crisis de lasNaciones Unidas fue debida sobre todo al ca-llejón sin salida en que se encontraba el diálo-go Norte-Sur. No obstante, los especialistasfrancófonos en las organizaciones internacio-nales han ido mucho más lejos en su examende los problemas del desarrollo. La atención

que han suscitado estas cuestiones se debe ados series de factores paralelos. Por una parte,el desarrollo es un tema predilecto de los auto-res francófonos en el campo de las cienciassociales. No es una casualidad que el conceptomismo de Tercer Mundo fuera inventado porel francés Alfred Sauvey57. Por otra parte,dado el fracaso de las Naciones Unidas en elárea de la seguridad colectiva, la promocióndel desarrollo se ha ido imponiendo gradual-mente como la prioridad operativa de la Orga-nización. En una ingeniosa fórmula, Dupuyresumió esta tendencia afirmando que el desa-rrollo se había convertido en el significante dellenguaje de las Naciones Unidas58.

Desde hace mucho tiempo los autores fran-cófonos han aportado numerosas contribucio-nes al estudio del proceso de desarrollo. Sibien cada vez está menos justificado hablar deuna corriente tercermundista unificada, po-dríamos decir que divesas «sensibilidades ter-cermundistas» tuvieron una influencia decisi-va en la orientación de la investigación históri-ca, jurídica, sociológica, política, antropológi-ca y económica de lengua francesa. Las razo-nes de este fenómeno son históricas: comoFrancia y Bélgica fueron potencias coloniales,los flujos comerciales, migratorios y culturalesentre esos dos países y sus antiguas coloniashan sido siempre muy densos. En los últimosaños la investigación francófona sobre el desa-rrollo se ha caracterizado por diversas modifi-caciones, las principales de las cuales son sinduda la decadencia de las teorías generales y lanueva importancia atribuida a los factores cul-turales59. Si bien está pasando por un períodode profundos interrogantes, la investigaciónfrancófona sobre el desarrollo mantiene unagran vitalidad.

Este interés general por las cuestiones deldesarrollo ha afectado por diversos concep-tos a las investigaciones de los especialistasfrancófonos en organizaciones internaciona-les. Consideremos dos aspectos, el estudio delderecho del desarrollo y el estudio de la finan-ciación multilateral del desarrollo. En amboscasos, veremos que los autores francófonoshan aportado contribuciones muy útiles alprogreso de los conocimientos.

El derecho del desarrollo se basa en el con-junto de resoluciones y convenios que hantratado de establecer, en las Naciones Unidasen particular, un nuevo equilibrio internacio-


nal de fuerzas entre los países desarrollados ylos países en desarrollo. Ahora bien, con unafórmula de gran impacto Feuer no duda enafirmar que el derecho del desarrollo es unacreación del pensamiento francófono60. Estareivindicación no es quizás irrefutable, pero síes ciertamente compatible con el predominiotradicional del enfoque jurídico en el análisisfrancófono de las relaciones internacionales.En todo caso fue un francés, André Philip,quien utilizó por primera vez el concepto dederecho del desarrollo en 196461. Al año si-guiente se publicó un trabajo de Virally quefue decisivo, según se ha reconocido, sobre laaparición del concepto de «dualidad de nor-mas»62. Este concepto es precisamente la cla-ve jurídica que permitió a los países en desa-rrollo legitimar toda la estrategia de su reivin-dicación de un nuevo orden económico inter-nacional.

Hoy en día hay una controversia entre losautores francófonos sobre si el nuevo ordeneconómico internacional ha muerto o no63.Sea como fuere, la doctrina jurídica que im-pulsó el nuevo orden económico internacio-nal, el derecho del desarrollo, está bien viva ysigue dando origen a numerosos debates sobreel vínculo individuo-colectividad y la impor-tancia relativa de los derechos económicos enrelación con los derechos políticos, sociales yculturales en la dinámica del desarrollo. Algu-nos tercermundistas radicales condenaron elderecho del desarrollo afirmando que se tratade un instrumento para mantener la depen-dencia de los países del Sur64. Siguiendo aFeuer, la tendencia dominante ve en este con-cepto un soft law, es decir, una zona interme-dia entre el derecho y el no derecho. Conside-rando las transformaciones que se están regis-trando en el sistema internacional, cabe espe-rar que en los próximos años se produzca unasegmentación del derecho del desarrollo quetenga más en cuenta la diferenciación crecien-te de los países del Tercer Mundo65. Nadieduda de que los especialistas francófonos se-guirán ejerciendo una influencia no desdeña-ble en las opciones que se adopten finalmente.

La literatura francófona sobre las organiza-ciones internacionales ha prestado tambiénuna atención especial a la financiación multi-lateral del desarrollo. Por una parte se ha estu-diado la pérdida de credibilidad del PNUD yel ascenso del multibilateralismo66, y por la

otra se ha considerado con especial deteni-miento el papel de las instituciones financierasinternacionales -Fondo Monetario Internacio-nal y Banco Mundial en particular- en el Ter-cer Mundo. La investigación francófona sobreesta última cuestión sigue siendo, desde luego,menos importante desde el punto de vistacuantitativo que la investigación realizada enlengua inglesa. No obstante, en los años ochen-ta se despertó entre los autores francófonos uninterés por los problemas financieros y mone-tarios que no existía antes. Hasta esa época, laliteratura francófona sobre instituciones finan-cieras internacionales estaba constituida esen-cialmente por libros de texto de carácter másbien general67. El interés tardío de los especia-listas francófonos por las instituciones finan-cieras internacionales se explica en gran partepor la evolución de la situación internacional:mientras que en los años sesenta y setenta losproblemas comerciales copaban la atención,en los años ochenta la deuda se ha convertidoen el principal obstáculo externo al desarrollo.Dado este cambio importante en la problemá-tica Norte-Sur, es significativo que un númerocada vez mayor de grupos de investigaciónfrancófonos trabajen en el tema del ajuste es-tructural68.

La investigación francófona sobre la finan-ciación multilateral del desarrollo, imbuida defuertes preocupaciones tercermundistas, haadoptado por lo general posiciones bastantecríticas. En su obra sobre el FMI, L'Hériteauilustró de modo particularmente adecuadoesta tendencia, subrayando la amplitud de loscostos sociales del ajuste y demostrando queesta institución internacional se ha convertidoen promotora de un modelo de desarrollo libe-ral, con una fuerte tendencia a la internaciona-lización de las economías69. Con prudente mo-destia, los autores francófonos han reconocidono obstante la dificultad de encontrar una al-ternativa coherente a las teorías económicasdel FMI y del Banco Mundial. La reflexión deL'Hériteau, que se pregunta si los argumentosdel FMI se imponen porque son la razón delmás fuerte (razón del policía) o porque son losmejores (razón del profesor), coincide en todopunto con la conclusión de Lai'di, según la cualel Banco Mundial no es «ni un demiurgo, niun demonio»70. Lai'di ha insistido acertada-mente en la capacidad de los países en desa-rrollo de dar respuestas diferenciadas a las


fórmulas de liberalización económica propues-tas por el Banco Mundial. En último término,el punto más sólido de convergencia de laliteratura francófona sobre el tema de la finan-ciación multilateral del desarrollo es la convic-ción de que las instituciones financieras inter-nacionales ejercen un poder sin precedentes enla definición de las opciones económicas delos Estados del Tercer Mundo y en la recom-posición de las relaciones políticas internacio-nales.

Conclusión

Huelga recordar que nuestro estudio adolecede numerosas limitaciones. El perfil trazadode la literatura francófona sobre las organiza-ciones internacionales no es más que unaaproximación. No obstante, este perfil corres-ponde evidentemente a ciertas tendencias dela realidad. Vemos pues que en el mundo fran-cófono el estudio de las organizaciones inter-nacionales es un área de análisis mal definidaen la encrucijada de diversas disciplinas. Muypocos intelectuales reconocen estar especiali-zados en las organizaciones internacionales.No obstante, por su apertura ideológica y porlos conocimientos que han adquirido algunosinvestigadores sobre cuestiones precisas, la li-teratura francófona en relación con las organi-zaciones internacionales constituye una apor-tación importante al conocimiento universaldel multilateralismo. Uno de los rasgos másdistintivos de la literatura francófona es suaceptación de la idea del cambio social con unespíritu generalmente más abierto que el de laliteratura anglosajona. Los autores francófo-nos pocas veces defienden incondicionalmenteel orden liberal existente. A este respecto esrevelador que la ideología de la derecha ameri-cana, que se ha plasmado de forma tan agresi-va en los trabajos de la Heritage Foundation71,apenas haya encontrado eco en la investiga-ción de lengua francesa. Lejos de estar conven-cidos de que los derechos adquiridos son pordefinición inalienables o que el ejercicio de lahegemonía es forzosamente legítimo, la mayo-ría de los especialistas francófonos son mássensibles que sus colegas anglosajones a la ur-gencia de democratizar el funcionamiento delas relaciones internacionales. En último tér-mino, la diferencia de tono y de contenidoentre la literatura francófona y la literatura

anglosajona sobre las organizaciones interna-cionales refuerza la hipótesis de que los intere-ses de los Estados Unidos no siempre estánarmonizados con los intereses de todos losdemás países desarrollados.

Desde el punto de vista epistemológico, laliteratura francófona alimenta de modo con-tradictorio el debate sobre la naturaleza delproceso de producción de conocimientos sobrelas organizaciones internacionales. En algunosaspectos, la literatura francófona hace pensarque el estudio de las organizaciones interna-cionales es un proceso acumulativo poco in-fluenciado por su contexto social. Esto es loque podría deducirse, por ejemplo, del pasogradual de un enfoque jurídico a un enfoquesociológico que deja más lugar a la noción deactor internacional. Por otra parte, no deja deser interesante constatar que los juristas fran-cófonos consideran también que este cambioes un progreso72. En cambio, la continua des-confianza de los autores francófonos hacia lamodelización de los procesos internacionales,sobre todo en forma cuantificada, induce apensar que existe una brecha paradigmáticainfranqueable entre la perspectiva francófonay la perspectiva anglosajona dominante. Comose basa en el concepto de la racionalidad másinterpretativo y menos instrumental, la litera-tura francófona plantea de por sí una dudaprofunda respecto del carácter acumulativodel proceso de producción de conocimientossobre las organizaciones internacionales y elmultilateralismo. En resumidas cuentas, lacontroversia sigue abierta.

Por último, nuestro estudio tiende a corro-borar la idea de Galtung de que en las cienciassociales existen culturas y estilos incompati-bles entre sí73. Dicho esto, las discrepanciasentre los especialistas francófonos y los espe-cialistas anglosajones en las organizaciones in-ternacionales, aunque siguen siendo profun-das, no excluyen la posibilidad de obtenerbeneficios mutuos de una mayor cross-fertili-zation. Así por ejemplo, los francófonos quizáspodrían aprovechar mejor la fecundidad deciertos enfoques, métodos o técnicas que hastaahora les han interesado poco. En cuanto a losanglosajones, tal vez comprenderán que si suscategorías analíticas han penetrado tan pocoen el mundo francófono, ello es debido proba-blemente a que son menos universales de loque creen. Traducido del francés


Notas

1. Para un estudio de conjunto delas estructuras y el funcionamintode la francofonía, véase P.F.Chatton y J. Mazuryk Bapts, Ledéfl francophone, Bruselas-París,Bruylant-L.G.J., 1991.

2. Subrayemos no obstante elnúmero y calidad impresionantesde las publicaciones de autores deorigen suizo (o que viven enSuiza). La amplitud de estacontribución se explica sin dudaen gran parte por el valorparticular desempeñado por laciudad de Ginebra en la historiade las organizacionesinternacionales modernas.

3. Haut Conseil de laFrancophonie, Etat de lafrancophonie dans le monde,París, La Documentationfrancaise, 1990, pág. 17.

4. Véase Johan Galtung,«Structure, Culture, andIntellectual Style: An EssayCompring Saxonic, Teutonic,Gallic and NipponicApproaches», Social ScienceInformation, Vol. 20, N.° 6, 1981,pág. 820.

5. Véase a este respecto AlfredGrosser, «L'étude des relationsinternationales, spécialitéaméricaine?», Revue francaise descience politique, Vol. 6, N.° 3,1956, págs. 634-651; BahgatKorany (dir), «Oú ensommes-nous? Au delá de"l'apple-pie" anglo-saxon», enBahgat Korany (dir), Analysis desrelations internationales:approches, concepts et données,Montreal, Gaé'tan Morin, 1987,págs. 297-308. En la literaturainglesa, véase en particular K.J.Holsti, The Dividing Discipline,Hegemony and Diversity inInternational Theory, Boston.Alien and Unwin, 1985.

6. Gene M. Lyons, «Expandingthe Study of InternationalRelations: The French

Connection», World Politics,Vol. 35, N.° 6, 1982, pág. 135.

7. Stanley Hoffman, «L'ordreInternational», en MadeleinGrawitz y Jean Leca (dir.); Traitede science politique, París, PUF,Vol. 1, 1985; págs. 665-698.

8. Marcel Merle, «Sur la"problématique" de l'étude desrelations internationales enFrance», Revue francaise descience politique, Vol. 33, N.° 3,1983, pág. 426; Marie-ClaudeSmouts, «The Study ofInternational Relations inFrance», en Hugh C. Dyer y LeónMangasarian (dir.), The study ofInternational Relations: The Statefo the Art. Basingstoke,Macmillan, 1989; pág. 227.

9. Frederick H. Gareau, «TheDiscipline InternationalRelations: A Multi-NatinalPerspective», Journal of Politics,Vol. 43, N.° 3, 1981, pág. 790.

10. Marie-Claude Smouts, «TheStudy of International Relationsin France», pág. 223.

11. Véase por ejemplo PhilippeMoreau-Defarges, La politiqueintemationale, París, Hachette,1990; Philippe Moreau-Defarges,Les relations internationales dansle monde d'aujourd'hui: conflits etinterdépendances, 3.a edición,París, Editions STH, 1987.

12. Dominqiue Colas, «Larecherche en sciences juridiqueset en sciences politiques», enMaurice Godelier, Les sciences del'Homme et de la société enFrance: analyse et propositionspour une politique nouvelle, París,La Documentation francaise,1982, pág. 365.

13. Marcel Merle, «Sur la"problématique" de l'étude desrelations internationales enFrance», pág. 405.

14. Esta denominación se hatomado de Merle, ibíd., pág. 406.

15. Gerbet y Virally ofrecen unailustración concisa de estos dosmétodos en la obra de PierreGerbet, «Naissance etdéveloppement de l'organisationintemationale». en GeorgesAbi-Saab (dir.). Le conceptd'organization intemationale,París, UNESCO, 1980, págs.29-50; Michel Virally, «Définitionet classification des organisationsinternationales; approchejuridique», en ibíd., pág. 51-67.Para una aplicación sistemáticadel enfoque empírico-descriptivo,véase la voluminosa obra deJean-Pierre Cot y Alain Pellet, LaCharle des Nations Unies:commentaire anide par article,París-Bruselas,Economica-Bruylant 1985.

16. Véase por ejemplo PaulReuter y Jean Combacau,Institutions et relationsinternationales, 4.a edición, ParísPUF, 1988; Alain Gandolfi,Institutions internationales. 2.a

edición, París, Masson 1984; JeanCharpentier, Institutionsinternationales, 9.a edición, París,Dalloz. 1989; C.-A. Colliard.Institutions des relationsinternationales, París. Dalloz,1985.

17. Marcel Merle, Sociologie desrelations internationales, 4.a

edición, París, Dalloz, 1988;Marcel Merle, Les acteurs dans lesrelations internationales, París,Económica, 1986; PhilippeBraillard, Théories des systémes etrelations internationales, Bruselas,Bruylant, 1977.

18. Marie-Claude Smoutsh,«L'organisation intemationale:nouvel acteur sur la scénemondiale?», en Bahgat Korany(dir.), Analyse des relationsinternationales: approches,concepts et données, págs.164-165; véase también Marcel


Merle, Sociologie des relationsinternationales, págs. 375-379.

19. Philippe Braillard yMohammad-Reza Djalili, Lesrelations internationales, 2.a

edición. París. PUF, 1990.pág. 40. Para un punto de vistadistinto, véase Charles Zorgbibe,Les organisations internationales,París, PUF, 2.a edición, París,PUF, 1991, pág. 19.

20. Esta constatación podría iracompañada de toda clase dematices. Señalemos por ejemplola contribución de PanayotisSoldatos a la elaboración de unenfoque post-neo-funcionalista.Veáse en particular PanayotisSoldatos, Le systeme instilutionelet politique des Communautéseuropéennes dans un monde enmutation: théorie et pratique,Bruselas, Bruylant, 1989.

21. Marie-Claude Smouts,«L'organisation internationale:nouvel acteur sur la scénemondiale?», págs. 152-161.

22. Veáse Michel Virally,«Problématique pour la rechercheuniversitaire sur l'avenir desorganisations internationales», enInstitut international d'étudesdiplomatiques, L 'avenir desorganisations internationales,París, Económica, 1984, pág. 182;Philippe Braillard, «Les sciencessociales et Fétude des relationsinternationales». Revueinternationale des sciencessociales, Vol. 36, N.° 102, 1984.pág. 669. No obstante, puedeverse una aplicación de la teoríade los juegos en la obra de PierreMartin, «L'aprés-Tokyo Round: laréciprocité spécifique dans lapolique commerciale américainerécente». Eludes internationales,Vol. 21, N.° 1. 1990, págs. 5-38.

23. Roland Vaubel y ThomasWillet (dir.), The PoliticalEconomy ofInternationalOrganizalions. A Public CholeeApproach, Boulder, Westview,1991.

24. Marie-Claude Smouts,«L'organisation internationale:

nouvel acteur sur la scénemondiale?», págs. 158.159. Unade las escasas utilizaciones de lanoción de régimen se encuentraen Jean-Philippe Thérien. «LeCanadá et le régime internationalde l'aide», Etudes internationales,Vol. 20. N.°2, 1989, págs.311-340.

25. Sobre esos dos temas, véaseC.-A. Michalet, Le capitalismemondial, 2.a edición, París, PUF,1985 Mario Bettati y P.-M.Dupuy (dir.) Les ONG et le droitinternational, París. Económica,1986.

26. Friedrich Kratochwil y JohnGerard Ruggie, «InternationalOrganization: A State of the Artor an Art of the State»,International Organization,Vol. 40, N.° 4, 1986, pág. 754.

27. J.-L. Mathieu, Les institutionsspécialisées des Nations Unies,París, Masson, 1977; P.-F.Gonidec y R. Charvin, Lesrelations internationales. 3.a

edición, París, Montchrestien.1984.

28. Daniel A. Hoylly,L'UNESCO, le Tiers Monde etl'économie mondiale,Montreal-Ginebra, Presses del'Université de Montréal-Institutuniversitaire de hautes étudesinternationales, 1981.

29. Frederick H. Gareau, «TheDiscipline InternationalRelations: A Multi-NationalPerspective», pág. 791.

30. Philippe Braillard, Théoriesdes relations internationales,París, PUF, 1977, págs. 9-10;Philippe Braillard, «Les sciencessociales et l'étude des relationsinternationales». pág. 673.

31. Según la expresión deThomas Khun, en La struture desrévolutions scientifiques, París,Flammarion, 1972.

32. Véase en particular I.Wallerstein, The ModernWorld-System I, Capitalist

Agriculture and the Origins of theEuropean World-Economy in theSixteenlh Cenlury, Nueva York,Academic Press, 1974, e I.Wallerstein, The ModernWorld-System II, Mercantiüsmand the Consolidation of theEuropean World-Economy1600-1750, Nueva York,'Academic Press. 1980. DeFernand Braudel, véaseCivilisation malérielle, économieet capitalisme XVe XVIIIe siécle,3 Vol., París, A. Colin, 1979.

33. Entre las obras principales deMichel Foucault podemosmencionar. Les mots et les choses.Une archéologie des scienceshumaines, París, Gallimard, 1966;L 'archéologie du savoir, París,Gallimard, 1969; Surveiller etpunir. Naissance de la prison,París, Gallimard, 1975. Histoirede la sexualité, 3 Vol., París,Gallimard, 1976-1984.

34. Veáse Richard K, Ashley yR.J.B. Walker (dir.), «Speakingthe Language of Exile: Dissidencein International Studes», númeroespecial de International StudiesQuarterly, Vol. 34, N.° 3, 1990.Véase también James Der Deriany Michael J. Shapiro (dir.)Internaüonal/IntertextualRelations: Postmodern Readingsof World Politics. Lexington,Lexington Books, 1989.

35. Véase Stephan Haggard yBeth A. Simmons, «Théories ofInternational Regimes»,International Organization, Vol.41, N.° 3, 1987. págs. 509-513;Friedrich Kratochwil y JohnGerard Ruggie, «InternationalOrganization: A State of the Artor an Art of the State», págs.753-775; James F. Keeley,«Toward a Foucauldian Analysisof International Regimes»,Internationa! Organization, Vol.44, N.° 1, 1990, págs. 83-105.

36. James F. Keeley, «Toward aFoucaldian Analysis ofInternational Regimens», pág. 92.

37. Veáse Peter M. Haas (dir.),«Knowledge, Power, andInternational Policy


Coordination», número especialde International Organization,Vol. 46, N.° 3, 1992.

38. Philippe Hugon, «Les troiestemps de la pensée francophoneen économie du développement»,en Cahiers du GEMDEV,Recherches recentes, en languefrancaise, sur le développement,N.° 18, París, 1991, pág. 127.

39. Marie-Claude Smouts, «Lacrise des organisationsinternationales». Eludes, Vol. 358.1983, págs. 165-173; PhilippeBraillard, «Les sciences sociales etl'étude des relationsinternationales», págs. 661-676;Jean-Pierre Colin, «L'espéranceen question ou: la crise dusystéme juridique international»,Revue belge de droit international,Vol. 18, N.° 1. 1984-1985, págs.776-793; Marie-Claude Smouts,«L'organisation internationale,rose des vents dans l'espacecardinal». Revue francaise descience politique, Vol. 36, N.° 6,1986, págs. 752-765;Jean-Philippe Thérien, Une voixpour le Sud, Le discours de laCNUCED, Montreal-París,Presses de l'Université deMontréal-L'Harmattan, 1990.

40. Véase en particular Pierre deSenarclens, Le crise desNations-Unies, París, PUF, 1988.

41. Debemos precisar no obstanteque estas cuestiones no estántotalmente ausentes de lareflexión de los autoresfrancófonos. Véase por ejemploP.-M. Dupuy, «L'action desorganisations internationales dansle domaine de la protection del'environnement», en René-JeanDupuy (dir.), Manuel sur lesorganisations internationales,Dordrecht, Martinus Nijhoff,1988, págs. 598-624; MoniqueBenisty, «Le GATT pour quoifaire», Politique étrangére, Vol.52, N.° 2, 1987, págs. 425-433;Víctor-Yves Ghébali, «L'UIT et leRapport de la Commissionindépendante pour ledéveloppement mondial destélécommunications», Annuari

francais de droit international1985; Vol. 31, págs. 671-685.

42. La literatura en francés sobreel proceso de crisis-reforma de lasNaciones Unidas es considerable.Veáse en particular Victor-YvesGhébali, La crise du systéme desNations Uníes, París, LaDocumentation francaise, 1988 yPierre de Senarclens, La crise desNations Untes. Véase tambiénAndré Lewin, «La coordinationau sein des Nations Unies:mission impossible?», Annuairefrancais de droit international1983, Vol. 29, págs. 9-22;Victor-Yves Ghébali, «Reflexionssur les activités operátionnellesdes Nations Unies», Étudesinternationales, Vol. 17, N.° 4,1986; págs. 837-847; YvesBeigbeder, «La crise financiére del'ONU et le Groupe des 18.Perspectives de reforme?»,Annuaire francais de droitinternational 1986: Vol. 32. págs.426-438; Yves Beigbeder.«Reformes administratives etstructurelles des Nations Unies»,Eludes internationales, Vol. 18,N.° 2, 1987, págs. 353-370; C.-A.Colliard, «Quelques aspects desproblémes de financement desorganisations internationales», enSociété francaise pour le droitinternational, Les organisationsinternationales contemporaines:crise, mutation, développement,París, Pédone. 1988; págs. 63-84;Paul Tavernier, «Le processus dereforme des Nations Unies: durapport Bertrand (1985) aurapport du Groupe des 18(1986)», Revue genérale de droitinternational public, Vol. 92,

N.° 2, 1988; págs. 305-334.

43. Veáse Jean Touscoz, «L'ONUá refaire». Eludes, Vol. 374,N.° 4, 1991, págs. 437-438.

44. Estos factores podríanexplicar también el fracaso de lasNaciones Unidas en lo relativo ala seguridad colectiva. VéaseMichel Virally, «Le maintien dela paix et de la sécuritéinternationale», en René-JeanDupuy (dir.) Manuel sur lesorganisations internationales,págs. 397-423.

45. Victor-Yves Ghébali, «Lapolitisation des institutionsspécialisées des Nations Unies»en Nicolás Jécquier y FranzMuheim (dir.) Les organisationsinternationales entre l'innovationet la stagnation, Lausanne,Presses polytechniques remandes,1985; pág. 87.

46. Véase en particular Pierre deSenarclens, La crise des NationsUnies, págs. 169-199; Victor-YvesGhébali, La crise du systéme desNations Unies, págs. 51-Id;Maurice Flory, «La crise del'UNESCO», Annuari francais dedroit international 1985; Vol. 31,págs. 653-670; Pierre deSenarclens, «La derive del'UNESCO: essai d'analysepsycho-culturelle», Etildesinternationales, Vol. 16, N.° 4,1985, págs. 771-793; Victor-YvesGhébali, «L'évolution de la crisede l'UNESCO», Déjensenationale, Vol. 42,agosto-septiembre de 1986:págs. 87-101.

47. Véase por ejemploJean-Pierre Colin, «L'avenirindécis du systéme des NationsUnies (l'exemple de l'UNESCO)»,Revue belge de droit international.Vol. 21, N.° 1, 1988, pág. 20.

48. Además de los trabajosmencionados sobre la crisis de lasNaciones Unidas y de laUNESCO, véase Victor-YvesGhébali, «Vers la reforme del'Organisation internationale dutravail», Annuari francais de droitinternational 1984, Vol. 30,pág. 649-671; Francis Maupain,«La reforme de l'Organisationinternationale du travail»,Annuaire francais de droitinternational 1987; Vol. 33,págs. 478-497.

49. Véase Jean Touscoz, «L'ONUá refaire», págs. 437-447;Jean-Pierre Colin, «L'ONU et lesinstitutions internationales aprésla guerre du Golfe», Politiqueétrangére, Vol. 56. N.° 3, 1991,págs. 649-661; Pascual Lorot,«Organisations économiquesinternationales: le retournement


soviétique», Politique étrangére,Vol. 54, N.° 3, 1989, págs.469-476.

50. Como ejemplo de unoptimismo inquebrantable, véaseDaniel Colará, «L'ONU aquarante ans: réflexions pour unbilan», Défense nationale, Vol. 42.Febrero de 1986, págs. 67-81.

51. Este punto de vista estáformulado claramente en la obrade Charles Zorgbibe, Lesorganisations internationales,págs. 33-34. Señalemos en cambioque la guerra del Golfo dio lugara nuevas interrogaciones sobre lalegitimidad de la acción de lasNaciones Unidas. Véase JoeVerhoeven, «Etats alliés ouNations Unies? L'ONU face auconflict entre l'Irak et le Koweit,Annuari franeáis de droitinternational 1990, Vol. 36,págs. 145-194.

52. Para un examen de losmecanismos de toma dedecisiones del Consejo deSeguridad, veáse Marie-ClaudeSmouts, «Réflexions sur lesméthodes de travail du Conseil desécurité», Annuari francais dedroit international 1982, Vol. 28,págs. 601-612.

53. Jean Touscoz, «L'ONU árefaire», pág. 444.

54. André Lewin «La triadecontraignante, une nouvelleproposition de pondération desvotes aux Nations Unies», Revuegenérale de droit internationalpublie, Vol. 88, N.° 2, 1984.págs. 349-359.

55. Maurice Bertrand, Refairel'ONU: un programme pour lapaix, Ginebra, Editions Zoé,1986; págs. 92-98.

56. Veáse Marc Nerfin, IFDADossier, N.° 45, enero-febrero de1985, págs. 2 y 32; Jean Touscoz,«L'ONU á refaire», pág. 446.

57. Alfred Sauvy, «Trois mondes,une planéte», L'Observateur,14 de agosto de 1952, pág. 5.

58. R.-J. Dupuy. «Conclusionsgenérales du colloque», en Sociétéfrancaise pour le droitinternational. Les Nations Unieset le droit internationaléconomique, París, Pédone, 1986,pág. 371.

59. Michel Verniéres, «Regardscroisés sur la littérature enfrancais consacrée audéveloppement», en Cahiers duGEMDEV, Recherches recentes,en Zangue francaise sur ledéveloppement, págs. 5-15.

60. Guy Feuer, «Le droitinternational du développement.Une création de la penséefrancophone», en los Cahiers duGEMDEV, Recherches recentes,en langue francaise, sur ledéveloppement, págs. 5-15.

61. André Philip, «Les NationsUnies et les pays en voie dedéveloppement», en Sociétéfrancaise pour le droitinternational, L'adaptation del'ONU au monde d'aujourd'hui,París, Pédone, 1965; págs.131-132.

62. Michel Virally, «Vers undroit international dudéveloppement», en Virally, Ledroit international en devenir:essais écrits au fil des ans, París,POUF, 1990, págs. 78-87.

63. Ver las propuestascontradictorias de Jean Touscoz,«Preface», en Société francaisepour le droit international, Lesnations Unies et le droitinternational économique. p. v. etde R-J Dupuy, «Conclusionsgenérales du colloque», dans ibíd.,págs. 378.

64. Madjid Benchikh, Droitinternational dusous-développement. Nouvel ordredans la dépendance, París,Berger-Levrault, 1983.

65. Guy Feuer, «Le droitinternational du développement.Une création de la penséefrencophone», págs. 111-115.

66. Victor-Yves Ghébali, La crisedu systéme des Nations Unies,págs. 80-82.

67. Ver, por ejemplo, Jacques etColette Neme, Organisationséconomiques internationales,París, Masson, 1981. Desde unaóptica parecida, ver la obra másreciente de Jean-Jacques Rey,Institutions écnomomiquesinternationales, Bruselas,Bruylant, 1988.

68. GEMDEV, Lettre duGEMDEV, n.° 23, mayo 1992,págs. 5-10.

69. Marie-France L'Hériteau, Lefons monétaire international et lespays du Tiers Monde, París, PUF,1986. Para una presentacióntécnica de las actividades del FM1ver Michel Lelart, Les opérationsdu Fons monétaire international,2.a ed., París Económica, 1988.

70. Marie-France L'Hériteau, LeFonds monétaire internationalet les pays du Tiers Monde,págs. 221-271; Zaki Laidi,Etiquete sur la Banque Mondiale,París, Fayard, 1989; págs. 341;ver también Alain Dauvergne, LeFonds monétaire international. Unmonde sous injluence, París, AlainMoureau, 1988, págs. 46-47.Véase también Alain Dauvergne,Le Fonds monétaire international.Un monde sous influence, París,Alain Moureau, 1988; págs. 46-47.

71. La Heritage Foundation,creada en 1973, es un «thinktank» americano dedicado a ladefensa de una ideologíaconservadora. Entre susnumerosas publicaciones sobre elsistema de las Naciones Unidas,véanse en particular lassiguientes: Burton Yale Pines(dir.), A World Without the UN:What Would Happen if theUN Shut Down9. Washington,Heritage Foundation, 1983:Stanley Michalak, UNCTAD: AnOrganization Betraying itsMission, Washington, HeritageFoundation, 1983; Richard E.Bissell, The United NationsDevelopment Program, Failing the

594 Jean-Pkilippe Thérien

World's Poor, Washington, 87, N.u 1, 1983, págs. 237-241; 73. Johan Galtung, «Structure,Herítage Foundation, 1985. Michel Virally, «Droit Culture, and Intelectual Style: An

international et relations Essay Comparing Saxonic,72. Michel Virally, «A propos internationales», Revue genérale Teutonic, Gallic and Nipponicd'une sociologie des relations de droit international public, Vol. Approaches», págs. 848-849.internationales», Revue genérale 91, N.° 2, 1987. pág. 670-674.de droit international public, Vol.

* El presente artículo fue redactado en el marco del programa de investigación «El multilateralismo y el sistema delas Naciones Unidas», de la Universidad de las Naciones Unidas.

Intervención internacional,soberanía de los Estadosy futuro de la sociedad internacional*

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno*

En 1989, diversas organizaciones internacio-nales enviaron víveres y medicamentos al Su-dán en un desesperado programa de ayuda deurgencia que vino a llamarse Operación Super-vivencia en el Sudán. La finalidad del progra-ma consistía en socorrer a centenares de milesde personas atrapadas en el feroz combate en-tre las fuerzas rebeldes y el Gobierno del país.Ni los unos ni los otros querían que se distri-buyesen los socorros en zonas que escapaban asu control. En 1992 se pro-dujo en Somalia la mismasituación trágica, cuandodesapareció todo poder or-ganizado y miles de perso-nas amenazadas por elhambre y la enfermedadvieron en la comunidad in-ternacional la única tenueesperanza de sobrevivir. Araíz del desmembramientode lo que había sido Yu-goslavia, fue necesario re-currir a las fuerzas de segu-ridad de las Naciones Uni-das para proteger el soco-rro enviado desde el exterior a algunas regio-nes de Bosnia y Herzegovina, víctimas delviolento ataque de las milicias serbias, empe-ñadas en una brutal campaña de «limpiezaétnica». Según normas internacionales quereúnen un amplio consenso, la asistencia hu-manitaria de los organismos internacionalesdebe proporcionarse a petición del gobiernoque ejerce la soberanía sobre la zona de que setrate, o con su acuerdo. En el Sudán, los orga-nismos internacionales de socorro llegaron fi-nalmente a un acuerdo con los agentes del

Gene M. Lyons es profesor titular de laCátedra Orvil Dryfoos de Asuntos deInterés Público, de Dartmouth College.Ha sido Director de la Divisió de Cien-cias Sociales de la UNESCO y DirectorEjecutivo del Academic Council on theUnited Nations System. Su último ar-tículo para la RICS: «La reforma de lasNaciones Unidas», apareció en mayode 1989. Es corresponsal de la RICS enlos Estados Unidos.Michael Mastanduno es profesor au-xiliar de Gobierno en el DartmouthCollege, Hanover, New Hampshire03755, EE.UU. Es autor de la obraEconomic Containment; CoCom andthe Politics ofEast-West Trade (1992).

gobierno y con los dirigentes rebeldes. En cam-bio, en Somalia y en Bosnia no se ha llegado aningún acuerdo de este tipo; las actividades desocorro se ven entorpecidas por violentos ata-ques, pillajes y la oposición de las autoridadesen el caso de Bosnia, y por la inexistencia deun gobierno efectivo en el de Somalia. Estadesintegración de la autoridad política y civiles lo que nos induce a preguntarnos si la co-munidad internacional tiene «derecho» a in-

tervenir para mitigar sufri-mientos humanos, con elacuerdo del gobierno o sinél.

Javier Pérez de Cuéllar,entonces Secretario Gene-ral de las Naciones Uni-das, puso de relieve el dile-ma de la intervención enun discurso pronunciadoen la Universidad de Bur-deos, durante la primaverade 1991. «El derecho a in-tervenir», dijo, «ha cobra-do un nuevo relieve por losacontecimientos políticos

recientes... Estamos presenciando una clara eirresistible modificación de las actitudes delpúblico respecto de la creencia de que la de-fensa de los oprimidos en nombre de la moraldebe prevalecer sobre las fronteras y los docu-mentos jurídicos». No obstante, Pérez de Cue-llar se preguntaba: «¿No pone ello en tela dejuicio uno de los principios capitales del dere-cho internacional, un principio diametralmen-te opuesto al que antes hemos expuesto, asaber, la obligación de no injerencia en losasuntos internos de los Estados?» Reconocien-


596 Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

do este conflicto entre la necesidad de interve-nir y las normas vigentes de la sociedad inter-nacional, Pérez de Cuéllar dirigió un llama-miento a la comunidad jurídica internacionalpara que contribuyese a establecer un «nuevoconcepto, que conjugue el derecho y la mo-ral» '.

El sucesor de Pérez de Cuéllar, M. BoutrosBoutros Ghali, volvió a plantear el problemaal Consejo de Seguridad en su informe de1992 sobre el fortalecimiento de la capacidadde la Organización mundial para la salvaguar-dia de la paz y la seguridad internacionales.«El respeto de su soberanía e integridad fun-damentales (de un Estado)», escribía BoutrosGhali, «es crítico en todo progreso internacio-nal común». «No obstante, seguía diciendo elSecretario General, «ha pasado ya el momentode la soberanía absoluta y exclusiva», pues enrealidad «su teoría nunca tuvo asidero en larealidad». Aunque sin hacer propuesta algunapara resolver el dilema, el nuevo SecretarioGeneral recalcó no obstante la necesidad deque los gobiernos entendieran que la soberaníano es absoluta y que hay que «contrapesar lasnecesidades de una buena gestión interna conlas exigencias de un mundo cada vez más in-dependiente»2. El significado evidente de estemensaje era que lo mejor que podían hacer losgobiernos para evitar la intervención era aten-der a sus obligaciones no sólo frente a losdemás Estados, sino también con sus propiosciudadanos.

Como señaló hace algunos años Inis Clau-de, la Carta de Naciones Unidas no proporcio-na orientación alguna respecto del dilemaplanteado por los dos Secretarios Generales.Por una parte, la limitación impuesta a lasNaciones Unidas (en virtud del párrafo 7 delArtículo 2) de no intervenir en cuestiones quecorrespondan esencialmente a la jurisdiccióninterna de los Estados Miembros no significa«casi nada», porque la ratificación de la Cartapor un Estado sitúa «prácticamente cualquiermateria concebible... en el ámbito internacio-nal, por lo que queda bien poca jurisdiccióninterna que pueda ser objeto de injerencia». Ysin embargo, por otra parte Claude observóque la restricción relativa a la «jurisdiccióninterna» podía interpretarse en un sentido queanularía casi toda la Carta. Claude recalcó,acertadamente, que la cuestión central era lade la relación entre la sociedad internacional y

sus Estados Miembros y que, a lo largo de losaños, la naturaleza de esta relación se habíadeterminado políticamente3. Hoy día pode-mos preguntarnos si los cambios políticos re-cientes -los cambios inmediatos derivados delfinal de la guerra fría y los cambios más pro-fundos que son resultado de una interdepen-dencia cada vez mayor- no han alterado elequilibrio entre los derechos soberanos y laautoridad de los Estados, y los derechos yla autoridad de la comunidad internacional engeneral. ¿Estamos presenciando la aparición yel reconocimiento de un «derecho» legítimo aintervenir en los asuntos internos de los Esta-dos Miembros en nombre de las normas, valo-res o intereses de la comunidad?4.

El suministro de ayuda humanitaria da lu-gar a las confrontaciones más inmediatas yvisibles entre el derecho de soberanía de unEstado y la voluntad y la autoridad de la co-munidad internacional. Pero el problema seha ido enconando durante décadas para millo-nes de refugiados que buscaron la proteccióninternacional al ser expulsados de sus hogarespor un conflicto armado, o al haber huido desus países por miedo a la persecución y discri-minación. Además, los derechos de los refugia-dos forman parte de un conjunto más ampliode derechos humanos que los gobiernos hanviolado continuamente, a pesar de sus obliga-ciones internacionales de respetar la serie detratados derivados de la Declaración Univer-sal de los Derechos Humanos. Los constantesinformes de grupos tales como Amnesty Inter-national, sobre casos de tortura y exaccionesdeliberadas de los gobiernos, han planteadocuestiones sobre el modo en que la comunidadinternacional puede extender los derechos delos individuos, de manera que éstos puedanrecurrir a una instancia supranacional, y lasmedidas activas que pueden adoptarse paraobligar a los gobiernos a cumplir las obligacio-nes que contraen en virtud de los tratados.

La perspectiva de una intervención paraimponer el cumplimiento de los tratados se *plantea también en relación con los acuerdosde control de armamentos. Por ejemplo, fun-cionarios de las Naciones Unidas llevaron a 4cabo una serie de inspecciones intensivas en elIraq para dar cumplimiento a las resolucionesdel Consejo de Seguridad, aprobadas al finalde la guerra del Golfo, que prescribían, entreotras cosas, la destrucción de las instalaciones

Intervención internacional, soberanía de los Estallos y futuro de la sociedad internacional 597

Llegada a Bagdad de observadores de la ONU, enero de 1993.

iraquíes para la producción de armas de des-trucción masiva. En términos más generales,la futura Convención sobre armas químicas,sienta las bases para diversos tipos de inter-vención al prever una vigilancia internacionalamplia de las instalaciones nacionales a fin deevitar la utilización de materiales químicospolivalentes con miras a la fabricación de ar-mas. En el terreno de la energía nuclear, elOrganismo Internacional de Energía Atómicaha extendido recientemente su autoridad, yahora afirma el derecho de llevar a cabo «ins-pecciones especiales» de instalaciones nuclea-res sin el consentimiento del gobierno sospe-choso de violación de los acuerdos.

La cuestión de la intervención se ha plan-teado también en el contexto de la protecciónambiental. La Conferencia de las NacionesUnidas sobre el Medio Ambiente y el Desarro-llo, celebrada en el Brasil a mediados de 1992,recomendó la creación de una Comisión deDesarrollo Sostenible encargada de vigilar to-dos los acuerdos sobre las normas de protec-ción del medio ambiente mundial. Si bien to-davía no se ha determinado la composición,

procedimientos y facultades de esta Comisión,en ella se prevé un papel más activo para lacomunidad internacional, en lo relativo a ase-gurar que los Estados cumplan sus obligacio-nes en este terreno.

Como se desprende de estos ejemplos, latensión entre la soberanía estatal y la interven-ción internacional se aplica a una amplia va-riedad de cuestiones y plantea una serie decomplejos problemas prácticos y teóricos. ¿Enqué circunstancias puede la comunidad inter-venir en los asuntos internos para reclamar alos gobiernos el cumplimiento de las obligacio-nes previstas en los tratados, trátese de asegu-rar a sus ciudadanos los derechos humanosbásicos y las libertades fundamentales, cum-plir sus obligaciones en el control de la pro-ducción y el despliegue de armas de destruc-ción masiva, o de satisfacer las normas yobjetivos que, según la comunidad internacio-nal, sean necesarios para detener la degrada-ción del medio ambiente mundial? ¿De dóndese deriva la autoridad de la comunidad inter-nacional para intervenir en cuestiones que tra-dicionalmente se consideran pertenecientes a

598 Gene M. Lvons v Michael Mastanduno

la jurisdicción interna de los Estados? ¿Porqué principios debe guiarse la comunidad in-ternacional cuando un Estado desafía su vo-luntad expresa, o cuando se haya producidouna desintegración total de la autoridad políti-ca y el Estado carece de capacidad de gobier-no? ¿En qué condiciones y con qué procedi-mientos puede reconocerse la intervencióncomo expresión legítima de la comunidad in-ternacional? Si bien éstas y otras cuestionesanálogas tienen una relevancia inmediata paraproblemas políticos urgentes, también inducena reconsiderar en profundidad la naturaleza dela sociedad internacional, las normas y los pro-cedimientos de su intervención, el significadoy los límites de la soberanía y el papel delEstado en un mundo interdependiente.

Soberanía de los Estadosy sociedad internacional

En su significado actual, el concepto de sobe-ranía apareció como un instrumento para laafirmación de la autoridad real sobre los seño-res feudales, en la construcción de los moder-nos Estados territoriales. Se creía que los gra-ves obstáculos que imponían la inestabilidad yel desorden para la constitución de una socie-dad estable sólo podían resolverse con gobier-nos viables que establecieran firmemente su«soberanía» sobre el territorio y las poblacio-nes. Aunque la forma de gobierno podía seruna monarquía, una aristocracia o una demo-cracia, lo esencial era que éste conservara lacapacidad de mantener el orden medianteel ejercicio de la soberanía. A continuación elconcepto de soberanía se integró en las teoríasde las relaciones internacionales, a través deuna serie de ideas que surgieron cuando laIglesia dejó de ejercer una autoridad moralsobre los dirigentes laicos en Europa. La tran-sición histórica se produjo con el tratado deWestfalia de 1648, que puso fin a la Guerra delos Treinta Años y abrió un proceso, que conti-núa hoy día, encaminado a asegurar que losEstados independientes, cada uno de los cua-les goza de soberanía sobre un determinadoterritorio, puedan defender sus intereses sindestruirse entre sí o destruir el sistema inter-nacional del que forman parte.

Este sistema internacional estuvo centradoen Europa en un principio, y se basaba en la

idea de que los Estados eran sus actores cen-trales. Todos los Estados miembros debíanconsiderarse jurídicamente iguales, titularesde una soberanía absoluta. Se suponía que losEstados mantendrían el orden interno dentrode sus fronteras y dispondrían de los recursosnecesarios para entablar relaciones efectivascon otros Estados fuera de su jurisdicción,aunque, se reconoció que los Estados no esta-ban en plano de igualdad en su relación mu-tua. Finalmente se crearon cuatro institucio-nes encargadas de mantener el orden y laestabilidad en un sistema descentralizado derelaciones internacionales en el cual los recur-sos están desigualmente distribuidos: un equi-librio del poder para evitar la aparición de unEstado hegemónico y contener la agresión; lacodificación de normas de conducta basadasen el derecho internacional; la convocatoria deconferencias internacionales para dirimir lasprincipales diferencias, y el desarrollo de prác-ticas diplomáticas que permitieran a los Esta-dos mantener un contacto continuo, y les alen-taran a negociar sus desacuerdos6. Con laaparición de estas instituciones, el sistema deEstados se convirtió en una «sociedad» inter-nacional, cuyos miembros eran soberanos peroreconocían normas, reglas y obligaciones co-múnmente aceptadas5.

Los principios en los que se asienta la so-ciedad internacional evolucionaron con losaños como respuesta pragmática a los riesgos ypeligros de un mundo potencialmente anár-quico donde los Estados soberanos persiguenintereses que ellos mismos determinan. Des-pués de la derrota de Napoleón, los principalesEstados, reunidos en el Congreso de Viena de1815, «acordaron que su sociedad no debíaquedar nunca más abandonada a los ajustesmecánicos del equilibro del poder, sino quedebía estar sujeta a la dirección hegemónica,difusa y equilibrada, de las cinco grandes Po-tencias que actuarían en concierto para admi-nistrar el orden y el cambio»7. A esta idea de lasociedad internacional se añadió un sentido deresponsabilidad, la de los principales Estadosen el mantenimiento del orden en las relacio-nes internacionales, mediante una serie deprincipios e instituciones respecto de las cua-les se llegó a un acuerdo básico. La creación dela Sociedad de las Naciones después de la Pri-mera Guerra Mundial, y de las Naciones Uni-das después de la Segunda, fueron otros tantos

Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional 599

Ayuda alimentaria internacional en África.

esfuerzos por institucionalizar la sociedad in-ternacional más allá del poco estructuradoconcierto de Europa, y darle una dimensión yacasi universal. La Sociedad fracasó cuando losprincipales Estados de Europa se dividieronen dos facciones opuestas, y hasta hace pocolas Naciones Unidas vieron su acción obstacu-lizada por el enfrentamiento Este-Oeste. Noobstante, fuera de las zonas controladas por laUnión Soviética funcionó una sociedad inter-nacional, bajo la dirección hegemónica de losEstados Unidos.

Las Naciones Unidas fueron especialmenteeficaces en la incorporación a la sociedad in-ternacional de los nuevos Estados indepen-dientes que aparecieron de resultas del colapsode los imperios europeos. Inicialmente se reco-noció que el concepto de soberanía tenía que

guiar las relaciones entre los Estados europeos,pero no necesariamente las de éstos con otrospaíses, a medida que extendían su influenciapolítica y económica a otras regiones del mun-do. En África y Asia, los Estados europeosnegaron la «soberanía» de los dirigentes loca-les, atribuyéndose así pleno derecho a exten-der su dominio. No obstante, poco a poco losEstados no europeos fueron haciendo suyoslos principios de la sociedad internacional ylas Naciones Unidas, a su vez, les proporcio-naron un reconocimiento de su soberanía y unforo donde poder ejercer su independenciaparticipando en la negociación y codificaciónde las normas de las relaciones internaciona-les. Con todo, la situación general y la influen-cia de los nuevos Estados independientes siguesiendo menor si se compara con la posición


privilegiada que ocupan los miembros perma-nentes del Consejo de Seguridad y los Estadosindustrializados en las principales institucio-nes financieras, como el Fondo Monetario In-ternacional y el Banco Mundial. No es sor-prendente que los llamados Estados del TercerMundo, que son los más vulnerables a la pre-sión externa, sean también los más sensibles ala posible erosión del concepto de soberanía yse sientan extremadamente suspicaces ante eldesarrollo de un «derecho» de intervencióninternacional, que no será más que un subter-fugio para encubrir el dominio de las grandespotencias.

No obstante, el concepto de soberanía delos Estados evoluciona continuamente. Frie-drich Kratochwil sugiere su analogía con lapropiedad, en lo referente al origen, concep-tos, y a su evolución como entes sociales. Lapropiedad es algo que poseemos exclusiva-mente, pero no sin responsabilidades y obliga-ciones. La propiedad no es absoluta, sino queestá sujeta a límites en su empleo y disposi-ción, límites que con el tiempo cambian enconsonancia con los valores que priman en lasociedad. También la soberanía está sujeta alímites, especialmente en lo relativo a las res-ponsabilidades de los Estados soberanos conrespecto a sus subditos y a los otros Estados.Considerando la práctica de la soberanía, Kra-tochwil observa que, en lo tocante a las res-ponsabilidades y obligaciones, la soberanía haevolucionado en gran medida en respuesta a laevolución de la sociedad internacional euro-céntrica, pero que ahora es muy probable queevolucione bajo la influencia del contextomundial más amplio en el que se desarrollanlas relaciones internacionales8.

Lo que indica Kratochwil respecto a lasobligaciones y derechos implicados en el con-cepto de soberanía se ve claramente en la Car-ta de las Naciones Unidas. El Artículo 2 de laCarta da comienzo con una afirmación de laigualdad soberana de todos los Estados Miem-bros, seguida no obstante por la advertenciade que «los Miembros de la Organización, afin de asegurar a todos los derechos y benefi-cios inherentes a su condición de miembros,cumplirán de buena fe las obligaciones con-traídas por ellos de conformidad con esta Car-ta».

En los párrafos siguientes se especificanesas obligaciones: arreglar las controversias in-

ternacionales por medios pacíficos, abstenersedel uso de la fuerza, y ayudar a las NacionesUnidas en cualquier acción que ejerzan deconformidad con la Carta. Estas son impor-tantes limitaciones del ejercicio de la sobera-nía; sin embargo, como se ha indicado antes,la declaración del párrafo 7 según el cual nadaen la Carta autoriza a las Naciones Unidas aintervenir en los asuntos que son esencialmen-te de la jurisdicción interna de los Estados,condiciona, con cierta ambigüedad, esas limi-taciones.

Una cosa es reconocer que hay limitacio-nes a la soberanía y que la soberanía comportaresponsabilidades, y otra muy distinta deter-minar si los Estados han cumplido o no susobligaciones, no sólo las establecidas directa-mente en la Carta sino también las previstasen los tratados y acuerdos que se derivan delos objetivos generales de la misma. En mu-chos aspectos no cabe duda de los límites de lasoberanía. Lo importante es saber quién deci-de que un Estado no ha cumplido sus obliga-ciones soberanas, y si las consecuencias delincumplimiento justifican una intervención.En el pasado, las grandes Potencias se arroga-ban con frecuencia esta autoridad. En el pre-sente período, caracterizado por la mundiali-zación de la sociedad internacional, estas de-rogaciones de la autoridad son cada vez másdifíciles de justificar. Lo que parece ser cadavez más necesario es lo que podría llamarseuna legitimación colectiva: una decisión políti-ca que se tome de conformidad con procedi-mientos universalmente aceptados y sea com-patible con las normas universalmente acepta-das de conducta.

Al igual que Kratochwil, Nicholas Onufconsidera que la soberanía no es fija ni estáti-ca. Pero quizás más que Kratochwil, Onufsostiene que se está produciendo un cambiofundamental, y sugiere la posibilidad de que«se esté llegando al término de un largo perío-do de estabilidad conceptual de la soberanía».Para este autor, la soberanía se deriva de tresnociones: la majestad, o grado de respeto quemerece una institución; la capacidad de gober-nar, y la idea de actuar en nombre y beneficiode otros. La crítica de la soberanía de Onuf es,en realidad, una crítica del Estado. Onuf adu-ce que el Estado no posee ya el monopolio delrespeto de aquellos a quienes sirve; que losciudadanos recurren ahora a otras institucio-


nes para satisfacer algunas de sus necesidadesbásicas, y que la mayoría de los Estados, en laforma en que están constituidos, no tienenmedios de asumir plenamente las tareas esen-ciales de la seguridad y el bienestar. AlgunosEstados pequeños y débiles carecen por com-pleto de la capacidad de ejercer la soberanía yno proporcionan a sus ciudadanos ni siquieraun mínimo de protección.

Además, en una economía mundial inter-dependiente, incluso los Estados mayores ymás industrializados deben recurrir, para al-canzar la prosperidad económica, a acuerdoscooperativos que proporcionan a otros unaconsiderable influencia, si no control, sobresus procesos de formulación de políticas. Ajuicio de Onuf, a medida que los Estados pier-den su capacidad de gobernar, la majestad sedispersa y la administración se comparte conotras instituciones, entre ellas las organizacio-nes internacionales y otros «actores no estata-les» como las empresas transnacionales. LosEstados siguen siendo necesarios «porque vin-culan las poblaciones a la tierra», pero ya nomonopolizan la soberanía porque no puedenasumir, de manera plena y consistente, todaslas responsabilidades que les exige dicha sobe-ranía9.

El examen de Onuf pone de manifiesto unacuestión esencial: si los Estados ya no puedenejercer de manera efectiva la soberanía, ¿existeuna base opcional para una sociedad interna-cional que, por lo menos desde el tratado deWestfalia, se haya asentado en el principio dela autonomía soberana y la igualdad de losEstados? Robert Jackson aborda esta cuestiónconsiderando dos formas de sociedad interna-cional: una comunidad estatal (que comprendea ciudadanos y poderes soberanos como «ve-hículos de derechos y deberes») y una comuni-dad humana (compuesta de seres humanosque también son «vehículos de derechos y de-beres»). Jackson recalca la primacía del primerconcepto, y define a las Naciones Unidascomo «la única comunidad operativa obvia deEstados soberanos», puesto que ninguna otracolectividad internacional es tan universal ensu organización, composición y normas. Elque las Naciones Unidades representen tam-bién una «comunidad humana» en la cual in-dividuos o grupos de individuos -excepto ensu capacidad de ciudadanos- puedan ser así

actores tan significativos como los Estados noes muy evidente.

La cuestión es importante porque el dilemaactual de la intervención estriba, por lo menosen parte, en la tensión entre la «comunidadestatal» y la «comunidad humana»10.

Si las Naciones Unidas son la única comu-nidad internacional «operativa», de ello pare-ce seguirse que cualquier «legitimación colec-tiva» debería derivarse de los procedimientosprevistos en la Carta, y ser compatible con losprincipios y normas inherentes a las finalida-des y práctica de la Organización.

El énfasis en los principios y normas es tanimportante como los procedimientos, ya quelos procedimientos de las Naciones Unidasfavorecen a los grandes Estados, especialmen-te a los cinco miembros permanentes del Con-sejo de Seguridad. Además, los cinco miem-bros permanentes, antes divididos por losantagonistas de la guerra fría, tienen ahora laposibilidad de actuar de consuno, lo que hacepensar en la «hegemonía colectiva», de losEstados dominantes en el siglo XIX. Cierta-mente, puede haber desacuerdos que causentensiones entre los cinco, pero es la perspecti-va de esta «concertación» lo que induce aotros a buscar la protección de la soberanía yacogerse a los límites del párrafo 7 del Artícu-lo 2 contra el predominio de las grandes Po-tencias.

Quienes adoptan una actitud realista paraexplicar las relaciones internacionales insistenen que, en este sentido, nada esencial ha cam-biado. Sean cuales fueren los cambios registra-dos en su capacidad de gobernar, los Estadossiguen siendo importantes, y los Estados pode-rosos aún lo son más.

Otros, no obstante, se preguntan si no seestará constituyendo un poderoso cuerpo deprincipios y normas de la sociedad internacio-nal ahora pluralista, normas y principios quedeben acatar todos los Estados, incluso losmás poderosos.

Para tratar de responder a estas cuestiones,examinaremos en primer lugar el concepto dela intervención internacional, y a continuaciónla posibilidad de que la práctica de la interven-ción en la política mundial contemporáneaesté alterando la relación fundamental entrelos Estados soberanos y la comunidad interna-cional.


La cuestión de la intervencióninternacional

Hoy día el concepto de la intervención es ala vez crítico y evasivo. Algunos interpretan laintervención en sentido estricto, como coer-ción militar o uso de la fuerza; para otros, laintervención es prácticamente lo mismo quelas relaciones internacionales en las cuales lainjerencia de los Estados en los asuntos inter-nos de otros Estados es constante". Para unamayor claridad analítica, será útil considerarla cuestión como un todo, desde la interven-ción hasta el ejercicio de la influencia política.La intervención supone cruzar físicamente lasfronteras con un objetivo claro, como el detransportar personal de socorro al territorio deun Estado soberano para proporcionar asisten-cia humanitaria, o bombardear instalacionesnucleares o químicas de un país con objeto deponer freno a la fabricación de armas de des-trucción masiva. Sin llegar a cruzar las fronte-ras o a intervenir físicamente, un grupo deEstados puede tratar de aislar a otro Estadocortando las relaciones diplomáticas o econó-micas, de ordinario con la finalidad de derri-bar a su gobierno o modificar su comporta-miento ofensivo. Los embargos decretados porlas Naciones Unidas contra el Iraq en 1990antes de que empezase la operación «Tormen-ta del Desierto», y contra el gobierno minori-tario blanco de Rhodesia después de su decla-ración unilateral de independencia, son ejem-plos claro de esto. Sin embargo, antes deaplicar sanciones y aislar a la parte culpable,los Estados pueden tratar de influir en otrogobierno mediante negociaciones para cam-biar su conducta, prometiendo recompensas oamenazando con castigos, como si dijéramoscon la técncia de la zanahoria y el palo. En estecaso los ejemplos son numerosos. Nos acerca-mos, pues, a la política internacional cotidia-na, siendo numerosos los ejemplos que se po-drían citar al respecto.

Si bien es posible establecer distincionesanalíticas, en la práctica política la línea divi-soria entre la intervención, el aislamiento y lainfluencia no siempre resulta clara. Por ejem-plo, las investigaciones en profundidad sobreviolaciones de los derechos humanos, que enlos años sesenta y setenta los gobiernos consi-deraban «intervenciones», se aceptan ahoracomo práctica normal, especialmente a medi-

da que los gobiernos cumplan sus disposicio-nes. Por otra parte, lo que en un Estado puedeparecer un intento discreto e incluso benignode ejercer una influencia, en otro puede consi-derarse una intervención manifiesta y una vio-lación de su soberanía12. Esto ha ocurrido enparticular con Estados pequeños que se sien-ten vulnerados por la influencia de vecinosmás poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo,algunos gobiernos de América Latina adopta-ron una interpretación casi absoluta del prin-cipio de no intervención con las doctrinas deDrago y Calvo, para impedir que grandes Po-tencias, especialmente los Estados Unidos, in-terviniesen con objeto de proteger los interesesde sus ciudadanos en el extranjero13. Hoy día,la defensa de la soberanía es un importanteelemento de las políticas y la retórica de lospaíses en desarrollo, que ven en la interven-ción un factor endémico y omnipresente de lasrelaciones internacionales, incrustado en la es-tructura misma de sus relaciones de poder conlos países industrializados del Norte.

El propósito de cada uno de esos instru-mentos es cambiar el comportamiento o lasposibilidades de acción de un gobierno, o in-fluir en la actividad de las facciones políticasde un país donde la autoridad central se hacolapsado. Además, la opción entre la inter-vención, el aislamiento o la influencia puedevariar según la zona o el problema de que setrate. Para suministrar asistencia humanitaria,por ejemplo, suele ser necesario cruzar física-mente las fronteras. En cambio, la protecciónde los derechos humanos se efectúa más co-múnmente mediante el aislamiento o la in-fluencia, y no con la intervención directa. Demodo análogo, es difícil concebir una injeren-cia coercitiva que implique el cruce de fronte-ras, como estrategia razonable para obligar agobiernos recalcitrantes a adoptar medidas deprotección del medio ambiente. Es más proba-ble que se trate de influir en el comportamien-to de esos gobiernos mediante una condenainternacional y la aplicación de presiones polí-ticas por parte de otros gobiernos y de entida-des no gubernamentales de protección del me-dio ambiente, que actúen en el plano de laspolíticas internacionales e internas. Una inter-vención militar transfronteriza puede ser unaestrategia viable para retrasar la producción dearmas peligrosas; sin embargo, tratados inter-nacionales bien aplicados, que obligue a los


Estados a limitar la fabricación de armamen-tos, pueden resultar más eficaces en últimotérmino. Con todo, en lo que se refiere tanto almedio ambiente como a la fabricación de ar-mas, es concebible que la intervención en for-ma de inspecciones in situ sea un mecanismomás idóneo para garantizar que los gobiernoscumplan las obligaciones previstas en los tra-tados14.

El problema se complica más por la posibi-lidad de que el empleo de un instrumentoponga en entredicho la eficacia de otro. Porejemplo, el aislamiento puede presentar algu-nas ventajas con respecto a la intervención, enla medida en que no viola directa y explícita-mente el principio de no intervención. Pero,por otra parte, este procedimiento puede sercontraproducente; al exaltar los sentimientosnacionalistas de las poblaciones oprimidas yrealzar la popularidad de los gobiernos aisla-dos, el aislamiento puede hacer que estos seanaún menos susceptibles a la influencia de lacomunidad internacional. Asimismo, el recur-so a la intervención militar para poner freno auna supuesta carrera de armamentos puedeperjudicar la credibilidad y la eficacia de otrosinstrumentos basados en el consenso político,como los sistemas internacionales de no proli-feración. Por último, el uso de un instrumentono excluye necesariamente el empleo de otros.Como ilustra el caso del Iraq, los Estados in-terventores suelen recurrir a un sistema gra-dual de presiones crecientes que comienzancon intentos de ejercer influencia política, se-guidos por un sistema de aislamiento median-te la aplicación de sanciones económicas y,como último recurso, la intervención coerciti-va directa de fuerzas militares.

Tanto en sentido amplio como en sentidoestricto, la intervención es desde hace ya tiem-po una característica de las relaciones interna-cionales. Lo que nos interesa aquí, sin embar-go, no es la intervención per se, sino laintervención internacional. Por intervencióninternacional suele entenderse el cruce defronteras y las violaciones de la soberanía rea-lizadas por la comunidad internacional, o ennombre de ésta. La diferencia más importanteentre la intervención internacional y la inter-vención unilateral tiene que ver con el elemen-to de legitimidad, es decir, si se ha justificado,política o jurídicamente, el derecho a interve-nir, y de qué manera se ha hecho15. Como se

ha observado antes, la intervención interna-cional tiende a ser más fácil de legitimizar, yaque puede llevarse a cabo con mayor credibili-dad en nombre de los valores compartidos deuna colectividad, y no en favor de los interesesparticulares de un Estado. Al propio tiempo, elproceso de legitimación se ha ido haciendomás complejo y difícil a medida que la socie-dad internacional se componía de un mayornúmero de Estados, antiguos y nuevos, hastaformar una comunidad mundial. En el sigloXIX, por intervención internacional se enten-día una acción realizada con la aprobacióncolectiva de las grandes Potencias europeas.Hoy en día, suele hacer falta una aprobaciónmás universal para que la intervención se con-sidere legítima.

Las intervenciones internacionales han idocreciendo en importancia desde el final de lasegunda guerra mundial, y más aún desde queterminó la guerra fría. Entre otras cosas, loscostos políticos de la intervención unilateralhan aumentado con la expansión que ha expe-rimentado la sociedad internacional desde1945, las conexiones entre las sociedades y ladefensa de las normas de soberanía y de nointervención por parte de los Estados de re-ciente independencia. Para conseguir el apoyopolítico más amplio posible, los gobiernosconsideran conveniente decir que la interven-ción se hace en nombre de la comunidad inter-nacional. Es más, como ha observado HedleyBull, quienes desean intervenir «casi siemprebuscan una forma u otra de autorización co-lectiva, o por lo menos una aprobación postfacto de sus políticas»16. Además, el final de laguerra fría ha hecho más fácil obtener la apro-bación de una intervención de este tipo. Ladivisión del mundo en bloques hostiles y com-petidores debilitaba la capacidad de las Nacio-nes Unidas de servir de vehículo de legitima-ción, especialmente por conducto del Consejode Seguridad. Al haber desaparecido esta divi-sión, el Consejo de Seguridad ha cobrado ma-yor confianza en sus propios medios y lasgrandes Potencias han empezado a recurrir aél en mayor medida para proponer, legitimar yen algunos casos llevar a cabo la intervención.

Otros acontecimientos han realzado elatractivo de la intervención internacional ennuestros días. La interdependencia ha hechonecesaria e inevitable la intervención de losEstados en los asuntos domésticos de otros


Estados. Como se ha señalado anteriormente,la fragmentación, e incluso desintegración, dealgunos Estados ha puesto en tela de juicio lacapacidad de sus gobiernos de satisfacer lasnecesidades de sus poblaciones o sus obliga-ciones hacia la sociedad internacional, lo queles permitirá gozar plenamente de los privile-gios de la soberanía. Por último, el aún nomuy extendido reconocimiento moral y jurídi-co de los valores comunes, como la protecciónde los derechos humanos o la conservación delmedio ambiente, ha creado incentivos paraque los Estados amplíen su concepción de losintereses nacionales, incluyendo en ellos losesfuerzos colectivos por resolver problemascomunes.

Sin embargo, la intervención internacionalpresupone la existencia de una comunidad in-ternacional importante en cuyo nombre puedallevarse a cabo la intervención. El que estacomunidad exista, y pueda ser un agente prin-cipal de intervención, son cuestiones conflicti-vas que dividen a los estudiosos de las relacio-nes internacionales. Los realistas aducen, porejemplo, que la intervención internacionalpuede entenderse en términos de poder e inte-reses de las naciones-Estado, en particular delas grandes potencias, que actúan individual ocolectivamente. Estos Estados pueden disimu-lar sus intereses con el lenguaje del bien co-mún, y afirmar que actúan en nombre de lacomunidad internacional. En este sentido, losejemplos actuales de intervención internacio-nal quizá no se diferencien mucho de lo que sehacía antes. Las grandes potencias suelen en-volver sus intereses particulares en el lenguajede los principios universales, para persuadir alos demás de que los acepten. Sin embargo,para los realistas lo fundamental es que lo quepodría parecer una acción de la comunidadinternacional consiste de hecho en un reflejode los intereses de los Estados dominantes, yquizás en un vehículo para la consecución deesos intereses. Hedley Bull habla de una inter-vención «vicaria» en la cual pueden participarotros Estados, pero que inician y organizanuna o varias grandes potencias. Añade esteautor que una gran potencia es por definiciónuna potencia contra la cual no se puede inter-venir17. Cuando es objeto de intervención,como ocurrió con Rusia en 1917, deja de seruna gran potencia.

Los defensores de lo que podría llamarse la

tradición mundialista, en cambio, aceptan quela comunidad internacional sea un conceptocon significado propio. Podríamos distinguirentre la comunidad estatal, la comunidad hu-mana y la comunidad mundial (es decir, elmundo como colectividad única con interesescomunes). Podríamos aceptar también que laúnica comunidad operativa obvia de Estadossoberanos sea la de las Naciones Unidas, y quelos ciudadanos de algunos Estados son por lomenos miembros de segunda categoría. Comoquiera que se conciba y se lleve a la práctica la«comunidad», para los mundialistas lo impor-tante es que los miembros de esa comunidadcompartan una misma idea de los derechos,deberes, valores y obligaciones. Con este crite-rio, la intervención internacional viene moti-vada por el deseo de proteger o promoverciertos valores, o defender ciertos principios,que van más allá de los intereses y valores decada Estado. Los mundialistas insisten másque los realistas en el papel fundamental de lasorganizaciones no gubernamentales (ONG),afirmando que su presencia e influencia en lasrelaciones internacionales han aumentado losuficiente para que no tenga sentido ya hablarde los Estados como actores exclusivos, o nisiquiera primordiales, del sistema internacio-nal. Para los mundialistas, las actividades demuchas ONG reflejan los valores compartidosde la comunidad internacional y, en la medidaen que las ONG emprenden o participan enintervenciones internacionales que suponenuna injerencia en la soberanía de los Estados,su comportamiento es una nueva prueba de lanaturaleza cambiante de la sociedad interna-cional y del país de los actores no estatales.

La cuestión de saber si existe verdadera-mente una comunidad internacional es desdeluego crucial para determinar si la sociedadinternacional está sufriendo un cambio funda-mental, y en qué medida lo sufre. La dificultadde responder a esta cuestión es aún mayor si setienen en cuenta las interpretaciones conflicti-vas de ejemplos actuales de intervención inter-nacional. Por ejemplo, después de la guerradel Golfo Pérsico, la resolución 688 del Conse-jo de Seguridad autorizó la intervención mili-tar en el norte del Iraq para proteger a laminoría kurda local contra las fuerzas arma-das iraquíes. La resolución sentó precedentesya que el Consejo autorizó la intervención sinobtener antes el consentimiento del Gobierno

•Intervención internacional, soberanía de ios Estados v futuro de la sociedad internacional 605

del Iraq. Para los mundialistas esto supuso uncambio en las normas internacionales, y unaseñal de mayor autoridad de la comunidadinternacional. Para los realistas, la resolución688 no tiene nada de extraordinario, si sepiensa en cómo se acaban las guerras en eltranscurso de la historia. Con frecuencia, losvencedores exigen cosas que ponen en entredi-cho la soberanía de los vencidos y, en estecontexto, la resolución no ofrece ningún ante-cedente ni justificación para la intervencióninternacional.

¿Más allá de Westfalia?

En último término, lo que hay que saber es sialgo ha cambiado o está cambiando. La inter-vención siempre ha sido un importante ele-mento de la política internacional y las inter-venciones colectivas no eran infrecuentes en elconcierto europeo del siglo XIX. Al propiotiempo, la soberanía nunca ha sido absoluta;todos los Estados, incluidas las grandes poten-cias, limitan el control sobre sus propios asun-tos con las obligaciones que contraen en lostratados y con su participación en las organi-zaciones internacionales. De hecho, los Esta-dos han accedido a respetar un número cadavez mayor de normas. A través de su partici-pación en las organizaciones internacionales,han empezado a aceptar prácticas comercialescomunes y ciertas normas para evitar posiblespeligros ambientales, comprometiéndose a ga-rantizar a sus ciudadanos las libertades funda-mentales, mediante la extensión a los derechoshumanos del derecho de los tratados. Sin em-bargo, todos estos cambios se han producidodentro de la estructura del sistema centrado enlos Estados que tienen su origen en el Tratadode Westfalia. Estos cambios reflejan los efec-tos de la modificación de las fuerzas políticas yeconómicas en la soberanía, y el paso de unsistema internacional a una sociedad interna-cional. Pero, ¿suponen también una variacióncualitativa en la relación de autoridad entrelos Estados y la comunidad internacional? ¿Es-tamos, en la práctica, dejando atrás Westfa-lia?18

James Rosenau afirma que, en efecto, estoes así. Este autor identifica diversas señales ysostiene que todas ellas apuntan a un descensode la eficacia de los Estados y a una erosión de

su autoridad y al incremento correspondientede la competencia de las organizaciones inter-nacionales para desestimar las reclamacionesde los Estados que quieren ejercer una plenajurisdicción sobre sus asuntos internos. ParaRosenau, se trata de un proceso de cambio alargo plazo, inserto en la «ola larga» de latransformación histórica. La guerra fría nohizo más que mantener temporalmente el sis-tema de Estados, frenando diversas presionesde origen subnacional y transnacional que de-bilitaron la capacidad de los Estados para lle-var a cabo funciones esenciales. En los regíme-nes totalitarios las lealtades étnicas y cul-turales se subordinaron a la obediencia al Es-tado, mientras que las grandes potencias tole-raron gobiernos que violaban derechos de lasminorías, para no perder terreno frente a susenemigos de la guerra fría. Ahora que estaspresiones han aflorado a la superficie, pobla-ciones de todas partes exigen un sistema deresponsabilidad democrática y autodetermina-ción nacional, incluso a expensas de debilitarla capacidad de funcionamiento de los Esta-dos. Al propio tiempo, los motores transnacio-nales, financieros y de producción, activadospor la ciencia y la tecnología modernas y queya están vinculando entre sí a los países indus-trializados más adelantados, empiezan a intro-ducirse en zonas de donde antes estaban ex-cluidos. De manera reciente, la necesidad denormas internacionales y una cooperaciónefectiva para regular el comportamiento eco-nómico dificulta la administración exclusiva-mente nacional de las economías, y priva deautoridad a los gobiernos estatales19.

En contraste con Rosenau, Stephen Kras-ner es mucho más escéptico. Si bien reconocelos importantes cambios que se han registradoen la capacidad de los Estados para ocuparsede sus propios asuntos, y su vulnerabilidadante las presiones externas, según él, en últimotérmino «la intervención en los asuntos inter-nos de otros Estados ha sido una característicaconstante del sistema de Estados soberanosdesde su inicio mismo», y «la medida en queesta intervención ha puesto en entredicho laautonomía de determinados Estados dependede la distribución del poder en el sistema in-ternacional». Krasner corrobora su argumentocon varios ejemplos de intervención que hansido favorables para el «bien común», mejo-rando la estabilidad internacional o la protec-


ción de las minorías. Todos estos resultados,afirma ese autor, se consiguieron porque lasgrandes potencias que eran capaces de interve-nir de modo efectivo decidieron hacerlo endefensa de sus intereses nacionales (por ejem-plo, por creer que su propia seguridad se veíaamenazada) o bajo la presión de importantesintereses nacionales (que se oponían, porejemplo, a la esclavitud, o que se sentían es-candalizados por las discriminaciones contralas minorías en el Imperio Otomano). No haymotivo para pensar que los cambios que enu-meró Rosenau alteren el planteamiento realis-ta básico de las relaciones internacionales: lasociedad internacional es todavía esencial-mente anárquica, los Estados se hallan moti-vados por lo que creen son sus intereses, y elcomportamiento y los resultados vienen deter-minados por la distribución del poder entrelos Estados20

El hecho de que ambas partes reconozcanque ha habido cambios en el sistema de rela-ciones internacionales, y sin embargo no coin-cidan en la importancia de dichos cambios,puede expresarse en forma de acertijo concep-tual: ¿cuándo puede decirse que los cambiosconstituyen una ruptura fundamental con elpasado, y no solamente una adaptación a unanueva serie de circunstancias políticas y eco-nómicas? ¿Qué tipo de prueba podría persua-dirnos de que los cambios registrados empie-zan a desplazar la autoridad de los Estados demodo efectivo en beneficio de la comunidadinternacional? Algunos afirman que estas cues-tiones sólo pueden responderse en relacióncon casos «críticos», es decir, en el contextoactual, casos en los cuales se presume que laautoridad corresponde más claramente al Es-tado que a la comunidad internacional21. Loscasos críticos más evidentes son aquellos enlos que las grandes potencias se han visto coar-tadas de modo importante en la persecuciónde sus intereses por el ejercicio de alguna for-ma de autoridad internacional.

Si consideramos los procesos en curso deadopción de decisiones internacionales, no pa-rece haber muchas posibilidades que de ello seproduzca. A nivel mundial, el único procesoformal de adopción de decisiones que estáexento de la norma de no injerencia es elejercicio de la autoridad por parte del Consejode Seguridad con arreglo a las disposicionesdel Capítulo VII de la Carta de las Naciones

Unidas. Y sin embargo, aquí es donde loscinco miembros permanentes conservan el de-recho de veto, que no es probable que utilicencontra sus propios intereses. En otros acuerdosinternacionales, los Estados conservan el dere-cho a retirarse en nombre de intereses nacio-nales que determinan ellos mismos, y las gran-des potencias en particular tienen la prerroga-tiva de interpretar sus responsabilidades yobligaciones sin ningún temor real a contra-dicciones o represalias. En las relaciones eco-nómicas internacionales, las grandes potenciasmantienen también una posición de ventajamediante el Grupo de los 7, su dominio de lasorganizaciones financieras multilaterales, e in-fluencia que aún ejercen sobre los grandesbancos transnacionales privados y las empre-sas que tienen que actuar en el marco de sussistemas nacionales de regulación.

Otros proponen una prueba alternativa: de-terminar y defender el efecto acumulativo deuna serie cronológica de cambios graduales.Según este criterio, el efecto combinado dediversos cambios estructurales, la evoluciónde las percepciones y episodios de interven-ción -ninguno de los cuales parece ser deter-minante- consiste en producir un cambio cua-litativo en la relación entre la autonomíaestatal y la autoridad de la comunidad interna-cional. Rosenau, al identificar «una variedadde signos que anuncian un declive de la efica-cia de los Estados», acepta este tipo de prueba;lo difícil es convencer a los demás del puntoen el cual se ha cruzado la línea divisoria entreuna serie de cambios graduales sucesivos y uncambio fundamental cualitativo.

Como la intervención contradice el princi-pio de soberanía, es indispensable que los queintervienen legitimen o justifiquen su acción.Independientemente de que aceptemos o no laprueba «crítica» o «acumulativa», un medioútil para determinar si se ha producido uncambio en el equilibrio entre la autonomía delos Estados y la autoridad de los entes colecti-vos para intervenir en los asuntos de aquéllosy cómo se ha producido, consiste en estableceruna graduación continua de todas las razonessusceptibles de ser invocadas para justificar laintervención y ubicar la práctica internacionalen dicha serie. ¿Hasta qué punto la comunidadinternacional ha debilitado el derecho de losEstados a decidir si han de intervenir en de-fensa de sus propios intereses y les ha obligado


a aceptar la expresión política y moral de lacomunidad internacional como requisito pre-vio o justificación de la intervención? Consi-derando las siete justificaciones de interven-ción siguientes, que representan una secuenciaininterrumpida desde el mundo de la pura

realidad hasta una concepción de un ordenmundial fundamentalmente distinto, pasandopor la sociedad internacional, podremos ha-cernos una idea del problema fundamental delcambio en las relaciones entre la soberanía y laautoridad colectiva.

GRÁFICO 1. Justificaciones de la intervención internacional

Realismo puro

1

El derechodel másfuerte

2

Laautopre-servacion

Sociedad internacional

3

Elconsenti-miento delgobiernointerve-nido

4

Elconsenti-mientodélacomu-nidadinterna-cional

contemporánea

5

El colap-so dela auto-ridad enel paísinter-venido

6

Valoreso prin-cipiosuniver-sales

Mundialismo puro

7

Gobiernomundial

En un extremo vemos la justificación rea-lista pura que refleja el diálogo clásico de losatenienses y de los habitantes de Melos descri-to por Tucídides22. Los atenienses, al proyec-tar la destrucción de Melos, justificaban suacción arguyendo que «los fuertes hacen loque su poder les permite y los débiles aceptanlo que tienen que aceptar». La intervención eslegitimada por la fuerza, sin reservas de ningu-na clase. Si bien todavía hay Estados que enocasiones se comportan con arreglo a esta lógi-ca, la justificación contradice las normas de lasociedad internacional contemporánea, segúnlas cuales el derecho internacional reconoce atodos los Estados soberanos como iguales in-dependientemente de las diferencias de poder,territorio o tipo de gobierno.

En segundo lugar, algunos analistas con-temporáneos condicionan el argumento ate-niense afirmando que la intervención puedelegitimarse cuando los Estados actúan por lanecesidad de autoconservación. Edward Lut-twak considera que esta justificación es moraly jurídicamente válida, por ejemplo cuando seinterrumpe el suministro de materias primasvitales, como el petróleo23. En la guerra delGolfo, los cálculos de algunos de los Estadosque participaron en la coalición patrocinadapor las Naciones Unidas, estuvieron influidossin duda alguna por la necesidad de mantener

el suministro de petróleo y, en consecuencia,por consideraciones de autoconservación. Noobstante, por lo general el concepto de «auto-conservación» va más allá de lo que se recono-ce actualmente como justificable o legítimo,ya que puede utilizarse para defender una am-plia variedad de intervenciones, y no sóloaquellas que tienen por finalidad conjurar unaamenaza contra elementos esenciales de laeconomía nacional.

Una tercera justificación nos acerca a loque ha venido a considerarse práctica acepta-da en la sociedad internacional contemporá-nea: la intervención es legítima si se realizacon el consentimiento del gobierno interveni-do. Esta justificación permite la intervenciónal tiempo que mantiene la norma de la sobera-nía, dejando al Estado la discrecionalidad dedeterminar si la intervención se produce en suterritorio. Las intervenciones internacionalesde las Naciones Unidas suelen ajustarse a estecriterio: las normas de las operaciones de man-tenimiento de la paz de las Naciones Unidas,que se formularon por primera vez durante lacrisis de Oriente Medio de 1956, especificanque las fuerzas de mantenimiento de la paz nopueden desplegarse sin el consentimiento delgobierno en cuyo territorio deban intervenir.Incluso las grandes Potencias, cuando intervie-nen unilateralmente, estiman necesaria esta


justificación. Con bastante frecuencia afir-man, verídicamente o no, que han sido «invi-tadas» por los gobiernos de los Estados másdébiles en que intervienen. Las grandes Poten-cias pueden intervenir sin dar explicaciones,pero corren el peligro de perder credibilidadante la comunidad mundial a la que más tardedeberán perdir apoyo, y suscitar un debatepolítico entre diversos grupos del propio país.

Hay una cuarta justificación que cada vezes más aceptada por la sociedad internacional:la intervención basada en un consenso entrelos miembros de la comunidad internacional,definidos como Estados. Las resoluciones delConsejo de Seguridad de las Naciones Unidas,que establecen un mandato de intervención envirtud del Capítulo VII de la Carta, puedenconsiderarse expresión legítima de la voz de lacomunidad internacional. Como se ha señala-do antes, la intervención internacional sueleconsiderarse más legítima que la intervenciónunilateral precisamente por ese motivo, lo quecontribuye a explicar por qué ha aumentadotanto la actividad del Consejo de Seguridaddesde el final de la guerra fría. Sin embargo,como hacen muchos países en desarrollo, ycomo se comentó más arriba, es justo pregun-tarse si el Consejo, con su composición actual,es representativo de la comunidad internacio-nal o constituye simplemente un vehículo paraexpresar y autorizar la intención colectiva delas grandes potencias. Esta crítica es válidaaunque las decisiones del Consejo requierancuatro votos más que los de los cinco miem-bros permanentes, o sea que hacen falta nuevevotos de un total de quince, aunque los miem-bros no permanentes voten a menudo no sóloen nombre propio sino como resultado de laconsulta con otros grupos de países.

La quinta es una justificación que proba-blemente la sociedad internacional considera-rá cada vez más legítima: la intervención encasos de guerra civil u otras circunstancias enlas cuales la autoridad central se derrumba ylos gobiernos ya no pueden desempeñar lasfunciones que suelen ir asociadas a la sobera-nía, como el mantenimiento de la seguridad oel sustento de sus poblaciones, o de gruposimportantes de éstas. Los casos de Bosnia y deSomalia son ejemplos de ello. Desde una ciertaperspectiva, puede considerarse que esta justi-ficación es compatible con la norma de lasoberanía, en la hipótesis de que la soberanía

conlleva ciertas responsabilidades o presuponeun nivel mínimo de capacidad de gobierno.No obstante, la intervención internacional enestas condiciones se hace cada vez más fre-cuente, lo que parece reflejar una cierta altera-ción del equilibrio entre la autoridad soberanade los Estados y la autoridad de la colectivi-dad.

En sexto lugar, la intervención puede legiti-marse con un llamamiento a valores o princi-pios universales, que vayan más allá de losintereses particulares de los Estados. Ejemplode ello podrían ser la buena administración,los derechos humanos, la preservación del me-dio ambiente y la democracia como forma degobierno. Quizá nos encontremos aquí entre lacomunidad estatal y la comunidad humana, enel centro del dilema entre el «derecho» de lacomunidad internacional a intervenir en nom-bre de los valores universales y el peligro dedebilitar el principio de no intervención hastael extremo de que los débiles carezcan de de-fensa contra los fuertes. En todo caso, inclusolos mundialistas podrían poner en duda que lasociedad internacional haya evolucionado has-ta el punto de que cualquiera de las normasuniversales reúne un apoyo suficientementeamplio para justificar la intervención contraun Estado soberano. Incluso en el ámbito delos derechos humanos, donde se han consegui-do progresos tan espectaculares en el estableci-miento y sustento de un conjunto de princi-pios internacionales, el consenso que une a losgobiernos sigue siendo frágil. En otros sectorescomo el de medio ambiente o el de control dearmamentos, es posible que se esté concretan-do un consenso internacional, pero desde lue-go no se ha llegado todavía al punto en quepueda justificarse la intervención. Depende-rán en mucho de la experiencia con los nuevostratados de protección del medio ambiente ycontrol de armamentos, del modo en que seorganicen en los sistemas de vigilancia y de lamedida en que los gobiernos reconozcan quesus intereses son compatibles con el «bien co-mún» en un mundo cada vez más interdepen-diente.

En séptimo y último lugar, podemos conce-bir un mundo más alia de la nación Estado, enel cual el poder de intervenir coercitivamenteen los asuntos de las unidades que lo compon-gan se concentre en una autoridad internacio-nal central, quizás unas Naciones Unidas muy


reforzadas. Otra posibilidad sería que el dere-cho legítimo a intervenir esté repartido entrediversas autoridades regionales de gobierno24.La sociedad internacional no ha llegado toda-vía, evidentemente, a este equilibrio máximoentre la soberanía de la unidad y la autoridadde la comunidad internacional.

Como ahora es indispensable que los queproceden a la intervención legitimen su ac-ción, un examen de las diversas justificacionesaceptables de la intervención nos aclararíabastante nuestra preocupación central: el gra-do en que el equilibrio entre la autonomíaestatal y la autoridad de la comunidad interna-cional se está modificando fundamentalmente.En la sociedad internacional contemporánea,las justificaciones ampliamente admitidas dela intervención se sitúan en el punto interme-dio de la serie descrita anteriormente (gráfi-co 1). Los miembros de la sociedad internacio-nal aceptan la intervención como un hecho legí-timo cuando se lleva a cabo con el consenti-miento del gobierno intervenido (justificación3) y, en muchos casos, cuando se basa en unconsenso entre los miembros de la comunidadinternacional definidos como Estados (justifi-cación 4). Es probable que la intervención seconsidere cada vez más legítima en los casosde guerra civil u otras circunstancias caracteri-zadas por el colapso de la autoridad central degobierno (justificación 5).

Si adoptamos una perspectiva histórica alargo plazo, veremos claramente que se ha pro-ducido un desplazamiento gradual desde elextremo del realismo puro hasta las justifica-ciones cercanas al centro de la serie. En laactualidad, un desplazamiento desde el centrohasta cualquiera de los dos extremos entraña-ría una clara alteración del equilibrio entre lasoberanía estatal y la autoridad colectiva. Porejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimi-dad de la intervención por el derecho de lafuerza (justificación 1) o la autoconservacióndefinida en términos amplios (justificación 2),ello indicaría una variación del equilibrio enfavor de la autoridad soberana de los Estados.Sin embargo, no es probable que se produzcaun desplazamiento hacia ese mundo de la rea-lidad pura, y muchos lo verían como un retro-ceso de la sociedad internacional. Por otraparte, si se llega a legitimar la intervencióninternacional sobre la base de valores o princi-pios universales (justificación 6), o como re-

sultado de la creación de nuevas estructurasmundiales de gobierno (justificación 7), elloreflejaría un cambio claro en favor de la auto-ridad internacional, que dejaría atrás los prin-cipios enunciados en el tratado de Westfalia.Hasta ahora no hay pruebas determinantes deque se haya producido un desplazamiento tanimportante en este sentido.

No obstante, es preciso reconocer que di-cho cambio no es inmutable. Puede ocurrirque la autoridad internacional vaya erosionan-do gradualmente la autonomía soberana de losEstados, dentro de los límites de las justifica-ciones actualmente aceptadas de la interven-ción. Por ejemplo, una vez que un gobierno dasu consentimiento a la intervención, los repre-sentantes de la comunidad internacional po-drían emprender actividades dentro de la ju-risdicción soberana del Estado, que en otrocaso habrían constituido violaciones de la so-beranía, sin tener que renegociar continua-mente el acuerdo inicial. En el Iraq, las resolu-ciones iniciales han conducido paulatinamen-te a una situación en la cual los funcionariosde las Naciones Unidas «merodean por todo elIraq» en una «operación de inspección de al-cance sin precedentes», según informa TheEconomist25. En segundo lugar, el número demiembros permanentes del Consejo de Seguri-dad podría aumentarse, para dar cabida a ungrupo más representativo de Estados Miem-bros, incluidos los de África, Asia y AméricaLatina; con ello se daría una legitimidad aúnmayor a las intervenciones internacionales au-torizadas por el Consejo de Seguridad, y seprepararía el terreno para el recurso ordinarioa la intervención internacional. El poder delConsejo de Seguridad se verá acrecentadopara ordenar una intervención, en la medidaen que el concepto de «amenazas a la paz y laseguridad internacionales», que ya constituyeuna justificación aceptada de la acción inter-nacional, ahora incluiría comportamientos ta-les como la alteración del equilibrio regionalde poder, los malos tratos a las minorías, laviolación continua de los derechos humanos oincluso los atentados contra el medio ambien-te. Por último, el acto mismo de la interven-ción cuando se ha derrumbado la autoridadcentral, como ha ocurrido en Somalia o en laex Yugoslavia, contribuye a sentar un prece-dente y a legitimar intervenciones subsiguien-tes en circunstancias parecidas.

610 Gene M. Lvons y Michael Mastanduno

Así pues, en cierto modo, es posible queestemos en los albores de una época en la cualse producirá un cambio decisivo del equilibrioentre la soberanía estatal y la autoridad inter-nacional. Es difícil ignorar el recurso cada vezmás frecuente a la intervención internacional,con o sin consentimiento de los gobiernos, olos cambios estructurales que están erosionan-do la autoridad tradicional de los Estados so-beranos. No obstante, es sin duda prematuroafirmar que la sociedad internacional ha deja-

do atrás el tratado de Westfalia, y ha superadola idea de la soberanía estatal. Aunque losEstados compartan cada vez más su autoridadcon organizaciones intergubernamentales y nogubernamentales, y algunos de ellos se veandebilitados y fragmentados por conflictos étni-cos o disensiones políticas, el sistema estatalsubsiste. Que pueda hacerlo durante muchotiempo sin una transformación considerable esalgo que queda por ver.


* Este articulo es una versión ligeramente condensada del prólogo a la obra de Gene M. Lyons y MichaelMastanduno, eds., Beyong Westphalia?: Sovereignty and International Intervention (de próxima aparición).

Notas

1. Nota de prensa de lasNaciones Unidas SG/SM/4560.24 de abril de 1991.

2. S/24111, Un programa de paz,17 de junio de 1992, pág. 5.

3. Inis Claude, Swords intoPlowshares (Random House,cuarta edición, 1974), págs. 183y 184.

4. Para otros exámenes recientesde esta cuestión, véase LouisHenkin et al., Righl vs Might:International Law and the Use ofForcé (Nueva York: Council onForeign Relations, segundaedición, 1991) y Lori FislerDamrosch y David J. Scheffer,eds., Law and Forcé in the NewInternational Order (Boulder:Westview Press, 1991). Véasetambién el editorial de TheEconomist, de 5 de noviembre de1991, pág. 11, en el que se afirmaque «Nos preocupa cada vez más,no sólo que los países estén biengobernados, sino también que elmundo no sufra dañosirreparables, bien sea por causadel aumento de temperatura delplaneta, la extinción de especies,por el hambre o por las guerras...La opinión mundial, cuando velas imágenes televisadas de

genocidios o las de personas quemueren de hambre, cada vez damenos crédito a quienes dicen:«No podemos intervenir. Hay querespetar la soberanía nacional».

5. Adam Wetson, «EuropeanInternational Society and ItsExpansión», en Hedley Bull yAdam Watson, eds., TheExpansión of InternationalSociety, 1988, págs. 23-25.

6. El debate clásico sobre elconcepto de la sociedadinternacional figura en la obra deHedley Bull, The AnarchicalSociety (Nueva York; OxfordUniversity Press, 1977).

7. Watson, «EuropeanInternational Society and ItsExpansión», pág. 27.

8. Véase Friedrich Kratochwil,«Sovereignty as dominium: IsThere a Right of HumanitarianIntervention?», en Lyons yMastanduno, eds., BeyongWestphalia?

9. Véase Nicholas Onuf,«Intervention of CommonGood». en Lyons y Mastanduno,eds., Beyond Westphalia?

10. Véase Robert Jackson,«International CommunityBeyond the Cold War:Intervention or Isolation?», enLyons y Mastanduno, eds..Beyong Westphalia?

11. Respecto del último punto,véase Stanley Hoffman, «TheProblem of Intervention», enHedley Bull, ed., Intervention inWorld Politics (Nueva York:Oxford University Press, 1984),págs. 7-28. Véase también Onuf,op. cit.

12. Hay también muchos casos,desde luego, de intervención«encubierta», que puede o nocomprender el cruce físico de lasfronteras.

13. Veáse Gernhard von Glahn,Law Among Nations (NuevaYork: MacMillan, cuarta edición,1982), págs. 249-251.

14. Estos problemas se tratan conmás detalle en varios capítulos deLyons y Mastanduno, ed., BeyongWestphalia? Véase en particularThomas G. Weiss y Jarat Chopra,«Sovereignty undre Siege: FromIntervention to HumanitarianSpace»; Jack Donnelly, «NationalSovereignty and International

Intervención internacional, soberanía de ¡os Estados y futuro de la sociedad internacional 611

Intervention: The Case of HumanRights»; Ken Conca,«Environmental Protection,International Norms, andNational Sovereignty: The Case ofthe Brazilian Amazon»; y JanneE. Nolan, «Sovereignty andCollective Intervention:Controlling Weapons of MassDestruction».

15. Véase Evan Luard,«Collective Intervention» enHedley Bull, ed., Intervention inWorld Politics (Nueva York:Oxford University Press, 1984),págs. 157-158. Con respecto alpapel de la legitimidad en lapromoción de la observancia delderecho internacional, véaseThomas M. Franck, The Power ofLegitimacy Among Nations(Nueva York: Oxford UniversityPress, 1990).

16. Hedley Bull, «Conclusión»,en ibid., pág. 195. La presión paraconseguir la «bendición»internacional se aplica también demodo creciente a los intentos deejercer influencia política o

practicar el aislamiento, a medidaque los Estados tratan de obtenerun amplio apoyo internacional asus políticas y evitar que lescritiquen por sus accionesunilaterales.

17. Bull, «Introduction», enIntervention in World Politics,pág. 2.

18. Para otro estudio de lacuestión del «Tratado deWestfalia», véase Mark Zacher,«The Decaying Pillars of theWestphalian Temple», en JamesN. Rosenau, Governance WithoutGovernment (Nueva York:Cambridge University Press,1992), págs. 58-101.

19. Veáse James Rosenau,«Sovereignty in a TurbulentWorld», en Lyons y Mastanduno,eds., Beyond Westphalia? Parauna exposición general de laposición de Rosenau, véase suobra Turbulence in World Politics(Princeton: Princeton UniversityPress, 1990).

20. Véase Stephen Krasner,«Sovereignty and Intervention»,en Lyons and Mastanduno, eds.,Beyong Westphalia?

21. En general, veáse HarryEckstein, «Case Study and Theoryin Political Science», en FredGreenstein y Nelson Polsby, eds.,Strategies of Inquiry, Vol. 7 deHandbook of Political Science(Reading, MA: Addison-Wesley,1975).

22. Tucídides, La guerra delPeloponeso trad. José Alsina,Madrid, Guadarrama, 1975, Col.Punto Omega.

23. Edward Luttwak,«Intervention and Access toNatural Resources», en Bull, op.cit., págs. 79-94.

24. Bull, «Conclusión», op. cit.,pág. 185.

25. «The Grating Dictator», TheEconomist, 1.° de agosto de 1992,pág. 13.

La reforma de la administraciónpública internacionalen un nuevo contexto mundial

Peter Lengyel

Con el fin de la guerra fría y del orden mun-dial definido en Yalta en 1945, las organiza-ciones intergubernamentales han cobrado unaimportancia sin precedentes. Ya se trate de lasoperaciones de las Naciones Unidas para elmantenimiento de la paz en todo el mundo, delas complicaciones en la OTAN, de las proyec-ciones económicas de la OCDE, de la supuestaarrogancia tecnocrática de los «Eurócratas» ode la parálisis de la OPEP ante la caída de losprecios del petróleo, las or-ganizaciones interguberna-mentales han sido objetode enorme atención porparte de los medios de di-fusión en los últimos años.Como de constumbre, eldebate se ha centrado enmuchos casos en torno apersonalidades (BoutrosBoutros Ghali y JacquesQelors son ahora tan cono-cidos como los líderes degrandes países) y a crite-rios mal definidos de «efi-cacia». También, como decostumbre, se ha imputado a las organizacio-nes intergubernamentales la culpa en cuestio-nes que, en realidad, incumben a la voluntadcolectiva de los Estados que las integran. Encualquier caso, es evidente que se espera deellas mucho más que antes. Las organizacionesintergubernamentales se han convertido en de-corados sólidamente establecidos en el escena-rio mundial. Ya no se trata de preguntar si hande perdurar o si podemos prescindir de ellas,preguntas que hasta hace pocos años todavíase formulaban seriamente en algunos círculos.

Peter Lengyel fue editor de esta revistade 1963 a 1984. Es autor de Internatio-nal Social Science: the UNESCO expe-rience (1986) y de numerosos artículos.Actualmente trabaja con la World So-ciety Foundation de Zurich y es, ade-más, mediador en las relaciones con elpersonal de la UNESCO y periodista.Su dirección es 4, Villa Dietz-Monnin,75016, París.

El principal problema consiste ahora en cómomejorar su capacidad y sus resultados.

Uno de los objetivos del presente artículoconsiste en examinar las organizaciones inter-gubernamentales desde el punto de vista dequienes prestan servicios en ellas. En efecto,en última instancia es la calidad del trabajo delos funcionarios lo que determina la eficaciade las burocracias internacionales, tal comolos beneficios que los ciudadanos obtienen de

los Estados dependen esen-cialmente de la calidad dela administración públicanacional. Por lo tanto, en-focaremos la administra-ción pública internacionaldesde varios puntos de vis-ta. En primer lugar, sus an-tecedentes y lo que ellosentrañan para su estructu-ra actual; en segundo lu-gar, las divisiones inter-nas, la imagen externa y el«déficit democrático»; entercer lugar, el problemaque suponen las operacio-

nes en el terreno y las tentaciones del regiona-lismo, dos aspectos especiales. En una últimasección, la atención se centra en las favorablesoportunidades políticas que existen en la ac-tualidad para que surja una administraciónpública internacional de tercera generación,adaptada con flexibilidad a la nueva realidadmundial.

Los antecedentesLa prehistoria de las organizaciones intergu-bernamentales comprende un período de 104


614 Peter Lengyel

años, desde 1815, fecha de la creación por elCongreso de Viena de la Comisión Internacio-nal para la Navegación en el Rin, hasta 1919cuando se funda la Sociedad de las Naciones.Durante este período se establecieron unas 35organizaciones intergubernamentales para re-gular las cuestiones básicamente técnicas «queno susciten sentimientos nacionales ni alterenen modo alguno la situación estratégica, eco-nómica o política de uno de sus miembros»(Walters 1952, págs. 7 y 8). No se trataba enmodo alguno de una red articulada; el perso-nal de estas organizaciones no tenía ningúnestatuto especial, ni era necesariamente reclu-tado en el ámbito internacional, tampoco te-nían entre ellos ninguna relación orgánica queles uniera. Estas características desaparecencuando se crea oficialmente una administra-ción pública internacional para administrar laSociedad de las Naciones y sus dos órganosasociados, la Organización Internacional delTrabajo y el Tribunal Permanente de JusticiaInternacional. La primera generación de fun-cionarios internacionales, cuyo número jamássuperó los 3.000 y que estaban destacados casiexclusivamente en dos ciudades (Ginebra y LaHaya), fue la encargada de poner en práctica lavoluntad colectiva de unos 50 miembros, queiban cambiando y que en su gran mayoría erande Europa y América Latina. Esta administra-ción estaba estructurada jerárquicamente conarreglo a los sistemas cerrados que propicia-ban las administraciones públicas nacionalesconsideradas a la sazón más avanzadas (el Rei-no Unido y Francia), con una mezcla de ele-mentos típicos del cuerpo diplomático (Len-gyel, 1992), funcionarios contratados interna-cionalmente y sujetos a normas y escalas desueldos comunes con arreglo a la «fórmulaNoblemaire», de sueldos exentos de impuestosy ajustados a los vigentes en la administraciónpública nacional mejor remunerada en aquellaépoca (la de Gran Bretaña) más una prima enconcepto de expatriación. Esta primera gene-ración funcionó de forma eficaz durante 18años, hasta 1939. Según un historiador, «elestablecimiento de una secretaría internacio-nal similar en su estructura, su espíritu y supersonal constituyó sin duda uno de los acon-tecimientos más importantes en la historia dela política internacional y eso fue importanteno por sí mismo, sino también como pruebairrebatible de posibilidades que hasta ese mo-

mento se habían negado enfáticamente» (Wal-ters 1952, pág. 76). Entre quienes ingresaronen esa administración se contaban el jovenJean Monnet, Albert Cohén, el novelista, Frid-jof Nansen, explorador del Polo y precursor enla asistencia a los refugiados, y el Dr. L.F.Destouches (Céline) en calidad de inspectorsobre el terreno.

Las tareas encomendadas a la administra-ción pública internacional de la primera gene-ración se referían sobre todo al mantenimien-to de la paz, al arbitraje y solución de conflic-tos, tanto entre Estados como dentro de ellosy, en algunos casos, en el ámbito de competen-cia de la OIT. Esas tareas significaban la conti-nuación, en un plano institucionalizado, deactividades tradicionales en los ámbitos de ladiplomacia y el cumplimiento de la ley. Gra-dualmente, y con un poco de timidez, se fue-ron ampliando a la supervisión o a la fijaciónde criterios para la reglamentación de otrosámbitos de importancia internacional, espe-cialmente el económico, el de la salud y elcultural. Por más que durante su breve dura-ción la administración pública internacionalde la primera generación no haya podido am-pliar considerablemente el ámbito de sus acti-vidades, ya incluía en embrión gran parte de lúque había de encomendarse a su sucesora.

Tras un salto de unos cinco años, a partirde 1945 comenzó a contratarse la segunda ge-neración de funcionarios internacionales, paraque prestaran servicios en las Naciones Uni-das y sus organismos especializados con elobjeto de afrontar en gran escala todos losgrandes problemas a que hacía frente la huma-nidad (véanse los Artículos 100 y 101 de laCarta de las Naciones Unidas). En el sistemade las Naciones Unidas, la administración pú-blica internacional, aunque debía prestar ser-vicio en organizaciones dispersas que se ha-bían establecido con arreglo a principios fun-cionales como protoministerios mundiales,había sido concebida en parte como un siste-ma de carrera, puesto que incluía «expertos»con contratos de breve duración. Su recluta-miento tenía que respetar las cuotas de funcio-narios por país que correspondieran aproxi-madamente a las contribuciones financieras delos Estados miembros. En menos de un añosus efectivos pasaron a ser mayores que los dela primera generación; sin embargo, la admi-nistración pública internacional de la segunda

La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial 615

Litografía de los principales participantes en el Congreso de Viena, noviembre de 1984-junio de 1815.Roger-Viollet.

generación heredó mucho de su predecesora,incluida la «fórmula Noblemaire» para regir laremuneración. En los dos decenios siguientes,esta segunda generación dejó de ser un conjun-to de camarillas reunidas a toda prisa, paraconvertirse en un cuerpo que, si bien susvínculos internos no eran estrechos, era cohe-rente y tenía conciencia de serlo; este cuerpose amplió de forma rápida y resuelta en mu-chas direcciones para incluir en las sedes yfuera de ellas puestos que prestaban servicios,primero a unos 50 Estados miembros, despuésa más de 100 y, actualment a cerca de 180, seaen la sede o en los servicios exteriores.

El modelo de administración pública inter-nacional, limitado en principio al sistema delas Naciones Unidas, se hizo atractivo tam-bién para las organizaciones intergubernamen-tales de composición limitada y varias de ellaslo adoptaron. Como resultado, hay en la ac-tualidad unos 100.000 funcionarios interna-cionales (Jéquier 1985, pág. 5; Plantey 1981,pág. 58) de los cuales el 60% trabaja para las

17 organizaciones intergubernamentales uni-versales que se adhieren al llamado régimencomún (Zyss, 1987). El 40% restante de losfuncionarios trabaja en organizaciones de com-posición limitada, tales como la ComunidadEuropea, la OCDE, la OEA, la Liga de losEstados Árabes, la Organización de la UnidadAfricana, la OTAN o la OPEP. Globalmente,los funcionarios internacionales no represen-tan más que un 10 % de las aproximadamente300 organizaciones intergubernamentales queexisten, muchas de las cuales son muy peque-ñas, lo que indica que el modelo del siglo XIXno ha sido del todo superado.

Geográficamente, los funcionarios interna-cionales se hallan concentrados en un archi-piélago de ciudades occidentales; Bruselas, Gi-nebra, Nueva York, Washington, París, Romay Viena, en ese orden, son los lugares de desti-no de alrededor del 60 % de los funcionarios yel resto está asignado a otras ciudades o sobreel terreno, donde un 17 % de los funcionariosejercen sus funciones. Si se tiene en cuenta que

616 Peter Lengyel

la población mundial es de más de 5.000 mi-llones de personas y que la administraciónpública internacional es más reducida que laadministración nacional que presta servicios alos 8 millones de suecos, o que su tamañoequivale a la décima parte del de la adminis-tración pública de Gran Bretaña, queda claroque no se trata del dilatado monstruo que aveces describen los medios de difusión.

El balance de las actividades de la segundageneración de funcionarios públicos a escalainternacional es desigual, pero en su conjuntoresulta positivo.

Vistos los estrechos límites dentro de loscuales ha tenido a veces que funcionar, paraevaluar algunos de los mejores resultados,imaginemos cuál sería nuestra situación en laactualidad si no se hubiesen alcanzado. Estotambién es válido en los ámbitos de la nego-ciación diplomática, la reunión e interpreta-ción de datos, la fijación de normas, la tomade conciencia, la preparación y ratificación detratados, la organización de foros para el deba-te, la preparación de obras teóricas en muchosidiomas sobre prácticamente todos los temas.A ello hay que añadir naturalmente la labortécnica en todos los dominios, desde la energíanuclear hasta la agricultura o la educación, lasoperaciones de mantenimiento de la paz, al-gunas durante un período muy prolongado(como, por ejemplo, en Israel desde 1948, enCachemira desde 1949, en Chipre desde 1964o en el Líbano desde 1978) y el resuelto, aun-que evidentemente insuficiente, esfuerzo porliberar a los países subdesarrollados de latrampa de la pobreza. Las organizaciones in-tergubernamentales de composición limitada,cuyos objetivos son generalmente más modes-tos, muestran también logros apreciables, es-pecialmente aquellas que, como las institucio-nes de la Comunidad Europea, tienen unprograma bien definido y con suficiente apoyopolítico. Otras, en cambio, parecen estar sumi-das en la parálisis crónica. Sin embargo, siem-pre se ha tenido la impresión obsesiva de quelas organizaciones intergubernamentales uni-versales pueden y deben funcionar mejor yque, para esos efectos, hay que mejorar sudotación de personal. Como consecuencia, sehan formulado numerosos planes, más o me-nos completos, para reformar y reestructurarla administración pública internacional; sibien el primero de esos planes se remonta al

decenio de 1950, es inquietante observar quese ha avanzado muy poco en ese sentido. Elorden adoptado a fines de la Segunda GuerraMundial ha resultado ser extremadamente re-sistente y a la vez más reacio a los cambios endeterminadas circunstancias, oportunidades yresponsabilidades. La administración públicainternacional central es rígida, envejece y estárelativamente mal coordinada. En gran parte,la remuneración ya no es muy competitiva yva a la zaga de la que ofrecen las organizacio-nes intergubernamentales de composición li-mitada {Opinión, 1992). Los procedimientosde contratación siguen siendo primitivos y nohay suficiente movilidad entre organismos,dentro de ellos y dentro y fuera de la sede, loque limita enormemente las posibilidades decarrera. La administración pública internacio-nal más avanzada es la que actualmente prestaservicios en algunas organizaciones regionales,especialmente en la Comunidad Europea, enotros órganos europeos como la Unión Euro-pea Occidental, la OCDE y en varios organis-mos de índole sumamente técnica, como elCERN, para los cuales ha resultado más fácilconciliar sólidos principios de contratación,carrera y administración con los resultadosque de ellos se espera. Es cierto que el hechode que haya antecedentes y valores comuneshace más fácil administrar el personal de lasorganizaciones intergubernamentales, cuyonúmero de miembros no excede de unos 35Estados que tienen objetivos precisos. Lascontradicciones y vacilaciones de los casi 180Estados miembros de las organizaciones inter-gubernamentales universales han impuestouna pesada carga de inmovilidad sobre su ad-ministración pública especialmente desde quela Unión Soviética y sus satélites se han nega-do a acatar principios básicos, mientras lospaíses del tercer mundo trataban de hacer va-ler sus intereses, en parte mediante la confron-tación con los que más fondos aportaban. Des-de ese punto de vista, todo es más fácil ahora yel consenso sobre ciertos elementos fundamen-tales es mayor que en cualquier otro momentoa partir de la Segunda Guerra Mundial. Sinembargo, no se ha avanzado mucho hacia unatercera generación de la administración públi-ca internacional en las organizaciones univer-sales, lo cual se impone. Constituyen un obs-táculo fundamental las restricciones financie-ras impuestas a las organizaciones interguber-


El nacimiento de las Naciones Unidas: M. van Vredenburgh de los Países Bajos dirigiéndose a un comité durantela Conferencia de San Francisco, 1945. Ritchie/Camera Press/imaprcss.

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namentales desde principios del decenio de1980, cuando los grandes Estados miembrosadoptaron una política de «crecimiento cero»que se ajustaba en parte a la ideología a favorde la privatización y la reducción del númerode funcionarios nacionales. Las organizacio-nes intergubernamentales más importantes nohan recaudado aún el «dividendo de la paz»que se esperaba para después de 1989, finali-zada la rivalidad entre las grandes Potenciasque habían dilapidado sus recursos en arma-mento, lo que ha sido adecuadamente compa-rado con las fiestas de invierno de los indiosnorteamericanos (Kohler, 1993); por el contra-rio, algunos Estados miembros, y especialmen-te los Estados Unidos, se encuentran crónica-mente retrasados en el pago de sus cuotas,mientras otros carecen de divisas fuertes parapagar las suyas (Bennett, 1991, págs, 88 a 95).Se trata también de una de las dificultades conque tropezó la Sociedad de las Naciones y queparece constituir una característica permanen-te de la vida internacional. Los Estados miem-bros, si bien no vacilan en asignar a las organi-zaciones intergubernamentales una funcióntras otra, son renuentes a sufragar las necesi-dades de estas organizaciones en los planosregional y universal. A menudo esto suele de-salentar a los funcionarios internacionales quetienden a refugiarse en la rutina a medida queobservan el desfase que hay entre la retórica yel apoyo concreto de los Estados miembros. Elidealismo de muchos funcionarios, especial-mente en las organizaciones intergubernamen-tales universales hasta mediados del deceniode 1970, ha cedido su lugar a la fatiga y a ladisplicencia, que no constituyen precisamentelas mejores actitudes para que las secretaríassean dinámicas.

Las divisiones internas, la imagenexterna y el «déficit democrático»

Existe, al menos en las democracias de tipooccidental, la antigua tradición de que los fun-cionarios públicos ejecutan sumisamente lapolítica que adoptan los gobiernos electos.Ocultos a los ojos del público, desempeñan susfunciones con discreción y no aspiran a lagloria. Ante las candilejas están los políticos,que debaten los problemas, expresan los dis-tintos intereses de los ciudadanos, gesticulan y

maniobran, pero que deben también asumir laresponsabilidad de que la política sea bienejecutada. Los ministros tienen que supervisarde cerca las actividades en los ámbitos de sucompetencia y, aunque suele decirse que lle-gan y se van mientras los funcionarios públi-cos se quedan y les cabe la última palabra, sonlos ministros quienes deben renunciar cuandolas cosas andan muy mal.

Habida cuenta de que la administraciónpública internacional ha tenido como modelola administración pública nacional, se esperaque sus miembros se comporten como funcio-narios nacionales o como sus colegas diplomá-ticos. Esto no es realista en el caso de los altosfuncionarios, ya que en la gran mayoría de lasorganizaciones intergubernamentales no hayun control político muy directo. La supervi-sión y las prioridades generales a cargo deasambleas, juntas, comités u otros órganos si-milares que se reúnen en forma intermitenteno reemplazan a la supervisión ministerial.Tampoco ayudan mucho en este contexto losnombramientos «políticos» para puestos desecretaría, por lo general en favor de personaspatrocinadas por su gobierno de los que seespera que proyecten la posición o las prefe-rencias de la política exterior de su país y secomporten más como funcionarios adscritosque como representantes de corrientes sustan-tivas. Por lo tanto, los jefes de los organismos,que son los únicos funcionarios elegidos entretodos los designados y que, en virtud de suscargos, sólo son responsables ante sí mismos,tienen amplias facultades discrecionales y, siquieren, pueden dirigir la secretaría en formabastante despótica. Algunos lo han hecho, y sehan perdido en detalles que deberían quedarlibrados a los subordinados. Otros no han de-mostrado mayor interés en sus colegas y pre-fieren los contactos con los gobiernos, los via-jes y las actividades de representación de susorganismos. El problema básico, sin embargo,consiste en que muchos altos funcionarios in-ternacionales deben desempeñar funcionesempresariales y de negociación que no siem-pre, ni en la misma medida, se exigen de losaltos funcionarios nacionales.

Hasta mediados de los años setenta, lassecretarías de las organizaciones interguberna-mentales tendían a ser «cajas negras». Se supo-nía en general que, básicamente, realizabansus actividades con un grado razonable de ho-


Fuerzas de la ONU estacionadas en Chipre. 1964.

nestidad y competencia, ya que estaban suje-tas a una supervisión adecuada y, en su mayorparte, complementaban una labor que, en todocaso, también realizaban organismos naciona-les. La discreción y la disciplina de la adminis-tración pública internacional corroboró estaidea; las controversias internas o los escánda-los, de haberlos, eran tapados cuidadosamen-te. La información que tenía el público sobrela administración pública internacional erafragmentaria y se basaba a menudo en comu-nicados de prensa o en comentarios interesa-damente favorables. La administración públi-ca internacional de la segunda generación erademasiado joven para que funcionarios jubila-dos escribiesen sus memorias y revelasen sufuncionamiento interno; de hecho, son pocaslas memorias de este tipo que se han escrito(véanse, por ejemplo, Hoggart, 1978; Ur-quhart, 1987 y Narasimhan, 1988). Esa era seha acabado. A los predecibles ataques decírculos ideológicamente hostiles, como la He-ritage Foundation o determinados sectores dela prensa nacionalista, se fueron sumando gra-

dualmente informes bien investigados y a ve-ces muy minuciosos y rumores de deficiencias,despilfarro o cosas mucho peores en la admi-nistración pública internacional. La indigna-ción que en forma retrospectiva se hizo sentirpor la función que ocultamente había desem-peñado el Secretario General de las NacionesUnidas, Kurt Waldheim, en la Segunda Gue-rra Mundial, hizo que la atención del mundose centrara en las deficiencias de los procedi-mientos de selección de los candidatos a lospuestos más altos. La lección de que había quedar la impresión de que los jefes ejecutivoseran elegidos mediante procedimientos con-sensúales y razonablemente dignos y debíantener excelentes antecedentes para su cargo noparece haberse aprendido, como se observa enel reciente caso del Dr. Hiroshi Nakajima en laOMS. Tras una polémica muy negativa, queincluyó una entrevista en Le Monde (20 deenero de 1993) con el presidente de la JuntaEjecutia de la OMS, el Dr. Jean-Francois Gi-rard, según el cual es fundamental introducirreformas de fondo en ese organismo; el Dr.

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Nakajima fue de todas maneras designado enfebrero de 1993 para un segundo mandatomientras se acumulaban en su contra acusacio-nes de despotismo, irregularidades financie-ras, falta de flexibilidad y el ejercicio de pre-sión sobre los países pequeños para asegurarsu voto (Goniuri [Tokio], 31 de marzo de1993, citado en Le Monde, 1 y 2 de abril de1993). Estos sucesos dieron lugar a muchoscomentarios, varias dimisiones espectacularespor diferencias de política, entre ellas las delDr. Jonathan Mann, jefe del equipo de laOMS encargado del SIDA, que tuvo lugar en1990, y la del Representante Especial de lasNaciones Unidas en Somalia, Mohamed Sah-noun, en octubre de 1992, a pesar de que engeneral gozaba de buena reputación. Las ope-raciones de las Naciones Unidas en Camboyatambién han suscitado interrogantes {Interna-tional Herald Tribune, 21, 22 y 24 de septiem-bre de 1992; Le Monde, 22 de octubre de1992) mientras tiene lugar un fiero debate porla función que cabría a las Naciones Unidas enBosnia, lo que en parte guarda relación con elproblema general de la función del manteni-miento de la paz y el derecho de intervención(The Economist, 20 de diciembre de 1992).Todo ello transmite una cierta inquietud encuanto a la integridad y capacidad de los fun-cionarios públicos internacionales en el mo-mento en que más se espera de ellos y pone derelieve el hecho de que el funcionalismo que,supuestamente, tenía que despolitizar a los or-ganismos especializados, ya no sirve tanto deprotección como antes. Habida cuenta de quela esencia de la labor de los organismos se hahecho polémica, el funcionalismo ya no bastapara tapar las grietas que han aparecido en laestructura. Los funcionarios internacionalesya no pueden refugiarse en una tecnocracia«neutral» y se ven obligados a hacer suyasposiciones con las que tal vez no estén deacuerdo o bien a ocultarse en una burocraciaimpenetrable que, más que molestar a unospocos, tiende a excluir a la gran mayoría.

El hecho de que los ojos del público esténvolcados sobre la administración pública in-ternacional, puede ser considerado un positivointento de hacer que rinda cuentas directa-mente y de compensar el «déficit democráti-co» de que adolece por las acusaciones dearrogancia tecnocrática y afán regulatorio que,según muchos analistas, hizo tanto más difícil

ratificar el tratao de Maastricht. Mal puedenegarse que en la administración pública in-ternacional en su conjunto existen grados de«déficit democrático» (como suele hacer tam-bién en su homólogo nacional), pues ello for-ma parte de la propia naturaleza de las organi-zaciones intergubernamentales como criaturasestablecidas y controladas por los gobiernospara su propio beneficio. Suele decirse, pues,que lo mejor que cabe esperar es que la comu-nidad de los gobiernos establezca algún tipo dedemocracia en forma de controles para evitarhegemonías reales o potenciales. En el planode la secretaría, ese resultado se alcanza su-puestamente mediante una representacióngeográfica cuidadosamente «equilibrada»,principio que puede tener sentido en una orga-nización intergubernamental que tenga hasta50 Estados Miembros, pero que cuando tiene,como en la ONU, cerca de 180 se convierte enun «reparto de despojos» (Jordán, 1991). Sue-le desestimarse además que, si bien la ampliavariedad de orígenes nacionales dentro de lasecretaría puede hacer que se contrarrestenuno a otro, los países donde hay sedes deorganizaciones intergubernamentales ejercenuna influencia cultural y lingüística permanen-te y muy fuerte. Esta influencia surge de formanatural porque los funcionarios tienen queacomodarse a su entorno, tanto en la vidapública como en la privada, y el país anfitriónes inevitablemente, superior en sus efectivos,sobretodo en las clases modestas. Incluso unarápida visita a la sede de una organizaciónintergubernamental en Nueva York o Was-hington da la clara impresión de encontrarseen una organización predominantemente esta-dounidense, en la cual el inglés es el idiomanatural de comunicación. El idioma francés ylos valores culturales de Francia están por otraparte difundidos de forma desproporcionadaen la administración pública internacional,porque se encuentran importantes concentra-ciones de organizaciones intergubernamenta-les no sólo en Francia sino también en Bruse-las, Ginebra y Montreal. De existir «hegemo-nías» nacionales en la administración públicainternacional, esas son sus fuentes. Hay otroriesgo, que dimana de los temas concretos deque se ocupa el organismo y de los círculosprofesionales con que mantengan contactosprincipalmente las secretarías, como los diplo-máticos en las Naciones Unidas, los agronó-


mos o veterinarios en la FAO o los educadoresy científicos en la UNESCO. También tienesus efectos la «personalización», especialmen-te la costumbre de que el jefe de la organiza-ción desempeñe el cargo durante varios man-datos, siendo, precisamente, a este nivel dondela rotación parecería más conveniente (entrequienes desempeñaron el cargo durante másde 10 años se cuentan R. Maheu en la UNES-CO, H. Mahler en la OMS, F. Blanchard en laOIT y E. Saouma en la FAO).

Más allá de esas distorsiones, el problemadel «déficit democrático» en las organizacio-nes intergubernamentales plantea la cuestiónde la extensión de la representación oficial,actualmente limitada a los gobiernos de losEstados miembros, a organizaciones no guber-namentales, minorías dentro de ciertos países(de Senarclens, 1988, págs. 83 a 89) y otrosgrupos que representan los intereses naciona-les o transnacionales. El modelo es el de laOIT, con una estructura tripartita que da re-presentación a gobiernos, empresarios y sindi-catos, si bien el sistema ha caído un poco endesgracia por la falta de estructuras apropia-das en muchos países. Se aduce en contra quela multiplicidad de representaciones haría alas organizaciones intergubernamentales aúnmás inmanejables de lo que ya son y no redun-daría en beneficio de nadie.

En cuanto a la identidad de los funciona-rios internacionales, la situación actual es enmuchos casos un rompecabezas insoluble,en el que deliberadamente nadie se mete. Losfuncionarios internacionales saben lo que nodeben ser, esto es, agentes de gobiernos de supaís. Saben cuál es su profesión (a pesar deque esto resulta incluso más ambiguo en elcurso de los años a medida que se pierde con-tacto directo con la evolución de la profesiónen el mundo exterior), pero ello no suponenecesariamente una mayor orientación cuan-do lo que está enjuego son divisiones políticasfundamentales. Los funcionarios internaciona-les que deben negociar o administrar operacio-nes humanitarias o de mantenimiento de lapaz suelen tropezar con enormes dificultadespara mantener siquiera una apariencia de im-parcialidad frente a la provocación y la agre-sión.

De haber un «déficit democrático» en lasorganizaciones intergubernamentales, se tratade un «déficit de identidad» en el seno de la

administración pública internacional. En lamedida en que esto comporte una mayor con-ciencia y una mayor lealtad que las que existennormalmente en el caso de la ciudadanía, laprofesión o el origen étnico y religioso, cabenaturalmente considerarse como el augurio deuna nueva y positiva tendencia, una especie deconciencia universal. En el ínterin, sin embar-go, el «déficit de identidad», a menudo suma-do con una inmersión excesiva en el trabajopara compensar las dimensiones que faltan,como la ciudadanía o las relaciones con lafamilia, está causando graves problemas psico-lógicos en los funcionarios internacionales.Ese déficit puede volcarse en el ámbito de laorganización, especialmente cuando se tratade la adopción de medidas colectivas. Si bienhay una estructura bastante informada de aso-ciaciones de funcionarios internacionales (vin-culadas por conducto de la Federación de Aso-ciaciones de Funcionarios Internacionales[FICSA] en el caso de las organizaciones uni-versales) el proceso de negociación colectiva,en el que participan las administraciones delas organizaciones intergubernamentales y lacomunidad de Estados miembros, y que serefiere a diversos problemas de importancia,como la remuneración, las prestaciones, laspensiones y las prestaciones médicas, es suma-mente lento, duro y engorroso. Ha habidohuelgas y protestas, si bien se trataba en sumayor parte de actos simbólicos pues los fun-cionarios internacionales no tienen poder sufi-ciente para causar trastornos y hacer oír susquejas, ni constituyen tampoco un grupo deinfluencia. El «déficit democrático» funciona,pues, en dos sentidos; en el control y la orien-tación de las organizaciones intergubernamen-tales y en las limitadas posibilidades de laadministración pública internacional de parti-cipar en la defensa y la promoción de susintereses legítimos.

Los problemas que entrañanlas operaciones sobre el terreno

El modelo que la primera generación dejó a lasegunda era, como hemos visto, primordial-mente el de una estructura centralizada. Sibien en el decenio de 1940 ya había oficinasregionales, puestos de cooperación sobre el te-rreno y otros similares, en su aplastante mayo-

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ría, el funcionariado internacional funcionaba,y sigue funcionando, en las sedes de las organi-zaciones intergubernamentales. Esto reprodu-ce también el esquema de la mayoría de lasadministraciones públicas nacionales, espe-cialmente en los Estados unitarios, con la im-portante excepción de las Potencias imperialesque tenían sus administraciones coloniales.Estas administraciones a veces tenían un ma-yor margen de maniobra y una organizaciónmás racional que las de sus propios países,porque podían funcionar prácticamente sin li-mitaciones internas. Naturalmente, los funcio-narios internacionales debían tener muchocuidado de evitar cualquier apariencia de co-lonialismo y, de hecho, adoptar una postura deabierto anticolonialismo, lo que no facilitabala buena realización de operaciones sobre elterreno.

Había dos factores subyacentes en las acti-vidades de las administraciones públicas inter-nacionales sobre el terreno, el mantenimientode la paz y el desarrollo. De las dos, el desarro-llo pronto cobró mucha mayor importancia yse generalizó más que el primero. El manteni-miento de la paz y el correspondiente socorrohumanitario era y sigue siendo primordial-mente de la competencia de las Naciones Uni-das, mientras que el fomento del desarrollo esuna actividad en la que pueden colaborar, enforma más o menos directa, la mayoría de lasorganizaciones intergubernamentales. Todo elsistema de las Naciones Unidas empezó a par-ticipar muy activamente en él a partir de prin-cipios del decenio de 1950 y esa participaciónse fue intensificando a medida que un númerocada vez mayor de ex colonias alcanzaba laindependencia y los problemas mundiales delsubdesarrollo pasaban a ocupar un lugar prefe-rente en el quehacer internacional. Hacia me-diados del decenio de 1970 trabajaban en losproyectos dirigidos por el PNUD, así comolos administrados directamente por distintosorganismos, casi tantos funcionarios como losque había en la sede de diversos organismos,siendo la «descentralización» una consignamuy popular. Los representantes residentesdel PNUD, que actuaban como «embajado-res» de las Naciones Unidas, tenían una fun-ción esencial en los países y en muchos casosviajaban también a ellos jefes de misión de losdistintos organismos a fin de coordinar pro-yectos sectoriales.

Ese despliegue masivo que fue calificadode «asistencia técnica» planteó problemas,tanto profesionales como ideológicos, que sehicieron más agudos a medida que, lentamen-te, se manifestaba la insuficiencia de los es-fuerzos. Desde el punto de vista profesional, lonormal era que los expertos sobre el terrenofuesen contratados por períodos cortos (en ra-zón de la incertidumbre en la financiación yde las prioridades en la programación porpaís) y pasaran por la sede para recibir ungrado mínimo de orientación antes de ser en-viados a sus lugares de destino que, a menudo,resultaban muy aislados. En consecuencia, lamayoría de estos expertos no se hallaban ple-namente integrados en el cuerpo internacionalde funcionarios. Ingresaban para desempeñarun cargo concreto y el concepto de administra-ción pública internacional no les interesabamayormente. Si desempeñaban su cargo du-rante periodos prolongados, solían quejarse defalta de atención, orientación o reconocimien-to por parte de la sede, y se considerabanfuncionarios de segunda clase. Al mismo tiem-po, en el país tropezaban con dificultades quelas organizaciones intergubernamentales nopodían resolver porque no tenían manera decontrolar la situación fuera de la sede. Surgie-ron así contradicciones entre las exigenciastécnicas y las posibilidades políticas, que en-contraban su raíz en las causas mismas delsubdesarrollo. Esas contradicciones, a su vez,pusieron de relieve los componentes ideológi-cos de muchos proyectos de asistencia técnicaque, más que una transferencia de técnicas yconocimientos, consistían en la intrusión de loque en términos muy generales cabe calificarde valores laicos de modernización en socieda-des tradicionales. Los expertos sobre el terrenoeran, pues, los portadores de la moderniza-ción, de la cual las organizaciones interguber-namentales en su calidad de burocracias jerár-quicas y racionalizadas también eran, porcierto, parte integrante. Cobraron mayor con-ciencia, aunque no siempre mucha, de esto,antes que de cualquier expectativa concretaque cabía esperar de ellos en su calidad defuncionarios internacionales.

Tal vez sea más claro el papel que cabe alos funcionarios internacionales en las activi-dades humanitarias y de mantenimiento de lapaz, en las que básicamente colaboran comobomberos y personal de socorro. Sin embargo.


en estas actividades hay que tener en cuentatambién los aspectos logísticos de las fuerzasmilitares que facilitan los Estados miembros yque están integradas por soldados que no sonni funcionarios internacionales ni expertos so-bre el terreno. Los funcionarios internaciona-les deben pues maniobrar en el espacio quequeda entre los antagonistas, las fuerzas demantenimiento de la paz y el mandato generalimpartido por el Consejo de Seguridad, tareaque dista de ser sencilla. Tras una serie deintervenciones más limitadas, se planteó unenorme problema entre 1960 y 1962 cuando elex Congo Belga vino a ser, más que un paísindependiente, un país imposibilitado para al-canzar la independencia. Las Naciones Unidastuvieron entonces que administrar, en mayoro menor grado, un país sumido en el caos,situación que se repetiría 30 años después enCamboya y Somalia. Brian Urquhart, alto fun-cionario británico de las Naciones Unidas du-rante mucho tiempo, hace en sus interesantese inteligentes memorias, una viva reseña de loque ocurrió entonces (Urquhart 1987, pp. 145-148), lo que da una idea del grado de improvi-sación necesario. Respecto de Hammarskjóld,escribe que «en virtud de su propio carácter yde su talento personal ha transformado el car-go de Secretario General en algo mucho másimportante de lo que era, lo que ha afectadoradicalmente tanto a la situación política delas Naciones Unidas como a la Secretaría... [sibien] dio lugar una vez más a la vieja ilusiónde que las Naciones Unidas son una especie desupergobierno, aunque no sean más... que untratado respaldado por una organización ad-ministrativa» (ibíd., pág. 141).

Esa «ilusión» subsiste hoy, pero hemos de-jado atrás los tiempos en que el esfuerzo heroi-co de un solo individuo podía significar unadiferencia tan grande. Hoy lo fundamentalconsiste en saber si la parte de la administra-ción pública internacional que tiene que reali-zar actividades sobre el terreno cuenta con laestructura necesaria para hacerlo. Cabe afir-mar que algunos de los órganos regionales,como los de la Comunidad Económica Euro-pea, tienen una presencia «sobre el terreno»porque en general están establecidos en la re-gión en la que prestan servicios y en la quecontratan sus funcionarios. Otras organizacio-nes, como la OCDE o la OPEP, no tienenactividades sobre el terreno. El problema afec-

ta, pues, sólo a una minoría de los funciona-rios internacionales, tal vez a un 40 %, si biense trata de una minoría esencial y muy visible.Los resultados de muchas operaciones sobre elterreno, ya sea del mantenimiento de la paz, laobservación de elecciones o el fomento deldesarrollo, indican la medida en que éstas es-taban subordinadas a la política de la guerrafría o, en muchos casos, distorsionadas porella. Si definitivamente ha desaparecido la ri-validad entre las grandes Potencias (lo que noes del todo cierto), el clima general para lasoperaciones sobre el terreno ha mejoradoabiertamente. Hay tantas más razones parapreguntarse hasta qué punto la administraciónpública internacional puede aprovechar lasoportunidades que se le han abierto.

En muchos campos de actividad (el comer-cio, los círculos académicos, los sistemas desalud, la ciencia, etc.), las estructuras y losprocedimientos tradicionales son objeto deataque en razón de su ineficiencia. En estecontexto, los gobiernos suelen ir a la zaga delas administraciones internacionales y éstas delos gobiernos. Por citar un ejemplo, hay orga-nismos especializados de las Naciones Unidas,como la UNESCO, la OMS o la FAO, cuyaestructura todavía obedece en gran medida alas ideas que imperaban en el momento de suestablecimiento, en la práctica las del deceniode 1930, teniendo en cuenta la interrupcióndurante la guerra. Los efectos de esa departa-mentalización interna se ven agravados por elparticularismo en los organismos, lo que signi-fica que no se trata de superar los problemas amedida que se presentan sobre el terreno sinosegún resulte posible dividirlos para cumplircriterios administrativos y de financiación.Así resulta posible que las operaciones en undeterminado país o en una determinada subre-gión se lleven a cabo de forma aislada y sin laapropiada coordinación; ello ocurre particu-larmente en el caso de las actividades de man-tenimiento de la paz y de las actividades hu-manitarias, estrechamente relacionadas conlas que anteceden, y para las cuales sin dudaalguna sería muy positivo que hubiese un es-trecho control integrado. No existe entre losprotoministerios mundiales el equivalente deun ministerio de defensa y planificación estra-tégica y, por lo tanto, no hay disposicionespara casos de emergencia ni equipos rápidos yflexibles que puedan intervenir a medida que

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se presenten las emergencias. La pesada buro-cracia de la sede atiende con mucha lentitudlas necesidades sobre el terreno y las reduce acategorías normalizadas a las que puedan apli-carse las normas administrativas vigentes.

En general, las profesiones no nacen ya to-talmente formadas sino que evolucionan deforma gradual dividiéndose en especializacio-nes o subdisciplinas a medida que cambian lascircunstancias y la base de conocimientos. Laadministración pública internacional comenzócomo un órgano interprofesional, y sigue sién-dolo, si bien con el transcurso de los años sehace cada vez más evidente que en sí ésta esuna especialización que debe sumarse a lacompetencia sustantiva, aunque sea distintade ella. Esto ocurre especialmente en las acti-vidades a mediano plazo sobre el terreno, paralas cuales se necesitan conocimientos especia-lizados y técnicas aplicadas, pues de lo contra-rio no constituyen más que una operación im-provisada para ganar tiempo. Es razonable,pues, preguntar si no ha llegado el momentode pensar en una administración pública inter-nacional doble, una parte de la cual sería con-tratada por el método tradicional (pero muymejorado, cabría esperar) para trabajar pri-mordialmente en la sede, mientras que la otrasería seleccionada con criterios un tanto dis-tintos y recibiría capacitación adecuada paraprestar servicios sobre el terreno. Se podríallegar a pensar en efectivos de reserva parafines de intervención rápida. En Camboya seha dado incluso un paso en ese sentido recu-rriéndose a las filas de funcionarios interna-cionales jubilados hace poco tiempo. De la

: misma manera, la hasta hoy vasta experien-cia acumulada podría servir para restructurarpartes importantes de muchas organizacionesintergubernamentales a fin de dar a sus fun-cionarios una base real más sólida al orientarsu talento y su energía con un criterio inter-disciplinario, orientado hacia la solución deproblemas que pueda culminar con estrate-gias bien establecidas para el desarrollo yel mantenimiento de la paz en todo el mundo.En varias ocasiones se ha mencionado la ideade un instituto superior para funcionariosinternacionales, hasta ahora sin resultadosa pesar de que esto merece una consideracióndetenida. A los mismos efectos habría que me-jorar la enseñanza sobre la administraciónpública internacional a fin de alentar a los jó-

venes a dedicarse a esa carrera (Lyons, 1988).No hay que olvidar además que quienes

quieren servir causas internacionales tienenahora otras posibilidades distintas de la admi-nistración pública internacional, ofrecidas porun gran número de organizaciones no guber-namentales activas y efectivas (que van desdeAmnesty International a diversos equipos mé-dicos y a los servicios sin remuneración deadministradores y técnicos retirados). En algu-nos casos las organizaciones no gubernamenta-les actúan en la práctica como subcontratistasde las organizaciones intergubernamentales y,en otros, se hacen cargo de situaciones dema-siado candentes para las organizaciones inter-gubernamentales. Por regla general, su funcio-namiento tropieza con menos inhibiciones yobstáculos burocráticos que el de las organiza-ciones intergubernamentales y pueden sinduda resultar atractivas para las almas genero-sas y aventuradas que no toleren la rutinadiaria, hoy tan característica de la administra-ción pública internacional.

Las tentaciones del regionalismo

Se ha dicho que «no estamos listos todavíapara establecer una autoridad mundial sufi-ciente capaz de mantener la paz y promover elbienestar en el mundo. El regionalismo consti-tuye el primer paso en la tarea de acumularexperiencia y fomentar el consenso hacia unafutura coordinación o integración entre los go-biernos» (Bennett, 1991, pág. 217). Sin embar-go, las regiones, incluso definidas desde elpunto de vista limitado de la geografía, tien-den a ser esquivas e inestables. Con arreglo alo dispuesto en el Capítulo VIII de la Carta,por ejemplo, las organizaciones de las Nacio-nes Unidas han venido trabajando con seisgrandes regiones, Europa occidental (incluidasAmérica del Norte e Israel), Europa oriental(el ex bloque soviético), Asia occidental, Áfri-ca al sur del Sahara, América Latina y el Cari-be y (la más grande de todas) Asia y el Pacífi-co, desde el Irán hasta Samoa, pasando por laIndia, China y el Japón. Evidentemente, inclu-so como primera aproximación, constituyeuna división muy rudimentaria que, sin em-bargo, tiene su reflejo institucional en la com-posición de las comisiones económicas de lasNaciones Unidas y los bancos de fomento, y


es empleada como un índice para una «inter-nacionalidad» equilibrada de reuniones oequipos con un número limitado de parti-cipantes que, supuestamente, representan al«mundo».

Habida cuenta de que incluso las organiza-ciones intergubernamentales universales tie-nen elementos de regionalismo, no hay quesorprenderse de que haya muchas de ámbitoespecíficamente regional, la más antigua de lascuales es la Organización de los Estados Ame-ricanos, fundada para distintos fines en 1980.Entre otras se incluyen la Liga de los EstadosÁrabes, la Organización de la Unidad Africa-na, la Commonwealth, la Asociación de Esta-dos del Asia sudoriental y, naturalmente, losórganos de la Comunidad Europea. La OCDEpresta servicios a 24 países industrializados yavanzados, no contiguos, de cuatro continen-tes, y se ha promovido a- sí misma como unaregión conocida y a menuda citada.

Las organizaciones intergubernamentalesregionales por lo general contratan únicamen-te ciudadanos de los Estados que las integran.Como resultado, su personal tiene una ciertahomogeneidad cultural que en teoría les ayudaa funcionar sin contratiempos; como ejemplosnotables se mencionan los órganos de la Co-munidad Europea. Considerando los malos re-sultados de otras organizaciones, cuyo perso-nal es internacional (lo que no ocurre en todoslos casos), cabe sin embargo preguntarse si eléxito no depende de la existencia de una re-suelta voluntad política. Así, los órganos de laComunidad Europea pueden actuar en algu-nos aspectos como agentes supranacionales enpos del objetivo políticamente convenido de launión europea, lo que no ocurre en ningunaotra región. Por el contrario, la regionalizaciónconvencional se ve cada vez más impugnada;los países del Caribe no están nada contentosde formar parte de una región abrumadora-mente hispanoparlante, cabe prever que losEstados sucesores de la Unión Soviética for-marán nuevas agrupaciones y fuera del ámbitode una organización intergubernamental se es-tán formando agrupaciones nuevas como ladimanada del Acuerdo de Libre Comercio enAmérica del Norte. Aún más, la absoluta im-potencia de las organizaciones interguberna-mentales regionales en caso de crisis, se tratede Nicaragua o Kuwait, Somalia o Liberia, elSudán o Yugoslavia, ha sido notable por más

que obedezca a restricciones en su mandato oal predominio de algunos Estados (como losEstados Unidos en la OEA). Como consecuen-cia, los funcionarios de las organizaciones in-tergubernamentales regionales no tienen oca-sión de acumular la amplia y diversa experien-cia que tienen a su disposición los de lasorganizaciones universales.

En un mundo bien organizado, las organi-zaciones intergubernamentales regionales yuniversales serían indudablemente comple-mentarias, con un criterio de subsidiariedadtal como el adoptado por la Comunidad Euro-pea. Sin embargo, ello dista de ocurrir y elresultado es que la movilidad del 60 % de losfuncionarios internacionales que forman partedel régimen común, que ya es baja, se reduceaún más en el 40 % restante. Dentro de estegrupo, únicamente se encuentra alguna formade coordinación poco estructurada entre algu-nos organismos europeos, la OCDE y laOTAN. La situación general de las organiza-ciones intergubernamentales regionales siguesiendo asimétrica e irracional, como resultadode tasas de nacimiento, supervivencia y defun-ción que obedecen a lógicas diferentes. Encambio, no se ha derrumbado aún ningunaorganización intergubernamental universal dela segunda generación, lo que da a la adminis-tración pública internacional de éstas un airede solidez que no se extiende al resto. En todocaso, la gran concentración de sedes de organi-zaciones intergubernamentales en Europa oc-cidental y América del Norte no ayuda a queotras regiones conozcan directamente miem-bros de la administración pública internacio-nal y sepan qué se espera de los países anfitrio-nes de organizaciones intergubernamentalescon arreglo a los acuerdos relativos a la sede.Así ocurre en particular en el caso del ex blo-que soviético, que no tenía mayor conocimien-to de las actividades sobre el terreno de fun-cionarios internacionales y en el que se handerrumbado dos importantes organizacionesintergubernamentales (el Pacto de Varsovia yel CAME [COMECON]), cuyo personal nun-ca formó parte de la administración públicainternacional. Después de todo, el reconoci-miento y el apoyo de la administración públi-ca internacional debe guardar alguna relacióncon el contacto directo que los ciudadanostengan con ella, sin olvidar los ingresos muyconsiderables que quedan en los centros en

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que hay establecidas organizaciones intergu-bernamentales.

En todo caso, uno de los principales pro-blemas de las regiones consiste en la relacióntan difícil que existe entre ellas y los grandesproblemas que deben superarse. Las regionespueden ser muy reducidas o su forma no ser laadecuada en el caso de las cuestiones que di-manan de la interdependencia mundial, comoel medio ambiente, los vínculos económicos ola lucha contra enfermedades. En cambio pue-den ser demasiado grandes para los problemasque son más propios de un país o de unasubregión. Ni siquiera el hecho de compartirun idioma y una religión, lo que ocurre única-mente en una de las regiones oficiales de lasNaciones Unidas (los Estados árabes), garanti-ca la cohesión. De lo que antecede se despren-de que los miembros de la administración pú-blica internacional que prestan servicios en loque esencialmente es su propio terreno han detener probablemente una perspectiva un tantodistinta de la de sus colegas en la administra-ción pública universal. La extensión del mode-lo de la administración pública internacionalde dichas organizaciones universales a las decomposición limitada, si bien constituye tácti-camente un homenaje implícito, no realza ne-cesariamente el profesionalismo ni la dinámi-ca en todas las organizaciones. En cambio,habida cuenta de la variedad de situaciones enel mundo, tal vez la descentralización en elámbito regional de las actividades de una or-ganización universal pueda ser una soluciónen el futuro. Por ello, Bertrand (1986) sugiereun equivalente económico y social del Consejode Seguridad que se encargue de supervisaruna serie de empresas de desarrollo regional.

La ampliación de las regiones tiende a en-contrar resistencia. Las candidaturas presenta-das por los nuevos países industrializados paraingresar en la OCDE, por ejemplo, han sidohasta ahora denegadas y queda por ver quépasará con la Comunidad Europea en caso deque el número de miembros del Mercado Co-mún Europeo pase de doce. A juzgar por laexperiencia, la inclusión de nuevos miembrosen una organización intergubernamental setraduce, en primer lugar, por la rápida contra-tación de por lo menos un subdito de cada unode los Estados que ingresan, ejerciéndose pos-teriormente presiones para llenar la cuota delos nuevos países. La idea de que los últimos

en ingresar deben tener paciencia en ese senti-do parece ser considerada políticamente ina-ceptable y, sin embargo, las organizacionesuniversales han conseguido mantener en seisel número de idiomas oficiales (ingles, francés,español, ruso, árabe y chino) mientras que laComunidad Europea funciona con nueve idio-mas y se está usando en forma limitada undécimo (el irlandés). Al igual que en el caso delnúmero de miembros del Consejo de Seguri-dad, cabe prever que se insistirá en el empleode otros idiomas mundiales importantes (elalemán, el japonés y el portugués), ya queconstituye una ventaja evidente para los fun-cionarios que hablan esos idiomas poder tra-bajar con ellos, si bien existe un límite máxi-mo evidente para el número de idiomas en losque puedan prestarse servicios. Tal vez consti-tuya una solución el uso de conjuntos diferen-tes de idiomas oficiales en distintas regiones, apesar del ejemplo europeo.

Un nuevo entorno mundialpara las reformas

Cualquiera que sea la situación en las organi-zaciones intergubernamentales de composi-ción limitada (que varía sobremanera), losfuncionarios de las organizaciones universalespasan en su mayor parte por una situaciónmuy difícil. También en este caso la situaciónes diferente según la organización interguber-namental de que se trate y por diversas razo-nes resulta mejor en alguna de las más peque-ñas, sobre todo en organismos tales como elgrupo del Banco Mundial o el FMI, que noforman parte del «régimen común» y cuyosistema de remuneración y sus condiciones detrabajo son mucho más atractivos que en elresto de las Naciones Unidas {Opinión, 1992).Ello es sumamente insatisfactorio y generatensiones sobre el llamado régimen común,dentro del cual también hay grandes diferen-cias en cuanto al otorgamiento de contratospermanentes a los funcionarios. Así, en 1985,el porcentaje de profesionales con contratospermanentes iba del 84 % en la UPU a un62 % en las Naciones Unidas para bajar a un13 % en la UNESCO y a un 4 % en el OIEA,con un promedio del orden del 50 % (Zyss,1987, pág. 425), si bien la continuidad es en lapráctica mayor que la que darían a entender


estas cifras. Hay otros claros factores de desi-gualdad que dimanan del juego de los subsi-dios y del coste de la vida en los distintoslugares de destino y de las mejores condicionesprevalecientes en la localidad, con arreglo a lascuales se fija la remuneración del Cuadro deServicios Generales; como consecuencia, elprincipio central de igualdad de remuneraciónpor un trabajo de igual categoría, básico en lasescalas de la administración pública, es que-brantado de diversas maneras.

No faltan diagnósticos del ruinoso estadode la administración pública internacional delas organizaciones universales. Desde hace dosdecenios vienen haciéndose llamadas en prode reformas calificadas de «urgentes», «vita-les», «cruciales» u otros adjetivos similares.Sin embargo, con excepción de algunos cam-bios menores, no se ha hecho mucho. La culparecae sobre todos los participantes. Recae so-bre los Estados Miembros que no pagan suscuotas, se niegan incluso a estudiar solucionesgenerales, no dejan de injerirse en cuestionesde personal y con demasiada frecuencia utili-zan a las organizaciones intergubernamentalescomo plataforma de sus propios intereses polí-ticos y no como instrumentos para resolverproblemas mundiales interdependientes queafectan a todos. Eso se refiere, sobre todo, alos jefes ejecutivos de las organizaciones inter-gubernamentales que prometen dedicarse fiel-mente a resolver los problemas de la secretaríaque dirigen, pero que rápidamente pierden elentusiasmo al verse frente a camarillas profun-damente arraigadas, a las limitaciones del sis-tema o a la hostilidad de los Estados miem-bros y vuelven al fácil camino de la clientela yal oportunismo con miras a la reelección. Re-cae también sobre los funcionarios que, inclu-so si inicialmente estaban bien preparadospara desempeñar su puesto (cosa que no siem-pre ocurre a causa de los actuales procedi-mientos de contratación, en que se dependeexcesivamente de antecedentes que constan enpapel y no han sido verificados y de las reco-mendaciones profesionales), caen en la rutina,se niegan a asumir responsabilidades o se en-cierran en un «exilio interno». Recae tambiénsobre los innumerables consultores y asesores,individuales y colectivos (de organizacionesno gubernamentales, por ejemplo) a los queconstantemente recurren las organizacionesintergubernamentales y que en algunos casos

constituyen una verdadera jerarquía paralela alas secretarías, pero no demuestran invariable-mente una comprensión suficiente de los pro-blemas sustantivos y de organización a los quesupuestamente deben ofrecer su experto aseso-ramiento y el empeño suficiente al tratar deresolverlos. Recae sobre el particularismo enlas organizaciones intergubernamentales, quedimana no sólo de la existencia de trayectoriassustantivas distintas sino también del hechode que los organismos tengan sus propios gru-pos de Estados miembros de los que percibendirectamente sus fondos. Sin financiación con-junta y ajustes compensatorios no puede habercontrol central; es más exacto describir a laadministración pública internacional y a lasorganizaciones universales como «familia»más que como «sistema», con todo lo que elloentraña en el sentido de recelos y conflictosinternos. Hasta la fecha, además, la culpa hasido en muchos casos del entorno político ge-neral que ha puesto trabas a los intentos de lasorganizaciones intergubernamentales porcumplir su mandato escrupulosamente obli-gándolas a hacer unas bizantinas contorsionesinternas para justificar su existencia, evitarcontroversias y mantener ocupados a sus fun-cionarios. De hecho, la mala relación con larealidad, que no es necesariamente culpa delas organizaciones intergubernamentales, haaportado una contribución decisiva a la caídadel prestigio, el rendimiento y el atractivo dela administración pública internacional. Hahecho desaparecer también los criterios objeti-vos por los cuales deberían juzgarse los méri-tos de los funcionarios, dejando un margenexcesivo a la apreciación subjetiva, muchasveces en situaciones en que ni siquiera es posi-ble distinguir claramente una contribuciónpersonal. El otro lado de la medalla consiste enque los funcionarios leales y competentes sue-len verse enormemente recargados de trabajoa medida que absorben funciones que sus cole-gas son incapaces de desempeñar.

Mal podían las organizaciones interguber-namentales sustraerse a la lógica de la rivali-dad entre las superpotencias, cuando ésta semanifestaba en todo el mundo. Las alineacio-nes de la guerra fría, junto con la lealtad debloque del muy heterogéneo tercer mundo,desvirtuaban normalmente los intentos deorientar a los países hacia caminos que pare-cían promisorios según su propia situación y

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sus propias ventajas comparativas, en el cam-po de las estrategias de desarrollo, por ejem-plo. El conformismo ideológico imperante so-lía apagar las pocas luces que podían arrojarlas organizaciones intergubernamentales. Esaépoca se ha acabado. El espíritu de hoy es cadavez más el pragmatismo y una cierta disposi-ción a dejar que el último se las arregle comopueda partiendo de la base de la conciencia deuna aguda competencia económica en el mun-do, las limitaciones ambientales y otros facto-res apremiantes de interdependencia. Si biensería prematuro proclamar el triunfo universalde los valores liberales convencionales de Oc-cidente de los cuales surgieron los ideales delinternacionalismo, la oposición formal a elloses puesta de manifiesto básicamente en nues-tros días por fuerzas extremistas de diversaíndole o por regímenes de segunda, sin coordi-nación entre sí. En un clima de este tipo, lasorganizaciones intergubernamentales deberíanestar en condiciones de recuperar parte de ladinámica funcional propia de sus mandatos,aunque no sea necesariamente en la formaoriginalmente distribuida entre los organis-mos. El aumento de la competencia entre losorganismos, sobre la base de la capacidad deatraer buenos funcionarios y obtener buenosresultados, constituye un síntoma de una nue-va actitud de su parte. Antes los límites delterritorio estaban claramente marcados y serespetaban, mientras que ahora se observacierta disposición a pescar en aguas ajenas. ElBanco Mundial, por ejemplo, que tiene losarchivos de datos internacionales más comple-jos, está tomando ciertas iniciativas en ámbi-tos que, hasta hace poco tiempo, eran de lacompetencia reconocida de otros organismos.

El legado que la primera generación de laadministración pública internacional ha deja-do a la segunda básicamente es sólido (susfundamentos están perfecta y claramenteenunciados en un texto de casi 60 años deantigüedad que prácticamente no requiere ac-tualización) (Secretariat, 1935), pero se ha pe-trificado en una estructura obsoleta que semueve lentamente siguiendo distintas prácti-cas acumuladas con el tiempo. Esto tampocoes sorprendente. También la administraciónpública nacional ha tenido que adaptarse, aveces con mucha dificultad, primero a la in-dustrialización y urbanización, luego al fo-mento de la democracia y a la guerra moderna

y, más recientemente, a la necesidad del Esta-do-providencia y a los efectos de la rápidainnovación tecnológica (Lengyel, 1992, págs.179 a 184). Habida cuenta de la aceleraciónsin precedentes de la historia a partir de losaños cuarenta, sería raro que la administra-ción pública internacional de la segunda gene-ración no estuviese lista también para una re-forma radical. Tras el descuido de que ha sidoobjeto y de la forma en que ha crecido, sinorden ni concierto, para resolver sus proble-mas habrá que actuar con determinio y atacarlos particularismos y los mandatos estableci-dos de las organizaciones intergubernamenta-les, lo cual tal vez podría verse precedido porel derrumbe de un organismo importante (hayun par de candidatos preferentes para ese ho-nor) o por un fracaso espectacular en algunaoperación sobre el terreno.

Las circunstancias políticas de nuestrosdías permiten, e incluso impulsan, medidasque habrían sido inimaginables cinco añosatrás. El totalitario bloque soviético ya no seopone firmemente a una administración públi-ca internacional independiente tal como habíasido concebida originalmente y, por el contra-rio, muchos de los Estados que lo integrabanestán más que dispuestos a respetar sus nor-mas con la esperanza de que ello redunde ensu beneficio. Los países que antes estabanagrupados en el tercer mundo se han abiertoen diversos grupos según su proximidad, susintereses nacionales o su grado de desarrollo.La diversidad que ha surgido de ello propiciala disposición de los distintos países a colabo-rar en lugar de la táctica de confrontación quepropiciaba la solidaridad de bloques, acompa-ñada probablemente de regionalismos reconfi-gurados, especialmente en Asia y América. LosEstados Unidos por su parte, en su calidad deúnica superpotencia sobreviviente, han com-prendido que necesitan la legitimación de lasNaciones Unidas para llevar a cabo misionesen el extranjero, como demuestra la gestión delas crisis de Kuwait y Somalia.

Cabe preguntarse, pues, cuáles son las re-formas más indicadas para la administraciónpública internacional y responder que eviden-temente éste no es el mejor lugar para bosque-jarlas. En todo caso, es probable que las solu-ciones más pulcras constituyan una trampaporque, como señalan Drewry y Butcher(1988, pág. 31) en relación con la situación en


Gran Bretaña «si fuésemos a diseñar desde elprincipio una nueva administración públicapara atender las necesidades de hoy (en elsupuesto de que por lo menos pudiesen poner-se de acuerdo en cuáles son esas necesidades),con toda seguridad no volveríamos a inventarla desordenada estructura que nos legaronnuestros proceres, si bien podríamos usar algu-nas de sus características. Y si fuésemos aempeñarnos por ese camino, sin duda nuestrosdescendientes, dentro de 100 años, verían elproducto de nuestro esfuerzo con los mismossentimientos encontrados que retrospectiva-mente nosotros tenemos en cuanto a los inten-tos de reforma en la época victoriana. Por lotanto, las reformas que necesita la administra-ción pública internacional para pasar a su ter-cera generación no deben pensarse desde elpunto de vista de un plan que parezca convin-cente sobre el papel y se ajuste a una posiciónteórica de la situación mundial, sino que másbie lo que se necesita es aumentar la flexibili-dad de estructuras y procedimientos, la capa-cidad de reacción, permitiendo que los funcio-narios se desenvuelvan en un marco abierto enel cual los procesos se desarrollen librementey los problemas se resuelvan con un criteriocreativo a medida que surgen. Muchos de losproblemas más secundarios se resolverán porsí mismos si se permite que la administraciónpública internacional extraiga lecciones de supropia experiencia en lugar de verse constan-temente limitada por normas, reglamentos yprácticas obsoletos. Ello es oportuno ademásporque, a medida que quedan cargos abiertosen razón de la jubilación de los titulares, larotación de personal será excepcionalmentealta en los próximos años. Pronto se habrá idoel último de los «viejos» y no cabe esperar quelos funcionarios más jóvenes, contratados parareemplazarlos, vean con buenos ojos limitacio-nes y ritos que les deben parecer absolutamen-te grotescos.

En todo caso, las reformas en las organiza-

ciones intergubernamentales deben ir necesa-riamente acompañadas de un cambio de acti-tud de sus miembros, según se ha indicado*.En efecto, a menos que la administración pú-blica internacional sea considerada un instru-mento para lograr objetivos convenidos (enotras palabras, a menos que esté respaldadapor una clara voluntad política), el ajuste in-terno será estéril. Una estructuración racionalentre los mandatos de las organizaciones inter-gubernamentales y las necesidades definidasen los ámbitos regional y mundial constituyela clave para establecer medidas de la actua-ción profesional que puedan racionalmenteaplicarse a la administración pública interna-cional y, por lo tanto, para la evolución ade-cuada de su estructura y sus prácticas.

No cabe duda de que la administraciónpública internacional se convertirá en un actorcada vez más importante de las relaciones in-ternacionales a medida que éstas cobren uncarácter cada vez más complejo y constituyanuna red cada vez más estrecha. En cierta medi-da, la administración pública ha de configuraren la práctica esas relaciones como ya lo hahecho aunque en grado moderado, tal comolas administraciones públicas nacionales hancontribuido a configurar mecanismos consti-tucionesl y sociales en el país. El desorden enque se debate gran parte de la administraciónpública internacional es, por lo tanto, no sólointrínsecamente disfuncional sino que se haconvertido también en un notable impedimen-to para el establecimiento de un orden necesa-rio que las naciones-Estado, en su fase de de-clive, sólo podrán en lo sucesivo establecermediante la cooperación.


* Nota del editor: En cuanto a la reforma de las Nacio-nes Unidas, véase el artículo de Gene M. Lyons titula-do «La reforma de las Naciones Unidas», Revista Inter-nacional de Ciencias Sociales, N.° 120, mayo de 1989.

630 Peter Lengyel

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El Proyecto de Cooperación Económicaen el Mar Negro: un desafío regionala la integración europea

Ómer Faruk Gen^kaya

Nuevas tendencias en el ordeninternacional

Durante este siglo y a principios del pasadodecenio, la estructura de poder mundial cam-bió radicalmente (Delors, 1990; Brown, 1991;y Kahler, 1991) como consecuencia de loscambios estructurales que han regido la econo-mía mundial desde el fin de la Guerra Fría.Dos de ellos, la liberalización y la globaliza-ción de la economía mun-dial, han creado algunosproblemas graves; mien-tras, por una parte, se fa-vorecía la integración delos mercados medianteacuerdos de cooperacióntransnacionales, en los paí-ses las autoridades políti-cas se enfrentaban con pro-blemas de soberanía, espe-cialmente en cuanto a lalibertad de circulación delos trabajadores. Al mismotiempo, la interdependen-cia económica mundial seconvirtió en un factor determinante del ordeninternacional y, en último extremo, de la segu-ridad internacional (Jaquet, 1992). Además, laregión ha ido gradualmente ganando terreno alEstado-nación como centro de la atención in-ternacional (Hebbert, 1990; Jaquet, 1992;Lloyd, 1992 y Rosecrance, 1991).

Especialmente entre 1988 y 1990, la confi-guración política, económica y social del siste-ma de Estados europeo se transformó con sor-prendente rapidez, favoreciendo las relacionesEste-Oeste y acelerando el proceso de «Euro-

O.F. Genckaya es Profesor Adjunto deCiencias Políticas y AdministraciónPública de la Universidad de Bilkent(06533 Bilkent, Ankara, Turquía). En1990 se doctoró por la Universidad deBogazici, de Estambul (Turquía). Hapresentado ponencias en conferenciasinternacionales sobre el problema delagua en el Oriente Medio y sobre lacuestión kurda y la opinión públicaturca. Actualmente estudia la funciónde las instituciones y de los dirigentespolíticos en situaciones de transición ala democracia.

peización» (Kelstrup, 1990, págs. 22-24). Alproponerse como meta un nuevo «Orden eu-ropeo», las principales potencias occidentaleshan formulado algunos objetivos fundamenta-les (Zelikow, 1992, pág. 13): primero, preser-var la estructura de poderes existente entre losprincipales actores; segundo, evitar en Europacualquier guerra que pueda poner en peligrolos intereses de una de las principales poten-cias; tercero, proteger los derechos humanos

en todo el mundo; y, porúltimo, fomentar un entor-no económico liberal.

Pese a los esfuerzos dela Comunidad Europea(CE) por conservar su ho-mogeneidad con la historiay la cultura «europeas co-munes», las nacionalida-des emergentes en Europabuscan una identidad en lafutura Unión. Sin embar-go, en la mayoría de losnuevos Estados no parecenexistir aún las condiciones,intereses y ambiciones an-

tes citadas (Bertrand, 1992, pág. 76).Al tiempo que aumenta el número de Esta-

dos que desean incorporarse a la CE, se discu-ten diferentes modelos para la futura arquitec-tura de Europa (Story, 1990; Lamassoure,1991; Cassen, 1991; y Laursen, 1991-1992).Según Bertrand (1992, pág. 70), las organiza-ciones políticas alternativas pueden ser de trestipos: Estados-nación, federaciones, y confede-raciones. Respecto a la primera, la unificaciónde las dos Alemanias y la independencia de losEstados bálticos se consideran ejemplos del

632 Ómer Faruk Genqkaya

número creciente de Estados-nación en la CE.En cuanto a la segunda, se ha propuesto unaestructura federal para los 12 miembros de laCE, y la transformación de la Comunidad deEstados Independientes (CEI) en un Estadofederal. En relación con la tercera, se contem-pla una estructura confederal de todos los Es-tados de Europa, con o sin la CEI, lo cualconllevaría diversos grados de cooperación re-gional. Los 12 países de la CE y de la AELCpodría unirse, estableciendo un vínculo flexi-ble con Europa oriental, o bien los países de laAELC, junto con Turquía, Hungría, la Repú-blica Checa, Eslovaquia, Polonia y la antiguaYugoslavia (Bertrand, 1992) se incorporaríana la CE a medio plazo.

La formación de nuevas estructuras de coo-peración ha sido descrita como una nueva ar-quitectura europea no basada ya en bloques. Aeste respecto, la creciente cooperación entrelos países balcánicos, entre ellos Albania, Bul-garia, Grecia, Rumania, Turquía y la antiguaYugoslavia (Desean, 1990), la formación de laAsociación Danubioadriática (Italia, Austria,Hungría, la antigua Yugoslavia y la repúblicaCheca y Eslovaquia) y la evolución de unaestructura de cooperación báltico-nórdica so-bre una base bilateral o multilateral son losúltimos progresos destacables. No cabe dudade que estos proyectos de cooperación contri-buirán a su vez a reforzar el marco general ycrearán nuevas dimensiones de seguridad ba-sada en la cooperación y de ideales comunes atodos en Europa.

El Proyecto de CooperaciónEconómica del Mar Negro

La creación del «Proyecto de CooperaciónEconómica del Mar Negro» (BSECP), quecabe entender como un eslabón más de estaestructura europea, ha sido guiada principal-mente por las siguientes consideraciones (Ble-da, 1991):

a) el potencial de los países de la región delMar Negro para formar un bloque econó-mico basado en su proximidad geográfica,en el patrimonio común y en sus correspon-dientes estructuras económicas y producti-vas;

b) apoyo al establecimiento de un Espacio

Económico Europeo que abarque la totali-dad del continente y contribuya, con ello, alproceso de la Conferencia sobre Seguridady Cooperación en Europa (CSCE);

c) consecución de paz, estabilidad y prosperi-dad en la región del Mar Negro;

d) apoyo a una economía de mercado queposibilite la libre circulación de bienes, ca-pital y servicios entre los países, y que fo-mente las relaciones económicas;

e) reconocimiento de la función de los gobier-nos en cuanto a la creación de parámetrosde cooperación favorables, particularmenteen el ámbito de la infraestructura;

f) necesidad de adoptar un enfoque flexible delas actuaciones conjuntas y coordinadas quefomenten la cooperación bilateral y multila-teral en la región;

g) necesidad de lograr un mayor grado de inte-gración de la región del Mar Negro en laeconomía mundial;

h) importancia de mecanismos concretoscomo, por ejemplo, un Banco de Inversio-nes y Comercio Exterior, para la promo-ción de las relaciones en el ámbito comer-cial y de servicios.

La idea de crear una «comunidad» del MarNegro fue expuesta a principios de los 90 porel entonces embajador turco en los EstadosUnidos, Sükrü Elekdag. Seguidamente, el Pre-sidente Turgut Ózal de Turquía tomó la inicia-tiva política para tratar de materializarla(Ózüye, 1992). En noviembre, y diciembre de1990, el Ministerio Turco de Asuntos Exterio-res organizó reuniones preliminares para esta-blecer el programa de cooperación. El procesose inició en Ankara entre el 19 y el 21 dediciembre de 1990 con una reunión de delega-ciones de Turquía, la ex Unión Soviética, yalgunas de sus antiguas repúblicas (Armenia,Azerbaiyán, Georgia, Moldova, Ucrania), Ru-mania y Bulgaria. En esta primera reunión seconfirmó la voluntad política existente entrelos países de la región y se puso de relieve laimportancia del BSECP para la cooperacióneconómica.

Se decidió redactar un documento que re-cogiera los principios esenciales de la coopera-ción económica en la región. En este contexto,se encomendó a Turquía preparar un proyectode documento que los Estados acordaron es-tructurar en cuatro partes a raíz de una reu-

La reforma de ¡a administración pública internacional en un nuevo contexto mundial 633

Inaguración en 1973 del primer puente entre Europa y Asia, bajo el Bosforo. Un segundo puente suspendido haSido construido después de esta fecha. Ivés Manciel/Gamma.

634 Ómer Faruk Gengkaya

nión técnica celebrada en Bucarest los días 12y 13 de marzo de 1991. Posteriormente, elGrupo de Trabajo se reunió en Sofía del 23 al25 de abril de 1991, y en Moscú del 11 al 12 dejulio de ese mismo año, y redactó un docu-mento que delimitaba el marco de la coopera-ción regional. Grecia y la antigua Yugoslaviaasistieron como observadores, y esta últimapresentó su candidatura el 22 de noviembrede 1991.

El documento final fue firmado en Estam-bul el 3 de febrero de 1992 por los delegadosde nueve países participantes (Armenia, Azer-baiyán, Bulgaria, Georgia, Moldova, Ruma-nía, Rusia, Turquía y Ucrania). El documento,estructurado en cuatro partes («Introducción,objetivos y principios», «Relaciones intergu-bernamentales», «Cooperación no guberna-mental» y «Composición y estructura organi-zativa»), consta de 18 artículos.

El documento establece, en términos gene-rales, la cooperación en materia de transpor-tes, comunicaciones, energía, agricultura, mi-nería, turismo, industria, medicina y medioambiente. El modelo se basa principalmenteen el sector privado. Los Estados contribuirán,mediante la adopción de mecanismos de ajus-te legales, al desarrollo comercial y al estable-cimiento de requisitos para la obtención devisados y permisos de residencia. Además, es-tudiarán la posibilidad de crear un Banco deComercio Exterior y de Inversiones del MarNegro. La Declaración de Estambul estipulabaque, si el Ministerio de Asuntos ExterioresTurco recibiese de Yugoslavia y Grecia unasolicitud formal antes de fines de mayo de1992, se les invitaría a incorporarse al BSECPcomo miembros fundadores. Grecia pidió elingreso el 28 de febrero de 1992, y fue acepta-da. La desintegración de la antigua Yugoslaviahizo que se malograse su candidatura, mien-tras que Albania fue aceptada como miembrofundador, en Estambul, el 24 de junio de 1992por los ministros de Asuntos Exteriores de losEstados participantes.

La Declaración de la Cumbre del BSECPfue firmada en Estambul, el 25 de junio de1992, por los jefes de Estado o de gobiernode los países miembros, que adoptaron asimis-mo la «Declaración del Bosforo», en la que seexponen los objetivos políticos. La Declara-ción, remitiéndose a los principios generalesde la Carta de las Naciones Unidas y a los

documentos de la CSCE, se hace eco de lameta, compartida por todos los jefes de Estadoo de gobierno de los países del BSECP, detransformar el Mar Negro en una región depaz, libertad, estabilidad y prosperidad. Asi-mismo, destaca que la nueva asociación entrelos países del BSECP, inspirada en los valoresde democracia, justicia y respeto de los dere-chos humanos, contribuirá a la futura arqui-tectura de Europa.

Los ministros de Asuntos Exteriores de lospaíses del BSECP, reunidos en Antalya (Tur-quía) el 10 de diciembre de 1992, acordaronestablecer una secretaría permanente delBSECP con sede en Estambul y crear un grupode trabajo ad hoc sobre asuntos organizativosque redactase un «Reglamento» del BSECP.

Problemas y perspectivas

La finalidad principal del BSECP es favorecerla cooperación económica en la región del MarNegro, dentro del objetivo más amplio de for-talecer la estabilidad política. No obstante,problemas político-étnicos existentes en la re-gión parecen dificultar la cooperación econó-mica en un futuro próximo. Por otra parte, lascircunstancias políticas de las regiones veci-nas, como el Oriente Medio o los Balcanes,afectarán asimismo al futuro del BSECP.

Una de las cuestiones cruciales, respecto alfuturo del BSECP es si Turquía utilizará o noeste proyecto para sus fines políticos en laregión y en Asia central. La función y el inte-rés de Turquía en el BSECP se derivan devarios factores: por una parte, el papel domi-nante de Turquía dentro del BSECP facilitaclaramente las «nuevas iniciativas políticas»de ese país con respecto a las repúblicas turcasrecientemente creadas en Asia central (Sayari,1992, pág. 15). Además, algunos políticos occi-dentales y turcos (entre ellos el PresidenteÓzal) comparten la idea de que Turquía emer-gerá como potencia económica en la región,canalizando capital y tecnología occidentales alos países del antiguo bloque del Este y obte-niendo con ello beneficios (Briefing, 10 de fe-brero de 1992, pág. 16). La frase «Lo que Ale-mania representa para Europa, lo representaráTurquía para las repúblicas asiáticas» es utili-zada frecuentemente para describir el nuevopapel de Turquía (Briefing, 17 de febrero de

El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafío regional a la integración europea 635

1992, pág. 4). Es más, se afirma (Pope, 1992)que el BSCEP se adapta perfectamente a lasviejas aspiraciones turcas de desempeñar unpapel estratégico en la política internacionalmediante la cooperación con los países veci-nos (Cooperación de los Balcanes en Occiden-te, Organización para la Cooperación Econó-mica [ECO] con Irán y Pakistán en el este y laBSEC en el norte). De este modo, sin volver laespalda a la CE, Turquía puede establecertambién vínculos con Asia central y en elOriente Medio, los Balcanes y Europa occi-dental. En otras palabras, Turquía está descu-briendo que puede desempeñar un nuevo pa-pel geopolítico dentro del «nuevo orden mun-dial» (Tashan, 1991, y Financial Times, 11 defebrero de 1992). El desmoronamiento de la exUnión Soviética brinda a Turquía la oportuni-dad de construir un nuevo dominio de influen-cia política no sólo en el vecino Cáucaso, sinotambién entre los 50 millones de musulmanesde habla turca del Asia central, donde Irán,Arabia Saudí y Pakistán son poderosos con-trincantes (Menon y Barkey, 1992-1993,pág. 74; Sayari, 1992, pág. 16; Economist, 22de febrero de 1992 y Newswek, 3 de febrero de1992). La mayoría de las repúblicas transcau-casianas y del Asia central, cuyos dirigentespolíticos fueron en su mayoría miembros delPartido Comunista, prefieren el modelo turco,laico, como forma de gobierno en una socie-dad esencialmente islámica. Ahora bien, elfundamentalismo islámico, auspiciado porIrán, Arabia Saudí y Pakistán, se está exten-diendo con rapidez en muchas repúblicas tur-cas (Menon y Barkey, 1992-1993, págs. 75-76).Las ramas del Partido del Renacimiento islá-mico en la mayoría de esas repúblicas dan unaidea de la atracción que ejerce esta doctrina(Bodgener, 1992, pág. 5). Turquía, escasa derecursos, ha persuadido a Occidente de que lepreste ayuda financiera para contrarrestar aIrán. Durante su visita a Washington en febre-ro de 1992, el Primer Ministro Süleyman De-mirel convenció al Presidente Bush de queapoyara materialmente la misión económica ycultural de Turquía en las repúblicas de Asiacentral (Briefing, 17 de febrero de 1992,pág. 4). Por otra parte, la «marcha hacia Euro-pa» de Turquía deberá hacerse contando conlos Balcanes. La existencia de grupos minori-tarios turco-musulmanes en Grecia, Bulgaria yla antigua Yugoslavia sensibiliza más a Tur-

quía con respecto a la Europa oriental y a losBalcanes, como demuestra el papel relativa-mente activo que está desempeñando en Bos-nia-Herzegovina (Larrabee, 1992, págs. 42-43). Por todo ello, Turquía sigue siendo unelemento esencial para que Europa goce deuna paz estable en todo el continente (Econo-mits, 12, 1992, pág. 16).

Turquía tiene un papel importante que de-sempeñar en la creación del BSECP por otrasrazones también: primeramente, la recienteexperiencia de Turquía con el programa deajuste estructural puede servir de ejemplo aotros países del BSECP; en segundo lugar, lossectores comercial y de servicios turcos pue-den también desempeñar un papel dinámicomientras los países del BSECP potencian suspropios mercados de exportación y diversifi-can sus importaciones. Por último, la situa-ción geográfica de Turquía favorece una ma-yor cooperación con los países del BSECP. Enese sentido, el comercio fronterizo y extraterri-torial entre los Estados Miembros puede ser lamejor alternativa para aumentar el volumendel comercio en la región.

A pesar de que las dos reuniones de Estam-bul, la de ministros de Asuntos Exteriores el 3de febrero de 1992 y la de Presidentes el 25 dejunio de 1992, fueron consideradas iniciativasprometedoras en la búsqueda de la estabilidadpolítica, la inestabilidad es un factor común ala mayoría de los países del BSECP. El futurode los distintos regímenes se encuentra en en-tredicho. Las divisiones étnicas y geográficas yla discriminación agravan aún más la situa-ción: rusos contra rumanos en Moldova; lasdisputas por Nagorno-Karabah y Najichevandividen a Armenia y Azerbaiyán; el deseo deRusia de penetrar en Ucrania y el contenciosoentre éstos sobre el futuro de la flota de la exUnión Soviética en el Mar Negro; la disputaentre Grecia y Turquía sobre Chipre; la mino-ría turca en Bulgaria; el malestar entre Bulga-ria y Grecia con respecto a Macedonia; rusoscontra georgianos en la Osetia meridional y,recientemente, en Abjasia; e incertidumbresen la antigua Yugoslavia. Sin contar escena-rios tales como el establecimiento de unaunión a lo largo de la línea de los mares Negroy Báltico, la incertidumbre sobre el futuro dela CEI plantea la posibilidad de nuevas estruc-turas económicas y políticas. Incluso, en laúltima cumbre de Estambul de los países de la

636 Ómer Fanik Gen<;kaya

BSECP, el Presidente de Georgia, EduardoShevardnaze, propuso que se crease un conse-jo de ministros de Defensa y de Asuntos Exte-riores para hacer frente a las crisis regionales.A finales de febrero de 1993, los países miem-bros convocaron y establecieron una asambleainterparlamentaria de la BSEC, con objeto defomentar las relaciones políticas entre los paí-ses integrantes.

Actualmente, a falta de una serie cronológi-ca de datos económicos (por ejemplo, índicesde precios) en muchas de las antiguas econo-mías socialistas, resulta prácticamente imposi-ble hacer análisis económicos fiables sobre elfuturo del BSECP. Sí que es posible, en cam-bio, evaluar la situación actual de la coopera-ción económica gracias a los datos disponi-bles, que figuran en los Cuadros 1, 2 y 3 (véasetambién Colé, 1991; Collins y Rodrik, 1991;FMI y otros, 1991; y Sandstróm y Sjoberg,1991). Una tasa de inflación elevada, provoca-da por la liberalización de la economía; lainsuficiencia de capital (incluso Turquía tieneque recurrir a un tercer socio europeo, ameri-cano o japonés para invertir en los Estados del

BSECP); la falta de tecnología avanzada, ex-cepto en energía nuclear y tecnología espacial;y unas infraestructuras de comunicaciones ymedios de transporte insuficientes, son todascaracterísticas comunes a los países de laBSECP. Además, la transición a una economíade mercado está causando considerables difi-cultades a la mayoría de los países de laBSECP que han tenido economías estatales(Collins y Rodrik, 1991). Será necesario unBanco del Mar Negro para encauzar las inver-siones de capital extranjero en la región, ypara financiar los proyectos más importantesen la región de la BSECP. A este respecto, unequipo formado por representantes del BancoCentral Turco, de la Subsecretaría del Tesoroy de Comercio Exterior y del Banco Turcopara la Importación y la Exportación, preparóy presentó un proyecto conjunto para estable-cer un Banco de Comercio y Desarrollo delMar Negro. El Grupo de Trabajo sobre la Ban-ca y Finanzas de la BSECP ha tratado definalizar dicho proyecto durante 1993. Inver-sores japoneses y europeos han mostrado yainterés por esa idea. En este contexto, Jacques

CUADRO 1. Países de la BSECP: Superficie, población y PNB

PaísesSuperficie3

km2Población11

000PNB

000 000

AlbaniaArmeniaAzerbaiyánBulgariaGeorgiaGreciaMoldovaRumaniaFederación RusaTurquíaUcrania

28.74829.80086.600110.99369.700131.95733.700

237.50017.075.400

779.452603.700

19.187.5501.340.000b

2.363.800"

3.1833.5807.1468.9875.44910.0204.341

23.190147.38656.47351.704

321.55632.760b

345.881b

3.8OOb5.8OOc

10.900c

50.837b

10.200c

53.626b

7.700c

79.813b

385.400c

74.731b

102.500°

1.104.032d

721.270b

5.139.660b

Memorándum:BSECP (total)ALEC (total)CE (total)

Fuentes: a The Europe World Yearbook (1991). Estas cifras de población se basan en los censos de los añossiguientes: Bulgaria (1988); Georgia, Moldova, Federación Rusa, Ucrania (1989); Grecia (1989, est.); Azerbaiyán yTurquía (199); Rumania (1990, est.) y Armenia (1991).b Britannica Book of the Year (1992). Las cifras de población y los valores del PNB (en dólares en los EE.UU.)corresponden a 1989.c Extracto de los Cuadros 3 y 4 de Bond, Belkindas y Treyvish (1990). Los valores del PNB se expresan en rublos ycorresponden a 1988; (1 rublo = 1,61 dólares de los EE.UU., 10 de octubre de 1988).d Valor total del PNB, expresado en dólares de los EE.UU.

El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafio regional a la integración europea 637

CUADRO 2. Exportaciones de Turquía a los países de la BSECP (millones de dólares)

Países 1991 1992 (enero-septiembre)

Albania 21,3 13,5Azerbaiyán - 77Bulgaria 76,1 52,9Grecia 143,7 102,3Rumania 105,1 118,0Federación Rusa - 332,1Ucrania - 19Otras Repúblicas turcas - 133,3

Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores(1992).

CUADRO 3. Importaciones de Turquía procedentes de los países de la BSECP(en millones de dólares)

Países 1991 1992 (enero-septiembre)

Albania 0,6 0,5Azerbaiyán - 20Bulgaria 139,9 151,1Grecia 77,1 62,7Rumania 198,6 175,4Federación Rusa - 679,7Ucrania - 45Otras Repúblicas turcas - 69,4

Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores(1992).

Attali, Director del Banco Europeo de Recons- par representantes del sector público y deltrucción y Desarrollo (BERD), asistió también privado, con objeto de fomentar el potenciala la reunión de ministros de Asuntos Exterio- comercial de la región {Milliyet, 4 de junio deres que tuvo lugar en Antalya, el 10 de diciem- 1992). Además, el Instituto Estatal de Estadís-bre de 1992. El BERD sólo podía aportar for- ticas de Turquía, pensando en el intercambiomación técnica al BSECP y contribuir a la de datos económicos y en la creación de uninversión en ese campo. Se crearon también sistema de infraestructura estadística y regió-los Consejos Mercantiles de la BSECP, en nal para los países de la BSECP (Güvenen,cuya reunión de copresidentes, celebrada en 1992), organizó en Ankara los días 1 y 2 deEstambul los días 30 y 31 de agosto de 1992, octubre de 1992 una reunión de expertos dese definieron los siguientes sectores de impor- los Estados miembros. A este respecto, los Es-tancia prioritaria: banca, cooperación comer- tados miembros que previamente aplicaban elcial e industrial, medio ambiente, agricultura, modelo económico estatal necesitan con ur-y compilación y transmisión de datos. Los gencia personas que conozcan los mecanismosrepresentantes de los sectores público y priva- del mercado libre. Además de establecer unado del Consejo de los Países Miembros se base institucional para la cooperación (porreunieron en Antalya (Turquía) el 6 y el 7 de ejemplo, un banco de inversiones, asociacio-diciembre de 1992 y firmaron un acuerdo so- nes de empresarios, o sistemas de referencia ebre los principales ámbitos de cooperación, información), es necesario programar un mar-Asimismo, la Asociación de Empresarios Tur- co legal de cooperación económica que abar-co-americanos está intentando crear una Com- que aduanas, visados, legislación laboral, ne-pañía del Mar Negro en la que podrán partici- gociaciones colectivas y regulación del derecho

638 Ómer Faruk Genfkaya

de huelga y de cierre patronal. Estos procedi-mientos e instituciones son especialmente im-portantes para una libre circulación de bienesde producción y para futuros contratos en lospaíses de la BSECP.

También se ha señalado, como ámbito es-pecial de cooperación, la protección del medioambiente, particularmente en vista del peligro-so estado de contaminación del Mar Negro. Lacontaminación no se debe únicamente a losresiduos industriales que vierten los países dela costa del Mar Negro, sino a los desechosprocedentes de la Europa central que transpor-ta el Danubio. Al menos 60 de las 500 centra-les nucleares que funcionan en la CEI descar-gan sus desechos radioactivos en el Mar Ne-gro. Según un reciente informe preparado porun especialista turco, el Profesor Mehmet Ber-küm, dentro de 20 años el Mar Negro será unmar radioactivo {Milliyet, 1.° de febrero de1992, págs. 1, 3). A fin de avanzar en la protec-ción del medio ambiente marino del Mar Ne-gro y en la conservación de sus recursos vivos,los Estados del Mar Negro firmaron la «Con-vención sobre la Protección del Mar Negrofrente a la Contaminación» en Bucarest, el 21de abril de 1992. Según esta Convención, losEstados de la costa del Mar Negro adoptaránunas normas y reglas comunes respecto a losdesechos contaminantes. Para llevar a efectolos objetivos de la Convención se creó unacomisión con representantes de los Estadosparticipantes.

Conclusiones

El reciente desajuste del mecanismo de tiposde cambio del Sistema Monetario Europeo y lapolémica acerca de la Europa de dos velocida-des han empañado el futuro del Tratado deMaastricht sobre la Unión Europea (Econo-mist, 26 de septiembre de 1992, págs. 17-18, y3 de octubre de 1992, págs. 13 y 14). Tras elrechazo de los electores daneses al Tratado deMaastricht en mayo de 1992 y el estrechomargen a su favor en la votación francesa deseptiembre del 92, empieza a ser dudosa laviabilidad de una federación coherente de paí-ses europeos. Ambos acontecimientos han re-cordado a quienes persiguen el objetivo de una

federación europea que deben adaptar mejorsus aspiraciones a la realidad política y socialeuropea (Newsweek, 5 de octubre de 1992,págs. 10-13).

A la vista del reciente escepticismo sobre elfuturo de Europa, podrían cobrar importancialos esfuerzos de cooperación regional con inte-reses en la periferia europea. El caso delBSECP cabe considerarlo como parte de una«Europa más amplia», además de una tentati-va de cooperación regional, y podría conver-tirse también en un medio que permita a Occi-dente contribuir a la reconstrucción de los paí-ses del antiguo bloque del Este. El acopio einventariado de datos sobre aspectos económi-cos y sociales de los países de la BSEC acelera-rá los procesos de cooperación e inversión yatraerá el interés de los centros financieros delmundo. La creación del Banco Comercial y deDesarrollo del Mar Negro, del que desea con-vertirse en socio el BERD, reviste una impor-tancia vital para la superación de las dificulta-des financieras que atraviesan los paísesmiembros.

Las limitaciones sociales y económicas y lainestabilidad política que actualmente afectana la mayoría de los países de la BSEC no debenconsiderarse aspectos determinantes a medio ya largo plazo. En el marco de una economía demercado, factores tales como una elevada po-blación y un rico potencial productivo en dife-rentes sectores permiten ver con optimismo elporvenir del BSECP. Es cierto que, en un futu-ro inmediato, es probable que la influencia delBSECP en el desarrollo regional sea extrema-damente limitada. La importancia de este pro-yecto es hoy política, ya que reúne en torno auna mesa a vecinos que a menudo se mirabancon profunda sospecha. La mayoría de los paí-ses del BSECP perciben la vital importanciaque reviste el BSECP, tanto para los paísesvecinos como para ellos mismos. Una atmós-fera de creciente aceptación, entendimiento yconfianza mutuos, y la concertación de acuer-dos bilaterales y multilaterales entre los Esta-dos miembros, ofrecen la esperanza de unaregión del Mar Negro próspera y pacífica en elfuturo.


El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafío regional a la integración europea 639

* Una versión anterior de esta ponencia fue presentada en «Europe 92: International Conference on the EuropeanCommunity», East Carolina University. Greenville, EE.UU., 19-21 de marzo de 1992. La versión final de laponencia se completó a finales de febrero de 1993 y está basada en los datos disponibles en ese momento. El autoragradece especialmente a Metin Heper y Jeremy Salt de la Universidad de Bilkent sus valiosos comentarios.

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Serviciosprofesionalesy documentales

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15-19 nov. Trois Ilets. Association martiniquaise pour la promotion et l'insertion de l'áge d'or:Martinica (Francia) 2.° Encuentro Internacional francófono de gerontología del Caribe.

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Population Association of America: Reunión.PAA, 1722 N. Street NW. Washington. DC 20036 (Estados Unidos deAmérica)

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642 Servicios profesionales y documentales

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Asamblea General, conferencia y congreso.Prof Y. Fujiwara, University of Tsukuba, Institute of Electronics andInform. Science. Tsukuba, Ibaraki, 3055 (Japón)

1995

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1996

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Libros recibidos

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Educación

Buchert, Lene. Education and Trai-ning in the Third World: The LocalDimensión. The Hague, Centre forthe Study of Education in Develo-ping Countries, 1992. 251 p. tabl.(CESO Paperback, 18).

España. Junta de Andalucía. Lasdrogas. Sevilla, Consejería de edu-cación y ciencia de la Junta de An-dalucía, 1993. 91 p.

Martinet, Jean-Luc (sous la dir. de).Les éducateurs aujourd'hui. Tou-louse, Privat. 1993. 209 p. fig. tabl.(Pratiques sociales) 125 F.

Ciencia

Poland. State Committee for Scien-tific Research. Society. Science, Go-vernment, ed. by Antoni Kuklinski.Warsaw, State Committee forScientific Research. 1992. 430 p.tabl. (Science and Government Se-ries).

-.-. Transformation of Science in Po-land, ed. by Antoni Kulkinski.Warsaw, State Committee forScientific Research, 1991. 378 p.fig. tabl. (Science and GovernmentSeries).

índice de materias y de autores Vol. XLIV. 1992Núms. 135-138

Materias

África,problemas y perspectivasde las ciencias sociales 147-160

Áfricay el desafío europeo de 1992 459-468

África:fomento de la confianzay la diplomacia de laseguridad regional 95-101

Análisis gramsciano de lasdisciplinas de las ciencias sociales 343-353

Ciencia, tecnología y prospectiva 425-437Ciencias Sociales en África.

Problemas y perspectivas 147-160Ciencias Sociales en Europa.

Situación y perspectivas 137-146Ciudades sostenibles,

desarrollo sostenible 41-63Clase dirigente en la Rusia zarista 325-342Complementariedad en la división

internacional del trabajo 103-109Confianza y diplomacia en África 95-101Contrato entre lo militar y lo

científico, pasado y futuro 15-25Cooperación europea en materia

de ciencias sociales: situacióny perspectivas 137-146

Chile:Juventud y sociedad 475-483

China moderna:mirada retrospectiva acercade la polémica respectoa la traducción 111-122

Democracia e igualdad 309-323Democracia: análisis comparado

de los requisitos socialesde la democracia 175-193

Democracias actuales 293-298Democracias nuevas 279-291Desarrollo social

en el mundo desarrollado 399-411

Desarrollo sostenible,ciudades sostenibles 41-63

Desarrollo económico.Universidad empresarial.Función de la educaciónsuperior de Estados Unidosen materia de comercializaciónde la tecnología y el desarrollo 3-14

División internacional del trabajo,nuevas tendencias ycomplementariedad 103-109

Ecología de la innovación: el filóncultural y el desarrollo duradero 65-75

Enseñanza superior en los EstadosUnidos, en materia decomercialización de latecnología y el desarrolloeconómico 3-14

Estadística. Su utilidaden las estructuras sanitarias 77-93

Estructuras sanitarias. La utilidadde la estadística 77-93

Europa y su integración.Proyecto de cooperacióndel Mar Muerto 631-640

Europa 1992.Un desafío para África 459-468

Europa occidental.El ocaso de los nacionalismos 199-225

Función pública internacionalen el nuevo contexto mundial 613-629

Gestión de las transformacionessociales (MOST) 449-456

Igualdad y democracia 309-323Instituciones internacionales.

Hacia una sociología de las 557-567Integración Europea.

Proyecto de cooperacióneconómica del Mar Muerto 631-640

Intervención internacional.Soberanía de los Estados


646 índice de materias y de autores

y futuro de la sociedadinternacional

Juventud y sociedad en ChileLiteratura francófona y

organizaciones internacionalesLucha por el poder y el respeto

en el ámbito académico árabeMar Negro: proyecto de

cooperación económica, un retoregional para la integracióneuropea

MOST. Nuevo programainternacional de investigaciónde la UNESCO. "La Gestiónde las transformaciones sociales"

Mundo árabeLucha por el poder y el respetoen el ámbito académico

Nacionalismos en Europaoccidental, su declive. Dinámicade las generaciones

Nueva construcción de Europa.Reflexiones

Organización y cooperacióninternacionales: aproximaciónentre organizacionesinternacionales

Organizaciones InternacionalesAportación de la literaturafrancófona a su estudio

Organizaciones InternacionalesCrítica de la teoríade los regímenes y perspectivasde futuro

Organizaciones Internacionales,su estudio. Teoría de losregímenes

Organizaciones InternacionalesTeorías de la regulación,reflexiones

Prospectivay tendencias en la Universidadempresarial

ProspectivaNota sobre las actividadesde la Unesco en el terrenode la prospectiva

ProspectivaCiencia, tecnología y estudiossobre el futuro

ProspectivaFuturo del desarrollo socialen el mundo desarrollado.

595-611475-483

577-594

123-136

631-640

449-458

123-136

199-225

469-474

541-555

577-594

557-567

529-539

519-527

4-14

Cómo aprender del TercerMundo

ProspectivaEstudios sobre el futuroy tendencias hacia la unidady la diversidad

ProspectivaEstudios en América Latina

Recuperación de lo bueno: valores,objetividad y futuro

Regímenes del Tercer MundoRusia zarista: la clase gobernante

como modelo perfectoSeguridad regional

en América LatinaSindicalismo y sociedad

pluricéntricaSistemas de VCR, evolución.

Una concepción particularde la innovación y el impulsoempresarial

Soberanía de los Estados y futurode la sociedad internacional.La intervención internacional

Sociedad pluricéntrica y destinodel sindicalismo

Tecnología. Comercializacióny desarrollo económico

Teoría de los regímenesy perspectivas de futuro

Teorías de la regulacióny organización internacionales

Tercer MundoCómo aprender de él

Tercer MundoFragilidad de los regímenes

Traducción en la China ModernaUNESCO. Actividades en el

campo de la prospectivaUnidad y diversidadUniversidad árabe.

Lucha por el podery el respeto

Universidad empresarial.Tendencias y prospectiva

399-411

373-381

412-423

383-398227-278

325-342

412-423

439-448

27-39

595-611

439-448

3-14

529-539

519-527

399-411

227-278111-122

457373-381

123-136

3-14

457

425-437


Autores

ANDRÉ, MichelLa corporación europea enmateria de ciencias sociales:situación y perspectivas 137-146

AURIAT, Nadia, DE GUCHTENEIRE,PaulUn nuevo programainternacional de investigaciónde la UNESCO: «La gestiónde las transformaciones sociales(MOST)»

BABA, Yanusori, IMAI Ken-ichiUna concepción reticularde la renovación y el impulsoempresarial: la evoluciónde los sistemas de VCR 27-39

BARBIERI MASINI, EleonoraLos estudios sobre el futuroy las tendencias hacia la unidady la diversidad 373-381

BELL, WendellLa recuperación de lo bueno:valores, objetividad y futuro 383-398

BOISGONTIER, Pierre, GOYET,Georges, DE BERNARDY, MichelEcología de la innovación:el filón cultural y el desarrolloduradero 65-76

BOULDING, EliseEl futuro del desarrollo socialen el mundo desarrollado: cómoaprender del Tercer Mundo 399-411

CAPORASO, James AHacia una sociología de lasrelaciones internacionales:crítica de la teoría de losregímenes y perspectivasde futuro 557-567

CARBALLO DE CILLEY, Marita,TURNER, Frederick CIgualdad y democracia 309-323

CRIVISQUI, EduardoLa estadística como instrumentopara la transformaciónde las estructuras sanitarias 77-93

DAN FULANI, Shuaibu AhmedEl fomento de la confianza y la

diplomacia de la seguridadregional en África 95-101

DE SENARCLENS. PierreLa teoría de los regímenesy el estudio de lasorganizaciones internacionales 529-539

DE BERNARDY, Michel,BOISGONTIER, Pierre,GOYET, GeorgesEcología de la innovación:el filón cultural y el desarrolloduradero 65-76

DE GUCHTENEIRE, Paul,AURIAT, NadiaUn nuevo programainternacional de investigaciónde la UNESCO: «La gestiónde las transformaciones sociales(MOST)» 449-456

DIETRICH, Glen B., GIBSON, DavidV., SMILOR, Raimon WLa universidad empresarial:función de la educación superioren los Estados Unidos enmateria de comercializaciónde la tecnología y el desarrolloeconómico 3-14

Do Duc DINHLa complementariedad, nuevatendencia en la divisióninternacional del trabajo 103-109

DOGAN, MatteiEl declive de los nacionalismosen Europa Occidental: ladinámica de las generaciones 199-225

FENG SHIZE¿Fiel a qué? Miradaretrospectiva a la polémicaacerca de la traducciónen la China moderna 111-122

FERRAROTTI, FrancoLa sociedad pluricéntricay el destino del sindicalismo 439-447

GAREAU, Frederick H.Un análisis gramsciano de lasdisciplinas de las cienciassociales 343-353

648 índice de materias v de autores

GENCHAYA, O.F.El proyecto de cooperacióneconómica del Mar Negro: unreto regional para la integracióneuropea 631-640

GIBSON, David v., SMILOR,Raymon W., DRIETRICH,Glenn BLa Universidad empresarial:función de la educación superioren los Estados Unidos enmateria de comercializaciónde la tecnología y el desarrollo 3-14

GOYET, Georges, DE BERNARDY,Michel, BOISGONTIER, PierreEcología de la innovación: elfilón cultural y el desarrolloduradero 65-76

IMAI, Ken-ichi, BABA, YasunoriUn concepto reticularde la innovación y el impulsoempresarial: la evoluciónde los sistemas de VCR 27-39

JÓNSSON, ChristerOrganización y cooperacióninternacionales: la aproximaciónentre organizaciones

KNIGHT, Richard VDesarrollo sostenible-ciudadessostenibles 41-63

KWARTEG, C. OWUSUÁfrica y el desafío europeode 1992 459-467

KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES,Jhon Charles, LIPSET, SeymourMartinAnálisis comparadode los requisitos socialesde la democracia 175-193

LE DONNE, Jhon P.La clase gobernante: la Rusiazarista como modelo perfecto 325-342

LENGYEL, PeterReformas de la función públicainternacional en el nuevocontexto mundial 613-629

LIPATTI, ValentinReflexiones sobre una nuevaconstrucción de Europa 469-474

LIPSET, Seymour Martin,KYOUNG-RYUNG Seong,TORRES, Jhon CharlesAnálisis comparado


LYONS, Gene M., MASTANDUNO,MichelLa intervención internacional,la soberanía de los Estadosy el futuro de la sociedadinternacional 595-611

MASTANDUNO Michel, LYONS,Gene MLa intervención internacional,la soberanía de los Estadosy el futuro de la sociedadinternacional 595-611

MERKL, Peter H.¿Cuáles son las democraciasde hoy? 293-308

MILES, IanLa ciencia, la tecnologíay los estudios del futuro 425-437

MKANDAWIRE, ThandikaProblemas y perspectivas de lasciencias sociales en África 147-160

RICHARDSON, Jacques G.El contrato, pasado y futuro,entre lo científico y lo militar 15-25

RiGGS, Fred W.La fragilidad de los regímenesdel Tercer Mundo 227-278

SABOUR, M'hammed.La lucha por el poder y larespetabilidad en el ámbitoacadémico árabe 123-136

SMILOR, Raymond W., DIETRICH,Glen B., GIBSON, David V.La universidad empresarial:función de la educación superioren los Estados Unidos enmateria de comercializaciónde la tecnología y el desarrolloeconómicos 3-14

SMOUTS, Marie-ClaudeOrganizaciones internacionalesy teorías de la regulación:algunos elementos de reflexión 3-14

THERIEN, Jean PhilippeAportación de la literaturafrancófono al estudio de lasorganizaciones internacionales 577-594

TORRES, Jhon Charles, LIPSET,Seymour Martin, KYOUNGRYUNG SeongAnálisis comparado



TOURAINE, AlainJuventud y sociedad en Chile 475-482

TURNER, Frededrick C, CARBALLODE CILLEY, MaritaIgualdad y democracia 309-323

WEFFORT, Francisco C.¿Qué es una nueva democracia? 279-291

WEISS, PierreNota sobre las actividadesde la UNESCO en el campode la prospectiva 457

YERO, LourdesLos estudios del futuroen América Latina 413-423

EL TRIMESTREECONÓMICOCOMITÉ DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Jorge Cambiaso, Benjamín Contreras, Carlos Márquez,Lucía Segovia, John Scott, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: Edmar L. Bacha, JoséBlanco, Gerardo Bueno, Enrique Cárdenas, Arturo Fernández, Ricardo Ffrench-Davis, EnriqueFlorescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert O. Hirschman, David Ibarra, FranciscoLopes, Guillermo Maldonado, José A. Ocampo, Luís Ángel Rojo Duque, Gert Rosenthal, FernandoRosenzweig (t), Francisco Sagasti, Jaime José Serra, Jesús Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel,Carlos Tello, Ernesto Zedillo.

Director: Carlos Bazdresch P. Subdirector: Rodolfo de la TorreSecretario de Redacción: Guillermo Escalante A.

Vol. LX (4) México, Octubre-Diciembre de 1993 Núm. 240

ARTÍCULOS

Alberto Benítez K-equilibrios con precios de producción

Eugenio Figueroa B. Estimaciones hedónicas del valor de mercado de losprogramas de vivienda social en la América Latina

Luis. R. Casillas Ahorro privado, apertura externa y liberalización finan-ciera en la América Latina

Ricardo Paredes M. y Lincoln Flor R. Estructura de propiedad: ¿Maximizan ganancias lasempresas en Chile?

Manuel Gollás y Óscar Fernández El subempleo sectorial en México

NOTAS Y COMENTARIOS: Juan Carlos de Pablo, El análisis económico en los próximos 100 años.RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS: Catherine Mansell Carstens: Nora Lustig, México: The Remaking ofan Economy

EL TRIMESTRE ECONÓMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripción en Méxicocuesta N$100.00. Número suelto NS35.00. índices de números 1-200 (por autores y temático) N$7.50

Precio de suscripción por un año, 1994

PersonalNúmero sueltoíndice de números 1 -200

Universidades, bibliotecas e institucionesNúmero suelto

Fondo de Cultura Económica, carretera Picacho Ajusco 227, Col. Bosques del Pedregal, 14200 México,D.F. Suscripciones y anuncios: teléfono 227 46 70, señora Irma Barrón.

España, Centro y Sudaménca(dólares)

35.0012.0020.00

42.0030.00

Resto del mundo(dólares)

42.0018.0050.00

120.0042.00

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Números aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bidlelin/Bulletin international dessciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y. en 1987, ha reiniciado su ediciónespañola con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriorespueden comprarse en la UNESCO. División de publicaciones periódicas, 7, Place de Fontenoy, 75700 París (Francia).Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road. Ann Arbor, MI 48106(USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation, 16 East 46th Street, Nueva York. NY 10017 (USA). Las microfichastambién están disponibles en la UNESCO, División de publicaciones periódicas.

Vol. XI, 1959

Núm. 1 Social aspects of mental health*Núm. 2 Teaching of the social sciences in the USSR*Núm. 3 The study and practice of planning*Núm. 4 Nomads and nomadism in the arid zone*

Vol. XII, 1960

Vol. XVIII. 1966

Núm.Núm.

Núm.Núm.

1 Citizen participation in political life*2 The social sciences and peaceful

co-operation*3 Technical change and political decisión*4 Sociological aspects of leisure*

Vol. XIII. 1961

Núm. 1 Post-war democratization in Japan*Núm. 2 Recent research on racial relations*Núm. 3 The Yugoslav commune*Núm. 4 The parliamentary profession*

Vol. XIV, 1962

Núm. 1 Images of women in society*Núm. 2 Communication and information*Núm. 3 Changes in the family*Núm. 4 Economics of education*

Vol. XV, 1963

Núm. 1 Opinión surveys in developing countries*Núm. 2 Compromise and conflict resolution*Núm. 3 Oíd age*Núm. 4 Sociology of development in

Latín America*

Vol. XVI, 1964

Núm. 1 Data in comparative research*Núm. 2 Leadership and economic growth*Núm. 3 Social aspects of African resource

development*Núm. 4 Problems of surveying the social science

and humanities*

Vol. XVII, 1965

Núm. 1 Max Weber today/Biológica! aspects of race*Núm. 2 Population studies*Núm. 3 Peace research*Núm. 4 History and social science*

NúmNúmNúm

1 Human rights in perspective*2 Modern methods in criminology*3 Science and technology as development

factors*Núm. 4 Social science in physical planning*

Vol. XIX, 1967

Núm. 1 Linguistics and communication*Núm. 2 The social science press*Núm. 3 Social functions of education*Núm. 4 Sociology of literary creativity

Vol. XX, 1968

Núm. 1 Theory, training and practicein management*

Núm. 2 Multi-disciplinary problem-focused research*Núm. 3 Motivational patterns for modernization*Núm. 4 The arts in society*

Vol. XXI, 1969

Núm. 1 Innovation in public administrationNúm. 2 Approaches to rural problems*Núm. 3 Social science in the Third World*Núm. 4 Futurology*

Vol. XXII, 1970

Núm. 1 Sociology of science*Núm. 2 Towards a policy for social research*Núm. 3 Trends in legal learning*Núm. 4 Controlling the human environment*

Vol. XXIII. 1971

Núm. 1 Understanding aggressionNúm. 2 Computers and documentaron in the social

sciences*Núm. 3 Regional variations in nation-building*Núm. 4 Dimensions of the racial situation*

Vol. XXIV 1972

Núm. 1 Development studies*Núm. 2 Youth: a social forcé?*Núm. 3 The protection of privacy*Núm. 4 Ethics and institutionalization in social

science*


652 Números aparecidos

Vol. XXV, 1973

Núm. 1/2 Autobiographical portraits*Núm. 3 The social assessment of technology*Núm. 4 Psychology and psychiatry at the crossroads

Vol. XXVI. 1974

Núm. 1 Challenged paradigms in internationalrelations*

Núm. 2 Contributions to population policy*Núm. 3 Communicating and diffusing social science*Núm. 4 The sciences of life and of society*

Vol. XXVII, 1975

Núm. 1 Socio-economic indicators: theoriesand applications*

Núm. 2 The uses of geographyNúm. 3 Quantified analyses of social phenomenaNúm. 4 Professionalism in flux

Vol. XXVIII, 1976

Núm. 1 Science in policy and policy for science*Núm. 2 The infernal cycle of armament*Núm. 3 Economics of information and information

for economists*Núm. 4 Towards a new international economic

and social order*

Vol. XXIX, 1977

Núm. 1 Approaches to the study of internationalorganizations

Núm. 2 Social dimensions of religiónNúm. 3 The health of nationsNúm. 4 Facets of interdisciplinarity

Vol. XXX, 1978

Núm. 1 La territorialidad: parámetro políticoNúm. 2 Percepciones de la interdependencia mundialNúm. 3 Viviendas humanas: de la tradición

al modernismoNúm. 4 La violencia

Vol. XXXI, 1979

Núm. 1 La pedagogía de las ciencias sociales:algunas experiencias

Núm. 2 Articulaciones entre zonas urbanas y ruralesNúm. 3 Modos de socialización del niñoNúm. 4 En busca de una organización racional

Vol. XXXII, 1980

Núm. 1 Anatomía del turismoNúm. 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología

contra comunidades?Núm. 3 El trabajoNúm. 4 Acerca del Estado

Vol. XXXIII, 1981

Núm. 1 La información socioeconómica: sistemas,usos y necesidades

Núm. 2 En las fronteras de la sociologíaNúm. 3 La tecnología y los valores culturalesNúm. 4 La historiografía moderna

Vol. XXXIV, 1982

Núm. 91 Imágenes de la sociedad mundialNúm. 92 El deporteNúm. 93 El hombre en los ecosistemasNúm. 94 Los componentes de la música

Vol. XXXV, 1983

Núm. 95 El peso de la militarizaciónNúm. 96 Dimensiones políticas de la psicologíaNúm. 97 La economía mundial: teoría y realidadNúm. 98 La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI, 1984

Núm. 99 La interacción por medio del lenguajeNúm. 100 La democracia en el trabajoNúm. 101 Las migracionesNúm. 102 Epistemología de las ciencias sociales

Vol. XXXVII, 1985

Núm. 103 International comparisonsNúm. 104 Social sciences of educationNúm. 105 Food systemsNúm. 106 Youth

Vol. XXXVIII, 1986

Núm. 107 Time and societyNúm. 108 The study of public policyNúm. 109 Environmental awarenessNúm. 110 Collective violence and security

Vol. XXXIX, 1987

Núm. 111 Ethnic phenomenaNúm. 112 Regional scienceNúm. 113 Economic analysis and interdisciplinaryNúm. 114 Los procesos de transición

Vol. XL. 1988

Núm. 115 Las ciencias cognoscitivasNúm. 116 Tendencias de la antropologíaNúm. 117 Las relaciones locales-mundialesNúm. 118 Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI, 1989

Núm. 119 El impacto mundial de la Revoluciónfrancesa

Núm. 120 Políticas de crecimiento económicoNúm. 121 Reconciliar la biosfera y la sociosferaNúm. 122 El conocimiento y el Estado

Vol. XLII, 1990

Núm. 123 Actores de las políticas públicasNúm. 124 El campesinadoNúm. 125 Historias de ciudadesNúm. 126 Evoluciones de la familia

Vol. XLIII, 1991

Núm. 127 Estudio de los conflictos internacionalesNúm. 128 La hora de la democraciaNúm. 129 Repensar la democraciaNúm. 130 Cambios en el medio ambiente planetario

Números aparecidos 653

Vol. XLIV, 1992

Núm. 131 La integración europeaNúm. 132 Pensar la violenciaNúm. 133 La sociología históricaNúm. 134 América: 1492-1992

Vol. XLV, 1993

Núm. 135 La innovaciónNúm. 136 La sociología política comparativaNúm. 137 Investigar el futuroNúm. 138 Las Organizaciones Internacionales

*Números agotados

HOMINESDesde Puerto Rico "Horrunes" publica artículos sobre

el país y otras partes de América Latina.Con una visión amplia de las ciencias sociales, esta

revista examina aspectos interdisciplinarios de la historia,economía, folklore, arte, educación, política, sociología, baile,teatro, sobre la mujer, antropología, arqueología)/ relacionesinternacionales entre otros.

Hotnines es una revista para investigadores, maestros,coleccionistas y todas las mujeres y hombres interesados enla transformación de la sociedad.

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Directora Revista HOMINESUniversidad Intervnericana

Decanato de Ciencias SocialesApartado de Ciencias Sociales

Apartado 1293Hato Rey, Puerto Rico 00919

estudios socialesN978/tr¡mestre4/1993

PRESENTACIÓN 5

ARTÍCULOSMODERNIDAD Y TEORÍASIRRACIONALISTAS DE LA IDEOLOGÍA.Jorge Larrafn 9EL FENÓMENO DE LAS IDEOLOGÍASACTUALIDAD DEL MITO DEL FIN DE LASIDEOLOGÍAS Francisco ZúñlgaU 45LAS TRANSFORMACIONES EN EL PENSA-MIENTO REGIONALISTA LATINOAMERICA-NO. (Escenas, discursos y actores).Sergio Boisler 69RUPTURA Y CONTINUIDAD EN LA POLÍTICASOCIAL DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO.Pilar Vergara 105NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA DE PARTI-CIPACIÓN. Gabriel Gyarmati 145LA EDUCACIÓN SUPERIOR DESDE EL MUN-DO DE LA VIDA. Raúl Atrla 159ALGUNOS ASPECTOS CUALITATIVOS DE LAINTERACCIÓN EDUCATIVA.Manuel Silva A 179ELEMENTOS DE UNA METODOLOGÍAPARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLORURAL. Fernando Dahse 185LA GESTIÓN JUDICIALIván Lavados - Juan Enrique Vargas 203

RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS"ESTADO DE LA DOCENCIA UNIVERSITA-

RIA DE PREGRADO EN CHILE" (SoledadRamírez) Ricardo López P 227"SITUACIÓN EDUCATIVA DE AMERICA LATI-NA Y EL CARIBE 1980-1990" (Unesco/Orealc)Dr. Diño Carelll 232

DOCUMENTOSLA ANTROPOLOGÍA FILOSOFICO-CRIS-TIANA DE JACQUES MARITAIN.Jaime Calceo E 235LA PROMOCIÓN HUMANA EN LA CONFE-RENCIA DE SANTO DOMINGO.Hno. Enrique García A..H.E.C 245

EVENTOS 259Celebración de los veinte años de ESTUDIOSSOCIALESPresentación de los libros " LAS OVEJASY EL INFINITO"; "ANÁLISIS Y PROYECCIONESEN TORNO A LA EDUCACIÓN MEDIAY EL TRABAJO" Y "NARRACIONES SOBRENIÑOS, VIEJOS Y VIEJÍSIMOS".Seminarlo "La calidad de la enseñanza mediachilena en el contexto internacional".Presentación del libro "ELEMENTOS DEECONOMÍA.INTRODUCCIÓN AL ANÁLISISECONÓMICO."

CONTENIDOS Y AUTORES DE LOS NÚME-ROS ANTERIORES DE LA REVISTA.ESTUDIOS SOCIALES 307

corporación de promoción universitaria

Los artículos publicados en esta revista expresan los puntos de vista delos autores y no necesariamente representan la posición de la Corporación

Desarrollo y Sociedad No. 32Septiembre de 1993

Contenido

Nota Editorial.

El papel del sector externo en la economía: Estructura económica, resultados de laapertura y perspectivas de Cusiana. Eduardo Sarmiento Palacio.

Liberalización comercial en América Latina: Una evaluación. Ricardo Ffrench-Davis y Manuel Agosin.

El impacto de la política cambiaría sobre la estructura industrial. Manuel RamírezGómez.

La crisis y la política de reactivación del sector agropecuario. José Antonio Ocampo.

Manejo cambiario, inflación y crecimiento: El caso colombiano 1990-1993. AlbertoCarrrasquilla y Roberto Junguito.

Aspectos macroeconómicos del crecimiento del producto, la inflación y la acumula-ción de reservas internacionales. Eduardo Sarmiento Gómez.

índice general de tesis y artículos publicables del Programa de Magister de laFacultad de Economía, Universidad de los Andes 1984-1993.

Suscripciones y correspondencia generaldebe dirigirse a la : Revista Desarrollo y Sociedad

Universidad de los AndesFacultad de Economía - CEDEApartado Aéreo 4976Bogotá, Colombia

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGÍADirector: Ricardo Pozas Horcas/tasEditora: Sara Qordon Rapoport

Órgano oficial del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad NacionalAutónoma de México, Torre II de Humanidades, 7o. piso, Cd. Universitaria, C.P. 04510

NÚM. 1 / ENERO MARZO / 1993

1990: CENSOS Y POBLACIÓN EN MÉXICO

Una función expologíslica para el análisis decongruencia de las fuentes demográficas entre J 9-10 y 1990: el caso de México

MANUEL ORDORICA

Cambios y permanencias en la nupcialidad en México

JULIETA QUILODRÁN

Inicio de la transición de la fecundidad en México.Descendencias de mujeres nacidas en la primera mitad del siglo XX

MARTA MIER Y TERÁN Y CECILIA RAHELL

Cambios en el nivel de la fecundidad deseada en las mujeres mexicanas, 1976-1986

ELENA ZÚÑIGA HERRERA

Niveles de mortalidad infantil y fecundidad en México, por entidad federativa, 1990

JOSÉ GÓMEZ DE LEÓN Y VIRGILIO PARTIDA BUSH

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