Language Maintenance: A Liberal Approach  Dr Huw Lewis  Department of International Politics Aberystwyth University Penglais Aberystwyth SY23 3FE Wales, U.K.  Tel: +44 (0) 1970 628638 Email: hhl@aber.ac.uk 

 Prepared for delivery at the 2012 IPSA World Congress Madrid, July 8‐12, 2012  Work in progress: not for citation

                     

  2

Language Maintenance: A Liberal Approach  Introduction  Over the past decade, an expanding body of  literature has developed focusing on the  normative  questions  that  arise  from discussions  concerning  language  policy. This  has  been  one  of  the  many  consequences  of  the  wide‐ranging  debate concerning cultural diversity and minority rights that has attracted the attention of a  substantial  number  of  political  theorists  since  the  early 1990s. This paper will seek to contribute to this developing debate on language by outlining the features of a liberal approach to the issue of language maintenance.   

Thus  far,  the vast majority of  those  liberal  theorists who have  considered the  issue  of  language  policy  have  focused  on  one  specific  question:  whether languages  other  than  the  state’s  majority  language  should  be  accorded  public recognition.  However,  the more  far‐reaching  issue  of  language maintenance  has received  much  less  attention.  1  Language  maintenance  efforts  not  only  seek  to ensure that a particular language is recognised and can be used in public settings by those who speak it now, but also that it will continue to be spoken in the future by a  community of people. How should  liberals  view  language policies  that have such outcomes as  their objectives?  Is  it  acceptable,  from a  liberal perspective,  to pursue  language maintenance?  And  if  it  is,  what  kind  of  maintenance measures should a liberal be willing to endorse? 

   In  this  paper  it  will  be  argued  that  liberals  should  view  language maintenance efforts as morally permissible endeavours, provided they satisfy two important  conditions.  Firstly,  the  decision  to  embark  on  a  maintenance  effort should  reflect  a  democratic  consensus  within  society.  Secondly,  the  practical measures implemented in pursuit of maintenance ‐ the various laws and policies ‐should not transgress key liberal constraints.   

The argument in support of these claims will unfold as follows. Initially, the idea  of  language maintenance will  be  discussed,  and  contemporary  examples  of such  endeavours  will  be  highlighted.  Then  the  conditions  under  which  a  liberal should be willing to embark upon an effort to maintain a particular language will be considered. In this section, the arguments of Alan Patten will be discussed and critiqued.2  It will  be  claimed  that Patten's  contention  that  language maintenance efforts should be endorsed by liberals only when there are “plausible and urgent” 

                                                        1  Two  prominent  exceptions  are  Alan  Patten,  “Political  Theory  and  Language  Policy,”  Political Theory  15  (2001):  691‐15,  and  “Liberal  Neutrality  and  Language  Policy,”  Philosophy  and  Public Affairs 31 (2003): 356‐86; and Philippe Van Parijs, “The Ground Floor of the World: On the Socio‐economic  Consequences  of  Linguistic  Globalization,”  International  Political  Studies  Review  21 (2000): 217‐33, and Linguistic  Justice  for Europe and  the World  (Oxford: Oxford University Press, 2011).  However,  as  will  become  clear  during  the  paper,  there  are  elements  of  their  respective approaches to the issue of language maintenance that I find unsatisfactory.  2 In particular, the arguments advanced in his “Liberal Neutrality and Language Policy.” 

  3

reasons  of  social  utility  is  too  restrictive,  and  that  a  much  more  appropriate condition would be the existence of a democratic mandate. Having established the grounds on which liberals should be willing to embark on language maintenance, the paper will then consider the type of practical measures they should permit to be  implemented  in  pursuit  of  that  goal.  What  should  liberals  rule  in  and  what should  they rule out? Two key  liberal constraints will be established:  firstly,  that language maintenance measures  should not  curtail  key  individual  freedoms;  and secondly, that they should not impose unfair costs or burdens on individuals. It will then be demonstrated that although these constraints rule out certain methods, in particular  the  general  endorsement  of  the  kind  of  official  monolingualism advocated by Jean Laponce and, more recently, by Philippe Van Parijs,3 they allow for a wide range of promotional methods that, if implemented properly, could have a  substantial  impact  on  the  degree  to  which  a  particular  language  can  be maintained.   What is Language Maintenance?  The modern world is marked by substantial diversity, and language is one field in which  this diversity  is particularly apparent. According  to  the estimates of many linguists, around 6,000 languages are spoken across the world – a number 25 to 30 times  greater  than  the  number  of  states  currently  in  existence.4  Of  course,  this linguistic  diversity  is  not  spread  evenly  across  the  world:  70  per  cent  of  all languages  are  spoken  in  just  twenty  states.5 Despite  this,  “some degree  of  bi‐  or multilingualism  is  present  to  some  degree  in  practically  every  country  in  the world.”6  Indeed,  it  has  been  suggested  that  in  many  states  language  minorities account for about 10% of the population, and in many more they account for about 25%.7  Therefore,  the  striking  extent  of  the world’s  linguistic  diversity  cannot  be denied, nor its relevance for nearly every state across the globe.     However,  this  pattern  of  linguistic  diversity  is  not  fixed  or  static  nor  is  it immune from any form of fluctuation. People have, and often exercise, the ability to learn new languages and also to adopt new patterns of language use. Over time, the use  of  this  ability  may  cause  changes  in  a  society's  linguistic  make  up.  Certain languages may experience decline, as  their speakers adopt a new tongue as  their main medium of  communication  in key  social domains, or decide not  to  transfer their  traditional  language  to  their  descendants.  Equally,  other  languages  may 

                                                        3 Jean Laponce, Languages and their Territories (Toronto: University of Toronto Press, 1987); Van Parijs, “The Ground Floor of the World” and Linguistic Justice. 4 See David Crystal, Language Death (Cambridge: Cambridge University Press, 2000); Michael E. Krauss, “The World’s Languages in Crisis,” Language 68 (1992): 4‐10; and Daniel Nettle and Suzanne Romaine, Vanishing Voices: The Extinction of the World’s Languages (Oxford: Oxford University Press, 2000). 5 Nettle and Romaine, Vanishing Voices, p. 32. 6 Ibid. 7 Patten, “Liberal Neutrality,” p. 358. 

  4

increase  in  size  and  status.  Sociolinguists  describe  such  a  change  in  linguistic patterns as the phenomenon of 'language shift'8     As John Edwards explains, it was once common to view language shift as an organic process; languages were deemed to have a “natural lifespan.” These days, however,  nobody  adheres  to  the  view  that  “languages  behave  like  beans  or chrysanthemums,  living  out  their  allotted  life,  and  fading  away  in  due  course.”  9 Rather,  social  scientists  generally  agree  that  language  shift  will  be  driven  by various social, political and economic forces. Among the most frequently discussed factors  are:  population  movement;  economic  change;  education  policy;  and  a language's level of public recognition.10 Naturally, the exact causes will vary from case to case. However,  it  is usually a mixture of these factors that will, over time, cause  the members  of  a  particular  language  community  to  alter  their  traditional speech patterns and, as a result, institute a process of language shift.    When  language shift does occur, a key question that must be addressed  is how to respond. One potential response is to engage in language maintenance, an endeavour that is defined by Moshe Nahir as follows:   

Language Maintenance  is  the  preservation  of  the  use  of  a  group’s  native language ... where political, social, economic, educational, or other pressures threaten or  cause  (or are perceived  to  threaten or  cause)  a decline  in  the status of the language as a means of communication, cultural medium, or a symbol of group or national identity.11  

Put simply,  therefore,  language maintenance “is  the opposite of  language shift.”12 An effort is made to ensure that a vulnerable language does not decline, but rather that  it  continues  to  be  used  into  the  future.  In  practice  this  involves  public institutions  adopting  measures  “that  give  threatened  language  communities  the tools and resources that they need to resist the tendency towards uniformity.”13    Until  relatively  recently,  the  idea  of  responding  to  language  shift  by engaging  in  language  maintenance  would  not  have  been  given  much  serious consideration. During the nineteenth and the early part of the twentieth centuries, the  accepted  view  was  that  the  decline  of  weak,  marginal  languages  should  be 

                                                        8  See,  in  particular,  Uriel  Weinreich,  Languages  in  Contact:  Findings  and  Problems  (The  Hague: Mouton  de  Gruyter,  1968);  Joshua  A.  Fishman,  “Language Maintenance  and  Language  Shift  as  a Field of Enquiry,” Linguistics 9 (1964): 32‐70. 9 John Edwards, Language, Society and Identity (Oxford: Blackwell Publishing, 1984), pp. 48‐9. 10 See,  for example,  Joshua A. Fishman, Reversing Language Shift  (Clevedon: Multilingual Matters, 1991), pp. 55‐67; Peter Nelde, Miquel Strubell and Glyn Williams, Euromosaic: The Production and Reproduction  of  the  Minority  Language  Groups  of  the  European  Union  (Luxembourg:  Office  for Official Publications for the European Communities, 1996), pp. 4‐13. 11  Moshe  Nahir,  “Language  Planning  Goals:  A  Classification,”  in  Sociolinguistics:  The  Essential Readings, ed. Christina B. Paulston and G. Richard Tucker (Oxford: Blackwell Publishing, 2003), pp. 423‐48, at p. 439. 12 Peter Turdgill, A Glossary of Sociolinguistics (Edinburgh: Edinburgh University Press, 2003), p. 75. 13 Patten, “Liberal Neutrality,” p. 363. 

  5

welcomed  and  even  encouraged.14  However,  during  the  second  half  of  the twentieth century, as many minority groups began to mobilize politically, this logic was challenged and the welfare of  languages prone to shift came,  increasingly,  to be recognised as a subject that could not simply be dismissed.     This striking change in attitudes has meant that, over the past few decades, the issue of language shift has risen to a more prominent position on the political agenda of many Western democracies. Consequently, there has been a substantial increase  in  the  number  state‐led  language maintenance  efforts.  Today,  efforts  to arrest the decline and maintain supposedly vulnerable languages are evident in a number of different places across the world, and in particular, in minority nations such  as  Quebec,  Catalonia,  the  Basque  Country  and  Wales.  Moreover,  the  steps taken  as  part  of  such  efforts  have  gradually  grown  more  far‐reaching  in  their scope.  Indeed,  it  is  now  common  for  them  to  influence  many  aspects  of  the workings  of  the  modern  democratic  state,  including  the  justice  system,  the education system, the media and even the economy.     However, despite the increase in organized, state‐led language maintenance efforts,  liberals,  on  the  whole,  have  not  systematically  assessed  their  normative implications.  As  was  noted  in  the  introduction,  the  debate  among  liberals regarding language policy has tended to focus on the specific question of whether languages  other  than  the  state’s  majority  language  should  be  accorded  public recognition. Undoubtedly, this important question needs to be discussed. Yet, such a  discussion  does  not  exhaust  the  normative  issues  surrounding  language maintenance,  which  is,  as  any  study  of  the  cases  referred  to  above  will demonstrate,  a  much  more  far‐reaching  endeavour.  Language  maintenance requires  the  state  not  only  to  concern  itself  with  ensuring  that  a  particular language can be used in public settings by those who speak it now, but also, to try to ensure that it will continue to be spoken in the future by a community of people. In other words, the state does not limit its actions merely to the establishment of certain  official  linguistic  opportunities;  it  also  concerns  itself with  the  degree  to which these opportunities are exploited and whether, subsequently, the language goes on to flourish or decline. How should liberals view language policies that have such  outcomes  as  their  objective?  Is  it  acceptable,  from  a  liberal  perspective,  to pursue  language maintenance?  And  if  it  is,  what  type  of  maintenance measures should a liberal be willing to endorse?  Alan Patten's Liberal Neutrality Approach  Thus  far,  one  of  the  most  prominent  contributors  to  the  normative  debate  on language policy has been Alan Patten. He has developed a normative framework to guide  liberals  with  regards  to  decisions  relating  to  language  policy.  This framework  is  based  on  the  belief  that,  apart  from  in  a  limited  number  of  cases, liberals  should  favour an approach  to  language policy  that  is  consistent with  the principle of state neutrality. 

                                                        14 Nelde et al, Euromosaic, pp. 2‐4. 

  6

  State neutrality is a principle that plays an important role in contemporary liberal  thought.  It  is  central  to many of  the arguments advanced by key  thinkers such as John Rawls and Ronald Dworkin.15 According to Patten, neutrality requires the state to refrain from promoting specific outcomes with regard to the success or failure of different ways of  life or conceptions of  the good.16 This means  that  the state  should not  concern  itself with  the degree  to which particular practices and traditions  happen  to  flourish  or  decline  over  time.  Rather,  their  long‐term sustainability should be the responsibility of private citizens. It is they who should be  responsible  for  attracting  sufficient  adherents  in  order  to  allow  their  chosen way of life to survive. The state's only responsibility is to ensure that these efforts can take place under fair background conditions.     However, how is this achieved in practice? As Patten explains, in the case of religion liberals have traditionally sought to realize state neutrality by adopting a policy  of  disestablishment.17  According  to  this  policy,  there  should  be  no established religion at all. Rather, the religious and the political domains should be separated  ‐  the  state  should  stand  back,  neither  promoting  nor  hindering  any particular religious tradition. Religion is therefore treated as a privatized activity ‐ religious establishments are defined as voluntary associations that “grow or shrink in accordance with  their  ability  to gain and maintain  the voluntary adherence of individual members.”18    Yet,  although  disestablishment  may  be  a  practical  policy  with  regard  to religion,  it  cannot  be  applied  to  language.  The  state  cannot  privatize  language issues. Decisions must be made regarding which language(s) should be used within public  administration  and  which  language(s)  should  be  used  by  the  courts,  the bureaucracy, the army, state schools, public media, road signs, town names etc. As Rainer Bauböck observes, we must accept “the fact of linguistic establishment.”19     Therefore,  is  a  neutral  approach  to  language  policy  simply  out  of  the question?  Drawing  on  the  work  of  Brian  Barry  and  Joseph  Carens,20  Patten demonstrates that this is not the case. He reminds us that disestablishment is not the only way in which the state can realize the ideal of neutrality. It is also possible 

                                                        15  John  Rawls,  Political  Liberalism  (New  York:  Columbia  University  Press,  1993),  pp.  190‐200; Ronald  Dworkin,  “Liberalism”  in  Public  and  Private Morality,  ed.  Stuart  Hampshire  (Cambridge, Cambridge  University  Press,  1978),  p.  127;  A  Matter  of  Principle  Cambridge  Mass.:  Harvard University Press, 1985), p. 203. 16 Patten, “Liberal Neutrality,” p. 368. 17 Ibid., 369. 18 Will Kymlicka and François Grin, “Assessing the Politics of Diversity in Transition Countries,” in Nation Building and Language Politics in Transition Countries, ed. Farimah Daftary and François Grin (Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, 2003), pp. 1‐29, at p. 8. 19  Rainer  Bauböck,  “Cultural  Citizenship,  Minority  Rights  and  Self‐Government,”  in  Citizenship Today:  Global  Perspectives  and  Practices,  ed.  T.  Alexander  Aleinikoff  and  Douglas  B.  Klusmeyer, (Washington D. C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2001), pp. 319‐48, at p. 328. 20  Brian  Barry,  Culture  and  Equality  (Cambridge:  Polity  Press,  2001),  pp.  24‐32;  Joseph  Carens, Culture, Citizenship and Community: A Contextual Exploration of Justice as Even­handedness (Oxford: Oxford University Press, 2000), 8‐14. 

  7

for  it  to  do  so  by  adopting  a  policy  of  even­handedness.21  According  to  this alternative policy,  the state does not stand back completely. Rather,  it accords  to each  way  of  life  or  conception  of  the  good  “some  roughly  equivalent  form  of assistance  and  support.”22  Therefore,  in  the  case  of  religion,  an  even‐handed approach  “would  allow  religion  into  the  schools  and  could  even  allow  sectarian schooling, but would insist that all religions be afforded some roughly comparable time  or  space  in  the  curriculum.”23 While  the  institutional  implications  of  even‐handedness are different from those of disestablishment, they are both methods of ensuring state neutrality. Neither approach has the aim of achieving specific social or cultural outcomes, nor do they involve an explicit effort on behalf of the state to gauge the extent to which a particular practice or tradition flourishes or declines over  time. The  aim  is  simply  to  establish  certain  fair  background  circumstances, and once that is done, the sustainability of various ways of life should depend “on the convictions and choices of ordinary people.”24     Therefore,  the  existence  of  the  even‐handedness  option  means  that  it  is possible to develop a coherent approach to language policy based on the principle of  neutrality.  According  to  Patten,  such  an  approach  would  call  on  public institutions to “offer a roughly equivalent level of recognition or support to each of the  various  languages  spoken  by  their  citizens.”25  In  practice,  this  would  mean adopting a policy of official multilingualism, a policy that would work as follows:  

...  if  a  particular  public  service  (e.g.  advice  about  tax  matters  from  a government  office)  is  offered  in  one  language  spoken  in  the  community, then  the  same  service  is  also  offered  in  other  languages  spoken  in  the community. Or, if a particular piece of public business (e.g. filing a suit in a court  of  law)  can  be  conducted  in  one  language,  then  it  can  also  be conducted in the others.26   

Patten  claims  that,  given  the  status  accorded  to  neutrality  within  their  general political  morality,  this  even‐handed  approach  to  language  policy  is  the  one  that liberals should favour. According equal recognition to each language spoken within the  community  would  establish  the  necessary  fair  background  conditions. However,  once  this  basic  “fairness  requirement”  has  been  met,  liberals  should expect  the  state  to  stand  back  and  not  concern  itself  with  the  degree  to  which particular languages may then go on to flourish or decline. Adopting a policy that sought to achieve specific linguistic outcomes would move beyond neutrality and, therefore, should be viewed with suspicion by liberals.27 

                                                        21 Patten, “Liberal Neutrality,” 369. 22 Ibid. 23 Ibid., p. 370. 24 Ibid.  25 Ibid., p. 371. 26 Ibid., pp. 371‐2. 27 Patten offers a further argument as to why liberals should be suspicious of outcome‐orientated language policies such as language maintenance. He claims that it would not be possible to realize such a goal without  implementing measures that “risk violating either core  individual  liberties or 

  8

  Nevertheless,  despite  their  potential  cost  in  terms  of  liberal  principles,  it should  be  emphasized  that  Patten  does  not  rule  out  completely  the  validity  of adopting  outcome‐orientated  language  policies.  There  are  certain  limited circumstances  under  which  he  would  be  willing  to  endorse  such  policies,  and therefore move beyond neutrality. According to Patten, in a few cases there may be “plausible and urgent” reasons that “defeat the prima facie appeal of neutrality”28 and  convince  us  of  the  need  to  adopt  a  policy  that  seeks  to  realize  a  specific linguistic  outcome.  A  class  of  reasons  that  may  meet  these  criteria  are  reasons relating  to  social  utility.  Such  reasons  would  point  to  the  manner  in  which  the realization of a specific  linguistic outcome could serve to ensure certain interests that are deemed to be vital for individual and social well‐being.     One  such  interest  that  is  given  particular  attention  by  Patten  is  social mobility.29 This is a vital interest that influences the degree to which an individual can  live  life  in  accordance  with  his  own  personal  objectives.  Moreover,  it  is  an interest  that  depends  on  the  existence  of  a  favourable  linguistic  context:  to  take advantage of various opportunities  it  is necessary  for an  individual  to be able  to communicate effectively in the relevant domains and this, in turn, depends on the degree  to which  he  or  she  possesses  the  necessary  linguistic  competence.  Given such considerations, Patten goes on to observe that “the state should not be wholly neutral with respect to linguistic outcomes.”30 Should it be the case that the neutral approach is deemed to be harmful ‐ for example in relation to vital interests such as social mobility  ‐ he argues  that  it would be acceptable  for  liberals  to abandon their  preferred  position  and  adopt  an  outcome‐orientated  approach  to  language policy.  Indeed,  under  such  circumstances  it  seems  that  he  is  of  the  opinion  that adopting such an approach should be seen as morally required.    Where  does  this  leave  us  with  respect  to  the  acceptability  of  language maintenance efforts? As Patten demonstrates,  there  are  certain  circumstances  in which pursuing a policy  that has  the explicit aim of establishing a widely spoken language  as  a  common  public  medium  might  be  considered  socially  useful  on grounds of social mobility.31 However, to what extent could pursuing a policy that seeks to maintain a vulnerable language be viewed in the same light? Can language maintenance  also  be  considered  useful  with  respect  to  interests  such  as  social mobility  and,  therefore,  be  endorsed  within  the  parameters  of  Patten's  liberal framework?32     

                                                                                                                                                                   an  idea of  fairness." See his  “Liberal Neutrality,” p. 377.  I set  this additional claim to one side  for now, but it will be discussed during the next section of the paper. 28 Patten, “Liberal Neutrality,” pp. 377‐8. 29  Other  social  interests  that  are  referred  to  by  Patten,  but  given  less  attention,  are  democratic deliberation; the cost of public administration; and a common identity. See his “Liberal Neutrality,” pp. 378‐9. 30 Patten, “Liberal Neutrality,” p. 381. 31 Ibid., pp. 382‐5. 32 Patten does not provide an answer to  this question. He sets  it  to one side  in order  to  focus on other issues. See his “Liberal Neutrality,” p. 378. 

  9

  There are certain cases where language maintenance could, potentially, be seen  as performing  such  an  important  social  role.  Take,  for  example,  the  case of Quebec.  In  the  1960s,  before  the  adoption  of  a  series  of  far‐reaching  language policy  measures,  French  was  not  only  the  first  language  of  the  majority  of  the province's population, but also the only language spoken by a substantial number of  that majority.  Yet,  despite  this,  due  to  various demographic  changes  the  long‐term prospects of the language were by no means secure, and French risked being marginalized in a range of key social domains.33 Indeed, in relation to employment, this was already the case, especially  if one rose above the  lower levels of various institutions  ‐ a  fact  that was emphasized  in  the  respective  reports of  federal and provincial commissions of enquiry.34 Therefore, at the time, the linguistic structure of Quebec’s economy militated against the advancement of the large monolingual French‐speaking population. Given  these  circumstances,  a  case  could be made  in favour of viewing the language maintenance measures that were later adopted as ones that sought to improve social mobility, particularly the steps taken to ensure that French could be used in key domains such as those relating to employment.    Nevertheless, it is important to note that Quebec is an exception rather than a norm as far as language maintenance is concerned. It is one of only a few cases where a majority speaks the language that is the target of the maintenance effort and, more importantly, where personal bilingualism among those people is limited. Most other cases ‐ particularly those in Western democracies – do not demonstrate such  characteristics.  Consider,  for  example,  some  of  the  other  examples  of language maintenance that were highlighted in the introductory section. According to the most recent census results, only 21 per cent of the population of Wales are able to speak Welsh and only 23 per cent are able to understand it. Moreover, the number of monolinguals with no grasp of English is almost non‐existent.35 Even in other places, such as Catalonia, where the target language is spoken by a majority of the population, bilingualism is extremely widespread.36 In such cases, given the prevalence  of  bilingualism  among  those  who  speak  the  target  language,  it  is difficult  to  argue  that  pursuing  language  maintenance  is  necessary  and  socially useful due to social mobility considerations.37 As a result, it would seem that such 

                                                        33 See Mark V. Levine, The Reconquest of Montreal: Language Policy and Social Change in a Bilingual City (Philadelphia: Temple University Press, 1990). 34 See Government of Canada, Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism, Vol. 3: The Work World (Ottawa: Queens printer, 1969); and Le Gouvernement du Québec, Report of the Commission of  Enquiry  on  the  Position  of  the  French  Language  and  Language  Rights  in  Quebec  (Gendron Commission) (Québec: Editeur Officiel du Québec, 1972). 35  See  Welsh  Language  Board,  ‘2001  Census:  Main  Statistics  about  Welsh’.  Available  from: http://www.byig‐wlb.org.uk/English/publications/Pages/PublicationItem.aspx?puburl=/ English%2fpublications%2fPublications%2f332.doc  [Accessed  9  November  2011].  The  results  of the 2011 census are due to be published shortly. 36 See Generalitat de Catalunya, "Language Policy Report 2010." Available from:  http://www20.gencat.cat/docs/Llengcat/Documents/InformePL/Arxius/IPL2010_EN.pdf [Accessed  11  November  2011].  See  also  the  various  cases  discussed  in  Fishman,  Reversing Language Shift. 37  It  would  also,  I  believe,  be  difficult  in  such  contexts  to  make  a  case  in  favour  of  language maintenance based on some of the other social utility interests highlighted by Patten, such as the cost of public administration and the need for democratic deliberation. 

  10

cases, in contrast with that of Quebec, fail to meet the criteria whereby, according to Patten, liberals should be prepared to abandon neutrality and endorse language policies that are outcome‐orientated in nature.    Such a conclusion, if sound, would be extremely significant. As was argued above,  cases  such  as  Quebec  are  the  exception  rather  than  the  norm  as  far  as language maintenance is concerned. The majority of maintenance efforts currently operating in Western democracies are similar  in characteristics to the Welsh and Catalan  cases  ‐  the vast majority of  the minority  language  speakers  are bilingual and an argument relating to social utility is difficult to sustain. Therefore, are we to conclude  that  when  viewed  from  a  liberal  perspective  the  majority  of contemporary  language maintenance  efforts  are morally  unacceptable  ventures? In  the  remainder  of  this  section,  it  will  be  demonstrated  that  such  a  conclusion would be misguided. Patten's  contention  that  language maintenance  should  only be  deemed  acceptable  when  there  are  “plausible  and  urgent”  reasons  of  social utility is too restrictive.  

Of course, Patten places the bar so high because he assumes that pursuing an  explicitly  outcome‐orientated  language  policy  would  compromise  the  key liberal principle of  state neutrality. Therefore, he  is only willing  to consider such language  policies  in  extraordinary  circumstances;  ones where  the  over‐riding  of neutrality can be deemed acceptable. Yet,  to what extent  is he correct  to assume that neutrality will inevitably be undermined, and therefore to limit so drastically the  circumstances  under  which  a  policy  of  language  maintenance  can  be legitimately pursued? 

 As was seen, Patten interprets neutrality in an extremely broad manner, as 

a  principle  that  holds  that  the  state  should  refrain  from  promoting  specific outcomes  with  regards  to  the  success  or  failure  of  different  ways  of  life  or conceptions  of  the  good.  In  other words,  he  assumes  that  the  state  contravenes neutrality if it starts to concern itself with the degree to which particular practices and  traditions  happen  to  flourish  or  decline  over  time.  The  broadness  of  this interpretation  is emphasised when one considers  that  it would not only call  into question  particular  language  policies,  but  also  a  wide  range  of  other  seemingly legitimate  public  policies.  Take,  for  example,  state‐led  efforts  to  support  certain forms  of  art  or music,  or  efforts  to maintain  key  historical  sites  or monuments. Such policies also involve the state taking an active interest in the degree to which particular  goods  continue  to  be  available  over  time,  and  therefore,  according  to Patten’s  account,  they  should  be  seen  as  ones  that  contravene  neutrality  and should  only  be  countenanced  in  extraordinary  circumstances  when  there  are “plausible and urgent” reasons of social utility. 

 However, Patten’s interpretation is excessively broad. Neutrality should not 

be  seen  as  a  principle  that  demands  that  the  state  takes no  interest  in  the  long‐term sustainability of different ways of life, and therefore refrains completely from promoting the maintenance of particular traditions or practices. Rather, neutrality simply demands that the state does not engage in such promotional activity based 

  11

on an assessment of  “the  intrinsic superiority or  inferiority of conceptions of  the good  life.”38 As Dworkin  argued  in his  famous  essay, Can a Liberal State Support Art? 39 it is not prohibited, form a liberal perspective, for the state to take steps to support  certain  forms  of  art,  so  that  they  continue  to  prosper.  Dworkin merely argued  that  it  would  be  unacceptable  for  such  steps  to  be  taken  if  they  were justified  by  arguments  that  appealed  to  the  intrinsic  superiority  of  these  artistic activities;  in  other  words,  arguments  that  claimed  that  a  life  spent  appreciating them and learning about them would somehow be more worthy and more fulfilling than one spent pursuing other interests.40 Therefore, neutrality actually allows for a wide  range  of  public  policies  to  fall  into  the  category  of  that which  is morally acceptable within  a  liberal‐democracy.  In  contrast  to  Patten's  assertions,  it  does not  rule  out  public  policies  that  seek  to  promote  the  maintenance  of  certain practices  and  traditions.  It merely  seeks  to  rule out  certain  reasons  for  adopting such policies. As Kymlicka observes, neutrality  “simply  rules out  certain kinds of arguments  or  justifications  ...  namely  those  which  appeal  to  a  ranking  of  the intrinsic merits of conceptions of the good life.”41 

 Therefore,  the  pursuit  of  outcome  orientated  language  policies  such  as 

language  maintenance  does  not  necessarily  compromise  the  principle  of  state neutrality. Granted, if the reason offered by public officials to explain why a policy of  language maintenance  is  to be pursued  is  that  the  language  to be  targeted by such a policy is an intrinsically better language than all others, and that a life lived through  its  medium  would  be  intrinsically  more  worthy  and  fulfilling  than  one lived  through  the  medium  of  others,  then  liberals  should  object,  as  such  an argument  would  be  based  on  an  assessment  of  the  intrinsic  worth  of  various languages. However,  if  ‘neutral’  non‐perfectionist  reasons  are  offered  to  support such a policy, then liberals should not object.  

 Naturally, this leads to the question of what kinds of reasons could qualify 

as neutral ones. The first thing to note here is that the urgent social utility reasons cited  by  Patten would  clearly  qualify.  These  are  reasons  that  do  not  lead  to  the state  making  declarations  regarding  the  intrinsic  merits  of  various  languages. However,  as  was  argued  earlier,  the  instances  in  which  the  case  in  favour  of language maintenance could be based on urgent reasons of  social utility,  such as the promotion of social mobility, are likely to be extremely rare. Yet, this does not mean that the discussion must come to a halt. There are other neutral reasons that can also be used to justify the pursuit of language maintenance. On the whole, one would  not  attach  the  same  level  of  urgency  to  these  additional  reasons  as  one would in the case of social mobility. However, given that we are no longer framing the discussion regarding the legitimacy of language maintenance in terms where a key principle will inevitably be compromised, they can be considered.    

 

                                                        38 Will Kymlicka, Contemporary Political Philosophy (Oxford: Oxford University Press, 2002), p. 217. 39  Ronald  Dworkin  “Can  the  Liberal  State  Support  Art?”  in  his A Matter  of Principle  (Cambridge Mass.: Harvard University Press, 1985). 40 Ibid., 233. 41 Kymlicka, Contemporary Political Philosophy, p 344. 

  12

One  such  reason  is  the  existence  within  a  given  society  of  a  democratic mandate  in  favour of a policy of  language maintenance. This  is another reason in favour of following a particular policy course that does not call on public officials to engage in a ranking of the intrinsic merits of different traditions. If the pursuit of language maintenance has been clearly endorsed by the public ‐  for example in a referendum or, alternatively, through the election of a government that had clearly signalled  its  intention  to pursue such a  language policy  ‐  then public officials are not  required  to  advance  arguments  regarding  the  intrinsic  worth  of  various languages.  Rather,  they  can  simply  point  to  the  democratic  decision  and  declare that a majority within society clearly wish that the state implements measures that have the goal of seeking to ensure that one of the languages spoken by its members does not disappear.  

 Therefore,  in  summary,  it  would  be  wrong  for  liberals  to  follow  Patten's 

lead and conclude that outcome‐orientated policies such as language maintenance would inevitably compromise the key principle of state neutrality, and as a result, should only be countenanced  in exceptional circumstances where  there are clear and urgent  social utility  considerations. As has been demonstrated,  such policies do  not  inevitably  transgress  neutrality.  Provided  that  the  reasons  offered  to explain the policy decision are neutral and non‐perfectionist ones, the state’s claim to  neutrality  remains  intact.  Therefore,  liberals  should  be  able  to  view  language maintenance in a much more favourable light and should be less restrictive when it comes to identifying the conditions under which they would be willing to endorse the adoption of such a policy. Indeed, provided there is democratic support for the policy, a liberal should be able to view efforts to maintain a particular language as morally acceptable ventures.42 

 However, before this argument can be allowed to go through, and the focus 

can  turn  to  the  kinds  of  specific  measures  that  liberals  should  allow  to  be implemented  in  pursuit  of  the  goal  of  language  maintenance,  two  potential objections  to  the  argument  developed  in  the  above  paragraphs  need  to  be considered.  Firstly,  some  may  wish  to  challenge  the  neutrality  of  a  language maintenance  policy  that  is  justified  by  reference  to  a  democratic  mandate,  by observing  that  it  is possible  that  the support  for such a policy may stem, at  least partly,  from  a  belief  among  some  sections  of  the  population  in  the  intrinsic superiority  of  the  language  to  be  targeted.  Certainly,  such  a  possibility must  be acknowledged. However,  to what  extent would  it  undermine  the  state’s  claim  to neutrality?  

 

                                                        42  For  the purpose of  this paper,  I  have  assumed  that  the  issue of how  internal  state boundaries should  be  drawn  and  how  the  responsibility  for  language  policy  decisions  should  be  divided between  central  and  regional  government  has  already  been  resolved  in  a  satisfactory manner.  I have not made this assumption because I view the issue as a trivial one. On the contrary, it is a very important matter,  but  one  that  demands  a  paper  in  its  own  right  and  therefore  it  has  not  been possible  to  discuss  it  in  detail  here.  For  a  short  discussion  of  this  issue  see  Anna  Stilz,  “Civic Nationalism and Language Policy,” Philosophy and Public Affairs 37 (2009): 257‐92, at pp. 282‐9. 

  13

It is inevitable that people’s decision to endorse a particular policy proposal ‐ either in a referendum or during an election ‐ will be based on a range of different reasons. As acknowledged, on  the  issue of  language maintenance some may base their support for such a policy on perfectionist grounds. However, others may do so  on  different,  and  from  a  liberal  perspective,  more  acceptable  grounds.  For example,  some  may  believe  that  a  policy  of  language  maintenance  should  be pursued  because  they  believe  that  the world's  linguistic  diversity  represents  an important public good ‐ either in esthetical or scientific terms ‐ and therefore steps should be taken to prevent linguistic decline. Alternatively, others may believe that a  policy  of  language maintenance  should  be  pursued  because  they  feel  that  the language in question represents an important aspect of their society's history and, therefore, regardless of whether it  is the mother tongue of the majority, an effort should be made to ensure its survival. Now, these reasons and more may be behind why the members of a particular society decide to endorse the pursuit of a policy of language maintenance. On the whole, there is little that the liberal state can do to regulate these individual and private views. However, provided that it does not respond to the democratic debate among its citizens by moving to endorse some of the perfectionist views that may be expressed by some participants, for example in subsequent  policy  documents  and  legislation,  its  claim  to  linguistic  neutrality would remain intact. 

 A  second,  and  arguably  more  important,  objection  that  could  be  raised 

focuses  on  the  potential  implications  of  the  argument  advanced  here  for  what could be deemed acceptable in other areas of social policy. To some, it may seem that  a  position  that  endorses  democratically  mandated  language  maintenance efforts would also lead to endorsing democratically mandated efforts to maintain particular  religions.  Now,  given  the  general  agreement  among  liberals  that  the state  should  in  no  way  adopt  an  outcome‐orientated  approach  in  relation  to religion, such a possibility would, naturally, be seen as a cause for concern and, for some,  would  represent  a  fundamental  blow  to  the  argument  that  has  been advanced here. Therefore, I need to explain why endorsing language maintenance does not necessarily entail a similar commitment in relation to religion. 

 There  are  important  qualitative  differences  between  a  language  and  a 

religion  which  mean  that  it  would  not  be  contradictory  to  endorse  language maintenance when this reflects a clear democratic consensus, but to oppose such efforts  in relation  to a particular religion, regardless of public opinion. Generally, religions advocate certain beliefs with regard  to what represents a virtuous  life  ‐ beliefs that touch on issues such as the nature of the family and sexuality, as well as other aspects of private morality. As a result, any effort by the state to promote the prospects  of  a  particular  religion  would,  by  nature,  involve  promoting  a particularly  'thick'  conception  of  the  good.  This,  however,  does  not  apply  to language. People can share the same  language, but at  the same time subscribe to radically different views regarding what constitutes a virtuous  life. Language  is a much 'thinner' subject, and thus the state can adopt outcome‐orientated language policies  such  as  language maintenance without  concerning  itself with  a  range  of controversial  behavioural  norms.  Therefore,  we  see  that  the  analogy  between 

  14

maintaining  languages  and  maintaining  religions  does  not  hold  and,  given  this, liberals  should  not  use  their  concern  regarding  the  second  as  a  reason  for withholding their support in relation to the first.  Language Maintenance and Liberal Constraints  While  covering many  important  issues,  the preceding discussion only provides  a partial account of how liberals should approach the issue of language maintenance. The grounds on which a  liberal  should be prepared  to embark on such a project have been established, yet this conclusion only leads to further questions.     One  set  of  questions  would  arise  if  a  community  were  to  decide,  by democratic means, that it does not wish to pursue a policy that has the specific aim of  seeking  to maintain one of  the  languages  spoken by  its members. Under  such circumstances what would happen to those who had argued in favour of language maintenance? Would  they still be able  to  set  constraints on  the kind of  language policy that would eventually be implemented? In particular, would they be able to demand that, despite the absence of a democratic consensus in favour of a policy of language maintenance,  certain  provisions  in  relation  to  the  language  that would have  been  targeted  by  such  a  policy  should  still  be made  available  to  them  as  a matter  of  right?  For  example, would  they  be  able  to  demand  that  certain  public services should still be made available through the medium of that language?    A second set of questions would arise  if  the democratic process  led to the opposite conclusion, and a consensus in favour of pursuing language maintenance was  obtained.  If  this  were  the  case,  what  would  happen  to  those  who  did  not support the adoption of such a policy? Some opponents may have argued against the policy simply because  they did not speak  the  language  that would have been targeted  by  the  maintenance  effort  and,  therefore,  did  not  see  how  they  would benefit  from public  policies  that  seek  to  ensure  that  it  did not disappear. Others may have spoken the target language, but, despite this, viewed efforts to maintain it as misguided and a waste of public resources, either because they believed that such a  goal was  impossible  to  achieve or because  they believed  that  it would be better for the community if an alternative language policy were adopted, possibly one that adopted a global lingua franca as the common public language. While they may  have  lost  out  in  the  democratic  debate,  would  these  people  still  be  able  to demand  that  certain  constraints  be  placed  on  the  particular  type  of  language maintenance measures that could be adopted or  the manner  in which they could be implemented?    In this section of the paper the second group of questions will be considered in  detail.  The  issues  connected  to  the  first  group  will  be  set  to  one  side  for discussion  at  a  later  date.  Therefore,  the  question  under  consideration  is  the following:  if  a  democratic  consensus  exists  in  favour  of  pursuing  a  policy  of language maintenance, to what extent should liberals place constraints on the type of measures that can be implemented in pursuit of such a goal, and if so, what form 

  15

should these constraints take and what type of maintenance measures would they rule in or out?    The  first  and  second  parts  of  this  question  can  be  answered  relatively easily.  Even  if  there  were  a  clear  democratic  consensus  in  favour  of  language maintenance, liberals would all agree that certain constraints should be placed on the kind of practical measures that could be  implemented  in pursuit of  that goal. This  arises  from  the  fact  that,  despite  a  long  tradition  of  endorsing  democratic arrangements,  liberals  do  not  believe  that  majority  opinion  can  be  allowed  a completely free rain. Rather, the liberal position is a more limited one: it endorses democratic  decisions  and  the  laws  and  public  policies  that  flow  from  them, provided  the  interests  of  those  who  find  themselves  in  the  minority  are  given proper  consideration.  This  does  not  mean  that  liberals  insist  that  democratic governments  should  take  account  of  every  possible  dissenting  opinion  and  then adapt  their  actions  accordingly.  Rather,  and  this  leads  to  the  second  part  of  the question outlined above,  liberals  insist  that  laws and policies should be designed and  implemented  in a manner  that ensures  that  the vital  interests of  individuals are not undermined. This, in turn, leads to two important constraints that liberals believe that democratic governments should seek to respect: firstly, that laws and policies do not curtail key individual freedoms; and secondly, that they do not, as far as possible, impose unfair burdens or costs on certain individuals. As should be evident,  both  constraints  appeal  to  the  liberal  belief  in  the  need  to  uphold individual freedom and to treat individuals with equal concern and respect.    Therefore,  it  is  has  been  established  that  liberals  would  wish  to  place constraints  on  the  type  of  measures  that  could  be  implemented  in  pursuit  of language maintenance, and that these constraints would insist that such measures did not  curtail  key  individual  freedoms and, moreover,  that  they did not  impose unfair  burdens  or  costs.  However,  what  would  be  the  implications  of  these constraints on the manner in which a liberal language maintenance effort could be designed? Which  measures  would  they  rule  in  and  which  would  they  rule  out? These  questions  will  be  explored  by  considering  three  different  examples  of language maintenance in action.   Example 1   In this case legislation has been passed declaring that the language targeted by the maintenance effort is the only language that individuals are allowed to use in both public  and  non‐public  domains.  As  a  result,  individuals  are  required  by  law  to refrain  from using any other  language and  this  is  a  requirement  that applies not only  when  accessing  public  services  ‐  for  example  schools,  hospitals  and  social services ‐ or when conducting public business ‐ for example in the legislature, the courts  or  when  dealing  with  public  officials  ‐  but  also  when  conducting  more private and  informal conversations,  for example with  friends or  family members. Moreover,  in addition  to  legislation  that seeks  to ensure  that  the  target  language will be used as widely as possible, the maintenance effort features measures that seek  to  ensure  that  the  community  of  speakers  will  not  decline  in  size.  For 

  16

example,  legislation  has  been  passed  that  places  tight  restrictions  on  individual mobility in order to counter any harmful outward‐migration.    If faced with such a language maintenance effort one concern that could be raised would  be  practicality.  To what  extent would  it  really  be  practical  for  the state  to  monitor  every  individual  conversation  and  to  ensure  that  the  target language  is  the  only  one  used  on  all  occasions?  However,  when  viewed  from  a liberal  perspective,  it  would  not  be  these  practical  concerns  that  would  be  the primary  cause  for  alarm,  nor  the  main  reason  for  concluding  that  a  language maintenance  effort  featuring  such  coercive  measures  should  be  opposed vigorously.  Rather,  a  liberal  would  reach  such  a  conclusion  because  this  is  an example of  language maintenance where  the  first constraint outlined above  ‐  the need  for  the  state  to  respect  key  individual  freedoms  ‐  is  clearly  being transgressed.     Firstly,  the measures passed  to ensure  that  the  language  community does not  decline  in  size  leads  to  the  state  interfering  with  individual  rights  in fundamental areas such as the individual’s right to exit the community. However, even  without  these  measures,  substantial  problems  would  remain,  as  the legislation  that  declares  that  the  target  language  is  the  only  language  that individuals are allowed to use in both public and non‐public domains represents a clear breech of freedom of expression. Indeed, this would remain the case even if the  legislation  were  restricted  solely  to  public  domains.  Even  under  this  more limited  policy,  the  prohibition  on  the  use  of  languages  apart  from  the  target language  would  remain  and,  therefore,  freedom  of  expression  would  not  be respected.  Therefore,  Example  1  features  language  maintenance  measures  that liberals would clearly class as being morally unacceptable. Moreover, this is a view that  would  hold  regardless  of  the  circumstances  ‐  the  precariousness  of  a language's prospects would not  lead to these measures being regarded in a more favourable manner.  Example 2   In this second case legislation has been passed declaring that the language targeted by the maintenance effort is the only officially recognized language and, therefore, the only  language used by public  institutions. As noted earlier,  this  is  the kind of approach to  language maintenance that has been advocated by Jean Laponce and that, more recently, has been central  to  the arguments advanced by Philippe Van Parijs.43 However, is it an approach that respects the two key liberal constraints?  

One can begin by declaring that a maintenance effort centred on a policy of official  monolingualism  does  not  transgress  key  individual  liberties  such  as freedom  of  expression.  It  should  be  recognized  that  on  various  occasions  it  has been claimed that not being able to be served by public bodies or public officials in 

                                                        43 Laponce, Languages and their Territories; Van Parijs, “The Ground Floor of the World”; and Linguistic Justice. 

  17

your chosen language also represents a transgression of freedom of expression.44 However, such claims have consistently been dismissed. Generally, it is agreed that while  freedom  of  expression  should  outlaw  efforts  to  prohibit  individuals  from using a particular language as they choose, its provisions do not extend to placing a duty on others to understand what is being said and, therefore, to respond in the same  language.45  Therefore,  it  can  be  concluded  that  a  policy  of  official monolingualism does not transgress key individual liberties. Nevertheless, does it conform to the second liberal constraint that was identified? Does it impose unfair costs or burdens on individuals? 

 One  obvious  burden  that  could  result  from  the  adoption  of  a  policy  of 

official  monolingualism  is  that  those  individuals  who  do  not  speak  the  target language would find it extremely difficult to communicate in public settings and, in particular, to access public services or to conduct public business. If not addressed, this would clearly be an unfair burden: one that individuals should not be expected to  shoulder  in  the  cause  of  language maintenance. However,  should  the  state  be required  to  abandon  monolingualism  in  order  to  accommodate  this  lack  of competence  in  the  target  language?  After  all,  as  has  already  been  emphasized, people  are  able  to  learn more  than  one  language,  particularly  during  childhood. Therefore,  the  communicative  difficulties  of  those  who  do  not  speak  the  target language  could  be  eased  with  an  extensive  publically  funded  programme  of language training. Some may respond by observing that learning a new language is not  something  that  happens  over‐night.  It  is  a  difficult  and  time‐consuming process,  particularly  for  adults,  and  preventing  individuals  from  gaining  proper access  to  key  services  while  they  develop  the  necessary  linguistic  competence would  be  unfair.  Yet,  such  an  argument  would  not  demonstrate  that monolingualism should be abandoned completely. Rather, it would only show that care should be taken when implementing such a policy; in particular that the state should seek to phase it in gradually.46 

 However,  as  is  increasingly  acknowledged,  language  is  much  more  than 

simply a means of communication and, therefore, instrumental burdens are not the only ones that could result from the adoption of a policy of official monolingualism. Some may  claim  that  such a policy  expects  them  to  shoulder  a heavy expressive burden,  as  it  allows  no  public  recognition  for  the  particular  language  that  they happen to view as important from the point of view of identity.47 Significantly, this 

                                                        44 See some of the cases discussed by Fernand de Varennes, “Language and Freedom of Expression in International Law,” Human Rights Quarterly, 16 (1994), 163‐86. 45 See,  for example, José Woehrling,  ‘L’Evolution du carde juridique et conceptuel de la  législation linguistique du Québec’,  in Le  français au Québec:  les nouveaux défis ed. Alexandre Stefanescu and Pierre Georgeault (Montréal: Conseil supérieur de la langue française, 2005), pp. 253‐356. 46  For  a  similar  argument  see  Alan  Patten,  “What Kind  of  Bilingualism?”  in Language Rights and Political Theory,  ed. Will  Kymlicka  and  Alan  Patten  (Oxford:  Oxford  University  Press,  2003),  pp. 296‐321, at pp. 305‐6.  47  On  the  significance  of  the  link  between  language  and  identity  see,  among  others,  Green  “Are Language Rights Fundamental?” p.659; Denise Réaume, “The Constitutional Protection of Language: Security  or  Survival?”  in  Language  and  the  State:  The  Law  and  Politics  of  Identity,  ed.  David Schneiderman,  (Cowansville:  Éditions  Yvon  Blais,  1991),  pp.  37‐57,  at  p.  45;  and  Stephen  May, 

  18

expressive burden is not one that could be eased by the implementation of certain transitional measures, as the issue at stake here is not linguistic competence. Even if  knowledge  of  the  target  language  were  universal,  individuals  who  identified strongly with  another  tongue may  still  find  the monolingual  policy  symbolically demeaning.  Indeed,  it  is  possible  that  they  would  view  public  investment  in programmes seeking to encourage them to adopt another  language as their main medium of communication as simply a means of intensifying their degradation. 

 According  to  Helder  De  Schutter,48  the  implications  of  this  expressive 

burden, and the fact that it cannot be eased through transitional measures, should lead  liberals  to  question  the  appropriateness  of  adopting  a  policy  of  official monolingualism.  De  Schutter  reminds  us  that  “different  people  within  the  same polity or territory may have different language identity interests,”49 and that when this  is  the  case  a  policy  of  official  bi‐  or multilingualism  should  be  favoured. He insists  that  this  is  required  in  the  name  of  “linguistic  justice,”  as  persisting with monolingualism  in  such  circumstances  would  mean  treating  the  linguistic preferences of  some as  “deviant”  and as  “less  legitimate  than  those of  others.”  50 Indeed, when considered from a Rawlsian perspective, one might conclude that a policy  of  official  monolingualism,  where  only  one  language  is  used  by  public institutions,  may  seriously  undermine  feelings  of  self‐respect  and  self‐worth among those individuals who happen to identify with other languages. After all, as Rawls  famously argued, “self‐respect depends upon and  is encouraged by certain public features of basic social institutions.”51 As a result, it seems that the identity interests  of  different  language  groups  need  to  be  taken  seriously,  and  therefore, liberals should tread with care when considering whether official monolingualism should  be  endorsed  as  an  acceptable  means  of  pursuing  language maintenance. The  concerns  regarding  identity  should mean  that  liberals  refrain  from  issuing a general endorsement of such an approach. 

 However,  in  contrast  to  De  Schutter,  I  do  not  believe  that  official 

monolingualism  should  be  ruled  out  completely.  One  reason  for  this  is  the  fact while the linguistic identity interests of different people need to be taken seriously, it  is also reasonable to  treat  them as  interests  that only take on significance, and therefore influence language policy decisions, when they are held in common by a sufficiently  large  number  of  people.  The  fact  that  one  individual  on  his  own happens  to  identify  with  another  language  would  surely  not  count  as  a  blow against  the  legitimacy  of  a  policy  of  official  monolingualism.  The  same  would surely  be  true  if  it  was  only  a  very  small  number  of  people  who  happened  to identify  with  another  language.  Rather,  it  seems  reasonable  to  expect  that  a significant  number  of  people  would  need  to  identify  with  a  particular  language                                                                                                                                                                    “Misconceiving Minority  Language Rights:  Implications  for Liberal  Political  Theory,”  in Language Rights and Political Theory,  ed. Will  Kymlicka  and  Alan  Patten  (Oxford:  Oxford  University  Press, 2003), pp. 123‐52, at pp. 139‐43. 48  Helder  de  Schutter,  “The  Linguistic  Territoriality  Principle  –  A  Critique,”  Journal  of  Applied Philosophy, 25 (2008): 105‐120. 49 Ibid., 112. 50 Ibid., 112 and 117. 51 John Rawls, Political Liberalism (New York: Columbia University Press, 1993), p. 319. 

  19

before the refusal to accord it with public recognition begins to appear as an unfair burden.52  

 Furthermore, even in cases where we do find a significant number of people 

identifying with other languages, it is possible that careful contextual analysis may lead  to  the  conclusion  that  some  form  of  monolingualism  can  still  be  deemed acceptable, regardless of the expressive burdens that this may entail. Consider, for example, the following case discussed by Patten.53 Language X is spoken by a clear majority  of  the  population  within  a  particular  territory  and,  moreover,  a substantial proportion of this majority is monolingual X‐speakers. As things stand, a full range of life options is available to these people through the medium of X. In other words,  X  provides  them with  a meaningful  “context  of  choice.”54 However, this  is  not  a  stable  state  of  affairs  as  X  is  not  the  only  language  spoken  by individuals who  live within  the  territory's  borders. A  small,  but  not  insignificant minority speak Y, a language that, internationally, possesses a greater status.     Imagine  now  that  over  a  relatively  short  period  of  time  a  number  of  the bilingual  members  of  the  X‐speaking  community  are  drawn,  due  to  its  greater international prestige,  to using Y  instead of X  in a  series of key domains  (mainly employment  related  ones),  and  this  leads  to  Y  being  normalized  as  the  main language  of  interaction  in  these  domains.  As  a  result  of  this  sudden  linguistic change,  the  large  group  of  monolingual  X‐speakers  become  stranded.  As  Y encroaches as the normal  language of  interaction in an increasing number of key domains, the life opportunities of X‐speakers are curtailed substantially and their ability to enjoy a meaningful context of choice is undermined.    When  a  case  of  language  shift  displays  such  features,  liberals  should  be more  sympathetic  to  calls  for  a  policy  of  official monolingualism  to  be  adopted, since a policy of official X‐Y bilingualism would not halt the sudden language shift that has left the monolingual X‐speakers with an increasingly limited range of life opportunities. However,  given  the  expressive burden  that monolingualism might impose on some Y‐speakers, before fully endorsing the adoption of such a policy, a liberal would need one further condition to be satisfied: the circumstances need to be ones which mean  that  it  is unlikely  that  the monolingual X‐speaking majority will be able to develop competence in the encroaching language. To what extent is 

                                                        52 I set aside for now the issue of whether, in such circumstances, the linguistic identity interests of immigrants should be treated in the same manner as the ones of settled national groups. However, whichever side one happens to take in relation to this debate, I believe that the fundamental point that I make here would still be relevant, namely that a significant number of people would need to identify with a particular language before the refusal to accord it with public recognition begins to appear as an unfair burden. For further discussion of the immigrant/national group dichotomy see see  Carens,  Culture,  Citizenship  and  Community,  pp.  77‐87;  Kymlicka,  Multicultural  Citizenship (Oxford:  Oxford  University  Press,  1995),  pp.  95‐100;  and  Ruth  Rubio‐Marin,  “Exploring  the Boundaries of Language Rights:  Insiders, Newcomers and Natives,”  in NOMOS: Secession and Self­Determination,  Volume  XLV,  ed.  Stephen  Macedo  and  Alan  Buchanan  (New  York:  New  York University Press, 2003), pp. 136‐73. 53 See Patten “What Kind of Bilingualism?” pp. 306‐10. 54 Kymlicka, Multicultural Citizenship, ch. 5; Patten, “What Kind of Bilingualism?” p. 307. 

  20

it  likely  that  this  will  ever  to  be  the  case?  It  will  probably  be  extremely  rare, particularly  if  there  is  an  increasingly  strong  employment  incentive  to  learn  Y. However, as Patten observes, the realization of such circumstances is not beyond possibility.55  Consider,  for  instance,  that  in  our  example  the  majority  of monolingual X‐speakers  live away  from the main population centres. Under such conditions,  the  possibility  of  X‐speakers  achieving  the  required  competence  in language  Y  in  order  to  be  able  to  take  advantage  of  various  employment opportunities may prove to be extremely difficult, given their lack of exposure to it.  

 Therefore, even  in cases where we do  find a significant number of people 

identifying with other languages, concerns for social mobility could allow a liberal to endorse a  language maintenance effort  that was centred on a policy of official monolingualism. For this to occur, the following conditions must be met: the target language  needs  to  be  spoken  by  a  majority  of  the  population  and  a  substantial proportion  of  that  majority  need  to  be monolingual;  it  needs  to  be  clear  that  a policy  of  official  bi‐  or  multilingualism  would  lead  to  a  curtailment  in  life opportunities  for  these  monolingual  speakers  and  that  official  monolingualism would  counter  this  trend;  and,  finally,  it  needs  to  be  clear  that  the monolingual population  is  unlikely  to  be  able  to  learn  the  encroaching  language.56  If  these demanding  conditions  are met  it  can  be  concluded  that  the  expressive  burdens placed on those who do not identify with the target language should be set aside, as the social mobility related burdens that would result from not adopting official monolingualism would be far greater.  

To  summarize,  while  liberals  should  refrain  from  issuing  a  general endorsement to language maintenance efforts that are based on a policy of official monolingualism, given the unfair expressive burden that may be placed on those who view their identity as being closely tied to other tongues, such a policy should not  be  ruled  out  completely.  In  certain  circumstances  monolingualism  may  be deemed acceptable. Firstly, a sufficiently significant number of people would need to  identify  with  another  language  before  the  refusal  to  accord  it  with  public recognition begins to appear as an unfair burden; a handful would not be enough. Moreover,  even  in  cases  where  we  do  find  a  significant  number  of  people identifying with  other  languages,  concerns  for  social mobility  could  still  allow  a liberal to endorse official monolingualism.  

 Nevertheless, despite these caveats, it should be emphasised that it is likely 

that  only  a  limited  amount  of  cases  would  qualify  as  ones  where  official monolingualism  could  be  considered  as  an  acceptable  method  of  pursuing language maintenance. Once again, a case could, potentially, be made in favour of Quebec. However, with regards to most of the other cases where there is a desire to arrest and reverse language shift, the demographic and socio‐economic factors point  in  a  very  different  direction.  This  conclusion  raises  an  important  question Are there any maintenance methods that can be deemed acceptable, from a liberal perspective, when official monolingualism is off the agenda? Or, in such cases, must                                                         55 Patten, “What Kind of Bilingualism?” p. 310. 56 Ibid., p. 309. 

  21

we  conclude  that while  a  democratically mandated  language maintenance  effort may be acceptable  in principle,  it  is  impossible  to pursue  such a goal  in practice without  imposing  excessive  burdens?  In  my  opinion  such  a  conclusion  is  not inevitable. Rather,  a  range of perfectly acceptable maintenance measures  remain available,  even  if  official  monolingualism  happens  to  have  been  dismissed.  The nature  of  these measures will  become  clearer  as  we  turn  to  our  third  and  final example of language maintenance in action.  Example 3   This is a case where a policy of official multilingualism has been adopted. Thus, in contrast  with  the  two  previous  examples,  the  language  targeted  by  the maintenance  effort  is  not  the  only  one  that  is  accorded  public  recognition. However,  the  policy  of  official multilingualism  is  implemented  alongside  a wide‐ranging programme that specifically seeks to promote the prospects of the target language  and  to  halt  any  shift  that  may  be  in  progress.  It  features  some  of  the following initiatives: public funding for campaigns that encourage target language speakers  to  use  it  wherever  possible  and  to  transfer  it  to  their  children;  public funding  for  courses  that  teach  the  target  language  to  adults;  public  funding  for ventures  that provide opportunities  to use  the  target  language  in  informal  social settings,  such  as  youth  or  social  clubs;  public  funding  for  a  target  language television  channel  and  radio  service;  public  funding  to  support  book  publishing through  the  medium  of  the  target  language;  and  public  funding  to  support  the publication of a target language newspaper. Moreover, these efforts to expand the range  of  domains  in which  the  target  language  can  be  seen,  heard  and  used  are accompanied  by  efforts  to  maintain  a  sustainable  community  of  speakers.  For example,  policies  in  fields  such  as  economic  development  and  land use planning include a consideration of  linguistic sustainability and give public  institutions the right  to  oppose  certain  schemes  if  it  is  deemed  that  they  will  undermine  the prospects of the target language by facilitating harmful population movement.57      The  first  question  that  needs  to  be  addressed  in  relation  to  this  case  is whether it should be considered as an example of language maintenance at all, as in  terms  of  official  public  recognition  the  state  is  not  favouring  a  particular language. Therefore, initially it may appear to some as if there is little to separate this  approach  and  the  neutral  approach  advocated  by  Patten,  where  the  state explicitly  refrains  from seeking a particular  linguistic outcome. However, making such  an  assumption  would  be  misguided,  as  there  are  important  differences between the two cases. Here the policy of official multilingualism is only part of the story.  It  is  supplemented  by  a  series  of  further  publicly  funded  initiatives  that                                                         57 A good example of a  language maintenance effort  that  is consistent with this description  is the case of  the Welsh  language. For  further  information see  the Welsh Government's Welsh  language action plans. For the period between 2003 and 2011 see: Iaith Pawb: A National Action Plan for a Bilingual Wales (Cardiff: Welsh Government, 2003). Available from: http://wales.gov.uk/topics/ welshlanguage/publications/iaithpawb/  ?lang=en  [Accessed  10  November,  2011].  For  the Government’s plans between 2012 and 2017 see: A Living Language: A Language for Living (Cardiff: Welsh  Government,  2012)  Available  from:  http://wales.gov.uk/topics/welshlanguage/ publications/ wlstrategy2012/?skip=1&lang=en [Accessed 2 April, 2012]. 

  22

specifically seek to promote the long‐term prospects of the target language. Steps are  taken  to  encourage  those  who  speak  it  to  do  so  wherever  possible  and  to transfer the language to their children. Those who do not speak the language are given opportunities to learn it. Moreover, the state takes an interest in the impact of macro forces such as population movement. This means that, in contrast to the neutral  approach,  the  state has not adopted a disinterested attitude. Rather,  it  is explicitly concerning itself with the degree to which the target language flourishes or declines over time. Therefore, this third case should also qualify as an example of language maintenance.     Nevertheless,  the  question  of  how  liberals  should  view  the  particular maintenance  measures  employed  in  this  case  remains.  Does  a  policy  of  official multilingualism,  supplemented  by  a  programme  of  additional  support  for  the target  language  (mainly  in  the  form  of  public  subsidy),  conform  to  the  two  key liberal  constraints?  In  relation  to  the  first  constraint  ‐  the  need  for  the  state  to respect  key  individual  freedoms  ‐  there  seems  to  be  no  problem.  Here,  as  in Example 2, there is no effort to curtail provisions such as freedom of expression or the  freedom  to exit. However, what about  the  second constraint? Does  this  third example of language maintenance also avoid the charge of imposing unfair costs or burdens on individuals?    The main objection  to a  language maintenance effort based on a policy of official  monolingualism  was  the  manner  in  which  such  a  policy  imposes  unfair expressive  burdens  on  those  individuals  who  do  not  identify  with  the  target language,  but  rather  with  another  tongue.  Could  the  maintenance  measures implemented in relation to Example 3 be opposed on similar grounds? Initially, it is difficult  to  see  how  such  a  claim  could  be  sustained.  The  fact  that  the  language maintenance  effort  occurs  within  the  framework  of  a  policy  of  official multilingualism  means  that  in  terms  of  the  territory's  linguistic  landscape  no particular  language  is  systematically  accorded  a  higher  status  than  others.  As  a result,  claims  regarding  symbolic  degradation  by  individuals  who  identify  with languages other than the target language would seem to possess less force.     These individuals may respond by claiming that while the territory's policy of formal official multilingualism does not cause any symbolic harm, the prospects of  another  language  are  still  being  supported  systematically, mainly  through  the allocation  of  public  funds,  and  that  this  is  perceived  as  a  slight.  However,  this argument should also be dismissed. Consider the case of the Welsh  language and the  public  funds  accorded  to  the  various  ventures  that  seek  to  promote  its prospects.58 The aim of these ventures is not to promote Welsh at the expense of English:  they  do  not make  it  more  difficult  for  those  who  wish  to  identify  with English to live their lives through the medium of that language, nor do they seek to 

                                                        58 See Welsh Government,  Iaith Pawb, pp. 42‐3, 51‐2.  Indeed,  there are signs  that  these efforts  in favour of the Welsh language are bearing fruit. After decades of continues decline, the results of the 2001 census showed that there had been an increase in the numbers of Welsh speakers. Moreover, it is widely expected that the results for the 2011 census, due out later this year, will show a further increase. 

  23

persuade  these  people  that  a  life  lived  through  the medium  of Welsh  would  be more worthy. Moreover,  the public  subsidy does not give an unfair advantage  to those  who  identify  with  Welsh:  it  does  not  lead  to  the  creation  of  goods  or opportunities that are not already widely available through the medium of English. Therefore,  even  in  this more  limited  sense,  it  can  be  concluded  that  the  type  of maintenance measures implemented in relation to Example 3 do not impose unfair expressive burdens on individuals.     However, what about the financial burden that individuals are expected to shoulder  as  public  funds  are  used  to  subsidise  various  language  maintenance measures?  Could  those who  do  not  support  the  language maintenance  effort  be able  to  argue  that  it  is  unfair  to  expect  them  to  pay,  through  taxation,  for  such activities?  In other words, would  they be able  to argue  that  it  is unfair  to expect them to subsidise initiatives that promote the preferences of others?        If  this  requirement  were  placed  on  them  without  any  prior  democratic debate  then,  from  a  liberal  perspective,  these  opponents  would  have  a  case. However,  if  the decision to pursue language maintenance was the result of a free and fair democratic debate, which is, as has been established earlier, the case here, then  their  complaint would not  hold  the  same  force.  Supporters  of  the  language maintenance  effort would  be  able  to  point  out  that  during  the  preceding  debate opponents  were  free  to  argue  against  the  use  of  public  funds  to  promote  the prospects  of  the  target  language  and  to  advocate  in  favour  of  other  preferences. Also  they  would  be  able  point  out  that  although  the  decision  eventually  went against  them,  opponents  are  not  required  now  to  keep  quiet  or  to  refrain  from voicing  any  discontent.  For  example,  it  would  be  perfectly  legitimate  for  an opponent to write to the press explaining why he or she believes that pursuing an alternative path would have been more advisable. However, given that the debate followed fair democratic procedures, those who find themselves on the losing side, and  are,  therefore,  asked  to pay  through  taxation  for  initiatives  that  they do not personally support would not be able to claim unfairness. All that has happened is that the democratic process has led to the endorsement of one set of preferences over another. Indeed, if we concluded that individuals could claim unfairness every time public resources were used in a manner that they did not endorse personally, the space left for democratic politics would be curtailed substantially. Thus, when adopted on  the basis of  a democratic  consensus,  the maintenance measures  that characterize  Example  3  would  not  involve  the  imposition  of  unfair  financial burdens.    Therefore,  looking  back  over  the  three  different  examples, what  have we learned  regarding  the  type  of  practical  measures  that  could  be  implemented  as part of a  liberal  language maintenance effort? Initially,  it was established that the type of coercive measures that characterized Example 1 should be deemed morally unacceptable,  regardless of  the circumstances,  since  they  transgress a number of key individual freedoms. Following that, it was established that a policy of official monolingualism, similar to that which characterized Example 2, should also, on the whole,  be  classed  as  unacceptable,  because  of  the  expressive  burdens  it  would 

  24

place  on  those  who  do  not  identify  with  the  target  language.  However,  it  was acknowledged  that  these  expressive  burdens  could  be  set  to  one  side,  and monolingualism  could  be  endorsed,  in  a  limited  number  of  cases where  certain conditions are met. Finally, it was established that, provided the decision to pursue language maintenance was based on the existence of a democratic consensus, the type  of  measures  that  characterized  Example  3  should  be  considered  perfectly acceptable from a liberal perspective. As was demonstrated, a maintenance effort that  was  based  on  a  policy  of  official  multilingualism,  supplemented  by  a programme  of  additional  support  for  the  target  language  (mainly  in  the  form  of public  subsidy),  did  not  transgress  either  of  the  two  key  constraints.  It  did  not curtail  key  individual  freedoms,  nor  did  it  impose  unfair  burdens,  neither expressive nor financial. Moreover, given the limitations placed on the adoption of official monolingualism, it is likely that these are the type of language maintenance measures that a liberal would be willing to endorse most of the time.  Conclusion  This paper has sought to set out the features of a  liberal approach to the issue of language  maintenance.  It  has  been  argued  that  liberals  should  view  language maintenance efforts as morally permissible endeavours, provided they satisfy two important  conditions.  Firstly,  that  the  decision  to  pursue  maintenance  should reflect a democratic consensus within society. Secondly, that the laws and policies implemented  in  pursuit  of maintenance  should  not  transgress  traditional  liberal constraints:  namely,  that  they  do  not  curtail  key  individual  freedoms;  and,  that they do not, as far as possible, impose unfair burdens or costs on individuals    While  developing  this  argument  the  work  of  other  contributors  to  the emerging  normative  debate  on  language  policy  were  discussed  and  critiqued. Firstly, when discussing the conditions under which a liberal should be willing to endorse language maintenance, it was argued that Patten's insistence on “plausible and  urgent”  reasons  of  social  utility  is  too  restrictive,  and  that  a  much  more appropriate condition would be the existence of a democratic consensus. Secondly, when discussing the kind of practical measures a liberal should be willing to rule in or  out  when  pursuing  language  maintenance,  it  was  argued  that,  apart  from  in limited  number  of  cases,  the  type  of  official  monolingualism  endorsed  by  Jean Laponce  and  Philippe  Van  Parijs  should  be  classed  as  problematic.  However, despite these caveats, it was concluded that a wide range of promotional methods could still be classed as acceptable from a liberal perspective and if  implemented properly  these  methods  would  have  a  substantial  impact  on  the  prospects  of various languages.