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LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS
ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO
Trabajo de grado para optar al título de Abogadas
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE
LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE
LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO
MONICA PASTOR MAHECHA XIMENA ROJAS MURCIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS
ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO
MONICA PASTOR MAHECHA XIMENA ROJAS MURCIA
Trabajo de grado para optar al título de Abogadas
Director
Doctor LUIS FERNANDO RESTREPO ARAMBURO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTA 2001
TABLA DE CONTENIDO pág. INTRODUCCION 1 1. ASPECTOS GENERALES DEL DESPLAZAMIENTO
FORZOSO EN COLOMBIA 6
1.1 DESPLAZADO: NOCION Y NATURALEZA 6 1.2 SITUACION ACTUAL DE LOS DESPLAZADOS EN
COLOMBIA 11
1.2.1 Causas del desplazamiento 11 1.2.2 Departamento expulsores y receptores 14 1.2.3 El desplazamiento en cifras 18 1.2.4 Algunas características de los desplazados 21 1.2.5 Necesidades prioritarias de los desplazados 26 1.2.6 Asistencia actual a los desplazados 28 1.3 CONCLUSIONES 30 2. CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO: DE LA
CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA
32
2.1 FASES DEL DESPLAZAMIENTO 32 2.1.1 Primera fase del desplazamiento forzoso 34 2.1.2 Segunda fase del desplazamiento forzoso 35 2.1.3 Tercera fase del desplazamiento forzoso 36 2.1.4 Cuarta fase del desplazamiento forzoso 36 2.2 DE LA CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO 37 2.2.1 Definición 37 2.2.2 Gestión económica 40 2.2.3 Trabajo 42 2.2.4 Proceso agrario 44 2.2.5 Vivienda 49 2.2.6 Educación 49 2.2.7 Salud 51 2.3 CONCLUSIONES 51 3. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE
DESPLAZADOS 53
3.1 GENERALIDADES 54 3.1.1 Fuentes del Derecho Internacional 54 3.1.2 Relación entre el Derecho Internacional y el
ordenamiento interno 57
3.1.3 Bloque de constitucionalidad 59 3.2 MARCO NORMATIVO 62 3.2.1 Principios relativos a la prevención del desplazamiento
forzoso 63
3.2.2 Principios relativos a la responsabilidad del Estado 68 3.2.3 Principios relativos a los derechos 79 3.2.4 Principios relativos a grupos especiales 89 3.2.5 Principios relativos a la legislación 97 3.2.6 Principios relativos a las organizaciones no
gubernamentales 98
3.2.7 Principios relativos al retorno 99 3.2.8 Principios relativos a la adjudicación de tierras 103 3.2.9 Principios relativos al proyecto productivo 105 3.3 COMENTARIOS FINALES 111 3.4 CONCLUSIONES 113 4. JURISPRUDENCIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES
DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA 118
4.1 LA CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA Y LA ACCION DE TUTELA
119
4.2 EL DESPLAZAMIENTO Y LA VULNERACION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
131
4.2.1 Pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de los fallos de tutela
132
4.3 DERECHOS VULNERADOS EN EL DESPLAZAMIENTO 147 4.3.1 Derecho a la vida 148 4.3.2 Derecho a la dignidad 152 4.3.3 Derecho a la integridad 157 4.4 DERECHOS VULNERADOS EN LA CUARTA FASE O
FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA
162
4.4.1 Derecho de asociación 162 4.4.2 Derechos de la familia, de la mujer y de los niños 163 4.4.3 Derecho a la igualdad 165 4.4.4 Derecho a la vivienda digna 167 4.4.5 Derecho a la propiedad 169 4.4.6 Derecho a la libertad de trabajo u oficio 171 4.4.7 Derecho al debido proceso 173 4.4.8 Derecho a la libertad de domicilio 176 4.5 COMENTARIOS FINALES 176 4.6 CONCLUSIONES 177 5. COMPROMISOS DEL ESTADO COLOMBIANO
FRENTE A LOS DESPLAZADOS 182
5.1 LOS JUECES DE TUTELA FRENTE A LA SITUACION DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA
186
5.2 EL PROBLEMA CULTURAL DE LA ESTIGMATIZACION 192 5.3 CONCLUSIONES 198 BIBLIOGRAFIA 204
INTRODUCCIÓN
El desplazamiento forzoso en Colombia no ha sido una cuestión reciente, pues se
trata de un fenómeno que se ha estado viviendo desde los años cuarenta, cuando se
agudizó la violencia partidista a raíz de los enfrentamientos suscitados por la defensa
de las ideologías correspondientes al partido político al que pertenecían. Como
consecuencia, quienes no hacían parte de la filosofía política predominante en una
zona rural determinada y, con el propósito de proteger sus vidas y las de sus
familias, se veían obligados a desplazarse hacia las ciudades o a lugares distintos.
En la actualidad, las catástrofes naturales, la violencia producida por enfrentamientos
entre la guerrilla, los paramilitares y el ejército nacional, la falta de tecnificación del
campo, la industrialización y, la búsqueda de una mejor calidad de vida en las
ciudades, se han constituido en causas simultáneas de ese desplazamiento. Como
consecuencia, el conflicto armado no se convierte en la causa exclusiva de la
migración forzosa en Colombia, como a simple vista podría concluirse de la nueva
normatividad que, sobre el desplazamiento en concreto, comenzó a promulgarse a
partir de 1997. Sólo fue desde de esa fecha que el Gobierno tuvo conciencia de la
magnitud del asunto y optó por tomar medidas al respecto, pero no por ello debe
entenderse que se trata de una cuestión novedosa.
Sin perjuicio de lo anterior, la inminencia de la realidad conduce a la consideración
del conflicto armado como la principal y actual causa del desplazamiento forzoso en
Colombia. Es así como este Trabajo de Tesis presta especial atención al
desplazamiento como consecuencia del conflicto armado que atraviesa el país.
La Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de tres fallos de tutela donde se
analizaron casos de desplazamiento forzoso originados por el conflicto armado,
estableció qué derechos fundamentales se encontraron vulnerados sin delimitarlos
en un momento determinado en el proceso de desplazamiento. Al no circunscribirse
a una fase determinada pues como se verá en este Trabajo de Grado en el
desplazamiento se presentan fases que atienden a las necesidades que se van
generando en éste, da lugar a un vacío en la jurisprudencia y desconoce la
oportunidad con que cuenta para orientar la actividad del Estado hacia el respeto de
la Constitución Política y de los Derechos Humanos.
En efecto, como también se analizará, el Estado colombiano ha adquirido
compromisos tanto a nivel nacional, mediante la promulgación de leyes y decretos,
así como en el ámbito internacional, en virtud del bloque de constitucionalidad
consagrado en el artículo 93 de la Constitución Política.
Cabe precisar, que este Trabajo de Grado se concreta en el estudio de la cuarta fase
del desplazamiento o, fase de estabilización o consolidación socioeconómica, pues
se encuentra que también se está frente a un vacío en la jurisprudencia
constitucional en la medida en que no se han precisado los derechos fundamentales
que se vulneran en éste y, no ha habido un pronunciamiento sobre las obligaciones y
compromisos que ha adquirido el Estado concretamente frente a esa etapa.
Como se verá, el Estado cuenta con un considerable marco normativo que requiere
de su ejecución. De allí la importancia que reviste la jurisprudencia de la Corte
Constitucional por cuanto complementa la actividad del Estado, concretamente en lo
que respecta a los derechos fundamentales en esa fase.
Resulta importante concentrarse en el estudio de la cuarta fase, no sólo por el vacío
jurisprudencial, sino también, en la medida en que ésta cierra de manera terminante
el proceso del desplazamiento y así, permitirá el cese definitivo de la vulneración de
los derechos fundamentales de esas personas y, su regreso a la vida económica y
social.
Partiendo del análisis de los fallos de tutela sobre desplazados adoptados por la
Corte Constitucional, de los instrumentos internacionales que en virtud del bloque de
constitucionalidad se han incorporado a normatividad nacional, y de las disposiciones
internas sobre la materia, se buscará establecer los vacíos en esa jurisprudencia,
definir los derechos fundamentales que pueden resultar vulnerados en la cuarta fase
del desplazamiento y, por último, determinar si el marco normativo respalda o no, la
protección de tales derechos.
Así mismo, se demostrará cómo la acción de tutela, en la medida en que el
desplazamiento forzoso involucra necesariamente la vulneración de derechos
fundamentales, aparece como mecanismo idóneo para proteger y garantizar los
derechos de los desplazados. Este se convierte en un paso hacia la aproximación
entre la discusión teórica y la aplicación práctica conforme a las necesidades reales
de este grupo de personas.
De esta manera, se puede observar que este Trabajo de Grado no se concentra en
el creciente número de la población desplazada, sino en la vulneración de derechos
fundamentales que se pueden vulnerar con ocasión a éste.
Finalmente, es importante precisar que, si bien los conceptos de desplazado y
refugiado encierran ideas distintas, en la medida en que las realidades son similares
se pueden manejar de forma paralela. Sin embargo, para efectos de este estudio,
esta posibilidad no se contempla, dejando abierta la inquietud para ser desarrollada
en otro Trabajo de Grado.
1. ASPECTOS GENERALES DEL DESPLAZAMIENTO
FORZOSO EN COLOMBIA
1.1 DESPLAZADO: NOCIÓN Y NATURALEZA
Este capitulo no pretende profundizar en todos y cada uno de los aspectos
particulares del desplazamiento forzoso en Colombia. Simplemente busca plantear
los lineamientos básicos sobre la materia, para con ello ubicar al lector en la temática
y su vez, dar una visión amplia pero completa de la problemática que se vive día a
día en Colombia.
Es por ello que se presentarán algunas definiciones de desplazado para adoptar una
en concreto. Luego, se presentará una panorámica de las especiales condiciones
que caracterizan el fenómeno en Colombia. A su vez se expondrá con claridad
quiénes son los desplazados internos para identificar el sector al que se dirige la ley
y la actividad estatal. No obstante lo anterior, se deja presente desde ya que, la
naturaleza del desplazamiento se encuentra en la definición que de él han edificado
las organizaciones internacionales y ha sido heredada por el ordenamiento interno.
Tanto la doctrina, la ley colombiana, las normas de derecho internacional humanitario
y la jurisprudencia, han trabajado en definir el concepto de desplazado y así,
establecer el ámbito de acción encaminado a la protección de ese sector de la
población.
La Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA) los
describe como,
“Toda persona que se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones causadas por el hombre : conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público1”.
En los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
“(...) se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”2.
Una noción similar contemplada en la Conferencia de Cartagena sobre Refugiados
(1984), es adoptada por el legislador colombiano en el artículo 1° de la Ley 387 de
1997 3. La norma establece que desplazado es,
1 Ibídem 2 E/CN.4/1998/Add.2 3 Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.
“(...) toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
La jurisprudencia constitucional4 definiendo al desplazado interno, destaca “dos
elementos cruciales” que se encuentran en las diversas nociones que hay sobre
éstos. Esos elementos son, “la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”5. Con base en esta
apreciación, la Corte Constitucional concluye que determinadas personas adquirirán
la calidad de desplazado, en la medida en que las circunstancias en que se
encuentren configuren esas dos condiciones. Como consecuencia, se considera que
la certificación proferida por el Ministerio del Interior, y que concede la categoría de
desplazado interno, es una formalidad que corrobora una situación fáctica apreciable
en la realidad de esas personas. Sostiene que,
(...) el carácter de desplazados internos de quienes han interpuesto la presente tutela no surge tanto de la propia certificación que el Ministerio del Interior les ha dado individualmente a cada uno de los solicitantes de la acción, mediante documentos que obran en el expediente, cuanto de la realidad objetiva...porque está demostrado que el retiro del lugar natural que los campesinos tenían, no se debió a propia voluntad de ellos, sino a la coacción injusta de grupos armados que no solamente amenazaron la vida de los colonos de la hacienda Bellacruz, sino que les quemaron las casas y como si fuera poco ya han sido asesinados dirigentes de ese núcleo de desplazados (...)
4 T 227del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 5 ibidem
El procedimiento de inscripción se considera como un requisito necesario para que el
Estado, a través del Ministerio del Interior, canalice la atención en aquellas personas
que aparecen identificadas como desplazados. En este sentido, se ha dicho que,
A partir de ese momento [de la certificación de deslazamiento y la inclusión en los programas de adjudicación de tierras del INCORA], el desplazado adquiere otros derechos que se contraen al suministro de la asistencia de emergencia y al tener acceso a los programas de retorno voluntario o asentamiento en otra región del país, que le brinde seguridad personal y familiar, hasta lograr su reincorporación social, momento a partir del que se extingue el derecho.
La misma ley contempla en el artículo 32, las exigencias que las personas deben
cumplir para identificarse formalmente como desplazados y ser receptoras de los
beneficios que se consagran ahí. Los requisitos se concretan en el siguiente
procedimiento.
1. Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y 2. Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal. Parágrafo. Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
Se trata entonces, de un procedimiento administrativo que se impulsa por la actividad
del particular víctima del desplazamiento y que concluye con la adquisición de una
calidad que lo hace titular de determinados derechos.
En definitiva, se puede decir que, una aproximación hacia la noción de desplazado
interno demanda la integración de los conceptos traídos de la normatividad
internacional y nacional, con las precisiones hechas por la jurisprudencia y de la
doctrina. Así, la persona desplazada será aquella que concretamente está frente a
las condiciones reales y esenciales más que a las puramente formales resultantes de
la certificación y la consecuente inscripción en las instancias del Ministerio del
Interior. Para efectos de este trabajo de grado, se acoge entonces la definición de
desplazado contemplada en el artículo 1° de la Ley 387, prescindiendo de lo
dispuesto en el artículo 32 ibídem, por considerarse como un hecho declarativo y no
constitutivo de la calidad de desplazado.
1.2 SITUACIÓN ACTUAL DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA
Las particulares condiciones que caracterizan el fenómeno estructural del
desplazamiento por la violencia en Colombia6, exigen un tratamiento particular en el
planteamiento de las políticas, instituciones y organismos relacionados con este
proceso, así como demanda una ejecución adecuada de esos mecanismos.
6 Diversidad en las formas de desplazamiento (éxodos campesinos, desplazamientos familiares y/o desplazamientos individuales); duración del fenómeno (temporales, definitivos, intermitentes); sitios de origen y de destino (zonas afectadas por la violencia) y; actores involucrados (ONG´s, entidades estatales)
1.2.1 Causas del desplazamiento
En cuanto a las causas que dan lugar al desplazamiento en Colombia se identifican
varias razones que giran directamente en torno a los actores del conflicto armado. En
efecto se encuentran como responsables a los grupos guerrilleros, los grupos de
extrema derecha, y la fuerza publica. Así lo sostiene la Red de Solidaridad Social
(RSS),
(...) en un análisis de la proporción en que cada uno de los estos grupos contribuye al desplazamiento forzado, señala que ha variado sustancialmente, mostrándose un gran incremento en la participación de las AUC frente a una disminución de la Fuerza Pública y una fluctuante participación de la guerrilla (con tendencia a incrementarse en los últimos meses).7
Por otra parte el Plan Colombia sostuvo en términos generales que,
En el conflicto hay tres protagonistas. Al lado de la guerrilla existen las FARC y el ELN, cuyas raíces son los movimientos agrarios y la guerra fría respectivamente. Del otro lado, existen los grupos de autodefensa al margen de la ley, quienes buscan una solución armada al conflicto guerrillero, y un reconocimiento político mayor para su organización. Finalmente, y en medio del fuego cruzado se encuentra la gran mayoría de los colombianos, quienes en muchas ocasiones sufren en manos de los actores armados. 8
Otras fuentes presentan concretamente la situación de violencia, en distintas zonas
del país, ocasionada por los actores anteriormente mencionados, y que ofrecen una
visión más gráfica de la situación que se está presentando,
7 FUENTE: GTD7. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001. Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados. 8 Plan Colombia
“Se registra una presencia importante de las FARC y el ELN en la región (Magdalena Medio) y un avance de las AUC en zonas anteriormente controladas por la insurgencia afectando a la capital regional, Barrancabermeja”. 9 “La situación de violencia (en el Putumayo) es generalizada y existe un fuerte control social por parte de las AUC y de las FARC. Se han producido combates en las áreas rurales de los municipios de La Hormiga, Orito, La Dorada/San Miguel (FARC/AUC) y del Alto Putumayo, Santiago (Ejército/FARC). Hay rumores sobre el restablecimiento del paro armado a partir de mediados de enero. Podría darse también una ofensiva militar en el área rural de Puerto Asís (Teteyé, Puerto Vega). A esta situación se añade el impacto del Plan Colombia mediante las fumigaciones y los operativos militares en la zona incluida entre los ríos Caquetá y Putumayo (Piñuña Negro y Blanco, Puerto Ospina, Solano), y más al sur del departamento (Valle de Guamuez/San Miguel). Se espera que la suscripción de "Pactos Sociales" en la zona tenga como efecto la reducción de la tensión y de los desplazamientos”.10
Partiendo de este supuesto que permite afirmar que las fuerzas públicas
desempeñan un papel activo frente al desplazamiento, también se encuentra que
dentro de sus instituciones hay una mayor o menor participación en las causas que
generan la movilización forzosa de personas. La Defensoría del Pueblo realizó una
compilación de quejas de las cuales se puede destacar la siguiente,
La “desagregación de las estadísticas por presuntos responsables” en tratándose de la fuerza pública frente a la vulneración o amenaza de derechos, respecto al “derecho a no ser desplazado” se encuentra el Ejército Nacional como el principal comprometido con el 95% de las quejas (19) y el 5% restante (1) en manos de la Policía Nacional. En el derecho a la circulación, el Ejercito aparece con un 37.93% y la Policía Nacional con un 62.07% de las quejas recibidas en esa materia. 11 De las “presuntas conductas violatorias o vulneratorias de derechos ejercidas por grupos armados de oposición (guerrilla)”, el desplazamiento
9 GTD. Op. Cit. 10 Ibidem. 11 Estadísticas de quejas de la Defensoría del Pueblo. www.defensoría.org.co
forzado comprende un 26,02% del total de quejas recibidas sobre ese grupo12
En el documento que se cita, se presentan las conductas que ejecutan los actores y
que vulneran derechos fundamentales de esas personas, como se anota a
continuación,
En cuanto a las razones del desplazamiento se establece “que aducen esas poblaciones para su desplazamiento, se discriminan de la siguiente manera: amenazas 34%, miedo 18%, asesinatos 14%, enfrentamiento 10%, y masacres 9% (el porcentaje de masacres ha crecido en el último semestre de 2000)”. 13
Cabe entonces concluir al respecto que siendo el conflicto armado la principal causa
del desplazamiento, y entendiendo que éste no proviene exclusivamente de los
agentes al margen de la ley, merece una especial atención concentrar los esfuerzos
en superar el conflicto armado como parte fundamental de la etapa de prevención, y
así, evitando el desplazamiento se puedan prescindir de las etapas posteriores, y
finalmente se dé un tratamiento idóneo a esta situación.
1.2.2 Departamento expulsores y receptores
Un punto que es de constante análisis es el relativo a los departamentos receptores y
expulsores de personas desplazadas en Colombia.
12 Ibid 13 GTD. Ob. Cit.
Con base en la información obtenida en el Sistema Único de Registro de la Red de
Solidaridad Social14, el número total de hogares incluidos en éste equivale a 58.295.
Las mayores concentraciones se encuentran en los departamentos caracterizados
por ser escenario del conflicto armado, es decir, Antioquia (11.729), Bolívar (7.899),
Caquetá (2.088), Cesar (2.690), Chocó (2.475), Córdoba (2.268), Magdalena (3.495),
Meta (2.663), Norte de Santander (1.724), Putumayo (1.403), Santander (1.878),
Sucre (2.958), Tolima (2.195), Valle del Cauca (2.141). Esto equivale a un 81,66%
del total de los hogares expulsados.
De los departamentos receptores, se destacan los siguientes. Antioquia (9.632),
Atlántico (3.801), Bogotá (3.760), Bolívar (4.859), Córdoba (3.023), Magdalena
(2.833), Meta (2.512), Santander (3.285), Sucre (4.605), Valle del Cauca (3.106)
Atlántico aparece como expulsor de 22 familias y receptor de 3.801; Bogotá 17
excluidos y 3.760 familias desplazadas recibidas. Bogotá comprende el 6,45% del
total de esos hogares y el departamento que más hogares recibidos reporta es
Bolívar representando un 8,34%.
El Grupo Temático de Desplazados concluye que,
“El desplazamiento se origina fundamentalmente en zonas rurales con fuerte actividad de los actores armados y donde el Estado está ausente, ó tiene una presencia muy débil. Los desplazados se dirigen principalmente a las zonas marginales de los centros urbanos agravando la situación de los cinturones de pobreza. En este sentido, presentan una situación
14 Sistema Único de Registro; Fecha de corte: 19 de Abril de 2001. Red de Solidaridad Social. www.red.gov.co
particularmente preocupante la ciudad de Bogotá en primer término; pero también Barranquilla, Medellín, Cali y Cartagena. El Grupo estima que los cinco departamentos que requieren mayor atención son: Antioquia, Chocó, Bolívar, Santander y Putumayo. Igualmente, es muy preocupante la situación de desplazamiento en: Sucre, Cesar, Norte de Santander, Valle, Cauca, Nariño y Caquetá”15.
Sobre el mismo tema el documento CONPES 3057 de 1999 expone lo siguiente,
Desde el punto de vista de la evolución geográfica, el fenómeno del desplazamiento interno causado por el conflicto armado involucra a 139 municipios. De estos, 80 municipios exclusivamente expulsan población por causa del conflicto armado, 40 expulsan y reciben, y 19 son sólo receptores de población desplazada (...). Los municipios expulsores se concentran fundamentalmente en el Urabá ampliado, el centro del Choco, el sur de Bolívar, el Magdalena Medio, el Catatumbo, la Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Guaviare, Caquetá y Meta. Los municipios que reciben población desplazada son, en general, grandes y medianas ciudades”.
Del Sistema de Información RUT Sección de Movibilidad Humana presenta un
consolidado nacional de información disponible hasta septiembre de 2000.
15 GTD. Ob. Cit.
DEPARTAMENTO16 TOTAL PERSONAS
BOLIVAR 21.857
META 10.188
ANTIOQUIA 6.966
SANTANDER 1.501
CESAR 1.481
CORDOBA 967
VALLE DEL CAUCA 835
CASANARE 614
GUAVIARE 507
BOGOTA 450
SUCRE 501
BOYACA 55
CUNDINAMARCA 8
VAUPES 12
ATLÁNTICO 2
VICHADA 5
OTROS 635
TOTAL 46.584
De todo lo anterior se puede concluir, que los principales departamentos calificados
como expulsores son Bolívar, Cesar, Córdoba, seguidos por Antioquia, Magdalena,
Sucre, Caquetá y Meta. Así mismo, se pueden clasificar como mayores receptores a
Antioquia, Atlántico, Bogotá y Valle del Cauca. No sobra resaltar que estos últimos
representan las grandes ciudades de Colombia; mientras que los mayores
expulsores comprenden dos zonas a saber, la noroccidental y la suroriental, pues
son zonas que se caracterizan por ser centros del conflicto armado.
16Sistema de información RUT Sección de movilidad humana consolidado nacional Datos disponibles hasta septiembre de 2000, En: GTD16. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001. Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados.
1.2.3 El desplazamiento en cifras
En cuanto a la magnitud de la población desplazada en Colombia existen varias
cifras presentadas por distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales.
Las estadísticas recogidas por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la
Red de Solidaridad Social (RSS) y el CODHES, reflejan un crecimiento alarmante
tanto en el número de personas recientemente desplazadas, como el de aquellas
que ya habían migrado pero cuyas condiciones inhumanas se mantienen.
Según lo establecido por la Red de Solidaridad Social, para el año 2000 la población
se acercó a un numero de 125.000 personas. Por otro lado, el Comité Internacional
de la Cruz Roja a partir de su labor de asistencia identifica un total de 112.412
personas durante el periodo comprendido entre enero y noviembre de 2000.17
Como resultado de un análisis trimestral del desplazamiento en distintos
departamentos del País, el CODHES concluye que durante el año 2000 se desplazó
un total de 315.384 personas.
TRIMESTRES DEL 200018
DEPARTAMENTO 1° 2° 3° 4° TOTAL
ARAUCA 105 287 196 543 1131
ANTIOQUIA 4577 8892 21715 11067 46251
ATLÁNTICO 10760 2773 5330 2029 20892
BOGOTA 5080 9620 5450 22820 42970
17 Cfr. GTD. Ob. Cit. 18 Estadísticas de CODHES – Año 2000, En: GTD. Ob. Cit.
BOLIVAR 11160 2500 8860 4836 27356
BOYACA* 850 1100 469 2419
CALDAS 459 91 850 497 1897
CAQUETA 258 300 940 2120 3618
CASANARE 132 1138 970 475 2715
CAUCA 653 655 890 3650 5848
CESAR 1821 1930 1667 822 6240
CORDOBA 2290 1900 2207 2346 8743
CUNDINAMARCA 550 1300 3000 1318 6168
CHOCO 4221 2104 2070 428 8823
GUAJIRA 140 1035 1400 760 3335
HUILA 1375 1800 3547 2843 9565
MAGDALENA 4895 19648 3800 6626 34969
META 391 730 1800 516 3437
NARIÑO 340 700 3208 1984 6232
NTE SANTANDER 1396 1750 2685 1482 7313
PUTUMAYO* 650 1833 3549 6032
QUINDIO* 200 276 476
RISARALDA 262 2620 1441 441 4764
SANTANDER 678 350 2501 4735 8264
SUCRE 2369 400 3398 985 7152
TOLIMA 880 5520 4704 873 11977
VALLE 2164 8300 5463 10870 26797
TOTAL 56956 77843 91225 89360 315384
* Estos departamentos no tienen información el primer trimestre del año
El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), en su documento
3057 del año 1999 presentó unas proyecciones elaboradas por algunos de los
organismos ya citados, y que permiten concluir que las cifras estimadas no se alejan
de las cifras que se presentaron para el año 2000. En efecto se sostuvo,
El documento CONPES 3057 de noviembre de 1999 estimó que existían en Colombia 400.000 personas desplazadas forzosas que requerían atención, y que desde 1996 anualmente se ha desplazado un número cercano a 25.000 familias (125.000 personas). Si a esta cifra se suma la estimación de la RSS sobre el desplazamiento para el año 2000 estaríamos frente a una cifra oficial acumulada de unos 525.000 desplazados que requieren atención. Por su lado las ONG estiman que el desplazamiento acumulado desde 1995 podría superar los 2 millones de personas. En este total no existen datos sobre los desplazados que regresaron a sus lugares de origen
ó se reubicaron. De la misma manera, el dato acumulado tampoco permite conocer la proporción de personas que se desplazaron en más de una ocasión19.
El Grupo Temático de Desplazamiento (GTD)20 analiza esa información y logra unas
observaciones cuya referencia es importante21.
“A partir de agosto de 2000, se ha observado un agravamiento de la crisis humanitaria y un deterioro de las condiciones de seguridad lo que afecta la protección de las poblaciones civiles. Por otro lado, el Plan Colombia ha favorecido la creciente polarización de la sociedad colombiana. El personal de las agencias humanitarias se ve también afectado, en mayor o menor medida, por la escalada del conflicto armado. Además, se están produciendo recurrentes secuestros, algunos masivos, de la población civil por actores ilegales y se han registrado amenazas directas a los desplazados (por ejemplo el caso de los albergues de Buga y Tuluá)22.
1.2.4 Algunas características de los desplazados
Otro factor de análisis del desplazamiento en Colombia, es el relativo a la forma en
que éste se presenta, pues puede ser de forma individual o grupal. El mismo GTD al
respecto sostiene que,
En cuanto al tipo de desplazamiento registrado en el 2000 los movimientos más importantes corresponden a grupos (más de 50 personas) frente al desplazamiento individual; tendencia que se agudizó en el segundo
19 GTD. Ob. Cit. 20 Se creó desde inicios de 1999 a iniciativa del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas. El Grupo tiene como objetivo contribuir a que la atención al desplazamiento por parte de las agencias del Sistema de las Naciones Unidas (SNU) se realice de manera mas eficaz y coherente. El Grupo opera bajo la coordinación del ACNUR y se compone de 10 agencias especializadas de la ONU y la OIM. En el Grupo de Desplazamiento también participan el CICR y ECHO, en calidad de observadores, además de la RSS. (Informe codhes 2001) 21 Estos puntos son tomados de manera textual, del informe del Codhes de 2001. 22 GTD. Ob. Cit.
semestre. Los desplazamientos de grupos representan entre el 60% (fuente CICR) y el 86 % (fuente RSS) del total de los movimientos.23
El mismo autor, analizando la problemática en tres zonas del país (Magdalena Medio,
Putumayo y Urabá) destaca brevemente esta tipología diciendo,
(...) “Se ha producido (Magdalena Medio) una combinación del fenómeno del desplazamiento individual y el desplazamiento de grupos hacia Barrancabermeja”. (...) “Las cifras de desplazamiento más elevadas corresponden a este tipo (desplazamiento de grupo) incluyendo, tanto los registrados en el Departamento del Putumayo, como los movimientos hacia los Departamentos de Nariño y Huila y el Ecuador. Sin embargo, se continúan registrando movimientos individuales”. (...) Este tipo (desplazamientos individuales) representa la mayoría de los desplazamientos que se producen de zona rural a urbana (Urabá). Los desplazamientos se presentan desde varios corregimientos hacia las cabeceras municipales de Chigorodó, Apartadó, Turbo y hacia ciudades fuera de la región como Medellín y Cartagena”.24
Siendo útil para este trabajo de grado identificar los sujetos cuyos derechos resultan
vulnerados, es importante referirse a la estructura que reviste a la población
desplazada. De esta manera se identifican principalmente los niños, las mujeres
cabeza de familia y grupos étnico, entre otros.
El GTD, en el mismo documento ya citado, a partir de las calidades que se presentan
dentro de estos grupos, identifica subgrupos que por ser mas numerosos se
destacan frente a otros así,
23 GTD. Ob. Cit. 24 GTD. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001. Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados.
Entre las características importantes de la población desplazada actual, cabe señalar la alta proporción de niños y niñas y de mujeres; la pertenencia a estratos de ingreso bajos; el origen rural y la fuerte presencia de minorías étnicas indígenas y afrocolombianas, que representando la tercera parte de la población desplazada, aunque sólo son un 11% del total de la población colombiana. 25
En el documento CONPES 3057 de 1999 se maneja el tema identificando
porcentualmente estos grupos poblacionales así,
De las características demográficas de estos grupos poblacionales se pueden mencionar las siguientes: el 44.1% de las familias tienen a mujeres como jefes de hogar; el 23.2% de la población son niños menores de 7 años y el 16.7% pertenece a grupos étnicos.
En una investigación adelanta por Suárez Morales26 se puede observar como en la
mayoría de los departamentos, y porcentualmente hablando, es superior el número
de hombres cabeza de familia, a aquel que representa el equivalente a las mujeres
en las mismas condiciones. Se presentan tres salvedades en los departamentos del
Meta, Sucre, y Vaupés. Ello se ilustra en la tabla que se presenta a continuación.
Población desplazada según jefatura familiar
Consolidado nacional
Datos Disponibles a Diciembre 31 de 200027
DEPARTAMENTOS MUJE-
RES % HOMBRES %
JEFATURA
FAMILIAR
ANTIOQUIA 495 33.3% 991 66.7% 1.486
25 GTD. Ob. Cit. 26 SUÁREZ MORALES, Harvey Danilo. Las Políticas Públicas y el desplazamiento En Colombia. RUT sobre el desplazamiento forzado en Colombia, Boletín Trimestral N° 8, Septiembre - Diciembre 2000 27 Ibídem.
ATLANTICO - 0.0% 1 100.0% 1
BOLIVAR 1.108 27.2% 2.966 72.8% 4.074
BOYACA 2 25.0% 6 75.0% 8
CASANARE 44 33.1% 89 66.9% 133
CESAR 63 21.5% 230 78.5% 293
CORDOBA 19 9.6% 179 90.4% 198
CUNDINAMARCA 18 18.0% 82 82.0 100
GUAVIARE 41 32.8% 84 67.2% 125
META 1.252 56.4% 969 43.6% 2.221
SANTANDER 109 35.5% 198 64.5% 307
SUCRE 46 54.8% 38 45.2% 84
VALLE DEL CAUCA 51 25.9% 146 74.1% 197
VAUPES 1 50.0% 1 50.0% 2
VICHADA - 0.0% 1 100.0% 1
OTROS 51 39.8% 77 60.2% 128
TOTAL MUESTRA 3.249 5.981 9.358
A manera de ilustración puede también citarse otro análisis del mismo autor quien
parte de las diferentes religiones que se profesan para identificar la población
desplazada según el credo que siguen.
Población según los diferentes credos
Consolidado Nacional
Datos Disponibles a Diciembre 31 de 200028
DESCRIPCION CANTIDAD %
ADVENTISTAS 151 0.3%
EVANGELICOS 3.346 7.2%
IGLESIA CATOLICA 41.640 89.4%
NS/NR 148 0.3%
OTROS 431 0.9%
PENTECOSTALES 509 1.1%
REGINA 11 341 0.7%
28 Ibídem.
TOTAL 46.584 100%
Sin profundizar en el tema, no sobra recordar que en los desplazados se identifican
distintos grupos étnicos de la siguiente manera,
“Las frías estadísticas incorporadas en el Sistema RUT señalan que 4.558 personas (9.8%) dicen pertenecer a la etnia negra, 816(1.75%) se reconocen corno Indígenas, 5.913 (12.7%) se autodefinen como "blancos", 23.990(51.5%) dijeron ser "mestizos" y 11.307 (242%) no respondió o dijo "no saber".29
Otro punto importante para el análisis de este trabajo de grado, radica en el
planteamiento y proyección de las políticas laborales de los desplazados. Como
consecuencia también es útil citar un cuadro explicativo de las diferentes actividades
que los desplazados realizaban antes de tener que abandonar las labores, y que de
alguna manera se constituían en su sustento.30
Directivos Profesionales Técnicos Empleados de Oficina
Trabajador, Servicios y Comercio
Trabajadores Agropecuarios y
Pesqueros HOMBRES 93 69 101 25 183 4.310
% 0.6% 0.4% 0.6% 0.2% 1.2% 27.4%
MUJERES 49 66 73 22 295 636
% 0.3% 0.4% 0.5% 0.1% 1.8% 3.9%
TOTAL 142 135 174 47 478 4.946
Artesanos y
Otros Oficina
Operadores de Máquina
No. Clasificados NS/NR Total
HOMBRES 1.273 127 540 8.992 15.713
% 8.1% 0.8% 3.4% 57.2% 49.4%
MUJERES 731 24 325 13.890 16.111
29 Ibídem. 30 TOBÓN OLARTE, Gloria. Los derechos de la población en situación de desplazamiento. RUT Sobre el desplazamiento forzado en Colombia, Boletín Trimestral N° 8, Septiembre - Diciembre 2000.
% 4.5% 0.1% 2.0% 86.2% 50.6%
TOTAL 2.004 151 865 22.882 31.824
1.2.5 Necesidades prioritarias de los desplazados
Por otro lado, según el GTD, “...se pueden considerar como necesidades prioritarias
de los desplazados las siguientes: seguridad alimentaria, vivienda, salud, educación
y proyectos de generación de ingresos”. 31
Sin duda alguna, las condiciones que se identifican en esta fase también amenazan y
vulneran los derechos fundamentales de las personas que forman parte de ésta. Se
destacan entre los más importantes el derecho a la vivienda, a la alimentación, y el
trabajo, en conexidad con el derecho a la vida digna y la dignidad humana
propiamente dicha. Esto también se deduce de los resultados obtenidos en una
encuesta aplicada a la población desplazada de Tierra Alta (Alto Sinú), Montelíbano
(Alto San Jorge), donde se concluyó que,
“(...) sobresale claramente un problema: la vivienda (entendida no solo como techo y albergue, sino también en cuanto al espacio sanitario aledaño y de equipamiento básico). Inmediatamente a continuación figura el grave problema de la alimentación y, en un tercer lugar, el trabajo. Entre una zona y otra, también aquí se registró una coincidencia casi absoluta en el tipo de respuestas32”.
31 GTD. Ob. Cit. 32Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados
Si bien es cierto que la población desplazada requiere de una atención
primordialmente humanitaria, no por ello puede olvidarse que la etapa de
consolidación definitiva (etapa de consolidación y estabilización socioeconómica o
cuarta fase) de los desplazados y que les permite reinsertarse a la vida social,
requiere de una especial atención. En efecto, la ausencia de fuentes de ingreso para
las personas que se reincorporan socialmente, conduce a la pobreza y se convierte
en causa de violencia, agravando la problemática social de los desplazados. En este
sentido se sostuvo que,
“Una gran mayoría (65%) de los cabeza de familia tiene apenas actividades laborales esporádicas. La precaria inestabilidad del empleo es común a todas estas familias. El tipo de trabajos que logran desempeñar ocasionalmente es muy variado (todo tipo de rebusque). Otro 32%, casi la tercera parte, no desarrolla actividad laboral alguna. Escasamente el 3% declara tener una ocupación permanente”. 33
Otro documento sostiene que,
“Asociado con la pérdida de la tierra, está el problema del trabajo y los ingresos económicos. El total de la población potencialmente activa corresponde a 31.824 personas reportadas en el sistema Rut; de esta población encontramos que el 49.4% son hombres y de estos el 27.4% se encontraba dedicado a labores o actividades agropecuarias y el 8.1% en actividades artesanales y otros oficios, antes del desplazamiento forzado. De las mujeres. que corresponde al 50.6% del total de esta población, el 4.5% se encontraba dedicada a labores artesanales y el 3.9% a trabajos agropecuarios”34
1.2.6 Asistencia actual a los desplazados
33 Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados 34 TOBÓN OLARTE, Gloria. Ob. Cit.
Partiendo del panorama que se acaba de describir, y en especial de las condiciones
por las que atraviesan los desplazados, es importante destacar que el desempeño
del gobierno nacional en la ejecución de sus políticas ha sido deficiente,
particularmente por razones económicas. Así lo ha confirmado el GTD, quien sostuvo
que:
“En términos generales, la respuesta estatal ha sido limitada e irregular en relación a la gravedad del fenómeno del desplazamiento. Además la mayoría de las entidades con un mandato de atención a las poblaciones desplazadas han eludido sus responsabilidades”.35
En este mismo sentido se afirma que,
“Las delegaciones de la RSS en las tres regiones han mostrado voluntad de asistir los desplazados, particularmente a través del acompañamiento y de la asistencia humanitaria. Sin embargo, su respuesta ha sido limitada debido a la escasez de recursos y la falta de agilidad de los mecanismos de atención”.36
Sin embargo, los desplazados no sólo han recibido alguna atención por parte del
gobierno, también cuentan con la ayuda de organismos internacionales y organismos
no gubernamentales. Un ejemplo de la ayuda internacional a través de un organismo,
y concretamente por intermedio del Sistema de las Naciones Unidas (SNU), se
muestra como éste realiza planes concretos de atención:
“Las Agencias del SNU, en cumplimiento de su mandato, desarrollan actividades de prevención al desplazamiento, protección y atención a los desplazados. Por otra parte, las agencias articulan su trabajo en las siguientes áreas de intervención: atención humanitaria de emergencia;
35 GTD. Ob. Cit. 36 Ibidem.
sistemas de información; reinserción/reintegración; y fortalecimiento institucional”. (...) “Los programas de reinserción o reintegración de las poblaciones desplazadas concentra la mayor parte de las intervenciones y las agencias del SNU. Los puntos centrales del trabajo son los siguientes: a) mejora integral de asentamientos humanos; b) atención y acceso a servicios básicos en salud y a infraestructura básica; y c) fortalecimiento de la organización social alrededor de los proyectos productivos y su articulación con las cadenas productivas.
En el ámbito de la elaboración de políticas, y de la coordinación encaminada
directamente a su ejecución, el Sistema de las Naciones Unidas cumple un papel
trascendente, pues actúa no sólo a nivel nacional, sino también a nivel local como se
describe a continuación,
El fortalecimiento de las entidades del estado a cargo del desplazamiento se trabaja desde una doble perspectiva: por un lado, se colabora con las entidades nacionales competentes en el diseño y ejecución de las políticas publicas para la atención integral a la población desplazada; y por el otro, se apoya la mejora de la capacidad institucional pública de gestión y coordinación, tanto a nivel central como a nivel local (RSS, Departamentos, Municipios). El diseño y puesta en marcha de los Planes de Contingencia departamentales y municipales es una de las áreas consideradas como claves. También reviste gran importancia el establecimiento de alianzas estratégicas con organizaciones de la sociedad civil involucradas en la atención al fenómeno, así como la colaboración directa con las organizaciones de desplazados.37
Con base en estas apreciaciones, resulta importante resaltar que el gobierno
colombiano no sólo debe cumplir con los compromisos que ha adquirido respecto de
los desplazados y -como se estudiará en este trabajo de grado-, debe procurar
coordinar sus actividades con aquellos organismos e instituciones no
37 Ibid.
gubernamentales e internacionales que por su objeto, están ahora trabajando
también por los desplazados en Colombia.
1.3 CONCLUSIONES
1. El conflicto armado colombiano es la principal causa del desplazamiento forzoso
en el país. Es por ello que se entiende que el asunto de la paz es de vital importancia
como medida preventiva del desplazamiento forzoso.
2. Los principales receptores de desplazados son las grandes ciudades de Colombia;
mientras que los grandes expulsores son las zonas noroccidental y suroriental, pues
se caracterizan por ser los centros del conflicto armado.
3. La calidad de desplazado está dada por las circunstancias fácticas y no por la
certificación y la inscripción ante el Ministerio del Interior. El Estado no deberá
condicionar la protección y asistencia de los desplazados, a una certificación pues se
trata de una simple formalidad que no debe obstaculizar la obligación que tiene éste
frente a estas personas.
4. La fase de consolidación y estabilización socioeconómica resulta ser de igual
importancia que las demás fases del desplazamiento forzoso pues, en la medida en
que permite que las personas obtengan un ingreso propio, previene la pobreza y el
incremento de la violencia.
5. Igualmente, se alienta al manejo de las causas de los movimientos, como es el
caso del conflicto armado.
2. CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO:
DE LA CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA 2.1 FASES DEL DESPLAZAMIENTO
Como lo sostienen Andrés Franco Vasco y Roberto Vidal López, “desde el punto de
vista metodológico y operativo hubo consenso en torno a la necesidad de establecer
varias etapas de acción durante la ejecución de políticas dirigidas a asistir individuos
desplazados”38. Como consecuencia, tanto ellos, por vía de doctrina39, como la Ley
387 de 199740 identifican cuatro fases o etapas en el desplazamiento forzoso por la
violencia en Colombia: prevención, atención humanitaria de emergencia, retorno o
reubicación y, de consolidación y estabilización socioeconómica.
Por su parte, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos41 establecen
tres fases a saber, “la protección contra los desplazamientos”, “asistencia
humanitaria” y, la fase de “regreso, reasentamiento y reintegración”.
Sin perjuicio de lo anterior, el Documento CONPES 3057 de 1999 a su vez señala
como fases del desplazamiento, las siguientes,
38 Universitas Humanística. Una Caracterización del Fenómeno y de las Políticas Gubernamentales de Atención, Andrés Franco Vasco y Roberto Vidal López, p. 72. 39 Ibidem 40 Artículos 13 y subsiguientes. 41 E/CN.4/1998/Add.2
i) Urgencia: Intervención de crisis que requiere acciones de socorro, asistencia y
apoyo a la población para mitigar las necesidades básicas de alimentación,
salud, alojamiento, y salubridad pública, durante las primeras 72 horas a la
ocurrencia de un desplazamiento.
ii) Emergencia: tiempo en el cual se presta atención humanitaria en todos sus
componentes, mientras se define un asentamiento temporal, y
iii) Transición: tiempo a partir de la ubicación de la población en un asentamiento
temporal. Incluye acciones en protección, asistencia humanitaria y
fortalecimiento de sus capacidades para el desarrollo social y económico que
faciliten el retorno o reubicación. Adicionalmente, involucra rehabilitación
sicológica y promoción de la confianza y la convivencia.
Para efectos de este Trabajo de Grado se acogerá la clasificación enunciada por la
Ley 387 de 1997, que es la misma propuesta por Andrés Franco Vasco y Roberto
Vidal López, pues esta clasificación aunque no propone una nueva fase, como podría
pensarse a simple vista, resulta enfática al establecer que no basta el simple retorno
para que el proceso del desplazamiento forzoso termine, sino que debe existir,
además, una consolidación y estabilización socioeconómica para cerrar el ciclo.
Como se enunció anteriormente, la cuarta fase del desplazamiento que se propone
en la Ley 387 de 1997 no es una fase adicional, o una fase que no consideren las
demás clasificaciones que se expusieron. De hecho, es conveniente observar que,
cualquier clasificación que se acoja incluye dentro de su última etapa la cuarta fase,
aunque ésta no se proponga de manera explicita. De allí la importancia que reviste
para este Trabajo de Grado acoger la clasificación que sí lo hace.
2.1.1 Primera fase del desplazamiento forzoso
En lo que respecta a la primera fase, se entiende que ésta se caracteriza por
pretender anteceder al fenómeno concentrándose en las causas del mismo. En virtud
de ello, el artículo 14 de la Ley 387 prevé como medidas que ha de adoptar el
Gobierno Nacional,
1. Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y
anticipación de los riesgos que puedan generar el desplazamiento.
2. Promover actos ciudadanos y comunitarios de generación de la convivencia
pacífica y la acción de la fuerza pública contra los factores de perturbación.
3. Desarrollar acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y para
mitigar los riesgos contra la vida, la integridad de las personas y los bienes
patrimoniales de la población desplazada.
4. Diseñar y ejecutar un Plan de Difusión del Derecho Internacional
Humanitario, y
5. Asesorar a las autoridades departamentales y municipales encargadas de
los planes de desarrollo para que se incluyan los programas de prevención y
atención.
Además, el legislador dispuso de mecanismos de alarmas ante la inminencia de
desplazamientos al establecer que,
La Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, deberá concertar con las autoridades municipales y/ o departamentales la convocatoria de los Consejos de Seguridad, cuando existan razones fundadas para presumir que se presentará un desplazamiento forzado42.
2.1.2 Segunda fase del desplazamiento forzoso
Con la Atención Humanitaria de Emergencia se pretende el suministro de la ayuda
básica a las necesidades de salubridad y alimentación. Se destaca la importancia de
esta actividad especialmente en los sitios de ubicación temporal dadas “las
emergencias sanitarias causadas por el hacinamiento, inadecuadas condiciones de
ventilación e iluminación, enfermedades infecciosas, servicios sanitarios deficientes,
etc.”43
2.1.3 Tercera fase del desplazamiento forzoso
La tercera fase comprende el regreso de los desplazados a sus lugares de origen o
su reubicación en uno nuevo. Según el documento CONPES 3057 de 1999, “el
objetivo principal de la política es generar las condiciones para el retorno voluntario
de la población. Solo excepcionalmente, en los casos en que por condiciones de
42 Ley 387 parágrafo artículo 14 43 UNIVERSITAS HUMANISTICA. Ob. Cit.
seguridad el retorno no sea posible, se realizarán acciones de apoyo a proyectos de
reubicación.”
2.1.4 Cuarta fase del desplazamiento forzoso
Por último se encuentra la fase de la consolidación y estabilización socioeconómica o
cuarta fase44, donde “se llevan a cabo planes de desarrollo para dar autonomía
económica a los desplazados”. Esta fase será analizada y desarrollada en extensión
a continuación y a lo largo de éste Trabajo de Grado, por ser éste el objeto del
mismo.
A continuación, se presenta un cuadro que contiene de manera breve, pero gráfica,
las fases del desplazamiento y sus principales características, para luego analizar de
manera profunda y detallada la cuarta fase del desplazamiento, por ser ésta la que
resulta importante para este Trabajo de Grado.
44 Ibidem. p. 73.
CARACTERÍSTICAS DE LAS CUATRO FASES DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO EN COLOMBIA45
FASES PRIMERA SEGUNDA TERCERA CUARTA
DENOMINACION Etapa de Prevención
Etapa de Atención
Etapa de Retorno
Etapa de Estabilización46
CARACTERISTICAS Tomar todas las medidas que resulten necesarias para evitar el desplazamiento forzoso, mediante el empleo de alarmas y con la conformación de grupos de trabajo
Ayuda básica y temporal a necesidades de alimentación y salubridad mientras se ubica un asentamiento
Se busca que las personas regresen a su lugar de origen, o en su defecto se les ubica en uno nuevo
Se adelantan planes de desarrollo para dar autonomía económica a los desplazados
PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO
Esta fase es denominada: “Protección contra los desplazamientos”
Esta fase es denominada: “ Asistencia Humanitaria”
Esta fase es denominada: “Regreso, reasentamiento, y reintegración”
DOCUMENTO CONPES 3057 DE 1999
Esta fase es denominada: “Fase de Urgencia”
Esta fase es denominada: “Emergencia”
Esta fase es denominada: “Transición”
2.2 DE LA CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO EN CONCRETO
2.2.1 Definición
En este aparte se tendrán en cuenta algunos estudios realizados sobre el tema, y se
prestará especial atención a las críticas y deficiencias expuestas en diversos
documentos, pues resultan productivas en la medida en que permiten construir el
panorama.
45 Clasificación hecha por la Ley 387 de 1997. 46 No se debe olvidar que esta ultima fase consagrada en la Ley 387 de 1997 fue considerada por las otras clasificaciones en de la tercera fase.
Como se anotó anteriormente, una vez recibida la atención humanitaria inmediata y
habiendo retornado al lugar del que fue desplazado o arribado a uno nuevo, la
población desplazada por la violencia experimenta la necesidad de la estabilización
de sus condiciones sociales, económicas, políticas y culturales. Sea retornando al
lugar de origen del desplazamiento o ubicándose en uno nuevo; durante la llamada
fase de estabilización y consolidación socioeconómica, se persigue entregar al
desplazado lo indispensable para reorganizar su vida y recuperar la independencia
económica que le permita una reinserción definitiva a la sociedad.
La Ley 387 de 1997 prevé que la fase de consolidación y estabilización tiene “el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la
población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas". Con miras a ello el legislador consideró que el Gobierno
Nacional deberá promover “acciones y medidas de mediano y largo plazo” de
manera tal que permitan el acceso directo a la población desplazada.
En el documento CONPES 2804 se define diciendo que,
“(...) comprende acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.”
Por otra parte, en el documento CONPES 3057 se sostiene que,
“La estabilización socioeconómica consiste en generar alternativas económicas y de subsistencia a las personas desplazadas. Dicha estabilización se hará a través de proyectos concertados entre la comunidad
desplazada, entidades territoriales y la Red de Solidaridad Social, bajo el esquema del Plan Colombia.”
En cuanto al Decreto 173 de 1998, se establece que la fase de consolidación
socioeconómica,
“(...) propenderá por la reincorporación social, económica y cultural de las personas y familias desplazadas por la violencia a sus lugares de origen o de reasentamiento. Para que la consolidación y la estabilización sea un proceso que posibilite la reconstrucción de un proyecto de vida, el Estado deberá garantizar a la población desplazada condiciones de seguridad y sostenibilidad económica y social y contribuir al desarrollo local y regional de las zonas donde los procesos y las dinámicas de violencia obligan al desplazamiento y de las zonas que se constituyan en receptoras de población desplazada”
Así mismo, se afirma que,
“ (...) la fase de consolidación se debe orientar por los criterios del desarrollo rural que son, competitividad, participación comunitaria [por ejemplo los proyectos llevados a cabo por el Ministerio a través de los Consejos Municipales], equidad y solidaridad y sostenibilidad de los recursos naturales”.47
“La Consolidación y Estabilización Socioeconómica rural se centrará, en particular, en los programas relacionados con... Acceso al Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino... [y,] Capacitación y Organización Social.. Atención Social en salud, Educación, Empleo, a la Niñez la Mujer y las Personas de la Tercera Edad”.48
Del análisis y evaluación que se ha hecho de varios de los asentamientos
organizados en distintas partes del país, se ha logrado inferir una serie de
conclusiones que tienden a identificar grupos heterogéneos, especialmente si se
47 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 48 Ibidem.
recuerda que es una de las características generales del desplazamiento en
Colombia. Esta circunstancia dificulta, por ejemplo, la ejecución de proyectos
productivos especialmente si se entiende que para acceder a créditos es necesario
consolidar una comunidad donde confluyen generalmente diversidad de intereses.
2.2.2 Gestión económica
En virtud del artículo 17 de la Ley 387 y en el marco de los mecanismos de ejecución
de la política estatal en esta materia, “se ordena al Gobierno Nacional la promoción
de acciones y medidas de mediano y largo plazo encaminadas a crear condiciones
necesarias para el afianzamiento de la población desplazada en los órdenes
económico y social”49. A continuación, el artículo señala un listado de programas a
los que se puede acceder, sin considerarla taxativa pues “se puede concurrir en
igualdad de condiciones y oportunidades a cualquier otro programa estatal en busca
de solución a sus padecimientos” 50. Entre los programas se encuentran los de
fomento de la microempresa, proyecto productivo, Sistema Nacional de Reforma
Agraria y de Desarrollo Rural Campesino y, la atención social en salud, educación y
vivienda urbana o rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad (Art.17).
Se ha observado que en el caso específico del proyecto productivo, donde los
recursos han sido canalizados a través de la Caja de Crédito Agrario, se ha
49 ÁLVAREZ CORREA M, MORENO, Carlos A, CALVO, Julieta, SOLER, Arturo, COCK, Víctor. Desplazamiento Forzoso y Reubicación: Un Estudio de Caso. Convenio de la Procuraduría General de la Nación, Universidad de los Andes, y Ministerio de Salud. Ed. Sección Publicaciones de la Procuraduría General de la Nación, Bogotá-Colombia 1998 p.153 50 ÁLVAREZ CORREA M. Y otros. Ob. Cit. p.154
obstaculizado en la medida en que “...al no recibir mandato especial en este sentido,
[la Caja de Crédito Agrario] no puede hacer otra cosa que tramitar dichos créditos en
idénticas condiciones como lo hace para las demás solicitudes....”51.
Los estudios muestran el análisis de casos donde se han desarrollado programas en
torno a la integración colectiva mediante la formación de grupos de personas y la
constitución de microempresas, especialmente. La psicóloga Estella Duque Cuesta52
analiza esta forma de organización para el trabajo destacando entre otras, algunas
de las deficiencias de que adolecen estos programas.
2.2.3 Trabajo
Como consecuencia del desplazamiento, las familias y los grupos de emigrantes
deberán reorganizar sus vidas y proveerse de los medios de subsistencia que ahora
son más escasos. La organización del trabajo debe atender tanto las necesidades de
las personas como sus capacidades y las condiciones en que vivían antes de ser
desplazados. Así se expresa en la fuente citada al decir que, “Los proyectos
económicos deben formularse con participación de la comunidad a fin de que
consulten sus necesidades, sus capacidades y su cultura”53.
51 Ibid. p.164 52 DUQUE CUESTA, Estella. Desplazamiento y opciones de Economía y Gestión. En: Jorge E., Desplazamiento, Derechos Humanos, y Conflicto Armado. Compilación. Bogotá: CODHES 1993, p. 169 y s.s. 53 FUNDACIÓN MENCOLDES, Memorias: Primer encuentro sobre las experiencias de reasentamiento agrario: “Reubicación con Dignidad” p. 42
Los estudios sobre las experiencias de proyectos de gestión económica54 muestran
cómo la población desplazada no sólo ha sido despojada de sus pertenencias sino
que además se ve en la necesidad de trabajar en oficios distintos a los que
adelantaban hasta ese momento. La psicóloga Duque Cuesta destaca la especial
situación en que se encuentran los campesinos desplazados. En efecto, la ruptura
con su entorno y con la tierra, así como la hostilidad de los sitios de recepción,
generalmente ciudades, causa un impacto que “coloca al campesino en
circunstancias de alta vulnerabilidad”55. El “cambio en el ambiente laboral y social, su
poco conocimiento del medio urbano y el mismo temor por su vida, lo sitúa en un
grado tal de dependencia que, en algunos casos, alcanza a ser mendigante,
generando pérdida de su autoestima, de seguridad y confianza y de su capacidad
como actor social, económico y político”. Así, en cuanto a lo que concierne en
materia laboral, resulta indispensable analizar las condiciones particulares en que se
encontraba el desplazado, su nivel de capacitación y el tipo de labor que
desarrollaba, entre otros, con el objeto de plantear sistemas de organización que se
adecuen a las reales circunstancias en que se encuentran esas personas.
La misma autora sostiene que,
“es necesario tener en cuenta los aspectos de género, edad, sitio de procedencia, opción de retorno, permanencia en el sitio de recepción o de reubicación, así como el tiempo que se ha vivido como desplazado...así es posible hacer una tipificación y definir grupos, intereses y expectativas, para construir alternativas que motiven su participación y organización donde se
54 DUQUE CUESTA, Estella, Ob. Cit. P. 169 y s.s. 55. Ibidem. p 170.
identifiquen criterios e intereses, que les permitan estar dispuestos a asumir y no alimente el simple hecho de una ayuda económica”56.
Los esquemas de organización laboral deben atender a estos criterios de manera
que no limiten a quienes en su condición de desplazados se ven en la necesidad de
tomar otros trabajos lejanos a sus capacidades.
Los planteamientos que se hagan en materia laboral se extienden también al estudio
de factibilidad de los proyectos que se van a adelantar en los asentamientos57.
Duque Cuesta sostiene que “los resultados, dadas las dificultades de mercadeo y
comercialización de los pequeños proyectos no garantizan la subsistencia de sus
miembros. Ello los obliga a adelantar otras actividades para obtener ingresos
mínimos para satisfacer sus múltiples necesidades58”.
En definitiva, “el éxito de los proyectos económicos que tienen una inversión de
dinero, depende de una planeación aceptada y de un estudio serio de factibilidades
que los respalden...”59.
2.2.4 Proceso agrario
El proceso de adjudicación de predios resulta indispensable para que la población
desplazada tenga un lugar de asentamiento y pueda adelantar proyectos productivos
56 Ibid. p. 180 57Confr FUNDACIÓN MENCOLDES, Memorias: Primer encuentro sobre las experiencias de reasentamiento agrario: “Reubicación con Dignidad” p. 42 58 DUQUE CUESTA, Estella. Ob. Cit. p.181 59 Informe CODHES 1991. En: ROJAS, Jorge E., Desplazamiento, Derechos Humanos, y Conflicto Armado.
que le permitan su “consolidación y estabilización socioeconómica” definitiva. Como
destaca Tobón Olarte,
“En Colombia, hoy, la tierra es abandonada y no precisamente por razones de interés particular de sus propietarios, o por voluntad propia de éstos; sino por causa del conflicto armado. Es así como de las 140.884 hectáreas que tuvieron que abandonar las personas obligadas a desplazarse, el 66% son de personas propietarias, 13% de colonos, y 11% de "otros" (aparceros, propiedad colectiva, entre los principales). Las personas entrevistadas denuncian como causas del abandono forzado de sus tierra las amenazadas, los asesinatos, las desapariciones y bombardeos ocurridos en sus lugares de residencia”. 60
Según el numeral 1 del articulo 19 de la Ley 387,
El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, INCORA, adoptará programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, si como líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada. El INCORA llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos. En los procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial.
El Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria establecerá un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país. El Fondo Agropecuario de Garantías otorgará garantías del 100% a los créditos de los proyectos productivos de los desplazados.
60 TOBÓN OLARTE, Gloria. Ob. Cit.
Sobre lo anterior, el documento CONPES 3057 de 1999, reitera ese principio al decir
que,
Como incentivos para el retorno voluntario, la Red de Solidaridad Social coordinará con el Ministerio de Agricultura, el INCORA y el Ministerio del Interior la definición, diseño e implementación de un procedimiento especial para la identificación de los derechos y títulos de propiedad de la población que retorna, con el fin de devolverle la tierra que temporalmente perdieron como consecuencia directa del desplazamiento. (...) La Red de Solidaridad Social promoverá la prestación de asesoría jurídica a los desplazados en materia de tierras.
La Procuraduría General de la Nación analiza la aplicación de la Ley 387 en varios
aspectos, entre los que se encuentra el proceso de adjudicación de tierras a los
desplazados. Se describe de la siguiente manera,
Los recién llegados fueron enviados por las autoridades representadas por la gerencia regional del INCORA, institución encargada de la negociación del fundo. Dicha negociación de tierras se inició con la presentación de la oferta por parte del interesado, que adolece de fecha, pero en cuyo texto se lee que se hace para campesinos desplazados por la violencia...una vez estudiada la oferta y los títulos que amparaban al vendedor en tal calidad y al encontrarse viable su propuesta, la Gerencia del Instituto expresó su decisión de compra con fundamento en lo dispuesto en la Ley 160 de 1994, sin que se hubiera adquirido con base en el programa especial para los desplazados...aquello demuestra que el INCORA no ha entendido que con los desplazados no se deben adelantar programas de reforma agraria...61
Frente a las circunstancias en que se encuentran los desplazados, se entiende que
el trámite que ha de adelantarse para la adjudicación resulta complejo y se constituye
en un obstáculo más. Además, estas personas se deben enfrentar al hecho de
hallarse frente a predios deficientes y lejanos a sus expectativas.
61 ÁLVAREZ CORREA M. Y otros. Ob. Cit. p 164.
En un caso estudiado, “los desplazados dedicaron en un primer momento sus
esfuerzos, a eliminar el rastrojo y la maleza que invadía el inmueble, improductivo
por espacio de los tres años inmediatamente anteriores a su llegada. La baja calidad
de las tierras conlleva su improductividad y el sentido común indica que entre más
productivas, mayores posibilidades tienen los desplazados de salir avantes con las
obligaciones contraídas”62.
La adjudicación de tierras puede resultar negativa en aquellos casos en que la
calidad de los predios no atienda a las exigencias de las personas que se instalan
ahí, así como pueden ser ineficaces para el cabal desarrollo de los procesos
productivos adelantados por las comunidades de desplazados. Un ejemplo de ello es
expuesto en el documento citado anteriormente donde se muestra cómo luego del
asentamiento, se encuentra que “la aridez de las tierras no permite su destinación al
desarrollo agrícola. Esta situación llevó a la elaboración de cerca de seis proyectos
productivos, para finalmente determinar que la hacienda tenía vocación ganadera”63.
Esta circunstancia también comprende la precariedad de los servicios públicos
esenciales, tales como el agua potable y deficiencias en el sistema de riego. Como
consecuencia, resultan afectadas tanto las condiciones básicas de vida de las
personas, como la posibilidad de consolidarse definitivamente ante la presencia de
obstáculos en el desarrollo de sus programas productivos.
62 Ibidem. 63 Ibid. p 163.
Se ataca la política gubernamental incorporada en el Plan diciendo que éste incluye
en los programas de reforma agraria la adjudicación de predios a las personas
desplazadas, incumpliendo el mandato que ordena el establecimiento de programas
especiales para esas personas64. Igualmente, se critica diciendo que,
“El acceso a tierra subsidiada por el Estado tiene exigencias institucionales que modifican sustancialmente las condiciones sociales y económicas de los campesinos en sus predios individuales, pues impone una alta incorporación al mercado en condiciones competitivas, con el supuesto de generar empresarios rurales....el afán de lo urgente y la imposición de criterios institucionales que no consultan la realidad sociocultural, provocan repetición de errores históricos con respecto a la concepción de los procesos de desarrollo rural65
2.2.5 Vivienda
Según el documento CONPES 3057 de 1999 en torno al tema sostiene que,
La Red de Solidaridad Social, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo, y el Departamento Nacional de Planeación diseñarán un esquema flexible para facilitar el acceso a una solución habitacional para aquellas familias desplazadas que, por razones de seguridad, no pueden regresar a su sitio de origen o no pueden acceder a tierra. Dicho esquema deberá tener en cuenta los siguientes aspectos a) incorporar la aceptación de los bienes inmuebles perdidos por la población desplazada como aporte al esquema de soluciones habitacionales; b) promover la construcción y/o reparación de vivienda a través del programa de generación de empleo de emergencia, así como el de alimentos por trabajo (a través del convenio de la Red de Solidaridad Social con el Programa Mundial de Alimentos); y
64 Ibidem. 65 OSORIO, Edilma y LOZANO, Fabio. Procesos de Reconstrucción Vital de la Población Desplazada por Violencia en Colombia. Revista Humanística p.81.
c) definir mecanismos especiales de acceso al crédito para apoyar la reparación de viviendas que hayan quedado inhabitables como consecuencia del conflicto armado.
El documento Conpes considera todo tipo de alternativas para asegurar vivienda a
las personas victimas del desplazamiento forzoso. Estos planteamientos resultan
coherentes con la filosofía constitucional, pues no se debe olvidar que este es un
derecho constitucional.
2.2.6 Educación
Si bien el tema no es propio de la cuarta fase, pues se le da manejo dentro de la fase
de atención humanitaria, no sobra anotar que siendo éste un derecho que recae
especialmente sobre los niños, y tratándose de un servicio que exige continuidad, se
debe procurar su prestación durante todo el procedimiento por el que atraviesan los
desplazados.
Así lo reitera el Documento CONPES 3057 de 1999 al establecer que,
La Red de Solidaridad Social coordinará con el Ministerio de Educación y las secretarías de educación respectivas, el establecimiento de convenios para aumentar la cobertura de los establecimientos educativos, garantizar la presencia de docentes en los asentamientos temporales, capacitar a estos docentes, diseñar metodologías especiales, como el proyecto Escuela y Desplazamiento" que se adelanta actualmente, y gestionar apoyos para facilitar las condiciones de estudio de los niños (materiales) y las ayudas sicológicas requeridas. Igualmente, el Ministerio de Educación adaptará lo dispuesto en el Decreto 2231 de 1989 a la población desplazada, con el fin de que las instituciones educativas reciban a esta población como resultado de su condición de afectada por la violencia. Por último, se promoverán acciones especiales de protección para maestros desplazados.
En efecto, por el hecho del desplazamiento, no se puede interrumpir el proceso
educativo de los niños desplazados. Es por ello que se “deben garantizar las
condiciones necesarias para el acceso a la educación en forma inmediata,
incluyendo dotación, infraestructura física y nombramiento de maestros.”66
2.2.7 Salud
La condiciones de salubridad en la cuarta fase son reflejo de las medidas y la
atención brindadas en las fases anteriores. Debe procurar garantizar la prestación de
los servicios y la atención médica necesaria, que permita la consolidación definitiva
de la comunidad desplazada. Es por ello que si se brinda un servicio médico más allá
del nivel primario se pueden evitar mayores costos en la tercera fase.
Se ha concluido en algunos casos67 que el servicio médico resulta deficiente pues,
“la falta de sensibilización de la materia por parte de los encargados”, la falta de
realización de un contrato para el acceso de medicamentos”, “las condiciones
medioambientales de subsistencia y de inseguridad alimentaria en el
reasentamiento” y, la falta de anticipación en el proceso de recepción, resultan
tardías o insuficientes.
66 FUNDACIÓN MENCOLDES, Memorias: Ob. Cit. p.48 67 ÁLVAREZ CORREA M., y otros. Ob. Cit. p.176
El hecho de las condiciones especiales de estas personas, no implica excluir que la
prestación del servicio de salud sea continua y eficiente; por el contrario, exige un
mayor énfasis en su tratamiento y permitir su fortalecimiento.
2.3 CONCLUSIONES
1. En la cuarta fase del desplazamiento también se vulneran derechos
fundamentales tales como el derecho a la vivienda, a la alimentación, y el trabajo, en
conexidad con el derecho a la vida digna y la dignidad humana propiamente dicha.
En el mismo sentido, y refiriéndose al desplazamiento en general, la Corte
Constitucional estableció como eje fundamental los derechos a la vida, la dignidad
humana, y la integridad personal.
2. Una parte considerable de los grupos desplazados se caracteriza por constituirse
de personas heterogéneas en la medida en que desarrollan diferentes actividades
laborales. Como consecuencia, el planteamiento de los sistemas de organización
debe considerar las condiciones particulares en que se encontraba el desplazado, su
nivel de capacitación y el tipo de labor que desarrollaba.
3. No se puede interrumpir el servicio de educación a los niños desplazados, no sólo
por tratarse de una población especialmente protegida, sino también por la
continuidad que caracteriza el servicio público. Esta misma consideración se predica
de la prestación del servicio de salud a la población desplazada.
3. MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE DESPLAZADOS
En materia de desplazados existen normas nacionales e internacionales cuya
observancia es indispensable, y es útil para el estudio del marco del derecho
internacional humanitario; además permiten determinar el alcance de los
compromisos adquiridos por el Estado colombiano en esta materia, y los deberes
que corresponde honrar al Estado colombiano como miembro de la comunidad
internacional. Respecto de lo último, cabe citar la escuela sociológica o solidarista
francesa, la cual, pretendiendo explicar el fundamento del derecho internacional,
propone que “la fuente del derecho internacional se desprende de las relaciones
internacionales como fuente de derecho en general de las relaciones individuales. Su
carácter obligatorio deriva de la necesidad de estas relaciones, ya sea
originariamente indispensables para la vida de cada grupo, ya porque adquieren por
la división del trabajo la fuerza de una necesidad biológica”68.
En el orden interno, Colombia cuenta con cuerpo normativo básico en materia de
desplazados que se complementa con las disposiciones internacionales sobre la
materia a través del bloque de constitucionalidad que se regula en la Constitución
Política de Colombia.
68 MONROY CABRA, Marco Gerardo. Derecho Internacional Público. Bogotá Editorial Temis, 4ª edición, 1998, p.46; GAVIRIA LIÉVANO, Enrique. Derecho Internacional Públicos. Bogotá: Editorial Temis, 1988, p. 11.
Este capítulo pretende presentar el marco normativo en materia de desplazamiento
interno. Para ello se expondrán previamente algunos conceptos generales sobre
derecho internacional público y el bloque de constitucionalidad, para luego
profundizar en las disposiciones nacionales e internacionales y en los principios del
desplazamiento que pueden derivarse de éstas.
3.1 GENERALIDADES
3.1.1 Fuentes del Derecho Internacional
Para Gaviria Liévano “las fuentes del derecho son procedimientos o medios a través
de los cuales nace, de modifica o extingue el derecho internacional”69. Son fuentes
del derecho internacional los tratados internacionales, los principios generales del
derecho, la costumbre internacional, la jurisprudencia y doctrina y la equidad. Para
efectos de este trabajo se hará especial énfasis en los tratados, la jurisprudencia y
las llamadas “normas político morales” es decir, las contenidas en las resoluciones y
recomendaciones de algunos organismos internacionales.
Como lo anota Nieto Navia70 “la Constitución no define la expresión ‘tratado o
convenio’. Es necesario, por consiguiente, entender que remite para ello al sentido
69 GAVIRIA LIÉVANO, Enrique. Derecho Internacional Públicos. Bogotá: Editorial Temis, 1988, p.33 70 NIETO NAVIA, Rafael. Estudios sobre Derecho Internacional Público. Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Económicas, Colección de Profesores 11. Bogotá: Publicaciones Javeriana, 1993, p.89
que estas expresiones tengan en el derecho internacional”. Es así como la
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 define tratado como,
“(...) todo acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su determinación particular”.71
Otro autor lo entiende como el “acuerdo concluido entre Estados u otros sujetos de la
sociedad internacional...a fin de producir efectos de derecho en sus relaciones
mutuas”72. Para Monroy Cabra, ““...son acuerdos entre Estados o sujetos de derecho
internacional encaminados a regular su comportamiento recíproco...”73.
Sobre la prelación de los tratados sobre el ordenamiento jurídico colombiano el
mismo autor sostiene una tesis según la cual “A pesar que la Constitución Política de
Colombia no consagra la prevalencia del derecho internacional sobre el derecho
interno, consideramos que es posible sostener esta teoría...si los tratados deben ser
cumplidos de buena fe por los Estados partes en los mismos, esto significa que estos
Estados no pueden alegar disposiciones de su derecho interno para incumplirlos”74
La jurisprudencia como fuente subsidiaria se define como, “el conjunto de las
soluciones aportadas por las decisiones judiciales en la aplicación del derecho
(principalmente en la interpretación de la ley cuando ésta es obscura), o también en
71 Artículo 2° En: GAVIRIA LIÉVANO, Enrique. Ob. Cit. p. 34 72 GUILLIEN, Raymond, VINCENT, Jean. Diccionario Jurídico. Bogotá: Editorial Temis S.A., 1999, p.386. 73 MONROY CABRA, Marco Gerardo. Ob. Cit. p. 76. 74 Ibid. p. 84
la creación del derecho (cuando es preciso completar la ley o suplir una norma que
falta)...”75. Según lo sostiene MONROY CABRA “La jurisprudencia del Tribunal
Permanente de Justicia Internacional y luego de la Corte Internacional de Justicia de
La Haya ha cumplido un papel importante no solo en la interpretación de las normas
internacionales, sino en el desarrollo progresivo del derecho internacional”76.
Debe distinguir este concepto de la idea de “doctrina jurisprudencial”77 la cual “está
contenida principalmente en las opiniones consultivas de la CIJ que no son
obligatorias pero que constituyen un precedente que en cierto modo obligan...”78. Esa
coerción es de carácter moral pues aunque su inobservancia no conlleva una
sanción, si contiene un reproche por parte de la comunidad internacional. Dentro de
ésta se incluyen las resoluciones de organizaciones internacionales79.
3.1.2 Relación entre el Derecho Internacional y el ordenamiento interno
Sobre la prelación o no del ordenamiento internacional sobre el interno, se describen
dos principales teorías y se aluden a otras intermedias. La Teoría dualista,
75 Vocabulario Jurídico de la Asociación Henri Capitant. Bogotá: Editorial Temis, 1995, p. 508. 76 MONROY CABRA Marco Gerardo. Ob. Cit. p.80 77 Ibid. p. 77 78 Ibidem. 79 En cuanto a la Carta de la ONU, se recuerda que con base en el artículo 103 de la Carta de la ONU, ésta “prevalece sobre cualquier otro tratado por cuanto representa el consenso de la comunidad jurídica internacional”. Cabe anotar que “...en la actual evolución del derecho internacional hay una serie de fuentes políticas que poseen fuerza jurídica. Estas son principalmente las recomendaciones internacionales, y las resoluciones y declaraciones de la ONU sobre algunas cuestiones importantes. Estas fuentes represan deseos políticos, al decir Milán Bartos, pero no reglamentos jurídicos positivos.” Sin embargo, aunque éstos no tienen el carácter de obligatorios, debe realzarse que, “...las resoluciones del Consejo de Seguridad sí son obligatorias conforme al artículo 25 de la Carta de la ONU”.
“considera al derecho internacional y al derecho interno como dos sistemas de derecho iguales, independientes y separados, que no se confunden y que por tanto no se puede decir que exista superioridad de un ordenamiento sobre el otro...las normas que emanan de los órganos jurídicos tienen su propio y exclusivo ámbito de validez...no puede haber conflictos posibles ente los dos órdenes jurídicos, sino solamente reenvíos del uno al otro”80.
Así mismo lo afirma Anzilotti al decir que, “si bien puede haber cierta relación entre el
derecho interno y el derecho internacional (reenvío receptivo o material y reenvío no
receptivo o formal), se trata de dos órdenes separados. No pueden existir normas
internacionales emanadas de las normas internas o viceversa. De suerte que
tampoco la ley interna puede ejercer ninguna influencia sobre la obligatoriedad de la
ley internacional o lo contrario. De ahí que sea imposible un conflicto entre el
derecho internacional y el interno”81. En esta teoría, el derecho internacional no
alcanza a los individuos y, por consiguiente, “requiere ser transformado en derecho
interno. La obligación del Estado consistiría en dictar una norma de derecho interno
que se conforme a la norma internacional”82.
La Teoría monista “parte de la base de la unidad del conjunto de normas jurídicas.
Se acepta el principio de la subordinación, según el cual todas las normas jurídicas
se encuentran subordinadas las unas a las otras en un orden rigurosamente
jerárquico”83. Como consecuencia “existe un sistema jurídico universal fundado sobre
la primacía del derecho internacional” o, se está frente a la “supremacía del derecho
interno”84.
80 Ibid. p. 126 81 GAVIRIA LIÉVANO, Enrique. Ob. Cit. p. 13 82 Ibídem. 83 MONROY CABRA, Marco Gerardo. Ob. Cit. p. 127 84 GAVIRIA LIÉVANO, Enrique. Ob. Cit. p. 13
En cuanto a las teorías intermedias o teorías “conciliadoras”: “WALZ85 dice que “el
derecho internacional está... mediatizado por el derecho interno... toda ley interna
contraria al derecho internacional tiene vigencia, si es correcta desde el punto de
vista estatal, pero surge entonces la responsabilidad internacional del Estado”86.
También se refiere a DAHM87 quien sostiene que “el derecho internacional es
obligatorio para los Estados, aunque en principio llega a los individuos únicamente
por medio del derecho estatal: el derecho internacional exige que se cumpla en el
derecho interno, pero no dice cómo haya de cumplirse, dejando la elección del
camino y de la técnica al derecho nacional”88
Finalmente cabe destacar que, “actualmente goza de favor en la doctrina y
jurisprudencia internacionales la prevalencia de las reglas de derecho internacional
general (tratados y costumbre internacional) sobre el derecho interno por razones de
seguridad jurídica internacional en su conjunto”89.
3.1.3 Bloque de constitucionalidad
85 G.A. WALZ. Völkerrecht und staatliches. Stutgart, 1930; “Les rapports entre le droit international et le droit interne”, en Recueil des Cours, 61 (1937 –III). En: MONROY CABRA, Ob. Cit. p. 127. 86 Ibídem. 87 DAHM, G.. Völrrecht, 1, p. 54-55, cita de Antonio TRUYOL Y SERRA. Fundamentos del Derecho Internacional Público. Madrid: Edit. Tecnos, 1977, p.114. En: Monroy Cabra, Marco Gerardo p. 128. 88 Ibídem Por último presenta la “posición de la legislación, jurisprudencia y práctica internacionales” diciendo que la Corte Permanente de Justicia Internacional (así se cita) “admitió la tesis monista al decir que ‘puede fácilmente admitirse que, según un principio bien establecido de derecho internacional, el acuerdo, siendo un tratado internacional, no puede, como tal, crear directamente derechos y obligaciones para particulares. Pero no puede negarse que el objeto mismo de un acuerdo internacional, conforme a la intención de las partes contratantes, puede ser la adopción por las partes de algunas reglas definidas que creen derechos y obligaciones para los individuos y sean susceptibles de ser aplicadas por los tribunales nacionales’...”. Ibídem. 89 MONROY CABRA Marco Gerardo. Ob. Cit. p.62.
Respecto del bloque de constitucionalidad, la Corte Constitucional sostuvo que en
virtud del numeral 2° del artículo 214 de la Constitución Política, el derecho
internacional humanitario goza de una “especial imperatividad”. Precisa diciendo que,
“en Colombia no sólo el derecho internacional humanitario es válido en todo tiempo sino que, además, opera una incorporación automática del mismo ‘al ordenamiento interno nacional, lo cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo que, según ya fue explicado, caracteriza a los principios axiológicos que hacen que este cuerpo normativo integre el ius cogens(...)”
Es así como estas normas son respetadas no sólo por pertenecer al ius cogens, sino
que, además, por su esencia deben ser integradas al ordenamiento colombiano. Esto
obedece a que pretende proteger el “núcleo intangible y evidente de los derechos
humanos”.
Según lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, los principios del Derecho
Internacional Humanitario no pueden desconocerse en ninguna situación, incluso
bajo el Estado de Excepción o cualquier otra situación similar. Los convenios y
tratados sobre derechos humanos, ratificados por Colombia, tienen como
fundamento la dignidad humana. No pueden ser ignorados sin que implique negar a
la persona misma. Finalmente, se precisa en la Constitución, que esos instrumentos
internacionales, gozan de prelación en el ordenamiento interno y, son guía de
interpretación de los derechos y deberes constitucionales.
En virtud del citado artículo, el bloque de constitucionalidad concretamente
comprende aquellas normas que la misma Constitución expresamente llama a que
formen parte de ella, adquiriendo entonces, el carácter de constitucionales. De esta
manera se supera la discusión doctrinal en torno al supuesto desconocimiento que
estas normas hacen de la Constitución Política como norma de normas.
Las disposiciones de inferior jerarquía deben adecuarse a las normas
constitucionales tanto por su carácter imperativo como por ser el criterio
determinante de la constitucionalidad de las mismas. En virtud del bloque de
constitucionalidad, esas normas subordinadas también deberán confrontarse a las
pautas establecidas por las disposiciones contenidas en él. De la misma manera
habrá de referirse a la relación entre las reglas del Derecho Internacional
Humanitario, las resoluciones de organismos internacionales y a los fallos de las
corporaciones internacionales que, entre otros, constituyen el bloque de
constitucionalidad en materia de desplazados y las normas internas expedidas por el
Estado colombiano en desarrollo de las primeras.
La Corte recuerda que la idea de bloque de constitucional proviene del derecho
francés. En efecto, sostiene que el consejo Constitucional Francés,
“(...) como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace referencia al Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas y principios de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el articulado de la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las normas incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por ser contraria a uno de los ‘principios fundamentales de la República’ a que hace referencia el Preámbulo de 1946.”
3.2 MARCO NORMATIVO
Partiendo de este bloque de constitucionalidad, y como resultado de las
disposiciones internacionales y de las normas nacionales, se derivan los principios
relativos al desplazamiento interno, cuyo estudio es de especial trascendencia para
este trabajo de tesis. Se destacan entre éstos, de manera especial, los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos contenidos en la E/CN.4/1998/Add.2 que
“contemplan las necesidades de los desplazados internos de todo el mundo” y,
además, “definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las
personas contra el desplazamiento forzado y para la protección y asistencia durante
el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración”.
En efecto, se establecen principios relativos a derechos, a las responsabilidades del
Estado, al derecho internacional, a las Organizaciones no Gubernamentales, y, en
especial los relacionados con la fase de consolidación socioeconómica del
desplazamiento forzoso, entre otros.
Para efectos de este estudio se han tenido en cuenta las disposiciones sobre la
materia provenientes del Estado colombiano y de organismos internacionales. En
cuanto a las segundas se tuvo en cuenta aquellas expedidas con posterioridad a la
Ley 387 de 1997, entendiendo que a partir de esa fecha el asunto de los
desplazados fue asumido por el Estado como una política gubernamental. Por el
contrario, en lo que respecta a las normas colombianas, se tomaron en cuenta todas
aquellas que trataron el asunto de desplazados, independientemente del criterio
anterior, con el fin de tener una perspectiva amplia del tratamiento legal que se le ha
dado hasta el momento.
De igual forma, no sobra destacar que estos principios no obedecen a una
clasificación o agrupación legal o doctrinaria, sino por el contrario, estos fueron
tomados de esta forma por tener un punto de convergencia en cuanto a temática
entre los planteamientos nacionales e internacionales. Esta agrupación se trabajó en
principios, y no en normas, pues hasta el momento nadie ha analizado todas las
herramientas legales que sobre la materia existen en esta forma. Por otra parte, esta
agrupación en principios reviste de gran importancia para este Trabajo de Grado,
toda vez que la Corte Constitucional está adelantando la misma labor por su parte, y
ésta podría constituirse en una gran herramienta para esa valiosa tarea.
3.2.1 Principios relativos a la prevención del desplazamiento forzoso
El principio básico del cual parte la idea se sustenta en que,
“Todas las autoridades y órganos internacionales respetarán las obligaciones que les impone el derecho internacional... a fin de prevenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas”.90
Esto supone una carga en cabeza del Estado colombiano, y que adquiere especial
trascendencia en cuanto se entiende que la principal causa del desplazamiento en
90 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 5
Colombia es el conflicto armado91. Sin embargo, antes de concentrarse en la
prevención de condiciones generadoras del desplazamiento, deberá garantizarse el
principio internacional, en virtud del cual debe protegerse a las personas que no
participan directamente en las hostilidades, tanto en sus derechos, como asegurando
su exclusión del conflicto. En virtud de este principio,
“Todas las personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas...”92
Respecto de estas personas se prohibe, entre otros, “los atentados contra la vida, la
salud y la integridad física o mental de las personas...”93 y, “...los atentados contra la
dignidad personal...” 94
Adicionalmente se ha establecido que,
(...) se prohiben...por lo que atañe a las personas arriba mencionadas [quienes no participen directamente en las hostilidades]:
a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios; la toma de rehenes;
91 CONFER Representante Especial del Secretario General para los Desplazados Internos, ONU. E/CN.4/199/79, pá. 85. En, Naciones Unidas – Alto Comisionado para los Derechos Humanos Oficina en Colombia , Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias políticas y Sociales. Recomendaciones de órganos internacionales de derechos humanos al Estado colombiano 1980-2000. Bogotá: noviembre de 2000 y E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (111). 92 Numeral 1° del artículo 4 del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados Sin carácter Internacional (Protocolo II) 93 Artículo 4.2.a del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados Sin carácter internacional (Protocolo II) 94 Ibídem.
b) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;
c) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados95.
Otra forma de proteger a esa población es mediante la prohibición de ejecutar
“...actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la
población civil”96
Este principio contiene una salvedad según la cual se exceptúa de esta protección a
las personas civiles “si [éstas] participan directamente en las hostilidades y mientras
dure tal participación”97. Este principio resulta controvertible, pues es probable que en
la medida en que una población sea desplazada por supuestos vínculos o
participación con un grupo armado determinado, cuestiona el que esa población
participe o no en las hostilidades, y como consecuencia, se escape de la protección
que da la norma. De aplicarse esta excepción, resultaría un contrasentido con las
normas de derecho internacional humanitario, pues son personas y no se les pueden
desconocer sus derechos fundamentales.
En la medida en que sea inevitable la inclusión de la población civil en el conflicto, y
buscando la prevención de las condiciones que lleven a la vulneración de sus
derechos, se procura porque “a través de la política de Derechos Humanos, se
buscarán acuerdos humanitarios y compromisos por parte de los actores armados,
95 Artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra 96 Artículo 13.2 del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra. Ob. Cit. 97 Artículo 13.3 . Ob. Cit.
con el fin de proteger a la población civil objeto del desplazamiento”.98 Esta
consideración sin perjuicio de la obligación que tiene el Estado de difundir entre sus
entidades la calidad especial que recae sobre los desplazados. En efecto, se ha
establecido que,
“El Estado colombiano debe desarrollar una campaña sobre situación [sic] de los desplazados enfatizando su calidad de población civil, no combatiente ni asimilable a ninguna de las partes en el conflicto, para evitar las confusiones difundidas por algunas personalidades del Estado, incluyendo miembros de las Fuerzas militares y de la Policía”99. “25. Pide a todos los Estados que, de conformidad con las normas del derecho internacional humanitario, en el adiestramiento de las fuerzas armadas, incluido el personal de mantenimiento de la paz, que ha de incluir programas de sensibilización a las diferencias por motivos de género, integren instrucción sobre las responsabilidades respecto de la población civil, en particular respecto de las mujeres y los niños”100;
De un modo más genérico lo dispone el Plan Colombia así,
“Todas las unidades de las Fuerzas Armadas deben asegurar la protección de la democracia y de los derechos humanos como responsabilidad prioritaria en la ejecución de operaciones antinarcóticos, lo mismo que en la lucha contra los grupos insurgentes y los grupos de autodefensa (...)”
Conjuntamente con estas medidas, el Estado debe adoptar prevenciones en el
fortalecimiento de la presencia militar, establecimiento de alarmas tempranas101, y
98 CONPES 3057 de 1999. También establecido en la Ley 387 de 1997 99 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II.102, DOC. 9 REV 1, Capítulo VI, G, párr. 4. En, Naciones Unidas Alto Comisionado para los Derechos Humanos oficina en Colombia, Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Recomendaciones de órganos internacionales de derechos humanos al Estado colombiano 1980-2000. Bogotá: noviembre de 2000. 100 A/RES/53/128 Los derechos del niño 101 No sobra advertir que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 387 dispuso mecanismos de alarmas de emergencia. De la misma manera este aspecto es reiterado en el Plan Colombia.
rechazo a las conductas de “limpieza étnica”.102 Estas medidas se deben
descentralizar colocándolas en el ámbito regional y local, para permitir una
proximidad entre las autoridades y las personas protegidas, dando lugar a una mejor
definición de las responsabilidades.103
Además, se hace especial énfasis en la prevención de migración de aquellas
comunidades que tienen una relación íntima con la tierra. 104
De lo anterior puede concluirse, que dado el alcance y la naturaleza de los
instrumentos internacionales citados anteriormente, la comunidad internacional
reiteradamente hace un llamado a los Estados para que protejan de manera efectiva
a la población desplazada por la violencia.105 Sin perjuicio de lo anterior, se debe
destacar que el Gobierno colombiano, dentro del marco del Plan Colombia tiene
como perspectivas atacar las causas que dan lugar al desplazamiento al sostener
que,
“De acuerdo con lo establecido en los Principios Rectores para la Asistencia a Desplazados Internos, las actividades del Gobierno Nacional buscan neutralizar las causas del desplazamiento, mejorando la seguridad en las áreas de mayor riesgo.”
3.2.2 Principios relativos a la responsabilidad del Estado
102 E/CN.4/SUB.2/RES/1997/29 La libertad de circulación y los traslados de poblaciones, E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (117), E/CN.4/SUB.2/RES/1996/9 Derecho a la libertad de circulación, y A/RES/53/128 Los derechos del niño. 103 Plan Colombia y OEA RESOLUCIÓN 1336 DE 1995 104 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (117). 105 A/RES/54/180
3.2.2.1 Responsables. Como se mencionó anteriormente, el Estado es el principal
responsable de la atención a los desplazados; sin embargo, también se extiende a
otros interesados, tal y como lo dispuso el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas al decir que, “...serán observados por todas las autoridades, grupos
y personas independientemente de su condición jurídica y serán aplicados sin
distinción alguna”.106
Como consecuencia debe precisarse que se trata de un asunto que también es
manejado en el ámbito descentralizado y que cuenta con la participación de entes no
gubernamentales y de organizaciones internacionales. En este sentido se,
“6. Alienta firmemente a todos los gobiernos y a los demás interesados, incluidas las organizaciones intergubernamentales y humanitarias pertinentes, a que intensifiquen su cooperación y asistencia en el marco de esfuerzos mundiales para resolver los graves problemas resultantes de los desplazamientos forzosos y las causas de esos desplazamientos”107.
3.2.2.2 Obligación de asistencia de las autoridades nacionales. Como se expuso,
una de las formas en que el Estado asume la responsabilidad frente a los
desplazados es a través de la asistencia humanitaria, que se materializa en la
primera fase del desplazamiento. Este compromiso, se reitera en los Principios
Rectores del Desplazamiento al decir que, 106 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 2.1 y referido en E/CN.4/RES/2001/54 Personas desplazadas internamente. 107 E/CN.4/SUB.2/RES/1996/9 Derecho a la libertad de circulación y E/CN. 4/SUB. 2/RES/1997/29. La libertad de circulación y los traslados de poblaciones
“Las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción”.108 “La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”109.
La asistencia de que se habla, debe orientarse por las necesidades de los
desplazados, los derechos humanos, y las normas en general, en la medida en que
éstos aparecen como criterios de actuación. Es así como,
“En el momento de proporcionar la asistencia, las organizaciones humanitarias internacionales y los demás órganos competentes prestarán la debida consideración a la protección de las necesidades y derechos humanos de los desplazados internos y adoptarán las medidas oportunas a este respecto. En esa actividad, las mencionadas organizaciones y órganos respetarán las normas y códigos de conducta internacionales pertinentes”.110
A partir de las necesidades de los desplazados, se ha definido la asistencia social
como, las “acciones tendientes a garantizar a las familias desplazadas la continuidad
de la atención integral en salud, el acceso a los programas sociales de salud,
educación y a los de atención a la niñez, la mujer, las personas de la tercera edad y
la juventud”111.
108 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 3.1 109 Ibid. Principio 25.1 110 Ibid. Principio 27 111 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Numeral 2.3.1.3
3.2.2.3 Derecho a solicitar asistencia a las autoridades nacionales. A la vez que
el Estado está obligado a prestar la asistencia, los desplazados a la vez gozan del
derecho de solicitarla, tal como lo establece el principio 3.2 de los Principios
Rectores del desplazamiento, al decir que,
“Los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”112.
Sin embargo, el Estado colombiano a través de sus normas ha sujetado la asistencia
a una conducta activa de la persona desplazada, es decir, es ésta quien debe
impulsar a la administración para poder acceder a la atención. Es así como la
atención se condiciona y desprotege al desplazado en la medida en que éste no
haya sido reconocido como tal por el Estado113. Así lo dispone el articulo 6 del
Decreto 2569 de 2000 al decir que,
La declaración de desplazado por quien alega su condición como tal, deberá surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 32114 de la Ley 387 de 1997(...)
112Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 3.2 y reiterado en el articulo 2 numeral 1 de la Ley 387 de 1997 113 Articulo 1 de la Ley 387 de 1997, y Articulo 2 del Decreto 2569 de 2000. 114 Artículo 32. De los beneficios consagrados en esta ley. Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, las personas colombianas que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de esta ley y que cumplan los siguientes requisitos: 1. Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y 2. Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal. Parágrafo. Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Adicionalmente el Decreto 2569 de 2000 exige: 1.Hechos y circunstancias que han determinado en el declarante su condición de desplazado. 2. Lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse.
Como se mencionará en el capitulo de Responsabilidad del Estado, la atención del
Estado no debe depender del reconocimiento que éste hace de la calidad de
desplazado sino de la situación fáctica. Por ahora sólo cabe destacar que se está
frente a un caso más de justicia a ruego, con un agravante cual es el estar frente a
una persona que se encuentra en un estado de indefensión.
Finalmente cabe anotar como la definición que se contiene en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos no se menciona el reconocimiento estatal,
pues sólo se habla de la situación fáctica como determinante de la definición de
desplazado.
En lo que atañe a la asistencia social, la información que sobre la población
desplazada tenga el Estado es importante, pues, en la medida en que tenga
conocimiento de la real dimensión del asunto, podrá cumplir con su obligación de
asistir a este grupo de personas. Esta idea la confirma el CONPES al decir que,
“En cuanto a la información, hay dispersión en las fuentes que estiman el número global de desplazados, y deficiencias en el registro de la población, el seguimiento y los mecanismos de alerta temprana. Dichas deficiencias se deben a la ausencia de una metodología única, lo cual ha dado lugar a estimaciones no oficiales que generan confusión y que impiden tener una dimensión real del problema.” 115
3. Profesión u oficio. 4. Actividad económica que realizaba y bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del desplazamiento, 5. Razones para escoger el lugar actual de asentamiento. 115 CONPES 3057 de 1999
3.2.2.4 Colaboración a los organismos internacionales para ejecutar sus
acciones. Teniendo en cuenta que la atención a los desplazados no recae de
manera exclusiva en las autoridades nacionales, pues también se involucran las
entidades internacionales y no gubernamentales, el Estado debe propiciar las
condiciones necesarias para que esa colaboración se lleve a cabo. Así pues,
“Todas las autoridades competentes concederán y facilitarán a las organizaciones humanitarias internacionales y a otros órganos competentes, en el ejercicio de sus respectivos mandatos, un acceso rápido y sin obstáculos a los desplazados internos para que les presten asistencia en su regreso o reasentamiento y reintegración”116.
En el mismo sentido se ha dispuesto que,
“El Estado debe fortalecer la presencia y coordinación del sector internacional para compartir y coordinar programas eficaces de atención que permitan soluciones coherentes y duraderas” 117
La mayoría de las disposiciones llaman a la colaboración con las organizaciones
internacionales en la prestación de asistencia para la reintegración de desplazados.
Esa colaboración se concreta en medidas como el permitir al Secretario General de
las Naciones Unidas ejercer sus funciones118, fortalecer la presencia del Alto
116 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 30 117 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II.102, DOC. 9 REV 1, Capítulo VI, G, párr. 10. En, Naciones Unidas. Alto Comisionado para los Derechos Humanos oficina en Colombia, Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Recomendaciones de órganos internacionales de derechos humanos al Estado colombiano 1980-2000. Bogotá: noviembre de 2000. Se reitera en E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (113). 118 A/RES/54/167 Protection of and assistance to internally displaced persons, A/RES/52/130 Protección y asistencia en favor de los desplazados internos, A/RES/50/195 Protección y asistencia en favor de los desplazados internos, E/CN.4/RES/2001/54 Personas desplazadas internamente, E/CN.4/RES/2000/53 Personas desplazadas internamente, E/CN.4/RES/1999/47 Personas desplazadas internamente.
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, invitar al
Secretario General de las Naciones Unidas para que investigue y analice los asuntos
pertinentes a la materia, entre otros. Así lo confirma el Plan Colombia al establecer
en su estrategia numero 10 que,
“El papel de la comunidad internacional es esencial para el éxito del proceso de paz. Más específicamente, Colombia necesita apoyo en dos áreas: la diplomático y la financiera. La comunidad internacional podrá actuar como intermediaria, como observador, o en una etapa posterior, como verificador del cumplimiento de los acuerdos a que se haya llegado. Adicionalmente, es muy importante que la comunidad internacional rechace con todas sus fuerzas cualquier y toda acción terrorista y violación del Derecho Internacional Humanitario y que ejerza presión a fin de seguir adelantando el proceso”.
La apertura de oficinas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados en Colombia ACNUR, cuatro en total, refleja una actitud de colaboración
reciproca entre organismos internacionales y el Estado colombiano respecto a la
asistencia que los desplazados requieren119. Además de la oficina central en Bogotá,
el ACNUR cuenta con oficinas en Apartadó, Barrancabermeja, y Puerto Asís.
Un punto importante respecto de la colaboración recae en el seguimiento que se
sugiere hacer al cumplimiento de las recomendaciones provenientes de organismos
internacionales120. Si bien debe entenderse que estas recomendaciones carecen de
En otras resoluciones el Sistema de las Naciones Unidas hace un llamamiento en el mismo sentido: E/CN.4/RES/2000/53 Personas desplazadas internamente, A/RES/54/180 Derechos humanos y éxodos en masa. 119 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (113). 120 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (108), E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (125),
coercibilidad, no debe olvidarse que su trascendencia radica en que orientan la
actividad del Estado colombiano y sirve como una directriz objetiva para dirigir la
actividad del gobierno paralelamente con los criterios establecidos a nivel
internacional.
En lo que respecta a la coordinación internacional se hace un llamado a que todos
los involucrados trabajen por la adopción de medidas a nivel mundial121. En la
medida en que el asunto de los desplazados trascienda fronteras, y se derive en una
cuestión de refugiados, puede entenderse que la comunidad internacional tiene un
especial interés en que exista una unidad de criterio plasmado en normas, y que
permita la colaboración reciproca entre naciones.
Por ultimo cabe anotar que partiendo del concepto de dignidad humana el cual
considera a la persona un fin en sí mismo, el respeto por el derecho internacional
humanitario y los derechos humanos, aparece como un factor determinante y
relevante en la aplicación de la política de los desplazados. Es por ello que la
comunidad internacional constantemente hace un llamado a los Estados para que
respeten el derecho internacional humanitario122 y por consiguiente lo hagan
prevalecer sobre cualquier disposición sobre desplazados. En ese sentido, el
Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los desplazados
internos en su informe dispuso que, A/RES/54/167, A/RES/54/167 Protection of and assistance to internally displaced persons, A/RES/53/128 Los derechos del niño, A/RES/52/130 Protección y asistencia en favor de los desplazados internos, A/RES/50/195 Protección y asistencia en favor de los desplazados internos, E/CN.4/RES/2000/55 Derechos humanos y éxodos en masa, y E/CN.4/RES/2000/53 Personas desplazadas internamente. 121 A/RES/54/180 y A/RES/54/180 Derechos humanos y éxodos en masa. 122 A/RES/53/128 Los derechos del niño
“Estos Principios no podrán ser interpretados de una forma que limite, modifique o menoscabe las disposiciones de cualquier instrumento internacional de derechos humanos o de derecho humanitario o los derechos concedidos a la persona por el derecho interno”123.
3.2.2.5 Coordinación de las entidades del gobierno. Conforme a las evaluaciones
realizadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se indica la
ausencia de coordinación entre los entes interesados en materia de desplazados
internos, que genera desatención a esa población. En ese sentido se sostuvo que,
“Con relación al funcionamiento efectivo del esquema, la Comisión continúa recibiendo información que indica que persisten dificultades en la coordinación efectiva de las entidades del Estado comprometidas en la atención a la población desplazada. Asimismo, aun no se han puesto en marcha propuestas, como el Observatorio del Desplazamiento y la Red Nacional de Información, que impulsen sistemas de alerta temprana con capacidad de respuesta por parte del Estado”124.
Así mismo, las principales recomendaciones se concentran en sugerir mejor
coordinación entre los entes, el aprovechamiento de la ayuda internacional y no
gubernamental, la elaboración de bases de información, el mejoramiento de la
presencia internacional y, la creación de los entes previstos en la Ley 387 de 1997,
entre otros125.
Como se ha mencionado, la insuficiencia en la definición de responsabilidades
concretas entre los entes centralizados y descentralizados del estado, han dado a
entender, que dado la inmediatez de los segundos, se entiende que la magnitud de
123 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 2.2 124 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Bibliografía por definir, p. 90 y también expuesto en la p.83 125 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (108-124).
su actuación debe ser equivalente a la que ejecuta el Estado central. La atención de
las recomendaciones se concentra en que estas dos esferas se coordinen para ir en
una misma dirección y se llenen así los vacíos que se puedan suscitar con ocasión
de los programas entorno a los desplazados. Se ha hecho oposición a la actitud de
descentralización, pues se ha entendido que ésta refleja una equivoca proyección de
las políticas.
En el marco del Plan Colombia, hay interés en que el gobierno central sea quien
canalice la política relativa a la “promoción y respeto por los derechos y la dignidad
humana”. En esta medida se concreta la efectiva coordinación, entre el gobierno
central y local, para la aplicación de la política en derechos humanos y, se consolida
la necesidad de difusión y enseñanzas de los derechos humanos en las diversas
dependencias del Estado y respecto de la sociedad colombiana en general. Así lo
confirma también el CONPES al decir que,
(...) Este plan de acción es parte de la estrategia de Democratización y Desarrollo Social del Plan Colombia y, en particular, desarrolla el objetivo de recuperar las responsabilidades centrales del Estado en relación con la promoción y el respeto por los derechos y la dignidad humana.(...)126
Por ultimo, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas ha realizado un
llamado a las organizaciones nacionales, internacionales y no gubernamentales a
que intensifiquen la cooperación y asistencia.127
3.2.3 Principios relativos a los derechos
126 CONPES 3057 de 1999 127 E/CN.4/RES/2000/53 Personas desplazadas internamente
3.2.3.1 Derecho a la igualdad. En virtud del derecho a la igualdad, y según lo
dispuesto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San
José de Costa Rica, “Todas las personas... tienen derecho sin discriminación, a igual
protección de la ley”128.
En términos generales, y con ocasión a la aplicación de los Principios Rectores de
los Desplazamientos Internos, se dispuso que “estos (...) se aplicarán sin distinción
alguna...”129.
Sobre la interpretación que se le ha dado al derecho a la igualdad en materia de
desplazados, se ha manejado este derecho en diversos sentidos. Por una parte, se
tiene en cuenta el derecho a la igualdad considerando la circunstancia particular y
única de ser desplazado. En ese sentido se ha dicho que,
“El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.”130.
En segundo lugar, respecto a la interpretación que se ha dado en torno al mismo
grupo de desplazados frente a la discriminación fundada principalmente por razones
de sexo o raza, se dispuso,
128 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Articulo 24 129 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 4.1 130 Numeral 3 Articulo 2 de la Ley 387 de 1997
“Los desplazados internos disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen a los demás habitantes del país. No serán objeto de discriminación alguna en el disfrute de sus derechos y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos”131.
El derecho a la igualdad también se ve dentro de los habitantes de un mismo país y
el conglomerado desplazado, entendiendo que dentro de estos hay desavenencias,
con esta interpretación al derecho a la igualdad se avanza hacia la desaparición de la
actitud discriminatoria que conduce a la estigmatización de los desplazados en el
territorio colombiano. En efecto se sostuvo que,
“Los desplazados internos que regresen... no serán objeto de discriminación alguna basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos”.132
Por último, en lo que respecta a la población civil se ha interpretado el derecho a la
igualdad en este sentido,
“Las personas que no participen directamente en las hostilidades...serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna (...)”133
Cabe concluir que respecto al derecho a la igualdad frente a la población
desplazada, los criterios aquí esgrimidos van de mano con la jurisprudencia
colombiana de la Corte Constitucional, en el sentido de que esta población se
encuentra en condiciones particulares de indefensión y, que por consiguiente,
131 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 1.1 132 Ibid. Principio 29.1 133 Numeral 1° del Artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra
deberá aplicarse el criterio según el cual este derecho se realiza mediante el trato
desigual entre los desiguales.
3.2.3.2 Derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios. El
desplazamiento forzoso reviste de tal gravedad, e involucra de tal manera la
vulneración de derechos fundamentales, que fue necesario considerar la protección
de las personas susceptibles de ser víctimas de un desplazamiento forzoso,
estableciendo un principio que contiene un derecho concretamente de dicha
circunstancia. Dentro de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos se
incluyó el siguiente,
“Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios que alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual”.134
Cabe destacar que este principio va en concordancia con la jurisprudencia
constitucional colombiana relativa al concepto de vivienda, pues ésta se entiende
como el espacio mínimo, inseparable, y necesario para el ejercicio de los derechos y
obligaciones propios de la familia, que por ende no puede ser vulnerado.
Por último sobre este punto cabe decir, que se ha precisado que dentro de los
desplazamientos arbitrarios se pueden dar varias formas, según el origen de ese
hecho. De esas clases cabe señalar dos de las que se enuncian en los mismos
principios rectores.
“La prohibición de los desplazamientos arbitrarios incluye los desplazamientos:
134 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 6.1
(...)
b) en situaciones de conflicto armado, a menos que así lo requiera la seguridad de la población civil afectada o razones militares imperativas; (...) c) cuando se utilicen como castigo colectivo;” 135
3.2.3.3 Derecho a no ser desplazado forzosamente. Es importante tener en cuenta
que la legislación colombiana habla de desplazamiento forzoso distanciándose de la
idea exclusiva de desplazamiento arbitrario establecida por las disposiciones
internacionales. En este sentido la Ley 387 de 1997 dispuso que “los colombianos
tienen derecho a no ser desplazados forzosamente”.136
Si bien el sentido común puede conducir a que estos dos conceptos se equiparen en
cuanto a su significado y alcance, para efectos de este trabajo de grado se tomaran
como distintos. Es tarea del interprete, nacional o internacional, establecer su
similitud o diferencia.
3.2.3.4 Derecho a la protección de los derechos fundamentales. Conforme a lo
anterior, el Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los
desplazados internos, consideró que bajo ninguna circunstancia los derechos
fundamentales de las personas podrán ser vulnerados con ocasión del
desplazamiento forzoso. Es así como dispuso que,
“El desplazamiento no se llevará a cabo de forma que viole los derechos a la vida, dignidad, libertad y seguridad de los afectados”137.
135 Ibid. Principio 6.2 b y e 136 Ley 387 de 1997 Articulo 2 numeral 7 137 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 8
La Ley 387 de 1997 contiene un principio similar según el cual, “El desplazado
forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionales”.138
Adicionalmente se ha dispuesto la protección de una serie de derechos
fundamentales, a manera de principios, que pueden resultar vulnerados
especialmente durante el desplazamiento, entre estos se encuentran el derecho a la
vida139, a la dignidad y a la integridad física, mental o moral140, a la libertad y a la
seguridad personales141, a la libertad de circulación y a la libertad de escoger su
residencia142, a un nivel de vida adecuado143, a la protección especial de los
desplazados internos enfermos o heridos y los que sufran discapacidades144, al
reconocimiento de su personalidad jurídica145, a no ser privado arbitrariamente de su
propiedad o sus posesiones146, a la libertad de pensamiento, conciencia, religión o
creencia, opinión y expresión147, a buscar libremente oportunidades de empleo y a
participar en las actividades económicas148, a asociarse libremente y a participar en
pie de igualdad en los asuntos comunitarios149, a votar y participar en los asuntos
138 Ley 387 de 1997, Articulo 2 numeral 2. 139 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 10 140 Ibid. Principio 11 141 Ibid. Principio 12 142 Ibid. Principio 14.1 143 Ibid. Principio 18 144 Ibid. Principio 19 145 Ibid. Principio 20 146 Ibid. Principio 21.1 147 Ibid. Principio 22 148 Ibídem 149 Ibídem
públicos y gubernamentales, incluido el acceso a los medios necesarios para
ejercerlo150, a comunicar en un idioma que comprendan151, y a la educación152
Por último, cabe destacar que la posición de la Corte Constitucional en su
jurisprudencia sobre desplazados ha coincidido en incluir una parte considerable de
los derechos aquí enunciados, especialmente los relativos a la vida, la dignidad
humana, y la integridad como ejes fundamentales.
3.2.3.5 Derecho al regreso a su lugar de origen. En el ámbito interno, la Ley 387
de 1997 sostuvo como principio que, “el desplazado forzado tiene derecho al regreso
a su lugar de origen” 153
Por otra parte, en la esfera internacional se contempla este principio, que va dirigido
a permitir a todo desplazado “regresar a sus hogares y lugares de residencia habitual
en su país o en su lugar de origen cuando así lo deseen”. Esa disposición supone
también el derecho a retornar en condiciones de seguridad, dignidad y
voluntariedad154. En conexidad con este derecho de regresar, estas personas
desplazadas (que regresan) también tienen derecho a la circulación, a la vivienda
digna y a la intimidad del hogar155.
150 Ibídem 151 Ibídem 152 Ibid. Principio 23 153 Ley 387 de 1997 Articulo 2 numeral 6. 154 E/CN.4/SUB.2/RES/1996/9 Derecho a la libertad de circulación, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Bibliografía por definir, p. 104 155 E/CN.4/SUB.2/RES/1998/26 Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos
En cuanto a la seguridad, cabe resaltar que éste se constituye en un elemento
indispensable para que se pueda dar el retorno. En este sentido y con el animo de
garantizar el retorno, la Ley 387 de 1997 en su articulo 29 se refiere a la evaluación
de la situación a cargo de determinadas entidades que allí se señalan y, que se
encaminan a identificar posibles circunstancias de inseguridad que afecten el
proceso de retorno. El articulo dispone,
“La Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior brindará protección a las personas desplazadas por la violencia, con respecto de las cuales existan razones fundadas para temer por su seguridad, bajo los parámetros que establezca el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. La evaluación de la situación de seguridad de los desplazados se hará en estrecha colaboración con el Ministerio Público, la Iglesia y las Organizaciones No Gubernamentales que realicen actividades en las zonas de expulsión”.156
Es importante anotar que tanto las disposiciones nacionales como internacionales,
contienen un vacío entorno al tema de la seguridad, en la medida en que no
contemplan su extensión más allá del momento en que se retorna. Es decir, que este
factor no es sólo relevante antes o concomitante al proceso de regreso sino posterior
a éste, pues es muy factible que la población reubicada pueda ser nuevamente
víctima de un desplazamiento forzoso en la medida en que las circunstancias de
seguridad den lugar a ello.
3.2.3.6 Derecho a solicitar asistencia-colaboración internacional. De la mano
con los principios relativos a la coordinación con los organismos internacionales, la
Ley 387 de 1997 contempla el derecho correlativo que se constituye en cabeza de
156 Ley 387 de 1997 Articulo 29
los desplazados a solicitar la asistencia de esas entidades, siendo este el sentido del
principio que a continuación se cita,
“Los desplazados forzados tienen el derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria”157
3.2.3.7 Derecho a acceder a soluciones definitivas. Si bien la Ley 387 de 1997
contiene un principio según el cual, “el desplazado forzado tiene derecho a acceder a
soluciones definitivas a su situación”158. Para efectos de este trabajo de tesis, se
entenderá como solución definitiva aquella que se encamina al restablecimiento
económico y social del desplazado, pues con éste se cierra todo el proceso de volver
a la vida normal en sociedad.
En una resolución del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas159 se
estableció que la norma de la Ley 387 “no se contemplan soluciones duraderas; sólo
se habla de regreso”. Al respecto cabe precisar ésta sí contiene soluciones, las que
denomina acciones y medidas de mediano y largo plazo contempladas en el articulo
17 de la ley, aún cuando no están desarrolladas puesto que esa tarea le corresponde
a las autoridades en la ejecución de la ley.
También se ha dispuesto, por parte de las organizaciones internacionales, que se
continúe ejecutando los planes de acción hasta tanto se obtengan soluciones
duraderas. Al respecto se ha sostenido que,
157 Ley 387 de 1997 Articulo 2 numeral 1 158 Ley 387 Numeral 5 159 E/CN.4/2000/83/Add.1
“El Estado debe fortalecer la presencia y coordinación del sector internacional para compartir y coordinar programas eficaces de atención que permitan soluciones coherentes y duraderas”160
3.2.3.8 Derecho a la libertad de circulación. Se consagra el “Derecho a la libertad
de circulación y a la libertad de escoger su residencia161 en cabeza de los
desplazados. Así mismo la Ley 387 dispone que, “el desplazado y/o los desplazados
forzados tienen el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más
restricciones que las previstas en la ley”162
Este derecho reviste gran importancia, por lo cual será desarrollado con mayor
precisión en el capitulo cuarto de este trabajo de grado.
3.2.3.9 Derecho a la propiedad – Posesión. La comunidad internacional ve con
preocupación las normas que limitan “los derechos de posesión, disfrute, propiedad u
otros derechos sobre la vivienda o el patrimonio”, el derecho a residir en un
determinado lugar y sobre bienes derelictos de los desplazados163. Este principio
tiene como sustento aquel que establece que “nadie será privado arbitrariamente de
su propiedad o sus posesiones”164
De manera especial respecto a los desplazados y con miras a proteger el derecho a
la propiedad se ha establecido que, 160 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ob. Cit. 161 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 14 162 Ley 387 de 1997 Articulo 2 Numeral 8 163 E/CN.4/SUB.2/RES/1998/26 Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos 164 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 21.1
“la propiedad y las posesiones que hayan abandonado los desplazados internos serán objeto de protección contra la destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales”.165
Cabe destacar que el Estado ha demostrado su preocupación por proteger el
derecho a la propiedad y a la posesión mediante las disposiciones que se contienen
en la Ley 387 y Ley 160 de 1994, las que en su momento serán desarrolladas.
3.2.4 Principios relativos a grupos especiales
Por tratarse de grupos que son particularmente vulnerables166 por el desplazamiento,
tanto las disposiciones nacionales como internacionales, han procurado su
protección mediante disposiciones especiales. Igualmente pueden predicarse
derechos fundamentales en cabeza de estos grupos, pero para efectos de este
trabajo de tesis se trataran en un acápite aparte. Estos grupos son los niños, las
mujeres, las familias, los indígenas, y las negritudes.
Frente a estos grupos se establece de forma genérica que,
“Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia..., tendrán derecho a la protección y asistencia requerida para su condición y a un tratamiento que tenga en cuanta sus necesidades especiales”.167
165 Ibid. Principio 21.3 166 E/CN.4/RES/2000/55 Derechos humanos y éxodos en masa, Conpes 3057 de 1999 167Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 4.2
3.2.4.1 Niños. Reiteradamente se llama a todas las organizaciones, sean nacionales,
internacionales, gubernamentales o no gubernamentales, a reconocer los derechos
del niño en sus actividades y proyecciones, así como a dar prioridad a los derechos
del niño, tanto en la planificación como en la ejecución de las políticas y de las
actividades humanitarias.168
Aún cuando se trata de una labor que en principio corresponde al gobierno local por
la inmediatez con la que se pueden conocer y atender las necesidades de los niños,
se recuerda que puede acudirse a la cooperación internacional para lograr su
ejecución.169
Igualmente, el Estado debe promover la difusión a la sociedad y a la opinión en
general, especialmente, en lo que atañe a los derechos del niño y, particularmente,
de aquellos afectados por el conflicto armado170. Esta consideración, resulta
importante en la medida en que permite evitar la estigmatización de estas personas,
y además, porque atiende a la cultura por el respeto a los derechos de los niños.
A manera de ejemplo, se establece como forma de proteger a los niños, la creación,
localización y reubicación de los hogares comunitarios en zonas donde se
encuentren personas desplazadas, “en situaciones especiales de emergencia”171.
168 A/RES/53/128 Los derechos del niño 169 A/RES/53/128 Los derechos del niño 170 Ibídem. 171 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
Como consecuencia del conflicto armado, causa del desplazamiento forzoso, es
frecuente la presencia de niños en situación de abandono o huérfanos. Por ello la
comunidad internacional tiene un especial interés en que los niños no acompañados
sean identificados y registrados, así como hace un llamamiento a adelantar
programas de ubicación y reunión de sus familias172.
El desplazamiento como tal, genera un fuerte impacto en la población desplazada, en
especial sobre los niños, quienes resultan afectado no sólo física sino también
sicológicamente. Por ello se habla de la adopción de las medidas necesarias para la
rehabilitación de los niños afectados por los conflictos armados, su recuperación
física y sicológica, así como su reinserción a la sociedad173.
3.2.4.2 Mujeres. Dentro del grupo poblacional de mujeres, se destaca la necesidad
de un trato igualitario a la mujer y, en especial a la mujer cabeza de familia, en el
acceso a los diferentes programas que ofrece el Gobierno en especial los relativos a
la adjudicación de tierras (reforma agraria), acceso a vivienda, servicios públicos y
programas de capacitación174.
Como consecuencia de lo anterior, existe un especial interés en procurar una
participación de las mujeres en la formulación de políticas y en la adopción de
decisiones. Esa participación interesa tanto a nivel local como a nivel nacional al
172 A/52/107 Los derechos del Niño 173 A/RES/53/128 Los derechos del niño 174 Ley 160 de 1999, CONPES 2804, CONPES 3057 de 1999,
sugerir la creación de organizaciones de ese orden para la defensa de sus derechos
y los de sus familias. Se hace un llamado especial al apoyo por parte de la Oficina de
Mujer Rural del Ministerio de Agricultura175.
En efecto, la mujer desplazada no sólo se ha destacado por cumplir el papel de jefe
de familia, sino también, por cuanto ha asumido un rol de liderazgo de conformidad
con las necesidades que se presentan con el desplazamiento frente a su familia y
frente a la comunidad.
Particularmente, lo que respecta a mujeres cabeza de familia se ha establecido una
serie de beneficios en cuanto a los proyectos productivos176, asignación de vivienda y
tierras177, acceso a servicios públicos178, acceso prioritario a programas de proyectos
socioeconómicos179 y, a subsidios de educación y alimentos básicos180. Respecto del
caso concreto de asignación de tierras, se sugiere que basta la condición de mujer
campesina jefe de hogar para ser beneficiaria de ese programa181. Dentro de los
beneficios alimenticios se incluye la protección especial que debe prestar el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a favor de las madres desplazadas
gestantes y lactantes182.
175 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (123) y Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 176 CONPES 3057 de 1999 177 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 178 CONPES 3057 de 1999 179 Ibídem. 180 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 181 Ibídem. 182 Ibídem.
Además de la promoción de la participación de la mujer, también se debe procurar
porque ésta obtenga una capacitación técnica con apoyo del SENA, y otras
instituciones tales como el ESAP, el INAT, el Fondo Capacitar y el Incora183, con el
objetivo de lograr su inserción laboral en el campo, y particularmente para “fortalecer
las prácticas y conocimientos tradicionales e incorporar tecnologías apropiadas que
garanticen sostenibilidad y competitividad de los proyectos productivos y su inserción
en los mercados regionales”184
3.2.4.3 Familia. Las disposiciones en torno a la familia desplazada parten del
principio según el cual “todo ser humano tiene derecho a que se respete su vida
familiar”185. En la medida en que se den desplazamientos de forma grupal que
impliquen núcleos familiares, esta disposición adquiere especial trascendencia por
cuanto protege a la célula fundamental de la sociedad.
En lo que respecta a los desplazamientos individuales o grupales donde se presente
desmembración de la familia, se consagra el “derecho a conocer el destino y el
paradero de sus familiares desaparecidos”.186 Además se ha establecido que, se
busca procurar la reunión de las familias de los desplazados que están
“temporalmente separadas”187.
183 Ibídem. 184 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 185 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 17 186 Ibid. Principio 16 187 Artículo 4.3.b del Protocolo II. Ob. Cit.
En el mismo sentido, dentro del ámbito nacional, la Ley 387 de 1997 dispone que “la
familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de
reunificación familiar”188con una especial colaboración del ICBF189.
En cuanto a la producción agrícola, se busca permitir a la familia desplazada
abastecerse de los alimentos que ella necesita para subsistir. También se ve como
una manera de disminuir “gastos familiares”190
3.2.4.4 Indígenas y negritudes. En virtud del articulo 7 de la Constitución Política de
Colombia, “se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana”. Conforme a ello las distintas disposiciones que se apliquen, deberán
procurar por el reconocimiento de este principio frente a las comunidades étnicas,
especialmente en tratándose de negritudes e indígenas.
Es así como la Ley 70 de 1993, en desarrollo del articulo 55 transitorio de la
Constitución Política, prevé como objetivo el acceso a la propiedad colectiva de las
negritudes, y de esta manera se cumple con lo establecido en el articulo 7 de la
Constitución Política. Al respecto la ley dispone que,
“La Ley 70 de 1993 (...) “tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades
188 Ley 387 de 1997 Articulo 2 numeral 4 189 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia 190 Ibídem.
obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana”191.
En cuanto a los desplazamientos de grupos étnicos, dentro de los Principios
Rectores del Desplazamiento se establece que,
“Los Estados tienen la obligación específica de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma”192.
En el marco normativo nacional, dentro del tema de la erradicación de cultivos
ilícitos, se encuentra una disposición especial que concede una prelación a las
personas desplazadas en la adjudicación de tierras193. Esta es una aplicación de los
principios internacionales en las normas colombianas.
3.2.5 Principios relativos a la legislación
De acuerdo con el criterio internacional, la legislación promulgada hasta el momento,
resulta insuficiente frente a las necesidades de la población desplazada.194 Es por
ello que se hace un llamado a la “armonización legal” de las normas internas con los
tratados, resoluciones, etc, se recomienda la adhesión a los instrumentos
internacionales pertinentes (sobre derechos humanos, etc.), y se llama a la adopción
de las normas para la aplicación y la difusión de esos instrumentos. De la misma
191 Ley 70 de 1993 Articulo 1. 192 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 9 193 Ley 333 de 1996 Parágrafo del Articulo 26 194 Representante Especial del Secretario General sobre los Desplazados Internos, ONU. A/54/409, Párr. 89. Ob. Cit.
manera se sostiene que deben incorporarse, aplicar y difundir los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos a la política nacional.
Cabe destacar que como se anotó en un informe del Alto Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el principal problema en este punto,
radica en que la legislación no ha sido aplicada en su totalidad. En este sentido
dispuso que,
“El problema principal no es tanto la elaboración de leyes o la elección de estrategias... sino la puesta en práctica de esas leyes y estrategias. En palabras de un observador local, la Ley N° 387 se ha convertido en una ‘ley fantasma’, ya que mayormente no existe más que sobre el papel”195.
En el mismo informe se recomendó reglamentar la Ley 387 de 1997, sin embargo,
se destaca que ésta ya fue reglamentada por medio del Decreto 2569 de 2000.
3.2.6 Principios relativos a las organizaciones no gubernamentales
La colaboración con las entidades no gubernamentales interesa en la medida en que
éstas organizaciones también participan en la prestación de asistencia a la población
desplazada por la violencia en Colombia. Se atiende al principio que llama a la
coordinación entre los distintos interesados en la protección de estas personas. En
este sentido se debe procurar por el trabajo en equipo entre el gobierno, en sus
ámbitos central, regional, y local, y las organizaciones no gubernamentales, sin
195 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (105).
perjuicio de la labor conjunta que deben adelantar con los organismos
internacionales.196
Sin embargo, como se afirma en el Documento Conpes 3057 de 1999 se considera
que la coordinación entre los entes involucrados no se ha podido llevar a cabo por la
falta de definición de competencias que definan las responsabilidades.
Por otro lado, en el caso particular de la seguridad de los desplazados, la Ley 387 de
1997 establece que debe existir una “estrecha colaboración” con la Iglesia y el
Ministerio Público.197
Finalmente, la principal responsabilidad del Gobierno frente a las entidades no
gubernamentales radica en permitirles y proporcionar las condiciones necesarias
para “que desarrollen acciones en pro de los derechos humanos y de los
desplazados internos”198
3.2.7 Principios relativos al retorno
3.2.7.1 Objetivo del retorno. El documento Conpes 2924 refiriéndose a los objetivos
del Sistema Nacional para la Atención de la Población Desplazada señala uno que
se puede relacionar con el retorno al decir que se debe “atender de manera integral a
196 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (112) y Plan Colombia 197 Ley 387 de 1997 Articulo 29 198 Ley 387 de 1997 Articulo 30
la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario
o eventualmente el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad
colombiana”.
3.2.7.2 Prelación del retorno sobre la reubicación. Debe entenderse que el
retorno supone el regreso al lugar habitual de residencia, es decir a aquel del cual
fue desplazado, mientras que la reubicación implica el reasentamiento en un lugar
distinto al lugar de origen.
Bajo esta consideración se ha entendido que dentro del retorno, se da prelación de
éste al lugar habitual de residencia y, en su defecto, será en un lugar distinto o
reubicación.199 Como se anotó anteriormente, las condiciones de seguridad son
indispensables para que exista el retorno, de lo contrario habrá lugar a una
reubicación.200
Como consecuencia de lo anterior un Principio Rector de los Desplazamientos
Internos dispuso que,
“Las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte”201.
199 CONPES 3057 de 1999 y Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 200 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ob. Cit. 201 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 28.1
Esta recomendación acerca de las condiciones de seguridad se complementa con el
derecho a no ser devuelto a un lugar donde el desplazado se encuentre en peligro.202
Así mismo, los Estados deben velar porque se cumpla con este derecho,
concretamente en lo que se refiere a la adopción de medidas jurídicas y
administrativas para su goce en pie de igualdad. Para ello se sugiere “el
establecimiento de mecanismos equitativos y eficaces para resolver problemas
pendientes en relación con la vivienda y el patrimonio”. En el documento Conpes
3057 de 1999 se establece que las autoridades pertinentes diseñen programas
flexibles “para facilitar el acceso a una solución habitacional” en el caso de las
personas que no retornan o no se reubican porque no tienen acceso a la tierra o por
razones de seguridad.
Cabe precisar que el retorno no sólo implica el reasentamiento, en sentido amplio,
pues implica también la organización de actividades relativas a la seguridad, la
participación de las mujeres, la elaboración de censos de poblaciones y de predios
abandonados, los requerimientos de créditos y los posibles proyectos productivos.203
3.2.7.3 Participación de los desplazados en la gestión de retorno. En cuanto a la
participación de la población desplazada en el procedimiento de retorno, ha habido
pronunciamientos tanto en el ámbito internacional como nacional. Así pues, en virtud
202 E/CN.4/SUB.2/RES/1996/9 Derecho a la libertad de circulación 203 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
del principio 28.2 se establece que, “se harán esfuerzos especiales por asegurar la
plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su
regreso o de su reasentamiento y reintegración”.204 De esta manera se busca
integrar políticamente a los desplazados, y permitir una mejor atención en la medida
en que se está respondiendo a necesidades directas que ellos mismos dan a
conocer.
Esta participación comunitaria “comprende acciones para la promoción y el
fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y civiles de desplazados, con el
propósito de estimular la participación y gestión de la comunidad en la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos que en el marco de este Plan
se lleven a cabo”205
3.2.8 Principios relativos a la adjudicación de tierras
La adjudicación de tierras tiene como soporte básico el articulo 346 de la
Constitución Política, relativo a la ley de apropiaciones.206
Para la comunidad internacional “el Estado debe implementar la política de
distribución de tierras dentro del marco legal ya establecido y con mayor
involucramiento y protección a los funcionarios del INCORA”207. En cuanto a la
204 Principios Rectores de los Desplazamiento Internos, E/CN.4/1998/Add.2, Principio 28.2 205 Decreto 173 de 1998 Plan Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia 206 Ley 160 de 1994 Articulo 6 207 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ob. Cit.
protección de los funcionarios, no sobra recordar la inseguridad que rodeó al
personal contratado para realizar los levantamientos topográficos de los bienes
baldíos, en la adjudicación de tierras a favor de los colonos de la Hacienda Bellacruz
en la medida en que esa situación suspendió el procedimiento de titulación.208 Por
otra parte, en lo referente a la política de implementación de distribución de tierras,
debe decirse que el Estado se ha esforzado en trabajar mediante las disposiciones
internas vigentes sobre la materia.
Los mecanismos a través de los cuales se accede a las tierras son “la titulación de
baldíos y el mercado de tierras y la compra directa por parte del Incora”209. Cabe
destacar que la titulación de la tierra, es realizada por organismos del Gobierno que
buscan incentivar el retorno, mediante la devolución de las tierras perdidas, en la
medida de lo posible. De no ser así habrá lugar a la reubicación.210
Se debe recordar, que por disposición legal, los proyectos y programas del INCORA
son de obligatorio cumplimiento, es decir, tiene prelación en los términos
establecidos en la Ley 160 de 1994.211
La Ley 160 de 1994 y el Decreto 217 de 1996, son una muestra del interés que
comenzó a demostrar el Estado sobre los desplazados, y particularmente en la
adjudicación de tierras en el marco de la Reforma Agraria. En esa ley se establece
208 Sentencia T-227 de 1997 209 Decreto 173 de 1998 Plan nacional para la atención integral a la población desplazada por la violencia 210 Ibídem. 211 Ley 160 de 1994 Articulo 7
un subsidio para la adquisición de tierras, así como los criterios para identificar a los
beneficiarios del programa. Particularmente se señalan como beneficiarios “personas
que residan en centros urbanos y que hayan sido desplazados del campo
involuntariamente”. Se protege de manera especial a las mujeres en cuanto sean
“mujeres campesinas jefes de hogar y las que se encuentren en estado de
desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez
y carezcan de tierra propia o suficiente.” 212
El Conpes por su parte dispone que determinadas autoridades como la Red de
Solidaridad Social, el Ministerio del Interior, el INCORA, y el Ministerio de Agricultura,
trabajarán en el “diseño e implementación de un procedimiento especial para la
identificación de los derechos y títulos de propiedad de la población que retorna”
como un incentivo al reasentamiento.213
Por último, no debe olvidarse que “en la ejecución de las acciones para el fomento
productivo y de Reforma Agraria, se estimularán soluciones solidarias, que
correspondan a la diversidad cultural y económica de las poblaciones
beneficiarias”.214
3.2.9 Principios relativos al proyecto productivo
3.2.9.1 Definición del proyecto productivo. Dentro de los programas de la
consolidación socioeconómica se incluyen los de disposición de vivienda y 212 Ley 160 de 1994 Articulo 20 213 Conpes 3057 de 1999 214 Decreto 173 de 1998. Ob. Cit.
equipamiento urbano y, el que promueve los proyectos productivos y la generación
de ingresos.215 Interesa en este acápite profundizar en lo referente a estos últimos en
la medida en que el proyecto productivo materializa de manera más concreta la
cuarta fase del desplazamiento o fase de consolidación socioeconómica.
El documento CONPES 2804 define el proyecto productivo como aquel que,
“Comprende acciones específicas para el fomento del empleo, la asistencia y la capacitación técnica, el acceso a créditos para creación e impulso de microempresas y al Sistema Nacional de Reforma Agraria. En la ejecución de las acciones para el fomento productivo y de reforma agraria, se estimularán soluciones solidarias y que correspondan a la diversidad cultural y económica de las poblaciones beneficiarias.(...)”216
Más adelante se precisa el concepto al decir que éste “comprende acciones
específicas para la asistencia, la capacitación técnica y el acceso al programa de
inserción laboral” 217. Este aspecto en particular, se refiere concretamente al asunto
laboral.
Por otro lado, mediante la Ley 387 de 1997218 el Estado colombiano se compromete
a fomentar el empleo, las microempresas, y la atención social en salud.
Tanto el Plan Colombia como el documento CONPES 3057 de 1999, establecen que
los proyectos productivos se deben desarrollar en coordinación con el sector privado
a través de alianzas. En ese sentido se dispuso que,
215 Ibídem. 216 Conpes 2804 217 Ibídem. 218 Ley 387 artículo 17
“En el marco del Plan Colombia, la Red de Solidaridad Social, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y en conjunto con los municipios, podrá impulsar el desarrollo de proyectos productivos basados en alianzas con el sector privado para el fortalecimiento de la organización empresarial, así como la creación de microempresas”.219
Una vez más se destaca el trabajo de coordinación que se debe tener con los
gobiernos locales pues, como ya se ha dicho en reiteradas ocasiones, la inmediatez
con que éstos cuentan facilita la ejecución de las políticas de manera eficaz. Sobre
este punto y específicamente sobre planes nacionales de inversión, el Plan Colombia
dispuso que,
“El fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales en la ejecución y desarrollo de planes nacionales de inversión, el trabajo con las ONG y empresas en la resolución de problemas, y el desempeño de todos los órganos es esencial para la estrategia de inversión social y desarrollo alternativo en Colombia”.220
Cabe anotar que en materia de inversión se consideró que,
“Para garantizar una adecuada provisión de recursos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gerencia Especial de Vivienda de la Caja Agraria y la Red de Solidaridad Social asignarán recursos especiales en la definición de los techos presupuestales del programa a nivel departamental. La ejecución del programa requiere de la cofinanciación de los municipios y de las comunidades. Para ello el programa contempla una matriz de cofinanciación de obligatorio cumplimiento”. 221
219 Conpes 3057 de 1999 220 Plan Colombia 221 Decreto 173 de 2000
Finalmente, no sobra destacar que el Decreto 173 de 2000, Plan Integral de Atención
para la Población Desplazada prevé programas de créditos tanto para el acceso a
tierras como para adelantar los proyectos productivos.
3.2.9.1.1 Microempresas. En cuanto al establecimiento de microempresas como
parte del proyecto productivo, 222 se considera que es relevante pues no sólo es una
fuente de ingresos sino también una fuente laboral que se caracteriza por brindar a la
persona desplazada mayor independencia.
En el ámbito internacional se ha dispuesto que “la asistencia al desarrollo... podría
consistir en la creación de proyectos de pequeñas empresas en beneficio de las
personas desplazadas.”223
La ley 160 introduce la empresa comanditaria como una forma de asociación para
constituirse en beneficiario de la reforma agraria224. Se define la empresa
comanditaria como,
“la forma asociativa por la cual un número plural de personas que reúnan las condiciones para ser beneficiarias de los programas de reforma agraria, estipulan aportar su trabajo, industria, servicios u otros bienes en común.”225
También se habla del apoyo en la creación de las “empresas de primera
transformación”226 de productos, al igual que la colaboración en la producción,
222 Ley 387 de 1997 Articulo 17 223 Representante Especial del Secretario General para los Desplazados Internos. Ob. Cit. 224 Ley 160 de 1994 Articulo 103 225 Ley 160 de 1994 Articulo 103 inciso primero 226 Decreto 173 de 2000
transformación y comercialización227. Sobre la comercialización en particular se ha
sostenido que ésta,
“Comprende acciones que garantizarán el acceso a los mercados regionales de los productos agropecuarios para que en condiciones de rentabilidad, se generen ingresos, de tal manera que los procesos de sostenibilidad y autonomía económica de las familias rurales desplazadas se consoliden”.228
Como medidas proteccionistas se dispuso entre otros que,
“En circunstancias graves de orden público y posiciones dominantes del mercado, el Fondo Nacional para compra de cosechas intervendrá en beneficio de los productores y podrá determinar el otorgamiento de subsidios directos a productores de acuerdo con la Ley 101 de 1993”.229
El Plan Colombia plantea una estrategia de desarrollo alternativo, con el cual se
busca,
“(...) introducir alternativas integrales, participativas, rentables y económicamente sostenibles en áreas rurales, particularmente en aquellas zonas afectadas por la combinación de conflicto intensivo, presencia deficiente del Estado, capital social bajo, pobreza, cultivos ilícitos y problemas ambientales relacionados con ellos. Habrá especial prioridad que garantice el mantenimiento de proyectos productivos a largo plazo, principalmente para cultivos permanentes, sin dejar de lado los cultivos transitorios”.
Adicionalmente el mismo documento se refiere a la dotación de la infraestructura,
servicios, carreteras, y demás bienes, que sean útiles y necesarias para la ejecución
y desarrollo del proyecto económico.
227 Ibídem. 228 Ibídem. 229 Ibídem.
Por su parte, el Decreto 173 de 2000 por el cual se adopta el Plan Integral de
Atención para la Población Desplazada por la Violencia, por confirma lo anterior al
establecer que,
“Comprende acciones que garanticen la dotación de sistemas de saneamiento básico y construcción o mejoramiento de vivienda rural, a través del Programa Vivir Mejor, de la Caja Agraria, focalizado por la Red de Solidaridad Social en las mesas de solidaridad”.
3.2.9.1.2 Trabajo. Una vez han retornado o se han reubicado, el Estado debe
procurar porque las personas tengan una estabilidad laboral o desarrollen una
actividad, y facilidades para llevarla a cabo, tales como subvenciones de transporte
público y de guarderías230. Esto lo reitera la comunidad internacional al sostener,
“(...) Al tiempo que se atienden las necesidades inmediatas y urgentes de los desplazados recientes, es también necesario idear estrategias específicas para quienes, al cabo de seis meses, en el mejor de los casos, han de valerse por sí mismos... Se necesita instruirlos y formarlos, y encontrar la forma de ayudarles a encontrar trabajo, amén de medidas tales como subvenciones para guarderías y transporte público, de forma que los desplazados puedan ayudarse a sí mismos”.231
Así mismo el Representante Especial del Secretario General para los
Desplazados Internos de las Naciones Unidas, recomienda a los Estados
fomentar o incentivar el empleo, tanto como factor psicológico como para
constituirse en una fuente de ingresos para su sustento.
230 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (122), Conpes 3057 de 1999, y Conpes 2804 231 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (122).
“Otros programas de este tipo... tendrían también efectos positivos sobre la población interesada, especialmente porque el empleo y el trabajo independientemente tienen efectos terapéuticos sobre los desplazados y facilitan su reintegración social” 232
3.2.9.1.3 Asistencia y capacitación técnica. El apoyo a las personas desplazadas
a través del proyecto productivo comprende también la asistencia y capacitación
técnica como mecanismos de tecnificación de la población productiva con
perspectivas a largo plazo.
En el Plan Integral de Atención para la Población Desplazada (Decreto 173 de 2000)
se sostuvo que la “asistencia comprende el acompañamiento a la comunidad en la
formulación, desarrollo y consolidación de los proyectos productivos y de las
actividades agropecuarias”. Por último, ésta se prestará con la “colaboración del
Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria y el apoyo de la
Umata de cada municipio”233.
En cuanto a la capacitación, el mismo decreto sostiene que,
“Comprende acciones de capacitación técnica agropecuaria, orientadas a fortalecer las prácticas y conocimientos tradicionales e incorporar tecnologías apropiadas que garanticen sostenibilidad y competitividad de los proyectos productivos y su inserción en los mercados regionales. Son responsables del diseño y ejecución de estas acciones el Sena, la ESAP, el INAT, el Fondo Capacitar y el Incora. Adicionalmente, las entidades podrán establecer convenios de asistencia y capacitación con instituciones educativas públicas o privadas regionales (...)”.234
232 Representante Especial del Secretario General para los Desplazados Internos. Ob. Cit. 233 Decreto 173 de 2000 Plan Integral de Atención para la Población Desplazada 234 Íbídem.
3.3 COMENTARIOS FINALES
El marco normativo descrito anteriormente permite considerar que el Estado
colombiano ha respondido al llamado internacional, mediante la adhesión y
ratificación de los instrumentos, así como ha trabajado en la armonización de las
normas internas con las internacionales. En efecto, las leyes y decretos dictados a
partir de 1997 muestran claramente que en el orden local, las normas colombianas
recogen el criterio internacional.
Como consecuencia, puede concluirse que el Estado colombiano ha adquirido y
asumido compromisos a nivel internacional y es ahora garante de los derechos que
reconoce en cabeza de los desplazados y en las condiciones en que expresamente
lo ha dispuesto el ordenamiento nacional. El bloque de constitucionalidad, al que se
hizo referencia al inicio de este capítulo, consolida aún más el compromiso de
Colombia frente a la población desplazada pues las normas que lo comprenden son
también sustento de constitucionalidad de las disposiciones y actuaciones del
gobierno.
La problemática del desplazamiento interno se concentra ahora en cuestionar si las
normas se aplican de manera efectiva. Si bien se está frente a un marco legal denso
y completo, parece creerse que el establecimiento de más normas es la solución a
las necesidades de los desplazados y a la gravedad de su situación. En efecto, las
reglas existen y comprometen al Estado colombiano, pero los mecanismos de su
ejecución, tales como el procedimiento de certificación e inscripción del desplazado
ante el Ministerio del Interior, crean una brecha que aleja a la norma de la realidad y
de su correcta ejecución. Además, puede deducirse de los documentos del
CONPES, que el fenómeno del desplazamiento no es un asunto puramente
presupuestal sino que resulta ser una cuestión de prelación dentro de las políticas
del gobierno. Es decir, que pone en duda si realmente se le está dando el
tratamiento especial y con la prioridad que la realidad y las leyes exigen. En la
práctica parece que el Estado colombiano se sale tangencialmente del asunto, a
pesar de reconocer, en la teoría, todos sus deberes y obligaciones.
No se trata de un fenómeno nuevo ni de un problema reciente. Se está frente a un
tema que trasciende la esfera cultural escapándose, incluso, de la esfera legal. Como
se expondrá en el capítulo IV de esta tesis, todos los sectores de la sociedad y del
Estado deben asumir un papel activo en torno al desplazamiento interno para que los
derechos, garantías, deberes y obligaciones que se contienen en las normas y
documentos, correspondan a la realidad de los actos y protejan efectivamente a los
desplazados que lo necesitan.
3.4 CONCLUSIONES
1. El Estado en virtud del bloque de constitucionalidad y de las atribuciones y
deberes propios del Estado Social de Derecho, contemplados en la Constitución
Política, implica que sobre éste recaen una serie de deberes y obligaciones que
conllevan a compromisos de obligatorio cumplimiento.
2. Si bien la coerción a nivel internacional es de carácter moral más que jurídico,
debido al bloque de constitucionalidad y a la consecuente calificación que reciben
estas normas de constitucionales, al formar parte del ordenamiento colombiano,
pasan de ser solo compromisos internacionales a constituirse propiamente en
obligaciones del Estado que debe cumplir.
3. Con base en el bloque de constitucionalidad se entiende que las normas de
inferior jerarquía, o las actuaciones administrativas que las ejecuten, deben
adecuarse a las constitucionales con el fin de armonizar con la filosofía de la Carta
Política.
4. Algunas disposiciones hablan de “proceso de armonización legal”, sugiriendo la
unificación de normas, criterios y procedimientos conforme a los lineamientos
esgrimidos en el ordenamiento internacional. En Colombia, este mandato se verifica
de dos maneras. La primera, en cuanto al bloque de constitucionalidad que incorpora
al ordenamiento normas relativas a derechos humanos y que adquieren el carácter
de constitucionales. En segundo lugar, el Estado colombiano ha promulgado leyes y
decretos que reflejan esos principios y normas. También ha habido pronunciamientos
de los jueces y, en especial, de la Corte Constitucional, donde se concreta la
incorporación legal ya en un ámbito de aplicación e interpretación.
5. Tanto los instrumentos como las resoluciones de organismos internacionales
hacen un llamado a la adhesión, ratificación y difusión de esos tratados,
convenciones y protocolos, a atender a sus recomendaciones y a presentar informes
sobre la situación de los desplazados y sus actuaciones. También exhortan a la
adopción de normas de carácter interno que permitan la difusión y aplicación de los
acuerdos. Así, se pretende garantizar el cumplimiento de las normas.
6. La importancia de las recomendaciones de los organismos internacionales radica
en que éstas, aunque carezcan de coercibilidad, permiten orientar la actividad del
Estado y, trabajar paralelamente con las políticas que se adelantan en el ámbito
internacional sobre el asunto de los desplazados. Su desconocimiento conlleva al
reproche por parte de la comunidad internacional.
7. En Colombia, el marco normativo muestra cómo el Estado ha cumplido con las
recomendaciones y mandatos internacionales. En efecto, las leyes colombianas no
sólo han reconocido y adoptado los principios sobre desplazados, sino que han
creado organismos especiales para la atención de esos asuntos y para la adopción
de las correspondientes políticas. Tal es el caso de las leyes 171 y 387, y los
Decretos 2217/96, 173/98, 489/99 y 2569/00, entre otros. El Estado colombiano ha
cumplido con los compromisos internacionales mediante la ratificación, adhesión y
armonización legal.
8. La Ley 160 de 1994 y el Decreto 217 de 1996 son normas que demuestran de
manera muy precaria el interés que el Estado colombiano tuvo en torno al asunto del
desplazamiento forzoso con anterioridad a la expedición de la Ley 387 de 1997.
9. El marco normativo permite determinar el alcance de los compromisos adquiridos
por el Estado en materia de desplazados. Sin embargo, el hecho de contar con una
amplia normatividad para proteger los desplazados, no se constituye en una solución
suficiente para atender sus necesidades reales. En definitiva, el Estado colombiano
aparece como el principal responsable de la atención a la población desplazada.
10. Se habla de cooperación para con los distintos organismos, como las Naciones
Unidas y la Organización de Estados Americanos, así como entre los mismos
Estados. Se invita a que los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales
intensifiquen la cooperación entre ellos. Sin perjuicio de lo anterior, debe existir una
mayor coordinación entre los distintos entes del gobierno, así como debe fortalecerse
la participación de las autoridades locales debido a la inmediatez que tienen con los
desplazados.
11. Dada la magnitud del asunto del desplazamiento forzoso en Colombia, el Estado
debe aceptar la colaboración internacional y de los organismos no gubernamentales
con el fin de brindar la atención requerida.
12. Es indispensable que el Estado colombiano cuente con la información precisa
sobre la población que es desplazada para tener una dimensión real del asunto y
pueda cumplir con sus obligaciones.
13. El retorno se prefiere a la reubicación, por lo cual se deberán tomar las medidas
necesarias para garantizar este principio.
14. Se debe procurar por la participación de los desplazados en la planificación y
gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.
15. La mujer goza, al igual que los niños, de una especial protección, particularmente
en tratándose de mujeres cabeza de familia, quienes tienen prelación en el acceso a
determinados programas. De la misma manera se procura por su participación en la
formulación y adopción de decisiones, así como se busca su capacitación técnica.
4. JURISPRUDENCIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS
DESPLAZADOS EN COLOMBIA
El preámbulo de una constitución se convierte en su orientación ideológica y en la
conexión de la normatividad con la realidad de un país. Ahí se unen los conceptos
jurídico y social, y se sientan los principios que orientan a quienes están encargados
de ejecutar la Constitución. También permite inferir la forma de Estado. En el
preámbulo de la Constitución Política de Colombia se prevé entre los fines el
“asegurar la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz”235. Estos principios permiten entender que se está frente a un
Estado Social de Derecho.
La Constitución Política de 1991, no sólo busca garantizar los derechos por vía del
texto constitucional sino también prevé mecanismos expeditos para garantizar los
derechos fundamentales, dada la importancia que éstos revisten. Se consagran
mecanismos como el habeas corpus, el habeas data, las acciones populares y la
acción de tutela. Cabe recordar que su importancia implica su reconocimiento incluso
bajo el estado de excepción, de conmoción interior y de guerra.
4.1 LA CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA Y LA ACCIÓN DE TUTELA
En virtud del Artículo 241 de la Constitución Política, sobre la Corte Constitucional
recae “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. Como lo sostiene
Luis Carlos Sáchica,
“(...) esa guarda se refiere, sin distingos, a la totalidad de la preceptiva constitucional y que hecha excepción de lo que prescribe la constitución en
235 Preámbulo de la Constitución Política de Colombia de 1991.
esta misma materia respecto de otros tribunales o jueces, debe asegurar la prevalencia de esta normatividad frente a las leyes y a todas las disposiciones con fuerza legislativa”236.
Cabe recordar que las normas que se incluyen en el “bloque de constitucionalidad”
forman parte de la Constitución de manera armónica237. Como consecuencia, en la
tarea interpretativa, la Corte Constitucional también cotejará las normas analizadas
con esas disposiciones internacionales. La violación de estos preceptos implica una
doble valoración de inconstitucional y de reproche por la comunidad internacional.
Cabe destacar, que la función en cabeza del Tribunal Constitucional, como toda
interpretación, permite esclarecer el alcance y contenido de una disposición,
aproximándola a la realidad y hacia una aplicación efectiva. En efecto, su alcance no
cobija la reforma de la carta política ni se concreta en una función constituyente. La
tarea de la Corte Constitucional se concreta en indicar el modo de ejecutar la
Constitución Política de Colombia. La importancia y fundamento de esta labor es
descrita de la siguiente manera,
“(...) la constitución ya no esta contenida toda en su texto jurídico. Por fuerza, hay que iluminarlo con las decisiones judiciales sobre cuestiones constitucionales en la que -trátese de interpretación propiamente dicha o de mera aplicación de sus normas- ese texto se hace vigencia, impregnando las actitudes, los comportamientos, las costumbres de la gente común, lejos de las opiniones de los académicos y los especialistas.”238
Con el fin de cumplir con esa tarea, la Carta Política dispone que el Tribunal
Constitucional cumplirá, entre otras funciones, la de “Revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los
236 SÁCHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Bogotá: Ed. Temis, 1996, p. 276. 237 Tal como se expuso en el capítulo II de este Trabajo de Tesis. 238 SÁCHICA, Luis Carlos. Ob. Cit.
derechos constitucionales”239. El decreto reglamentario de la acción de tutela240
establece el procedimiento que se sigue para ejercer la función de revisión241,
consolidando a la Corte Constitucional como máximo tribunal de la jurisdicción de
tutela.
Como lo afirma Camargo242, y siguiendo lo dispuesto en el Artículo 31 del mismo
decreto, la función de revisión se ejerce mediante dos medios, la “vía de la consulta”
cuando el fallo no ha sido impugnado o, la “vía de impugnación del fallo” ante la
segunda instancia judicial.
La acción de tutela aparece con la Constitución Política de 1991 como un mecanismo
procesal encaminado hacia la protección de derechos fundamentales
constitucionales. En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política establece,
239 Numeral 9 del artículo 241 Constitución Política 240 Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 241 Artículo 33: La Corte Constitucional designará dos de sus magistrados para que selecciones, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier magistrado de la Corte Constitucional, o el Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluidos por éstos cuando considere que la revisión pueda aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses. Artículo 34: La Corte Constitucional designará los terna magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los tribunales del Distrito Judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte Constitucional, previo registro del proyecto de fallo correspondiente. Artículo 35: Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas. La revisión se concederá en el efecto devolutivo, pero la Corte Constitucional podrá aplicar los dispuesto en el artículo 7° de este decreto. [Art. 7°: sobre las medidas provisionales para proteger un derecho] Artículo 36: Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte Constitucional a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta. 242 CAMARGO, Pedro Pablo. La acción de Tutela. Bogotá: Jurídica Radar Ediciones, 1992.
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública(...)”243
La Corte Constitucional, en ejercicio de su tarea interpretativa de la Constitución,
presenta una aproximación hacia la definición de ese instrumento. En la sentencia T-
001 de 1992 sostiene que se trata de,
“(...) un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales constitucionales cuando, en el caso concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en esta última hipótesis en los casos que determine la ley, tales derechos resulten vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aún existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata aplicación para evitar un perjuicio irremediable”244.
Complementa el concepto calificándola como,
“(...)instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (art. 2o. Const. Pol.)”245.
243 Art. 86 Constitución Política 244 Sentencia T-001 de abril 3 de 1992. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 245 Ibídem.
La acción de tutela se constituye en una expresión del derecho adjetivo que,
gozando de unas notas particulares, busca alcanzar la efectividad de los derechos
fundamentales. Esto, sin perjuicio de entender que “desde un punto de vista
procesal, la acción de tutela está concebida como un derecho subjetivo de todas las
personas (...)”246. En efecto, se trata de una facultad que recae indistintamente sobre
quienes, en las condiciones necesarias de procedibilidad de la acción de tutela247, se
encuentren ante la vulneración o amenaza de violación de un derecho fundamental.
La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela, así como los derechos
fundamentales y los consagrados en Tratados Internacionales, tienen vigencia aún
bajo estados de excepción. Tal es el sentido que pretende ese tribunal al decir,
“Aunque resulta obvio en el Estado de Derecho, no sobra repetir que la Constitución Política, el respeto a la dignidad de la persona, la vigencia de los derechos fundamentales y la prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos, así como la obligatoriedad del Derecho Internacional Humanitario, rigen en Colombia en todo tiempo. No obstante que el propio ordenamiento constitucional y su desarrollo estatutario contemplan las posibilidades de restricción de algunos derechos y garantías, según se verá más adelante, está prohibido en nuestro sistema todo acto o decisión que implique anularlos, eliminarlos o suspenderlos, y la vigilancia judicial acerca del efectivo acatamiento a este principio no admite tregua ni paréntesis”.248
“La acción de tutela irrumpe entonces como un mecanismo idóneo para eliminar la
brecha existente ente la consagración nominal de los derechos y su goce
246 Defensoría del Pueblo. Acción de Tutela. Bogotá: Serie de Documentos 5, 1993, p. 2. 247 Decreto 2591 de 1991, Artículos 5, 42 y subsiguientes. 248 Sentencia SU-257 del 28 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
efectivo(...)”249. Se aparta del reconocimiento puramente formal para consolidar su
protección en hechos concretos y tangibles. Esa aproximación también se manifiesta
respecto de las pautas de juicio de los jueces de tutela, en la medida en que éstos
confrontarán los hechos con la misma Constitución y con aquellas normas que se
incorporan en virtud del bloque de constitucionalidad. Ese parece ser el sentido que
se encierra en la jurisprudencia al decir que,
“Cuando a través de la acción de tutela se plantea la vulneración de un derecho fundamental, el parámetro inmediato de confrontación, ya no lo constituye el precepto de la legislación ordinaria, sino el propio texto constitucional, que antes parecía tan distante y preservado solo para los grandes y trascendentales debates institucionales” 250
Como elementos característicos o “distintivos esenciales” de la acción de tutela,
la Corte Constitucional subraya la inmediatez y el carácter subsidiario del
instrumento. Cabe destacar que como consecuencia de la segunda, el Tribunal
sostiene que,
“(...) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico(...)de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce”.251
La subsidiaridad se establece en la Constitución Política así,
249 Ibídem. 250 Ibídem. 251 Sentencia T-001 de abril 3 de 1992. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
“Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.252
Otro autor253, los llama “elementos estructurales” y entre ellos incluye los derechos
fundamentales y la ausencia de otro medio de defensa.
Entendiendo la acción de tutela como “un mecanismo concebido para la protección
inmediata de los derechos fundamentales constitucionales”254, puede colegirse que
su objeto será amparar esos derechos. Ese es el mismo sentido consagrado en el
Decreto 2591 de 1991 al establecer que la acción de tutela garantiza los derechos
fundamentales constitucionales.
Una definición de derechos fundamentales constitucionales permite citar la expuesta
por el doctor Esguerra Portocarrero y que se presenta a continuación.
“Toda persona tiene unos derechos inherentes a su calidad de tal, por el sólo hecho de ser persona, derechos que no tiene que ser declarados sino que por ser persona los tiene el individuo, el ser humano (...) y fíjese también ustedes cómo esos son los derechos que debe proteger la acción de tutela, porque la acción de tutela no va a declarar un derecho, el derecho ya existe, el derecho es de la persona, y entonces no hay necesidad de declararlo sino que la acción de tutela(...)lo que va es a proteger ese derecho a través de una orden [sic], para que se realice una actividad o para que se deje de realizar esa acción255”.
252 Art. 86 Inciso 3° de la Constitución Política. 253 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ob. Cit. 254 Sentencia T-001. Ob. Cit. 255ESGUERRA PORTOCARREÑO, Juan Carlos. Ponencia en el Seminario “Derechos Fundamentales y Acción de Tutela. Universidad Externado de Colombia, marzo 3 de 1992. En: GONZALES CAMPOS, Federico. La Tutela. Interpretación Doctrinaria y Jurisprudencial. Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez C. Ltda., 1993.
Corresponde a los Jueces, en virtud de la reglamentación de la acción de tutela,
restablecer el derecho fundamental vulnerado en el caso concreto. Esa tarea es
descrita por la Corte Constitucional al decir que,
“El Juez de Tutela debe acudir a la interpretación sistemática, finalista o axiológica para desentrañar, del caso particular, si se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría denominarse una "especial labor de búsqueda", científica y razonada por parte del Juez”256
En la sentencia T-002 de 1992, la Corte Constitucional afirma que para ello debe
tenerse en cuenta los criterios principales y los criterios subsidiarios. En los primeros
incluye la “persona humana” y el “reconocimiento expreso”.
En cuanto al primer criterio principal, la Corte Constitucional sostiene que “consiste
en establecer si se trata, o no, de un derecho esencial de la persona humana”257. Y
precisa diciendo que, “Los derechos constitucionales fundamentales no deben ser
analizados aisladamente, sino a través de todo el sistema de derechos que tiene
como sujeto a la persona”258. Como consecuencia se remite a instrumentos
internacionales como la Declaración de los Derechos Humanos259 a manera de
fuente de “Los valores y principios materiales de la persona” y que se recogen
también en la Constitución Política colombiana de 1991. Igualmente, esa
Corporación se remite al preámbulo de la Convención de los Derechos del Hombre o
256 Sentencia T-002 del Mayo 8 de 1992. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. 257 Ibídem. 258 Ibídem. 259 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración de los Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948.
Pacto de San José de Costa Rica260, para destacar que, “Allí se encuentra la idea de
que son los atributos de la persona humana lo determinante para establecer la
esencialidad de un derecho(...)”261.
Respecto del segundo criterio principal, es decir, el reconocimiento expreso del
constituyente, la Corte Constitucional recuerda cómo sólo en el caso de los derechos
de los niños, la Constitución Política, en su Artículo 44, dispuso que se trata de
“derechos fundamentales”262.
Por otra parte, se habla de criterios auxiliares refiriéndose a aquellos que “por sí
solos no bastan”263 como herramientas para la labor interpretativa conferida a los
jueces en el marco de la jurisdicción de tutela. Entre éstos se encuentran, los
tratados internacionales sobre derechos humanos, los derechos de aplicación
inmediata, los “derechos que poseen un plus para su modificación” y la ubicación y
denominación como criterios determinantes del carácter fundamental de un derecho.
La remisión a los tratados internacionales sobre derechos humanos tiene su
fundamento en los Artículos 93 de la Constitución Política y 4° del Decreto 2591 de
1991.
260 "Reconociendo que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos". En: Sentencia T-002 del Mayo 8 de 1992. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. 261 Sentencia T-002 del 8 de Mayo de 1992. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. 262 Artículo 44: Son derecho fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y a no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión(...) 263 Sentencia T-002 de mayo 8 de 1992. Ibid.
Los derechos de aplicación inmediata son definidos como aquellos,
“que no requieren de previo desarrollo legislativo o de algún tipo de reglamentación legal o administrativa para su eficacia directa y que no contemplan condiciones para su ejercicio en el tiempo, de modo que son exigibles en forma directa e inmediata”264
La Corte Constitucional se apoya en el Artículo 377 de la Constitución Política para
explicar el tercer criterio subsidiario como aquél que se sienta sobre una especial
protección de que gozan ciertos asuntos como los derechos fundamentales, en la
medida en que su reforma se sujeta a un trámite especial. Así mismo, la Corte
Constitucional considera que esa “superprotección”265 manifiesta una naturaleza
especial sobre esos derechos.
Finalmente, en cuanto al criterio de la ubicación y denominación de los derechos,
cabe destacar que la Corte Constitucional concluye que la “organización y titulación”
no fue aprobada “en conjunto” por la Asamblea Nacional Constituyente, y que su
valor es puramente indicativo y no vinculante. También se precisa diciendo que el
“constituyente no determinó en forma taxativa cuáles eran los derechos
constitucionales fundamentales”. Al respecto y, citando antecedentes de la acción de
tutela, Camargo se refiere al Proyecto de Alianza Democrática M-19 donde se
estableció que,
264 Ibídem. 265 Ibídem.
“Ese proyecto abogaba por la protección no sólo de todos los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, sino también de ‘los no consagrados pero que formen parte de las convenciones internacionales de derechos humanos firmados por el Gobierno colombiano’(...)”.266
Entre las “pautas trazadas por la Corte Constitucional” con base en los fallos de
tutela que analiza, la Defensoría del Pueblo encuentra una relativa a los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia al decir que “son
guía auxiliar de esta tarea doctrinaria [aludiendo a la tarea de los jueces en cuanto
deben señalar cuáles son los derechos fundamentales en cada caso en concreto]”267.
Es de especial importancia para este Trabajo de Grado exponer brevemente el
sustento constitucional y legal que hace procedente la acción de tutela contra
autoridades públicas. El Artículo 86 de la Constitución Política establece que “...la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública” y, el Decreto 2591 de 1991, en su
Artículo 5° dispone que ésta “...procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los
derechos de que trata el artículo 2 de esta ley... en ningún caso está sujeta a que la
acción de la autoridad... se haya manifestado en un acto jurídico escrito.
Argumentando la constitucionalidad del Decreto 2591 de 1991 con ocasión a la
discusión sobre su procedencia contra sentencias judiciales, CAMARGO sostuvo,
entre otras cosas, que,
266 CAMARGO, Pedro Pablo. Ob. Cit. p. 46 267 Defensoría del Pueblo. Acción de Tutela. Bogotá: Serie de Documentos 5, 1993, p. 6.
“(...) el art. 86 prevé la tutela contra actos y omisiones ‘de cualquier autoridad pública’, incluso la judicial y también le confía a la Corte Constitucional, como última instancia, la revisión del fallo de tutela dictado por el juez competente”.268
La Defensoría del Pueblo269 se remite a la definición de “autoridad pública” expuesta
en la sentencia T-501 de 1992. Ahí se establece de la siguiente manera,
“(...) los términos ‘autoridades públicas’ se reservan para designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados”.270
También se recuerda que como consecuencia de las conclusiones obtenidas de los
debates en la Asamblea Nacional Constituyente, la acción de tutela cabe respecto de
cualquier autoridad pública.
4.2 EL DESPLAZAMIENTO Y LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Por otra parte, cabe decir que resulta difícil escindir la idea del desplazamiento con la
de vulneración o amenaza de derechos fundamentales. De la descripción de la
situación de los desplazados en Colombia, de las cargas impuestas por los
procedimientos contemplados en la Ley 387 de 1997 y, de las consecuencias
derivadas de éstos, así como de las observaciones que se han hecho sobre la
deficiente aplicación de la normatividad en materia de deslazados, se concluye
268 CAMARGO, Pedro Pablo. Ob. Cit. p. 38. 269 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ob. Cit. 270Sentencia T-502 de agosto 21 de 1992. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
indefectiblemente que todo desplazamiento encierra per se la vulneración de
derechos fundamentales. En ese mismo sentido sostuvo la Corte Constitucional en la
Sentencia SU 1150 de 2000 que “El desplazamiento forzado es un fenómeno social
que da lugar a la vulneración múltiple, masiva y continua de los derechos
fundamentales de los colombianos obligados a migrar internamente”. Esta
consideración introduce la idea sobre la procedencia de la acción de tutela como el
mecanismo apropiado para obtener la protección de los derechos de los
desplazados.
4.2.1 Pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de fallos de tutela
La Corte Constitucional ha proferido tres sentencias271 relativas a los desplazados.
Considerando el número de pronunciamientos que hay sobre otros asuntos y
teniendo en cuenta la trascendencia del tema de los desplazados, éste resulta ser un
número de fallos muy reducido.
A continuación se presentarán los argumentos y las conclusiones contenidos en esas
sentencias, las que estructuran el marco jurisprudencial sobre el desplazamiento
forzoso en Colombia, con el objeto de ser posteriormente analizadas.
271Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero; Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
La Corte Constitucional sostuvo que la calidad de desplazado está dada por la
realidad de los hechos, y no por la certificación que debe expedir el Ministerio del
Interior a petición del afectado272.
En cuanto al derecho a la protección, el Tribunal Constitucional afirma que,
“el propio Estado puede efectuar una COMPETENCIA DE PRONOSTICO para ponderar cuándo y hasta donde puede dar el Estado una protección real y no teórica. Por supuesto que el Estado está obligado a hacer todo lo posible para proteger la vida de los asociados, pero, también, puede ponderar si la mejor manera de protección consiste en favorecer un desplazamiento. Si el grado de intolerancia es alto y el peligro para la vida de los asociados es inminente, es justo que el pronóstico incluya la opción del desplazamiento protegido, máxime cuando el Estado debe ‘adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (Art.13-2 C.P.)’ ”273.
La Corte Constitucional se pronuncia sobre las obligaciones y la responsabilidad que
recae sobre la sociedad y, particularmente, sobre el Estado colombiano frente a la
población desplazada y sus necesidades.
Al respecto considera que el desplazamiento impone obligaciones al Estado y exige
la solidaridad internacional y de los colombianos274. Le corresponde a éste proteger y
defender a los desplazados por encontrase en una situación especial, pero recalca
que si el Gobierno no pudo llevar a cabo la etapa de prevención del fenómeno del
desplazamiento, será difícil que pueda combatir la fase de reubicación para cesar la
vulneración de los derechos. Así mismo, precisa que esta particular circunstancia no
272 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 273 Ibídem. 274 Ibídem.
exime al Estado de la responsabilidad que tiene frente a la situación de los
desplazados y de la actitud pasiva que ha adoptado en este caso275.
Igualmente sostiene que debe fomentarse la cooperación internacional, entendiendo
que ante la incapacidad del Gobierno colombiano para atender a los desplazados, la
ayuda externa, especialmente de las entidades no gubernamentales, resulta útil276.
Por otro lado, afirma que,
“La desorganización de la población desplazada y la descoordinación existente entre las instituciones encargadas de desarrollar la política de atención a la población desplazada hacen que tiendan a distorsionar los programas y las prioridades fijadas para la atención a la población desplazada ” “El reproche más recurrente a la estructura institucional es el de que las distintas instituciones que laboran en actividades relacionadas con los colombianos desplazados por la violencia no trabajan de manera coordinada, con todo lo que ello significa en dilapidación de esfuerzos y recursos”.277
Es obligación del Estado asumir y enfrentar el problema de los desplazados, tanto
por disposición legal como constitucional, sin desconocer que éste afronta un
problema fiscal grave, pero que por disposición constitucional “el gasto en el cuidado
a los desplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorio que el
gasto público social, al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad
sobre los demás”278.
275 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 276 Ibídem. 277 Ibídem. 278 Ibídem.
En la Sentencia 1635 de 2000, se afirma que la Red de Solidaridad Social279 tiene la
función de,
“promover el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, de la que indudablemente hace parte la franja de los desplazados. Ellos [refiriéndose a las personas desplazadas], por las terribles circunstancias a que los ha conducido la confrontación armada, tienen derecho constitucional a que el Estado despliegue su acción de manera efectiva, oportuna y eficiente, con miras a su amparo y al disfrute de garantías básicas de las que han sido violentamente despojados”280.
Concluye281 diciendo que,
“(...) la Corte Constitucional entiende que la primordial responsabilidad en cuanto a la solución del caso corresponde al Presidente de la República, de quien depende la Red de Solidaridad y quien debe coordinar a las demás agencias estatales encargadas de los distintos aspectos relativos al tema, por lo cual la orden en que consiste la tutela se impartirá principalmente al Jefe del Estado, aunque también serán cobijados por ella, además del Director de la Red de Solidaridad Social, los ministros del Interior, de Educación, de Salud, de Trabajo y de Hacienda, bajo la vigilancia del Procurador General de la Nación”.
Esta decisión también permite entender el sentido que la Corte Constitucional quiso
dar a la responsabilidad que recae sobre el Estado colombiano y, más
concretamente en cabeza del Presidente de la República, respecto de las acciones y
omisiones que puedan presentarse en torno a los desplazados.
279 “La Red de Solidaridad Social fue creada en 1994 y, mediante la Ley 368 de 1997, adquirió el carácter de entidad pública de orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Como entidad destinada a ejecutar la política social del Estado, tiene sus antecedentes en la Secretaría de Integración Popular (1982-1986) y en el Plan Nacional de Rehabilitación (1986-1994)”. En: www.red.gov.co 280 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 281 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
También cabe recordar, que la Corte Constitucional presta especial atención a las
condiciones en que se encuentran los desplazados. Considera que éstos,
“se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado. Ello significa que estas personas tienen el derecho de recibir asistencia en la situación de emergencia que enfrentan. Dadas las condiciones del Estado colombiano y la pobreza generalizada que registra el país, es claro que esa atención debe concentrarse en lo urgente y tener un carácter temporal. Sin embargo, como se ha visto, el Estado no ha respondido debidamente a las demandas de este creciente sector de la sociedad colombiana, a pesar de las disposiciones legales y administrativas que han sido expedidas.”282
Otra crítica reiterada acerca de la política estatal para el desplazamiento forzado es
la de que la Ley 387 de 1997 aún no ha sido reglamentada. La ausencia de esta
regulación ha conducido a la inaplicación práctica de distintos apartes de la
misma.283
La omisión de los deberes propios de una dependencia estatal es fuente de violación
de derechos fundamentales y para contrarrestarla cabe la acción de tutela284. Anota
que la Defensoría del Pueblo debe propagar aún mas los medios jurídicos con los
que cuentan los desplazados para la protección a sus derechos285.
“El Defensor del Pueblo, por su parte, deberá velar por la divulgación y promoción de los derechos de los desplazados ocupantes, y establecerá contacto permanente con las agencias estatales que indique el Presidente de la República, para que éste, en un término no superior de treinta (30)
282 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 283 Ibídem. 284 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 285 Sentencia SU 1150. Ibid.
días, contados a partir de la notificación de esta Sentencia, imparta solución definitiva al conflicto creado”.286
La Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre el manejo del orden
público. Ese Tribunal recuerda287 que el fenómeno de los desplazados por la
violencia constituye una perturbación del orden público social y económico del país y,
como consecuencia, las medidas que ordene el Presidente de la República en este
campo deben ser acatadas por los mandatarios territoriales, como agentes del
Presidente en esta materia (CP, Art. 296 y Art. 303)288. En otro fallo sostiene,
“Hay una estructura orgánica que tiene como cabeza al Presidente de la República como jefe del Gobierno nacional y por debajo están los gobernadores y los consejos indígenas (Art.303 C,P.); esta última norma, precisamente, ubica el manejo del orden público como función del Presidente en cuanto jefe del Gobierno y el Gobierno esta formado por el Presidente y los ministros (Art.115 C.P.), luego debe existir armonía y coherencia entre el Gobierno nacional y las autoridades locales y no hay ningún motivo para que un gobernador con el pretexto de mantener el orden público, obstaculice planes del Gobierno nacional, referentes al traslado de desplazados”289.
En torno a la procedencia de la acción de tutela y su prelación frente a la acción de
cumplimiento, la Corte Constitucional considera que ésta no procedería como
mecanismo judicial con prelación, cuando los derechos afectados puedan ser objeto
de protección de la segunda290. Precisa que conforme a la ley que reglamenta la
286 Sentencia T- 1635. Ibid. 287 Sentencia SU 1150. Ibid. 288 Ibídem. 289 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 290 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
acción de cumplimiento (Ley 393 de 1997), ésta resulta improcedente pues “las
fórmulas de solución del conflicto existente ocasionarán gasto público”291.
En lo que respecta a la tutela frente a autoridades públicas, considera que tanto sus
acciones como sus omisiones pueden originar violaciones o amenazas a los
derechos fundamentales. En un caso analizado, encuentra que se da lugar a una
omisión por parte de la Administración, pues, no obstante haber adelantado
negociaciones, “ha transcurrido prácticamente un año sin solución a la vista”292.
También se pronuncia sobre el alcance de los fallos del juez de tutela para decir que
“las órdenes a dar deben adecuarse a las circunstancias concretas de estar
actualmente los desplazados, solicitantes de la tutela, en sitio estable; lo cual
significa que no se puede decretar que vayan al hotel de La Mesa, porque esto ya es
una etapa superada, sino que, en su lugar se harán unos llamados a prevención
porque así lo establece el decreto 2591 de 1991”293.
La Corte Constitucional parte del carácter del Estado colombiano, como un Estado
Social de Derecho que respeta la dignidad humana, para luego sostener que la Carta
Política,
“contempla la protección a elementales garantías y derechos de la persona, como el de la vida en condiciones de dignidad, la salud en conexión con ella, la integridad personal, la libre circulación por el territorio nacional, el trabajo, el derecho a una vivienda digna, la educación, la alimentación
291 Ibídem. 292 Ibídem. 293 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
mínima, la prohibición del destierro, entre otros, además de los prevalentes, asegurados por el artículo 44 de la Carta Política y por el Derecho Internacional en favor de los niños”.
También se contempla la protección a la familia. Destaca que estas disposiciones se
contienen también en instrumentos internacionales294.
Finalmente se concluye que en la demanda de tutela que se estudia, es decir la
Sentencia T-227 de 1997, los criterios de interpretación expuestos en la sentencia T-
002 de 1992 permiten entender que se está frente a un caso de vulneración de
derechos fundamentales constitucionales cuya protección se realizará por medio de
la acción de tutela. Para la Corte Constitucional, los derechos que se consideran
vulnerados por las circunstancias mismas del desplazamiento son: el derecho a la
vida; el derecho de los nacionales a escoger su domicilio; el derecho al libre
desarrollo de la personalidad; el derecho de expresión y asociación; los derechos de
personas principalmente protegidos por el Gobierno como son los niños y las
mujeres; los derechos económicos, sociales y culturales; y el derecho a la familia295.
Precisa diciendo que las circunstancias que rodean el desplazamiento dan lugar a la
vulneración de esos preceptos constitucionales. Las describe diciendo que,
“(...) la familia, no por propia voluntad sino por la fuerza de circunstancias externas que escapan a su control, tiene que abandonar su territorio y el lugar de su domicilio para, al huir de los violentos, sobrevivir aun en condiciones angustiosas y preservar, cuando menos, la esperanza de un futuro regreso o de nuevas oportunidades de subsistencia.”296
294 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 295 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 296 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
Así mismo, se concreta también el desconocimiento de los tratados, pactos y
convenios internacionales. Como lo sostiene la Corte Constitucional al afirmar que,
“También existe acuerdo acerca de que la vulneración de los derechos citados implica la violación de distintos instrumentos internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención de los Derechos del Niño, la Convención sobre la Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, el artículo 3° Común de los Convenios de Ginebra y el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra”297.
La Corte Constitucional se refiere al “bloque de constitucionalidad”, citando la
sentencia C-225 de 1995. del Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero,
donde se habla sobre “La integración de las normas de derecho internacional
humanitario en un bloque de constitucionalidad”. También anota que en la Ley 171
de 1994, aprobatoria del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional, se contiene una norma que prohíbe los desplazamientos
forzados.298 Recuerda que es importante advertir que en el articulo 93 de la
Constitución Política se prohíjan los tratados, acuerdos y demás convenios
internacionales, y como consecuencia deben tenerse en cuenta299.
En lo que respecta a la libertad de circulación, la Corte Constitucional afirma que,
297 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 298 Sentencia T- 1635. Ibid. 299 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
“Entre las muchas recomendaciones que se hacen por los expertos, están la de garantizar la libertad de circulación y residencia, la prohibición contra los traslados individuales o masivos arbitrarios y la prohibición de regreso forzoso en condiciones de peligro”300.
Así mismo Considera que,
“(...) tratándose de desplazados, a quienes se les afecta su derecho primario a residir en el lugar que deseen dentro de la República, es inhumano a todas luces afectarles también la posibilidad de circular para salvar sus vidas propias y las de sus familiares”301.
En un caso estudiado302 se concluye que se obstaculizó el “desplazamiento de unas
personas y ello significó adicionalmente permanencia obligada en lugar no apto para
habitar; si a esto se le suma la dolorosa situación del desplazamiento y el estigma,
por pequeño que sea, hay violación a la dignidad humana y al derecho a transitar”.303
Además, sostiene que no hay una restricción legal al derecho de tránsito. Agrega
que las autoridades locales de Cundinamarca también tuvieron la oportunidad para
actuar prestando la atención humanitaria que requerían los desplazados y, sin
embargo, no lo hicieron pues obstaculizaron esa ayuda304.
La Corte Constitucional también se pronunció denegando la tutela de ciertos
derechos. Al respecto sostuvo en la parte decisoria que no concedía la protección del
derecho a la vida y otros derechos invocados por los actores pues,
300 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero 301 Ibídem. 302 Ibídem. 303 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 304 Ibídem.
“(...) el Estado, por intermedio del Ministerio del Interior, hizo todo lo posible para que en todas la etapas del desplazamiento hubiera la protección... Otros derechos, relacionados en la solicitud de tutela: igualdad, buen nombre, honra, presunción de inocencia y debido proceso, no se aprecia que hubieren sido violentados los dos últimos y no están suficientemente probados los tres primeros. El análisis probatorio que se hizo en el fallo de primera instancia permite declarar no probada la violación de estos derechos, pero ese análisis hecho por el Tribunal Superior de Bogotá es incompleto respecto a los derechos de circulación y dignidad”.305
Sostiene que generalmente, el rechazo a los desplazados es el resultado de la “falta
de una cultura humanística” 306. Concluye que “La pedagogía constitucional es muy
necesaria para lograr una sociedad democrática, pluralista y humanista.”307
Además, considera que,
“Es importante enfatizar que los desplazados son las principales víctimas de la violencia que flagela al país. El hecho del desplazamiento forzado comporta para ellos una ruptura violenta con su devenir existencial y la violación múltiple y continua de sus derechos. Es por eso que el Estado y la sociedad misma les deben prestar una atención especial. Cualquier acto de discriminación contra ellos constituye una vulneración flagrante del principio de igualdad, atacable ante los jueces de tutela.”308
Del análisis de estas sentencias se obtiene una serie de comentarios y conclusiones
que se exponen a continuación.
La Corte Constitucional sostiene reiteradamente que la realidad prevalece aún sobre
las normas sustanciales, de manera que adquiere mayor importancia la situación
fáctica en que se encuentra la persona deslazada que el supuesto consagrado en la
305 Ibídem. 306 Ibídem. 307 Ibídem. 308 Sentencia SU 1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
norma. Se entiende que la realidad se constituye en la causa que genera la
obligación en cabeza del Estado de actuar con el fin de proteger los derechos de
esas personas.
Sin embargo, esa protección se desvanece cuando se impone en cabeza del
afectado, la necesidad de cumplir un papel activo impulsando la actuación del Estado
a manera de una administración a ruego. Esto resulta más grave aún, cuando es la
misma Corte Constitucional, quien corrobora que el Estado es obligado a proteger y
brindar ayuda en todas las fases a los desplazados, en la medida en que éstos
acudan a aquél para que se les proteja. El Estado no desconoce su obligación de
ayuda y colaboración con los desplazados y reconoce la prelación de la realidad
respecto de lo dispuesto en una norma. Pero condiciona su acción a que esta
persona acuda ante las autoridades a solicitar ayuda y protección, pues de lo
contrario el Estado no lo amparará.
Una de las principales conclusiones supone que frente a la vulneración de un
derecho fundamental por causa del desplazamiento, siempre prevalecerá la tutela
como mecanismo frente a otros instrumentos y vías con que pueda contar un
desplazado. Esta consideración resulta trascendente en la medida en que la acción
de tutela, como instrumento sumario que protege de manera inmediata y efectiva los
derechos fundamentales, no demanda el formalismo exigido por otros medios de
defensa judicial. No puede desconocerse que esta circunstancia va de la mano con la
necesidad inmediata que se experimenta con la vulneración de éstos derechos en el
desplazamiento forzoso.
Por otra parte, cabe subrayar el tratamiento que da la Corte Constitucional a los
conceptos del “derecho a la libre circulación” y del “derecho a tránsito”. El segundo
se refiere a la facultad que tienen los particulares de escoger el medio de transporte
que desea o requiere utilizar. El derecho a la circulación, por su parte, alude a la
potestad que tiene toda persona de caminar o de desplazarse en el medio que le sea
más conveniente en el momento, independientemente de si deja o no de utilizar un
determinado medio de transporte. Supone permitir a las personas movilizarse por
donde desee, sin perjuicio de las limitaciones que de manera excepcional y por
razones de orden público, se impongan. Así, se comprenden éstos como dos
derechos distintos. Una interpretación de la sentencia T-227 de 1997 conduciría a
pensar que la Corporación se refiere al derecho a la circulación, pues el derecho al
tránsito tiene un alcance distinto y un poco lejano al sentido utilizado en ese fallo.
Por último, se destaca el derecho a la dignidad como el fundamento o la base
fundamental sobre la cual se erige la protección de los derechos de las personas
desplazadas por medio de la acción de tutela. Su vulneración parte del tratamiento
que se les concede y de las precarias condiciones en que se ven obligados a
instalarse, sea por sus propios medios o por disposición de la administración cuando
adjudica tierras, como se ha visto en los casos citados en capítulos anteriores.
Igualmente, la posición que frente a ellos ha tomado la sociedad a través de sus
distintos estamentos (comunidad, Gobierno, los medios de comunicación, entre
otros), se constituye en conductas violatorias de ese derecho. En efecto, la dignidad
de los desplazados es opacada por una especie de estigmatización que se concreta
en un rechazo social fuertemente cuestionable. Esto se materializa en un número de
situaciones que demuestra la violación clara y abierta del mencionado derecho.
4.3 DERECHOS VULNERADOS EN EL DESPLAZAMIENTO
Conforme a lo que se ha reiterado en este Trabajo de Tesis, todo desplazamiento
forzoso implica la vulneración de derechos fundamentales. Particularmente, se puede
destacar, como eje fundamental, tres derechos que se vulneran en todas las etapas
del desplazamiento a decir, el derecho a la vida, el derecho a la dignidad, y el
derecho a la integridad.
En cuanto a la cuarta fase del desplazamiento forzoso, se vulneran particularmente
los derechos relacionados con las condiciones propias de esa fase. Son éstos, el
derecho de asociación, los derechos de la familia, mujer y niños, el derecho a la
igualdad, el derecho a la vivienda digna, el derecho a la propiedad, el derecho a la
libertad de trabajo u oficio, el derecho al debido proceso y, el derecho a la libertad de
domicilio.
A continuación se presentarán los derechos que forman parte de ese eje
fundamental de la jurisprudencia que se vulneran en todas las etapas del
desplazamiento forzoso. Posteriormente, se analizarán los que se lesionan
concretamente en la cuarta fase. En la medida en que éstos últimos se consideren
derechos de segunda generación, deberá invocarse su conexidad con los derechos a
la vida, a la integridad y a la dignidad siendo estos últimos los que la Corte
Constitucional ha considerado, hasta el momento, como los principalmente
vulnerados con ocasión al desplazamiento.
Cabe precisar que, las sentencias que se consultan en este capitulo no fueron
escogidas por alguna razón de importancia, o con algún orden especifico, pues
fueron seleccionadas en la medida en que permitían obtener una idea básica del
derecho fundamental que se trata en cada caso y, que de manera reiterada, han sido
definidos por la Corte Constitucional.
4.3.1 Derecho a la vida
El concepto del derecho a la vida respecto de los desplazados se vincula a la idea de
vida digna, sin desconocer que éste en sí mismo, constituye un derecho autónomo y
básico del cual se desprenden los demás derechos. En ese sentido la Corte
Constitucional afirmó,
“El derecho a la vida es el primero y más importante de los derechos consagrados en la Constitución. Sin su protección y preeminencia ninguna razón tendrían las normas que garantizan los demás”.309
Cabe citar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cuanto permite entender el
sentido que ésta le ha dado al derecho a la vida. Al respecto ha sostenido que,
“A nivel constitucional la vida es el primero de los derechos de la persona humana; además es un valor constitucional de carácter superior y su respeto y garantía aparece consagrado como un principio del ordenamiento jurídico político. Asegurar la vida, no es solo el derecho subjetivo que se tiene sobre la vida, sino la obligación de los otros a respetar el derecho a
309 Sentencia T-067 del 22 de febrero de 1994. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo
seguir viviendo o a que no se anticipe la muerte; en este sentido amplio está el Preámbulo de la Constitución Política. Una de esas metas y quizás la primera es garantizar la vida, como derecho irrenunciable, que está por fuera del comercio aunque en determinados casos obliga reparar el daño que se le ocasione, pero, la finalidad de toda sociedad es mantener la vida en su plenitud.”310
Igualmente, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el mismo derecho pero
cualificándolo, pues no sólo deja el derecho a la vida desde el punto de vista
biológico sino que lo califica como básico para la constitución de cualquier otro
derecho fundamental. Al respecto ha dicho,
“El concepto de vida que la Constitución consagra no corresponde simplemente al aspecto biológico, que supondría apenas la conservación de los signos vitales, sino que implica una cualificación necesaria: la vida que el Estado debe preservar exige condiciones dignas. De poco o nada sirve a la persona mantener la subsistencia si ella no responde al mínimo que configura a un ser humano como tal”311. (...)
La vida del ser humano, entonces, es mucho más que el hálito mediante el cual se manifiesta su supervivencia material. No puede equipararse a otras formas de vida, pues agrega al mero concepto físico elementos espirituales que resultan esenciales"312.
El derecho a la vida, puede ser vulnerado por particulares al igual que como por
autoridades publicas. En el segundo caso debe resaltarse que esa vulneración
reviste una especial gravedad si se recuerda que son éstas quienes, en
representación del Estado, tienen la obligación de proteger, procurar y garantizar
esos derechos.
310 Sentencia T-232 del 27 de mayo de 1996. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero 311 Sentencia T-067 del 22 de febrero de 1994. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo 312 Sentencia T-067 del 22 de febrero de 1994. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
Frente al caso de particulares ha sostenido,
“Si un particular viola o amenaza el derecho a la vida, es responsable no solo en la esfera de lo penal, policivo o civil, sino también en el ámbito Constitucional. Este derecho fundamental adquiere dentro del Estado Social de Derecho una dimensión objetiva. La fuerza vinculante de este derecho, como la de los demás derechos fundamentales, se hace extensiva a las relaciones privadas, aunque es el Estado el principal responsable de su protección, garantías, respeto y desarrollo. No solamente el Estado es responsable de proteger la vida a los asociados, sino que el derecho a la vida, como todos los derechos fundamentales, es también responsabilidad constitucional de los particulares. La protección a la persona humana se concreta frente a los actos u omisiones del Estado como de los particulares. Es mas, la protección del derecho a la vida no debe ser sólo de carácter formal ni abstracto sino fáctico y mirando al futuro como protección y al presente y al pasado como respeto.”313
Y frente al caso de las autoridades publicas ha dicho,
“Dado su carácter, el derecho a la vida impone a las autoridades públicas la obligación permanente de velar por su intangibilidad no sólo mediante la actividad tendiente a impedir las conductas que lo ponen en peligro sino a través de una función activa que busque preservarla usando todos los medios institucionales y legales a su alcance”.
La realidad de los hechos pugna abiertamente contra la filosofía y los criterios que ha
manejado la Corte Constitucional entorno al derecho a la vida. En un caso, una
comunidad de campesinos fue desplazada como resultado de los ultrajes y ataques
a sus viviendas y personas. Se vieron obligados a desocupar la zona (en 5 días). La
fuerza había sido ejercida por “grupos armados”, no obstante su solicitud de apoyo a
la Personería Municipal de Pelaya314, resultó inútil.
313 Sentencia T-232 del 27 de mayo de 1996. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero 314 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
En otra ocasión los "Representantes de las familias afectadas se trasladaron a la
capital de la República para exponer su difícil situación. El 11 de marzo de 1996 se
ubicaron en las oficinas del edificio del Incora”. Luego de lograr un acuerdo,
regresaron a Pelaya, pero los hostigamientos continuaron y su dirigente fue
asesinado315.
Con base en estas apreciaciones, puede decirse que las personas desplazadas se
encuentran dentro del marco de un conflicto armado y, es con ocasión a éste que se
produce el desplazamiento. Necesariamente se vulnera el derecho a la vida por
cuanto se están cometiendo homicidios y se le está poniendo en riesgo sus vidas.
La protección del derecho a la vida, por ser el derecho primario del cual se derivan
los demás derechos, no solamente es una obligación de medio sino que el Estado
debe garantizar efectivamente su realización. Como consecuencia éste no sólo debe
procurar por contar con un cuerpo normativo completo, sino que, además, se
cumpla.
También cabe destacar que esta obligación no recae de manera exclusiva en cabeza
del Estado, pues también se impone a la sociedad, tal como se desprende del
numeral 2° del Articulo 95 de la Constitución Política que dispone, entre los deberes
y obligaciones de todo colombiano, “obrar conforme al principio de solidaridad social,
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la
vida o la salud de las personas”. Éste es el mismo sentido que le ha dado la
315 Ibídem.
jurisprudencia de la Corte Constitucional frente a los casos donde son particulares
quienes vulneran ese derecho.
Sin embargo, la situación real de los desplazados y el tratamiento que reciben de los
organismos del Estado y de la sociedad en general, refleja que la solidaridad y la
protección que estas personas requieren, se mantienen exclusivamente en el ámbito
de las palabras y ajenas a los actos. Un ejemplo de ello fue la actitud adoptada por la
ex Gobernadora de Cundinamarca en un caso reseñado anteriormente.
4.3.2 Derecho a la dignidad
Con base en la Constitución Política de Colombia, la dignidad humana como
principio fundante, aparece como el fin hacia el cual se dirige la actividad del Estado.
En este sentido la idea de las personas adquiere una dimensión particular pues,
“El hombre, en síntesis, tiene dignidad porque es un fin en sí mismo y no puede ser considerado un medio en relación con fines ajenos a él."316
Con base en esta apreciación la Corte Constitucional ha definido la dignidad humana
como,
"La dignidad humana es en verdad principio fundante del Estado (CP art.1). Más que derecho en sí mismo, la dignidad es el presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado en la Constitución"317.
316 Sentencia C-542 del 24 de noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía 317 Sentencia T-401 del 3 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Como consecuencia de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido algunos
lineamientos básicos que orientan la actividad del Estado encaminado a garantizar la
dignidad humana. En ese sentido se sostuvo,
“El reconocimiento superior de la dignidad como principio fundante de nuestro ordenamiento constitucional, ‘exige un trato especial para el individuo, de tal forma que la persona se constituye en un fin para el Estado que vincula y legitima a todos los poderes públicos, en especial al juez, que en su función hermenéutica debe convertir este principio en un parámetro interpretativo de todas las normas del ordenamiento jurídico’. De lo expuesto fluye que cuando el Estado, independientemente de cualquier consideración histórica, cultural, política o social, establece normas sustanciales o procedimentales dirigidas a regular las libertades, derechos o deberes del individuo, sin tener presente el valor superior de la dignidad humana, serán regulaciones lógica y sociológicamente inadecuadas a la índole de la condición personal del ser humano y, por contera, contrarias a la Constitución, en la medida en que se afectarían igualmente los derechos fundamentales, dado que éstos constituyen condiciones mínimas para la ‘vida digna’ del ser humano; en efecto, cuando se alude a los derechos fundamentales se hace referencia a aquéllos valores que son anejos (sic) a la dignidad humana”.318
Este principio es relevante en materia de desplazados, no sólo por involucrarse la
actividad del Estado, sino por las condiciones mismas en las que se encuentran los
desplazados que requieren una especial atención del éste.
Los hechos y testimonios concretos demuestran cómo la idea de la Corte
Constitucional se desvanece en torno a las políticas y actividades del Estado en
materia de desplazados. Muchas de las ayudas y atenciones del Gobierno en lugar
de proteger y garantizar la dignidad se constituyen en conductas que la vulneran. Tal
es el caso donde,
318 Sentencia C-521 del 23 de septiembre de 1998. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell
“(...)tales personas han tenido que someterse a dormir en colchonetas, o en el piso, completamente hacinadas, y que se han presentado múltiples problemas de salud, con la consiguiente falta de alimentos y medicamentos”.319
Otro ejemplo es el caso en que,
“(...) el apoyo recibido por las comunidades se limita a conseguirles un albergue o una ayuda para la supervivencia – programada para tres meses – por un valor aproximado de quinientos cuarenta mil pesos, cuando al costo de vida actual, tal auxilio difícilmente les alcanza para un mes de subsistencia. Pasado este tiempo quien rueda con suerte consigue que le prorrogue por tres meses más mientras los demás quedan a la deriva sin recursos y con su familia en la calle (...)”.320
Cabe destacar que las autoridades también atacan la dignidad humana de las
personas desplazadas, ya no en el campo de la formulación de las políticas, sino en
la adopción de medidas a favor de éstas personas. Tal es el caso de la gobernadora
de Cundinamarca, como se cita a continuación,
“El 13 de agosto de 1996, el programa de reubicación de los desplazados se rompe porque ‘dos días antes de la fecha definida, se anunció que el operativo quedaba suspendido por razones de cancelación del contrato celebrado con tal hotel, del rechazo del Gobierno regional de Cundinamarca, y de las expresiones de la Señora Gobernadora a través de los medios de comunicación’. La gobernadora se pronunció ante los medios de comunicación de manera despectiva hacia los desplazados de la hacienda Bellacruz”.321
Sin desconocer que el Estado se está esforzando por aplicar las políticas y permitir
que los desplazados desarrollen una actividad económica que les permita contar con
319 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 320 ÁLVAREZ CORREA M, y otros. Ob. Cit. Nota al pie número 96, p. 140 321 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
un ingreso, las garantías resultan muy débiles frente a las verdaderas necesidades y,
como consecuencia, se coloca a las personas en circunstancias contrarias a la
dignidad, vulnerando su derecho. Por ejemplo,
“El proyecto de panadería surge porque nosotros buscamos una forma de ingreso económico. Las mujeres salen a lavar a las casas y les pagan una mínima cosa y tienen que llevar recomendaciones y cartas de inspección de policía para conseguir un día de ‘bateo’. Es una necesidad tan urgente de las mujeres desplazadas que sólo lo cree el que la vive”322
De estos casos puede observarse cómo las normas y las actividades del Estado, de
los funcionarios y la comunidad, no miran a la persona humana como un fin y su
ejecución resulta superficial. De esta manera, se olvidan y se desconocen los
planteamientos que sobre dignidad humana contemplan la Constitución Política y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Las normas procedimentales, que se entienden necesarias para la concreción de los
derechos sustanciales reconocidos en cabeza de los desplazados, imponen cargas a
éstos y se alejan de la idea de dignidad humana como un fin en sí mismo
considerado, convirtiéndose en inadecuadas a la condición del ser humano.
Cabe recordar que el Estado colombiano consagra el precepto de dignidad humana
en el preámbulo de la Constitución Política. Debido a que el concepto de Estado
Social de Derecho se estructura sobre la base de la dignidad humana, cuando un
322DUQUE CUESTA, Estella. Ob. Cit., p. 175.
Estado vulnera ese derecho fundamental atenta contra tal principio y desconoce su
propia naturaleza.
La adhesión por parte del Estado colombiano a pactos, convenios, tratados y
protocolos sobre desplazados, puede entenderse como una medida que busca la
protección de este grupo de personas. Sin embargo, como puede abstraerse de los
fallos de tutela adoptados por la Corte Constitucional, esta actitud no es suficiente
pues no ha sido eficaz en el cese de la vulneración del derecho a la dignidad
humana, continuando la agresión.
Por último, cabe recordar que las condiciones en que viven las personas
desplazadas y, por consiguiente, el hecho mismo del desplazamiento implica o
encierra situaciones contrarias a la dignidad humana.
4.3.3 Derecho a la integridad
La integridad humana aparece como el tercer derecho fundamental que también
resulta vulnerado en el tema de los desplazados en sus distintas fases. El concepto
de integridad no se limita al aspecto físico de las personas, pues trasciende a los
ámbitos morales y sicológicos. En este mismo sentido la Corte Constitucional ha
sostenido que,
“En cuanto a la integridad personal, valor cuya jerarquía es cercana al de la vida y cuyas violaciones casi siempre la ponen en peligro, se relaciona con la preservación del sujeto en sus componentes físicos, sicológicos y espirituales, los cuales se hallan integrados en un conjunto armónico que
justamente constituye la esencia del ser humano. Tales elementos y el todo resultante de su articulación deben permanecer inalterados por agresiones, torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes, ataques y lesiones, por acción u omisión de autoridades o particulares”.323
En seguida, definiendo el derecho a la integridad humana la Corte Constitucional
afirma que,
“El derecho a la integridad personal se deriva directamente de la consideración y el respeto que merece el ser humano en su esencia por razón de su dignidad intrínseca, que resulta ofendida en alto grado por cualquier forma de maltrato moral o material”.324
El tema de la vulneración del derecho a la integridad humana de los desplazados se
concreta en los problemas de seguridad relativos al orden público que amenazan de
manera especial a esta población por sus condiciones de desprotección.
Los casos reflejan que la incertidumbre que encierra a los desplazados, se concreta
en la afección de esa parte sicológica de la integridad humana. Tal es el caso del
temor que surge con ocasión a las amenazas permanentes contra la vida de los
desplazados y de sus familias, sea a través de amenazas individuales o de
masacres. Cabe citar algunos de los casos que reflejan estas circunstancias,
“Varias organizaciones de desplazados se han negado reiteradamente a acogerse a los planes de retorno aduciendo justamente la falta de garantías enfrente de los actores expulsores (“No vamos a aceptar un retorno sin Garantías” EXODO, Número 6. 1997)”325. “(...) Además, se están produciendo recurrentes secuestros, algunos masivos, de la población civil por actores ilegales y se han registrado
323 Sentencia SU-200 del 17 de abril de 1997. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo. 324 Ibídem. 325 FRANCO VASCO, Andrés, VIDAL LÓPEZ, Roberto. Una caracterización del fenómeno y de las políticas gubernamentales de atención. Universitas Hmanística, Nota al pie número 15, p.73.
amenazas directas a los desplazados (por ejemplo el caso de los albergues de Buga y Tuluá)”.326
A la vez la deficiencia en la actividad estatal y en la atención a los desplazados
materializa una forma de vulneración a ese derecho. En efecto, cuando se
desconocen los preceptos legales, sumado a la indefensión per se en que se
encuentran los desplazados, se produce una doble desprotección que atenta
directamente contra la dignidad humana. Un caso que ilustra esta deficiencia y que
concreta la vulneración de la integridad humana puede verse donde,
“(...) a pesar de haber sido atendidos en diferentes centros hospitalarios, no ha sido posible que a los afectados se les haya suministrado la droga recetada ni se les haya brindado con eficiencia la protección que requieren en salud (...)”.327
Partiendo del derecho a la integridad tanto en su sentido físico como sicológico, en
materia de desplazados se hace un especial énfasis en este último, en la medida en
que los desplazados, en su integridad moral, están siendo menoscabados como
consecuencia de las condiciones en que se colocan mientras se define su situación.
Un ejemplo que ilustra esto es el traído por la encuesta realizada a familias del sur
de Córdoba donde se sostiene que,
“El temor a la violencia persiste en la mayor parte de las familias (47%), aunque aquí las diferencias entre los asentados en Montelíbano y Tierralta son aún mayores. Resulta significativo que en las zonas de reciente desplazamiento el mayor temor es a la violencia, pero en aquellas ya algo más establecidas, el miedo se centra más bien en las necesidades que su
326 GRUPO TEMÁTICO DE DESPLAZAMIENTO. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001. Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:página.de/desplazados. 327 Sentencia T- 1635 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
inestable condición genera, como el hambre que puedan sufrir o el riesgo de tener que abandonar su asentamiento y volver a tener que desplazarse”.328
La incertidumbre de no saber cual será el futuro que les espera, por circunstancias
ajenas a ellos, también afecta su psiquis e incide directamente en el ambiente
familiar. Estas circunstancias resultan inhumanas y degradantes pues no hay que
olvidar que integridad y dignidad van de la mano. Por consiguiente, las personas
desplazadas, ante la incapacidad para atender las necesidades por las que
atraviesan, se ven obligadas a cometer actos contrarios a la ley y al orden público.
Cabe citar un aparte de la misma encuesta que refleja la disconformidad de los
desplazados y que en definitiva demuestra cómo su integridad moral se ve afectada
por esas circunstancias.
“Aun cuando haya una tendencia progresiva al optimismo a medida que pasan los días, el estado anímico de estos grupos deja mucho que desear. En general, la mitad de ellos (49%) se encuentran en un estado normal, si bien una tercera parte del total se declaran alegres. Pero nuevamente la situación es peor para aquellos de más reciente llegada. En Tierralta se registra hasta un 32% de familias con ánimo decaído. Si bien, no hay nadie en esta situación en Montelíbano y el porcentaje de alegres en esta zona sube hasta el 41%”. 329
Finalmente, cabe destacar que los hechos que causan el desplazamiento, como es el
caso del conflicto armado, contienen circunstancias que vulneran la integridad en el
sentido físico. Entre éstas cabe destacar los secuestros, masacres, minas y otras
conductas que atentan directamente contra la vida misma de esas personas. 328 Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados 329 Ibídem.
4.4 DERECHOS VULNERADOS EN LA CUARTA FASE O FASE DE
CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA
4.4.1 Derecho de asociación
El derecho de asociación tiene una especial trascendencia en la cuarta fase del
desplazamiento, debido a que para efectos de obtener la aprobación de un proyecto
económico, los desplazados deben agruparse y encaminarse hacia una actividad
concreta.
Sobre el derecho a la libertad de asociación la Corte Constitucional sostuvo que,
“(...) el artículo 38 de la Carta se concibe, como en reiteradas ocasiones lo ha dicho esta Corte, desde dos puntos de vista. El primero considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende ésta como la facultad de la persona para adherir, sin coacción externa, a un conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines determinados, y para permanecer en él, también sin coacción. El otro, se refiere a su aspecto negativo, según el cual nadie puede ser obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues, la libertad de asociación comprende también la libertad de no asociarse”.330
Generalmente y con base en las descripciones que se hacen de distintos casos, se
encuentra que este derecho resulta abiertamente vulnerado. En efecto,
“(...) La mayor cercanía de ciertas familias, demostró que la conformación de asociaciones informales de carácter familiar o de compadrazgo,
330Sentencia C-560 del 6 de noviembre de 1997. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo y Sentencia C-399 del 2 de junio de 1999. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
sesgaron (sesga) y afectaron (afecta) marcadamente la naturaleza de las relaciones existentes entre los habitantes de la comunidad”.331
Como conclusión puede decirse que el derecho a la libertad de asociación resulta
vulnerado en la medida en que se exige la conformación de grupos de personas, sin
importar su afinidad, como requisito imperioso para obtener la aprobación del
proyecto económico. De esta manera, se desconoce la libertad que tienen las
personas de optar o no por asociarse.
No sobra destacar igualmente, que la falta de consideración sobre la afinidad que
debe existir dentro del grupo asociado, incide en la conformación de grupos
heterogéneos, que vulnera a su vez el derecho a la libertad de oficio o profesión
como se desarrollará más adelante.
4.4.2 Derechos de la familia, de la mujer y de los niños
Los desplazamientos generalmente se producen de manera grupal por familias.
Dentro de este grupo se destacan las mujeres y los niños. Estos tres sectores
poblacionales gozan de una especial protección constitucional, y tienen una
particular atención en la normatividad sobre el desplazamiento forzoso. La Corte
Constitucional al respecto sostuvo que,
“El artículo 44 de la Constitución, consagra una protección especial y prevalente de los derechos fundamentales de los niños dentro del ordenamiento jurídico nacional, en razón al especial interés que tiene el Estado, la familia y la sociedad en su adecuado desarrollo, evolución y
331 ÁLVAREZ CORREA, M., y otros. Ob. Cit. p. 174.
bienestar. De esta forma, el artículo en mención consagra dentro de tales derechos, aquellos relativos a la vida y a la integridad física de los niños, derechos, que entre muchos otros, deben ser garantizado de manera preferente por la colectividad, ya que el mismo artículo establece esta preferencia y la obligación a la familia, la sociedad y al Estado, de ‘proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos’. (...) Un tratamiento preferente de los derechos de los niños, implica también una actitud preferente hacia sus necesidades, por parte de la Administración y las autoridades, luego "no pueden alegarse otras obligaciones que dilaten la eficacia del Estado y de la sociedad hacia la protección de los menores, porque el deber hacia estos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica".332
A su vez, la Defensoría del Pueblo, en cuanto a la estructura de la población
desplazada informó que,
“(...) en el caso de los campesinos desplazados por la violencia en el municipio de Pelaya, César, por ejemplo, 38 de las 106 personas eran niños. Indicó igualmente, que el número de mujeres en el desplazamiento fue predominante por las funciones como jefe de hogar que debieron asumir a partir del momento de su movilización en el territorio nacional”. 333
El impacto que genera esta situación en los niños, los jóvenes, y las mujeres se
refleja en violencia interna de las familias desplazadas donde,
“El inconformismo de ciertas cabezas de familia de sexo masculino, combinado con patrones de corte machista arraigado en múltiples comunidades campesinas, conlleva en convertir a la mujer en la víctima potencial de los descontentos existenciales, situación que a su vez afecta a los menores. Este ambiente de violencia se suma e interactúa con aquél producto del desplazamiento en sí, suministrando al niño y al joven elementos de carácter agresivo para la resolución de conflictos (aprendizaje de la violencia) que, en la medida en que no sean tratados terapéuticamente podría favorecer la reproducción del esquema (...)”.334
332 Sentencia T-427 del 18 de agosto de 1998. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero 333 FRANCO VASCO, Andrés y otro. Ob. Cit. p.68. 334 ÁLVAREZ CORREA M, y otros.
La familia, por su parte, en la medida en que se entiende como el núcleo esencial de
la sociedad, tal como lo afirma la Constitución, exige que las condiciones de
reubicación sean las mejores. Esto supone el respeto de todos los derechos
fundamentales para que eso se refleje en la formación de las personas que crecen
en ese ambiente.
4.4.3 Derecho a la igualdad
La Corte Constitucional en un pronunciamiento sobre el derecho a la igualdad
sostuvo que,
“El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el derecho”. 335
Siguiendo los lineamientos de la Corporación, el derecho a la igualdad se interpreta
conforme a la homogeneidad o heterogeneidad de las personas cuyas circunstancias
se evalúan. En efecto,
335 Sentencia C-394 del 7 de septiembre de 1995. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
“la igualdad no consiste en la identidad absoluta, sino en la proporcionalidad equivalente entre dos o más entes, es decir, en dar a cada cual lo adecuado según las circunstancias de tiempo, modo y lugar” 336
En cuanto a los desplazados concretamente, se presenta un caso que demuestra un
trato desigual frente a ellos, en la medida en que se les pretende dar el mismo
manejo que se le otorga a un campesino común que quiere acceder a la adjudicación
de tierras así,
“(...) al no recibir mandato especial en este sentido, [la Caja de Crédito Agrario] no puede hacer otra cosa que tramitar dichos créditos en idénticas condiciones como lo hace para las demás solicitudes.(...)”.337
Con base en el principio constitucional citado y desarrollado en numerosa
jurisprudencia de la Corte Constitucional, se debe procurar por el trato desigual entre
desiguales e igual entre iguales. Concretamente se encuentra que el trato desigual
entre desiguales se da entre los desplazados y los cobijados por la Ley 160 de 1994
para adjudicación de tierras, es decir, el general de los campesinos. Y por otra parte,
el trato entre iguales será entre los mismos desplazados.
Como consecuencia, las especiales condiciones de indefensión en que se
encuentran los desplazados y conforme a la normatividad colombiana, se exige que
el Estado le preste una protección especial diferente a aquella que se otorga a otros
sectores de la sociedad y que están en condiciones distintas.
336 Ibídem. 337 ÁLVAREZ CORREA M, y otros. Ob. Cit.
4.4.4 Derecho a la vivienda digna
Respecto al derecho a la vivienda digna, la Corte Constitucional ha sostenido que
este es,
“(...) una necesidad vital e ineludible del hombre, evidentemente agravada y extendida en nuestro país, y en atención a que, de otra parte, si es efectivamente satisfecha, se permitiría el desarrollo personal y familiar de los seres humanos y se afirmaría una de las condiciones materiales básicas para garantizar su vida digna en sociedad”.338
Así mismo esta Corporación ha reiterado que,
“(...) sólo por excepción es posible obtener su protección judicial consecuencial en desarrollo de aquella acción, pero únicamente ante situaciones en las que se plantee su desconocimiento directo o indirecto por la violación o amenaza de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, dignidad e igualdad, siempre que éstas conlleven para su titular la concreta ofensa a aquel derecho, lo cual no se presenta en este caso”.339
El caso que se cita a continuación demuestra cómo este derecho se vulnera en la
cuarta fase cuando las familias se reubican y sus necesidades cambian con miras a
una consolidación definitiva de sus vidas en todos los aspectos. Así pues,
“(...) los nuevos habitantes de la hacienda se encontraron con que las cuatro casas tenían que brindar albergue a las treinta familias reubicadas, por lo que en un principio se vieron precisados a soportar una situación de hacinamiento que aún hoy perdura. Las soluciones de vivienda generadas fueron programadas y proyectadas por la oficina de planeación del municipio, más no ejecutados por la falta de recursos. Igualmente, se encontraron con la carencia de agua potable, la ausencia de medios de subsistencia y...con que la aridez de las tierras no permitía su destinación al
338 Sentencia T-569 del 1 de diciembre de 1995. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. 339 Ibídem.
desarrollo agrícola debido a su salinidad...para finalmente determinar que la hacienda tenía vocación ganadera (...)”.340
El concepto de vivienda digna se relaciona con la idea de vida digna y de dignidad en
general, precisamente por las condiciones en que serán reubicadas las personas y
por las deficiencias que rodean ese procedimiento, como por ejemplo, la carencia de
servicios públicos y por la aridez de la tierra.
Las condiciones de vivienda digna con las que cuente una familia desplazada incide
directamente en ella, pues es el espacio mínimo que necesita la familia y sus
integrantes para desarrollarse como personas, como lo ha sostenido la Corte
Constitucional. En la medida en que se ausente esta posibilidad, el único resultado
que se obtiene es la creación de focos de hostilidad que generan violencia y
conflictos personales que repercuten en los miembros de la familia.
4.4.5 Derecho a la propiedad
En materia de desplazados, el derecho a la propiedad reviste gran importancia pues
se vulnera desde el momento en que éstos se ven obligados a abandonar sus
viviendas, por las causas del desplazamiento, hasta que retornan a ella o, hasta que
obtienen la adjudicación de una nueva en el caso de la reubicación.
La Corte Constitucional en torno al derecho a la propiedad, ha sostenido en varios
pronunciamientos que,
340 ÁLVAREZ CORREA M, y otros. Ob. Cit. p. 163
“La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber que implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza no solo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica (Art. 58 de la C.N.), que permite consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas.341 El derecho de propiedad, lo mismo que los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, está garantizado por la Constitución aunque cada vez con un carácter menos absoluto (artículo 58 C.N.).342 El derecho de propiedad que la Constitución garantiza en su artículo 58 es el adquirido de manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los límites que impone la moral social. (...) La Constitución reconoce y ampara la propiedad obtenida con base en el esfuerzo y en el mérito que el trabajo implica, 343 “el derecho de propiedad únicamente adquiere carácter de fundamental cuando resulta manifiesta su conexidad con determinados derechos fundamentales o cuando el desconocimiento del derecho de propiedad afecte el mínimo vital del propietario. Así mismo, reiteró la doctrina que otorga primacía al interés colectivo sobre el individual”.344
El derecho a la propiedad privada goza de especial trascendencia para los
desplazados, pues fueron despojados de su propiedad en el momento del
desplazamiento y ahora buscan que nuevamente se les garantice
independientemente si es la misma que poseían o una nueva que ahora deberá
atender a sus necesidades de consolidación económica. En este sentido se sostiene
que,
341 Sentencia T-427 del 18 de agosto de 1998. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 342 Sentencia C-066 del 24 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández. 343 Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández. 344 Sentencia T-303 del 20 de junio de 1997. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández.
“(...) 2. es diferente la situación del desplazado a la del campesino a quien el Estado no le ha garantizado su propiedad privada en los términos del artículo 58 de la Constitución Nacional”.345
El derecho a la propiedad de los desplazados en la fase de consolidación y
estabilización socioeconómica, comprende tanto el garantizar la seguridad al retorno
a su lugar habitual antes del desplazamiento, como la reubicación en uno distinto
pero que cumpla las condiciones idóneas. Sólo así se garantiza efectivamente el
derecho a la propiedad.
Finalmente, en cuanto a la adjudicación de tierras se debe tener en cuenta no sólo el
tratamiento especial al que ya se hizo referencia en torno al derecho a la igualdad,
pues también se exige que las tierras gocen de ciertas calidades que permitan su
utilización. Sólo de esta manera se concreta de manera definitiva y eficiente la
adjudicación de tierras.
4.4.6 Derecho a la libertad de trabajo u oficio
El derecho a la libertad de escoger profesión u oficio, tiene un especial vinculo con el
derecho a la libertad de asociación en lo que respecta a los proyectos productivos, y
es importante frente a la población desplazada, que luego del retorno o de la
reubicación, entra a formar parte de la población económicamente activa.
La Corte Constitucional se ha pronunciado diciendo que,
345 ÁLVAREZ CORREA M, y otros. Ob. Cit. Nota al pie número 105, p.152
“La libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho fundamental reconocido a toda persona. Este involucra tanto la capacidad de optar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y en la Ley”.346
Resulta importante citar el sentido que la Corte Constitucional da a este derecho al
decir que,
“Una de las libertades que por su misma esencia debe ser una libertad fáctica, es la LIBERTAD DE OFICIO, que no se refiere solamente a la libertad de escogencia, sino que, por ser de tracto sucesivo, es el LIBRE EJERCICIO como lo consigna la parte final del primer inciso del artículo 26 de la Constitución Política. Por supuesto que dicha libertad tiene su dique en que no implique un riesgo social (...)”.347
El siguiente testimonio muestra con claridad como este derecho está siendo
vulnerado, en la medida en que dadas las circunstancias posteriores al
desplazamiento, las personas se ven obligadas a cambiar de actividad distinta a la
que ordinariamente desarrollaban.
“Mire, yo me vine del Llano para Bogotá con mi mujer y tres hijos. Antes me dedicaba a la agricultura y al comercio de plátano, escogí esta ciudad porque es el centro del comercio. Yo me dedico a un negocio de venta de comida y me quieren vincular a un proyecto, pero yo prefiero una ayuda individual”.348
Si bien se adelantan programas de reubicación, como se explicó en otro capítulo, les
es obligatorio conformar grupos que adelanten un proyecto, sin que se tenga en
cuenta cual es la habilidad de cada quien; simplemente se ven coaccionados a
integrarlos, constituyéndose así grupos heterogéneos desde todo punto de vista.
346 Sentencia T-498 del 4 Noviembre de 1994 Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 347 Sentencia T-574 del 29 de Octubre de 1996. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 348DUQUE CUESTA, Estella. Ob. Cit. p. 174.
4.4.7 Derecho al debido proceso
El derecho al debido proceso en la cuarta fase del desplazamiento se materializa
especialmente en la diligencia de adjudicación de tierras. En la medida en que se
desconocen ciertos principios al ejecutar el procedimiento de adjudicación de tierras,
se incurre en una vulneración abierta y manifiesta al debido proceso.
La Corte Constitucional se ha referido al debido proceso en términos generales y, al
mismo derecho en cuanto a las actuaciones administrativas. Con respecto al primero
sostuvo que,
“El Estado le debe a la persona, como derecho prestacional, el derecho a un proceso justo y adecuado, es decir, que antes de privar a alguien de un bien jurídico debe haber una actuación del Estado que nunca puede implicar restricciones a los derechos fundamentales. Esto significa una muralla a los abusos que puede cometer la administración. En otras palabras, el debido proceso también apunta hacia la erradicación de la arbitrariedad, para impedir que se obstaculice la defensa en el proceso.”349
Siendo la adjudicación de tierras un procedimiento en cabeza de la administración,
es pertinente tener en cuenta las consideraciones que sobre éstas ha hecho la Corte
Constitucional en algunas sentencias.
“La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados
349 Sentencia SU-250 del 26 de mayo de 1998. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original propio del derecho al debido proceso (...)” (...) “En realidad, lo que debe entenderse por "proceso" administrativo para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política, es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con la disposición que de ellos realice la ley”350 “(...)las decisiones judiciales que se profieran por fuera del ordenamiento jurídico y en desconocimiento abierto y ostensible de los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, no pueden ser consideradas como compatibles con el debido proceso y deben ser anuladas. La tutela, entonces, es el mecanismo adecuado para enmendar el yerro del aparato judicial porque en el fondo lo que se ve afectado por la decisión es el derecho fundamental del debido proceso.”351
Un ejemplo donde puede apreciarse la irregularidad en el procedimiento se ilustra en
el caso que se cita a continuación.
“El caso de la Hacienda Bellacruz en el municipio de Pelaya, Cesar, por ejemplo, las demoras del INCORA, para la adjudicación y titulación de lotes baldíos y los adquiridos fue aludido varias veces por las organizaciones campesinas como una de las causas de confrontación con los terratenientes. Éstos últimos solicitan la revocatoria de resoluciones para que se reconozca propiedad de predios en los cuales se encuentran las comunidades campesinas (ANUCUR, 1996, 1997)”.352
En materia de desplazados el derecho al debido proceso se relaciona con el
cumplimiento de las formas de tiempo, modo, y lugar establecidos en las leyes,
tratados, protocolos, convenios, y demás.
350 Sentencia T-552del 7 de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. 351 Sentencia SU-429 del 19 de agosto de 1998. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. 352 FRANCO VASCO, Andrés y otro. Ob. Cit. Nota al pie número 4, p.66.
Las autoridades, particulares y demás ejecutores de las políticas y actividades
relativas a desplazados deben entender que los procedimientos, no obstante
garantizar la legalidad, si bien son un instrumento, deben procurar por no dilatar el
problema por el que atraviesan los desplazados de manera que se convierta en un
obstáculo.
Por último, no debe olvidarse que el derecho procesal es el instrumento para
materializar el derecho sustancial, por lo tanto, si éste es un obstáculo para lograr la
finalidad del derecho subjetivo pierde su razón de ser.
4.4.8 Derecho a libertad de domicilio
Sobre la definición constitucional del domicilio, la cual se entiende distinta a la
consagrada en materia civil, el Tribunal Constitucional sostuvo que éste,
“(...) comprende, además de los lugares de habitación, trabajo, estudio, todos aquellos espacios o recintos aislados en los que la persona normal y legítimamente pretenda desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su presencia”.353
Respecto de los desplazados, se ha considerado que, como en el caso de los
campesinos de la hacienda Bellacruz, estas personas tienen derecho a permanecer
en la parcela que poseían. Como consecuencia de esto y con el ánimo de garantizar
353 Sentencia C-041 del 3 de febrero de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
el derecho a la libertad de domicilio, el INCORA inició el proceso de adjudicación de
tierras. 354
4.5 COMENTARIOS FINALES
Finalmente, cabe destacar que las estadísticas de reclamaciones que publicó la
Defensoría del Pueblo, donde de 18.479 quejas recibidas, se destaca el derecho “a
no ser desplazado” por desplazamiento forzoso. Así mismo, se tramitaron 902 quejas
de las cuales 566 corresponden a perturbación a la propiedad (no se discrimina),
siendo así un 60,08% de ese consolidado. Sobre el derecho a la protección
humanitaria por desplazamiento forzoso, se tramitaron 889 peticiones y, se
estableció que “el mayor porcentaje de las quejas corresponde a la protección
humanitaria de las personas” con un 16,68%. Sobre el derecho a la circulación se
recibieron 153 quejas.355
Dentro de las “Presuntas conductas violatorias o vulneratorias de derechos ejercidas
por grupos ilegales (paramilitares o autodefensas)” cabe destacar las ejecuciones
arbitrarias o extrajudiciales (325 quejas), las amenazas de muerte (827 quejas) y los
homicidios múltiples o masacres (69 quejas). El desplazamiento forzado comprende
882 quejas equivalentes a un 30.26% del total de los requerimientos.356
4.6 CONCLUSIONES
354 Sentencia T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 355 CONFER. Estadísticas de quejas de la Defensoría del Pueblo. www.defensoría.org.co 356 Ibídem.
1. Los derechos que se vulneran de manera particular en la cuarta fase del
desplazamiento y que se consideran de segunda generación, serán protegidos por
vía de la acción de tutela en cuanto se invoque su conexidad con el derecho a la
vida, a la dignidad o a la integridad.
2. Dada la naturaleza del derecho a la vida, no sólo se debe procurar por su
protección, pues también se supone un resultado, cual es lograr su efectividad.
3. Interesa de manera especial la difusión, el respeto, y la prelación que se le debe
dar a los derechos de los niños, entendiéndose este sector como una parte
considerable de la población desplazada.
4. La familia como la célula fundamental de la sociedad, merece una especial
atención, particularmente, en los casos de desplazamientos grupales. La vivienda
digna se constituye como un derecho indispensable, en la medida en que se entiende
como un espacio mínimo para el desarrollo de ésta.
5. No ha habido, hasta el momento, una situación de hecho que haya sido sustento
de una demanda por vía de tutela y que se relacione con la cuarta fase del
desplazamiento. Además, en los pocos fallos de la Corte Constitucional que existen
sobre el tema, sólo se ha tocado las primeras fases del desplazamiento.
6. Si bien los fallos han estado debidamente motivados y sustentados en documentos
y legislación vigente, en el momento del fallo no se concreta propiamente una orden
sino una recomendación. Como consecuencia, los fallos no resultan prácticos y no
atienden a la realidad de las personas que acuden a la jurisdicción para su
protección.
7. Los hechos reflejan cómo en una situación de desplazamiento forzado, se
involucran, de manera indefectible, derechos fundamentales y su vulneración. Esta
afirmación cabe en todas fases del desplazamiento, y no sólo en aquellas en las que
la Corte Constitucional se ha pronunciado.
8. Si bien existen otros mecanismos y vías judiciales a través de los cuales se puede
exigir la garantía de esos derechos, se concluye que la tutela es el mecanismo
idóneo y que prevalece sobre cualquier otro procedimiento. Esto obedece a dos
razones de fondo. En primer lugar, porque con el desplazamiento se vulneran
derechos fundamentales y la tutela fue instaurada como el medio para su protección.
Y en segundo lugar, porque no existe otro mecanismo de defensa judicial igual o más
eficaz que la acción de tutela, de manera tal que resulte apropiado para la protección
de tales derechos.
9. No es exclusiva de una fase u otra la condición de vulnerarse derechos
fundamentales. Así es posible que en la cuarta fase, aún siendo reubicadas las
personas, continúen vulnerados derechos fundamentales. Tal es el caso de la
carencia de vivienda en condiciones dignas, el derecho de asociación en los
proyectos productivos, y la libertad de trabajo entre otros.
10. El incumplimiento de las disposiciones legales y la desviación de sus objetivos,
genera, entre otros, efectos sicológicos que repercuten en las familias creando
ambientes hostiles y de violencia.
11. La imposición legal de conformar grupos como requisito indispensable para
acceder a proyectos productivos, implica tanto la vulneración del derecho a la libertad
de asociación, como del derecho al trabajo.
12. En la cuarta fase del desplazamiento resulta indispensable la adjudicación de
tierras pues ésta permite el reasentamiento de las personas desplazadas, y así
mismo asegura el desarrollo de los proyectos productivos. En este proceso se debe
prever la calidad de la tierra y el optimo suministro de los servicios públicos
indispensables para lograr el éxito del proyecto.
13. Tanto las disposiciones nacionales como internacionales desconocen la
seguridad como un factor indispensable durante el retorno y la fase de estabilización
y consolidación socioeconómica del desplazamiento. Este a su vez se constituye
como elemento necesario para la prevención de un futuro desplazamiento.
14. De los fallos de la Corte Constitucional analizados, se concluye que éstos no
ofrecen una protección efectiva, pues las personas continúan indefensas frente a sus
derechos fundamentales. En efecto, como se aludió anteriormente la Corte no ordena
y con ello despoja de su funcionalidad a la acción de tutela.
5. COMPROMISOS DEL ESTADO COLOMBIANO
FRENTE A LOS DESPLAZADOS
Conforme a lo expuesto en los capítulos anteriores, el presente apartado tiene por
finalidad presentar de manera objetiva el alcance del cumplimiento de los
compromisos del Estado colombiano, con base en el marco normativo y respecto de
los casos concretos tratados en la jurisprudencia constitucional. Así pues, no se trata
de exponer nuevamente las disposiciones existentes sobre la materia, sino que se
pretende articularlas con la situación actual de los desplazados. De esta manera, se
podrá apreciar y tener una visión más clara del cumplimiento por parte del Estado de
los compromisos adquiridos a nivel nacional e internacional y, a su vez, se
aproximará la discusión teórica hacia lo tangible de la realidad.
Como punto de partida, cabe recordar que la calidad de desplazado parte del
reconocimiento de una situación fáctica a decir, del hecho de abandonar el lugar de
su residencia o de actividades económicas habituales con ocasión a diversas causas
que generalmente se derivan del conflicto armado colombiano. El acto de
certificación de desplazado proferido por el Gobierno (como resultado de un
procedimiento administrativo establecido en los artículos 6 a 11 y 32 de la Ley 387 y
en los artículos 16 a 18 del Decreto 2569 de 2000), resulta declarativo más no
constitutivo, tal y como se sostuvo en su momento.
Este procedimiento administrativo pierde su razón básicamente por dos razones.
Primero, pues al exigir la participación activa del afectado a la manera de una justicia
a ruego, especialmente en lo relativo a la atención mínima asistencial, desconoce la
indefensión en la que se encuentra el desplazado como consecuencia del
acaecimiento de circunstancias no provocadas por éste. En segundo lugar, el
procedimiento contempla requisitos y exigencias que para un desplazado resultan
generalmente imposibles de reunir y como consecuencia, queda por fuera de la
protección y beneficios legales.
En ese sentido, la comunidad internacional ha sostenido también que,
“(...) son poco razonables las normas que rigen el proceso por el que se ‘certifica’ el carácter de persona desplazada, lo que traba el acceso de muchos a la asistencia, la atención médica, la educación y otros servicios públicos. Sigue existiendo la necesidad de una mayor descentralización de la responsabilidad y de recursos suficientes para hacer frente a la situación de las personas internamente desplazadas”.357
Por otra parte la Alta Comisionada para los Derechos Humanos ha sostenido que,
“se permite que las barreras burocráticas, en particular los trámites de ‘certificación’,
impidan a los desplazados obtener asistencia”358.
Un caso que refleja las consecuencias de no contar con la certificación se presenta
en la asignación de presupuesto a favor de los desplazados y que excluye de
manera evidente a las personas de ese beneficio. Así se demuestra en la redacción
del artículo 18 del Decreto 2569 de 2000 sobre los programas de retorno,
reasentamiento o reubicación al expresar que,
“Si el interesado efectúa la declaración y solicita la inscripción en el registro con posterioridad a la fecha antes indicada, esto es, un (1) año después de acaecidos los hechos que dieron origen a tal condición, la persona solicitante sólo tendrá derecho de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, al acceso a los programas que con ocasión a la condición de
357 Representante Especial del Secretario General sobre los Desplazados Internos. Ob. Cit. 358 E/CN.4/2001/15, 20 de marzo de 2001 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (106).
desplazado preste el Estado en materia de retorno, reasentamiento o reubicación”.359
El Estado colombiano ha demostrado su preocupación por cumplir con el
llamamiento reiterado de la comunidad internacional en lo que respecta a la
armonización legal, pues ha incluido dentro de la normatividad nacional los principios
y algunas recomendaciones. En este sentido, el documento CONPES 3057 de 1999
afirmó que,
“(...) ponen en marcha parte de los objetivos del Plan Colombia y hacen efectivo el compromiso del Gobierno de promover el respeto y cumplimiento de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.(...)”.360
Sin embargo, a pesar de la densa legislación vigente, su aplicación no resulta
eficiente. Parece que se atraviesa por un problema de procedimiento en la medida en
que la realidad no se ejecutan las normas o se hace, pero desconociendo los
principios internacionales y la condición de indefensión en que se encuentran estas
personas. Esto también se puede ver en los documentos CONPES donde se verifica
que la política en materia del desplazamiento forzado está determinado por las
prioridades que tenga el Gobierno, más que por la disponibilidad o no de
presupuesto. Si bien se asumió un compromiso, se ha dado prelación a otros
asuntos distintos a éste. A manera de ejemplo puede citarse el caso del
procedimiento que debe adelantarse para la adjudicación de tierras y la manera
cómo éste se remite al régimen general para su concesión.
359 Decreto 2569 de 2000 360 CONPES 3057 de 1999
Por último, no sobra destacar que el Estado tiene el convencimiento que,
“(...) está cumpliendo con sus obligaciones internacionales mediante la divulgación de un entendimiento más profundo de los derechos humanos a través de los medios, y por medio de la aplicación de un modelo pedagógico para ser aplicado en las Fuerzas Armadas, con apoyo político y material para el trabajo de las unidades de derechos humanos y capacitación para periodistas en derechos humanos y en el Derecho Internacional Humanitario. Al mismo tiempo, el Gobierno está trabajando en colaboración con el Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia”.361
5.1 LOS JUECES DE TUTELA FRENTE A LA SITUACIÓN DE LOS
DESPLAZADOS EN COLOMBIA
Si bien los jueces y los organismos se han ajustado al principio de legalidad y
particularmente al procedimiento previamente establecido que debe seguirse con los
desplazados, han desconocido igualmente la prelación que tienen los derechos
fundamentales y que en un momento determinado colisionan con otros derechos o
con derechos fundamentales pero de menor jerarquía. Con ello se están alejando
cada vez mas del criterio de la Corte, en especial en lo relativo a la jerarquía que
existen entre los derechos fundamentales.
En uno de los casos estudiados por la Corte Constitucional362 donde se profirió una
orden de lanzamiento que fue ejecutada por las autoridades competentes conforme a
la ley y que debió ser acatada no obstante las circunstancias particulares de los
desplazados, el juez de primera instancia falló argumentando que se debía actuar
361 Plan Colombia 362 SU-1150 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
conforme a la ley y, como consecuencia éstos debían ser ubicados en un lugar
distinto. En la segunda instancia, se concluye que los desplazados vulneran el
derecho constitucional a la propiedad y, además, se precisa que existen otros
mecanismos legales para la protección de los derechos reclamados por los
desplazados.
En otro proceso de tutela363, el juez deniega el derecho a la vivienda estableciendo
que éste no es un derecho fundamental y, por otro lado, que el demandante debe
acogerse a un procedimiento legalmente establecido que implica el análisis
presupuestal y la elaboración previa de estudios. La segunda instancia precisa que la
tutela no es el mecanismo para acelerar tal procedimiento. La Corte Constitucional,
en revisión del expediente confirma los fallos en este caso.
Estos casos manifiestan la problemática que enfrentan diariamente los desplazados,
pues si bien el criterio de la Corte Constitucional se encamina a sostener que la
realidad, es decir, los hechos, prevalecen sobre las normas o cualquier tipo de
procedimiento, los fallos de los jueces se alejan de ese criterio. Esto demuestra
claramente que los organismos estatales y los jueces que conocen de casos de
desplazados no tienen claridad sobre las políticas del Gobierno y sobre los principios
que deben seguir en el momento de adoptar decisiones frente a desplazados.
Conforme a lo anterior, cabe afirmar que es evidente la existencia de un vacío en el
conocimiento del tema por parte de los jueces, haciendo necesaria su instrucción y
363 Ibid.
capacitación para que se profieran fallos y decisiones idóneos, y que resulten
conforme a la filosofía de la Constitución Política y de la Corte Constitucional.
No obstante el llamamiento que hace el Plan Colombia para facilitar el acceso a la
justicia por parte de la población, éste resultaría ineficiente hasta tanto no se cumpla
con el cometido de la capacitación a los jueces. Así pues, el Plan Colombia
estableció que,
“Colombia se ha comprometido a respetar el estado de derecho y seguirá fortaleciendo todos los aspectos de su sistema judicial. Esto incluye el apoyo para la transición continua a un sistema acusatorio (incluidos procesos verbales e investigaciones eficaces) y a una mayor agilidad de proceso en todo el sistema judicial, con el fin de asegurar que habrá acceso universal a la justicia sin importar la ubicación geográfica o nivel de ingresos. El Gobierno liderará los esfuerzos para hacer que el sistema judicial sea más justo y eficaz, más transparente y más accesible”. 364
En el mismo fallo365 la Corte ordena al Presidente, iniciar las gestiones tendientes a
garantizar a los desplazados el derecho al albergue y los demás derechos que
surgen de los demás programas asistenciales a favor de las personas desplazadas.
Para ello da un término de 3 a 6 meses máximo.
Resulta cuestionable que el mecanismo de tutela sea el medio utilizado para exigir al
Estado el cumplimiento de compromisos adquiridos frente a sus asociados y frente a
la comunidad internacional. Reitera esto la idea de pretenderse implantar un
mecanismo de justicia rogada frente al caso de los desplazados, cuando es el mismo
Estado quien de forma voluntaria y activa debe ejecutar la ley, y no someterse a que 364 Plan Colombia 365 SU-1150 de 200. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
otro organismo, como lo es la Corte Constitucional, se lo exija. Igualmente en un
fallo366, un juez traslada la responsabilidad del Estado a los particulares, en la
medida en que asume que éstos son quienes ocasionaron la situación al tomar las
instalaciones de la Cruz Roja de Colombia y, por consiguiente, deben afrontarla. El
juez consideró, a su vez, que las personas desplazadas demandantes se habían
expuesto a las circunstancias que vulneran sus derechos y concluyó, que no es
comprensible que los menores “tengan que soportar las consecuencias de las
decisiones de los adultos”. Al respecto basta recordar que el desplazamiento es
generado por causas ajenas a la voluntad de los desplazados, como lo es el conflicto
armado en Colombia.
La Corte Suprema de Justicia367 en otro fallo sostuvo, que se está frente a un
derecho colectivo y, como consecuencia, la acción de tutela no es viable y, por
consiguiente, debía acudirse a la acción popular para alcanzar sus pretensiones. En
otro caso, Considera que se puede acudir a la acción de cumplimiento y, como
consecuencia, no es viable la acción de tutela como mecanismo de defensa judicial
de los derechos invocados.
Este es un argumento que contraria no sólo la ley que reglamenta la acción de
cumplimiento, pues también contraría la filosofía de la Corte Constitucional frente a
las situaciones donde se verifique la vulneración de un derecho fundamental,
366 T-1635 de 2000 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente : José Gregorio Hernández Galindo. 367T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
permitiendo que un proceso que revista la forma de acción popular o de acción de
cumplimiento asuma el trámite de acción de tutela.
Sin perjuicio de lo anterior, y aun cuando la acción de cumplimiento ya fue
reglamentada, el artículo 33 de la Ley 387 de 1997368 contraría esas afirmaciones.
Esto no afecta de modo alguno el planteamiento anterior pues debe interpretarse ese
artículo bajo el criterio de la Corte Constitucional.
Igualmente, se precisa que el “derecho a un lugar en el territorio nacional” del que
gozan los desplazados, es un derecho limitado pues estas personas no pueden
escoger el lugar donde deben ser reubicados. Se concretan límites en cuanto al fin,
puesto que hay que “suprimir riesgos inminentes y restablecer temporal o
definitivamente la convivencia pacífica” y, jurídicos respecto de las ”restricciones
constitucionales y legales”369.
Este principio cabe siempre y cuando se interprete conforme a los derechos
fundamentales de las personas, pues el no poder escoger donde habitar puede
vulnerar derechos como la vida (Condiciones climáticas), dignidad (sitios poco
humanos), y la integridad (salubridad). Por otro lado, si la calidad de las tierras no es
368 Artículo 33. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Nacional, los beneficiarios de la presente ley, las Organizaciones No Gubernamentales y las entidades oficiales encargadas de la defensa o promoción de los Derechos Humanos, podrán ejercitar la acción de cumplimiento para exigir judicialmente la plena efectividad de los derechos consagrados en la presente ley en favor de los desplazados. Mientras se desarrolla legalmente el artículo 87 de la Constitución Nacional, la acción de cumplimiento se tramitará de conformidad con las disposiciones procedimentales y de competencia consignadas en el Decreto número 2591 de 1991 sobre acción de tutela. 369 T-1136 del 27 de noviembre de 2000. Magistrado Ponente : José Gregorio Hernández Galindo.
idónea no atiende a la finalidad del proyecto económico, y por lo tanto, obstaculiza el
desarrollo de la fase de consolidación socioeconómica.
Finalmente, en el caso de los desplazados de la Hacienda Bellacruz en el municipio
de Pelaya370, la Corte Constitucional concedió la tutela y a su vez previno a la
Gobernadora “para que en el futuro se abstenga de restringir la libre circulación de
las personas desplazadas por la violencia y para que les preste un trato decoroso y
acorde con la dignidad humana”. Igualmente ordenó a la Defensoría del Pueblo
iniciar un curso de promoción de los derechos humanos dirigido a la demandada y a
otros funcionarios. También se solicita al Ministro de Educación Nacional que
proceda a adoptar las medidas necesarias “para hacer efectiva la educación en el
respeto a los derechos humanos y especialmente en el respeto a las personas que
son desplazados por la violencia. Educación que se impartirá en los diferentes
centros educativos del país”.
Es este un ejemplo de la concreción del criterio según el cual debe instruirse a
las autoridades y a la sociedad en general sobre los derechos y el tratamiento
que deben recibir los desplazados.
5.2 EL PROBLEMA CULTURAL DE LA ESTIGMATIZACIÓN
370 T-227 de 1997 del 5 mayo de 1997. Magistrado Ponente : Alejandro Martínez Caballero.
Otro obstáculo con el que se encuentran los desplazados en Colombia, es el relativo
al tratamiento que reciben por parte de la sociedad y del Gobierno, particularmente,
de los departamentos y municipios receptores.
Mas allá de la calidad de desplazados, las dificultades fiscales por las que atraviesan
los municipios y departamentos, se constituyen en la razón de fondo que conduce a
que se asuma una actitud de rechazo frente a este sector de la población. El Grupo
Temático de Desplazamiento al respecto afirmó que,
“Los municipios y departamentos han jugado un papel muy marginal en la atención al desplazamiento, a pesar del mandato que les asigna la Ley 387 mediante la constitución de los Comités Departamentales y Municipales. Tampoco se han desarrollado Planes de Contingencia, a excepción de Barrancabermeja (en algunos casos se alegó "temor" a que el plan pudiera atraer más personas al departamento). Por otro lado, se ha constatado que la atención en salud a los desplazados en muchos municipios es insuficiente”.371
Este rechazo se convierte en una estigmatización, entendida ésta, según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, como “fig. Desdoro372,
afrenta, mala fama”. Esto denota una conducta ofensiva que menoscaba la dignidad
humana, y en particular la de los desplazados.
Un ejemplo de esto se presenta en la encuesta realizada en noviembre de 2000, a 49
familias, en las principales áreas (asentamientos, barrios, y demás) de desplazados
371 Grupo Temático de Desplazamiento. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001. Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados. 372 Desdoro: Fig. Deslustre, deslucir, mancilla en la virtud, reputación o fama. Vigésima primera edición.
por la violencia en el sur de Córdoba, donde se muestran las repercusiones que ha
tenido la estigmatización sobre las personas desplazadas. Entre las conclusiones
que se obtuvieron cabe destacar la siguiente,
“La mitad de las familias se siente integrada en la zona de recepción, y una tercera parte (31%) declara estar "un poco" integrada. El 19% están poco o nada integradas. Esta situación varía según se trate de la zona de Tierralta (hay más familias llegadas recientemente, luego la integración es menor) que en Montelíbano (llevan más tiempo asentadas)”.373
Otro ejemplo de esta circunstancia se presentó en el fallo de tutela revisado por la
Corte Constitucional374, donde se demandó a la Gobernadora de Cundinamarca,
Leonor Serrano, quien a través de declaraciones hechas a los medios de
comunicación dejó latente una actitud discriminatoria y repulsiva contra los
desplazados. A continuación se citaran las declaraciones que mejor ilustran este
ejemplo de estigmatización,
“afirmando que el Presidente y el Ministro del Interior no pueden con un Departamento “jugar” de esa forma, haciendo todo a las espaldas de la gobernadora de Cundinamarca”375 “a mi me molesta todo lo que hagan a mis espaldas, en mi casa; porque es que en mi casa si no me pueden entrar elefantes a mis espaldas”376 “A ver, yo le pregunto si usted después de arreglar su casa, de organizarla y todo, invitaría a unas personas que usted no quiere invitar, que le parece inconveniente, los invitaría a su casa?. Hemos gastado todo el presupuesto del departamento dándole un poco de seguridad al departamento, implementando medidas”… Es que en Cundinamarca no tienen cabida, es que nuestros problemas ya de por si son sumamente graves para
373 Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados 374 T-227 del 5 de mayo de 1997. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 375 Dicho por el Noticiero QAP en Sentencia T-227 de 1997 376 Dicho por el Noticiero Caracol 7:30 en Sentencia T-227 de 1997
acrecentarlos trayendo problemas de otros departamentos…” (subraya fuera del texto).377 “tenemos medio país desocupado, existen zonas aledañas a la propia tierra del doctor Samper (sic), aledañas a Barrancabermeja, o zonas como las del Opón o Carare, en donde quedarían sumamente bien, dentro de su misma cultura y su misma idiosincrasia”378 “rechazo a la política del Ministerio del Interior, pues los sucesos acaecidos en el municipio de la Mesa, al pretender ubicar a doscientas tres (203) personas procedentes de la hacienda Bellacruz, sur del Cesar, generó toda suerte de manifestaciones de protesta de los habitantes de esta región, pues ven en tal proceder motivo de desorden público, pues sin haber solucionado sus propios problemas internos, les importan otros que no están dispuestos a aceptar”.379 “cohonesta con los intereses del desplazamiento, pues al abrir la posibilidad de ‘ubicar’ en otras tierras las personas de las regiones en conflicto, olvidando sus propias funciones constitucionales de garantizar la propiedad privada, deja el camino expedito a quienes quieren subvertir el orden público”380
Como se puede ver, la posición de la Gobernadora es contundente al rechazar toda
posibilidad de reubicar los desplazados en el Departamento de Cundinamarca. Esta
situación, es un claro ejemplo de una conducta estigmatizante que, a la vez,
configura un perjuicio en contra de los desplazados en la medida en que los está
discriminando.
Además, se puede observar como éstas manifestaciones y opiniones fueron
determinantes para la congelación del proceso de reubicación de los desplazados,
377 Dicho por el Noticiero 6 A.M. 9 A.M. de Caracol en Sentencia T-227 de 1997 378 Dicho por el Noticiero CRIPTON en Sentencia T-227 de 1997 379 Comunicación enviada al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, octubre 3 de 1996 en Sentencia T-227 de 1997 380 Comunicación enviada al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, octubre 3 de 1996 en Sentencia T-227 de 1997
tal como lo afirmaron en la misma sentencia, los funcionarios de la Conserjería de la
Presidencia.381
Otros funcionarios del Gobierno también se han pronunciado sobre el asunto de los
desplazados en este sentido,
“queremos hacerle saber nuestro rechazo a la política que viene ejecutando el Gobierno nacional frente a la solución que demandan los desplazados de los territorios del país, pues pretender su reubicación en nuestra jurisdicción es trasladarnos el conflicto social agravando la situación propia del departamento de Cundinamarca.”382
Los medios de comunicación, de los cuales se destacan los noticieros de televisión,
al referirse al tema de los desplazados, encabezaron las noticias relativas a los
desplazados diciendo,
“Encartado se encuentra el Gobierno con la ubicación de 250 campesinos desplazados de la violencia”383
La misma sentencia nos ofrece un ejemplo sobre las opiniones de la sociedad en
general, y que en esa ocasión fue expresada así,
“El gremio de los taxistas y la alcaldesa de La Mesa, también expresaron su rechazo a la ubicación temporalmente de quienes instauran la tutela, como desplazados, aunque la Alcaldesa inicialmente tenía otro comportamiento.”384
381 Carlos Vicente De Roux y Mariana Escobar Arango en conceptos contenidos en la sentencia T-227 de 1997 382 Declaración de casi todos los alcaldes de Cundinamarca de 20 de agosto de 1996, (se recuerda: el obstáculo a la ida al hotel de La Mesa fue antes del 13 de agosto), declaración dirigida al Presidente de la República en Sentencia T-227 de 1997 383 Noticero QAP en Sentencia T-227 de 1997 384 Sentencia T-227 de 1997
De lo anterior se concluye, que la estigmatización en perjuicio de los desplazados no
es exclusiva de un sector determinado de la sociedad, sino que se ha generalizado
entre sus distintos estamentos. En definitiva, esto refleja un problema de actitud que
trasciende de lo individual para concretarse en una actitud colectiva.
Es por ello, que como parte de la política gubernamental, el Plan Colombia prevé el
fomento de la tolerancia, al decir que,
“Con el fin de fortalecer el desarrollo institucional, esta estrategia también promoverá una mayor confianza, legitimidad y fe en las instituciones públicas. Se fomentarán mecanismos formales e informales que inculquen la tolerancia, la justicia, la seguridad y los cambios en los patrones culturales que incitan a reacciones violentas, al conflicto. Todo ello se complementará con un apoyo activo para fomentar redes locales de paz”. 385
Por otro lado, también se concluye que no es la ley quien estigmatiza a los
desplazados, pues en la medida en que ésta busca proteger a un sector de la
población especialmente vulnerable, contiene disposiciones específicamente
destinadas a ellos. Sin embargo, al momento de ejecutar la ley y demás
disposiciones complementarias, son las personas encargadas de su aplicación
quienes yerran, generando conductas ostensiblemente estigmatizantes. Así mismo,
la sociedad al enfrentarse a la realidad de entenderlos como parte de su entorno,
reacciona de forma discriminatoria.
385 Plan Colombia
Si bien la Corte pretendió atenuar este punto por medio de educación a toda la
sociedad y en particular a los demandados, no lo hizo con sanciones ejemplarizantes
que efectivamente permitieran crear una conciencia real, con un conocimiento claro
sobre el asunto de los desplazados. Con eso le resta firmeza a sus fallos, y no deja
clara la posición que la Corporación asume frente a este conflicto.
Dentro del tema de asistencia que brinda el Gobierno y los organismos
internacionales y no gubernamentales, los municipios y departamentos receptores
deben tener en cuenta las recomendaciones que se hacen en torno a los llamados
programas de integración, pese a las dificultades que se afrontan en su desarrollo tal
como lo explica el Grupo Temático de Desplazamiento,
“5. Hay que avanzar en el desarrollo de programas de integración, aún en las frágiles condiciones de las zonas dónde se ubican los desplazados. Existen nuevos retos para ejecutar programas/proyectos de reinserción y reintegración en un contexto de creciente confrontación armada, lo que vuelve más compleja la articulación entre la atención de emergencia y los proyectos de "soluciones". A esto se añade que el retorno a sus comunidades de origen pocas veces es una solución viable. Las experiencias en marcha (Comunidades de Paz, PPDMM, Alianza de Rió Viejo etc.) son referentes importantes par desarrollar una metodología especial, más flexible y adaptada a las particularidades de cada caso”.386
5.3 CONCLUSIONES
1. Llama la atención que los fallos de la Corte Constitucional sobre la materia, no han
sido consecuentes con la filosofía que ha seguido en torno a los derechos
fundamentales.
386 GRUPO TEMÁTICO DE DESPLAZAMIENTO. Ob. Cit.
2. En todo caso, y conforme a la reglamentación de la acción de cumplimento, si en
su tramite se verifica la vulneración de derechos fundamentales, se seguirá el
procedimiento de la acción de tutela. Este es el sentido que deberá darse al articulo
33 de la Ley 387 de 1997, que es su momento se refirió a la acción de cumplimiento
en materia de desplazados.
3. De esta manera se puede decir que una persona desplazada, por el sólo hecho de
serlo, ha sido víctima del quebrantamiento de sus derechos fundamentales, y se
legitima así para exigir su protección frente a quien tiene la obligación de hacerlo, es
decir, el Estado.
4. En el caso de los desplazados, en especial en la cuarta fase, el Estado debe
ejercer un papel activo en la ejecución de las normas y la protección de los derechos
fundamentales. Sin embargo, se ha despojado de este deber trasladándolo a los
particulares quienes deben tener ahora la iniciativa. Esto sumado a la indefensión en
la que se encuentran los desplazados, trae como consecuencia la desprotección
absoluta de este sector de la población.
5. El desconocimiento de sus obligaciones, contraria no sólo el deber que tiene el
Estado colombiano, como Estado Social de Derecho, pues también impone una
carga abusiva que no debe ser asumida por estas personas, en la medida en que en
sí mismas ya están desprotegidas por las circunstancias en las que se encuentran.
6. Sin perjuicio del marco normativo, el conflicto no se concentra en la legislación
existente, sino en su aplicación, convirtiéndose en un problema de procedimiento y
no en una asunto sustancial. Cabe recordar que el derecho procesal es un
instrumento para la realización del derecho sustancial, y no debe constituirse en un
obstáculo, so pena de perder su esencia.
7. Se consagran derechos y garantías, así como los mecanismos para su adquisición
y protección, pero su ejecución es deficiente, y no atiende a la realidad de los
desplazados. De esta manera el Gobierno se aleja de la filosofía del Estado Social de
Derecho y de su materialización.
8. Una de las directrices del Estado colombiano es la garantía de la dignidad
humana, de manera tal que sus actuaciones deben encaminarse hacia su
realización. Como consecuencia, éste se convierte en el criterio determinante de las
prioridades en las actividades del Estado. Por consiguiente, en la medida en que el
aspecto económico y/o presupuestal se sobreponga a esta finalidad, como se refleja
en el manejo que le ha dado el Estado colombiano al asunto de los desplazados,
atenta contra esa guía constitucional.
9. Los desplazados se han consolidado como una situación permanente, a la que se
está viendo con indiferencia. Así el desplazado pasa a ser un “estrato” más de la
sociedad y no el titular de la protección especial a que tiene derecho.
10. Debido a factores como la realidad social que atraviesa el país, y como
consecuencia del desconocimiento real y profundo de las condiciones de los
desplazados, la sociedad ha estigmatizado este sector de la población, reflejando un
problema de actitud generalizado. Esto demuestra que no es un asunto de
estigmatización jurídica sino un proceder de los distintos estamentos de la sociedad y
del mismo Estado.
11. La ley como tal, no estigmatiza, es durante su ejecución cuando se incurre en
esta actitud.
12. Tan acentuada es la estigmatización que recae sobre los desplazados, que no
reciben siquiera el tratamiento de una minoría.
13. Si bien la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre esta circunstancia, sus
fallos no han sido ejemplarizantes y, por consiguiente, no han sido determinantes
para superar la conducta discriminatoria.
14. Los jueces en sus fallos reflejan un seguimiento estricto al principio de legalidad,
desconociendo que la situación de los desplazados involucran derechos
fundamentales, que merecen especial prelación por su naturaleza.
15. Debido al precario conocimiento y profundización que tienen los jueces frente al
tema de los desplazados, no pueden éstos proferir fallos consecuentes con la
realidad. Se requiere de una instrucción o capacitación idónea y que corresponda a
sus funciones.
16. Esta exigencia no debe recaer sólo en los jueces, sino en todos los funcionarios
del Estado, que de manera directa o indirecta, atienden a asuntos relativos a los
desplazados.
17. El Estado colombiano ha mostrado una preocupación por regular las distintas
fases del desplazamiento y, en efecto, se cuentan con normas especificas
correspondientes a cada fase. Sin embargo, cabe reiterar que la problemática no
radica en la existencia o no de normas sino en su efectiva ejecución.
18. El respeto por el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos, en
la medida en que reitera el concepto de dignidad humana, es la directriz en la
aplicación de la política de los desplazados. Sin embargo, en los casos que se
analizaron se encontró que las autoridades no miran a la persona humana como un
fin, desconociendo la esencia de este derecho.
19. Deben definirse claramente las responsabilidades de los distintos organismos
estatales y demás interesados con miras a mejorar la coordinación en el desarrollo
de las actividades y la ejecución de las políticas.
20. Actualmente, la cuestión de los desplazados no goza de la prelación legalmente
atribuida, pues se ha asumido como un asunto puramente presupuestal, que
sustituye la dimensión humana que merece.
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