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LA POLÍTICA DE GARANTÍA DE INGRESOS EN EL PAÍS VASCO
Luis Sanzo González
Órgano Estadístico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco
Documento provisional
RESUMEN
Esta comunicación presenta brevemente las características de la política de garantía de ingresos
introducida a finales de los años 80 en el País Vasco. Destaca los aspectos que hacen del sistema
vasco de prestaciones un caso excepcional en España que merece ser analizado, en sus
resultados, en relación con la crisis del periodo 2008-2013. El documento se centra para ello en
el estudio del impacto social del sistema de prestaciones en el País Vasco y, de forma más
detallada, en el análisis de la dinámica comparada de los principales indicadores sociales y
económicos de Euskadi en el contexto español. La principal conclusión del análisis es que, a la
vista de los resultados de la experiencia vasca, no hay razones para sostener que la introducción
en el conjunto del Estado de un sistema de garantía de ingresos de última red similar al del País
Vasco pudiera haber tenido consecuencias negativas sobre el crecimiento económico en España.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Paro, Garantía de Ingresos, Rentas Mínimas
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1. LA POLÍTICA DE GARANTÍA DE INGRESOS EN EL PAÍS VASCO
A finales de los años 80 del pasado siglo, la decisión de poner en marcha en el País Vasco un
plan de lucha contra la pobreza se concreta en el establecimiento del primer sistema
complementario de garantía de ingresos impulsado por un gobierno autonómico. Este
movimiento dará lugar a la progresiva consolidación de un modelo de renta mínima autonómica
con entidad comparable a los sistemas desarrollados en los Estados socialmente más avanzados
de Europa.
Dado que este documento pretende analizar el impacto de la política de garantía de ingresos
introducida en el País Vasco, conviene recordar los principales rasgos generales de esta
actuación y su relevancia en el contexto de la acción social en España.
1.1. Rasgos generales1
La cobertura de las necesidades básicas
Al analizar los rasgos del sistema de rentas mínimas del País Vasco, destaca la centralidad del
objetivo de garantía de unos recursos suficientes para la supervivencia. El llamado Plan Integral
de Lucha contra la Pobreza nació ante todo con la voluntad de garantizar unos ingresos mínimos
a la población necesitada.
Esto se traduce, por una parte, en el establecimiento de una prestación específica orientada a
cubrir las necesidades básicas para la supervivencia, denominada en la actualidad Renta de
Garantía de Ingresos (RGI). A pesar de la aplicación desde hace unos años de un descuento del
7% en la prestación percibida, la cuantía base de la RGI, 658,50 euros, sigue siendo
relativamente generosa en comparación con las cuantías existentes en los países europeos
(499,31 € en el RSA francés, 391 € en el Regelsatz alemán y 303 € en las prestaciones
unipersonales del Reino Unido, por ejemplo)2.
Igualmente generoso es el tratamiento de las necesidades de la población extranjera. Aunque
se establece el requisito de empadronamiento y residencia efectiva en los últimos 3 años en el
País Vasco, la protección se extiende a la población no regularizada, un planteamiento que
resulta excepcional en la Unión Europea.
El objetivo de cobertura de las necesidades básicas no se limita, sin embargo, a la prestación
RGI de garantía de ingresos. Desde el principio, el Plan de lucha contra la pobreza contempló la
necesidad de hacer frente de manera estructural a otros gastos asociados a la cobertura de las
necesidades básicas, en particular en lo relativo al mantenimiento en la vivienda (alquileres,
hipotecas, gastos de energía, etc.). El tratamiento de esta cuestión se perfiló originalmente en las
Ayudas de Emergencia Social (AES).
1 Para una presentación más detallada del contenido de este apartado, ver Sanzo, 2013.
2 La limitada protección señalada tiende sin embargo a verse en gran medida corregida en Europa en el caso de los
grupos familiares. En Euskadi, en cambio, las cuantías tienden a adaptarse menos que en el caso de las personas
solas a las necesidades de las unidades de mayor tamaño, con el correspondiente perjuicio para muchas familias
con hijos. Una de las razones es la introducción, a primeros de siglo, de cuantías máximas para las unidades de 3
o más miembros.
3
Destaca la relevancia de las AES en el desarrollo de la política vasca de garantía de ingresos.
En términos de gasto, en primer lugar, las AES llegaron a tener mayor impacto inicial que la
primera prestación de garantía de ingresos, el Ingreso Mínimo Familiar. Esta importancia de las
AES-Vivienda se traduciría, en segundo lugar, en la creación de una nueva y específica
modalidad de atención, la llamada Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), orientada a
hacer frente a gastos específicos de alquiler. A partir de su aprobación en 2008, la PCV se
diferencia del resto de actuaciones tradicionalmente incluidas en las AES.
La prevención de los procesos de empobrecimiento y la mejora de las condiciones de vida a
medio y largo plazo
Otro planteamiento que determinó el diseño del Plan vasco contra la pobreza fue la voluntad
de prevenir el proceso de empobrecimiento. Este proceso se definía por entonces en términos de
desacumulación, entendiéndose como la pérdida progresiva de los recursos y bienes acumulados
por las personas en su trayectoria vital previa a la aparición de la pobreza. Por esta razón, un
segundo gran objetivo implícito se relacionó con la introducción de medidas que contribuyeran a
evitar la caída estructural en la pobreza.
Por supuesto, en esta aproximación, la propia garantía de unos ingresos mínimos aparecía
como un elemento esencial en la prevención del empobrecimiento. Sin embargo, por sí solo, el
establecimiento de esa prestación podía llegar a ser insuficiente para evitar el proceso de
deterioro que se quería prevenir. Así, la necesidad de evitar la caída en las formas más
estructurales de la pobreza explica la introducción de algunas disposiciones económicas en las
normas de desarrollo de la legislación vasca sobre pobreza.
Explicar, por una parte, la decisión de facilitar el acceso a la prestación de garantía de ingresos
a personas con ingresos reducidos pero con un cierto patrimonio acumulado, tratando de prevenir
el empobrecimiento patrimonial más allá de determinados límites. A ello responde la falta de
consideración de la primera vivienda como elemento de propiedad a valorar en la estimación de
los recursos disponibles, la exclusión de un patrimonio mínimo del cómputo de dichos recursos o
las facilidades introducidas para la cobertura de préstamos hipotecarios en la política AES.
Da sentido, en un sentido complementario, a la pretensión de garantizar unas condiciones de
vida adecuadas a medio y largo plazo. Este objetivo se concretó en buena medida en el desarrollo
de la parte de las AES orientada a facilitar a toda la población el acceso a unos equipamientos
básicos y a superar carencias destacadas relacionadas con las instalaciones básicas de la
vivienda.
Los estímulos al empleo y al acceso al bienestar
Como puede comprobarse, el objetivo de cobertura de las necesidades básicas se plasmó en un
sistema diversificado de prestaciones, hoy concretado en la RGI, la PCV y las AES, orientado a
hacer frente no sólo a la pobreza de ingresos sino a las formas más cronificadas de pobreza a
medio y largo plazo. El desarrollo del modelo se completó con posterioridad con la introducción
de medidas de estímulos para el acceso al empleo y al bienestar. En este sentido, una tercera
línea de actuación que también estuvo presente desde el principio en el debate sobre el modelo
vasco fue la de diseñar un sistema de prestaciones que no introdujera límites completamente
estancos entre las personas beneficiarias de la prestación tipo RGI y el resto de la sociedad.
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Dos medidas resultan relevantes en este contexto. La primera se vincula al sistema de baremos
de acceso a las prestaciones, abierto en el caso de las AES a colectivos con ingresos superiores
hasta en un 150% a los planteados para el acceso a la prestación de garantía de ingresos. La
segunda se concreta en la introducción de una política de estímulos al empleo que, en la práctica,
establece un doble sistema de baremos de protección: uno para personas sin ingresos de trabajo y
otro para personas con ingresos por este concepto. El fundamento de esta actuación es garantizar
un mayor nivel de ingresos en caso de acceso a un trabajo. Estas medidas se completan, a partir
de 2008, con un tratamiento igualmente más favorable en el sistema de cuantías para la
población pensionista.
Una implicación importante de estas medidas es que contribuyen a traspasar la frontera de la
mera lucha contra la pobreza, contribuyendo al acceso a mayores niveles de bienestar en el caso
de una serie de colectivos, en particular los caracterizados por el acceso a bajos salarios y
pensiones.
La innovación en el acercamiento a la inserción
Un aspecto clave del Plan vasco de lucha contra la pobreza fue la insistencia política en la
inserción. La introducción del objetivo de inserción en la consideración de los programas de
garantía de ingresos supuso una ruptura con el paradigma que sustentaba hasta entonces el
modelo del Estado de bienestar al vincular el acceso a la protección a una contraprestación,
integrada de forma esencial en la propia definición de la ayuda (un rasgo decisivo en el Revenu
Minimum d’Insertion francés).
Sin embargo, el modelo vasco procuró minimizar esos elementos de ruptura, tratando de hacer
compatible el planteamiento de inserción con un modelo de garantía de recursos sustentado en
los planteamientos originales del Estado de Bienestar. A tales efectos, resultan importantes tres
principios inspiradores del acercamiento a la inserción en la política de garantía de ingresos
desarrollada en Euskadi: el doble derecho a una garantía de recursos y al apoyo institucional para
la inserción; una aproximación abierta, y no culpabilizadora, a los procesos de
inserción/inclusión; y el apoyo a fórmulas complementarias de integración laboral (programas
especiales de empleo, empresas de inserción, etc.).
La Ley contra la Exclusión supone la culminación de esta formulación filosófica. Bajo sus
premisas, la prestación de garantía de ingresos se planteaba como el instrumento de aplicación de
un derecho universal a una prestación de garantía, no condicionado a la aceptación previa de
contraprestaciones, en particular de tipo laboral. Frente a esta política de contraprestaciones, la
normativa apostaba por una aproximación basada en una interpretación abierta de los convenios
de inserción y por la introducción del sistema de estímulos al empleo que, de forma estructural,
contribuyera a garantizar en todo caso un mayor nivel de recursos a la población ocupada.
En referencia a las políticas de inserción, no puede dejar de mencionarse el principal cambio
organizativo observado en los últimos años en la política de garantía de ingresos en el País
Vasco: la reorientación de la política de inclusión de la esfera de los servicios sociales hacia el
ámbito laboral, aprovechando la transferencia a Euskadi de las políticas activas de empleo. Esto
da origen a la creación al servicio vasco de empleo, Lanbide.
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1.2. Posición en el contexto español
El sistema de garantía de ingresos del País Vasco no ha sido inmune a las consecuencias de la
crisis financiera de las administraciones públicas, con crecientes dificultades para financiar unas
prestaciones cuyos beneficiarios han aumentado de forma progresiva entre 2004 y 2014. En el
periodo de crisis, esto se ha traducido en algunos cambios significativos. Destaca la aplicación
de un descuento del 7% en la cuantía efectivamente percibida, el aumento del tiempo de
empadronamiento requerido, volviéndose a la formulación original del Plan que exigía tres años
de empadronamiento y la limitación de los fondos previstos para las AES. La orientación
exclusiva de la PCV a la cobertura de necesidades de alquiler también introduce un efecto
limitativo en la capacidad de protección del sistema.
A pesar de ello, el sistema de garantía de ingresos del País Vasco sigue teniendo un peso
cuantitativo y cualitativo específico en el contexto de desarrollo de las distintas modalidades de
rentas mínimas autonómicas. A diferencia de lo que ocurre en la mayor parte de las comunidades
autónomas españolas (CCAA), el modelo vasco de prestaciones puede en gran medida
homologarse con las experiencias más significativas en Europa. Eso explica que el País Vasco, a
pesar de su limitado peso poblacional, concentre el 41,6% del gasto destinado a los programas
autonómicos de garantía de ingresos en el periodo 2009-2012.
Tabla 1
Gasto en prestaciones RMI/AES y beneficiarios de la prestación RMI
por CCAA y grupos de CCAA
Gasto en prestaciones RMI/AES
Periodo 2009-2012
Beneficiarios de la RMI
Año 2012
CCAA/
Grupos de CCAA
Datos absolutos
(en millones de €) % verticales Absolutos % verticales
País Vasco 1.547 41,6 130.300 23,4
Navarra 179 4,8 25.835 4,6
Asturias 158 4,2 20.785 3,7
Resto Noroeste 273 7,3 50.573 9,1
Aragón 69 1,9 19.184 3,4
Madrid 285 7,7 59.130 10,6
Cataluña 570 15,3 52.517 9,4
Resto Este 201 5,4 44.342 8,0
Sur 440 11,8 154.191 27,7
España 3.721 100 556.857 100
Fuente: Estimación propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de las CCAA
El dato del País Vasco incluye la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
Esta circunstancia se vincula con un nivel de gasto por persona en situación de carencia3 que
resulta muy diferente al de los programas de garantía de ingresos de otras CCAA. Tomando
como referencia el gasto total ejecutado en prestaciones RMI/AES en el periodo 2009-2012, se
constata que en la mayor parte de las CCAA españolas el gasto es cercano o inferior a los 600 €
por persona para los cuatro años considerados. Estas cifras contrastan con un gasto de 9.258
euros por persona en el País Vasco. En una posición intermedia, aunque más cercana a la de las
CCAA con menor gasto, la cifra se sitúa en 2.897 € en Navarra y en 1.848 € en Asturias.
3 Ver Anexo metodológico para la delimitación del grupo de población en hogares con carencias que se utilizada
para la obtención de los ratios.
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La combinación de bajas cuantías y fuertes restricciones de acceso a las prestaciones hace que
– salvo excepciones - la atención de las rentas mínimas en España se haya centrado en colectivos
muy minoritarios, no sólo en el contexto de la población general sino también en el de la
población afectada por situaciones de pobreza. Así, en 2012 la tasa de cobertura de la población
media en hogares con carencias del periodo 2009-2012 se sitúa en apenas un 7,1% en España.
Sólo cuatro CCAA superan el umbral del 10%, situándose Aragón en un 16,7% y Asturias en un
24,4%. La proporción se acerca al 50% en Navarra, con un 41,8%. Pero únicamente en el País
Vasco la proporción de población atendida resulta claramente mayoritaria (78%).
Tabla 2
Indicadores de impacto del sistema RMI/AES por CCAA y grupos de CCAA
CCAA/
Grupos de CCAA
Gasto medio 2009-
2012/
Beneficiarios 2012
Gasto/
Población con
carencias
Media del periodo
2009-2012
% Beneficiarios 2012/
Media de la Población
con carencias
2009-2012
Gasto medio 2009-
2012/
PIB 2012
País Vasco 2.968 9.258 78,0 0,62
Navarra 1.734 2.897 41,8 0,26
Asturias 1.897 1.848 24,4 0,18
Resto Noroeste 1.348 349 6,5 0,05
Aragón 899 601 16,7 0,05
Madrid 1.206 294 6,1 0,04
Cataluña 2.712 521 4,8 0,07
Resto Este 1.131 126 2,8 0,03
Sur 712 148 5,2 0,05
España 1.670 475 7,1 0,09
Fuente: Estimación propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de las CCAA
así como de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
No se incluye en la zona Sur a Ceuta/Melilla por límites de la base muestral de la ECV
El dato del País Vasco incluye la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
Gráfico 1
Fuente: Ver Tabla 2
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Gráfico 2
Fuente: Ver Tabla 2
El mayor esfuerzo de protección se traduce claramente en términos de gasto respecto al PIB.
Así, el País Vasco realiza un gasto medio en rentas mínimas en el periodo 2009-2012
equivalente al 0,62% de su PIB en 2012. La proporción se reduce a 0,25% en Navarra y a 0,18%
en Asturias. En las demás CCAA, el gasto en relación al PIB territorial se sitúa entre el 0,03 y el
0,07%.
Gráfico 3
Fuente: Ver Tabla 2
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2. RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE GARANTÍA EN EL PAÍS VASCO
El País Vasco se aleja claramente, por tanto, del resto de CCAA en el gasto en políticas de
garantía de ingresos y en la cobertura de las necesidades de la población con carencias. En el
contexto de la crisis económica actual, este hecho diferencial justifica un análisis detallado de su
evolución social y económica. La especificidad vasca permite, en este sentido, analizar su
evolución reciente como si se tratara del estudio de caso de una experiencia singular en el
desarrollo de las políticas de garantía de ingresos en España. En el presente apartado se abordan
los principales cambios internos observados en la dinámica de los indicadores de pobreza en el
País Vasco tras la puesta en marcha y desarrollo de su política de garantía de ingresos.
2.1. Control de la pobreza real aunque en un contexto de aumento del riesgo de pobreza en
la dimensión de ingresos
Debe señalarse inicialmente que, tras la consolidación del programa de garantía de ingresos en
Euskadi a finales de los 90, se observa una caída a largo plazo del impacto de la pobreza de
mantenimiento o de ingresos, con una tasa de riesgo del 11,7% en 1986 que se reduce a cifras
cercanas al 5,5% en 2004 y 20084. Aunque el repunte alcista posterior a 2008 no es demasiado
llamativo (+1,6 puntos respecto a 2008, con una tasa del 7,3%), sí resulta significativo,
volviendo a situar las tasas de riesgo de pobreza en la dimensión de ingresos en cifras cercanas,
aunque todavía algo inferiores, a las del año 2000 (7,9% en aquel año).
Gráfico 4
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
A diferencia de lo que se observa en la evolución de la pobreza de ingresos, en la dimensión
que tiene en cuenta las condiciones de vida a medio y largo plazo (calidad de la vivienda, acceso
a un patrimonio mínimo de reserva, capacidad para acceder a bienes de consumo de uso a largo
plazo o para pagarse unas vacaciones, etc.) se mantiene hasta 2012 la tendencia descendente del
impacto de la pobreza. La tasa de pobreza de acumulación se reduce así de un 14,3% en 1986 a
un mínimo del 1,4% en 2012.
4 El análisis de los datos internos al País Vasco se realiza a partir de los indicadores del método EPDS. Ver a estos
efectos el Anexo metodológico.
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Gráfico 5
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
La buena evolución de los indicadores patrimoniales y de condiciones de vida compensa en
parte el incremento de las situaciones de riesgo en la dimensión de ingresos. En este sentido, si
bien la caída de ingresos asociada a la crisis hace repuntar en 2012 la tasa de pobreza real hasta
niveles del año 2000 (5,3 y 5,1%, respectivamente), el indicador se mantiene en un margen entre
0,8 y 1,1 puntos por encima de las cifras de 2004 y 2008. La tasa de pobreza real se mantiene
claramente por debajo, además, del 8,7% de 1996 y del 16,1% de 1986.
Gráfico 6
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
10
Hasta 2012, por tanto, la tasa de pobreza real se mantiene en el País Vasco en niveles cercanos
a los observados en los años de mayor crecimiento de la economía, con variaciones pequeñas en
las cifras del periodo 2000-2012 (con un mínimo del 4,2% en 2008 y un máximo de 5,3% en
2012). En la parte negativa de esta observación, se comprueba sin embargo la resistencia de la
pobreza a desaparecer, incluso durante los años de mayor crecimiento, no cayendo en ninguno de
los años de realización de la EPDS la tasa de pobreza real por debajo del 4%.
Diversos factores explican esta realidad. Uno de ellos se relaciona con algunos límites del
sistema de prestaciones RGI/PCV/AES que impiden la atención al 100% de las personas con
carencias. Pueden mencionarse aquí los siguientes aspectos: la exclusión del acceso a la RGI de
algunos colectivos en función de la edad y de los tiempos mínimos de empadronamiento
exigidos; el establecimiento de límites en las cuantías garantizadas; la falta de acceso a las
prestaciones de algunos grupos potencialmente beneficiarios; el tiempo transcurrido entre la
solicitud y la concesión y pago de las prestaciones así, como en otra dimensión, aquellas
situaciones en las que un exceso de gasto, por ejemplo el vinculado al mantenimiento en la
vivienda, coloca en situación de riesgo a personas con ingresos a priori suficientes.
Pero resultan igualmente decisivos algunos cambios demográficos recientes. En este sentido,
los últimos 15 años han venido marcados, además de por la consolidación de la importancia de
las familias monoparentales por la llegada de un volumen importante de inmigración extranjera y
por la salida a la vida independiente de mucha de la población joven afectada por los procesos de
crisis de los años 80 y 90. A pesar de resultar la población residente en Euskadi en 2012 apenas
un 2% superior a la de 1986, el número de hogares constituidos es un 44,1% mayor en 2012.
Desde la perspectiva del estudio de la pobreza, el principal cambio demográfico se vincula con
la inmigración. La llegada masiva de población extranjera, una parte importante de ella sin
recursos ni trabajo, coincide con un progresivo incremento de sus tasas de pobreza. En los
hogares encabezados por este tipo de población, la tasa de pobreza real aumenta así de un 14,1%
en 2000 a 26,4% en 2004 y a 27,7% en 2008. La crisis sitúa la tasa en su nivel más alto, un 32%,
en 2012. Esta evolución se traduce en un incremento notable de la población extranjera en el
conjunto de las situaciones de pobreza real. El peso de la población en hogares encabezados por
personas extranjeras en las situaciones de pobreza real pasa de apenas un 2,7% en el año 2000 a
un 41,2% en 2012.
En los hogares de población no extranjera, la tendencia al incremento continuado en el nuevo
siglo de las tasas de pobreza real también caracteriza a las familias monoparentales, pasando de
un 7,8% en el año 2000 a un 17,8% en 2012. Después de reducirse de un 20,6 a un 11,4% entre
2000 y 2004, a partir de ese año repunta igualmente la tasa de pobreza real en el caso de los
grupos familiares con base en una pareja, encabezados por una persona menor de 45 años y sin
ocupación estable. Aunque todavía por debajo del indicador del año 2000, en este tipo de
familias se alcanza en 2012 una tasa de pobreza real del 17,7%, superior al 11,4% de 2004. Los
dos tipos familiares considerados, conformados por población no extranjera, pasan de representar
un 26,3% de las situaciones de pobreza real en el año 2000 a un 33,8% del total en 2012.
La dinámica observada matiza la buena evolución del resto de los hogares vascos, los
encabezados por personas mayores de 65 años o personas solas menores de esa edad así como
los grupos familiares basados en una pareja (con la excepción del colectivo de personas jóvenes
señalado con anterioridad). En esta población, la tasa de pobreza real se reduce de manera
continuada desde el 4,1% del año 2000 hasta el 1,6% de 2012.
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Gráfico 7
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
(N) hace referencia a hogares de población nacional
Gráfico 8
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
Un hecho decisivo para entender la persistencia de la pobreza en el periodo de crecimiento
económico se relaciona con la circunstancia de que, en los tres grandes grupos de riesgo
mencionados, el mayor crecimiento de la tasa de pobreza real es anterior a la crisis financiera.
12
Así, la tasa de pobreza de la población en hogares de extranjeros aumenta 12,3 puntos entre 2000
y 2004 (13,6 si se contempla el pequeño incremento del periodo 2004-2008) frente a un aumento
de 4,3 puntos en el periodo de crisis. En el caso de las familias monoparentales, la tasa se
acrecienta en 7,8 puntos entre 2000 y 2008 por 2,2 entre 2008 y 2012. Finalmente, en los grupos
familiares de personas jóvenes sin ocupación estable, el máximo incremento a partir de 2004
corresponde al cuatrienio 2004-2008, con un aumento de 5,7 puntos que contrasta con el
incremento de 0,6 puntos en los años posteriores a la crisis financiera.
Teniendo en cuenta estos datos, lo que verdaderamente resulta llamativo es el aumento
moderado de las tasas de pobreza real a partir de 2008. La reforma expansiva del sistema de
protección vasco en 2008, con una mejora de las cuantías garantizadas que en parte compensa
los posteriores descuentos, es la que explica que aumente en 2012 la eficacia del sistema en la
protección de los grupos económicamente más desfavorecidos. En este sentido, en 2012 el
acceso a las prestaciones viene asociado a una superación de la pobreza real en el caso de 68.884
personas, con un incremento del 68,6% respecto a las 40.858 personas de 2008.
En coherencia con lo señalado, después de situarse en niveles cercanos al 12-13% en 2004 y
2008, en 2012 el peso del sistema de garantía de ingresos del País Vasco, junto a las demás
ayudas sociales autonómicas, alcanza un máximo del 22% en el conjunto de los ingresos del
10% de población con menor renta en Euskadi. Esta proporción supera por primera vez en ese
año la parte correspondiente a las prestaciones generales del Estado distintas de las pensiones
(14%). La aportación que suponen las prestaciones públicas vascas supera, además, en casi 6
veces la parte correspondiente a las transferencias que realiza la propia sociedad, directamente o
través del sistema asociativo (3,8% de los ingresos totales de la primera decila de ingresos)5.
2.2. Límites al proceso de polarización socioeconómica, pervivencia de la sociedad de
bienestar y mejora de los grandes indicadores de inclusión
Otro de los resultados positivos del sistema vasco de garantía de ingresos es su contribución,
al menos hasta 2012, al proceso de acercamiento de la mayor parte de la población vasca a
situaciones definidas por la consecución de un bienestar mínimo.
Es cierto que la crisis ha tendido a acentuar el proceso de polarización social que ya se perfila
a primeros de siglo y que se relaciona estrechamente con alguno de los cambios demográficos
mencionados6. Se reduce además el peso de los grupos intermedios en la escala
pobreza/bienestar de un 59,9% en 2008 a un 52,5% en 2012. Sin embargo, mientras los grupos
afectados por situaciones de pobreza o ausencia de bienestar sólo aumentan alrededor de 2
puntos en el cuatrienio 2008-2012 (de 8,2 a 10,1%), el colectivo en posición de completo
bienestar aumenta de 32 a 37,4%. La proporción de personas en situación de ausencia de
bienestar en 2012 se mantiene además claramente por debajo de los registros observados entre
1986 y 2004 (situados entre el 11 y el 16,5%).
5 Para un análisis detallado de esta cuestión, ver Antón Murillo, 2013, p. 48.
6 Las personas vinculadas a los principales grupos de riesgo representan un 78,9% de los casos de pobreza real
detectados en 2012 en Euskadi, por encima del 68,6% de 2008. Los colectivos considerados incluyen a la
población en hogares cuya persona de referencia es nacional de un Estado no perteneciente a la Unión Europea,
grupos familiares con una persona de referencia que no se encuentra ocupada con carácter estable y tiene menos
de 45 años, familias monoparentales encabezadas por una mujer que no dispone de una ocupación estable,
personas solas económicamente activas y sin ocupación estable y hombres responsables de una familia
monoparental.
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Gráfico 9
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco
La aplicación de la política de lucha contra la pobreza en Euskadi no ha venido acompañada,
de hecho, por un deterioro en los principales indicadores macro de inserción o inclusión. En
sentido contrario, la consolidación del sistema de prestaciones ha sido compatible con un
incremento sustancial de los niveles de ocupación. A pesar de la crisis, en el conjunto de la
población vasca de 16 a 64 años, la proporción de personas ocupadas es a primeros de 2014 más
de 15 puntos superior a la que existía en 1988, en el momento de la puesta en marcha del Plan:
63,4 frente a 48% (según la Encuesta de Población en Relación con la Actividad de Eustat).
3. LA POSICIÓN SOCIOECONÓMICA DEL PAÍS VASCO EN EL CONTEXTO
ESPAÑOL
Analizados en el apartado 2 los cambios internos observados en los indicadores de pobreza y
ausencia de bienestar en el País Vasco, en este apartado se abordan los aspectos más relevantes
para el objeto de esta comunicación. En él se aborda el análisis de la evolución comparada de los
principales indicadores socioeconómicos del País Vasco y de las demás CCAA del Estado.
3.1. Menor impacto de la pobreza
La tabla 3 ordena inicialmente las distintas CCAA del Estado en función de la proporción de
población afectada en términos de los siguientes indicadores de pobreza, exclusión y
precariedad:
* Tasa AROPE de pobreza y exclusión.
* Presencia en la vivencia de 3 o más carencias básicas (de las 7 contempladas por el INE).
* Retrasos en el pago de obligaciones relacionadas con el acceso y mantenimiento en la
vivienda (hipoteca o alquiler, recibos de gas, electricidad, agua, comunidad, etc.).
* Incapacidad para hacer frente a gastos imprevistos.
14
La tasa AROPE es un indicador sintético de la posición de cada comunidad autónoma en
relación a la pobreza y exclusión, ofreciendo una perspectiva general sobre el impacto de los
factores susceptibles de provocar situaciones de ausencia de bienestar en un territorio. La
presencia de carencias básicas aporta, por su parte, un indicador más cercano respecto a las
problemáticas más directamente vinculadas a la pobreza real, permitiendo el análisis de los
retrasos en el pago de obligaciones un acercamiento a las situaciones en las que estas formas de
pobreza empiezan a traducirse en problemas serios en la cobertura de las necesidades básicas y
habituales. Finalmente, la falta de capacidad para hacer frente a gastos imprevistos ofrece un
acercamiento a las realidades de precariedad vinculadas a la ausencia de un patrimonio mínimo
de reserva que permita hacer frente a situaciones inesperadas en el futuro.
Analizando la situación observada en la última fase de la crisis (2011 a 2012/2013 en función
de la disponibilidad de los datos), aparecen algunos hechos relevantes. Se observa, en primer
lugar, que el País Vasco muestra en el periodo de crisis los menores índices de pobreza,
exclusión y precariedad en tres de los cuatro indicadores considerados, quedando en segunda
posición, por detrás de Navarra, en lo relativo al indicador AROPE. Salvo en este indicador,
donde la tasa vasca se sitúa en niveles inferiores en un 37,7% a la media española (17,4% frente
a 28% en el periodo 2011/2012), en los demás casos el impacto de los problemas analizados
resultan inferiores entre un 49 y un 53% a la media del Estado. Si se comparan con Madrid o
Cataluña, las cifras del País Vasco se sitúan entre un 40 y un 52% por debajo, resultando
igualmente inferior la tasa AROPE, con cifras medias de 19,5% en Madrid y 24,3% en Cataluña.
Se observa, en segundo lugar, un deterioro de los indicadores del País Vasco en paralelo al
desarrollo de la crisis. Sin embargo, el aumento de las situaciones de pobreza, exclusión y
precariedad resulta moderado y, en todo caso, inferior al que se observa en el conjunto de
España. Salvo en lo relativo al indicador AROPE, donde el País Vasco ve aumentar el riesgo de
pobreza y exclusión en 2,1 puntos (de 15,3% de media entre 2004 y 2008 a 17,4% entre 2011 y
2012), en los demás indicadores el incremento resulta muy reducido. Se acerca a 1 punto en lo
relativo a la proporción de personas con carencia material o con incapacidad para hacer frente a
gastos imprevistos, manteniéndose estable el indicador relativo a los retrasos relacionados con
las obligaciones vinculadas al acceso y mantenimiento en la vivienda.
En comparación con la evolución del País Vasco, sólo se mantiene una relativa cercanía en la
evolución media española en el indicador de carencias básicas, con un aumento de 1,6 puntos en
el conjunto español. Los indicadores de precariedad aumentan en cambio entre 2,9 y 3,7 puntos
en lo relativo a la tasa AROPE (que pasa de 24,2 a 28% en España) y al indicador de retrasos en
el pago de obligaciones ligadas a la vivienda. El mayor deterioro corresponde a la incapacidad
para hacer frente a gastos extraordinarios, con un incremento de 7,1 puntos durante la crisis.
Los indicadores de Madrid y Cataluña muestran un nivel de deterioro mucho más cercano al
de la media española. La distancia en la dinámica comparada con el País Vasco es
particularmente llamativa en lo relativo a la falta de capacidad para hacer frente a gastos
extraordinarios. En el periodo 2004-2008, el mencionado indicador se situaba en una media del
20% en el País Vasco, entre 11 y 12 puntos por debajo del 31,2% de Cataluña y el 32% de
Madrid. En el periodo 2011-2013, la distancia aumenta a 18 puntos: 20,7% en Euskadi por
38,6% en Madrid y 38,7% en Cataluña7.
7 La mejor posición patrimonial del País Vasco puede igualmente contemplarse en otros indicadores de carencias.
El País Vasco, por ejemplo, es la comunidad autónoma con una ratio más baja de ejecuciones hipotecarias en el
periodo 2007-2013: 2,8% por mil habitantes, bastante por debajo del 8,9 por mil de España. El indicador se sitúa
en el 5,2 por mil en Navarra, 7,0 por mil en Madrid y 10,6 por mil en Cataluña (Ver CES, p.91).
15
Tabla 3
Indicadores de pobreza y exclusión por CCAA y grupos de CCAA Media de los periodos 2004/2008 y 2011/2012 o 2011/2013
Indicador AROPE
de pobreza y exclusión
Personas con carencia
material
(3 o más)
Retrasos en pago de
obligaciones (hipoteca o alquiler, recibos de gas,
comunidad...) en los
últimos 12 meses
Sin capacidad para afrontar
gastos imprevistos
CCAA/ Grupos de CCAA
Media
2004/ 2008
Media
2011/ 2012 Diferencia
Media
2004/ 2008
Media
2011/ 2013 Diferencia
Media
2004/ 2008
Media
2011/ 2013 Diferencia
Media
2004/ 2008
Media
2011/ 2013 Diferencia
País Vasco 15,3 17,4 2,1 7,5 8,5 1,1 4,6 4,5 -0,1 20,0 20,7 0,7
Navarra 12,0 14,4 2,3 7,4 9,1 1,6 6,2 5,2 -0,9 18,0 23,6 5,5
Asturias 20,0 21,0 0,9 8,5 8,9 0,5 2,5 4,5 2,0 22,2 23,7 1,5
Aragón 17,3 21,4 4,0 5,7 8,7 3,0 3,5 6,3 2,8 18,8 26,3 7,5
Castilla y León 27,6 23,1 -4,5 8,1 9,4 1,3 4,0 5,7 1,7 23,8 26,3 2,4
Cantabria 16,7 22,0 5,3 7,0 10,8 3,8 2,4 6,4 4,0 22,1 30,4 8,2
Galicia 25,3 23,6 -1,7 16,1 14,1 -2,0 4,1 5,4 1,3 32,0 33,8 1,8
Madrid 16,2 19,5 3,3 13,2 14,6 1,3 6,6 7,5 1,0 32,0 38,6 6,5
Rioja, La 22,8 26,0 3,2 10,3 14,7 4,4 5,7 10,6 4,8 24,7 30,1 5,4
Cataluña 17,3 24,3 7,0 13,2 15,3 2,2 7,4 9,3 1,9 31,2 38,7 7,5
Com.Valenciana 23,9 28,2 4,3 16,8 18,9 2,1 8,5 11,9 3,4 33,9 43,6 9,6
Extremadura 40,9 36,4 -4,5 18,6 15,9 -2,7 4,1 6,5 2,4 37,0 46,2 9,2
Balears, Illes 19,3 26,6 7,3 15,4 22,9 7,4 9,0 17,7 8,7 29,4 38,5 9,1
Castilla-La Mancha 31,3 37,4 6,1 12,7 19,6 6,9 5,2 10,2 5,0 30,4 40,2 9,8
Andalucía 34,2 39,1 4,9 21,8 23,0 1,2 8,1 13,1 5,0 43,5 52,2 8,7
Murcia 30,5 34,7 4,2 22,3 25,6 3,4 8,9 15,2 6,2 42,0 52,9 10,9
Canarias 31,5 39,8 8,3 26,1 23,3 -2,7 8,8 12,3 3,6 54,5 63,2 8,7
ESPAÑA 24,2 28,0 3,7 15,3 16,9 1,6 6,7 9,6 2,9 33,5 40,6 7,1
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
Las CCAA se ordenan de menor a mayor impacto medio de los cuatro indicadores de pobreza, exclusión y precariedad
considerados.
3.2. Una dinámica económica comparativamente favorable
Analizando los fundamentos de la mejor posición comparada de Euskadi, se constata la
correlación positiva existente entre mayores niveles de protección y bienestar social y dinámica
económica favorable.
Un primer ejemplo es la evolución comparada del PIB en precios constantes de 2013. Los
datos revelan que, entre 1996 y 2008, el País Vasco es la comunidad autónoma que más ve
crecer su PIB por habitante en precios constantes de 2013, un 55,5%, por encima del 52,6% de
Asturias y del 39,9% de media del conjunto de España.
Llama la atención que, antes de que el programa de garantía de ingresos iniciara el proceso de
consolidación y crecimiento de finales de los años 90, el PIB por habitante del País Vasco era
inferior en más de un 10% al de Navarra, Madrid y Cataluña. Al finalizar el periodo de intenso
crecimiento de finales de los años 90 y principios de siglo, en 2008 el PIB por habitante del País
Vasco superaba entonces el de Madrid en un 0,6%, el de Navarra en un 2,8% y el de Cataluña en
un 9,9%.
16
Tabla 4
Evolución del PIB por CCAA o grupos de CCAA. 1996-2013 Datos en euros constantes de 2013, teniendo en cuenta PPC
Datos per cápita
Variación
1996/2008
%/2008
Variación
2008/2013
%/2008
Variación
1996/2013
%/1996
CCAA/
Grupos de CCAA 1996 2000 2008 2013
En
valores
absolutos
En
Datos
per
cápita
En
valores
absolutos
En
datos
per
cápita
En
valores
absolutos
En
datos
per
cápita
País Vasco 21.530 25.854 33.488 28.491 59,9 55,5 -13,6 -14,9 38,2 32,3
Navarra 24.209 27.824 32.572 27.716 60,3 34,5 -11,6 -14,9 41,7 14,5
Asturias 15.825 17.856 24.155 20.156 51,6 52,6 -17,5 -16,6 25,1 27,4
Resto Noroeste 16.384 18.624 24.114 20.874 52,0 47,2 -14,0 -13,4 30,7 27,4
Aragón 20.309 23.264 28.442 23.853 56,5 40,0 -14,9 -16,1 33,2 17,5
Madrid 23.982 29.255 33.294 27.877 73,4 38,8 -13,3 -16,3 50,3 16,2
Cataluña 23.950 27.406 30.482 25.675 53,9 27,3 -13,6 -15,8 33,0 7,2
Resto Este 17.884 21.400 23.817 19.493 70,9 33,2 -16,3 -18,2 43,0 9,0
Sur 13.912 16.422 20.170 16.855 67,4 45,0 -14,2 -16,4 43,6 21,2
España 18.474 21.729 25.847 21.712 62,8 39,9 -14,2 -16,0 39,6 17,5
Fuente: Elaboración propia a partir de la Contabilidad Regional de España y de la Estadística del Padrón Continuo. INE
Aunque el País Vasco sufre también la pérdida de riqueza económica que caracteriza a España
entre 2008 y 2013, lo hace en general de forma menos intensa que en las demás CCAA
españolas. Su PIB cae un 14,9%, como el de Navarra, pero por debajo del 16% de España, un
nivel este último compartido tanto por Madrid como por Cataluña8. Sólo el resto del noroeste
español ofrece una menor caída, con un 13,4%. En 2013, el País Vasco mantiene la distancia de
un 2,8% positivo respecto a Navarra pero amplía de 0,6 a 2,2% el diferencial de PIB por
habitante respecto a Madrid y de 9,9 a 11% respecto a Cataluña.
En conjunto, entre 1996 y 2013, el País Vasco amplía en un 32,3% su PIB por habitante en
precios constantes de 2013, por encima del 17,5% de Aragón, el 16,2% de Madrid, el 14,5% de
Navarra y el 7,2% de Cataluña. Entre las comunidades menos prósperas en 1996, Asturias y el
resto del noroeste amplían su PIB per cápita en un 27,4%, con un crecimiento del 21% en las
regiones del sur y un 9% en el resto de la zona oriental de España.
Un dato de especial relevancia es que, en el caso del País Vasco, la evolución señalada ha sido
comparativamente aún más favorable en términos de recaudación tributaria. En valores
constantes por habitante de 2011, la recaudación de Euskadi en este año superaba en un 58,1% la
de 2011 por una media de 22,4% en el conjunto de España. Frente a incrementos situados entre
el 28 y el 30,5% en Navarra, Asturias y el resto del noroeste español, el incremento es de apenas
un 18% en Madrid y del 8% en Cataluña. A diferencia de lo observado en el PIB, el País Vasco
es también el territorio que más ve aumentar la recaudación impositiva en términos absolutos en
el periodo 1996-2011 (64,6%, por encima del 58,2% de Navarra y del 52,5% de Madrid,
situándose el porcentaje en el 33,7% en el caso de Cataluña).
8 Es probable que la caída del volumen del PIB estimada por el INE para el País Vasco sea en realidad menor, dada
la infraestimación de la población de esta comunidad autónoma en las proyecciones estadísticas del INE. Lo
indica la reestimación claramente al alza de la población activa de Euskadi tras la revisión de datos para el
periodo 2002-2014.
17
El País Vasco es, por otra parte, de las pocas CCAA españolas en mantener en 2011 un nivel
de recaudación, medido en valores constantes, superior al del año 2000. Frente a la variación
negativa de otras CCAA, con caídas en algunos casos superiores al 10% (Aragón, Cataluña o
resto de la zona este de España), la recaudación por habitante en Euskadi es un 8,1% superior en
2011. Sólo Asturias, con un 5,5%, se acerca a la posición vasca.
Tabla 5
Evolución de la recaudación tributaria por CCAA o grupos de CCAA. 1996-2011 Datos en euros constantes de 2011, teniendo en cuenta PPC
Datos per cápita
Variación
1996/2008
%/2008
Variación
2008/2011
%/2008
Variación
1996/2011
%/1996
CCAA/
Grupos de CCAA 1996 2000 2008 2011
En
valores
absolutos
En
datos
per
cápita
En
valores
absolutos
En
datos
per
cápita
En
valores
absolutos
En
datos
per
cápita
País Vasco 4.384 6.407 8.020 6.928 88,1 82,9 -12,5 -13,6 64,6 58,1
Navarra 3.836 5.278 5.650 4.921 75,6 47,3 -9,9 -12,9 58,2 28,3
Asturias 2.026 2.478 3.035 2.615 48,7 49,8 -13,7 -13,8 28,3 29,1
Resto Noroeste 1.661 2.195 2.527 2.166 57,1 52,1 -13,9 -14,3 35,3 30,4
Aragón 2.600 3.002 3.531 2.621 51,7 35,8 -24,7 -25,8 14,3 0,8
Madrid 10.061 12.649 13.401 11.871 66,3 33,2 -8,3 -11,4 52,5 18,0
Cataluña 4.237 5.530 5.927 4.575 69,2 39,9 -21,0 -22,8 33,7 8,0
Resto Este 1.865 2.570 2.892 2.078 98,9 55,0 -26,5 -28,1 46,2 11,4
Sur 1.117 1.390 1.751 1.315 81,0 56,8 -22,9 -24,9 39,6 17,7
España 3.196 4.162 4.720 3.912 71,9 47,7 -15,3 -17,1 45,6 22,4
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Impuestos (Recaudación de tributos por agentes gestores) y
de la Estadística del Padrón Continuo. INE
Los datos de renta que facilita la Encuesta de Condiciones de Vida del INE muestran
igualmente que el País Vasco es la única de las CCAA tradicionalmente más prósperas del
Estado en mantener una tendencia alcista de su renta en valores constantes en el conjunto del
periodo de crisis, incluido el periodo 2011-2012. De esta forma, mientras la renta media del
periodo 2011-2012 aumenta en un 3,8% en Euskadi respecto a la del periodo 2004-2008, la caída
es del 0,8% en Navarra, del 4,4% en Aragón, del 6% en Madrid y del 9,9% en Cataluña.
Aunque compartiendo la dinámica negativa general de España, el País Vasco también se sitúa
en las posiciones más favorables en los indicadores de gasto. Comparando el gasto medio del
periodo 2006-2008 con el del periodo 2011-2012, se constata que la menor caída en valores
constantes corresponde a esta comunidad autónoma (-7,5% por una caída media del 14% en el
conjunto de España). Entre las CCAA tradicionalmente más prósperas, la caída es del 9,9% en
Madrid, del 11,8% en Aragón, del 12,9% en Navarra y del 16,5% en Cataluña.
18
Tabla 6
Evolución de la renta anual media por unidad de consumo de los hogares por CCAA o
grupos de CCAA. 2004-2012 Datos en euros constantes de 2012, teniendo en cuenta PPC
CCAA/ Media del periodo
Variación en la renta media del
periodo 2004/2008 en periodos
posteriores
(%/2004-2008)
Grupos de CCAA 2004/2008 2009/2012 2011/2012 2009/2012 2011/2012
Castilla y León 13.892 14.809 14.562 6,6 4,8 País Vasco 17.234 18.351 17.897 6,5 3,8
Asturias 15.744 16.279 16.213 3,4 3,0
Galicia 13.557 14.249 13.935 5,1 2,8 Extremadura 11.070 11.464 11.210 3,6 1,3
Rioja, La 14.024 14.236 13.980 1,5 -0,3 Navarra 18.847 19.557 18.705 3,8 -0,8
Andalucía 12.304 12.444 11.961 1,1 -2,8 Aragón 15.703 15.530 15.008 -1,1 -4,4
Comunitat Valenciana 14.039 14.053 13.407 0,1 -4,5
Canarias 12.077 11.666 11.380 -3,4 -5,8 Madrid 17.673 17.160 16.604 -2,9 -6,0
Castilla - La Mancha 12.791 12.609 11.800 -1,4 -7,8 Cantabria 15.982 15.239 14.571 -4,7 -8,8
Cataluña 17.054 15.930 15.363 -6,6 -9,9
Balears, Illes 16.467 15.424 14.626 -6,3 -11,2 Murcia 12.582 11.523 10.939 -8,4 -13,1
ESPAÑA 14.757 14.626 14.118 -0,9 -4,3 Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
Tabla 7
Evolución del gasto anual medio por unidad de consumo de los hogares por CCAA o
grupos de CCAA. 2006-2012 Datos en euros constantes de 2012, teniendo en cuenta PPC
CCAA/ Media del periodo
Variación en la renta media del
periodo 2006/2008 en periodos
posteriores
(%/2004-2008)
Grupos de CCAA 2006/2008 2009/2012 2011/2012 2009/2012 2011/2012
País Vasco 22.007 20.555 20.360 -6,6 -7,5 Cantabria 19.427 18.367 17.798 -5,5 -8,4 Rioja, La 18.208 16.965 16.554 -6,8 -9,1
Galicia 17.782 16.485 16.113 -7,3 -9,4 Madrid 22.793 20.686 20.527 -9,2 -9,9
Asturias, Principado de 18.979 17.950 16.794 -5,4 -11,5
Aragón 19.198 17.075 16.932 -11,1 -11,8 Extremadura 15.524 14.123 13.685 -9,0 -11,8
Navarra 22.523 20.405 19.611 -9,4 -12,9 Castilla - La Mancha 17.081 15.358 14.850 -10,1 -13,1
Castilla y León 18.531 16.285 15.972 -12,1 -13,8
Andalucía 18.026 15.906 15.265 -11,8 -15,3 Cataluña 22.205 19.292 18.540 -13,1 -16,5
Murcia 17.904 14.993 14.924 -16,3 -16,6 Comunitat Valenciana 19.161 16.301 15.736 -14,9 -17,9
Balears, Illes 21.868 17.886 17.381 -18,2 -20,5 Canarias 16.897 13.910 13.405 -17,7 -20,7
España 19.708 17.442 16.956 -11,5 -14,0
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares. INE
19
La mejor posición económica comparada de Euskadi también se ha refleja en la evolución de
los indicadores de paro y ocupación. En lo relativo a la ocupación regularizada9, con un 38,4%,
en 2013 el País Vasco ocupa la segunda posición en el indicador de población afiliada a la
Seguridad Social en la población total. El porcentaje sólo se ve mejorado por el 39,5% de
Madrid. Supera en cambio las cifras de 35,5 a 37% de Navarra, Aragón y Cataluña.
El punto de partida, en 1995, resultaba en cambio claramente desfavorable para Euskadi, con
apenas un 32% de población afiliada en la población total, por debajo del 32,6% de Aragón, el
34,3% de Navarra y las cifras de 36 a 36,5% de Madrid y Cataluña. El País Vasco destaca de
hecho por mantener en 2013, a pesar de la crisis, una proporción de personas afiliadas en la
población total superior en 6,5 puntos a la de 1995. En las zonas más prósperas de España, la
variación positiva entre 1995 y 2013 es de 3,5 puntos en Madrid, 3,1 en Aragón, 2,3 en Navarra
y 0,5 en Cataluña. Fuera de esas zonas, destaca el contraste entre la caída en 0,3 puntos de la
zona noreste y el aumento de 3,5 a 4,1 puntos de Asturias y otras zonas del noroeste español así
como de las CCAA del sur. En todos los casos, la variación positiva resulta inferior a la
observada en Euskadi.
El fundamento de la situación señalada se relaciona tanto con un incremento muy superior de
la afiliación en Euskadi entre 1995 y 2008 (11,5 puntos por 10 en Madrid, 8,9 en Navarra y 6,9
en Cataluña) como con una menor caída entre 2008 y 2013 del indicador (-5,1 por caídas
cercanas a -6,5 puntos en Navarra, Madrid y Cataluña).
Tabla 8
Evolución de la proporción de población afiliada a la Seguridad Social en la población total
por CCAA o grupos de CCAA. 1995-2013 (Afiliación total excepto personal ocupado en el servicio doméstico y cuidadores/as no profesionales).
% de población afiliada en población total Variación absoluta de la proporción
CCAA/
Grupos de CCAA 1995 2000 2008 2013
1995-
2008
2008-
2013
1996-
2013
2000-
2013
País Vasco 32,0 38,9 43,5 38,4 11,5 -5,1 6,5 -0,4
Navarra 34,3 41,1 43,2 36,6 8,9 -6,6 2,3 -4,5
Asturias 27,4 31,3 35,6 31,0 8,2 -4,7 3,5 -0,3
Resto Noroeste 27,8 32,4 36,6 31,9 8,8 -4,7 4,1 -0,5
Aragón 32,6 38,5 41,7 35,7 9,0 -6,0 3,1 -2,8
Madrid 36,0 44,3 45,9 39,5 10,0 -6,5 3,5 -4,8
Cataluña 36,5 44,1 43,4 36,9 6,9 -6,4 0,5 -7,2
Resto Este 30,6 37,6 36,3 30,3 5,7 -6,0 -0,3 -7,3
Sur 26,6 32,8 34,9 30,6 8,4 -4,3 4,0 -2,2
España 30,7 37,2 38,9 33,6 8,3 -5,4 2,9 -3,7
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Afiliación a la Seguridad Social. Ministerio de Empleo y
Seguridad Social.
9 Se utiliza el indicador de afiliación, en vez del de ocupación de la EPA, por dos razones. En primer lugar, porque
este indicador no se ve condicionado por las dudas existentes respecto a la correcta estimación de la población,
general y activa, que realiza la EPA para algunas CCAA; en segundo lugar, porque el indicador permite acercarse
a la parte más regularizada de la estructura económica española.
20
El País Vasco y Navarra se perfilan como las CCAA con menor impacto del desempleo
durante el periodo de crisis, con una tasa media del 13,9% entre 2009 y 2013. Esta tasa no sólo
se aleja de la media española, situada en el 22,6%, sino también de los indicadores de algunos de
los territorios tradicionalmente más prósperos de España. Así, la tasa media de paro del periodo
se sitúa entre el 17 y el 17,5% en Aragón y Madrid, alcanzando Cataluña un 20,2%.
La situación era completamente diferente para Euskadi antes de la puesta en marcha de su
programa de garantía de ingresos. En el periodo 1980-1985 y en el 1986-1991, en este caso en el
momento inicial del programa vasco, el País Vasco se veía afectado por tasas de desempleo entre
el 19,1 y el 20,1%, superiores a la media española. Aunque entre 1998 y 2008 la tasa vasca ya
consigue situarse por debajo del indicador español, con una cifra media del 9,6%, Navarra,
Aragón, Cataluña y Madrid seguían teniendo en ese periodo tasas medias inferiores a la del País
Vasco.
En realidad, la posición actualmente favorecida de Euskadi se fundamenta en gran medida en
la mejor evolución comparada durante la crisis. Comparando el aumento de la tasa media de
desempleo en el actual periodo de crisis 2009-2013, con respecto a la del periodo alcista 1998-
2008, se constata que el incremento es de 4,3 puntos en el País Vasco por un mínimo de entre 6,7
y 7,8 puntos en el resto de CCAA (Navarra, Asturias y resto del noroeste) y una media de 10,9
puntos de aumento en el conjunto de España. El incremento es de 9 puntos en Madrid y de 11 en
Cataluña.
En materia de desempleo, otro rasgo específico del País Vasco en España es que es el único
territorio tradicionalmente próspero en conseguir una tasa de paro en el actual periodo de crisis
que resulta claramente inferior a la del periodo anterior de recesión. De esta forma, la tasa de
13,9% del periodo 2009-2013 es inferior en 8 puntos a la media del 21,9% de los años 1992 a
1997. En las demás CCAA o grupos de CCAA, en su parte más favorable, la tasa del periodo
2009-2013 es inferior entre 1,1 y 1,6 puntos a la de 1992-1997 en Madrid, Asturias y el resto del
Noroeste de España. En las zonas donde se registra un mayor deterioro del empleo, la tasa de
paro del periodo 2009-2013 supera en 0,8 puntos la del periodo 1992-1997 en Andalucía y en 1,3
a 1,7 puntos en Navarra, Aragón y Cataluña. Resulta 4 puntos superior en el resto de la zona
oriental de España.
Tabla 9
Tasa media de desempleo en distintos periodos por CCAA o grupos de CCAA. 1980-2013
Periodos
Variación absoluta en la tasa de paro
del periodo 2009/2013 respecto a otros
periodos
CCAA/
Grupos de CCAA
1980/
1985
1986/
1991
1992/
1997
1998/
2008
2009/
2013
1980/
1985
1986/
1991
1992/
1997
1998/
2008
País Vasco 19,1 20,1 21,9 9,6 13,9 -5,3 -6,2 -8,0 4,3
Navarra 15,4 13,9 12,6 6,1 13,9 -1,4 0,1 1,3 7,8
Asturias 14,3 18,1 20,2 11,4 19,1 4,9 1,0 -1,1 7,7
Resto Noroeste 11,6 14,3 19,2 11,0 17,8 6,2 3,4 -1,4 6,7
Aragón 13,5 12,5 15,5 6,8 17,2 3,7 4,7 1,7 10,4
Madrid 17,6 14,2 19,1 8,5 17,5 0,0 3,3 -1,6 9,0
Cataluña 19,6 16,0 18,8 9,2 20,2 0,6 4,2 1,4 11,0
Resto Este 16,3 15,9 20,8 10,6 24,8 8,4 8,8 4,0 14,2
Sur 21,4 25,0 29,2 16,9 30,0 8,6 5,0 0,8 13,1
España 17,5 18,1 22,1 11,6 22,6 5,1 4,5 0,5 10,9
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de la Población Activa. INE
21
Gráfico 10
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de la Población Activa. INE
3.3. Una dinámica demográfica diferente
El mantenimiento de tasas de paro comparativamente moderadas en el contexto español
resulta especialmente destacable si se tiene en cuenta el mantenimiento de la presión
inmigratoria en el País Vasco durante buena parte del periodo de crisis. La dinámica de la
inmigración procedente del extranjero muestra de hecho un comportamiento diferente del País
Vasco en el contexto español, tal y como revela el análisis de los cambios en el volumen de
población nacida en extranjera entre 2008 y 2014. Los datos muestran en particular que hasta
2012 el incremento de la población considerada ha seguido siendo importante en el País Vasco,
con apenas una leve caída del colectivo entre 2012 y 2014.
La comparación de la dinámica del colectivo señalado en otras CCAA resulta ilustrativa. Entre
2008 y 2014, se constata en este sentido una fuerte divergencia entre la caída del 6% de la
población nacida en el extranjero en el resto de la zona este de España, la práctica estabilización
del colectivo en Madrid y Aragón (+1,5 y +2,9%) y el crecimiento superior al 10% de algunas
CCAA. El aumento resulta así del 13,2% en Navarra y del 21,4% en Asturias, alcanzando un
máximo del 27,3% en el País Vasco. El aumento se sitúa, por su parte en una posición
intermedia, entre el 6 y el 8% en las demás CCAA españolas.
Las diferencias en la caída del volumen de población nacida en el extranjero entre 2012 y
2014 también resultan relevantes. Mientras en la mayor parte de España esta caída compensa en
cerca o más de un 40% el incremento previo observado entre 2008 y 2012, situándose todavía en
un 31,3% en Navarra, la proporción se reduce al 12,9% en Asturias y al 5,7% en el País Vasco.
22
Resulta llamativo comprobar que esta dinámica ha cambiado el papel del País Vasco en la
atracción de población procedente del extranjero. Mientras entre 1996 y 2008 esta comunidad se
colocaba en una posición intermedia, por debajo de Navarra, Aragón, Madrid y Cataluña, su
conversión en referente principal de la inmigración en el periodo de crisis ha cambiado esa
realidad. Respecto a 1996, en 2014 el incremento relativo del volumen de población nacida en el
extranjero sólo se ve superado por Aragón y Navarra.
4. CONCLUSIONES
A la vista de los datos presentados en este documento, puede sostenerse que el sistema de
protección introducido en el País Vasco ha contribuido a la disminución de la pobreza real en
esta comunidad hasta el año 2008 y, con posterioridad, a la prevención de un fuerte repunte de
ese fenómeno social tras la crisis financiera. El sistema de garantía ha permitido así que después
de una nueva crisis industrial que le afectaba diferencialmente respecto a otros territorios del
Estado (compensando su menor peso relativo en la construcción), la CAE siguiera manteniendo
en 2012 tasas de pobreza y ausencia de bienestar cercanas a las de los años de máximo auge
económico.
Al menos hasta 2012, por otra parte, esta dinámica ha sido compatible con una mejora general
de los niveles de bienestar de la población vasca, fruto de una situación económica y
recaudatoria más favorable que la del resto de CCAA del Estado.
El impacto que el sistema de garantía de ingresos ha tenido como mecanismo de estabilización
automática en el periodo de crisis resulta, además, uno de los factores que explican la menor tasa
de paro de la CAE en la actualidad en comparación con el resto de CCAA del Estado.
En términos comparativos, la apuesta realizada en el País Vasco por dotarse de un sistema
complementario de protección social ha resultado beneficiosa para esta comunidad autónoma. El
sistema de prestaciones introducido en el Euskadi ha permitido que esta comunidad autónoma se
sitúe en una posición claramente favorable en los indicadores generales de pobreza y exclusión
en España. En un contexto de deterioro mayor de la situación social y económico en el resto de
la CCCA, incluido en las tradicionalmente más ricas, ha aumentado la diferencia positiva a favor
del País Vasco existente con anterioridad a la crisis.
Al comprobarse que la introducción de un sistema desarrollado de garantía de ingresos en el
País Vasco no se ha traducido en resultados económicos más desfavorables que los de otras
CCAA, ni antes ni después de la crisis, no existen razones objetivas para sostener que la
introducción en el conjunto del Estado de un sistema de garantía de ingresos de última red
similar al de Euskadi pudiera haber tenido consecuencias negativas sobre el crecimiento
económico en España.
El fracaso en extender a España un modelo de protección similar al del País Vasco durante el
periodo de fuerte crecimiento económico de 1996 a 2008 puede así considerarse como una
oportunidad perdida para la población española.
23
Tabla 10 Evolución de la población nacida en el extranjero por CCAA o grupos de CCAA. 1996-2014
Datos absolutos Variación 2008/2014 Impacto caída 2012/2014
Aum.1996/2014
(respecto a 1996)
CCAA/
Grupos de CCAA 1996 2008 2012 2014 Abs. %/2008 %/2012
%/Aum.
2008-2012
% hasta
2008
/1996
% 2008-
2014
/1996
% hasta
2014
/1996
País Vasco 23.666 142.484 183.772 181.406 38.922 27,3 -1,3 5,7 502,1 164,5 666,5
Navarra 7.818 76.176 90.827 86.240 10.064 13,2 -5,1 31,3 874,4 128,7 1003,1
Asturias 21.959 63.109 78.585 76.596 13.487 21,4 -2,5 12,9 187,4 61,4 248,8
Resto Noroeste 137.056 470.109 533.598 502.648 32.539 6,9 -5,8 48,7 243,0 23,7 266,7
Aragón 15.652 164.799 187.658 169.503 4.704 2,9 -9,7 79,4 952,9 30,1 982,9
Madrid 180.422 1.158.407 1.251.432 1.175.427 17.020 1,5 -6,1 81,7 542,1 9,4 551,5
Cataluña 169.617 1.204.627 1.342.163 1.288.108 83.481 6,9 -4,0 39,3 610,2 49,2 659,4
Resto Este 222.906 1.401.719 1.496.917 1.317.047 -84.672 -6,0 -12,0 188,9 528,8 -38,0 490,9
Sur 197.920 985.689 1.162.868 1.059.148 73.459 7,5 -8,9 58,5 398,0 37,1 435,1
Canarias, Ceuta y Melilla 90.462 377.409 431.960 407.570 30.161 8,0 -5,6 44,7 317,2 33,3 350,5
España 1.067.478 6.044.528 6.759.780 6.263.693 219.165 3,6 -7,3 69,4 466,2 20,5 486,8
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística del Padrón Continuo. INE. Datos a 1 de enero de cada año
En este cuadro, la zona Sur no incluye a Canarias, Ceuta y Melilla
24
BIBLIOGRAFÍA
Consejo Económico y Social Vasco (CES) 2013. “El sobreendeudamiento familiar: un
análisis desde la CAPV/2014” Colección Estudios e Informes 11. Bilbao.
Departamento de Empleo y Asuntos Sociales (DEAS). 2012. Encuesta de Pobreza y
Desigualdades Sociales 2012. Vitoria.
Antón Murillo, J., Colinas Santos, J. e Iruarrizaga Presa, R, 2013, “La desigualdad en la
distribución de la renta en Euskadi (1986-2012)”, Ikerketak Ekonomiaz.
Sanzo González, L. (2013), “La política de garantía de ingresos en Euskadi”,
Zerbitzuan, Revista de Servicios Sociales, 53, 9-28.
25
ANEXO METODOLÓGICO
Indicadores de pobreza utilizados en el documento
El análisis interno de la dinámica de pobreza en el País Vasco se basa en los
indicadores definidos en la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS) que
realiza el Órgano Estadístico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del
Gobierno Vasco. Esta operación estadística define tres tipos de indicadores:
* Pobreza y precariedad en la dimensión de mantenimiento o de ingresos.
Las situaciones de riesgo de pobreza y precariedad de mantenimiento, o de ingresos,
se relacionan con la insuficiencia de ingresos de los hogares para hacer frente a las
necesidades básicas (pobreza) o, en sentido más amplio, a las necesidades de gasto
requeridas para el mantenimiento del nivel de bienestar mínimo esperado por la
sociedad (ausencia de bienestar).
* Pobreza y precariedad de acumulación
Las situaciones de pobreza y precariedad de acumulación están relacionadas con la
falta de capacidad para consolidar unas condiciones de vida aceptables a medio y
largo plazo y disponer de un patrimonio mínimo de reserva para hacer frente a
necesidades extraordinarias de gasto. Considerando las carencias en las instalaciones
y equipamiento de las viviendas, la suficiencia del patrimonio de reserva disponible y
el acceso a otros bienes o servicios habituales (vehículo propio, acceso a unas
vacaciones, etc.), la EPDS establece cuatro posiciones en la escala de
pobreza/bienestar de acumulación: pobreza, ausencia de bienestar, bienestar mínimo
y pleno bienestar.
* Pobreza y precariedad real
Los indicadores de pobreza y ausencia de bienestar real tratan de ofrecer una
aproximación al impacto real de estos fenómenos, más allá de la existencia de
factores de riesgo en la dimensión de ingresos (pobreza o precariedad de
mantenimiento) o en las condiciones de vida a largo plazo y en el patrimonio de
reserva de los hogares (pobreza o precariedad de acumulación). El indicador EPDS de
pobreza/bienestar real distingue cinco situaciones diferentes: pobreza, ausencia de
bienestar, elementos de riesgo combinados con elementos de bienestar, bienestar casi
completo y completo bienestar.
Puede consultarse el documento DEAS, 2012 para profundizar en la metodología EPDS
y conocer los procedimientos de obtención de los distintos indicadores.
Además de la tasa AROPE, la aproximación a las realidades de pobreza para la
comparación en el contexto español se basa en la estimación de la población con
determinas carencias. En este documento, se utiliza el indicador de presencia de 3 o más
de las siguientes carencias básicas:
26
- No puede permitirse ir de vacaciones al menos una semana al año
- No puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada dos días
- No puede permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada
- No tiene capacidad para afrontar gastos imprevistos
- Ha tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda principal
(hipoteca o alquiler, recibos de gas, comunidad...) en los últimos 12 meses
- No puede permitirse disponer de un automóvil
- No puede permitirse disponer de un ordenador personal.
Agrupación territorial utilizada
Las comparaciones territoriales se basan en una aproximación por CCAA que incluye
algunas agrupaciones de comunidades. Las agrupaciones consideradas, para ciertas
CCAA, son las siguientes:
* Resto de la zona noroeste: Incluye a las CCAA de Castilla-León, La Rioja, Cantabria
y Galicia.
* Resto de la zona este: Incluye las CCAA de Comunitat Valenciana, Illes Balears y la
Región de Murcia.
* Zona sur: Incluye las CCAA de Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía,
Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Malilla.
27
ÍNDICE
1. LA POLÍTICA DE GARANTÍA DE INGRESOS EN EL PAÍS VASCO 2
1.1. Rasgos generales 2
1.2. Posición en el contexto español 5
2. RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE GARANTÍA EN EL PAÍS VASCO 8
2.1. Control de la pobreza real aunque en un contexto de aumento del riesgo de
pobreza en la dimensión de ingresos 8
2.2. Límites al proceso de polarización socioeconómica, pervivencia de la sociedad
de bienestar y mejora de los grandes indicadores de inclusión 12
3. LA POSICIÓN SOCIOECONÓMICA DEL PAÍS VASCO EN EL CONTEXTO
ESPAÑOL 13
3.1. Menor impacto de la pobreza 13
3.2. Una dinámica económica comparativamente favorable 15
3.3. Una dinámica demográfica diferente 21
4. CONCLUSIONES 22
BIBLIOGRAFÍA 24
ANEXO METODOLÓGICO 25