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LA MIGRACIÓN EN CHILE Y SUS DESAFÍOS CONTEMPORÁNEOS (2014-2018)
por
JULIA M. LINDBERG
Proyecto de práctica presentado como cumplimiento parcial de los requisitos del programa
Magíster en Estudios Latinoamericanos
(Master of Arts in Latin American Studies)
en la Facultad de Ciencias y Artes Liberales
de la Universidad de Florida
Gainesville, Florida
Profesor guía: Dr. PHILIP J. WILLIAMS
con la colaboración de
Dr. CARLOS MALDONADO VALERA
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Santiago, Chile
2019
ii
Tabla de Contenido
I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 1
I.1 Panorama de la práctica profesional, la CEPAL, la División de Desarrollo Social .............. 1
I.1.2 Posicionándome dentro del marco de este proyecto ....................................................... 2
I.2 Preguntas de investigación .................................................................................................... 3
I.3 Metodología y alcance ........................................................................................................... 3
I.3.1 Métodos cualitativos: entrevistas estructuradas ............................................................. 4
I.3.2 Métodos cuantitativos: presentación de datos del DEM y el Gobierno de Chile ........... 4
II. CONTEXTO JURÍDICO E HISTÓRICO ............................................................................ 5
II.1 Declaración de fundamentos ................................................................................................ 5
II.1.1 Evolución y descripción de la institucionalidad social sobre migración en Chile ........ 8
II.1.2 Desafíos recientes de la migración en Chile ............................................................... 10
III. DESAFÍOS EMERGENTES: PROPUESTAS EN DISCUSIÓN PARA REFORMAR
LA INSTITUCIONALIDAD Y POLÍTICA VIGENTES ....................................................... 19
III.1 Mirando hacia el futuro ..................................................................................................... 19
III.1.1 Protección social ........................................................................................................ 22
III.1.2 Acceso a educación, seguro médico, AFP (pensiones), participación civil............... 23
IV. DISCUSIÓN Y CONCLUSIÓN .......................................................................................... 25
IV.1 La relevancia del proyecto a nivel global ......................................................................... 26
IV.2 Recomendaciones para la política pública ........................................................................ 26
AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................. 29
V. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................... 29
ANEXO 1. TRANSCRIPCIÓN DE ENTREVISTAS. ............................................................ 33
1
I. INTRODUCCIÓN
I.1 Panorama de la práctica profesional, la CEPAL, la División de Desarrollo Social
Esta práctica tiene como objetivo exponerme al estudio de política pública en Chile, enfocándose
en la revisión de las nuevas normas del sistema migratorio que se inauguraron en 2018. Además,
la práctica sirve para darme experiencia laboral en una organización internacional reconocida, la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Así he podido aprender sobre sus metas y
la relación que existe entre varias entidades de la ONU (FAO, PNUD Chile y CEPAL).
Actualmente, el enfoque de la División está muy centrado en la incorporación de la Agenda 2030
de Desarrollo Sostenible en todos los ámbitos. En mi reporte, subrayo la necesidad de cambiar
políticas públicas en torno a esta agenda.
Realicé la práctica durante el verano de 2018 en Santiago, Chile. Trabajé específicamente
en la División de Desarrollo Social con Dr. Carlos Maldonado Valera. Mis funciones en la División
fueron las siguientes: crear una propuesta de investigación que aborda los nuevos cambios al
sistema migratorio en Chile, realizar la investigación utilizando una metodología mixta – es decir,
cuantitativa y cualitativa – basándome en estadísticas compiladas por el Departamento de
Extranjería y Migración (de aquí en adelante DEM) y el Gobierno de Chile para así producir un
reporte que pueda servir a la División en un futuro cercano. El enfoque de mi reporte comparte
algunos de los aspectos del proyecto actual “Fortalecimiento de la institucionalidad para una
protección social universal y sostenible – programa promoviendo la implementación de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, 2016-2018”.
Sobre todo, lo que debe salir de esta práctica es un proyecto de investigación para
presentarlo como la mayoría del Internship Paper. Mi supervisor en la CEPAL no me dio tareas
específicas que tenía que hacer en equipo, sino que me urgió a diseñar mi propio proyecto de
investigación. Elegí el tema de la migración ya que ha recibido mucha atención de distintos actores
tales como la sociedad civil, funcionarios del gobierno y oficiales de ciertas ONGs. Muchas veces,
se encuentra en el centro del debate público. El DEM es la institución que está experimentando la
mayoría de los cambios, así que el objetivo de mi Internship Paper es crear un reporte comprensivo
y reciente que detalla el marco institucional que se está creando en Chile y cómo estas instituciones
garantizan los derechos del migrante. También llevé a cabo proyectos de traducción español-inglés
para la División de Desarrollo Social1.
El tema de la práctica se expandió de tal manera que empecé pensando que yo iba a trabajar
exclusivamente en mi propio proyecto. Al contrario, se convirtió en una oportunidad para aprender
sobre distintas estructuras gubernamentales en Latinoamérica y reportar cuáles son esas estructuras
a los oficiales de la CEPAL, debido a que siempre hay cambios en los gobiernos de los países
latinoamericanos. Utilizamos esta información para actualizar bases de datos de la CEPAL3.
1 Partes de esta base de datos en inglés fueron elaboradas por mí: https://dds.cepal.org/bdips/en/. Esta es una muestra
de solo uno de los proyectos de traducción en el que trabajé en la CEPAL. También hice actualizaciones de textos
sobre los MDS (Ministerios de Desarrollo Social, en particular los de Argentina y Paraguay). 3 La ReDeSoc (Red de Desarrollo Social, también un tipo de base de datos). Ayudé a rediseñar esta página para que
fuese más coherente y actualizada: https://dds.cepal.org/redesoc/portal/index.php
2
La CEPAL fue fundada por las Naciones Unidas el 25 de febrero de 1948 como una de las
cinco comisiones regionales y su objetivo original era “…para contribuir al desarrollo económico
de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones
económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo” (CEPAL 2018). Uno de
los grandes pensadores latinoamericanos de esos tiempos, Raúl Prebisch, junto a Celso Furtado,
lanzaron el concepto de la economía estructuralista, el cual sugiere una relación simbiótica entre
la economía y el desarrollo mundial desigual. Este School of Thought fue en su momento el orgullo
y alegría de la CEPAL. En El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus
principales problemas, el propio Prebisch escribe “Se ha afirmado en la parte precedente que las
ventajas del progreso técnico se han concentrado principalmente en los centros industriales, sin
traspasarse a los países que forman la periferia del sistema económico mundial” (2012). O sea, que
los países del “centro” y los países de la “periferia” se han beneficiado desigualmente del
intercambio de comercio, los países de la periferia siempre exportando materia prima al centro,
donde se hace toda la producción con esas materias primas. En un curso de posgrado sobre La
gran teoría del desarrollo al posdesarrollo, el economista ecuatoriano Alberto Acosta recalca que
“[refiriéndose a los latinoamericanos] somos pobres porque somos ricos.” El análisis de la CEPAL
tuvo grandes impactos en las políticas de países latinoamericanos para promover la
industrialización por sustitución de importaciones en los años 70 y 80. La CEPAL se considera
como un “think-tank” y productor de conocimiento propio para el uso de gobiernos de la región,
tratando de influenciar las políticas en un contexto de recursos limitados.
Con el transcurrir del tiempo, la CEPAL empezó a expandir sus horizontes y encargarse de
proyectos más ambiciosos, no solamente relacionados con el comercio y la economía. Una de las
divisiones que se creó posteriormente a los años 50 fue la División de Desarrollo Social, donde
hice la mayoría de mi trabajo. La División de Desarrollo Social (también abreviada como DDS)
tiene como objetivo principal “…promover el desarrollo integral de América Latina y el Caribe,
con un enfoque de derechos e igualdad” (CEPAL 2018).
I.1.2 Posicionándome dentro del marco de este proyecto
Empecé a viajar a Chile en 2014, cuando ver personas migrantes negras todavía no era algo
común. Cada año que regresé a la capital, noté varios cambios en las comunidades de Santiago
Centro. En el año 2017, ya se veían muchos haitianos en las calles vendiendo dulces y artesanías
de manera informal. Yo siempre me he considerado inmigrante en Chile, y por eso me inspiré en
documentar las diferencias en cómo me trataban los chilenos versus cómo trataban a migrantes
de la misma región latinoamericana. De pronto me dio la idea de que el tratamiento (en el fondo
la garantía de derechos y el acceso a protección social) de los inmigrantes dependía mucho de su
país de origen, su color de piel y su estatus socioeconómico.
Un día cuando pasé por migración en Santiago, tuve una inesperada interacción con la
Policía de Investigaciones (PDI) en el aeropuerto. Cuando volví de un corto viaje a Argentina el
14 de octubre que no duró más de unas horas, un agente de la PDI me preguntó si residía en
Argentina, qué hacía allá, cómo había llegado a hablar tan bien el castellano. Después de
contestar cándidamente sus preguntas, concluyó correctamente que había estado fuera solo para
renovar la tarjeta de turismo. Esta no era la primera vez que entraba y dada mi posición como
ciudadana estadounidense no esperaba tales cuestionamientos. Al final, tuve que mostrar
3
evidencia (un pasaje de vuelta a los EE. UU.) que definitivamente no me quedaba en el país por
más de 90 días. Asumo que este acontecimiento con la Policía Nacional quizá indique más
proactividad hacia una meta de seguridad nacional.
Experiencias como ésta me llevaron a formular las preguntas de investigación que se
encuentran en la próxima sección.
I.2 Preguntas de investigación
Las cuatro preguntas de investigación principales son las siguientes:
1. ¿Cuál es el contexto histórico y cultural de Chile en términos de migración y relaciones
raciales?
2. ¿Cuál es el marco institucional y legal que existe en Chile y qué tan adaptada está para
recibir a migrantes?
3. ¿Cuáles han sido los rasgos y desafíos de los flujos migratorios en Chile en los últimos 4
años?
4. ¿Qué es lo que se está discutiendo para cambiar ese marco institucional y en qué medida
estas iniciativas corresponden a la Agenda 2030?
I.3 Metodología y alcance
Dadas las preguntas que guían este estudio, es necesario utilizar el método mixto. Como sugiere
Teddlie y Tashakkori (2003) dicho abordaje, permitirá analizar la evidencia desde una
perspectiva cuantitativa y cualitativa. Así será posible ilustrar la situación actual que viven
muchos migrantes en Chile hoy día desde una perspectiva holística que atienda a las diferentes
dimensiones presentes en el fenómeno migratorio. Aparte de lo que he estudiado en un curso de
Research Methods and Design, la tendencia en las ciencias sociales para los proyectos de
investigación parece ser un método mixto, combinando técnicas cualitativas y cuantitativas.
Según Teddlie y Tashakkori, un método mixto ofrece ciertos beneficios, tales como “[un intento]
a respetar de manera comprensiva la contribución y sabiduría de los puntos de vista cualitativos
y cuantitativos, buscando una solución factible para problemas de investigación divergentes”
(2003)4. Para este proyecto, fue así más factible utilizar un método mixto, pues lo cualitativo
intenta captar la humanidad del problema y lo cuantitativo pretende iluminar la realidad de la
situación con cifras.
Cabe reconocer que el alcance del proyecto está limitado por el tiempo: estuve trabajando
en la CEPAL por seis meses en total (mayo a noviembre), pero solo dediqué tres meses a realizar
4 Mi traducción.
4
entrevistas y juntar estadísticas. Los otros tres meses fueron dedicados a hacer trabajo en equipo
con la División y la revisión de fuentes secundarias.
I.3.1 Métodos cualitativos: entrevistas estructuradas
El grupo de participantes no fue escogido al azar gracias al contacto dado por Jorge Martínez,
oficial de la División de Población (CELADE), quien me ayudó a identificar algunos
especialistas en migración y política migratoria que podían participar en las entrevistas. El único
contacto que no fue dado por Jorge Martínez fue el de Ariel Alvéstegui, un ex compañero de
trabajo que escribía sobre estos temas antes que yo. Realicé tres entrevistas en total con Marta
Rangel (CEPAL), Carolina Stefoni (Universidad de Alberto Hurtado) y Ariel Alvéstegui
(Universidad de Chile), en los días 26 de junio, 3 de julio y 21 de noviembre, respectivamente.
Las preguntas de las entrevistas y las respuestas de los entrevistados se encuentran en el Anexo
1.
En general, las preguntas que les hice a los entrevistados fueron basados en la normativa
que está en discusión ahora y en percepciones personales de cómo viven los migrantes haitianos.
También traté de incluir preguntas sobre noticias recientes a lo largo de los seis meses que estuve
en Santiago.
A pesar de la utilidad de los métodos cualitativos, los resultados de estas entrevistas no
son representativos de una sociedad entera. Durante mi búsqueda por personas que podría
entrevistar, intenté conectarme con oficiales del gobierno y líderes de organizaciones sociales.
Aunque al principio recibí una respuesta de personas de ambas entidades, al final no pudimos
concretar fechas para las entrevistas. Los datos cualitativos recopilados en este reporte
representan un punto de vista específico y mucho más de un lado del debate que del otro.
I.3.2 Métodos cuantitativos: presentación de datos del DEM y el Gobierno de Chile
Utilicé datos cuantitativos para analizar la dinámica de los flujos migratorios en Chile por
periodos de tiempo y composición por edad, género y raza. Los datos secundarios fueron
elaborados por mí o saqué gráficos que representaban éstos de una fuente secundaria.
Es imperativo reconocer que cualquier metodología tiene sus limitaciones. Entonces, lo
fundamental es tratar de iluminar la situación, pero no hacer generalizaciones basadas en un
grupo de gente que no representa la realidad de todos. En el caso de mi proyecto, era necesario
entender y reflexionar sobre los límites que podrían tener los resultados del Censo, igual que las
estadísticas del Departamento de Extranjería y Migración. Por ejemplo, los datos presentados en
la próxima sección del DEM se basan en VISAS OTORGADAS, es decir, el número de
solicitudes de residencia que fueron aprobadas en ese o esos años. Esto no cuenta los migrantes
que se fueron del país antes de pagar para conseguir la visa o simplemente no pagaron los
derechos de la visa, lo cual ha podido pasar. Cuando se trata de los resultados del Censo, hay una
barrera lingüística que puede dificultar la información sobre migrantes haitianos.
5
II. CONTEXTO JURÍDICO E HISTÓRICO
II.1 Declaración de fundamentos
Desde los tiempos precolombinos, la región latinoamericana se ha caracterizado por procesos de
migración tanto forzados como voluntarios. La negación de los derechos de los migrantes
empieza con la dominación de conquistadores sobre esclavos afrodescendientes. La trata
transatlántica fue una migración forzada que terminó con mucha gente vulnerable por el simple
hecho de ser de un país africano o tener la piel más oscura que los demás. Para ilustrar lo dicho,
tomo prestadas unas palabras escritas en La ineficiencia de la desigualdad:
“La negación del otro no solo se aplicó a personas indígenas y afrodescendientes durante
la época de la colonia, sino también a mestizos, zambos y mujeres y, cuando ya se habían
creado las repúblicas, se extendió a inmigrantes, campesinos, analfabetos, habitantes de
tugurios y trabajadores domésticos. La colonización estableció esta marca de dominio
mediante la cual el que impone la diferencia se yergue, al mismo tiempo, en juez que
jerarquiza la diferencia: conquistador, colonizador, criollo, hacendado, figura conspicua,
aristócrata, político” (CEPAL 2018a).
Esta negación “del otro” ha contribuido a una cierta cultura persistente de privilegio en
Latinoamérica, la cual favorece a personas con poder, propiedad, redes de conexiones y
condición de ciudadanía. Lo último es clave ya que los migrantes, en general, no poseen este
requisito básico. La cultura del privilegio, entonces, está arraigada en la historia de
Latinoamérica y en muchos casos se reproduce en la sociedad moderna latinoamericana,
exponiendo a afrodescendientes, pueblos autóctonos, mujeres y migrantes a mayores injusticias y
vulnerabilidad. Como afirmó una entrevistada, esta historia y perspectiva cultural negativa sobre
los negros es muy enraizada, y se traducen en menos acceso por los migrantes negros a
oportunidades laborales más favorables. No es posible combatir el racismo, según ella, solo con
el apoyo del Estado; es necesario fortalecer organizaciones civiles de apoyo también.
Según las metas de desarrollo sostenible (o SDGs, por sus siglas en inglés) de la ONU,
las políticas de migración ideales deben contar con cierto criterio de casi cada una de las metas.
El Cuadro 1 elabora las metas asociadas con dos temas relevantes al debate migratorio global:
migración internacional y protección social. La protección social, como lo define las Naciones
Unidas, es “un conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las
sociedades dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción
sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y
ofrecer atención médica y vivienda a la población”.
6
Cuadro 1
MIGRACIÓN Y PROTECCIÓN SOCIAL EN LA AGENDA 2030 PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en septiembre de 2015, es un marco internacional
fundamental para la protección de las personas migrantes, puesto que constituye la hoja de ruta para los próximos
15 años. A través de 17 objetivos y 169 metas pone en el centro del desarrollo la dignidad y la igualdad de las
personas. A continuación, se enlistan aquellas metas cuya relación tanto con la migración internacional como con
la protección social es estrecha:
Metas específicas asociadas a la migración internacional:
• Meta 3.c. Aumentar considerablemente la financiación de la salud y la contratación, el perfeccionamiento,
la capacitación y la retención del personal sanitario en los países en desarrollo, especialmente en los países menos
adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo
• Meta 4.b. De aquí a 2020, aumentar considerablemente a nivel mundial el número de becas disponibles
para los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en
desarrollo y los países africanos, a fin de que sus estudiantes puedan matricularse en programas de enseñanza
superior, incluidos programas de formación profesional y programas técnicos, científicos, de ingeniería y de
tecnología de la información y las comunicaciones, de países desarrollados y otros países en desarrollo
• Meta 5.2/8.7/16.2. Eliminar todas las formas de violencia contra todas las mujeres y las niñas en los
ámbitos público y privado, incluidas la trata y la explotación sexual y otros tipos de explotación.
• Meta 8.8. Proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y sin riesgos para todos
los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes, en particular las mujeres migrantes y las personas con
empleos precarios
• Meta 10.7. Facilitar la migración y la movilidad ordenada, segura, regular y responsable de las personas,
mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas
• Meta 10.c. De aquí a 2030, reducir a menos de 3% los costos de transacción de las remesas de los migrantes
y eliminar los corredores de remesas con un costo superior al 5%.
• Meta 16.9. Proporcionar acceso a identidad jurídica, en particular mediante el registro de nacimientos
• Meta 17.18. Aumentar la disponibilidad de datos desglosados por condición migratoria
Metas específicas asociadas a la Protección social:
• Meta 1.3. Implementar a nivel nacional sistemas y medidas apropiados de protección social para todos,
incluidos niveles mínimos, y, de aquí a 2030, lograr una amplia cobertura de las personas pobres y vulnerables.
• Meta 5.4. Reconocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados mediante servicios
públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y promoviendo la responsabilidad compartida en el hogar
y la familia, según proceda en cada país.
• Meta 5.6. Asegurar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y los derechos reproductivos según
lo acordado de conformidad con el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el
Desarrollo, la Plataforma de Acción de Beijing y los documentos finales de sus conferencias de examen.
• Meta 8.3. Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación
de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el
crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios
financieros.
• Meta 8.5. De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas las mujeres
y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, así como la igualdad de remuneración por
trabajo de igual valor
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• Meta 10.1. De aquí a 2030, lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40%
más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional.
• Meta 10.2. De aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las
personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u
otra condición.
• Meta 16.9. De aquí a 2030, proporcionar acceso a una identidad jurídica para todos, en particular mediante
el registro de nacimientos.
Fuente: elaboración de Carlos Maldonado V., con base en (CEPAL, 2016b)
Las Naciones Unidas también han reiterado los derechos inherentes de los trabajadores
migrantes y los de sus familias a través del Convención internacional sobre la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. De esta convención salió el
primer pacto en reconocer los derechos básicos de los migrantes y sus familias, específicamente
en términos de protección y dignidad, sin considerar su estatus legal (UNESCO 2005).
Con este estudio pretendo caracterizar/describir el sistema migratorio actual de Chile
desde un marco teórico de institucionalidad social que reconozca e incorpore los objetivos de la
Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Con este fin, es deseable una política que establezca
migraciones seguras, ordenadas y regulares sin exclusión social y discriminación arbitraria o
racial. Reconociendo que todos los migrantes, sin importar su país de origen, son sujetos de
derechos humanos y deben tener acceso a servicios sociales básicos, Chile ahora se enfrenta con
el desafío de mejorar las instituciones que ofrecen apoyo a una población migrante creciente,
masiva y reciente. El cambio más reciente que se ha hecho al sistema migratorio fue presentado
por el gobierno de Presidente Sebastián Piñera el 9 de abril de 2018. Esta Minuta estableció
nuevas normas específicamente para los migrantes provenientes de Haití y Venezuela, un
aspecto que ha generado cierta controversia.
Para cumplir con el propósito de esta investigación, en la siguiente sección se describirá
la trayectoria histórica de la institucionalidad actual de política migratoria en Chile, empezando
con el Decreto Ley N°1.904 de 1975 y los sucesivos intentos de reformarlos y la adopción de
normativas con la intención de mejorar su funcionamiento. A continuación, presento los desafíos
contemporáneos del sistema migratorio en Chile durante mucho tiempo destacado por
emigración por razones económicas y políticas, pero que a fines del siglo XX se convierte en
país receptor por nuevas oportunidades laborales, una mejor economía y una estabilidad política.
En la sección que sigue me enfoco principalmente en los nuevos patrones migratorios, es decir,
los influjos de nacionales haitianos y venezolanos que han sido sujetos de prácticas
discriminatorias por parte de las políticas públicas. Esta discriminación, a veces expresada en
términos raciales, ha reproducido y fortalecido factores de la matriz de la desigualdad social en
Chile que muchas veces se suma a las vulnerabilidades y riesgos determinados por el ciclo de
vida y el estatus socioeconómico de los inmigrantes residiendo en Chile. Por ciclo de vida quiero
decir que el Estado debe ofrecer apoyo social al migrante en cada etapa de su vida: en la
juventud, edad adulta y en la vejez. Después, se consideran las propuestas e iniciativas tomadas
por el gobierno de Sebastián Piñera y los enfoques que asumen.
8
II.1.1 Evolución y descripción de la institucionalidad social sobre migración en Chile
Dentro del marco nacional, Chile cuenta con un Decreto Ley del año 1975 que data del período
de la dictadura de los militares. Este Decreto establece que el Ministerio del Interior se encarga
de todo tipo de visa de extranjeros que se encuentran ya dentro de Chile, y además explica en
detalle más bien quienes no pueden entrar, en vez de cómo pueden entrar legalmente. Ya que el
Chile de 1975 aún estaba bajo de la dirección autoritaria de Augusto Pinochet, muchos chilenos
se encontraban en el exilio. Los años 70 marcaron más bien una emigración en vez de una
inmigración, por lo tanto, en la ley se refleja muchas instancias de seguridad nacional y pocas
sobre derecho, según los entrevistados. Hay una tensión constante entre seguridad y derechos.
De hecho, haciendo una búsqueda de la palabra “derechos” en la ley solo se encuentra la palabra
derechos asociada con el pago de derechos de visas. Efectivamente, esta ley carece de sustancia
en términos de derechos humanos y protección social5.
Chile avanza lentamente en política migratoria en parte porque sigue funcionando con la
Constitución de 1980. Esta Constitución fue instalada mediante un plebiscito controversial en el
que recibió un 67% de aprobación del mismo año. El marco de la Constitución está enraizado en
la valorización de seguridad nacional, y a pesar de que la vuelta a la democracia en Chile ya era
motivo por un cambio de perspectiva, los gobiernos de la Concertación se resistieron a
implementar cambios. La primera presidenta en discutir la ratificación de la Constitución fue
Michelle Bachelet en 2015, pero no pudo concluir el proyecto antes que terminara su mandato.
Entonces, Chile lucha constantemente con poderes políticos oscilantes entre conservadurismo y
liberalismo, y debido a esto ha sido difícil llegar a un acuerdo entre partidos para una nueva ley
migratoria inclusiva.
No obstante, la situación migratoria se transformó durante los años 80 y 90, abriendo las
fronteras de a poco a países del MERCOSUR (países que firmaron el Tratado de Asunción:
Uruguay, Argentina, Brasil, Paraguay; Estados Asociados: Chile, Ecuador, Perú, Colombia,
Guyana y Suriname)6. No fue hasta 2002 “con la firma del Acuerdo de Residencia para
nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados, los flujos intrarregionales de
personas comenzaron a ser efectivamente entendidos y conceptualizados bajo la idea de libre
movilidad” (Stefoni 2018). En parte gracias a MERCOSUR Chile empezó a experimentar más
cambios migratorios al principio del Siglo XX. MERCOSUR, de hecho, fue uno de los primeros
acuerdos en reconocer los derechos de migrantes trabajadores y sus familias, entre ellos el
derecho a la reunificación familiar, al envío de remesas monetarias y a los derechos de los niños.
5 Decreto Ley N°1.904, http://bcn.cl/1uvty. 6 Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
9
Cuadro 2
Fuente: OIM, IPPDH. 2016. Migración, derechos humanos y política migratoria. Nro 1. Pág 29.
http://www.ippdh.mercosur.int/wp-content/uploads/2017/03/Migraci%C3%B3n-derechos-humanos-y-
pol%C3%ADtica-migratoria.pdf
A pesar de varios intentos a redactar nueva legislación de calidad migratoria después del
fin de la dictadura en 1990 (en 1993, 2002 y 2013), todavía no se ha producido una nueva ley
aceptada por el Congreso, según los entrevistados. Después de tres años de discusiones en el
Congreso, la propuesta de 1993 fue descartada. La ley de 2002 nunca se entregó al Congreso,
pero algunos componentes de ésta fueron incorporados al Instructivo Presidencial No. 9, pero
este documento tampoco fue trascendental en materia migratoria. Ofrece sugerencias para crear y
definir políticas, pero no es jurídicamente vinculante. La ley de 2013 abre nuevas posibilidades
para cambiar la escena política, ya que en ese momento (y ahora) Chile se encuentra en una
situación completamente distinta a las de 1993 y 2002, con un crecimiento económico atractivo
para el resto de la región. En la actualidad, el Congreso sigue discutiendo un nuevo proyecto de
ley introducido en 2017.
Una decisión de carácter político clave del gobierno de Sebastián Piñera complicó aun
más la situación migratoria en diciembre de 2018, cuando optó por restarse del Pacto Mundial
para la Migración de la Organización de Naciones Unidas. Este acto de restarse sigue un patrón
político liderado por países ahora “antimigrantes” y conservadores, incluyendo los Estados
Unidos, la República Dominicana, Brasil bajo la administración de Jair Bolsonaro, Israel, entre
otros. En Chile, un político prominente de la derecha, José Antonio Kast, respondió a la decisión
10
de no firmar el Pacto por decir, “Celebramos el cambio de postura del Gobierno sobre el Pacto
Mundial de Migraciones. Aquí una minuta que publicamos la semana pasada para explicar
porque hay que rechazarlo #NoAlPactoMigratorioONU #RecuperemosChile”. En esencia, Chile
parece creer en los derechos humanos de los migrantes, pero no que migrar sea un derecho
humano.
II.1.2 Desafíos recientes de la migración en Chile
Los desafíos de la migración en Chile se encuentran en la fuerza institucional del DEM y la
protección social que se ofrece a los migrantes extranjeros. En general, los extranjeros tienen los
mismos derechos fundamentales que cualquier ciudadano chileno, pero no pueden acceder a
ciertos beneficios como derecho a sufragio, derecho al sistema AFP, etc. sin estar en el país por
una cierta cantidad de tiempo.
“Sin embargo,” dice María José de las Heras, “y, aun cuando Chile ha sido un país
pionero en materia de protección social, la población migrante no ha sido considerada como un
grupo vulnerable en el cual se deba focalizar la política pública social” (2016). Para aclarar el
término “vulnerable”, considero que alguien está en un estado vulnerable si por alguna
característica, como la edad, el sexo, las capacidades físicas y/o mentales, la situación económica
o la nacionalidad u origen étnico, se encuentra en mayor riesgo de que sus derechos humanos
sean vulnerados (Pérez Contreras 2005). Los tres principales problemas que afligen los
inmigrantes ocurren durante las etapas del ingreso al país, el proceso de instalación y la
integración a la sociedad.
En la etapa de ingreso al país, los migrantes pueden optar por una asesoría jurídica para
regularizar su situación de migración o refugio. Lo problemático de esta etapa, sin embargo, es
que “los procedimientos administrativos de regularización, de concesión de visa o de
reconocimiento de la condición de refugiado exceden los plazos que la ley establece para estos
efectos, siendo necesario otorgar representación y asistencia en la presentación de recursos
administrativos y judiciales cuando de los relatos es posible deducir eventual tráfico ilícito de
migrantes o trata de personas” (de las Heras 2016). Muchas veces, el proceso de regularización
para cualquier migrante que entre a Chile resulta ser mucho más largo que los plazos oficiales
establecidos por la legislación, por ende, los migrantes tienden a caer en un estado irregular ya
que no pueden combatir los fallos sistémicos que existen en el proceso actual.
La instalación tiene que ver con la habilidad del migrante y/o grupo familiar de encontrar
una manera de sustentarse una vez que esté en el país legalmente. La última etapa de integración
es muchas veces la más difícil, por la poca claridad que existe en la normativa. Uno de los
entrevistados destaca que la migración en Chile es una migración latinoamericana y precaria,
justamente porque las leyes migratorias en Chile no son fáciles de entender, y ahora con más
cambios en la ley, ha habido más confusión y demoras en el proceso. María José de las Heras
comenta que “los problemas a los cuales se ven expuestos en el ámbito jurídico se dan
principalmente por la falta de conocimiento de la normativa y de las acciones e instituciones para
hacer efectivos sus derechos en caso de que estos sean vulnerados” (2016).
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Para concretar las frustraciones con la ley actual, tomo prestadas las palabras de Reveco y
Mullan, quienes también destacan lo contradictorio de ésta:
“Como siempre, la trampa está en los detalles. El proyecto de ley promete que el Estado
proveerá acceso a atención médica a cualquier migrante sin considerar su condición
migratoria, en particular a los menores de 18, mujeres embarazadas y emergencias, y solo
lo hará en hospitales y clínicas públicos. En todos los demás casos, el acceso a atención
médica será solo para residentes permanentes (Gobierno de Chile, 2013: 32). Esto
infringe en la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares, la cual no hace diferencia entre trabajadores
documentados e indocumentados (Naciones Unidas, n.d). Una situación parecida ocurre
con el acceso a la seguridad social y en relación a expulsión o deportación” (2014)7.
María José de las Heras comenta que “las tasas migratorias han aumentado
considerablemente, llegando en 2013 a la cifra de 354.581 personas, lo que representa un 2,1%
de la población total” (2016). En 2018, las cifras muestran que han llegado muchos más
extranjeros y de distintos países del mundo, provocando un cambio en la demografía del país.
El siguiente gráfico muestra el porcentaje de inmigrantes según periodo de llegada y su
país de nacimiento. Cabe destacar que para la categoría “otro país”, el reporte de Ojeda et al. no
especifica cuáles son estos países.
7 Mi traducción.
12
Gráfico 1
Fuente: Ojeda et al. 2018. Características de la migración internacional en Chile, Censo 2017. Pág 25. Instituto
Nacional de Estadísticas. http://www.censo2017.cl/descargas/inmigracion/181123-documento-migracion.pdf
Refiriéndome al Gráfico 1, muchos países latinoamericanos experimentaron una
depresión económica después de la crisis de la deuda de los 80, no obstante, Chile fue la
excepción con una economía próspera y estabilidad política. Aparte de situaciones económicas
difíciles en Perú y Argentina, el caso del Perú fue peor debido a la administración de Fujimori y
guerrillas maoístas del Sendero Luminoso, las cuales victimizaron ciertos sectores de la
población (Reveco y Mullan 2014). Esto explica el aumento de migrantes peruanos entre 1990 y
2009, cuando a partir de 2010 Perú recupera cierta tranquilidad sociopolítica.
Los países vecinos de Perú, Bolivia y Argentina siempre han mantenido lazos migratorios
con Chile, con un constante vaivén de migrantes que entran y salen (Gonzáles 2008). Sin
embargo, los casos de Colombia, Ecuador, Haití y Venezuela son novedosos para el país. En
Colombia hay una emigración marcada a partir de 1997 debido a violencia política y las
situaciones económicas de la persona a nivel individual (Segovia y Lufin 2013). En Ecuador, la
13
emigración a finales del siglo XX tuvo como base la reagrupación familiar, pero también fue por
la grave crisis económica después de los 80 (Martínez Bolaños 2008).
En Venezuela, el quiebre del modelo rentista petrolero y la situación económica del
presente son grandes motivos para emigrar a otros países (Salgado Bustillos et al 2017). Aunque
la cifra de migrantes venezolanos en Chile no supera la de Colombia, por ejemplo, en los últimos
9 años más venezolanos han seleccionado a Chile como destino, pues es una de las mejores
opciones para trabajadores profesionales en términos económicos. Además de ser una fuga de
cerebros, esta migración se vuelve cada vez más marcada por una desesperación humanitaria,
tratando de escapar del régimen de Maduro. Lo último de Venezuela que ha salido detalla un
apagón que ha dejado a millones sin electricidad, un paro de todas las formas de transporte
público, una escasez de comida y una falta de medicamentos cruciales para pacientes con
condiciones crónicas (Kurmanaev et al 2019). La intensificación de la situación socioeconómica
en Venezuela contribuye al incremento de migrantes en Chile entre 2010 y 2017.
Se puede deducir que hay un cambio drástico en los flujos migratorios si se comparan las
cifras de “antes de 1990” con “entre 2010 y 2017”. Un cambio importante y crucial a este estudio
es el aumento de haitianos en Chile que se ha presentado solo en los últimos ocho años. La cifra
va de 0,0% a 12,0% de ciudadanos haitianos que han inmigrado a Chile durante toda la historia
del país. Por eso he decidido enfocar mis preguntas de entrevistas más en los haitianos, ya que
esta población representa cambios demográficos importantes en términos de raza y género.
La migración haitiana entre 2010 y 2017 mayormente se explica por tres factores
principales: fenómenos meteorológicos extremos y desastres relacionados; la crisis política y
diplomática entre la República Dominicana y Haití; y la reagrupación de la unidad familiar (OIM
2017). La primera ola migratoria haitiana que llega a distintas partes de Sudamérica en parte
consta de víctimas del terremoto de 2010 que dejó a millones de personas sin vida. El huracán
Isaac en 2012 debilitó el país que ya se encontraba en una situación vulnerable y precaria. El
huracán Sandy que ocurrió solo meses después de Isaac no solo destrozó más cosechas e
infraestructura, sino que también desató una nueva ola de cólera que causó una nueva crisis de
salud pública (OIM 2017).
La República Dominicana y Haití siempre han tenido relaciones diplomáticas
problemáticas. Al principio muchos haitianos intentaron migrar al país vecino, pues resultaba
más económico y fácil, pero al llegar se dieron cuenta que por discriminación los dominicanos
no los aceptaban. La deportación y la privación de la nacionalidad dominicana a hijos de
inmigrantes haitianos indocumentados han sido factores expulsores que impiden la residencia de
haitianos en la República Dominicana, provocando nuevas rutas migratorias improvisadas (OIM
2017). Algo similar ha pasado con Haití y los Estados Unidos, cuando la nueva administración
de Trump revocó el Temporary Protected Status (TPS) de algunos migrantes haitianos
(Albaladejo 2018). Estos migrantes habían recibido protección después de Huracán Matthew en
2016 (Albaladejo 2018). Lo mismo ocurre en Brasil, un país que antes aceptaba miles de
migrantes haitianos; de hecho, la mayor cantidad de migrantes haitianos en Sudamérica se
encuentra en Brasil (véase Tabla 3, Albaladejo 2018; OIM 2017). Después del cambio
presidencial a Jair Bolsonaro, este número ha disminuido, sugiriendo que Chile se haya
14
convertido en un lugar más favorable, pues antes de 2018 eran más relajadas las leyes de
migración.
La siguiente tabla muestra una cantidad estimada de migrantes haitianos en cada país
sudamericano.
Tabla 1
Fuente: IPPDH, OIM. Agosto 2017. "Diagnóstico regional sobre migración haitiana." Pág 42.
http://robuenosaires.iom.int/sites/default/files/publicaciones/Diagnostico_Regional.pdf
En los años más recientes (2014-2018), una mayoría de migración haitiana a Chile se ha
producido debido a la reunificación familiar. En el 2014 ya existió una pequeña comunidad de
haitianos a través de Chile, y los que migraron después del 2014 generalmente lo hicieron para
reunirse con sus familias (OIM 2017). En el Diagnóstico regional sobre migración haitiana, la
Organización Internacional para las Migraciones constata que este nuevo grupo como “[se
conforma en buena parte por] familiares- directos e indirectos - de los migrantes ya instalados, lo
que forzará las incipientes dinámicas institucionales previstas a abordar la reunificación familiar,
la integración de familias y un proceso lento de feminización de la migración haitiana” (OIM
2017). A pesar del uso del término “feminización” de la migración haitiana, actualmente
encuentro que la migración sigue teniendo características masculinas. Según una entrevistada,
los hombres tienden a dominar en la migración más distante, más costosa, y de mayor riesgo,
pero las decisiones sobre la migración dependen también tanto de factores de la familia y la
15
comunidad, como el mercado de trabajo existente. Por ejemplo, entre las mujeres migrantes
haitianas, la diferencia de idioma puede servir como obstáculo para el empleo doméstico.
Para iluminar el rápido aumento de migrantes en Chile, compilé algunos gráficos para
comparar el número de visas aprobadas por el DEM entre 2005 y 2010 con el número de visas
aprobadas durante la primera mitad del 2018.
Tabla 2 muestra que 376.667 visas fueron otorgadas dentro de un periodo de cinco años.
En promedio, aproximadamente 75.333 visas fueron otorgadas por año entre 2005 y 2010. En la
Tabla 3 vemos que 188.638 visas fueron otorgadas solo en los primeros seis meses de 2018,
representando un aumento drástico de cinco veces en el volumen de visas que se están
procesando y aprobando por el DEM, una entidad pequeña gubernamental que solo tuvo que
liderar con 75.333 visas por año hace solo 10 años.
Tabla 2
Fuente: Elaboración propia en base de datos del Departamento de Extranjería y Migración, estadísticas migratorias
por regiones (2005-2010, primer semestre de 2018). http://www.extranjeria.gob.cl/estadisticas-migratorias/
Cuando separé la data por GÉNERO (Tabla 2), encontré que más mujeres inmigraban a
Chile entre 2005 y 2010 en comparación con los hombres, y según Stefoni cuando se trata de
migraciones femeninas, es normal que sea de países cercanos. La tendencia en 2005-2010 se
puede explicar como parte de la “feminización de la inmigración” global que sugiere que las
mujeres emigren más que los hombres en general. Stefoni comenta sobre este fenómeno en
América Latina en su entrevista, diciendo que históricamente las mujeres migran a las ciudades
para trabajar en el sector doméstico. Una de las obras que aporta a esta idea es la de B.
Ehrenreich y A.R. Hochschild, “Global woman: Nannies, Maids and Sex Workers in the New
Economy” (2002).
No obstante, en Gráfico 3 con el número de visas otorgadas solo durante la primera mitad
de 2018, nos percatamos de la nueva característica demográfica de estos migrantes, la mayoría
ahora siendo de sexo masculino. Esta evidencia coincide con un reporte del Servicio Jesuita a
Migrantes en Chile, quienes alegan que la proporción de mujeres en la migración total ha
16
disminuido gradualmente desde el 2009, representando solo un 45% de nuevos migrantes en la
OCDE en 2016 (Ovalle et al 2018). La data se refiere a una época en que la mayoría de los
migrantes ahora provienen de países más lejanos como Haití y Venezuela. Los migrantes
venezolanos, por lo general, son profesionales con estudios superiores y tienen un perfil distinto
al típico perfil de un haitiano. Según Stefoni, los migrantes recientes pueden estar o no estar bien
en Chile en comparación con su situación anterior.
Gráfico 2
Fuente: Elaboración propia en base de datos del Departamento de Extranjería y Migración, estadísticas migratorias
por regiones (2005-2010). http://www.extranjeria.gob.cl/estadisticas-migratorias/
17
Gráfico 3
Fuente: Elaboración propia en base de datos del Departamento de Extranjería y Migración, estadísticas migratorias
por regiones (primer semestre de 2018). http://www.extranjeria.gob.cl/estadisticas-migratorias/
Tabla 3 muestra los años de escolaridad promedio de cada población migrante reciente en
2017. Esto incluye a los mayores de 5 años y excluye a las personas que no tienen información
sobre el curso más alto alcanzado. Los migrantes venezolanos tenían un promedio más alto de
escolaridad en comparación con los migrantes provenientes de otros países y los haitianos tienen
niveles más bajos. Sin embargo, los haitianos llegan a tener un promedio que casi alcanza el de
un chileno y según una entrevistada pueden tener aun más estudios que el chileno promedio. A
pesar de esto, siguen ocupando algunos de los trabajos más peligrosos y, como los describe
Rangel, “subalternos”.
Tabla 3
Fuente: Ovalle, Pía Mundaca et al. 2018. Migración en Chile: un análisis desde el Censo 2017. Publicaciones
Servicio Jesuita a los Migrantes. Pág 34. http://www.sjmchile.org/wp-content/uploads/2018/11/migracion-en-chile-
un-analisis-desde-el-censo-2017-sjm.pdf
Tabla 4 muestra la cantidad de migrantes de cada país según género. También ofrece un
porcentaje y un índice de masculinidad. La Tabla 6 demuestra que en el caso de los venezolanos
18
y especialmente en el de los haitianos (los más nuevos grupos en empezar esta ola de migración
a Chile), hay una mayoría marcada masculina. El caso haitiano se ha explicado desde el punto de
vista del mismo Servicio Jesuita a Migrantes (SJM), declarando que “Lo anterior refleja nichos
laborales que se han abierto para este colectivo que son ocupados principalmente por hombres.
Lo que hemos observado en el SJM con este colectivo, es que primero llega a Chile el padre y
luego va trayendo a su familia, por lo que habrá que prestar atención a su aplicación a la Visa de
Reunificación Familiar” (Ovalle et al 2018).
Tabla 4
Fuente: Ovalle, Pía Mundaca et al. 2018. Migración en Chile: un análisis desde el Censo 2017. Publicaciones
Servicio Jesuita a los Migrantes. Pág 10. http://www.sjmchile.org/wp-content/uploads/2018/11/migracion-en-chile-
un-analisis-desde-el-censo-2017-sjm.pdf
Las diversas etnicidades de los migrantes han provocado cierta discriminación de parte de
los chilenos; específicamente mestizos y afros son los grupos más condenados al ostracismo
(Segovia y Lufin 2017). Rangel cita la estrecha relación entre raza y migración en el contexto
chileno, y la resistencia a los migrantes negros cuyos números mayores ahora presionan al
Estado chileno. Oficiales del gobierno, junto con un sector clasista discriminador han denegado
la historia afro que tiene el país, aunque existen varios estudios que han comprobado que sí hay
afrodescendientes nativos en Chile (Kayser 2015). Una población creciente aislada,
afrocolombianos, ha experimentado exclusión socioeconómica en Santiago y Antofagasta debido
a sus fenotipos notablemente mixtos (Segovia y Lufin 2017). Esta discriminación se ha
extendido a los haitianos, quienes además de contar con dificultades lingüísticas, tienen que
enfrentarse con discriminación racial.
Actualmente, hay dos organismos que se encargan de la migración en Chile. El
Ministerio del Exterior ve casos de solicitudes de visas cuando se hacen desde fuera de Chile. El
Ministerio del Interior y Seguridad Pública sigue en cargo de todo tipo de solicitud de visa que
ocurre dentro del país, y la institución principal dentro de este Ministerio es el Departamento de
Extranjería y Migración (DEM).
19
III. DESAFÍOS EMERGENTES: PROPUESTAS EN DISCUSIÓN PARA REFORMAR
LA INSTITUCIONALIDAD Y POLÍTICA VIGENTES
III.1 Mirando hacia el futuro
Detrás del orden ejecutivo de 2018, hay un pronunciado “sentido de urgencia” para una
nueva ley de migraciones. Sin embargo, en la Minuta se encuentran claras discriminaciones
contra migrantes según país de origen, donde se les permite a los venezolanos una “visa de
responsabilidad democrática” que dura al menos un año, mientras que a los haitianos se les
obliga sacar una “visa de turismo simple” que dura 30 días, prorrogable a 90 días, en el
consulado de Chile en Haití. El proceso actual permite que un extranjero entre a Chile primero y,
al pasar por el control de pasaportes, reciba una “tarjeta de turismo”. Además, la única otra
opción para la reagrupación familiar haitiana es sacar un “visado humanitario de reunificación
familiar”, el cual tiene un periodo de 12 meses de validez. Se otorgará un máximo anual de 10
mil visados humanitarios, limitando aun más quien puede migrar desde Haití. Desde la
perspectiva de Alvéstegui, no hay otra explicación sino racismo para la diferencia en el trato de
los venezolanos y los haitianos.
En respuesta a las nuevas medidas impuestas contra los haitianos, parece que solo ha
aumentado la frecuencia de migraciones irregulares. Un representante del Servicio Jesuita a
Migrantes en Chile ha dicho que “el aumento (de haitianos) contribuirá al traspaso irregular a
través de puntos de entrada no autorizados. Y las redes de contrabandistas crecerán. Esto pasa en
muchos países donde el acceso está muy restringido” (Milesi 2018)9. Algo parecido pasa con los
migrantes venezolanos. Juan Pablo Ramaciotto con el SJM ha comentado que “La gran mayoría
de venezolanos que tienen que venir a Chile frente la situación que hay en Venezuela no puede
esperar por la demora que está generándose en los consulados chilenos en Venezuela para pedir
visa de responsabilidad democrática y por lo mismo van a entrar como turistas” (Pulso 2019).
Este fenómeno se trata de un efficacy gap. En política pública, el efficacy gap se refiere a un
indicador que mide si la política ha cumplido con su objetivo (Czaika y de Haas 2013). “La
efectividad de una política está restringida porque la migración es impulsada tanto por
determinantes estructurales de países de origen y destino (tales como la inestabilidad del
mercado laboral) como por las dinámicas internas de las redes y sistemas migratorios. Por eso
muchas veces la migración sigue a pesar de la implementación de más restricción o control
fronterizo” (Czaika y de Haas 2013)10. En el caso de Chile, la migración sigue ocurriendo, de
manera irregular o no, porque las redes ilícitas seguirán creciendo mientras haya más demanda
de lo normal. Un entrevistado comentó sobre la tendencia de distinguir entre los migrantes
legales con sus derechos asegurados, y los irregulares que se ven como ilegales y malos, sin
merecer medidas de inclusión y, por ende, terminan sufriendo los costos sociales.
9 Mi traducción. 10 Mi traducción.
20
Para migrantes de otros países, Chile ha creado una nueva categoría de visas temporarias
que solo se pueden solicitar desde afuera del país. Estas son las visas de oportunidades, de
orientación internacional y de orientación nacional. Cada visa dura un año con la posibilidad de
una prórroga de un año. La visa de oportunidades es para cualquiera que quiera entrar y trabajar
en Chile por un máximo de dos años y el formulario que se debe llenar para solicitarla es muy
parecido al del “Federal Skilled Worker Program” de Canadá. Cada postulante debe certificar su
nivel de educación, comprobar su conocimiento de español, y confirmar su edad, para así ganar
“puntos” en un sistema más bien competitivo. Este proceso premia a los migrantes que piensan ir
a los lugares remotos de Chile a emprender negocios. Para la mayoría, la capital de Santiago es
la única opción para conseguir un trabajo con un sueldo decente. En el formulario, los que
escogen la Región Metropolitana como su destino principal reciben 0 puntos.
21
Tabla 6
Fuente: Departamento de Extranjería y Migración, Gobierno de Chile. 2018. Visa de Residencia Temporaria de
Oportunidades. Pág 5. https://www.extranjeria.gob.cl/media/2018/08/20180801-Visa-Oportunidades.pdf
Las visas de orientación internacional y nacional son para los migrantes con altos niveles
de estudios. Para la de orientación internacional, el postulante debe poseer un título de posgrado
de una de las mejores 150 universidades del mundo. Para la de orientación nacional, el
postulante debe contar con un título de posgrado de una universidad chilena y el deseo de
trabajar y emprender en el país.
Lo bueno que ha salido de este orden ejecutivo es el proceso de regularización. La
primera ola de este proceso empezó el 23 de abril de 2018, permitiendo que los migrantes que
han entrado a Chile de forma irregular reciban amnistía y una visa temporaria válida. Este
proceso finalizó el 23 de julio de 2018, y el Departamento de Extranjería y Migraciones estará
otorgando visas hasta el 22 de julio de 2019 para los que se inscribieron.
Un gran enfoque del proyecto es crear nueva institucionalidad acorde con los tiempos. Se
propone establecer un Consejo de Política Migratoria, cuyo objetivo será formular y actualizar
22
sistemáticamente la política vigente dependiendo de los cambios demográficos. Se busca
reemplazar al Departamento de Extranjería y Migración con un Servicio Nacional de
Migraciones que cuente con la capacidad y recursos para llevar a cabo el deber de gestionar
trámites y relacionarse con los migrantes, promoviendo sus derechos y obligaciones.
El 16 de octubre de 2018, el Gobierno de Chile anunció un “plan de retorno humanitario”
solo para los migrantes haitianos que desean regresar a su país de origen. Mientras la iniciativa
parece ser beneficiosa, requiere que el haitiano, aunque nunca haya delinquido o cometido un
delito en su vida, se comprometa a permanecer fuera de Chile por al menos nueve años. María
Emilia Tijoux, socióloga de la Universidad de Chile, critica al Estado chileno al decir, “Si lo
pienso más desde la vida cotidiana o de los afectos, se construye un sentido común en la
sociedad que va a decir ‘qué mal que está la gente, que bueno que es el Gobierno que los pone en
un avión, que no van a pagar, que los regresa’. ¿Pero para qué? ¿Qué les espera allá? No se ha
pensado sobre lo que le pasa a un ser humano cuando ve fracasado algo y que tiene que regresar
con toda su familia” (Rivera 2018). Aunque sea la decisión del migrante si quiere irse o no, ¿por
qué el Gobierno no ha ofrecido este plan para alguna otra comunidad? ¿Habrá un plan de retorno
para los venezolanos cuando el país recupere la democracia? Cuando le pregunté acerca del plan
de retorno humanitario, Alvéstegui me hizo la pregunta, “¿Por qué a ti no te hicieron un plan de
retorno? Esto es claramente un asunto de prejuicios basados en el origen del migrante”.
Lo anterior nos lleva a los programas y servicios sociales que el Gobierno de Chile ha
ofrecido a los migrantes. Pero ¿cómo responden las propuestas a los desafíos, en términos de la
Agenda 2030?
III.1.1 Protección social
La protección social es un conjunto de respuestas y un deber del Estado frente a situaciones que
ponen a sus habitantes en riesgo de vulnerabilidad. Idealmente, el derecho a la protección social
es un derecho que se puede exigir. Basándome en las entrevistas con Carolina Stefoni y Ariel
Alvéstegui, Chile claramente tiene mucho trabajo para mejorar el acceso a la protección social en
sus políticas. Carolina Stefoni ha dicho que “La lucha de los derechos es histórica”, y Ariel
Alvéstegui propone que la lucha por los derechos ha sido ardua incluso para los ciudadanos
chilenos. Marta Rangel incluso recalca lo fundamental de la Agenda 2030, que “nadie se debe
quedar atrás”. En lo esencial, Chile no hace diferencias en el tratamiento de extranjeros versus
nacionales, garantizando el acceso a educación básica y salud pública a los menores de edad y
mujeres embarazadas. Aunque estos son buenos avances, el Estado chileno aún no reconoce a la
población migrante como un grupo vulnerable.
Entonces, como señala María de las Heras, “cabe preguntarse si la migración constituye
para el Estado una vulnerabilidad en sí y, en caso afirmativo, si la falta de una política social es
entonces el reflejo de una decisión de política pública, o si, sencillamente, obedece a una falta de
priorización del fenómeno de la migración” (de las Heras 2016). El Estado debe apoyar al
migrante durante sus varias fases, incluyendo el ingreso al país, la permanencia y la salida. El
Estado debe garantizar los estándares mínimos para que los migrantes puedan educarse sobre
23
cuáles son sus derechos y cómo pueden exigirlos. En este caso, uno de los derechos
fundamentales es el acceso a la protección social.
Carrasco y Suárez recalcan que “las mayores brechas de inclusión entre la población
local y las personas migrantes se presentan principalmente en tres indicadores: hacinamiento,
afiliación al sistema de salud y asistencia escolar, siendo los inmigrantes recientes los más
afectados” (CEPAL 2018b). Utilizando como base los datos del Banco de Datos de Encuestas de
Hogares de Chile, los recién llegados constituyen una diferencia de 11 puntos porcentuales en
hacinamiento en comparación con los nacionales y residentes permanentes, explicándose por un
menor acceso a beneficios de protección social, como el subsidio de la vivienda y una falta de
participación en el mercado inmobiliario. Estos migrantes recién llegados no tienen el derecho a
acceder estos servicios por ley, hasta que cumplan dos años dentro de Chile y puedan optar por la
residencia permanente.
III.1.2 Acceso a educación, seguro médico, AFP (pensiones), participación civil
Siguiendo la misma línea de lo anterior, en cuanto a acceso al sistema de salud, las personas
migrantes en Chile generalmente enfrentan dificultades para acceder seguro estatal y seguro
privado debido a complejidades administrativas. De nuevo, el sistema no se ha adaptado bien
para facilitar la inserción de migrantes a la sociedad, especialmente cuando se trata de establecer
proceses claros y directos.
Existe una gran diferencia en niveles de asistencia escolar entre los migrantes recién
llegados a Chile en comparación con los migrantes antiguos y ciudadanos chilenos. Es curioso
este dato ya que los migrantes recientes generalmente tienen mayores niveles de educación en
comparación con la población local. Suárez y Carrasco plantean que “En ese sentido, es probable
que la brecha esté relacionada a aspectos de formalidad y calidad del trabajo, que tal como se
planteó anteriormente, mejora a medida que transcurren los años de residencia en el país”
(CEPAL 2018b). Carolina Stefoni también comenta en su entrevista que depende mucho del
tiempo que lleven dentro de Chile si logran insertarse o no.
El Gráfico 4 muestra que en cuanto a acceso a AFPs (pensiones) y participación civil, no
hay brechas significativas entre migrantes recientes, antiguos y ciudadanos chilenos.
24
Gráfico 4
Fuente: Carrasco, Ignacio y José Suárez. 2018b. Migración internacional e inclusión en América Latina. Serie
Políticas Sociales No. 231. Pág 30. Publicaciones de la CEPAL. Santiago.
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43947/1/S1800526_es.pdf
En Gráfico 4 vemos que el acceso a servicios básicos está claro, igual que niveles de
desempleo y la afiliación al sistema de pensiones (AFP). Pero, si se consideran las diferencias
entre algunos de los beneficios de los migrantes antiguos versus los migrantes recientes,
encontramos que Stefoni tiene razón en su argumento que la temporalidad tiene mucho que ver si
el migrante está en una situación estable o inestable, es decir, si son regulares y pueden recibir
acceso a la seguridad social. Una situación estable incluiría tanto acceso a estos indicadores de
inclusión como lo tienen los locales y migrantes antiguos. Ahora que está cambiando el sistema,
será difícil saber si el proceso facilita o impide el acceso a la protección social.
25
IV. DISCUSIÓN Y CONCLUSIÓN
Esta práctica profesional tuvo como su objetivo principal crear y llevar a cabo un proyecto de
investigación que aborda los nuevos flujos migratorios en Chile, evaluando a la vez las nuevas
propuestas para reformar políticas públicas e institucionalidad vigentes en el país. La
investigación consta de una contextualización jurídica e histórica de la situación, una descripción
de la institucionalidad vigente y los desafíos recientes de la migración y las propuestas en
discusión para cambiar esas políticas e institucionalidad. A través del reporte empleo una
metodología mixta con entrevistas estructuradas y datos del Censo y del Departamento de
Extranjería y Migración para iluminar los nuevos desafíos de esta población migrante masiva y
reciente.
¿Cuál es el contexto histórico y cultural de Chile en términos de migración y relaciones raciales?
La sociedad chilena contemporánea se enfrenta con conflictos históricamente arraigados
en las relaciones raciales. Antes de los años 90 no se veían personas con colores de piel
drásticamente diferentes a los demás. O eran blancos o eran medio indígenas o morenos, pero
nunca tan negros como algunas comunidades migrantes más recientes. Siempre había un
incentivo a “mejorar la raza”, algo que pasaba en toda Latinoamérica donde las personas de piel
morena o negra debían buscar personas con tonos de piel más claros para empezar una familia.
Este “blanqueamiento” ha valorado ciertos fenotipos y a la vez posiciona a alguien que posee
estas cualidades en una mejor situación social. Como afirman Rangel y Alvéstegui, el Estado
chileno hace políticas basadas en una serie de asunciones que los haitianos actúan de cierta
manera o son susceptibles a discriminación por su nacionalidad y situación socioeconómica. El
Estado ha reconocido que a los haitianos les ha costado más de lo normal integrarse a la sociedad
porque no tienen acceso a los mismos beneficios que los migrantes de otros países. En vez de
tratar de crear instancias que los apoyen, ha creado políticas que los expulsan, por un miedo al
“otro” desconocido. Constituyen un “otro” que no habla el mismo idioma y físicamente no se ve
como los demás.
¿Cuál es el marco institucional y legal que existe en Chile y qué tan adaptada está para recibir a
migrantes?
Por ahora existe un marco institucional débil en Chile que está a punto de cambiarse. Ya
de partida existe una tensión entre partidos políticos, la cual ha impedido la aprobación de una
nueva ley migratoria. Chile sigue con una Constitución pinochetista, con un enfoque claro en la
seguridad nacional en vez de los derechos humanos. El Departamento de Extranjería y Migración
es la institución principal encargada de otorgar visas y permisos de residencia, y cuenta con
escasos recursos para servir una población migrante exponencialmente creciente. La creación de
dos nuevas instancias, el Consejo para Política Migratoria y el Servicio Nacional de
Migraciones, puede ser positiva para el país, pero depende mucho de cómo vayan evolucionando
en términos de fundamentos. El Estado tendrá que invertir más dinero en estas nuevas
instituciones, especialmente en el Servicio Nacional de Migraciones, si esperan que cada
migrante reciba la atención que merece.
26
¿Cuáles han sido los rasgos y desafíos de los flujos migratorios en Chile en los últimos 4 años?
Los rasgos de los flujos migratorios han cambiado bastante durante los últimos 4 años.
Vemos que hay un incremento marcado en los migrantes provenientes de Venezuela y Haití,
mientras que las migraciones de países vecinos siguen ocurriendo, pero son menos frecuentes y
sorpresivas. Esta nueva población migrante cambia completamente el escenario migratorio para
Chile, y es imprescindible que empiece a contemplar la situación actual de cada país y qué ha
producido cambios tan drásticos. La migración sigue siendo un fenómeno global, un desafío de
cada república, pero Chile debe analizar su situación particular para atender mejor a sus nuevas
comunidades migrantes.
¿Qué es lo que se está discutiendo para cambiar ese marco institucional y en qué medida estas
iniciativas corresponden a la Agenda 2030?
La Agenda 2030 de las Naciones Unidas tiene como objetivo que “nadie se puede quedar
atrás”, y de las 17 metas ambiciosas hay 2 muy relevantes a la realidad migrante: trabajo decente
y crecimiento económico y reducidas desigualdades, meta 8 y 10 respectivamente. Carlos
Maldonado Valera ha compilado un cuadro con las metas principales relacionadas con el
bienestar del migrante. Marta Rangel afirma que claramente las recientes iniciativas del
Gobierno de Chile no incluyen ni reconocen los objetivos de esta Agenda, pues se enfoca más en
la seguridad nacional en vez de los derechos de las personas migrantes. Pareciera que Chile sigue
el camino de muchos países con administraciones conservadoras: Los Estados Unidos, Brasil,
México, entre otros que han restringido quien puede migrar.
IV.1 La relevancia del proyecto a nivel global
Mi proyecto de investigación es importante para el campo de estudios latinoamericanos
en que cierra la brecha entre estudios de desarrollo y transnacionalismo, estimulando mi propio
interés en estudios de demografía y población, cuestionando cómo identidades varían a través de
los espacios, y cómo se puede atender mejor a los migrantes para garantizar sus derechos
básicos. No solo en términos de trabajo, sino también que muchas veces están excluidos de los
círculos sociales y hay poca integración social. Por lo general no existen comunidades de apoyo
para ellos, con la excepción de unas pocas ONGs (por ej. la ONG Byenvini Chile) que se han
dedicado al empoderamiento de esta gente.
Espero que este trabajo sea un momento de reflexión en varios asuntos críticos que ahora
amenazan nuestro mundo moderno: racismo, transnacionalismo, migración, entre otros. A mi
parecer, Chile sigue una tendencia mundial que favorece un conservadurismo que impide la
migración y enfatiza que migrar no es un derecho universal de las personas. Los Estados Unidos
y Brasil ahora son ejemplares de administraciones que han tratado de restringir migraciones que,
tal vez en otras administraciones, hubieran sido regulares, justas y necesarias.
IV.2 Recomendaciones para la política pública
Existen varias políticas públicas sobre la migración de países que han adaptado su legislación a
principios del siglo XXI. Estas políticas reconocen y se hacen cargo de los nuevos desafíos
27
migratorios que nos afligen como sociedades en la actualidad. Por ejemplo, en España, la Ley
Orgánica 4/2000 dice que “Los extranjeros gozarán en España de los derechos y libertades
reconocidos en el Título I de la Constitución en los términos establecidos en los Tratados
internacionales, en esta Ley y en las que regulen el ejercicio de cada uno de ellos. Como criterio
interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce
esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles” y exige a las Administraciones Públicas
cumplir con el objetivo de la integración plena a la sociedad española. Los migrantes, sin
importar su situación migratoria, tienen el derecho a documentación, educación básica,
sindicación, asistencia sanitaria, entre otros.
En Argentina, la Ley N.º 25.871 de 2003 fue novedosa y reemplazó la anterior ley de
migraciones también conocida como Ley Videla, una política de los tiempos de la dictadura. Esta
nueva ley tiene como primer objetivo “Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las bases
estratégicas en materia migratoria, y dar cumplimiento a los compromisos internacionales de la
República en materia de derechos humanos, integración y movilidad de los migrantes”. Además,
esta ley se compromete con la idea de que “El derecho a la migración es esencial e inalienable de
la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y
universalidad”. Asegura el derecho a la reunificación familiar, la igualdad entre nacionales y
extranjeros y el acceso a servicios de educación y salud sin tener en cuenta la regularidad o
irregularidad migratoria de las personas migrantes.
Uruguay cuenta con una política migratoria bastante enfocada en los derechos de los
migrantes. La Ley N.º 18.250 de 2008 sostiene que como fundamento “El Estado uruguayo
garantizará a las personas migrantes los derechos y privilegios que acuerden las leyes de la
República y los instrumentos internacionales ratificados por el país”. Reconoce expresamente,
además, los derechos de los migrantes y sus familias a la salud, trabajo, seguridad social,
vivienda y educación al mismo nivel que los nacionales. Un decreto que modifica esta ley del
año 2009 fortalece aun más la garantía de estos derechos, por ejemplo, en respecto a la salud,
“Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley Nº 18.211, la irregularidad migratoria
no constituirá obstáculo para el acceso a prestaciones integrales de salud a través de las entidades
que integran el Sistema Nacional Integrado de Salud, en las condiciones previstas en el artículo
anterior del presente decreto”.
El sistema migratorio de Canadá también tiene sus puntos positivos, aunque el país
cuenta con barreras naturales geográficas que ayudan a evitar migraciones irregulares. Sin
embargo, Canadá ha sido relativamente acogedor con las personas buscando asilo y mejores
oportunidades laborales, especialmente si tienen altos niveles de estudios. El migrante que quiere
residir en Canadá debe postular antes de irse, un proceso parecido al de los Estados Unidos, pero
una vez establecido en Canadá el migrante tiene muchas más oportunidades para prosperar,
gracias al aporte del Estado. Deborah Meyers del Migration Policy Institute comenta que "El
gobierno canadiense tiene más programas sociales para acoger a los migrantes y ayudarlos a
establecerse que en los Estados Unidos”, especialmente con clases de lenguaje (inglés y francés)
y el acceso a salud pública y seguridad social (Smick 2006)11. Los Estados Unidos, en
11 Mi traducción.
28
comparación, requiere una declaración jurada que el migrante que busca beneficios migratorios
no va a terminar siendo dependiente de gastos sociales del Estado.
El reconocimiento de los derechos universales de los migrantes, acorde con pactos y
sugerencias de las organizaciones internacionales, es algo que claramente falta en la política
migratoria chilena contemporánea. Encuentro que una buena política migratoria no discrimina
arbitrariamente en base de país de origen o situación económica. Las medidas que han impuesto
Argentina y Uruguay son especialmente importantes ya que ambas leyes son modernas,
reconociendo el desafío de nuevas oleadas migratorias que inevitablemente pueden aparecer en
el futuro. Garantizar el goce de derechos de los nacionales y extranjeros de un país debe ser el
primer enfoque de cualquier proyecto de ley. La ley debe juzgar a quienes tienen antecedentes
criminales comprobados por su país de origen y debería haber una manera de identificar a estas
personas antes de que migren al destino. Sin estos antecedentes comprobados y revisados, el
Estado no puede hacer generalizaciones de personas que vienen de un país empobrecido o
plagado por violencia política, sea cual sea el caso, porque la mayoría de migrantes siempre
migra en búsqueda de una mejor calidad de vida. Los requisitos y normas también deben ser
claros, escritos en un lenguaje que todos puedan entender, y debe haber varias versiones de éstos
disponibles en diferentes idiomas.
Propongo que la política migratoria debe, en primer lugar, reconocer los derechos
fundamentales de los migrantes y sus familias, acorde con lo que nos sugieren la OIM y las
Naciones Unidas. Debe incluir claras y directas instrucciones de cómo las personas migrantes
pueden acceder a servicios de salud, educación, pensiones y trabajo. Además, sus situaciones,
sean regulares o irregulares, no deben interferir en los servicios que pueden acceder. Las
generalizaciones dirigidas a ciertas poblaciones de migrantes muchas veces son erradas, pues sin
comprobación y evidencia de delitos criminales, es mucho más probable que el migrante vaya en
búsqueda de mejores oportunidades laborales para poder apoyar sus familias.
Chile es un país con una autoridad gobernante en transición, especialmente en temáticas
migratorias. Ahora el país se enfrenta con el desafío de balancear la garantía de los derechos de
todos los migrantes y seguridad nacional de todos y no solo unos pocos, como sugieren las
nuevas políticas públicas. Lógicamente, los cambios recientes han provocado un cambio en la
gente y el estereotipo del migrante típico en Chile (i.e. una peruana que trabaja en servicios
domésticos y busca oportunidad en un país vecino versus un abogado venezolano profesional
que busca evadir el régimen autoritario de Maduro en Venezuela). Hasta ahora no hay indicio de
que la migración vaya a disminuir, por lo tanto, Chile necesita reinventar su política e
instituciones para atender mejor a los migrantes que recibe, sobre todo asegurando los derechos
de las personas antes de asumir que amenazan la seguridad nacional.
En fin, el gran desafío para el Estado chileno es crear instancias de protección social que
ofrezcan apoyo a los migrantes y en sus varias fases del proceso de migración, de una manera
que quieran permanecer en el país. Si logran integrarse a la sociedad, podrán realizar sus sueños
de vida y aumentar la productividad nacional.
29
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar, quiero agradecerle al Center of Latin American Studies at the University of
Florida por fomentar un ambiente de constante aprendizaje, convivencia y cariño. Todos mis
profesores y colegas han influido mi trabajo de alguna manera u otra, siempre de manera positiva
y constructiva. También cabe mencionar su apoyo financiero para que yo pudiera al final llevar a
cabo este proyecto.
Agradecimientos especiales van para los miembros del comité: Dr. Philip Williams, director del
Center of Latin American Studies y Dra. Marianne Schmink, profesora distinguida del Center.
Gracias por sus valiosas contribuciones a este documento y el legado que han dejado en UF.
Gracias a los oficiales y consultores de la CEPAL por su tiempo y disposición para ayudarme
con este proyecto (sea con apoyo intelectual o personal). En especial quiero agradecer a mi
supervisor, Carlos Maldonado (DDS), Jorge Martínez (CELADE), José Suárez (DDS), Gabriel
Kattan (DDS), Marta Rangel (DDS), Dante Epifani (DDS), Carlos Kroll (DDS), Diego Messina
(RRNN), Rubén Contreras (RRNN), Jessica Agboola (DDS), Susie Campbell (Economía y
Comercio) y muchos más. Gracias también a los entrevistados Carolina Stefoni (UAH), Ariel
Alvéstegui (Sociólogo U de Chile) y Claudy Autemps.
Finalmente, gracias a Mauro, mi pololo, mejor amigo y futuro marido. Your unconditional love
and support have made this experience unforgettable and I couldn’t have done it without you.
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33
ANEXO 1. TRANSCRIPCIÓN DE ENTREVISTAS.
Preguntas
Para Marta Rangel (especialista en raza, afrodescendientes y protección social):
1. Sabemos que la raza biológicamente no existe. Sin embargo, la raza como construcción social
sigue siendo un factor potente que muchas veces fortalece una jerarquía social. ¿Cómo se
experimenta “raza” en Chile y cómo ha evolucionado esa experiencia en los últimos 4 años?
2. Durante los tiempos de la Colonia, aproximadamente 6000 esclavos africanos fueron traídos a
Chile a través del Valle de Aconcagua. Curiosamente, Chile fue uno de los primeros lugares
donde abolieron la esclavitud pues estructuralmente la economía no dependía de ella. ¿Cree que
el aislamiento de Chile en términos raciales y la creación de una homogeneidad racial chilena
han contribuido al racismo que existe hoy en día?
3. ¿Cómo ayudan las organizaciones étnicas a promover la inclusión de la identidad negra en
Chile? ¿En el resto de Latinoamérica?
4. En su opinión, ¿qué se debe hacer para eliminar la discriminación tanto en las políticas
públicas como en la sociedad civil?
Entonces, a Carolina Stefoni, a Ariel Alvestegui y a Marta Rangel les hice estas preguntas (todos
especialistas en migración y transnacionalismo en alguna capacidad):
1. En términos migratorios, Chile fue caracterizado por ser más bien un país expulsor durante la
dictadura, y volvió a ser receptor a fines del siglo XX. Tomando en cuenta la evolución de
oleadas migratorias, ¿cómo se ha adaptado la ley para brindar apoyo a migrantes en general?
2. ¿Cómo se compara la calidad del nuevo proyecto de ley en Chile con la Agenda 2030? ¿La
nueva ley de migración cumple con aspectos de la Agenda 2030 y en qué manera rechaza la idea
de inclusión?
3. Los expertos dicen que el enfoque del nuevo proyecto de ley busca un balance entre seguridad
y derechos. ¿Cree que incluye más medidas de seguridad o de derechos?
4. Al nuevo proyecto le han criticado por ser discriminador, arbitrario y hasta racista en algunas
partes. ¿Qué opina acerca de las nuevas normas específicamente dirigidas a migrantes haitianos?
5. ¿Cómo interpretan “seguridad” y “derechos” los políticos? O sea, el Estado parece querer
garantizar los derechos básicos a los migrantes, pero algunas partes del proyecto carecen de
sustancia en materia de protección social (por ej. acceso a servicios de salud). Cito Artículo III.2
del nuevo proyecto: “Los extranjeros con menos de dos años de permanencia en Chile no pueden
optar a ciertos beneficios de seguridad social de cargo completamente fiscal”.
34
6. Históricamente, la migración en Chile fue feminizada por mujeres de países vecinos que
venían en búsqueda de oportunidades labores en el sector doméstico. Este no ha sido el caso para
los haitianos, quienes cuentan con una mayoría masculina. ¿Por qué?
Entrevistas
De los tres entrevistados, entrevisté primero a Marta Rangel en una oficina de la CEPAL el 26 de
junio a las 6 de la tarde, aproximadamente. Todos ya se estaban preparando para irse del trabajo,
mientras Marta alegremente se acercó a mi escritorio para que la entrevistara. Había un aire de
desesperación en la oficina, ya que algunos ya se habían ido temprano. Escogimos el lugar para
hacer la entrevista que, por casualidad, era la oficina de uno de los oficiales de la división que ya
se había ido a su casa. Nos sentamos juntas como si estuviéramos trabajando en una tarea
compartida. Muy atentamente Marta me señaló con sus ojos que estaba lista para la primera
pregunta.
Julia Lindberg (JL): Sabemos que la raza biológicamente no existe. Sin embargo, la raza como
construcción social sigue siendo un factor potente que muchas veces fortalece una jerarquía
social. ¿Cómo se experimenta “raza” en Chile y cómo ha evolucionado esa experiencia en los
últimos 4 años?
Marta Rangel (MR): Yo llegué a Chile hace 21 o 22 años y uno no veía nada de color en la calle,
no había ninguna persona afro. Una sola vez vi a una persona. Pero todos eran blancos o medio
indígenas, aunque no se veían así. El chileno, en mi concepción, se ve blanco o europeo. En los
últimos años principalmente con la migración haitiana ahí salgo y voy contando. Miro alrededor
del paradero de la micro cerca de mi casa y veo 20 personas. De esas 20, 15 son afros. La
mayoría haitiana… Al chileno le gusta que las personas negras estén fuera de su país. Adentro no
están acostumbrados. No sé si has visto en las redes sociales, pero he visto muchos videos de
chilenos insultando a haitianos. Usan palabras que ponen al haitiano en una posición inferior
porque piensan que “el haitiano” no entiende castellano. Y al final, descubren que la persona es
un brasileño que entiende el castellano… Yo creo que el chileno no está acostumbrado a convivir
diariamente. Y lo que me da más pena es que la gran mayoría de haitianos que llega termina en
posiciones de trabajo subalternas. Entonces quizá va a ser más difícil porque va a haber una
dependencia a ellos por desempeño en tareas subalternas. Y por eso creen que pueden tratar mal
a esas personas.
JL: Pero a lo mejor el inmigrante haitiano no tiene tantos estudios avanzados como el caso de un
inmigrante…
MR: Pregunta a José Ignacio porque él tiene los datos, pero los haitianos tienen más estudios que
el promedio chileno.
JL: Durante los tiempos de la Colonia, aproximadamente 6000 esclavos africanos fueron traídos
a Chile a través del Valle de Aconcagua. Curiosamente, Chile fue uno de los primeros lugares
donde abolieron la esclavitud pues estructuralmente la economía no dependía de ella. ¿Cree que
35
el aislamiento de Chile en términos raciales y la creación de una homogeneidad racial chilena
han contribuido al racismo que existe hoy en día?
MR: Sí, yo creo que sí. Todos están acostumbrados a solo ver personas de su color o indígena
que es la mezcla del europeo con la indígena de aquí… los chilenos se sienten como los ingleses
de Latinoamérica…como te digo aquí la migración y el racismo están muy relacionados. Hay
mucha gente que piensa que ya no puede llegar más afros para no empeorar la raza.
JL: En términos migratorios, Chile fue caracterizado por ser más bien un país expulsor durante la
dictadura, y volvió a ser receptor a fines del siglo XX. Tomando en cuenta la evolución de
oleadas migratorias, ¿cómo se ha adaptado la ley para brindar apoyo a migrantes en general?
MR: Tengo entendido que hay una ley de la época de la dictadura. Y que esta ley ya no sirve
para la realidad que tenemos hoy día. Pero incluso el proyecto de ley que está en discusión, las
personas que son expertas en el tema están diciendo que la ley está mala. La nueva ley no respeta
los derechos de los migrantes. Lo único que yo sé que te puedo comentar es que para los
venezolanos hay una visa democrática que pueden venir y pedir un año más de estadía. Los
haitianos tienen que pedir su visa allá en Haití, llegar aquí, estar 3 meses… es peor todavía. No
solo es una cosa abiertamente racista, es abiertamente de derecha. Para los venezolanos pueden
venir hasta que caiga el régimen de Maduro, entonces pueden irse.
JL: ¿Cómo se compara la calidad del nuevo proyecto de ley en Chile con la Agenda 2030? ¿La
nueva ley de migración cumple con aspectos de la Agenda 2030 y en qué manera rechaza la idea
de inclusión?
MR: Mira, la ley no alcanza a incluir cosas de la Agenda 2030 porque la Agenda 2030 es una
agenda de igualdad para el desarrollo sostenible con equidad. Y es una agenda donde nadie
puede quedar atrás. Ya de partida hay una cosa aquí en Chile que choca.
JL: ¿Cómo ayudan las organizaciones étnicas a promover la inclusión de la identidad negra en
Chile? ¿En el resto de Latinoamérica?
MR: Creo que son fundamentales e incluso debe haber más. Es imposible intentar resolver el
problema del racismo solo desde la perspectiva del Estado. Es imposible. Entonces, las
organizaciones que existen son pocas, hay que cuidar porque tienen conflictos entre sí también.
Yo creo que la sociedad civil, a través de sus organizaciones, tiene un rol fundamental en la
lucha contra el racismo. El Estado no solo tiene que conquistar, tiene que mantener conquistado.
Es una lucha permanente de la sociedad civil.
JL: ¿Pueden los gobiernos en algún momento reconocer los objetivos de estas organizaciones?
MR: Tienen que reconocerlos, creo. Si el Estado llega a hacer algo, depende de la sociedad civil.
JL: En su opinión, ¿qué se debe hacer para eliminar la discriminación tanto en las políticas
públicas como en la sociedad civil?
MR: Mira, yo creo que hay una parte del chileno que siente pena. Pero hay otros que son
racistas. Yo creo que es variable, y en general que las personas que son afro han sufrido
36
discriminación. No sé. El Estado chileno se siente presionado por una gran cantidad de migrantes
negros. Al principio las normas eran más o menos equitativas, pero ahora que hay bastantes
afros, haitianos específicamente (porque no habría tantos problemas si fueran brasileños) ya que
son bastante negros de apariencia, están preocupados. Como tú ya viste en la Minuta, solo
restringe a los haitianos. ¿Por qué? No hacen lo mismo con los otros. Tiene que ser raza. No
tengo duda. Pero para la Agenda 2030 es inaceptable una política de Estado que sea racista. No
sé cómo van a imponer su visión racista y que no sea racista. De partida, necesitamos mucha
educación.
La tarde en que entrevisté a Carolina Stefoni, académica de la Universidad Alberto
Hurtado que ha trabajado harto el tema de la migración en Chile, recorrí las calles de Santiago
Centro buscando un edificio antiguo con un letrero que decía “Sociología” en el barrio
universitario. Esa tarde del 3 de julio me encontré con una puerta chiquita vigilada por un
guardia. Una vez que le dije a qué había venido, me dejó pasar y subí al segundo piso. En una de
las oficinas estaba Carolina esperándome tranquilamente. Me senté al frente de su escritorio, la
saludé y le pedí permiso para grabar nuestra charla.
Julia Lindberg (JL): En términos migratorios, Chile fue caracterizado por ser más bien un país
expulsor durante la dictadura, y volvió a ser receptor a fines del siglo XX. Tomando en cuenta la
evolución de oleadas migratorias, ¿cómo se ha adaptado la ley para brindar apoyo a migrantes en
general?
Carolina Stefoni (CS): La ley se ha adaptado muy poco porque seguimos funcionando con la
misma ley del 75. Entonces, ha habido un par de modificaciones menores, pero no. No ha habido
una gran adaptación.
JL: Al nuevo proyecto le han criticado por ser discriminador, arbitrario y hasta racista en algunas
partes. ¿Qué opina acerca de las nuevas normas específicamente dirigidas a migrantes haitianos?
CS: Porque son dos cosas: una es el proyecto de ley y otra es la medida administrativa. Con
respecto a las medidas administrativas, el caso de las visas de haitianos, hay varias
organizaciones y personas que dicen que discriminan a los haitianos porque le ponen una visa
consular de turismo, y bueno, ahora empieza también el proceso de reunificación familiar que
son muy pocas visas en comparación con la cantidad de migrantes que hay. Entonces, en
realidad… son 10 mil visas al año, pero son muchos más los haitianos que hay. Entonces,
evidentemente discrimina…
JL: Los expertos dicen que el enfoque del nuevo proyecto de ley busca un balance entre
seguridad y derechos. ¿Cree que incluye más medidas de seguridad o de derechos?
CS: Es que es una tensión que está en todos los proyectos de ley, en todas las legislaciones, no
hay país que no esté en esa tensión. Si está de acuerdo más con un lado u otro, en mi opinión,
está más bien protegiendo la seguridad que los derechos porque… O sea, se enuncian muchos
derechos, pero hay un montón de condicionantes para ejercer esos derechos. Entonces ahí es
donde se cae y no pueden proteger al migrante de una manera adecuada.
37
JL: La siguiente pregunta, de hecho, cae en esa misma línea… ¿Cómo interpretan “seguridad” y
“derechos” los políticos? O sea, el Estado parece querer garantizar los derechos básicos a los
migrantes, pero algunas partes del proyecto carecen de sustancia en materia de protección social
(por ej. acceso a servicios de salud). Cito Artículo III.2 del nuevo proyecto: “Los extranjeros con
menos de dos años de permanencia en Chile no pueden optar a ciertos beneficios de seguridad
social de cargo completamente fiscal”.
CS: Hoy día la gente que está en el gobierno está convencida de que sí protege los derechos por
que se garantizan el acceso a la salud, el acceso a la educación, el acceso a la seguridad social en
general para los migrantes regulares e incluso para los migrantes irregulares. Entonces si tú les
preguntas a ellos van a decir que sí, pero son las condicionantes que vienen para ejercerlos. Y
además trata del problema de establecer criterios tan rígidos en la entrada y que hoy día puedes
cambiar de visa. La migración en Chile es latinoamericana, es una migración que está en una
situación igual de precariedad, mercados laborales informales, etc. Entonces, la posibilidad de
que el migrante que quiere llegar lo haga como dice la ley es muy difícil porque está pensada esa
ley para un migrante de sectores medios que pueda acceder a un contrato, tramitar el origen y
todo. Pero va a seguir, o sea, porque eso no va a resultar así, va a seguir habiendo migraciones
irregulares y la ley no contempla nada para la migración irregular. Entonces, los va a dejar en
una situación muy compleja.
JL: A través del trabajo académico que Ud. ha hecho, ¿encuentra que los migrantes
transnacionales son felices en Chile? ¿Por qué sí o por qué no?
CS: Oh, qué difícil saber si son felices o no. Creo que hay ratos de felicidad, de echar de menos,
hay de todo mezclado. Ahora, pienso que en general la mayoría de los migrantes… pienso que
pueden estar mejor que en su país de origen. No quiero decir todos los migrantes, probablemente
hay migrantes que a ellos les ha resultado mucho más difícil insertarse económicamente,
laboralmente que quizás tenían muchas más expectativas. Va a depender de dónde estabas, las
expectativas que tenías y la capacidad de lograr esas expectativas. No es sí o no en el fondo. Si
están en una situación de mucha vulnerabilidad y mucha precariedad y la salida era lo única que
había como posibilidad, y bueno, acá lograste más o menos estabilizarte vas a estar mejor. Pero,
si tenías una situación más o menos estable y quisiste salir para mejorar esa situación y no lo
lograste entonces, eso va a decir… Yo creo que también depende de la cantidad de tiempo que
lleven, alguien que ha migrado recientemente siempre está en una situación más precaria. Si han
pasado 5 años y lograste conseguir un trabajo, bueno puede ser que estés mejor. Las
percepciones van cambiando a partir de la trayectoria que vas teniendo.
JL: Históricamente, la migración en Chile fue feminizada por mujeres de países vecinos que
venían en búsqueda de oportunidades labores en el sector doméstico. Este no ha sido el caso para
los haitianos, quienes cuentan con una mayoría masculina. ¿Por qué?
CS: Porque es una migración más lejana, riesgosa, más cara, entonces creo que eso ayuda a que
sea más bien masculina. En general migraciones de países más cercanos pueden ser femeninas.
El hecho de no hablar el mismo idioma, es difícil el tema de la inserción, entonces en una
situación familiar es probable que salga antes el hombre. Tiene que ver con redes sociales y
38
formas de tomar las decisiones internamente dentro de las comunidades, de las familias, quien
migra, quien no migra, las posibilidades laborales que hay en Chile. No sé si, por ejemplo, las
mujeres haitianas han logrado insertarse en el trabajo doméstico, probablemente no por el tema
del idioma y todo eso. Entonces, si no se insertan, si no hay un enganche rápido con el trabajo
doméstico, la migración va a ser menos femenina. Porque tiene que ver con las opciones en los
mercados laborales.
JL: En su opinión, ¿Chile trata bien a los migrantes? ¿Qué se debe hacer para eliminar la
discriminación tanto en las políticas públicas como en la sociedad civil?
CS: No es una cosa de trato, me parece que el punto es si se les reconocen los derechos y
principios de igualdad. Si no se les reconocen los derechos estamos muy mal. Y creo que ese es
el caso. Entonces, si es que no se implementan los mecanismos, por ejemplo, para que puedan
insertarse bien en los mercados laborales, para que se les reconozcan sus estudios, etc. esos
temas son importantes de considerar en la política pública. O sea, garantizar principios de
igualdad y el acceso a todos los servicios en igual de condiciones.
JL: ¿Cuánto tiempo cree que Chile se va a demorar en reconocer esos derechos?
CS: Bueno, la lucha de los derechos es histórica. Entonces, a quien se les reconocen los derechos
porque claro, si dicen para la migración regular y solo los que entran como regulares van a tener
un montón de derechos, pero ¿qué pasa con todo el resto? ¿Qué están entiendo por migración, si
que es toda la migración o solo la migración regular? La migración regular en general tiene
menos problemas. Pero si crece la migración irregular y no hacemos nada porque pensamos que
no deberían estar acá, que se tienen que devolver, que tenemos que deportar. Es un área de
oscuridad desde la política pública no se implementan mecanismos para regularizarlos. Eso
genera mucho costo social, mucha no inserción, exclusión, etc.
JL: Pero ¿cree que Chile va avanzando o retrocediendo?
CS: Puede ser que vayan avanzando con los regulares, pero esta distinción de regulares e
irregulares tiende a interpretarse como buenos migrantes y malos migrantes. Dan cuenta de
política selectivas de la migración. Y eso a mí no me parece que sea un buen avance. Va a
depender en qué te fijas. Toda la migración, no.
La última entrevista que hice fue con un ex-colega de la Universidad de Chile, Ariel
Alvéstegui, quien obtuvo su título en sociología en 2016. Ha trabajado en temas de migración,
viendo específicas poblaciones latinas en Chile. En la mañana del 21 de noviembre nos pusimos
de acuerdo con reunirnos en un Starbucks céntrico, cerca de Plaza Italia. Una vez que encontré a
Ariel, me senté a su lado, charlamos un rato de qué había sido de nuestras vidas y luego
empezamos la entrevista.
Julia Lindberg (JL): Al nuevo proyecto le han criticado por ser discriminador, arbitrario y hasta
racista en algunas partes. ¿Qué opina acerca de las nuevas normas específicamente dirigidas a
migrantes haitianos?
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Ariel Alvéstegui (AA): Yo estoy de acuerdo con esa crítica. Han empezado a decir que para
ciertos países es importante tener ciertos requisitos especiales, algunos que no tienen ningún
fundamento. Entonces en el caso de la población haitiana ha sido súper claro que contra ellos se
ha puesto una serie de barreras que no existen para otros países. Y uno puede empezar a
sospechar por qué lo han hecho. En el fondo uno podría tratar de decir que el gobierno lo hace,
por ejemplo, por una política de Estado racista. O sea, porque no hay ningún argumento atrás. En
ese sentido, para la gente haitiana, además de todo el tipo de maltrato que tienen que sufrir en la
vida cotidiana o el racismo cotidiano efectivamente, de parte de personas, en sus lugares de
trabajo, en los colegios, en cualquier situación, el Estado probablemente también lo ha generado
o lo ha incentivado como situación de vulnerabilidad que no lo hace con personas de otras
nacionalidades. Entonces, creo que es súper claro de que el Estado sí está vulnerando hoy día
derechos fundamentales de personas, pero especialmente a ciertos grupos por su condición
étnica, por su nacionalidad, por su situación económica. De partida, en mi punto de vista, eso es
contrario a las regulaciones internacionales de derechos que en el fondo las personas tienen el
derecho de migrar y el Estado lo que tiene que hacer es garantizar la regularidad de esas
personas, también la transparencia, el debido proceso… Y si pone barreras a ciertas personas
tiene que tener argumentos firmes y claros porque son importantes motivos, no por condición
étnica, situación económica…
JL: Claro, y creo que no se puede hacer una generalización en este caso. O sea, en Estados
Unidos tenemos un sistema migratorio bien rígido. Y nosotros también lo hacemos.
Discriminamos a las personas al entrar todo el tiempo: los oficiales en los puertos de entrada,
especialmente en los aeropuertos. Incluso si tienes una visa que te otorgó una embajada
estadounidense no te garantiza la entrada cuando llegues. Y depende del policía que te entreviste
ese día. Así que es algo que está pasando en todo el mundo.
AA: Claro.
JL: Los expertos dicen que el enfoque del nuevo proyecto de ley busca un balance entre
seguridad y derechos. ¿Cree que incluye más medidas de seguridad o de derechos?
AA: También está clara la respuesta. Obvio que incluye muchos temas de seguridad, si uno lee el
proyecto creo que se han hecho análisis cuantitativos de la cantidad de tiempo y esfuerzo que
tiene el proyecto en sí para asegurar derechos y lo que tiene el proyecto escrito sobre
expulsabilidad migrante es mucho más la segunda parte. Por ejemplo, da muchas condiciones
como bajo estas circunstancias, el migrante se puede expulsar, bajo estas condiciones también.
En el fondo la teoría de los derechos del migrante se olvidó en el proyecto.
JL: ¿Cómo interpretan “seguridad” y “derechos” los políticos? O sea, el Estado parece querer
garantizar los derechos básicos a los migrantes, pero algunas partes del proyecto carecen de
sustancia en materia de protección social (por ej. acceso a servicios de salud). Cito Artículo III.2
del nuevo proyecto: “Los extranjeros con menos de dos años de permanencia en Chile no pueden
optar a ciertos beneficios de seguridad social de cargo completamente fiscal”.
AA: Sí, creo que en eso el Estado ha mostrado una faceta de cambio, de una transformación
hacia una mirada de derechos que suena súper bien y es acorde con lo que ha sugerido la ONU,
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en el fondo el Estado tiene que tender hacia esa mirada. Pero, por otro lado, se nota un
conservadurismo. El Estado se ha mantenido muy firme en la idea de que los derechos son para
los ciudadanos de Chile y ni siquiera para residentes permanentes. Para el migrante recién
llegado el Estado no reconoce sus derechos. Se ha mantenido muy firme en la idea que la
irregularidad es la ilegalidad. Ya ha cambiado el término, señalando un progresismo. Pero si aun
asocian a un migrante irregular con la ilegalidad, y por tanto si es ilegal está cometiendo un
delito, y si está cometiendo un delito no puede acceder a derechos. Ahí está de nuevo el tema del
derecho que es para los chilenos.
JL: A través del trabajo académico que Ud. ha hecho, ¿encuentra que los migrantes
transnacionales son felices en Chile? ¿Por qué sí o por qué no?
AA: Encuentro que el tema de la felicidad es muy difícil. Con el tema de la garantía de derechos
yo diría que el Estado no los garantiza. Tampoco ha generado instancias en donde los migrantes
se pueden regularizar. Y eso es decir regularizarse a nivel profesional, familiar, educativo, etc.
Los derechos que hemos tenido como chilenos ha sido súper rebajados en la posdictadura, no
solo la cantidad de derechos básicos para acceder a servicios públicos, sino también derechos
fundamentales son pocos. Uno puede verlo, los migrantes aspiran a un techo que es muy bajo y
ese techo es el piso de los chilenos pero que también es súper bajo para los chilenos. La garantía
de derechos, si es que fuese realizada para los migrantes, sigue siendo baja, pero me da la
impresión de que no es así tampoco.
JL: Y el plan de retorno humanitario…
AA: Sí. Creo que de nuevo da un discurso humanitario que esconde una política racista que en el
fondo busca sacar a gente indeseable y son deportaciones, no es un plan de retorno. A ti no te
hicieron un plan de retorno porque eres estadounidense. Es solamente para haitianos. Hay una
serie de asunciones que si se quedan sin trabajo van a delinquir, no pueden costear el pasaje, etc.
Y esas asunciones son muy erradas. En el caso de haitianos ni siquiera se trata de gente con
antecedentes criminales.