la institucionalización de la política€¦ · la institucionalización de la política de...

La institucionalización de la políticade población en las entidades federativas:

retos y oportunidades

Christian D. Muñoz

© CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓNÁngel Urraza 1137, Col. Del ValleC. P. 03100, México, D. F.<http://www.conapo.gob.mx>

La institucionalización de la políticade población en las entidades federativas:retos y oportunidades

Primera edición: septiembre de 2000ISBN: 970-628-475-3

Se permite la reproducción total o parcialsin fines comerciales, citando la fuente.Impreso en México / Printed in Mexico

Consejo Nacional de Población

LIC. DIÓDORO CARRASCO ALTAMIRANOSecretario de Gobernación y

Presidente del Consejo Nacional de Población

EMB. ROSARIO GREENSecretaria de Relaciones Exteriores

LIC. JOSÉ ÁNGEL GURRÍA TREVIÑOSecretario de Hacienda y Crédito Público

DR. CARLOS M. JARQUE URIBESecretario de Desarrollo Social

M. en C. JULIA CARABIAS LILLOSecretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

ING. ROMÁRICO ARROYO MARROQUÍNSecretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural

LIC. MIGUEL LIMÓN ROJASSecretario de Educación Pública

LIC. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ FERNÁNDEZSecretario de Salud

LIC. MARIANO PALACIOS ALCOCERSecretario del Trabajo y Previsión Social

LIC. EDUARDO ROBLEDO RINCÓNSecretario de la Reforma Agraria

LIC. ROSARIO ROBLES BERLANGAJefa de Gobierno del Distrito Federal

LIC. SOCORRO DÍAZ PALACIOSDirectora General del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

LIC. MARIO LUIS FUENTES ALCALÁDirector General del Instituto Mexicano del Seguro Social

JOSÉ ÁNGEL PESCADOR OSUNASubsecretario de Población y de Servicios Migratorios

y Presidente Suplente del Consejo Nacional de Población

DR. RODOLFO TUIRÁNSecretario General del Consejo Nacional de Población

Secretaría de Gobernación

LIC. DIÓDORO CARRASCO ALTAMIRANOSecretario de Gobernación

LIC. DIONISIO PÉREZ JÁCOMESubsecretario de Gobierno

LIC. ARMANDO LABRA MANJARREZSubsecretario de Desarrollo Político

LIC. HUMBERTO LIRA MORASubsecretario de Asuntos Religiosos

JOSÉ ÁNGEL PESCADOR OSUNASubsecretario de Población y de Servicios Migratorios

LIC. JORGE TELLO PEÓNSubsecretario de Seguridad Pública

LIC. GABINO CUÉ MONTEAGUDOSubsecretario de Comunicación Social

LIC. GERARDO CAJIGA ESTRADAOficial Mayor

LIC. RAÚL R. MEDINA RODRÍGUEZContralor Interno

LIC. DANIEL ÁVILA FERNÁNDEZDirector de Administración

GABRIELA BREÑA SÁNCHEZDirectora General de Programas de Población

LIC. ALICIA CARVAJAL SANTILLÁNDirectora de Comunicación en Población

MTRA. CRISTINA AGUILAR IBARRADirectora de Educación

en Población

MTRO. OCTAVIO MOJARRO DÁVILADirector de Consejos Estatales

de Población

DRA. ROSA MARÍA RUBALCAVADirectora General de Estudios de Población

MTRO. VIRGILIO PARTIDA BUSHDirector de Investigación Demográfica

MTRO. JOSÉ LUIS ÁVILA MARTÍNEZDirector de Estudios Socioeconómicos

y Regionales

M. en I. GUSTAVO ARGIL CARRILESDirector de Apoyo Técnico

Secretaría Generaldel Consejo Nacional de Población

DR. RODOLFO TUIRÁNSecretario General

Presentación 9

Introducción 11

Capítulo 1El contexto institucional de la política de población 17

Capítulo 2Percepciones sobre el quehacer y el ámbito de acción de la política de población 37

Capítulo 3Funcionamiento de los consejos estatales de población 69

Capítulo 4Circuitos y agentes de la política de población 83

Conclusiones 105

Bibliografía 119

Índice

El impulso a la descentralización de los programas de población ha sido uno de los imperativos másrelevantes de la política de población en su evolución reciente. La creación de los Consejos Estatalesde Población (COESPO) en los años ochenta y, más tarde, de los Consejos Municipales (COMUPO),sentaron las bases institucionales para la descentralización en la materia. Con la constitución de estasinstancias, los gobiernos estatales y las autoridades municipales han visto ampliar su responsabilidaden el diseño e instrumentación de los programas de población, al tiempo que su participación hacontribuido a garantizar que las orientaciones y directrices de la política de población y la planeacióndemográfica se adapten a las condiciones sociales, económicas y demográficas propias de cadaregión.

La aplicación de la política de población en México involucra —en los contextos nacional,estatal y local— la interacción de diversas instituciones, organizaciones y agentes sociales. Con elpropósito de conocer con mayor profundidad los circuitos que ha transitado la política de poblaciónen esos contextos e identificar tanto las condiciones concretas como las lecciones pertinentes parala consolidación de las instituciones locales en materia de población, el Consejo Nacional dePoblación (CONAPO) realizó un estudio sobre la institucionalización de los programas de población,que es un proceso que ha seguido rumbos y trayectorias diferenciadas por entidad federativa.

Este libro, elaborado por Christian Muñoz, condensa las experiencias y trabajos desarrolladospreviamente en este campo y aporta un modelo de análisis de los factores que contribuyen a detonar,facilitar u obstaculizar los esfuerzos de institucionalización de la política de población y la planeacióndemográfica en el ámbito local. El autor, quien es un destacado colaborador del Consejo, identificay analiza los diversos factores que han condicionado el desarrollo institucional de los COESPO y losCOMUPO. Estoy seguro que este libro será una referencia indispensable para todas aquellas personasinvolucradas tanto en la formulación e instrumentación de la política de población en los ámbitosnacional, estatal y municipal, como en el examen y evaluación de las experiencias de descentra-lización en el país.

En la elaboración de este estudio intervino un gran número de personas, quienes colaboraron endistintas etapas de la investigación y a las cuales deseamos expresar un sincero reconocimiento.Rodolfo Tuirán, Luz María Chapela y Octavio Mojarro concibieron y desarrollaron el proyecto en sufase inicial. A su vez, el trabajo de campo estuvo a cargo del Dr. Carlos Saavedra y el equipo de pro-fesionales de la consultoría Integración de Servicios Mercadotécnicos. Por parte del CONAPO partici-paron en esta fase las siguientes personas: Cesar Garcés, Octavio Mojarro, Jorge Herrera Sánchez,Rosa María Rubalcava y Elena Zúñiga Herrera. La realización de las entrevistas contó también con el

Presentación

invaluable apoyo de los Secretarios Técnicos de los COESPO de los diez estados donde se realizóel estudio.

El equipo de profesionales de la Dirección de Consejos Estatales de Población, a cargo de OctavioMojarro del CONAPO, participó activamente en la discusión de los sucesivos borradores. Debomencionar, en especial, a Gabriela Barajas y Juanita Martínez, quienes estuvieron a cargo delordenamiento y análisis de las entrevistas. Las lecturas críticas de la Dra. Rosa M. Rubalcava y laProfra. Susana Lerner permitieron identificar algunos problemas conceptuales y de organizaciónde los materiales. La revisión de estilo fue responsabilidad de Ricardo Valdés, quien contribuyó amejorar las primeras versiones. El diseño gráfico y la edición final estuvo a cargo de Isabel León,Edith Cruz, Myrna Muñoz y Luz María Zamítiz. A todos ellos mi más sincero reconocimiento, asícomo al Fondo de Población de las Naciones Unidas, que aportó los recursos que hicieron posible eltrabajo de campo de esta investigación.

Dr. Rodolfo TuiránSecretario General

La política de población de México, tal como la conocemos en sus códigos y expresiones institucio-nales, es producto de un largo proceso de maduración institucional y política. Este proceso coincide,en sus trazos fundamentales, con la etapa inaugurada por el fin del conflicto revolucionario, que dacomienzo a otra caracterizada por el desarrollo de las instituciones del moderno estado mexicano.Independientemente de las orientaciones prevalecientes en cada coyuntura y de los instrumentospolítico-institucionales desplegados, es claramente identificable un interés por parte de las institu-ciones públicas de instaurar un espacio de acción legítimo en torno a la cuestión demográfica.

Factores de diversa índole han influido en la estructuración de lo demográfico como un campodonde es legítima y necesaria la concurrencia de las instituciones públicas. Las experiencias de losgobiernos prerrevolucionarios, con su interés por estimular la inmigración, la colonización de las áreasvacías y el énfasis en la migración interna, sentaron los primeros antecedentes de una política quebuscaba articular lo demográfico con el desarrollo social y económico. Los gobiernos post-revolu-cionarios imprimieron un giro drástico a esta orientación al dejar de insistir en la colonización comoprincipal instrumento para impulsar el desarrollo en las zonas fronterizas y comenzar a reconocer enla población nacional las potencialidades necesarias para alcanzar estos objetivos. Las transformacio-nes sociales y económicas, inducidas por el sostenido proceso de desarrollo, sirvieron de acicate paraidentificar nuevos mecanismos de articulación entre lo demográfico, lo social y lo económico quejustificaron y alentaron una actitud más atenta por parte de las instituciones públicas.

Esta actitud también fue estimulada por el desarrollo de nuevas instituciones en esferas afines a lademografía. El desarrollo de las estadísticas nacionales permitió una aproximación cuantitativa con-fiable a las múltiples dimensiones que componen la dinámica de la población. Cuestiones básicascomo el crecimiento, la dinámica, la estructura y la distribución de la población pudieron ser estu-diadas de manera sistemática a partir de los sucesivos censos de población y otras fuentes documen-tales. Por otro lado, la expansión de las instituciones de salud y seguridad social se apoyó en elreconocimiento de los derechos sociales de los ciudadanos y brindó nuevos cauces para enfrentar losdilemas que planteaba la transformación de la sociedad tradicional y el incipiente surgimiento deuna sociedad urbano-industrial.

La evolución contemporánea de las políticas de población reconoce, no obstante, en la granvariedad de factores que influyen en su evolución, la persistencia de dos definiciones cuya vigenciase prolonga hasta nuestros días. Por un lado, la doctrina del laissez faire jamás constituyó un para-digma relevante que definiera la posición del estado; por el contrario, las instituciones públicas, deuna manera u otra, siempre identificaron este campo como un ámbito donde era necesario desplegariniciativas conforme a las orientaciones de los modelos de desarrollo que se sucedieron. En segundo

Introducción

12


lugar, las cuestiones relacionadas con el desarrollo social y económico constituyeron el leit motiveque animó esta relación. El tema de población y desarrollo maduró paulatinamente; quienes promo-vieron la inmigración y la colonización sostenían firmemente que mediante esta clase de estímulosse iba a impulsar el desarrollo de la agricultura y la ganadería; aquellos que impulsaron el enormeedificio institucional de la salud y la protección social también eran conscientes de los costos que ladesnutrición y la mortalidad elevada imponían al desarrollo social y económico. Por otra parte, lastransformaciones sociales dejaban su huella en la estructura y dinámica demográfica. Los cambios enlos niveles de mortalidad, fecundidad y migración fueron algunos de sus más visibles y evidentesimpactos demográficos.

Las actuales instituciones de la política de población son producto de este largo proceso deacumulación política, cultural e institucional. Aunque no desarrollaremos aquí la reconstrucciónde este proceso, sí nos interesa destacar los momentos fundamentales del periodo que antecede a lapromulgación de la Ley General de Población de 1974, con el objetivo de resaltar los elementos decontinuidad y rupturas presentes en el proceso que condujo al nacimiento de las actuales institu-ciones de población. Queremos subrayar que, no obstante la profunda reformulación de la políticade población a mediados de los setenta, México contaba ya con una rica y abundante experienciaen la materia. La experiencia acumulada en las instituciones públicas se conjugó además con ungiro importante en la agenda de las principales agencias multilaterales que comenzaron a advertirsobre las consecuencias de un desmedido crecimiento demográfico. En el plano interno, la preo-cupación por los temas de población se había extendido a diversas instituciones académicas yorganizaciones privadas de asistencia.

La Ley de Población de 1936 otorgó a la Secretaría de Gobernación, a través de la DirecciónGeneral de Población, la responsabilidad de atender los problemas demográficos de México. La leycontenía una visión integral de la problemática demográfica que se vio reflejada en la creación de unConsejo Consultivo de Población, que estaba integrado por diversas dependencias gubernamen-tales y encargado de colaborar con las medidas adoptadas por la Dirección General de Población.La Ley recogía algunas de las preocupaciones más importantes de la época, como la necesidad deestimular el crecimiento natural de la población, mejorar la distribución de la población en elterritorio nacional y regular la inmigración internacional. En el año 1947 se realizaron reformasparciales a la ley que reflejaron la creciente preocupación por cuestiones como la migración y ladistribución territorial de la población. Sin embargo, en los hechos, estas disposiciones legales tu-vieron un impacto reducido, ya que nunca se pusieron en marcha los programas y las accionesnecesarias para alcanzar los propósitos expuestos en las leyes.

No fue sino hasta finales de los años cincuenta y principios de los sesenta que el tema depoblación volvió a ocupar un lugar relevante en la agenda pública, esta vez estimulado por elcreciente interés de las instituciones internacionales por el impacto del acelerado crecimientodemográfico, y por las instituciones académicas que otorgaron mayor atención al estudio de losfenómenos demográficos. A ello hay que agregar el incipiente desarrollo de instituciones no guber-namentales que comenzaron a desplegar diversas iniciativas en el campo de la salud y la planifica-ción familiar. En México se fundó la Asociación Pro Bienestar de la Familia Mexicana (1959),posteriormente conocida como Asociación pro Salud Maternal (APSM), cuyo principal objetivo fuepromover la planificación familiar; más tarde se creó el Centro de Investigaciones de Fertilidad yEsterilidad (1964) involucrado en la investigación de métodos de planificación familiar. Ese mismoaño fue constituido el Centro de Estudios Económicos y Demográficos, en El Colegio de México,dedicado a la investigación y estudio de los fenómenos demográficos. En 1965 fue creada la Funda-

13

La institucionalización de la política de población ...

ción para Estudios de la Población (posteriormente conocida como MEXFAM), dedicada exclusiva-mente a la investigación y a la promoción de la planificación familiar (Sandoval, 1988). En fin,durante estos años se crearon las condiciones para la emergencia de un nuevo enfoque de la proble-mática demográfica.

Además, durante la segunda parte de los sesenta comenzaron a escucharse las primeras vocesque advertían sobre los desequilibrios sociales y económicos asociados al modelo de desarrolloimpulsado desde los cuarenta. Leopoldo Solís (1972) señalaba que la estrategia de privilegiar laformación de capital en el sector industrial y el crecimiento del producto bruto, había postergandola atención de otras prioridades, como la pobreza, el desempleo y la desigualdad social. En otraspalabras, el modelo de desarrollo no había transformado las condiciones que ataban a una impor-tante franja de la población a condiciones de vida inaceptables. Este y otros estudios similarescuestionaron las visiones optimistas que percibían lo demográfico como una cuestión exógena alcrecimiento económico y alertaron sobre las relaciones de mutuo condicionamiento entre ambasdimensiones.

Estos factores, junto con el creciente interés de los organismos internacionales en apoyar accionespara reducir el ritmo de crecimiento, conformaron una masa crítica que a principios de los añossetenta sirvió para dar un giro radical a las orientaciones gubernamentales, partidarias, hasta esemomento, de los enfoques natalistas. Este cambio desencadenó un conjunto de transformacioneslegales e institucionales que convergieron en lo que hoy conocemos como la política de población. LaConstitución fue reformada para introducir nuevos derechos asociados con la reproducción. La LeyGeneral de Población de 1947 fue reformada íntegramente para dar cabida a las nuevas orientaciones;se creó el Consejo Nacional de Población y fueron instituidos los primeros programas de planificaciónfamiliar en el ámbito de las instituciones del sector salud.

Como bien lo ha señalado Márquez (1984), las decisiones que culminaron en el cambio de lapolítica de población se atuvieron estrictamente a los estilos de la política predominante en aquelmomento. En primer lugar, fue determinante la experiencia reciente acumulada en las institu-ciones civiles, públicas y académicas que respaldaban un giro en las orientaciones del Estado conrespecto a la cuestión demográfica; en segundo lugar, el consenso había alcanzado a los principalesagentes políticos y líderes que vieron en estas medidas un paso necesario a dar. El apoyo dentrodel sistema político a las propuestas fue concluyente para que las reformas fueran puestas a conside-ración del Congreso de la Unión.

Si la extensa movilización de apoyos institucionales fue una condición necesaria para impulsarlas reformas a la política de población, ésta se vio fortalecida por la ausencia de alguna oposiciónsocial sólida y manifiesta. Este rasgo, que posteriormente se transformaría en un amplio consensosocial, creó las condiciones favorables para que los programas e iniciativas gubernamentales expe-rimentaran un acelerado proceso de desarrollo organizativo y alcanzaran a amplias capas sociales.

En pocos años fue levantado un inmenso edificio institucional que se abocó a la tarea de modi-ficar los patrones demográficos de México. En el vértice se encontraba el Consejo Nacional dePoblación, institución encargada de coordinar las políticas y programas sectoriales para hacerlos con-gruentes con los objetivos en materia de planeación demográfica. La importancia de los servicios deplanificación familiar fue directamente proporcional a la prioridad otorgada al objetivo de abatirrápidamente los altos niveles de fecundidad.

14


La responsabilidad de conducir la política de población descansó en las instituciones federales, locual era congruente con el elevado grado de centralismo que distinguía al federalismo mexicano. Sinembargo, fue quizá este rasgo el que permitió alcanzar en muy poco tiempo resultados asombrosos.La unidad de criterios entre los agentes involucrados, la conformación de equipos profesionalesaltamente motivados, la canalización de cuantiosos recursos en pocos pero muy fuertes programaspúblicos, y la extensa cobertura territorial de las instituciones públicas, pueden considerase comofactores que contribuyeron a alcanzar esos resultados. Si las reformas tuvieron en las condicionesinstitucionales de la oferta un punto sólido de apoyo, también es importante mencionar que éstas searticularon con condiciones muy favorables de la demanda. La propia dinámica del cambio socialy cultural de la sociedad mexicana abrió una brecha por la cual se expresaban nuevas actitudes,hábitos y expectativas que rápidamente coincidieron con los objetivos de los programas oficiales.

Aunque desde los inicios existió una preocupación por adecuar el desenvolvimiento de los pro-gramas y políticas a las diversas condiciones regionales, no fue sino hasta principios de los añosochenta que comenzó a gestarse el proyecto de involucrar más activamente a los gobiernos estatalesen la planeación demográfica. En ese sentido, la descentralización en el campo de la población seadelantó, incluso, a las reformas que posteriormente se impulsarían en otros sectores de la adminis-tración pública federal. El fortalecimiento de la política de población requería de un involucramientomás intenso de los otros órdenes de gobierno. Si la planeación demográfica quería convertirse en unmedio eficaz para la instrumentación de las políticas de desarrollo, ésta debía hacer su principalcontribución en los ámbitos de gobierno más apropiados, es decir, los estados y los municipios.

La transferencia de responsabilidades en materia de planeación demográfica a los gobiernos estata-les precedió reformas similares en otros sectores de la administración y esto ocasionó que el procesose desenvolviera en un contexto de gran incertidumbre y complejidad. Como resultado de esto, losprogramas de población en manos de los gobiernos estatales, a través de los consejos estatales depoblación, tardaron mucho tiempo, y con desiguales resultados, en alcanzar niveles aceptables de fun-cionamiento y legitimidad. A esto hay que agregar que no siempre se contó con los recursos humanosy materiales, ni el apoyo político necesario para impulsar la marcha de la planeación demográfica enlas entidades federativas. En otras palabras, la política de población en los estados no contó con lasmismas condiciones favorables que había permitido el desarrollo de la planeación demográfica en elámbito federal. Por lo tanto, parte importante del esfuerzo tuvo que ser canalizado a crear las redes yrelaciones institucionales que podían servir de soporte para los nuevos programas.

El problema de la institucionalización de la política y los programas de población en las enti-dades federativas no es un problema exclusivo de los gobiernos locales; es fundamentalmente unasunto que involucra a la planeación demográfica nacional como un todo. En esta perspectiva seubica el presente estudio. Con él se ha buscado analizar el funcionamiento concreto de la planeacióndemográfica en las entidades federativas con el objetivo de identificar las condiciones que influyenen el desempeño de las instituciones involucradas en la planeación demográfica, así como losfactores que alientan e inhiben el desarrollo de las mismas. Conocer el conjunto de relaciones ycondicionantes institucionales que sirven de marco al funcionamiento de la política y programasde población en el ámbito estatal, es un componente decisivo de cualquier proyecto orientado afortalecer la planeación demográfica en los estados y municipios. Es por esa razón que el ConsejoNacional de Población tiene un particular interés en explorar las razones detrás de los desigualesniveles de desarrollo institucional y encontrar los medios para superar estas limitaciones.

15


El estudio apoya sus conclusiones en un meticuloso trabajo de campo que se llevó a cabo en diezentidades federativas. La recolección de información se realizó mediante entrevistas semi-estructu-radas y reuniones de grupos focales con funcionarios que ocupaban diversas posiciones en las adminis-traciones públicas estatales; en particular, se escogieron a altos funcionarios encargados del diseñode políticas y programas, así como a funcionarios medios relacionados con la aplicación e imple-mentación de las mismas. Este enfoque permitió anclar el estudio en una perspectiva fundamentalpara el funcionamiento de la política de población: las percepciones de los actores del entornoinstitucional en que se desenvuelven y las relaciones interinstitucionales en que se inscriben estaspercepciones.

El enfoque conceptual que guió la investigación privilegia la atención sobre los aspectos institucio-nales y organizativos de las políticas. Debido a la naturaleza de las preguntas que inspiraron esteestudio se consideró necesario dirigir los esfuerzos hacia una comprensión más amplia de las relacionesinstitucionales y de los condicionantes organizativos que sirven de soporte a los procesos políticos.En ese sentido, es importante hacer explícito uno de los presupuestos más importantes del estudio:el desarrollo de las instituciones de la política de población en los estados reconoce como principalfuente de variación los diferentes arreglos y contextos institucionales del ámbito local. El estudiorecupera así un elemento fundamental para comprender las dinámicas político-administrativas loca-les y que debe ser punto de partida para cualquier proyecto de fortalecimiento de las institucioneslocales: la diversidad regional. En última instancia, hemos querido ir más allá de la uniformidadjurídica que se desprende del marco federal de relaciones gubernamentales para explorar lainfluencia de los contextos locales en el diseño de las políticas e instituciones.

El trabajo se divide en tres secciones. En la primera se analiza la política de población desde unaperspectiva teórica y se propone un marco de análisis que subraya la necesidad de entender ladimensión organizativa de la misma como medio para esclarecer el problema de la instituciona-lización. Esta perspectiva permite articular dos dimensiones fundamentales: por un lado, el procesode descentralización que transfirió responsabilidades y atribuciones en materia de planeación de-mográfica a los estados y, por otro lado, el proceso concreto de desarrollo de estas nuevas atribucio-nes en los marcos institucionales y administrativos particulares de cada entidad federativa. El análisisde los procesos político-administrativos, como la descentralización, exige ir más allá de lo pura-mente formal, del estudio de los programas de reformas y de los marcos jurídicos. Para entendercabalmente los impactos y alcances de estos procesos de reforma es necesario considerar de manerasistemática a los actores sociales, las relaciones institucionales, los marcos institucionales y las cultu-ras administrativas locales, entre otros aspectos.

En la segunda parte se analiza el material empírico recogido. Allí se explora con detalle laoperación concreta de la política de población en los diferentes ámbitos estatales. Se aborda elproblema de las diferentes percepciones que se construyen en torno a lo demográfico y el impactoque esta dimensión subjetiva tiene sobre el diseño de las instituciones y los programas. Particular-mente, en el capítulo se identifican los diferentes circuitos institucionales que componen el campode la planeación demográfica en los estados y se analiza la relevancia de cada uno de ellos parael desarrollo de los programas de población. La experiencia de los Consejos Estatales de Poblaciónno ha seguido un único modelo de desarrollo. Cada caso concreto se ha apoyado en arreglosinstitucionales particulares que han producido resultados diferentes.

Los niveles desiguales de desarrollo institucional de los Consejos Estatales de Población se hanestructurado como consecuencia de la articulación de un proceso general, la descentralización dela política de población, con los marcos institucionales y administrativos característicos de cadaentidad federativa. Las conclusiones recuperan esta perspectiva y ofrecen una visión más integral ysistemática de los factores que han impulsado e inhibido el desarrollo de las instituciones y progra-mas de población en los estados.

16


En el origen tanto del pleno como de las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población(COESPO) convergieron dos procesos significativos por su alcance y significado.1 Por un lado, sucreación reflejó el espíritu reformista que alentó los proyectos de descentralización administrativaimpulsados a partir de la década de los ochenta. El Gobierno Federal alentó un conjunto de cambiosen su organización administrativa y política, con el fin de superar las rigideces institucionales origina-das por el agotamiento del modelo de desarrollo previo, enfrentar la situación de emergencia y crisissocioeconómica, y dar respuesta a la creciente demanda de apertura y participación por parte de laciudadanía. Las reformas buscaban, fundamentalmente, crear un nuevo equilibrio entre los órdenesde gobierno reconocidos por la Constitución e incrementar la participación y responsabilidad de losgobiernos estatales y municipales en la toma de decisiones y la gestión pública (Merino, 1996). Porotro lado, en el campo específico de la planeación demográfica, el propio Consejo Nacional dePoblación reconocía “la imposibilidad de que una política de población centralizada pueda desa-rrollar a plenitud la toma de conciencia sobre los problemas demográficos y su relación con losdemás problemas del desarrollo económico y social” (CONAPO, 1988). En otras palabras, comenzabaa percibirse que el modelo centralizado de políticas públicas impedía integrar a los instrumentos deplaneación demográfica (planes, programas) las particularidades demográficas y la heterogeneidadsocial y cultural que caracterizan a las diferentes regiones del país (CONAPO, 1991).

El marco jurídico que reguló la descentralización de la política de población comprendía losAcuerdos de Coordinación firmados en diciembre de 1983 entre la Federación y los estados yrenovados periódicamente. Mediante este mecanismo se invitó a los gobiernos estatales a conducirsus propios programas de población, tomando como ejes los planes nacionales y estatales de desa-rrollo. Estos Acuerdos permitieron la creación de los Consejos Estatales de Población como lasinstancias políticas y administrativas responsables de la planeación demográfica en las entidadesfederativas (CONAPO, 1988).

El contexto institucional de la política de población

1 Los Consejos Estatales de Población constituyen instancias normativas y de coordinación interinstitucional que tienena su cargo la tarea de conducir la política de población. En cada COESPO participan diversas instituciones gubernamentales(educación, salud, desarrollo social, etc.), las cuales conforman el pleno del mismo. Dicho pleno debe diferenciarse de suSecretaría Técnica. Entre las funciones y atribuciones de esta última destacan las de ejecutar los acuerdos alcanzados porlos integrantes del pleno del Consejo; proponer y ejecutar políticas y estrategias que apoyen la continuidad de los progra-mas de población; diseñar y operar programas de información, educación y comunicación en población; y analizar yproducir información sobre los fenómenos demográficos. A menudo, las atribuciones y competencias del pleno del Conse-jo se confunden con, o no se distinguen de las de su Secretaría Técnica. En este libro se hará mención frecuente de ambasinstancias, lo que nos obliga a precisar de manera permanente si se alude al pleno, a su órgano técnico o a ambos.

18


A quince años de inaugurado el proceso de descentralización, la experiencia muestra que, noobstante los avances significativos, todavía queda mucho por hacer en el sentido de una verdaderapolítica de población descentralizada. El Programa Nacional de Población 1995-2000 señala explíci-tamente que: “debe reconocerse que todavía son muchos los obstáculos por superar para poderhablar de una efectiva descentralización en materia de población” (CONAPO, 1995). El mismo docu-mento reconoce que para vigorizar el desempeño de los Consejos Estatales de Población es necesa-rio reformar el actual marco jurídico para definir con mayor claridad las responsabilidades y atribucionesde estos órganos en el seno de las administraciones públicas estatales, promover la integración delas orientaciones de la política demográfica en la planeación social y económica de los estados, ydiseñar mecanismos eficientes de coordinación y concertación entre los diferentes órdenes de gobier-no (CONAPO, 1995).

La evolución de la descentralización ha sido contrastante y esto se refleja en la gran heteroge-neidad de experiencias y arreglos institucionales prevalecientes en el campo de las políticas depoblación. En algunos casos, se advierte un proceso continuo y acumulativo de crecimiento y forta-lecimiento institucional que ha permitido consolidar a los Consejos como los referentes obligadosen materia demográfica en sus respectivas entidades. En otros, la experiencia ha sido menos satisfac-toria, el desarrollo institucional es mínimo, la capacidad de intervención es reducida y la visibilidadde sus acciones es escasa. Desde este punto de vista, la descentralización de la política de poblaciónha sido un proceso muy heterogéneo, dominado por importantes limitaciones que han impedido lacristalización de los objetivos bajo los cuales se la impulsó.2 El reconocimiento de una situaciónproblemática es el primer paso necesario para abordar críticamente la evolución de este proyecto(la descentralización de la política de población); el paso siguiente, como ya se mencionó, consisteen analizar los factores que influyeron en el curso de los acontecimientos y extraer de ellos conclu-siones relevantes a partir de las experiencias en los estados.

El principal objetivo de este trabajo es analizar las condiciones en que la política de población seha desenvuelto en las entidades federativas, las restricciones que han limitado su desarrollo y lasoportunidades que permitieron su institucionalización, a pesar de los contextos institucionales amenudo poco favorables. El diagnóstico busca evaluar el desempeño de los programas y accionesde población en los estados con el fin de identificar los factores que han influido en el desarrollo delos Consejos Estatales de Población. Desentrañar esta problemática no sólo es pertinente con relaciónal pasado, a lo que pudo ser y no fue, sino, fundamentalmente, al futuro, es decir, a los rumbos,todavía inciertos, que la política de población y sus instituciones podrían tomar si efectivamentedesean ocupar los espacios institucionales en los estados y municipios del país. Por lo tanto, una

2 Cualquier evaluación de la descentralización en población debe reconocer que la puesta en marcha de este proyectose realizó en condiciones que hoy podríamos considerar como escasamente favorables. Quizás pocos factores fueron tandeterminantes como el hecho de que la descentralización se realizó sin contar con antecedentes o experiencias relevantesen otros ámbitos de la administración pública que hubieran servido de referente. Sin ir más lejos, muchas de las deficien-cias del marco jurídico que regula el funcionamiento descentralizado de los programas de población, con obvias e impor-tantes consecuencias en el funcionamiento de las instituciones, puede ser atribuido a la ausencia de referentes importantesque hubieran podido servir de guía para las decisiones y así garantizar una mayor certidumbre al proceso de reformas. Porotro lado, a las dificultades inherentes al esquema descentralizador se añadieron las relativas a las condiciones locales.Luego de largos años de centralismo, las administraciones estatales difícilmente podían asumir plena y satisfactoriamente laresponsabilidad de conducir la planeación demográfica en sus propias entidades, lo cual, obviamente, se convirtió en unserio obstáculo para la marcha del proyecto. También es importante considerar que la descentralización en sectores afinesa la política de población (como salud y educación) fue notoriamente tardía, impidiendo que se recreara en los estados elmismo esquema de relaciones interinstitucionales que servía de soporte a la política de población en el ámbito federal.

19


preocupación central de esta investigación es delinear algunos de los escenarios posibles y alterna-tivos de desarrollo de la política de población en los estados.3

El problema de investigación: la dimensión normativay operativa de la política de población

La descentralización ha transformado el campo de la política de población en un escenario dondeconvergen numerosas instituciones pertenecientes a diferentes órdenes de gobierno y donde lapluralidad de perspectivas y experiencias ha convertido a la planeación demográfica en una prácti-ca muy compleja. En efecto, cuando a mediados de los años setenta se decidió impulsar un nuevoproyecto demográfico, éste se llevó a cabo en un contexto institucional y político marcado por elcentralismo político y una elevada capacidad de intervención pública, factores éstos que se hicieronpresentes con particular fuerza en el diseño de las instituciones encargadas de conducir la política depoblación.

La nueva política de población se vio ampliamente favorecida por las características del marcoinstitucional predominante en esa coyuntura. El alto nivel de centralización de los procesos detoma de decisiones en materia de políticas públicas, así como la existencia de una burocraciaaltamente calificada, garantizó la asignación a los programas de un equipo de profesionales, técnicosy funcionarios públicos fuertemente motivados y con un gran sentido de pertenencia al proyecto quese impulsaba. Los integrantes de este grupo tenían similares trayectorias profesionales, compartían unlenguaje técnico y científico sofisticado y manifestaban una preocupación genuina por los problemassociodemográficos del país.

Otro elemento que favoreció el rápido desarrollo de los programas de población es que se apo-yaron en un reducido número de instituciones. Este es el caso, por ejemplo, del programa deplanificación familiar, cuya responsabilidad operativa está en manos de las instituciones de sectorsalud. Los importantes éxitos conseguidos en un plazo relativamente corto se consiguieron graciasa la excepcional movilización de recursos materiales y humanos, y a la amplia cobertura territorialde estas instituciones. Estos factores, la comunidad de intereses y la considerable asignación derecursos, fueron las palancas que impulsaron la política y programas de población.

3 Por evaluación entendemos una acepción restringida del término. Podríamos pensar que la política de poblacióntiene dos mercados claramente diferenciados por la naturaleza de los intercambios que ocurren en cada uno de ellos.Uno de ellos tiene que ver con los intercambios que se dan entre las instituciones públicas. En este ámbito adquierenrelevancia los objetivos de la política de población encaminados a asegurar mayores niveles de coordinacióninterinstitucional e integración de los criterios demográficos en la planeación social y económica. La evaluación en esteámbito implica, por lo tanto, contrastar el desempeño de los programas con respecto a esos objetivos. Pero, tambiénpuede identificarse otro mercado de intercambios que tiene como oferentes y demandantes a las instituciones de lapolítica de población y la población en general, respectivamente. Los programas de salud reproductiva (ofrecidos porel sector salud) o de educación en población (ofrecidos por las instituciones de educación) se inscriben en este ámbito.La evaluación aquí implica por lo tanto explorar el impacto de los servicios, las características de la demanda, así comoel desempeño de los programas. En el marco de este estudio, la evaluación se limita a estudiar el desempeño de losprogramas y políticas en el ámbito de los intercambios entre instituciones, tanto del orden público como privado. Parauna aproximación institucional de los impactos del desarrollo de los programas de población en la sociedad se puedeconsultar el trabajo de Lerner y Quesnel (1994).

20


Sin embargo, al poco tiempo de iniciada esta empresa se vio la necesidad de fortalecer las basesinstitucionales de la política de población mediante un mayor involucramiento de los demás órde-nes de gobierno. Aunque la preocupación por encontrar un diseño de políticas capaz de dar ex-presión a la enorme diversidad social, económica y cultural de México puede encontrarse, incluso,en los primeros instrumentos de la política de población, no fue sino hasta mediados de los ochentaque pudo cristalizarse. La descentralización de los programas de población fue una decisión quebuscó consolidar los avances alcanzados y expandir las oportunidades de desarrollo institucional.Como resultado de ello, el campo de la planeación demográfica se transformó en una arena máscompleja debido a la incorporación de nuevos actores e instituciones y a la necesidad de constituirun nuevo cuerpo normativo que regulara las relaciones entre diferentes órdenes de gobierno. Estoscambios condujeron a una transformación sustantiva de la planeación demográfica.

Las definiciones, como lo demuestra la historia de las conferencias mundiales de población, hansido el campo de las más intensas discusiones y conflictos. Esto es así porque ellas traen consigorecortes de la realidad y postulan relaciones entre diversas dimensiones que tienen importantesimplicaciones para las políticas públicas. Por lo tanto, un acercamiento al problema de las definicio-nes no sólo es una invitación a revisar conceptos y teorías, sino, también, a considerar las consecuen-cias prácticas que de ellas se derivan. En este capítulo nos acercaremos al tema problematizando lasnociones usuales de política de población con el fin de discernir los diferentes aspectos involucra-dos en la práctica concreta de la planeación demográfica. La política de población, como cualquierotro evento social o político, puede definirse desde distintos marcos conceptuales y analíticos. Así,cada enfoque propone un recorte del objeto en función de las prioridades conceptuales y metodo-lógicas en juego, realzando o descartando distintos atributos del objeto. Abordar este problema nospermitirá explorar las múltiples dimensiones involucradas en la noción de política de población ysentar las bases para una reformulación de la misma a partir de los objetivos de esta investigación.

Un primer acercamiento a la política de población nos lo brinda el enfoque de las políticaspúblicas. Schneider e Ingram (1990) proponen cinco características que consideran intrínsecas acualquier política pública. Ésta supone acciones dirigidas a atender objetivos o problemas previa-mente explicitados y es dirigida por agentes gubernamentales. La política contiene reglas queespecifican quién hace qué, cuándo y cómo. Por lo general incluyen incentivos y motivacionesorientadas a obtener un cambio de actitud de los individuos en el sentido de los propósitos de lapolítica y, por último, supone una marco conceptual que liga causalmente las acciones de losagentes encargados de operar los programas y las conductas del grupo afectado por las acciones. Sianalizamos las políticas de población con esta propuesta, podemos distinguir algunos aspectosimportantes del funcionamiento de la misma. La política de población, tal como opera en México,es la suma de una amplia gama de acciones públicas, algunas de ellas dirigidas a la población engeneral (información, educación y comunicación) y otras dirigidas hacia los agentes de las institu-ciones gubernamentales (coordinación de acciones institucionales). El diseño e implementaciónestán bajo la responsabilidad y conducción de funcionarios gubernamentales. El funcionamiento dela misma está regulado por diversos cuerpos normativos legales que especifican su naturaleza,alcance y restricciones. La política de población busca, como fin estratégico, un cambio en laconducta de los individuos mediante una serie de acciones de diversa índole, entre las que destacala educación y la información, y, por último, respalda sus acciones en diagnósticos y estudios quelleva a cabo frecuentemente.

La política de población, de acuerdo al esquema postulado por Schneider e Ingram (1990), esuna política pública y, por lo tanto, susceptible de estudiarse desde este enfoque. Sin embargo,

21


aunque parte importante de los problemas identificados por este tipo de modelos (toma de decisio-nes, diseño de políticas, evaluación, entre otras) están relacionadas con la materia de esta investiga-ción, nuestra preocupación no se reduce a la política de población en tanto política pública engeneral; entendemos, sí, que este enfoque es útil para estudiar la política de población en tantopolítica pública. En efecto, estos criterios resultan claves para distinguir las acciones que puedenanalizarse a partir de su inscripción en la política de población de las que pertenecen a camposdiferentes. Sin embargo, nuestro propósito es estudiar esta acción pública no tanto desde la genera-lidad de su condición de política pública, como de la especificidad que le da el campo particular enque se desempeña; el interés es explorar los factores que han incidido en el desarrollo de estapolítica y que están relacionados con el medio particular en que se desenvuelve. En otras palabras,el campo en que se desenvuelve la acción, lo demográfico, imprime a la acción pública un carácterparticular que no se deriva de su condición de política pública.

Los profesionales involucrados en los temas demográficos, en la medida que estos temas se incor-poraron a la agenda pública, prestaron cada vez más atención al estudio de los vínculos entre po-lítica pública y población. Dirigieron sus inquietudes hacia un campo escasamente explorado, cuyacaracterística sobresaliente era el intento de los gobiernos por asumir una posición más activa conrespecto a los procesos demográficos, en un contexto dominado por agudas controversias teóricase ideológicas en torno a lo razonable de esta actitud (Balán, 1983; Hodgson, 1983).4 Aunque en estecampo siempre convivió una amplia variedad de perspectivas aquí nos interesa subrayar dos en par-ticular. La primera, que llamaremos analítica, privilegia el estudio de las políticas desde un puntode vista general, buscando identificar el tipo de problemáticas que debe enfrentar y la clase deintervenciones que de ello se desprende. La segunda perspectiva, estratégica, resalta los aspectosfuncionales de la misma, sus relaciones con otras esferas de la acción pública y su papel en relacióncon los procesos de desarrollo y cambio social.

Las definiciones del primer grupo buscan identificar la lógica y los principios subyacentes a todaacción pública que pretenda promover cambios demográficos. Para Gerard (1983) la política depoblación se define por el tipo de fenómenos que regula y la clase de intervenciones que el estadodespliega. La política de población sólo puede intervenir en algunos de los eventos que regulan elcambio demográfico (natalidad, mortalidad y migraciones) con el objetivo de modificar la probabi-lidad de que ocurran estos hechos y, con ello, incidir en la prevalencia y frecuencia de los mismos.

4 El involucramiento de los demógrafos y la demografía en la política de población se dio en un contexto de un intensodebate teórico y político que oponía a aquéllos que otorgaban escasa viabilidad a los proyectos gubernamentales quepropugnaban una reducción de la fecundidad. El argumento, en una versión simplificada, sostenía que si el cambio demográficoera una función del desarrollo social y económico —modernización—, pocos resultados podían esperarse de las accionespúblicas que actuaran en forma autónoma de la influencia de estos factores. La oposición se dirigía principalmente a laspropuestas de implementar programas para reducir las elevadas tasas de fecundidad en los países subdesarrollados.Esta posición enfrentó, posteriormente, la crítica de aquéllos que, apoyados en una extensa investigación empírica,alentaban a las autoridades a tomar cartas en el asunto a través de la acción pública. Las investigaciones mostraban quela relación entre cambio social y demográfico era más compleja que la que se derivaba de los postulados originalesde la transición demográfica y que en las sociedades tradicionales y en transición existía una elevada demanda porlimitar la fecundidad, lo cual abría un amplio margen para la acción pública (Hodgson, 1983). Este debate continuódesarrollándose en las sucesivas cumbres mundiales sobre población, pero ya bajo otros argumentos y con otros acto-res. El eje del debate ya no se circunscribía a la toma de posición con respecto a la teoría de la transición en sí misma,sino que se instaló en la oposición entre países desarrollados y subdesarrollados. Para estos últimos, las políticas depoblación, especialmente aquellas explícitamente dirigidas a disminuir la fecundidad, no podían formularse al margende las estrategias de desarrollo y, por lo tanto, de las relaciones desiguales entre los países. Fue en este contexto quese formuló la ya clásica aseveración de que la mejor política de población era el desarrollo (Najam, 1996).

22


Ahora, la probabilidad de que estos eventos ocurran depende tanto de las características de losindividuos expuestos al riesgo como del contexto social y cultural en que ellos se encuentran. Deesto se desprende que cualquier política de población se encuentra limitada a intervenir en loselementos individuales, directamente relacionados con la ocurrencia de los acontecimientos demo-gráficos o a tratar de influir indirectamente interviniendo en el ámbito cultural que estructura lasconductas y representaciones individuales. En sintonía con esta propuesta, otros tratamientos dis-tinguen entre políticas implícitas y explícitas destacando con ello la diferencia entre las accionesque influyen directamente en algún aspecto de la dinámica y estructura demográfica de las quepromueven esos cambios mediante la intervención en otras áreas que están estrechamente vincula-das con el comportamiento demográfico, como podrían ser la educación, la salud o los sistemas deseguridad social.5 (Hodgson, 1983; Johansson, 1991).

Demeny (1975) propone un enfoque diferente. En este caso el problema no es tanto identificarlos diferentes aspectos del funcionamiento de la política de población, como avanzar hacia unajustificación en términos de su papel en relación con la tensión entre intereses individuales ysociales. La conducta reproductiva impone costos sociales (externalidades negativas) que los indivi-duos no están en condiciones de conocer, negociar o controlar; en ese sentido, puede afirmarse queexiste una contradicción latente entre las preferencias reproductivas de los individuos y las pre-ferencias en relación con la tasa de fecundidad en el ámbito de la sociedad en general.6 En esesentido, la política de población es un medio orientado a reducir los costos sociales, haciendo asícompatibles los intereses individuales y los sociales. Las políticas de población se justifican porsu contribución a la reducción de los costos sociales derivados de las externalidades negativasasociadas a la conducta reproductiva y como resultado de esto se justifica su aporte al bienestar delos individuos y la sociedad. Puede apreciarse claramente que en ambas definiciones predominael interés por descubrir la lógica que gobierna la puesta en práctica de las políticas de poblacióny el tipo de restricciones que limitan su operación.

El enfoque de política de población que hemos llamado estratégico mostró mayor interés pordesentrañar el papel de la planeación demográfica en relación con los procesos sociales y económicosy, especialmente, con los problemas del desarrollo. Aquí podríamos ubicar las propuestas surgidas delas sucesivas cumbres mundiales sobre población y los debates producidos en el contexto latinoame-ricano. El documento final de la Conferencia de El Cairo (ONU, 1994), por ejemplo, subraya que laintegración de los criterios demográficos en las estrategias económicas de desarrollo contribuirá agarantizar un ritmo constante de desarrollo y aliviar los niveles de pobreza, y permitirá, a su vez,alcanzar las propias metas y objetivos de la política demográfica.

En América Latina se planteó un intenso debate en torno a las condiciones en que debería desple-garse una política de población; aquí también se destacó el papel del sector público como rector en

5 Alba y Potter (1986) optan por un enfoque similar en términos lógicos para explicar la aparente paradoja del modelode desarrollo económico mexicano que combinaba una elevada tasa de crecimiento del producto bruto interno y tasas defecundidad persistentemente altas. El problema residía en que las políticas implícitas estimularon por mucho tiemponiveles altos de fecundidad. Estas políticas, por otra parte, eran aspectos sustanciales del modelo de desarrollo adoptado apartir de los años cuarenta. Los autores entienden que las orientaciones de la política de reforma agraria, el desarrollo deobras de infraestructura, el apoyo a la industria y el modo que asumió el proceso de urbanización, convergieron de maneratal que, contrario a lo que se esperaba, estimularon tasas de fecundidad altas.

6 El autor no desconoce que la política de población pueda tener un horizonte mucho más amplio. En su exposiciónsólo considera la función reguladora del crecimiento natural de la población y, específicamente de la fecundidad.

23


la materia, la existencia de metas y objetivos claramente relacionados con algún atributo demográ-fico (crecimiento, distribución, estructura) y, lo más importante, la necesidad de formular los objeti-vos en el contexto más amplio de las prioridades sociales y económicas. El problema conceptual noes tanto distinguir la naturaleza específica de la acción del Estado en relación con lo demográfico,como estipular las condiciones que la acción pública del estado debe satisfacer. En este sentido, lapolítica de población cobra relevancia a partir del lugar que ocupa en el conjunto de políticas queconducen el desarrollo social y económico de un país. Esta inscripción, por otra parte, servía demarco de referencia obligado para definir los objetivos, medios e instrumentos de esa política depoblación (Miró, 1971; 1990; 1992; Macció, 1992; Zavala, 1991; Villa, 1995).7 A diferencia de laspropuestas anteriores se puede apreciar que la perspectiva latinoamericana sobre el tema otorgómayor importancia al contexto social y económico en que se insertan las políticas de población. Estasson percibidas como acciones que adquieren sentido sólo si son formuladas en el contexto de laspolíticas de desarrollo social y económico.

Estos enfoques constituyen un mosaico heterogéneo de características y atributos de lo que sepodría entender por política de población y, sin embargo, no resulta del todo satisfactorio. Dichode otra manera, la política de población es una acción gubernamental conducida por funcionariospúblicos y orientada a promover cursos de acción previamente establecidos; las políticas de poblaciónse distinguen también por el nivel de intervención, que puede ser el individual (prácticas y comporta-mientos) o el colectivo (los modelos culturales asociados a la ocurrencia de cada evento demográfico).En esta lógica, también se ha buscado distinguir entre acciones directas o indirectas, según sea eltipo de enfoque utilizado para modificar las probabilidades de ocurrencia de los eventos demográ-ficos; es también una acción que busca alcanzar un equilibrio interrumpido por las externalidadesnegativas de la conducta individual; de manera más general, la política de población puede enten-derse como un intento por armonizar las tendencias demográficas con las estrategias de desarrollosocial y económico.

Sin embargo, la política de población no sólo puede definirse por los que hace o deja de hacer,o por sus funciones relacionadas con otros campos de la vida social y económica. Estas definicionesno consideran la confluencia de un conjunto amplio y heterogéneo de universos normativos, cadauno de los cuales es significativo para las distintas facetas del funcionamiento de la política y losprogramas de población. En este caso, lo normativo involucra tanto las disposiciones formales (le-yes, reglamentos) como las informales (costumbre, hábitos, reglas). Con el fin de precisar la relevanciade cada una de ellas, a continuación describiremos brevemente su papel y función dentro delesquema de operación de la política.

La política de población, tal como está diseñada, cumple una función normativa de las accionesque los actores desempeñan en la esfera pública. También supone definiciones explícitas e implícitasdel balance entre el comportamiento demográfico y la evolución socioeconómica. De esto surgen

7 Actualmente, esta perspectiva ha comenzado a revisarse a la luz de casi más de dos décadas de experiencia. Lascríticas van dirigidas a la pertinencia de relación entre población y desarrollo y su papel como factor estructurante delas orientaciones de la política de población; en pocas palabras, los beneficios que ha dejado este enfoque han sido escasoso, en todo caso, difíciles de estimar (Macció, 1992). Además, tampoco alcanza a avizorarse un enfoque que esté encondiciones de reemplazar la vitalidad y empuje del anterior. A ello habría que agregar que el fracaso no puede atribuirsein extenso a la búsqueda de una forma de articulación de las políticas de población con los programas de desarrollo socialy económico. Los escasos resultados probablemente estén más relacionados con los problemas concretos de haberdiseñado un marco institucional adecuado para canalizar estas relaciones.

24


orientaciones en el sentido de cómo hacer compatibles ambas dimensiones, qué aspectos de la evo-lución demográfica requieren transformarse para adecuarlos a los patrones de desarrollo y qué as-pectos de este último deben ajustarse para alcanzar un tipo de estructura y dinámica demográficadeseada. Por ejemplo, las autoridades gubernamentales, pueden concluir que determinado ritmo decrecimiento de la población es incompatible con las metas sociales y económicas de una sociedad, oque la intensidad y dirección de las migraciones no se ajusta a las expectativas en cuanto a crecimien-to en las ciudades y áreas rurales. La política de población hace explícitas estas cuestiones, señalaqué aspectos de la dinámica demográfica pueden transformarse, de qué modo, y orienta las accio-nes de los demás actores e instituciones en el sentido de los cambios deseados. En un plano másconcreto, esta función normativa se expresa en metas y objetivos que se convierten en insumos parael diseño de las políticas y los programas de otras agencias gubernamentales. Es importante recordarque una política de población no se justifica por los cambios demográficos específicos que buscainducir (disminuir la migración, reducir la mortalidad o la fecundidad), no es autónoma, su agenda yfundamento último siempre están en relación con las metas sociales y económicas que una sociedadpretende alcanzar (Miró, 1971).8

La política de población participa del sistema legal que regula a las instituciones gubernamen-tales: basa su legalidad en cuerpos legales, generales y especiales, que norman y regulan su funcio-namiento como institución pública. Las disposiciones constitucionales, las leyes de población (federaly estatales), los reglamentos y los marcos jurídicos relacionados por la lógica misma de su accionar(salud, asentamientos humanos y educación) son algunos de los marcos jurídicos involucrados quedan sustento legal a las acciones en población, definen la naturaleza y el contenido de las políticas,marcan los límites y alcances, asignan atribuciones y responsabilidades entre los distintos actores einstituciones y prescriben las bases organizativas sobre las cuales se apoyará la política de pobla-ción. Pueden distinguirse en este universo dos campos normativos particularmente relevantes parael funcionamiento de la política de la población. El primero nos remite a los principios jurídicosconstitucionales que protegen y promueven los derechos y garantías individuales. El segundo, másestrechamente ligado con la dinámica institucional, nos remite al sistema federal de gobierno quereconoce dos órdenes soberanos, el estatal y el federal. En el actual proceso de descentralización, lasreglas que regulan las relaciones y competencias entre ambos órdenes de gobierno adquieren ma-yor relevancia porque necesariamente influirán en el diseño institucional final del campo de laspolíticas de población, ahora integrados por instancias tanto federales, como estatales y municipales.

Las conductas y prácticas sociales sólo están parcialmente constreñidas por lo que las disposicionesformales, codificadas en leyes, normas y otros instrumentos similares, prescriben. La regulación de lavida social en las instituciones y organizaciones es resultado de la influencia de otro tipo de normas,no escritas ni codificadas, que tienen muchas veces una eficacia mayor en determinar las conductasde los individuos porque son, al fin de cuentas, una cristalización de las mismas. Existe un saber estary trabajar en las instituciones que sólo se aprende estando y trabajando, en la interacción con lasdificultades y los problemas que la organización y los actores enfrentan cotidianamente. Las institu-ciones no podrían desenvolverse, alcanzar sus metas y propósitos, sin desarrollar las rutinas y lascostumbres necesarias para orientar la acción en ese gran espacio vacío que existe entre el mundonormativo formal y los problemas concretos de la vida real. Sin embargo, así como lo informal puedeconstituirse en un aliado insustituible para alcanzar los objetivos formales de la organización, tam-

8 Eventualmente las orientaciones que surgen del proceso mismo de la planeación demográfica constituyen también uninsumo para la toma de decisiones en esferas diferentes a la pública, que tanto el sector privado como las organizacionesciviles estarían en condiciones de aprovechar para su propio desempeño y funcionamiento.

25


bién puede ser el ámbito donde se constituyen resistencias que en última instancia pueden cance-lar las posibilidades de alcanzar las metas formales. La relación ambivalente que lo informal guardacon el desempeño institucional convierte a esta dimensión en uno de los problemas que la investi-gación empírica debe resolver.

Las disposiciones informales son esenciales para el funcionamiento de la política de población.Las instituciones son una gran reserva de hábitos, costumbres y prácticas que tienden a reproducirsecon las instituciones mismas e imponen restricciones y ofrecen oportunidades para su propia ope-ración. En ese sentido, existen normas apropiadas para llevar adelante las actividades, cómo esta-blecer y mantener las relaciones, cómo producir y distribuir la información, en fin, cómo estructurarla vida cotidiana dentro de una institución. Muchas de ellas se encuentran codificadas en reglamen-tos y disposiciones formales, pero un conjunto muy numeroso está constituido, en la realidad, pornormas de facto que cristalizan un conocimiento práctico acerca de cuál es la forma más apropiaday correcta de hacer las cosas en determinado lugar (March y Olsen, 1989). Cuando consideramos ladimensión normativa dirigimos nuestra atención hacia los procesos internos que gobiernan el desem-peño de las instituciones concretas, y como veremos más adelante, resulta de vital importancia paraentender la dinámica real de las instituciones de población.

Por último, la política de población comporta importantes definiciones en torno a cuestionesinvestidas con una gran carga simbólica, como son los hechos de población: fecundidad, mortalidad,movilidad territorial y nupcialidad, entre otras. En este sentido, la política pública se desenvuelve enun contexto cultural sustentado en un conjunto de valores, costumbres previa y socialmente cons-truido. Este orden normativo sirve de marco para la política de población y contribuye a delimitarlas fronteras del campo en que ésta opera. Aquí las cuestiones éticas y morales adquieren unaimportancia mayor.

La articulación de estos diferentes cuerpos normativos juega un papel central en la delimitaciónde los márgenes de acción de la política de población y define los principios del marco institucionalque servirá de soporte a dicha política. Esto último en la medida que establece formas de organiza-ción, prescribe y sanciona relaciones entre los actores y promueve determinados tipos de valores. Deesto no se deriva que el funcionamiento de la política de población se defina por lo que la ley diceque debe ser. Por el contrario, esta consideración nos obliga a tomar en cuenta un aspecto sustantivode la dinámica institucional de la política de población: que las prácticas se encuentran condicio-nadas por marcos normativos y jurídicos que las delimitan y especifican. Entre estos universos norma-tivos y la dinámica concreta de los actores e instituciones de la política de población encontramosque las instituciones desarrollan medios e instrumentos concretos, materializados en organizacionesy agencias, que transforman las normas y prescripciones en metas y objetivos y éstas, a su vez, encursos de acción organizados y, por lo tanto, en resultados. La concepción de que los problemasdemográficos están intrínsecamente ligados a las cuestiones de desarrollo, y de que es necesario unenfoque interdisciplinario que dé cuenta de esta compleja relación, ha sido siempre una piedraangular de la política de población en México y de ella se desprende uno de los rasgos distintivos desu organización: coordinar un conjunto de instituciones cuyas acciones son relevantes porque influ-yen en el tamaño, la estructura y la dinámica demográfica.9

9 Es importante subrayar la correspondencia entre el tipo organizativo que la política de población ha adoptado y lascaracterísticas del entorno donde pretende intervenir. La política de población en México, desde su origen, se definióenrelación con los retos sociales y económicos más generales de la sociedad, rechazando con ello una identificaciónexclusiva con los propósitos de control de natalidad. De este modo, el diseño institucional de la planeación demográfica

26


Estas aproximaciones al objeto de estudio, la política de población, revelan las diferentes dimen-siones involucradas que son de interés para esta investigación. Sin embargo, estas definiciones noson suficientes para terminar de dibujar los contornos de nuestro objeto de estudio. El alto grado degeneralidad que las caracteriza impide considerar aspectos concretos de los sistemas políticos yadministrativos que, en nuestro caso, consideramos de particular importancia.10 En ese sentido,postulamos que es necesario desarrollar una estrategia de análisis, a la vez integradora, de estasmúltiples dimensiones y sensible a las circunstancias, que en el caso de la experiencia mexicana,condujeron a un modelo concreto de política de población. La pregunta central de nuestra investi-gación se refiere a la institucionalización de la política y los programas de población en las entida-des federativas.

Una vez que los gobiernos estatales inauguraron un ámbito para la formulación de sus programasy crearon las respectivas instancias administrativas y políticas, se abrió un largo proceso de desarro-llo de la planeación demográfica en los estados. La institucionalización se refiere entonces alproceso de maduración y desarrollo de las políticas, programas e instituciones de población en lasentidades federativas. Los Consejos Estatales de Población, considerados simultáneamente comoórganos colegiados dotados de unidades técnicas, han experimentado un profundo y notorio procesode transformación que los convirtió en las instancias responsables de la planeación demográficalocal. Al inicio de este proceso, los COESPO eran instituciones frágiles, débilmente integradas a loscircuitos relevantes de la planeación socioeconómica de los estados y, consecuentemente, con unaescasa capacidad para formular acciones y políticas inspiradas en la situación demográfica local.Actualmente, los COESPO son instancias cada vez más reconocidas por su responsabilidad en elcampo de la demografía: han fortalecido su carácter colegiado y su inserción en el entramado de lasrelaciones institucionales locales; ampliado su acceso a recursos humanos y materiales necesariospara llevar adelante las tareas de la planeación demográfica; y aumentado su capacidad para brindarorientaciones a las demás acciones de gobierno desde un punto de vista demográfico. El estudiobusca explorar las condiciones materiales que favorecieron u obstaculizaron este proceso.

Esto nos obliga a prestar atención a dos aspectos que las definiciones anteriores excluyen de suconsideración y que en este estudio consideramos fundamentales.

Primero. Como fenómeno institucional, el campo de la política de población se distingue por laintersección de un conjunto heterogéneo de marcos normativos y jurídicos que regulan las relacionesentre los actores e instituciones, establecen las orientaciones generales que guían el accionar de losactores, definen el perfil y los atributos de las instituciones que participan en la planeación demo-gráfica, y distribuyen entre los actores diversas responsabilidades y atribuciones. De ello no debededucirse que el estudio de la política de población deba limitarse exclusivamente a analizar lasparticularidades de los diferentes órdenes normativos involucrados. Las disposiciones legales ynormativas cumplen la función de estructurar el campo de acción donde los diferentes actores(instituciones públicas, organizaciones civiles, etc.) desplegarán sus iniciativas. Los efectos insti-tucionales de lo normativo no pueden derivarse de las características generales de la política de

debía dar una respuesta a un problema que se caracterizaba por las complejas relaciones entre población y desarrollo. Elperfil coordinador y normativo del Consejo Nacional de Población fue una respuesta que trató de dar cuenta de estacomplejidad.

10 Esto, obviamente, no implica que los estudios y diagnósticos parciales carezcan de validez. Los diagnósticosencaminados a evaluar alguna de las dimensiones descritas son absolutamente válidos. En muchos casos, éstos hanservido como insumo para la elaboración de esta investigación.

27


población, por lo menos tal como las expusimos párrafos arriba. Las peculiaridades jurídicas ynormativas de México, como son los preceptos constitucionales, la ley de población, las leyessectoriales relevantes, los acuerdos de coordinación entre la Federación y los estados, los marcoslegales locales y los estilos de trabajo y organización en cada ámbito local, establecen condicionesespecíficas para el funcionamiento de las instituciones de población. Esto otorga a la política encuestión un carácter distintivo que es necesario comprender y analizar para luego abordar el proble-ma del desempeño de los actores e instituciones.

Segundo. La política de población se construye a partir de la agregación de las prácticas yacciones de los actores que participan en la arena de la planeación demográfica. Si las institucionesson resultado, en primera instancia, de los efectos estructuradores de los distintos universos norma-tivos involucrados, su funcionamiento y dinámica sólo puede abordarse a partir del estudio de lasacciones y relaciones establecidas entre los actores que participan en ese campo. Este acerca-miento al problema nos aleja de las definiciones formales y nos ubica en la perspectiva de consi-derar a la política de población como un fenómeno organizativo. La política de población es elresultado de la cooperación de un conjunto de instituciones y actores que revisan y ajustan suaccionar en función del marco normativo que ofrece la política de población. El reto de la inves-tigación es analizar estas relaciones de cooperación y su impacto en el desempeño institucional.

Las instituciones y los actores, con su accionar, contribuyen a recrear los límites y alcances de lapolítica de población mediante un proceso de aprendizaje que busca ajustar las prácticas, métodose instrumentos a los requerimientos del medio. La fuerza de la política de población descansa así enun conjunto de acciones coordinadas que se proponen alcanzar determinados objetivos en relacióncon la dinámica demográfica y el contexto social, económico y cultural. Esta perspectiva permiteanalizar la política de población no ya desde sus aspectos formales, sino desde su materialidadcomo un conjunto de interacciones y acciones integradas a un proyecto más general que es laplaneación demográfica, es decir, considerando a la política de población y los programas comohechos organizativos.

Las bases organizativas de la política y programas de poblaciónLa organización, desde este punto de vista, es la dimensión concreta de la política y programas depoblación, el medio que permite traducir los fines y las metas en resultados concretos. La organi-zación adquiere relevancia para el análisis de la política de población porque los atributos de lamisma influyen de manera decisiva en el resultado; es decir, el aspecto organizativo de la políticade población se inserta en el eje metas-resultados, condicionando a ambos. Además, consideramosa la dimensión normativa como un aspecto intrínseco al fenómeno organizativo y, con ello, evita-mos la separación forzosa e irreal entre prácticas y normas. Esto nos permitirá explorar el modo enque los actores crean, recrean, se enfrentan y tratan con la dimensión normativa como un fenómenoconstitutivo de la organización. Las normas que regulan el desenvolvimiento de la planeacióndemográfica no es un hecho externo o ajeno a la organización misma; por el contrario, en estetrabajo proponemos analizar la dimensión normativa como un aspecto intrínseco a la organiza-ción, cuyo papel es determinante para el desarrollo de la planeación demográfica tanto a nivelnacional como estatal. Este enfoque nos abre la posibilidad de pensar la política de población comouna institución dinámica, capaz de adaptarse a los cambios que impone el entorno y de transformarsus propias condiciones de existencia.

28


Las instituciones reducen la incertidumbre que es intrínseca a la acción de los individuos (March yOlson, 1989; North, 1990). Las instituciones tienen este efecto sobre lo social a partir de una serie depropiedades que caracterizan la relación entre los actores y su entorno organizativo. Los primerosse apoyan en rutinas y procedimientos establecidos, gozan de cierta autonomía para interpretar lasnormas, se organizan a partir de una división del trabajo que los especializa, y desarrollan estructu-ras que organizan el acceso de información y la toma de decisiones. Las reglas y procedimientosregulan las relaciones entre las prácticas con los esquemas normativos generales, ligando al indivi-duo con el marco más general que son las instituciones (March y Olsen, 1989; North, 1990). Estaperspectiva postula que los actores son agentes activos de los procesos institucionales, con capaci-dad de interpelar y recrear el contexto en que se desenvuelven mediante la movilización estraté-gica de sus recursos. Sin embargo, vale la pena preguntarse: ¿cómo se convierten los individuos enactores de un espacio institucional?11

Para responder esta pregunta tenemos que prestar atención a lo que Crozier y Friedberg (1977)identifican como las restricciones de la acción colectiva. Para constituirse como tal, una organiza-ción debe asegurar la integración de los comportamientos individuales a los propósitos de la mis-ma, definir objetivos y fines y encauzar las relaciones de la misma con el entorno. Puestas las cosasen esta perspectiva, la organización misma es un problema porque, para constituirse como tal, debegarantizar un mínimo de cooperación entre los actores, sin la cual no puede asegurarse la búsque-da de objetivos colectivos. Por lo tanto, un aspecto fundamental de la organización es su relacióncon los actores, que siempre se incorporan con un margen de libertad dado y una racionalidadlimitada. La organización enfrenta el problema de negociar la participación y cooperación de losactores sin pretender alcanzar una integración absoluta. En la organización, el actor se desenvuelveen dos planos: el marco de disposiciones formales, que regulan su relación con la misma, y las rela-ciones informales, donde el actor despliega sus estrategias ante la organización, es decir, el planodonde el actor hace uso de su margen de libertad. Para la organización, este margen de libertad enmanos de los actores es fuente de incertidumbre y constante negociación.

Las organizaciones definen un campo de problemas concretos y pertinentes sobre los cualespretenden intervenir y conforman un horizonte posible de acción y operación para sus iniciativas. Ladefinición y tratamiento de los fines y objetivos de la organización son el resultado de un proceso denegociación que parcialmente se desarrolla en su interior, e involucra al conjunto de los actoresparticipantes; en este sentido, el constructo colectivo opera como una restricción para la definición dela agenda. Una vez definidos los fines, éstos se convierten en una restricción para la organizaciónmisma, en una fuente de incertidumbre, porque esta selección es siempre una opción dentro de unmarco mayor de alternativas. En otras palabras, la forma en que la organización define sus objetivos

11 La literatura ha propuesto una sugerente distinción entre instituciones y organizaciones. Según North (1990)esta diferencia se asemeja a la que existe entre las reglas de un juego y los jugadores. Las instituciones ofrecen unmarco para la acción mediante el establecimiento de reglas, normas y valores. Las organizaciones, por su parte, soncuerpos políticos y administrativos que operan en un contexto institucional definido. El cambio institucional ocurrecomo consecuencia de las presiones de las organizaciones por ajustar el marco normativo a las cambiantes condicio-nes del juego. En la política de población puede efectivamente discernirse estas dos dimensiones. El campo institucionalestá circunscrito por una serie de valores y normas, de distinto grado y naturaleza, que establecen los principios y loslímites para que se desenvuelvan los distintos actores y organizaciones concretas. La institucionalización de lapolítica de población otorgó gran preeminencia a las instituciones públicas (un Consejo Nacional, las instancias opera-tivas circunscritas en sectores como salud y educación, las instancias descentralizadas) pero también, y cada vez conmayor intensidad, las organizaciones sociales y civiles que desean convertirse en actores relevantes de este campo.Sin embargo, para evitar reiteraciones y confusiones, utilizaremos la palabra institución o instituciones para referir-nos a los actores concretos que participan en la arena de la planeación demográfica.

29


y medios son problemas que debemos considerar e investigar. Para la organización los problemascontienen una gran dosis de contingencia e indeterminación, porque los problemas de una organizaciónsiempre son materia de negociación entre los diferentes individuos o grupos de individuos que laconforman.12 La inestabilidad que rodea la definición de los fines que la organización persigueorigina incertidumbres que son una clave para entender el funcionamiento de la organización, por-que los actores adoptan, según sus recursos y oportunidades, diversas estrategias frente a estas in-certidumbres, derivándose de ello la constitución de juegos permanentes de poder dirigidos al controlde las zonas de incertidumbre.

Si los objetivos que persigue una organización son una restricción, también lo es su relación conel medio. Las organizaciones dependen del medio para su supervivencia, y esta relación es la quealimenta el funcionamiento de la organización, a la vez que el medio se beneficia con sus productos.Crozier y Friedberg (1977) analizan estos vínculos como una relación sustentada en intercambios einterdependencias recíprocas, apoyadas en acciones sociales concretas y redes que dan continui-dad a esas relaciones. La noción de incertidumbre y negociación, otra vez, nos permite comprenderel significado de este ámbito de relaciones específicas para la organización. En las redes participanactores pertenecientes y ajenos a la organización; entre ambos grupos, y conforme menos libertadtenga la organización para seleccionar sus relaciones, se consolidará una comunidad de intereses quebuscará negociar recursos o poder ante la organización. Cuanto mayor sea la autonomía desarrolladaen torno a las relaciones con el medio, mayor será la restricción que se impondrá al desenvolvimien-to de la organización.

La organización como un constructo social nos ofrece un enfoque innovador para abordar elproblema que nos hemos planteado. La organización no se define por lo que hace o dice que hace.Por el contrario, los propósitos explícitos, los fines, son parte del problema organizativo. La organización,en la medida que es resultado de la cooperación, siempre mantendrá un frágil equilibrio, sometida alproceso de negociación que los actores construyen y promueven dentro de la misma. El proceso denegociación tiene siempre como referencia las zonas de incertidumbre que la propia organizacióncrea, y que los actores, con resultados diferentes, tratan de controlar y dirigir.

¿Cómo podemos aplicar estas nociones al estudio de la política de población? En primer lugar,centraremos nuestro análisis en el accionar de los Consejos Estatales de Población, organismos gu-bernamentales encargados de coordinar la política de población, instancias que tienen como propó-sito fundamental normar y coordinar la acciones públicas en el campo de la planeación demográfica.Por lo tanto, su medio de acción son las relaciones interinstitucionales que desarrolla con otrasdependencias públicas con el fin de alcanzar determinados objetivos;13 al participar de la lógica delas relaciones intergubernamentales que caracteriza a toda forma de gobierno federal, debe negociar

12 La diferencia entre fines y medios es particularmente relevante para comprender el efecto de la organizaciónsobre las metas que se impone. Si sólo consideramos los fines (problemas, objetivos que se formulan) de la organi-zación para comprender a la misma, es muy probable que terminemos explicándola por medio de argumentos a priori,que apelan a supuestas racionalidades que trascienden a la organización o al actor. Por el contrario, insistir en laorganización como un fenómeno social autónomo permite descubrir los condicionamientos reales que la organizaciónenfrenta, y que se expresan parcialmente en la definición de sus objetivos y metas. La autonomía, en este caso, subrayael vínculo entre el hecho organizativo, las prácticas y las relaciones que sostienen los actores; y, por el contrario,destaca la falacia de buscar explicaciones para tal fenómeno en construcciones como "los objetivos de la organización"o "los tipos de organizaciones".

13 Aunque el ámbito de acción de la política de población lo componen fundamentalmente instituciones guberna-mentales, se advierte un creciente interés por establecer vínculos de trabajo y colaboración entre los Consejos Estatalesde Población y organizaciones civiles de interés público.

30


competencias administrativas y políticas. El vínculo más evidente es el que mantienen con el Con-sejo Nacional de Población.

El carácter normativo y coordinador de las instituciones de población es clave para definir empírica-mente nuestro objeto de estudio. Aunque el interés es analizar el funcionamiento de los ConsejosEstatales de Población, en tanto órganos colegiados, no podemos desconocer que la política depoblación depende en buena medida del conjunto de interacciones y relaciones que sus secretaríastécnicas son capaces de desarrollar y promover al interior de la administración pública y en otrosámbitos relevantes. Desde este punto de vista, la organización de la política de población es unproceso, en el que las secretarías técnicas de los COESPO ocupan un lugar central, porque son lasencargadas de promover la coordinación de las acciones de un conjunto de dependencias públicas,las cuales son, política y administrativamente, independientes. Aquí nos encontramos con el primerproblema: ¿de qué manera las secretarías técnicas de los COESPO logran promover y obtener lacooperación de esas dependencias, cuando existe un principio de división administrativa de tiposectorial de las actividades y responsabilidades que tiende a inhibir cualquier planteamiento decooperación horizontal, tal como lo establece el esquema de la planeación demográfica?

Sin embargo, una vez garantizado un nivel mínimo de cooperación se presenta el problema de losfines y medios, la definición de los problemas demográficos, la opción por las estrategias más adecua-das y la relación de las acciones con las condiciones sociodemográficas locales. Un objetivo essiempre fuente de incertidumbre para el funcionamiento de las instituciones porque refleja la mayorcapacidad de negociación de determinados grupos sobre otros, porque expresa una desigual distribuciónde recursos entre los actores, y porque es siempre una opción entre un conjunto. Por lo tanto, interesasaber cuáles son los actores que tienen mayor capacidad para sancionar los objetivos y fines de lapolítica de población en cada entidad federativa, cuáles son las coaliciones y alianzas que apoyan talo cual estrategia, y cómo se desenvuelven los conflictos institucionales alrededor de la definición delos objetivos.

Las relaciones que las organizaciones sostienen con su entorno son fuente de restricciones eincertidumbres. Esta dimensión es determinante para el desenvolvimiento de las secretarías técni-cas de los Consejos, porque dependen absolutamente de la cooperación que las demás institucio-nes estén dispuestas a prestar. El diseño institucional de los Consejos resuelve adecuadamente elproblema formal de cómo organizar la política de población: le adjudica al pleno la tarea de coor-dinar y normar las acciones de las instituciones cuyas acciones son significativas en relación con losobjetivos de la planeación demográfica en la entidad. Las características formales de la organiza-ción de los Consejos, junto con la dinámica particular que ha caracterizado a cada uno de ellos,favorecieron el desarrollo de fronteras institucionales extremadamente porosas que han dado lugara un sistema de relaciones muy variables y con consecuencias dispares para la política de población.En otras palabras, los Consejos cuentan con un diseño organizativo flexible porque sus propósitosasí lo exigen; sin embargo, esta flexibilidad puede volverse en contra de la propia eficiencia delos COESPO en la medida que no sepan o no estén en condiciones de regularla.

En este trabajo definimos a nuestro objeto de estudio como el conjunto de instituciones queparticipan en el campo de la planeación demográfica. Esta definición pone el acento tanto en lasinstituciones que participan del esfuerzo cooperativo que reclama la planeación demográfica, comoen las propias secretarías técnicas de los COESPO. Esta definición internaliza el problema de lasrelaciones con el medio y las transforma en componentes constitutivos de la política de poblaciónentendida como una red interorganizativa (Friedberg, 1993). La participación en este esfuerzo

31


cooperativo no está determinado a priori; por lo tanto, quiénes participan y cómo lo hacen sonhechos problemáticos que exploraremos. Los actores no participan con la misma intensidad. Pordiferentes razones, los actores e instituciones establecen compromisos con los objetivos y mediosde la planeación demográfica (v.g. Programas Estatales de Población) con diferentes grado de inten-sidad; por lo tanto, es importante comprender las razones y los factores que influyen en esta des-igual participación. En parte, la respuesta se encuentra en la misma estructura organizativa de lasadministraciones públicas estatales que dificultan la institucionalización de un esquema administra-tivo de tipo horizontal, pero también en la organización misma de las instituciones de población,por la forma en que diseñan sus instrumentos y por la capacidad que tienen para atraer la atenciónde los demás actores.

De este modo, el nudo gordiano que la política de población debe desatar está asociado con lacoordinación. La política de población se encuentra atada a una serie de restricciones que emanande su propio entorno institucional y que son determinantes para la evolución de la misma. El estudioque hemos realizado prestó especial atención a este aspecto de la organización de la política depoblación porque consideramos que aquí se plantean algunos de los dilemas cruciales de la insti-tucionalización de la política de población.

Las interacciones entre los agentes constituyen la materialidad de toda organización. En esteestudio hemos considerado actores relevantes a todos los agentes vinculados a alguna etapa delproceso de formulación, diseño y operación de la política y programas de población. Los actores, talcomo los hemos definido, ocupan una posición relevante en relación con las instituciones de pobla-ción porque en su accionar movilizan distintas clases de recursos (normativos, informativos y debienes materiales), a través de redes y circuitos (más o menos formalizados), los cuales puedenrestringir o potenciar su capacidad organizativa. Un actor puede ser tanto un individuo como unconjunto de ellos que actúan colectivamente.

Las relaciones que establecen los actores definen circuitos que pueden definirse como los cana-les (formales o informales) por donde circulan decisiones, mensajes, información o cualquier insumorelevante para la política de población o las instituciones vinculadas a ella. Los circuitos, depen-diendo del grado de institucionalización, pueden estar regidos por normas y reglas que regulan lacooperación, los intercambios y las interacciones entre los actores. El conjunto de circuitos estruc-turados en torno a la política de población es lo que nosotros hemos llamado las bases organizativasde la política de población. No todos los circuitos tienen la misma importancia, ni son relevantespor las mismas razones, es decir, tienen diferentes grados de importancia para el funcionamientode la política de población. Por lo tanto, es posible identificar una jerarquía de circuitos según surelevancia y pertinencia para las instituciones de población, jerarquía que nos permitirá analizar enconcreto el funcionamiento y dinámica de las instituciones de población. Además, la jerarquía decircuitos es móvil, su dinámica refleja los cambios que ocurren en su entorno. Los cambios en laorientación de la agenda demográfica, las reformas administrativas que alteran los equilibrios alcan-zados, la aparición de nuevos actores, son todos factores que alteran las configuraciones de circui-tos y el peso relativo de cada uno de ellos. Por último, es importante destacar la existencia decircuitos particularmente relevantes porque de su fortaleza y gravitación depende la estructuraciónde los demás, la relación con las autoridades políticas o los responsables de secretarías guberna-mentales son los más representativos.

Para concluir este apartado es necesario hacer una reflexión sobre la materia prima que estainvestigación ha utilizado. Como se describirá con más detalle adelante, la investigación dirigióparte de su atención a un aspecto poco analizado del funcionamiento de las políticas públicas y que

32


muchas veces es fundamental para entender ciertos procesos: las representaciones y percepcionesque los actores tienen de su entorno social e institucional inmediato. Las representaciones sonproducto de la relación cognitiva compleja que los actores tienen con su entorno; éstas expresan lacapacidad transformadora que los agentes pueden desplegar, a la vez que nos permiten explorarlos condicionantes potenciales de esta capacidad. La realidad social e institucional que rodea a losactores no es ajena a la acción de los mismos: es una realidad socialmente construida y este procesode construcción depende de las categorías y concepciones que los actores han desarrollado; es poreso que no sólo interesa “la realidad” demográfica e institucional como tal, sino también las inter-pretaciones que los diferentes actores hacen de la misma.

El contexto organizativo de la política de población tendrá bases institucionales más firmes en lamedida que los agentes compartan una visión global de la agenda sociodemográfica y los mediosapropiados para abordarla. Sin embargo, la coherencia no es sinónimo de homogeneidad. Es muyimportante para nuestro estudio detectar los puntos en los que las visiones de los diversos agentesentran en conflicto, es decir, cuando existen percepciones en competencia acerca de un mismoasunto. Este elemento es básico para comprender las dinámicas y el proceso de cambio de la políticade población, porque ella misma descansa en la cooperación de diversos actores, cuyas percepcionesenriquecen y transforman las orientaciones de la política de población.

El diseño de la investigación

La investigación se apoyó fundamentalmente en la información primaria recogida mediante en-trevistas en diez entidades federativas del país. Se llevaron a cabo entrevistas a funcionarios queocupan altas posiciones jerárquicas en la administración pública estatal y a grupos focales conagentes gubernamentales que ocupan posiciones jerárquicas intermedias, en distintas dependenciase instituciones, relacionadas con la operación de programas de población. La selección de las enti-dades federativas buscó garantizar que el grupo fuera representativo de la heterogeneidad de situa-ciones presentes en el campo de la política de población.

Con ese fin se utilizaron dos criterios de selección. El primer criterio consideró el grado de conso-lidación institucional de las secretarías técnicas de los COESPO. La selección, en este caso, se apoyó enuna serie de estudios previos que habían explorado el problema de la institucionalización de lapolítica de población en las entidades federativas y que arrojaron como resultado preliminar un orde-namiento de las entidades según cuatro etapas de desarrollo institucional. El ejercicio de clasificaciónse realizó sobre la base de una serie de atributos relacionados con su desempeño organizativo einstitucional.14

El segundo criterio de selección consideró la pertenencia o no al grupo de estados definidos comoprioritarios. El Consejo Nacional de Población ha buscado que sus programas y acciones se adecuena las persistentes diferencias regionales que caracterizan a la sociedad mexicana. Los cambios posi-

14 Las dimensiones incorporadas en el estudio fueron: nivel en la estructura estatal (posición de la secretaría técnica delCOESPO en el organigrama estatal), estructura interna (grado de complejidad de su organización interna), apoyo político(interés e involucramiento de las autoridades estatales en la planeación demográfica local), presupuesto, personal, nivel defuncionamiento y evaluación de programas. El estudio se realizó en colaboración con la organización privada ManagementSciences for Health (MSH). La información utilizada en este estudio se obtuvo mediante una encuesta aplicada a los COESPO.

33


tivos en las tendencias demográficas muestran la convivencia de estados muy avanzados en la tran-sición demográfica con otros donde el cambio ha sido más lento. En estos estados, el rezago demo-gráfico (altas tasas de fecundidad, mortalidad infantil y mortalidad en general) está firmementeasociado con otros rasgos sociales, como son los elevados índices de marginación, dispersión de lapoblación rural y elevada proporción de la población en situación de pobreza y pobreza extrema.Esta situación también ha coincidido con dificultades para impulsar un desarrollo sostenido de lasinstituciones de población. Por lo tanto, se decidió incluir en la muestra estados pertenecientes alos grupos de prioritarios y no prioritarios.

Por último, la experiencia que brinda el contacto frecuente y el conocimiento empírico delfuncionamiento de las secretarías técnicas de los COESPO por parte de los funcionarios del ConsejoNacional de Población también fue un insumo importante utilizado para seleccionar a las entidadesque participarían en el estudio. Los estados seleccionados según estos criterios se presentan en elcuadro 1.

Cuadro 1.Criterios de selección de las entidades federativas

Grado de Institucionalizaciónde las secretarías técnicas de los COESPO Prioritarios No Prioritarios

Etapa 1. Inicio Chiapas, GuerreroEtapa 2. Crecimiento Hidalgo Jalisco, San Luis PotosíEtapa 3. Consolidación Oaxaca TabascoEtapa 4. Madurez Puebla Baja California, México

Fuente: Consejo Nacional de Población y Management Sciences for Health (MSH).

Una vez realizada la selección de las entidades se pasó a la segunda etapa, que consistió enidentificar a los informantes claves. Por la naturaleza misma de las preguntas y propósitos quemotivaron la investigación, la respuesta obvia eran los agentes y actores que participaban en eldiseño, formulación y ejecución de la política de población. La selección de los entrevistados tuvoen cuenta las posiciones concretas que ellos ocupaban en relación con las instituciones y programasde población. Se utilizaron los siguientes criterios para seleccionar tres grupos de informantes. Elprimero está constituido por los agentes estrechamente ligados con las unidades técnicas del Conse-jo Estatal de Población, es decir, los responsables inmediatos de su funcionamiento y operación. Entodos los casos se entrevistó al Secretario Técnico de los COESPO. El segundo grupo está constituidopor las instituciones que tradicionalmente han estado vinculadas con la política de población y quecomúnmente forman parte del pleno de los COESPO, como las instituciones del sector salud (Secre-taría de Salud, IMSS, ISSSTE, IMSS-Solidaridad y otras), educación (Secretaría e instituciones especia-lizadas) y promoción de la familia (DIF). El tercer grupo de instituciones está constituido por aquéllasque, aunque conducen programas relevantes para propósitos de la política de población e inclusoforman parte del pleno de los COESPO, todavía no han establecido vínculos de coordinación establesy permanentes; éste sería el caso de las secretarías de Desarrollo Urbano, Política Social, DesarrolloEconómico, Ecología o el Instituto Nacional Indigenista.

Junto a este criterio se consideró una segunda dimensión relevante. La selección de los entrevis-tados debería asegurar la inclusión de funcionarios con distintos grados de responsabilidad en eldiseño e implementación de las políticas. Poner en marcha una política supone actos que partendel diseño de la misma hasta su implementación. Los actores participantes, a su vez, desempeñan

34


actividades propias de cada etapa de desarrollo de la política de población. La especialización defunciones, por otra parte, tiende a fortalecer los lazos entre los actores y sus respectivas posiciones,inhibiendo la movilidad de los mismos hacia otras posiciones. Por tal razón se consideró relevanteexplorar las percepciones de dos grupos diferenciados de funcionarios: por un lado, los encargadosde tomar las decisiones y los responsables de la marcha de las instituciones (secretarios, responsa-bles de sector o altos directivos) y, por el otro, los funcionarios intermedios ligados con la ejecucióny operación de programas concretos en cada institución (directores, jefes de departamento, coordi-nadores de programas, entre otros). Se esperaba que cada uno de ellos brindara una percepciónparticular de la problemática sociodemográfica local, del funcionamiento de la política de pobla-ción y del papel que desempeñan las relaciones interinstitucionales en la implementación de losprogramas de población.

Cuadro 2.Criterio de selección de los entrevistados

Ámbito institucional

COESPO

Instituciones contradición en lainstrumentación dela política depoblación

Instituciones sintradición en lainstrumentación de lapolítica de población

Func

iona

rios

de

alto

niv

el Secretarios Técnicosde los COESPO

Secretarios ydirectores generalesSecretaría de Salud,Educación, IMSS,ISSSTE y RegistroCivil.

Secretarios y directoresen áreas comodesarrollo urbano yregional, medioambiente, finanzas,desarrollo económicoy planeación.

Posi

ción

en

la je

rarq

uía

adm

inis

trat

iva

Func

iona

rios

de

nive

lin

term

edio

Directores oresponsables deprogramas definidospor los programasestatales depoblación.

Directores oresponsables deprogramasrelacionados con laplaneacióndemográfica (v.g.salud reproductiva,planificaciónfamiliar, educación einformación enpoblación, etc.).

Funcionarios a cargode programas yacciones concretas.

Por las características de la investigación y el tipo de preguntas que ésta inspiró, se optó por unaestrategia basada en técnicas cualitativas. La información se capturó mediante dos modalidades deentrevista. A los funcionarios de alto nivel se les aplicó un cuestionario personal que considerabaaspectos generales de la política de población, la relevancia de la misma para el sector bajo suresponsabilidad y su percepción de las interrelaciones entre población y el desarrollo socioeconómicode la entidad. A los funcionarios medios se les invitó a participar en grupos focales para explorarcon detenimiento el funcionamiento de la política de población y su relevancia para la operaciónde los distintos programas sectoriales.

Los cuestionarios contenían tres módulos temáticos comunes: percepciones sobre la situacióndemográfica del estado, conocimiento del programa estatal y nacional de población, y conocimien-to sobre las diferentes dinámicas de interacción institucional que confluían en la política de po-blación. En el caso de los funcionarios de las secretarías técnicas de los COESPO, las entrevistas

35


consideraron temáticas específicas como la estructura organizativa y el marco político institucionalde la política de población. En las entrevistas con los altos funcionarios se incluyeron temáticasreferidas al funcionamiento del sector en relación con la situación demográfica y el tipo de relacio-nes interinstitucionales predominantes en su medio. En el caso de los grupos focales se intentóexplorar el nivel de conocimientos y comprensión que los agentes tienen del contexto demográficoy las políticas de población, identificar las redes institucionales relevantes para la política de pobla-ción en que participan y conocer las expectativas que tienen, como funcionarios con responsabi-lidades en el sector público, de la política pública. En total, se realizaron diez entrevistas afuncionarios de las unidades técnicas de los COESPO, diez grupos focales (en los cuales participaronentre seis y ocho funcionarios en promedio) y 38 entrevistas a funcionarios de alto rango.

En el capítulo anterior argumentábamos a favor de una perspectiva de análisis de la política de pobla-ción firmemente anclada en los contextos institucionales y organizativos que le sirven de soporte. enesa línea, entendemos que es en el campo definido por las relaciones entre las instituciones y losactores participantes donde se presentan las oportunidades y condicionantes que, en última instancia,definen la evolución de los programas y políticas de población. en otras palabras, postulamos que elanálisis de la política de población no puede hacer abstracción del marco institucional en que se apoya.

Esta perspectiva resulta particularmente útil por varias razones, algunas de ellas tienen que ver con elobjeto de estudio, y otras con los propósitos de largo alcance dentro de los cuales esta investigaciónforma parte. en relación con la primera dimensión, es necesario subrayar que nuestro interés no esestudiar las políticas de población en general, sino el proceso mediante el cual los gobiernos locales hanabierto un espacio institucional dedicado a atender la problemática sociodemográfica y el grado deconsolidación institucional que ha alcanzado este proyecto.

Aunque la descentralización de la política de población comenzó a desplegarse a principios de losaños ochenta, no fue sino hasta bien entrados los noventa que se registraron las primeras señales deun definitivo fortalecimiento de esta estrategia. los factores que contribuyeron a prolongar por tantotiempo este proceso indudablemente están relacionados con las condiciones políticas e institucio-nales en que se llevaron a cabo. las dificultades pueden identificarse fundamentalmente en dos esfe-ras: los instrumentos políticos y normativos que sustentaron la transferencia de atribuciones a losgobiernos locales (v.g. Acuerdos de Coordinación) y las condiciones institucionales prevalecientes enlos gobiernos locales. Desde este punto de vista, resulta decisivo explorar el modo en que estosfactores institucionales influyeron en el curso que adoptó la descentralización en cada una de las enti-dades federativas.

Junto a estos factores contextuales también puede identificarse otro conjunto de elementos,intrínseco al modelo de planeación sociodemográfica, que también contribuyó a determinar laevolución de las políticas y programas de población en las entidades federativas. La planeacióndemográfica demanda la creación de una sofisticada red de apoyos institucionales, cuyo diseño yoperación muchas veces entra en conflicto con ciertas tradiciones burocrático-administrativas fir-memente sustentadas en principios de orden vertical. Un rasgo distintivo de lo demográfico, entanto campo donde el Estado busca intervenir para regular el comportamiento de los distintos fenó-menos que allí operan, es la resistencia que ofrece a los enfoques de política basados en lasectorización de las acciones y el parcelamiento de la realidad. Sólo una reducción de la problemá-tica a sus componentes más elementales haría viable un diseño institucional basado en principiossectoriales. Por el contrario, asumir la complejidad intrínseca del campo demográfico implica tras-

Percepciones sobre el quehacer y el ámbito de acciónde la política de población

38


cender las barreras que impone la organización vertical y sectorial, que en muchos casos caracterizael funcionamiento de las políticas públicas, con esquemas de coordinación y cooperación que, si bienno implican innovaciones radicales en términos organizativos, sí comportan una importante dosisde conflicto con los arreglos institucionales tradicionales. Transponer esta lógica institucional a losgobiernos locales demandó un prolongado tiempo de maduración. Recién ahora, a casi quinceaños de impulsado el proyecto de descentralización de la política de población, los primeros frutosde esta apuesta se están evidenciando.

La opción por la perspectiva institucional también se justifica por los objetivos políticos que ins-piraron el estudio. Nuestro propósito es desentrañar los condicionantes fundamentales que haninfluido en el desarrollo de la política de población en los estados e identificar los factores quehan operado como detonantes y como obstáculos para la evolución de las instituciones locales deplaneación demográfica. Desatar estos nudos nos permitirá ofrecer no sólo un diagnóstico del estadode la descentralización en población, sino también las orientaciones y lineamientos concretospara canalizar los esfuerzos que fortalezcan este campo de la acción pública en los estados. Es decir,no sólo queremos saber qué ha sucedido con este proyecto, también queremos aprender del pasadocercano para actuar con mayor precisión en el futuro.

En éste y en los capítulos siguientes se presentan las conclusiones del estudio sobre institucio-nalización de la política de población. En el presente capítulo se aborda un problema que conside-ramos decisivo para la constitución de la demografía como ámbito susceptible de intervenciónpública. Nos referimos al proceso mediante el cual los agentes transforman la esfera de lo demo-gráfico en un campo pertinente para la constitución de una política pública. En este proceso losagentes desempeñan un papel activo; son ellos quienes asignan a tal esfera un lugar en el hori-zonte de las acciones públicas, otorgándole un sentido y valor al campo demográfico, propiamen-te dicho, y a las políticas públicas enfocadas al mismo. Las percepciones y el conocimiento, comolas formas más elaboradas de esta construcción social, desempeñan un papel crucial en la evolu-ción de las instituciones y políticas. Ellas contribuyen a definir los límites de lo que entendemospor problemática demográfica y, por lo tanto, condicionan el alcance y contenidos de las accionesque se impulsen en este campo.

Dos conclusiones resultan particularmente importantes en relación con esta problemática. Laprimera destaca la relación estrecha y de mutua dependencia entre las capacidades desarrolladaspara comprender el entorno demográfico y el nivel de desarrollo institucional de la política depoblación, en general, y de los Consejos Estatales de Población, en particular. En segundo lugar,conforme más estable es el campo de las percepciones de los agentes, debido principalmente alapoyo en estudios, diagnósticos y otros medios similares, más heterogénea y compleja es la agendademográfica. El contacto más estrecho entre la planeación sociodemográfica y las distintas institu-ciones locales ha permitido que temáticas y enfoques novedosos e incluso poco atendidos en elámbito nacional, adquieran un peso específico mucho mayor a escala local. Indudablemente éstees un fenómeno que, a la vez que enriquece la práctica de la planeación demográfica, exigirá enel futuro mayores esfuerzos de coordinación interinstitucional.

El siguiente capítulo se dedica al funcionamiento interno de los Consejos Estatales de Población.Ahí se explorará la organización desde el punto de vista de sus componentes, el papel de los secre-tarios técnicos, los plenos de los COESPO, y el peso que tienen algunos factores en el desarrolloinstitucional, como son la capacidad técnica, la dotación de recursos humanos y materiales y elliderazgo institucional.

39


La descentralización se llevó a cabo dentro de un marco legal y organizativo común a todas lasentidades federativas, lo cual ocasionó que, desde el punto de vista formal de la organización,existan muy pocas diferencias entre las experiencias. Sin embargo, el proceso real de desarrolloinstitucional de los Consejos Estatales de Población generó gran diversidad de arreglos institucionalesconcretos, en gran medida como respuesta a las condiciones, políticas y estilos de gobierno que cadaexperiencia tuvo que enfrentar. Puede postularse, por lo tanto, que en los casos donde se aprecia undesarrollo institucional exitoso, éste no se debió tanto al estricto apego a la “norma”, que prescribíael modo de organización de los Consejos Estatales de Población, como a la capacidad para detectaroportunidades en el contexto local y tomar ventajas de ellas. La capacidad de innovación y ajuste alas condiciones locales es probablemente uno de los factores que más han influido en el desarrollode las instituciones responsables de la planeación sociodemográfica en los estados.

El capítulo cuatro explora la dimensión interinstitucional de la política y programas de poblaciónen los gobiernos locales. La capacidad para crear vínculos de trabajo y cooperación con otras institu-ciones, públicas, sociales y privadas, es una dimensión crítica del desarrollo de las instituciones depoblación. En ella se juegan los principios básicos que inspiran y dan sentido a la planeación demo-gráfica. Este es un ámbito donde se presentaron los mayores niveles de desigualdad en cuanto adesarrollo institucional. Pocas secretarías técnicas han logrado estimular el funcionamiento colegiado delos COESPO y, en consecuencia, no han sido capaces de construir una sólida y extensa red de relacionesinterinstitucionales alrededor de la política de población. La experiencia muestra que tiende a pre-valecer un esquema de relaciones centrado en algunos actores comprometidos con los objetivos dela política de población, manteniéndose al margen un número importante de agentes e institucionesque podrían contribuir significativamente a la planeación demográfica. Esta situación es atribuibletanto a las dificultades que las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población tienen paraatraer el interés de las instituciones, como de cierto recelo imperante entre los agentes gubernamen-tales, lo que pone de manifiesto la dificultades de impulsar el funcionamiento colegiado de losConsejos. Las actitudes reactivas a la cooperación aumentan cuando no existen estímulos suficientesprovenientes del entorno institucional local y cuando entre los actores prevalece un desconocimientode los propósitos y objetivos de la política de población.

El estudio se propone identificar el modo en que los diversos factores han influido en el proceso deinstitucionalización, especialmente, discriminar entre aquéllos que operan en los eventos de maneradeterminante y los que se presentan con un carácter más contingente. La evolución de las institucio-nes de población enfrenta condicionantes de la dinámica institucional que se imponen a la mismacon una fuerza que deja poco margen de acción a los actores. El origen de las mismas está fuera delalcance de las capacidades institucionales que tienen los Consejos Estatales de Población y, por esarazón, muchas veces sólo se puede operar un cambio en la configuración de estos factores mediante laintervención en aspectos puntuales del entorno institucional y con un horizonte temporal de largoplazo. Otros factores, sin embargo, no presentan las mismas característica. Ante ellos los agentes de lapolítica de población tienen mayores recursos y alternativas, por lo tanto, están en mejores condicio-nes de eliminar los obstáculos. Distinguir entonces entre los ámbitos donde los agentes pueden actuarcon mayor libertad y probabilidad de éxito para encauzar el desarrollo institucional de la planeacióndemográfica es un aspecto crucial para definir estrategias futuras viables de fortalecimiento. Con estoqueremos subrayar que, no obstante las importantes limitaciones, existe un amplio margen de manio-bra que los Consejos Estatales de Población exitosos han sabido identificar y explotar.

40


Las percepciones de la situación demográfica

La política de población, en su acepción más amplia, no es otra cosa que un conjunto de programas yacciones públicas articuladas por un marco normativo y orientadas a promover ciertos cambios en laevolución y estructura de la población que han llegado a considerarse necesarios y deseables. Este“han llegado” nos remite a un proceso crítico del proceso de planeación y que tiene que ver con laformación de una agenda demográfica, entendida esta última como el conjunto integrado por losdiagnósticos, las prioridades y los instrumentos de política pertinentes para un contexto social yeconómico determinado. Para los agentes situados en la posición de formular y diseñar una políticademográfica, este proceso es altamente controvertido porque necesita identificar, en la esfera de losfenómenos demográficos, aquellos eventos significativos y pertinentes para fundar una acción públi-ca. En ese sentido, la agenda demográfica no se establece “naturalmente”; de hecho, nada hay en laestructura misma de los eventos demográficos que pueda justificar por sí misma una intervenciónpública. Por el contrario, la necesidad de la planeación demográfica surge como respuesta a unasituación percibida como problemática debido a la naturaleza de los vínculos que unen los eventosdemográficos a otros fenómenos, sociales, económicos y políticos. Sin este marco de referencia, quelegitima y otorga sentido estratégico a la intervención pública, la planeación demográfica sólo seríauna actividad autorreferencial, sin sustento en los procesos sociales y económicos que, en últimainstancia, son los que modulan la dinámica y estructura demográfica de cualquier sociedad.

Así, un proceso fundamental, estructurante de la planeación demográfica, es la definición y delimi-tación del medio pertinente donde, a partir de las orientaciones provenientes del marco de referenciasocial, cultural y económico, la planeación demográfica pretende desenvolverse. La construcción delobjeto de la política de población nada tiene de natural, la agenda y las prioridades no emergen comoresultado de una problemática demográfica per se, que la racionalidad del actor o las institucionescapturan en una serie de instrumentos de acción pública. Por el contrario, previo a la formulación delas políticas subyace un proceso social de construcción de la realidad pertinente, en el que los actorese instituciones involucradas tienen un papel decisivo. Los actores no son una simple correa de trans-misión que canaliza la información relevante de la realidad demográfica y la cristaliza en los progra-mas e instrumentos políticos. Entendemos que esta relación está mediada por el contexto social einstitucional en el que se sitúa el actor y que, en definitiva, es la que establece los límites y posibili-dades de la acción.

La información que los agentes obtienen del medio no es completa ni uniforme, incluso sonmanifiestas las limitaciones para procesar la información en una forma completa, coherente, objetivay sistemática. Cobra particular importancia el hecho de que los actores promueven sus interesesindividuales y colectivos cuando se encuentran en condiciones de controlar los procesos críticosrelacionados con la producción y distribución de la información. En suma, los actores no se enfrentana la realidad que les concierne desprovistos de intereses e intencionalidades (Crozier y Friedberg,1977; North, 1990; March y Olsen, 1989).

El actor que participa en el diseño y operación de programas y políticas se parece mucho más albuen traductor que al actor racional. El político y el administrador, como el traductor, despliegan unaactitud activa con respecto a su medio pertinente (el texto, la realidad demográfica) interpretandolos signos que en ella identifica. En este proceso el actor moviliza una amplia gama de recursoscognitivos más o menos formalizados, pero también pone en juego sus creencias y el sentido común,los cuales contribuyen a estructurar y estabilizar esa interpretación. El entrenamiento formal en

41


áreas relacionadas con el estudio de los fenómenos sociodemográficos y la implementación depolíticas, son factores importantes que contribuyen a estructurar esta relación interpretativa con elentorno; sin embargo, también son de igual relevancia otros recursos más difíciles de identificar porsus rasgos formales. Nos referimos al compromiso personal que el actor tiene con las circunstanciasen que se encuentra, los estímulos provenientes del contexto institucional en que se desempeña, losvalores que se recrean en esta relación, es decir, la estructura de incentivos que lo envuelve. Lainterpretación, en esta perspectiva, es una actividad productiva del orden social y por lo tanto, es unaspecto crítico de la formulación y diseño de las políticas, en este caso, demográficas.

Si bien las capacidades individuales y el entorno inmediato son factores decisivos de este procesode conocimiento e interpretación del campo sociodemográfico, no hay que olvidar que el individuose desenvuelve en un contexto institucional que no sólo le sirve de entorno, sino que contribuyea delimitar su capacidad de entendimiento al ofrecerle un conjunto de herramientas conceptuales ycategorías que han sido producidas al interior mismo de las instituciones. Un agente del sector salud,por ejemplo, aplicará conceptos usuales a su medio para entender fenómenos que no pertenecenestrictamente a la esfera de su acción. Así, para un agente del sector salud, las migraciones adquie-ren alguna significación en la medida que en ellas ve un medio de transmisión de enfermedadesinfecto-contagiosas y, por lo tanto, una oportunidad para controlar su diseminación. Por el contrario,un agente que trabaja con políticas de desarrollo urbano y regional verá en las migraciones unfenómeno relevante en la medida que está asociado al despoblamiento de algunas regiones y a laconcentración en otras. Con esto queremos subrayar que las capacidades individuales están media-das y moduladas por el contexto institucional en el que se sitúa. Las instituciones ofrecen a losagentes un marco a partir del cual pueden entender e interpretar el entorno en el cual operan.

El papel que juega la adscripción institucional en la estructuración de las percepciones traeconsigo dos consecuencias importantes. Por un lado, es un factor que contribuye a homogeneizar yestabilizar el campo de las percepciones de los agentes mediante los recortes de la realidad quecada institución realiza y las categoría que construye para comprenderlo. Por otro lado, las percep-ciones, en la medida que son dependientes de este marco institucional, tienden a entrar en conflic-to con otras percepciones, originadas en otras circunstancias institucionales. Como resultado de estoúltimo, las percepciones estructuradas en ámbitos institucionales diferentes tienden a cancelar oinhibir la comunicación entre ellas. Como veremos más adelante, este es uno de los problemas másagudos que la política y los programas de población deben enfrentar.

Considerar el problema desde esta perspectiva es de vital importancia porque estudiamos unapolítica cuyo principal leitmotiv es precisamente promover la interacción de un conjunto variado deagentes, cuyas percepciones reproducen los esquemas y categorías aprendidos en el contexto de ins-tituciones que trabajan con distintos recortes de la realidad. Las percepciones que los agentes tienendel entorno sociodemográfico e institucional constituyen una aspecto medular del estudio de laspolíticas y programas de población en los estados. Esta perspectiva permitirá explorar las condicionesbajo las cuales los actores construyen y significan su entorno, y las consecuencias que esto trae para elfuncionamiento y operación de la política de población en las entidades federativas.

La experiencia de la planeación demográfica ha demostrado que la capacidad para profundizar enla comprensión de los fenómenos demográficos es un factor determinante para la evolución de lasinstituciones. Esta vertiente que resulta decisiva para el desenvolvimiento de cualquier institución,adquiere una carácter crítico para la política de población. El discurso de la planeación demográficaha tematizado este problema a partir de la noción de cultura demográfica, entendida como una actitud

42


individual, más responsable y comprometida con los fenómenos demográficos. Esta cultura se al-canza mediante una continua concientización sobre el papel que tienen estos factores para elbienestar de los individuos, las familias y la sociedad en su conjunto. Dicha cultura no sólo se aplicaa los individuos en relación con las decisiones que toma en el curso de su vida (reproducción,movilidad, salud), sino que es particularmente relevante en aquellos círculos políticos y adminis-trativos donde se toman decisiones que, de una u otra forma, inciden en la dinámica y estructura dela población. De este modo, explorar la dimensión de las percepciones que los actores han desarro-llado en relación con el contexto demográfico e institucional es una forma directa de abordar elproblema de la cultura demográfica y su incidencia en el desempeño institucional.

El análisis de la información obtenida en las entrevistas se realizó siguiendo tres líneas interpreta-tivas o hipótesis. La primera hipótesis sostiene que el perfil profesional y la inserción institucional delos individuos condicionan el alcance y profundidad de sus percepciones del entorno demográfico. Lafuerza de la costumbre es una inercia que predispone a los actores a actuar de una manera adecuada,previsible y sancionada previamente como correcta. Las percepciones no sólo son una función de lascapacidades intelectuales de los individuos; se requiere además de una predisposición institucionalque atienda, dé cauce y estructure esta relación cognitiva. Se requiere, entonces, de condiciones quepermitan transformar las percepciones en objeto de atención de las políticas. El contexto institucionalsirve como un campo de experimentación e innovación donde se revisan viejas concepciones(percepciones) y se adoptan otras. El reconocimiento de nuevos retos y problemáticas es una fuenteimportante del cambio institucional porque obliga a modificar las estructuras cognitivas tradicio-nales, las orientaciones prevalecientes y el tipo de interacciones que se consideran apropiadas.

La segunda hipótesis postula la existencia de una estrecha interdependencia entre los niveles deinstitucionalización de la política de población y la calidad de la cultura demográfica de los agentesrelevantes para la política de población. Con esto queremos destacar el hecho de que las oportunida-des para un mayor desarrollo institucional crecen cuando la capacidad para comprender e interpretarlos procesos demográficos aumentan y que la consolidación de una verdadera cultura demográficarequiere de un ambiente institucional favorable, que promueva entre los agentes una mayor sensibili-dad hacia lo demográfico. Esto supone condiciones muy concretas para el desarrollo de las institucio-nes de población. Las estrategias de fortalecimiento institucional deben incorporar como elementoestratégico acciones dirigidas a sensibilizar y estimular el compromiso de los agentes con la perspec-tiva demográfica. De otra forma, las posibilidades de encontrar un eco favorable a las propuestas sereducirán notablemente.

Por último, la tercera hipótesis afirma que las sinergias surgidas de la relación entre sensibili-zación e institucionalización sirven para sentar las bases de una ampliación de las interaccionesinstitucionales de la política de población. En la medida que cada vez más actores perciban en laperspectiva sociodemográfica una oportunidad para fortalecer las políticas de desarrollo en general,y las políticas sectoriales en particular, más sólidos serán los cimientos de las relaciones interinsti-tucionales. En ese sentido postulamos que las instituciones de población siguen un modelo de desa-rrollo dependiente no sólo de la sensibilización, sino también de la experiencia previamenteacumulada. En otras palabras, en el desarrollo de las instituciones de población opera una suerte de“efecto de demostración”: si alrededor de un número reducido de interacciones la secretaría técnicadel COESPO logra proyectar y materializar las promesas de la planeación demográfica, con esaacción se estarán dando las condiciones para su futura expansión institucional.

43


Dos tipos de acercamiento a los problemas de población

Una amplia gama de factores contribuyen a delimitar el campo en el cual los actores construyen suvisión del entorno. En algunos casos se aprecia de manera clara la influencia de lo que podríamosllamar “la visión nacional”. Se trata, principalmente, de actores que se desempeñan en institucio-nes que mantienen fuertes vínculos organizativos con instancias similares de nivel federal. En estoscasos los actores son voceros de un discurso que interpreta con mayor facilidad la realidad local apartir de la inscripción de ésta en las tendencias nacionales. Esto es así, en gran medida, porqueestas instituciones cuentan con fronteras organizativas fuertemente delimitadas, agenda sectorialesmuy claras, orientaciones y lineamientos homogéneos y están abocadas a un conjunto de activi-dades muy específicas y diferenciadas. Estos atributos cumplen, en última instancia, un papel muyimportante en la forma que los agentes se acercan a la realidad que los rodea. En este grupo habríaque mencionar a los funcionarios del sector salud, educación y a los delegados de las institucionesfederales en cada entidad.15

Las percepciones de los actores que participan en instituciones regionales o locales, por el contra-rio, expresan con mayor nitidez las particularidades que afectan a la entidad. En estos casos se trata deinstituciones cuya dinámica no depende de una relación clara y distintiva con otra del ámbito federaly cuyos lineamientos y orientaciones se determinan predominantemente en cada uno de los estados.Los funcionarios de las secretarías técnicas de los COESPO, los agentes operativos de distintas depen-dencias, los agentes que participan en programas de desarrollo social y comunitario y las institucionesencargadas del desarrollo regional y urbano son algunos de los actores e instituciones que correspon-den a esta categoría.16

La inserción institucional de los actores y la posición que ocupan dentro de las mismas condicio-nan, en un grado significativo, el tipo y las características de las percepciones que los agentes tienende su entorno sociodemográfico. Los funcionarios que ocupan posiciones altas en la jerarquía buro-crática muestran una visión integral de las prioridades a atender en sus regiones. Es muy común que,no obstante las altas posiciones que ocupan, el nivel de comprensión no trasciende las fronterasde lo sectorial. Este es un factor que inevitablemente opera negativamente en las posibilidades deinteracción institucionales. Por otro lado, los funcionarios de menor jerarquía, cuya importanciaradica en el estrecho contacto que tienen con los programas operativos, tienen mayores dificultadesy menores oportunidades para desarrollar una visión integral de los vínculos entre los demográ-fico y el campo de acción en el cual operan. El aporte sustantivo de que estos agentes pueden hacera la planeación demográfica proviene del conocimiento práctico que han desarrollado en torno alfuncionamiento y el impacto social de los programas.

15 Esta situación puede observarse en los sectores donde se ha impulsado un importante proceso de descentralización,principalmente salud y educación. En parte esto puede explicarse porque las instancias federales se han reservado impor-tantes funciones en el ámbito de lo normativo y financiero, las cuales sirven de medio para determinar las orientaciones,los estilos de trabajo, las formas de organización y las agendas a las instancias locales (Cardozo, 1993). Como lo señalaCabrero (et al., 1997) recién después de un largo proceso de maduración, las instituciones descentralizadas del sector saludestán en condiciones de formular iniciativas y políticas sectoriales con un relativo margen de autonomía con respecto a lasautoridades federales. Esta tendencia no ha podido reproducirse con las mismas características en otros sectores sujetos aprogramas de descentralización, como el educativo y la política social.

16 Advertencia al lector: el término COESPO lo referimos indistintamente para señalar a la Secetaría Técnica o la áreas ounidades técnicas de la misma. Se hará la advertencia pertinente cuando el término COESPO se refiera al Pleno del Consejo,a las instituciones que lo conforman o al Consejo Estatal de Población en tanto institución conformada por el Pleno y laSecretaría Técnica.

44


La pluralidad de situaciones institucionales existentes se convierte en el sostén material de unosacercamientos e interpretaciones de la realidad sociodemográfica caracterizados por la heterogenei-dad. El problema radica en encontrar un código común que permita comunicar las distintas experien-cias. Esta es precisamente la función que las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Poblaciónestán llamados a cumplir.

Constatar que existe una relación entre las percepciones y el marco institucional es sólo un pasoinicial en el análisis de las mismas. Para comprender el significado de estas percepciones para eldiseño y funcionamiento de la planeación sociodemográfica es necesario analizar sus contenidos yalcances. Con este fin proponemos construir una tipología de las percepciones en función de surelevancia para la política de población. Esta tipología debe entenderse como una construcción con-ceptual que pretende organizar los datos empíricos en torno a una problemática particular.

En la definición de esta tipología hemos utilizado tres dimensiones de las percepciones relevantes.En primer lugar nos hemos preguntado en qué medida las percepciones capturan la complejidadintrínseca de los fenómenos demográficos e identifican la amplia gama de factores que intervienen en suestructuración. La dinámica y estructura de una población son, en principio, regulados por la ocurren-cia de tres eventos básicos (nacimientos, muertes y desplazamientos en el territorio), pero la magnitudy frecuencia de los mismos son determinadas por una amplia gama de factores socioeconómicos,ambientales, biológicos y culturales. Es precisamente esto lo que convierte a los estudios de poblaciónen una actividad esencialmente interdisciplinaria, y a la política de población en una acción inter-institucional. Por otro lado, el reconocimiento de que la dinámica demográfica también imponecondiciones al desenvolvimiento de las variables sociales y económicas, ya que contribuyen a definirlos perfiles presentes y futuros de la sociedad. Las capacidades individuales e institucionales paraidentificar la multiplicidad de factores asociados al cambio demográfico son sin duda elementoscríticos que condicionan cualquier acción posterior.

La segunda dimensión es la integralidad de la percepciones y con ello nos referimos a la capacidadde asociar determinados atributos o rasgos del entorno sociodemográfico con la esfera de las políticas.Esto nos coloca en una esfera distinta, en la que se plantean preguntas cuya naturaleza tiene que vercon los objetivos y propósitos de las acciones públicas. Dada una determinada situación demográfica,cuáles son las prioridades políticas, cómo afecta a los propósitos de la acción gubernamental, cuálesson los medios más apropiados para intervenir, son algunos de los dilemas que conectan la dimensiónde lo demográfico con la esfera de las políticas públicas. El punto crucial de esta articulación es quela atención de esta clase de problemas requiere necesariamente de la coordinación de todas las accio-nes públicas susceptibles de tener algún impacto en el evento demográfico que se considera.

Por último, hemos puesto atención en lo que llamamos capacidad de comprensión de los fenóme-nos demográficos en relación con sus principales determinantes, su evolución histórica y sus particu-laridades geográficas. El tiempo es una dimensión central del cambio demográfico, en cuya dinámicapueden identificarse el interjuego de una gran variedad de temporalidades que son resultado de losmúltiples factores que intervienen en su maduración. Por ejemplo, la dimensión cultural del cambiodemográfico se expresa en una temporalidad sustancialmente distinta a la que podemos identificar enlos cambios demográficos relacionados con los factores económicos o del medio ambiente. Incluiresta dimensión en el diseño y ejecución de la política de población resulta fundamental porquepermite articular las acciones que se realizan en distintos sectores gubernamentales con una visión delargo plazo, que considera las tendencias del pasado y las previsiones futuras.

45


La sensibilidad al contexto geográfico del cambio demográfico es también un componente centralde las percepciones. La prevalencia de una visión nacional en torno a lo demográfico contribuyó enmucho a devaluar la importancia de las demografías locales, entendidas estas últimas como expre-sión de los procesos sociales, económicos y culturales propios de cada región. Identificar las particula-ridades y los encadenamientos que las unen con las tendencias a otras escalas geográficas (nacionales,interregionales) permitirá abordar la planeación demográfica como un instrumento al servicio de lasdemandas que se plantean a nivel local, pero en estrecha relación con las tendencias sociales einiciativas políticas que operan a escala regional y nacional.

Estas dimensiones permitieron ordenar la información empírica en dos formas típicas de percep-ción que a continuación describiremos. El primer tipo, que llamaremos de percepciones integrales, secaracteriza porque identifica y articula en una misma perspectiva una amplia gama de situaciones yparticularidades demográficas relevantes para la entidad en cuestión, es decir, cuentan con una visiónacabada de lo que sucede en términos demográficos y cuál es su relevancia para la entidad y el país engeneral. Además, los actores establecen vínculos concretos entre los atributos demográficos de laentidad y su pertinencia en relación con las principales orientaciones de política pública; este hechoes de particular importancia porque entender la dinámica y estructura de la población en términos delas líneas de desarrollo y prioridades gubernamentales es una fuente primordial de estructuración yjerarquización de la problemática demográfica. Asociado a este tipo de percepciones también pode-mos señalar el hecho de que los actores muestran cierta facilidad para ubicar los fenómenos demo-gráficos en un marco interpretativo más general, donde se incorporan otras dimensiones significativaspor su relación con los fenómenos demográficos como son las cuestiones del desarrollo, el medioambiente, la composición étnica, el balance entre lo urbano y lo rural, entre otros. Por último, lainserción o posición institucional del actor influye positivamente en sus percepciones, en la medidaque no limita la amplitud y alcance de las mismas, sino que, por el contrario, permite analizar supropia situación a la luz de una perspectiva temporal más amplia.

En el extremo opuesto se encuentran los casos en los que las percepciones de los actores sonparciales, simples, escasamente integradas y carentes de un marco de referencia para los propósitosde la planeación demográfica. Este tipo lo llamaremos percepciones parciales. La visión del entor-no demográfico se basa en la identificación de hechos aislados que se vuelven significativos porrazones más o menos fortuitas, como podrían ser un interés personal en el tema o que el hechorevista cierta importancia para el desempeño de alguna institución aislada. En todo caso lo impor-tante es la ausencia de una visión coherente del conjunto de hechos demográficos en un soloesquema interpretativo. En estos casos es notable la falta de articulación entre lo que ocurre en elplano demográfico y sus consecuencias para las políticas públicas, es decir, no se capta el papel dela planeación demográfica como un campo de oportunidades para mejorar las condiciones en que seformulan las políticas públicas. Si las percepciones no integran lo demográfico y lo político, tampo-co lo hacen con otras dimensiones relevantes del devenir social, económico y cultural en las socie-dades locales, es decir, si lo demográfico es considerado como algo relevante, no lo es en relacióncon las problemáticas y dilemas concretos que enfrentan en el ámbito local. La importancia de lodemográfico es deducida de supuestos generales, muchas veces extraños a las realidades particula-res de cada estado, o deriva de la experiencia personal o institucional de los actores, lo cual dificul-ta cualquier tipo de generalización.

El propósito de esta tipología es introducir un principio de orden en la información empíricarecogida. El supuesto subyacente de la misma es que existe una relación estrecha y decisiva entre elgrado de madurez de las instituciones de población y el tipo de percepciones del entorno demográ-

46


fico. Esta relación no es estática, sino que cambia y se transforma como resultado de la interacciónentre ambos factores. Por lo tanto, entendemos que existe una dinámica de mutuo condicionamientoy dependencia. La posibilidad de introducir cambios cualitativos en cualquiera de los dos términosde la relación ofrece la oportunidad de modificar la relación misma, permitiendo con ello el tránsitoa nuevas formas de organización de la política y de los programas de población. Esto último nosofrece una visión dinámica y contigente del proceso de institucionalización: las políticas, progra-mas y acciones pueden transformarse con el propósito de buscar nuevos y mejores ajustes entre eldiagnóstico demográfico y los propósitos en término de política demográfica. Por otra parte, laposibilidad de impulsar este cambio depende de las decisiones que los diferentes actores toman.En este sentido, la tipología propuesta no sólo busca discriminar entre situaciones polares, sinoque también pretende identificar modalidades de cambio institucional y el papel de los actoresen el mismo.

Cuando las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han realizado un trabajopermanente de sensibilización en población entre los agentes gubernamentales, se detecta un cam-bio cualitativo en las percepciones de los actores. En los casos en que las secretarías técnicas hantomado esta tarea como uno de sus ejes de trabajo, es claro que los agentes interpretan y valorizan elentorno demográfico con esquemas más integrales, complejos y comprensivos. Por el contrario,cuando esta estrategia es débil o inexistente, la cultura demográfica (la calidad de las percepciones)decae notablemente, afectando el compromiso de los actores con los propósitos de la planeación de-mográfica. Esta relación es determinante para la evolución de la política de población porque condi-ciona las posibilidades de alcanzar una proyección más firme y clara de la política de población alinterior del medio gubernamental.

Sensibilización e institucionalización de la política y programasde población

La capacidad para distinguir en lo demográfico un ámbito pertinente para la acción pública es unfactor determinante del desenvolvimiento de los programas y políticas de población. Tambiénhemos afirmado que esta interrelación es una función de las capacidades cognitivas de los agen-tes encargados de diseñar y ejecutar acciones públicas, así como de los estímulos institucionalesque pueden favorecer o inhibir una correcta incorporación de los criterios demográficos al procesode las políticas públicas.

En el ámbito de los programas y de la política de población esta relación es percibida como unelemento determinante de su propia evolución. En gran medida, la institucionalización de la políticade población descansa en el hecho de que el auditorio de la misma crezca en número y calidad. Conese objetivo, un componente central de las políticas de población consiste precisamente en desa-rrollar estrategias de sensibilización dirigidas fomentar una conciencia pública más atenta a losprocesos sociales y multiplicar los espacios institucionales donde ésta tenga cabida. Es por tal razónque postulamos la existencia de una relación estrecha e interdependiente entre sensibilización einstitucionalización.

Las estrategias de sensibilización reconocen dos vertientes, distinguibles por el tipo de auditorioal cual se dirigen. La primera de ellas tiene como foco de atención la población en general y busca

47


crear una mayor conciencia en torno a la repercusión que tienen las decisiones individuales yfamiliares sobre el curso de los proyectos de vida de cada persona. En otras palabras, busca mostrarque ciertas decisiones individuales o microsociales (casamiento, nacimiento del primer hijo o hija,el número y espaciamiento de los mismos, la movilidad territorial, la atención de la salud, entreotras) tienen repercusiones sobre el curso de la vida de las personas, las parejas y las familias. A suvez, los efectos agregados se expresan como condicionantes de la evolución social, económica ypolítica de un grupo social. Las estrategias de comunicación apoyadas en medios masivos son elprincipal soporte de esta vertiente de la sensibilización, aunque la necesidad de atender condicio-nes cada vez más particulares ha obligado a diseñar estrategias altamente focalizadas y sensibles alas variaciones lingüísticas, culturales y regionales.

Una segunda vertiente de las acciones de sensibilización se dirige a auditorios calificados, cuyaimportancia deviene por el lugar que ocupan en el entramado institucional. En este ámbito la sensibi-lización es una estrategia que la Secretaría General del CONAPO y las secretarías técnicas de los COESPO

han desarrollado de manera permanente entre los funcionarios y agentes relevantes de la administra-ción pública, con el fin de atraer la atención de los mismos hacia los fenómenos demográficos ypromover acciones coordinadas y sistemáticas para enfrentarlas. En este sentido, la sensibilización delos agentes relevantes del medio gubernamental crea las condiciones para una mayor expansióninstitucional de la política de población y ésta permite proyectar la acciones sobre bases más firmes ypermanentes.

El reconocimiento del entorno sociodemográfico como un referente necesario para la acciónpública es un factor detonante de la institucionalización de la política de población porque facilitala ampliación de las oportunidades de cooperación y coordinación interinstitucional. Sin embargo,el reconocimiento no es suficiente para garantizar una mayor participación institucional. Es necesa-rio que los actores internalicen la necesidad de contar con acciones gubernamentales coordinadas yenfocadas a los fenómenos demográficos en cuestión y, por lo tanto, consideren necesario y útil elaporte de las instituciones especializadas de planeación sociodemográfica. Ambos factores fortale-cen la legitimidad de la planeación demográfica y, por lo tanto, su institucionalización.

Por otro lado, el fortalecimiento institucional basado en una creciente conciencia de la importanciade los fenómenos demográficos y la necesidad de contar con políticas especialmente diseñadas paraenfrentar y prevenir sus consecuencias permite extender la influencia de los valores y propósitos dela política de población hacia agentes no tradicionales y, con ello, se crean las condiciones paraampliar las oportunidades de interacción institucional sobre la cual se apoya la política de población.

Las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han transitado por etapas clara-mente diferenciadas en su proceso de fortalecimiento institucional. Durante las etapas iniciales,gestativas, las interacciones institucionales son reducidas y se limitan a aquellos agentes e institu-ciones que tienen un interés especial por la planeación demográfica, debido al tipo de problemáticasque enfrentan, la relevancia que tienen los factores demográficos para su desenvolvimiento o por elhecho de que operan programas de población. Con ellos se establecen vínculos más directos porqueexiste un ámbito común de preocupaciones que facilita la comunicación y el intercambio. Este es elcaso de las instituciones de salud, educación y otras relacionadas con la política social. Conformeestas relaciones se consolidan y se desarrollan estrategias de sensibilización hacia el resto de lasinstituciones gubernamentales, se sientan las bases para una paulatina integración de otros actores ala planeación demográfica. Evidentemente, existe otro tipo de condicionantes que inciden en lasposibilidades de ampliar los circuitos de interacción de la política de población, que en capítulos

48


posteriores analizaremos con mayor detenimiento, pero sin este trabajo previo de sensibilizaciónentre los agentes gubernamentales no es posible lograr una mayor expansión de las interaccionesrelevantes para la política de población. Es en este sentido que la sensibilización e la institucionali-zación son procesos que se articulan y potencian mutuamente. Los agentes entrevistados resaltaroncon particular énfasis este aspecto del proceso de institucionalización.

Somos un organismo descentralizado o desconcentrado, no estamos en la estructura de ninguna Secre-taría. Nosotros somos los representantes del Ejecutivo en materia de población. Así como la Secretaría deSalud es el brazo del gobernador para cuestiones de salud, nosotros seríamos el brazo del gobernadorpara cuestiones de población. Pero las cosas se tienen que ganar. En el caso de la Secretaría de Salud,Finanzas, Educación, ya están en una posición reconocida. Nosotros no tenemos ese reconocimientode la sociedad civil y de los funcionarios. Además somos una instancia normativa, no operativa. Obvia-mente por concepción del Consejo, no somos operadores de nada, entonces no tenemos recursos, quees lo que les da poder a ciertas dependencias. (Puebla)

Tenemos bien clara la importancia de trabajar en equipo, porque si nosotros como Consejo queremoshacer algo, solos no lo vamos a lograr. Esto es una receta que yo daría. Tenemos que buscar la coordina-ción, la colaboración, pero es a base de sensibilizarlos, de que nos tengan confianza, de que lo quenosotros vamos a proponer es en bien de todos y que no nos vamos a parar el cuello, sí vamos a dar loscréditos a quien los tiene. Esto es definitivamente como un programa de gobierno y como tal debe de ser,y tener a todos los sectores involucrados. (Estado de México)

La Secretaria Técnica del COESPO debe de ser quien coordine esto, y tratar de convocar, convencer atodas las dependencias para que participen, se involucren y adquieran compromisos. Pero eso tambiénlleva tiempo y hay que hacer una gran labor en ese sentido, pero para empezar hay que convencerlos. Eneso hemos estado trabajando. (Puebla)

Las citas reflejan algunas de las tensiones más relevantes de la relación entre sensibilización einstitucionalización. El conocimiento del entorno demográfico parece jugar un papel importantecomo principio estructurador de las relaciones interinstitucionales. Las autoridades de las secreta-rías técnicas de los COESPO depositan en este recurso gran parte de las expectativas para proyectara la planeación demográfica y sus instituciones hacia planos de mayor visibilidad. El convenci-miento de los demás, el reconocimiento del trabajo propio y el establecimiento de compromisosson el leitmotiv que anima parte importante de su trabajo cotidiano.

El reconocimiento de las instituciones encargadas de la planeación demográfica es entonces resul-tado de un cambio sustantivo en las percepciones de ciertos agentes gubernamentales en torno a larelevancia y pertinencia que tienen los temas demográficos para las políticas públicas. La problemá-tica del reconocimiento resume quizás uno de los dilemas más críticos que enfrentan las secretaríastécnicas de los COESPO en su proceso de desarrollo institucional. Como lo afirma uno de los entre-vistados, la autoridad de estas instancias no emerge de los recursos que administra o del poder con elcual es investida la institución, sino de la autoridad que es capaz de imponerse en el medio institucionalen que se desempeña. La autoridad no proviene tanto del poder formal que puedan acumular odesplegar, como de la confianza que pueda generar en las demás instituciones en torno a la validezy pertinencia de sus propósitos. De hecho, las autoridades de las secretarías técnicas de los COESPO

son conscientes de que estas instituciones difícilmente podrían equipararse a las instituciones tradi-

49


cionales. Ambos, reconocimiento y confianza son productos de la tarea de convencimiento y sen-sibilización que realizan estas instancias.17

Sin embargo, el hecho de que las secretarías técnicas de los Consejos desarrollen acciones orien-tadas a despertar el interés de los funcionarios por los temas demográficos no garantiza que mecáni-camente se desencadene un proceso de fortalecimiento institucional. La investigación identificócasos concretos donde, no obstante haberse realizado esfuerzos importantes por atraer la atención delas instituciones, los resultados eran muy desalentadores en término de los logros alcanzados. Lasestrategias de sensibilización deben ser apropiadas al contexto institucional local, ser consistentes enel tiempo y buscar insertarse en las demandas institucionales asociadas con los temas de población.

En los casos donde la política e instituciones de población tienen bajos niveles de desarrolloinstitucional y por consecuencia son débiles sus estrategias de sensibilización, las percepciones delos agentes muestran un patrón desorganizado y fuertemente limitadas por el ámbito institucionalde pertenencia. Se advierte la falta de un diagnóstico compartido, las prioridades reflejan objetivossectoriales antes que una estrategia de conjunto, y no existe una clara percepción del papel que lasinstituciones y las políticas de población deberían tener en relación con las tendencias sociodemo-gráficas. Incluso, entre las instituciones que por experiencia histórica han estado más vinculadas conprogramas y acciones en población, son evidentes las carencias en cuanto a una agenda y visióncomún de los problemas sociodemográficos de cada entidad. Es decir, las percepciones en este tipode situaciones son descritas por el segundo tipo que propusimos párrafos arriba. En estos casos, laSecretaría Técnica del COESPO no ha encontrado los medios apropiados para influir efectivamenteen la relación que los agentes tienen con el entorno sociodemográfico.

Las razones que explican esta situación tienen orígenes múltiples. En primer lugar, aunquelos(as) secretarios(as) técnicos(as) reconocen la importancia que tienen las estrategias de sensibili-zación, es evidente que algunos de ellos (ellas) no han sido capaces de desarrollar acciones adecua-das y efectivas hacia los agentes e instituciones relevantes del medio gubernamental. Las causas deesto pueden ser atribuidas a la falta de interés de las mismas autoridades, la adopción de estrategiasde comunicación equivocadas o la posición subordinada que tienen estas unidades en la administra-ción estatal.

En algunos casos, los encargados de la planeación demográfica parecen no valorar el papel queocupa la sensibilización y el convencimiento en el proceso de crecimiento institucional. Esperanque la cooperación surja de manera espontánea o, en todo caso, como resultado de la presión queuna autoridad superior pueda ejercer sobre los agentes e instituciones. En otros casos, las estrategiasde sensibilización adolecen de definiciones claras en cuanto a propósitos y medios, las acciones noestán orientadas hacia las personas apropiadas o no consideran los temas realmente pertinentes encada caso. Los secretarios técnicos suelen desplegar un gran esfuerzo de convencimiento y sensibi-lización entre los funcionarios medios y operativos de distintos programas considerados como rele-

17 Una organización que basa su influencia y autoridad en recursos tales como la capacidad de convencimiento, lamotivación de los potenciales socios y el reconocimiento, planteará problemáticas organizativas totalmente diferentesa las que basan su poder en el control exclusivo de algún recurso, el acceso monopólico a una arena específica osimplemente porque son investidos con autoridad por un poder superior. Esta distinción aparece claramente en laspercepciones de los agentes y en ello está implícito un reconocimiento de las debilidades estructurales de las secreta-rías técnicas de los COESPO. Más adelante analizaremos cómo incide este hecho en la organización de la política depoblación y las respuestas que los actores han desarrollado para enfrentar tal situación.

50


vantes para la planeación demográfica. Sin embargo, este esfuerzo se diluye porque las acciones nose dirigen hacia los centros neurálgicos que controlan el diseño de los mismos, es decir los funciona-rios de alto rango.

No hay espacio para el COESPO. El gobierno del estado debe demostrar su interés o su voluntad política,que se debe expresar apoyando al COESPO. La Secretaría Técnica del COESPO ha estado trabajando, nos haestado aglutinando, pero bueno, como ya decíamos, con diez pesos no podemos hacer mucho. (Guerrero)

Algo similar sucede cuando las estrategias de acercamiento se llevan a cabo sin considerar lasáreas de convergencia de esas instituciones con la planeación demográfica, convirtiéndose así enuna propuesta abstracta, carente de una visión estratégica. Un secretario de desarrollo urbano yregional difícilmente prestaría su atención a la planeación demográfica si ésta le es presentadacomo una actividad exclusivamente abocada a atender los efectos del crecimiento demográfico. Entodo caso, consideraría aquellos aspectos útiles y relevantes para su propio accionar. Por el contra-rio, una estrategia eficaz de sensibilización comenzaría por detectar los campos comunes de acciónentre la planeación urbana y la planeación demográfica para, a partir de ello, identificar las oportu-nidades de desarrollo derivadas de esta convergencia y diseñar mecanismos institucionales adecua-dos. En ese sentido, el esquema no se basa tanto en lo que cada actor puede ganar con la colaboraciónde los demás, asunto que importa y mucho, sino de encontrar nuevos equilibrios institucionales quese estructuren a partir del reconocimiento de la complejidad del entorno en el cual deben operar.

El grado de influencia de las autoridades de las secretarías técnicas de los COESPO parece ser una delas razones más importantes que explican el éxito o el fracaso de las estrategias de sensibilización.Con frecuencia, los secretarios técnicos suelen tener muy pocos recursos políticos y administrati-vos, sus relaciones dentro de la administración son escasas, poco diversificadas y suelen estarmarginados de los circuitos de poder que estructuran las relaciones al interior de la administraciónpública estatal. Resumiendo, carecen de liderazgo institucional, lo cual les impide superar laslimitaciones propias de una institución con fuertes déficits de poder formal.

Las dificultades no siempre tienen origen en las carencias de las secretarías técnicas de los COESPO.Es común la presencia de resistencias y el rechazo por parte de las instituciones y actores hacia los cualesvan dirigidos este tipo de esfuerzos. Los motivos que originan tal rechazo son muy heterogéneos ysiempre concluyen en el mismo resultado: persistente desconocimiento de los propósitos de laplaneación sociodemográfica, escasa preocupación por los problemas demográficos y falta de estímu-los para superar tal situación. Los factores que inciden con mayor fuerza en este tipo de actitudespueden ser atribuidos a los estilos organizativos que predominan en la administración pública. Conesto nos referimos a los hábitos y prácticas laborales reactivas a cualquier enfoque interinstitucional, lafalta de estímulos profesionales y laborales que alienten la exploración de nuevas formas de realizarlas tareas cotidianas y la presencia de fuertes fronteras institucionales que refuerzan la sectorización yel principio de organización vertical de las instituciones. Con respecto a esto último habría quemencionar a aquellas instituciones que presentan lazos de dependencia muy fuertes con sus contrapar-tes a nivel federal, lo cual favorece la emergencia de inercias organizativas y esquemas poco flexiblesque impiden una rápida respuesta a los estímulos que se generan en instancias técnicas de los Con-sejos. En ausencia de acciones decisivas en un sentido contrario, los mecanismos y circunstancias quebloquean la comunicación entre estas instancias tienden a reproducirse. Los encargados de la planeacióndemográfica no logran superar la etapa del reclamo por la falta de cooperación, y los demás agentesinsisten en descalificar la relevancia de los temas de población y, con ello, las atribuciones de las

51


secretarías técnicas de los Consejos. Por ejemplo, es sorprendente que ciertas instituciones puedanmantener altos niveles de coordinación intrasectorial y, sin embargo, un bajo perfil de colaboracióncon las instancias de planeación demográfica.

Hay muy buena coordinación interinstitucional de los servicios de salud del estado, el IMSS y el ISSSTE.Fundamentalmente en dos programas: Vacunación Universal y Salud Reproductiva, muy, pero muybuena coordinación. Esto nos hace diferentes y nos permite enfrentar retos y alcanzar cosas. (Guerrero)

Ante esta situación las autoridades han desplegado dos tipos de estrategias típicas. Por un lado,ante las manifestaciones de rechazo y escasa colaboración, los secretarios técnicos han optado poruna línea de desarrollo de bajo perfil, buscando con ello evitar el conflicto desgastante con lasdemás instituciones y fortaleciéndose en el campo tradicional de la política de población, es decir,planificación familiar y salud reproductiva. Esta estrategia, obviamente, cancela la posibilidad deestablecer vínculos pertinentes entre las prioridades demográficas y el resto de la agenda guber-namental. En otros casos, los órganos técnicos de los Consejos han optado por trabajar en aquellasáreas donde se les ha abierto un espacio, descartando la posibilidad de continuar desarrollando losvínculos institucionales necesarios y adecuados a la problemática sociodemográfica local. El resul-tado más probable es que la situación de marginación se refuerce y que las orientaciones que guíansu trabajo tengan su origen en la agenda de algunas instituciones específicas y no respondan a ungenuino diagnóstico demográfico. En cualquier caso, los esfuerzos, carentes de una visión estra-tégica no permiten superar esta relación, caracterizada por el mutuo desconocimiento entre lassecretarías técnicas de los Consejos y las demás instituciones gubernamentales que forman partedel pleno.

No obstante las dificultades que las secretarías técnicas de los Consejos encuentran cuando buscantrascender las restricciones que le impone el medio institucional local, la participación creciente deinstituciones y agentes diversos en la política de población estatal, independientemente de su intensi-dad y compromiso, ha contribuido a enriquecer la planeación demográfica con una pluralidad deacercamientos al fenómeno demográfico y diferentes formas de entender los fines de la planeacióndemográfica. El rasgo común que une todas estas experiencias es una gran sensibilidad hacia ciertosaspectos de la dinámica y estructura de la población que no han sido objeto de atención de la políticade población. Fue sorprendente constatar que los agentes utilizaban distintos enfoques y esquemasconceptuales en su esfuerzo por organizar y significar el contexto demográfico.

Las razones que explican esta pluralidad de percepciones y enfoques pueden atribuirse princi-palmente a la posición que los actores ocupan en la administración estatal, principalmente, el sectorde actividad en que trabajan y la jerarquía en la escala burocrática. En primer lugar, es destacable elhecho de que la mayoría de los agentes ocupan posiciones relevantes en el diseño y ejecución depolíticas y programas gubernamentales, los cuales están estrechamente ligados con las demandassociales y económicas de la población. Los actores ubicados en estas posiciones tienen un contactoprivilegiado con las diversas problemáticas que afectan a la población, y es desde esta perspectiva quemuchas veces llegan a formular sus concepciones del entorno demográfico. En segundo lugar, losactores pertenecen a instituciones que, con mayor o menor grado de formalidad, han desarrollado unavisión institucional del entorno en el cual operan, lo cual incluye diagnósticos, percepciones, recortesde la realidad y conceptualizaciones que influyen en la forma en que los actores perciben y explicanlos fenómenos demográficos. Es entonces este cruce entre los diferentes ámbitos institucionales depertenencia de los actores y el grado en que han sido sensibilizados por el discurso de la planeacióndemográfica el que explica la gran heterogeneidad de percepciones.

52


En los párrafos siguientes describiremos algunos ámbitos o temáticas donde es más evidente estapluralidad de enfoques y percepciones. Explorar esta dimensión constituye un paso fundamentalpara entender posteriormente la dinámica institucional propia de los Consejos Estatales de Pobla-ción, porque es aquí donde se postulan algunas de las definiciones que luego se expresarán en losobjetivos y orientaciones de la política y programas de población a nivel local. Aunque la crecienteheterogeneidad de percepciones funda su dinámica en las particularidades de cada experiencia, fueposible detectar una serie de cambios y tendencias comunes a la mayoría de los casos, lo cual esindicativo, además, de que existe, más allá de las singularidades, un terreno común a todos losConsejos Estatales de Población.

Concretamente, analizaremos los cambios en las percepciones en relación con cuatro dimensionesmuy importantes para la política de población: los nuevos contenidos de la política de población;focalización de acciones y atención a los grupos sociales vulnerables; la incorporación del territoriocomo referente de la política de población; y las innovaciones institucionales.

Nuevos contenidos de la política de población

El propósito original de la política y programas de población fue, y continúa siendo, articular firme-mente los objetivos sociodemográficos con las políticas de desarrollo. Sin embargo, el desarrollopolítico e institucional posterior de los programas de población perdió parte de su vocación integraloriginal al concentrar los esfuerzos sólo en algunos programas, especialmente aquellos orientados adisminuir los altos niveles de fecundidad. Hoy, a más de veinticinco años de que se tomaron lasprimeras iniciativas y en un contexto institucional marcado por la descentralización, puede advertirseclaramente que estos temas, aunque siguen ocupando un lugar privilegiado en las agenda de la políti-ca demográfica en el ámbito local, han comenzado a ceder parte de su importancia a otros enfoques yproblemáticas. Esto sin duda está ligado con los importantes cambios en la dinámica demográfica,pero también reconoce que las políticas y programas de población se diseñan y ejecutan en un nivelinstitucional mucho más cercano a las condiciones demográficas, sociales y económicas de cadaentidad federativa.

Como era de esperarse, las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población encontra-ron en las instituciones de salud una de las más firmes aliadas de la política de población. Ello esaún más evidente en el caso de las instancias encargadas de los programas de salud reproductiva yplanificación familiar. Con estas instituciones se establecieron los vínculos de trabajo más sólidosy se ha impulsado gran variedad de proyectos y programas. Es precisamente alrededor de este circui-to institucional donde se gesta un importante giro en las percepciones que han repercutido tanto en losprogramas como en el contenido de las relaciones institucionales.18 La convergencia entre las se-cretaría técnicas de los Consejos y las instituciones del sector salud quedan claramente reflejadas enla siguiente opinión:

Por ejemplo, la planificación familiar es un programa toral de ellos (sector salud) y nuestro... Yo creo quealgo de nuestro trabajo es encaminarlos a que cumplan con las metas, porque yo siento que esa esnuestra función. Esto no es difícil porque vamos en el mismo barco. Sin embargo hay instancias, porejemplo desarrollo urbano y obras públicas, como que es muy especial. Yo siento que... cuando noso-

18 Este no es un hecho que pueda generalizarse a todos los casos. Tal como lo afirma un representante de los ServiciosCoordinados de Salud de un estado, la coordinación con las instituciones de salud no siempre es fácil de establecer.

53


tros pretendemos pedirles que tomen en cuenta las variables demográficas, como que para ellos es algosecundario. (Estado de México)

No obstante las importantes diferencias entre los Consejos Estatales de Población, puede advertirseclaramente un desplazamiento en el interés de los agentes desde los aspectos cuantitativos de laspolíticas (cobertura, número de acciones), hacia otros contenidos más ligados con la calidad de losservicios y la eficacia de las acciones públicas. Esto no significa abandonar las tradicionales preocu-paciones por elevar la cobertura de los servicios de planificación familiar, objetivo que en muchoscasos continúa siendo una prioridad central, sino más bien reconocer que la calidad de la atenciónresulta ser un aspecto fundamental del funcionamiento de estos servicios y que muchas veces no harecibido la atención suficiente.

En este caso, la idea de calidad nos remite a una amplia gama de situaciones que califican y deter-minan la eficiencia y prontitud con que se prestan estos servicios. El reconocimiento de esta situaciónestá ligado con la necesidad de adecuar las acciones públicas a las condiciones concretas del entornosocial y demográfico de cada entidad federativa. En los casos de mayor desarrollo institucional de lapolítica de población, esto se ha traducido en diagnósticos, propuestas y programas concretos detrabajo. En ciertos casos esto ha implicado reconocer que el fenómeno del crecimiento demográficoguarda una relación compleja con otros factores y que no es realista reducir a una sola dimensión latotalidad del fenómeno. En esta forma se han expresado no sólo los agentes de las unidades técnicasde los Consejos, sino también otros funcionarios cercanos a la política de población:

Se me hace a mí muy relativo reducir el problema demográfico exclusivamente al crecimiento de lapoblación. Incluso, de esta manera no se puede plantear, ni resolver, adecuadamente. Por ejemplo, si nose toman en cuenta otros aspectos, supongamos de índole educativa, formación de opinión, formaciónde conciencia, perspectivas económicas de ahorro, seguridad social, situación de desempleo, enferme-dad, vejez. Si este problema de crecimiento demográfico no se relaciona con estos aspectos creo yo quese plantea radicalmente mal y no tiene solución. (Jalisco)

En otros casos, se subrayan los cambios en los enfoques institucionales y programáticos que hanadoptado los programas en materia de planificación familiar, en especial la integración del conceptomás integral de salud reproductiva.

Tenemos un cambio de interpretación, de lo que era planificación familiar como control demográfico.Hemos cambiado esa concepción a lo que es salud reproductiva. Desde el punto de vista del ProgramaNacional de Población, de las políticas de población, nuestra tarea también es salud reproductiva ydentro de salud reproductiva está la planificación familiar voluntaria. Hemos creado un organismo quees el Comité Estatal de Salud Reproductiva, en donde está, desde luego, la Secretaría Técnica del COESPO,y una cantidad de organismos de salud, incluso tenemos una ONG, precisamente para ir platicando eneste seno de cómo podemos apoyar la regulación del crecimiento demográfico como parte también delPrograma Nacional de Población. (Jalisco)

Cuando hablamos de cambios cualitativos en el enfoque de la política de población también nosreferimos a una manifiesta problematización que los actores hacen de las relaciones entre el cambiodemográfico y las variables sociales, económicas y políticas. Esto refleja el interés de adecuar laplaneación demográfica a las condiciones demográficas, socioeconómicas y políticas prevalecientesen el ámbito local. Esta actitud comporta, en sí misma, un agudo cuestionamiento de los esquemasinterpretativos tradicionales, basados en una concepción simplista de las relaciones entre cambio

54


demográfico, desarrollo y políticas públicas y, por otro lado, implica “localizar” la política y losprogramas de población, es decir, asumir que el contexto local ejerce una influencia en la forma ycontenido que asumen estas relaciones. Un aspecto central es que los agentes reconocen que elcambio demográfico es producto de la interacción compleja de una amplia gama de factores quees necesario integrar a los instrumentos de programación en población.

Estamos plenamente convencidos de que no hay una sola causa, son multicausales de ahí que todoprograma debe llevar consigo un trabajo integral en las diferentes áreas. Esos factores culturales, socialesy económicos están ligados de tal forma que a mayor marginación o pobreza, a mayor analfabetismo y amayor porcentaje de monolingüismo va a dar un mayor porcentaje de fecundidad. (Chiapas)

La maduración de una perspectiva más compleja de estas relaciones ha permitido extender elinterés de los agentes más allá de los tópicos tradicionales que han ocupado a la política de pobla-ción. Este giro en las percepciones encierra un gran potencial de cambio para las instituciones deplaneación demográfica, el cual se expresa en dos direcciones: la creciente disposición de revisar losarreglos institucionales para adecuarlos a las problemáticas particulares de cada contexto y la necesi-dad de contar con un entendimiento más acabado del entorno demográfico.

Un componente central de este proceso es el reconocimiento de que el cambio demográfico seexpresa en distintas temporalidades. Para el ejecutor de políticas esto significa trabajar con distintoshorizontes temporales según sea la dimensión social y demográfica involucrada en sus decisiones. Porejemplo, los agentes reconocen que los cambios en los patrones reproductivos, sobre todo cuando estoimplica cuestionar creencias y valores muy acendrados, implican horizontes temporales de largo al-cance. Otros fenómenos, como las migraciones, al ser mucho más sensibles al impacto de las varia-ciones económicas, presentan patrones de cambios que se expresan en el corto y mediano plazos. Elfactor tiempo no sólo opera como un condicionante de la evolución de los eventos demográficos,sino también de las acciones y políticas desplegadas en torno a ellos. En este sentido, habría queentender la mayor atención que los agentes prestan a los efectos de la inercia demográfica del pasado.

La mayoría de los estados transitan por una etapa de la transición demográfica donde se estánhaciendo evidentes los efectos de las elevadas tasas de fecundidad del pasado. La consecuencia másevidente de este proceso es el rápido crecimiento del grupo de población en edades jóvenes, conlo cual aumenta tanto la proporción de población económicamente activa como el potencialreproductivo de la sociedad. Para los programas de salud reproductiva y planificación familiar estotiene consecuencias obvias porque implica que en el corto y mediano plazos continuará creciendola población en edades reproductivas, con las obvias consecuencias que esto tiene para la dinámicademográfica. En algunos casos, esto ha servido de argumento para prestar mayor atención a lasituación y demandas de las mujeres en edad reproductiva.

Nosotros creemos que si podemos trabajar muy intensamente con las mujeres jóvenes vamos a poderincidir en un cambio real de la situación de la mujer. Podemos tener mejoras si trabajamos con lasjóvenes, nos da una productividad mayor. (Guerrero)

La incorporación de la dimensión temporal ha permitido redirigir la atención de los programashacia grupos sociales antes poco visibles debido a la pequeña proporción que guardaba con respectoal total de la población. Este es el caso de los ancianos. Como resultado del constante aumento de

55


la esperanza de vida en los años recientes, la población mayor de 64 años se ha convertido en uno delos grupos de mayor dinamismo y, con ello, comienzan a plantearse problemas específicos que, en elcorto y mediano plazos, ocuparán un lugar importante en las prioridades de desarrollo social yeconómico de los estados. Cuestiones como la seguridad social, el retiro, la viudez, los arreglosfamiliares y la atención de la salud pronto comenzarán a adquirir un peso mayor en la agenda de lapolítica social. Esta alerta temprana coloca a la planeación sociodemográfica en una perspectivamuy favorable para hacer contribuciones efectivas a la elaboración de políticas para los distintosescenarios futuros.

Si ahorita la población mayor de 65 años es de seis por ciento para el año 2010 con toda seguridad será eldoce por ciento. Seguramente se va a doblar y nos trae por consecuencia, bueno, una gran cantidad deproblemas de salud sobre todo crónico-degenerativos. Estoy hablando de hipertensión arterial, diabetes,problemas cardiovasculares, cáncer y tumores malignos. De hecho ya ocupan, los cardiovasculares, lostumores y los accidentes los primeros tres lugares en las causas de muerte. En la medida en que la cúspidede la pirámide vaya aumentando, en esa misma medida los servicios de salud tendrán que estar prepa-rados. (Jalisco)

Las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han encontrado en esta vertiente dela política de población y en el sistema de relaciones establecidas con diversas instituciones (salud,educación, registro civil) la oportunidad de construir con firmeza los proyectos y programas de infor-mación, educación y comunicación en población. El estudio de los casos demuestra que esta línea detrabajo es una de las más consistentes y que todavía ofrece muchas alternativas de desarrollo. Debidoa que el campo de la información y comunicación en población es una de las pocas áreas donde lasunidades técnicas de los Consejos Estatales de Población tienen atribuciones operativas, ha servidocomo plataforma para que estas instancias desplieguen una variada gama de acciones orientadas asensibilizar y difundir los contenidos de la nueva cultura demográfica que propugna la política depoblación. Además de las campañas tradicionales dirigidas a la población en general, realizadas através de los medios masivos de comunicación, las secretarías técnicas de los Consejos han buscadodesarrollar estrategias de comunicación que satisfagan las necesidades de los grupos sociales másvulnerables.

Se debe atacar con campañas publicitarias en donde sensibilice [sobre] las enormes ventajas de reducirlas tasas de fecundidad. Mi percepción es que las personas con determinada formación conocen deestas ventajas. En las regiones de alta marginación es donde hay escasa información. (Guerrero)

La asimilación de estos enfoques y perspectivas no ha sido homogénea y lineal. Más difícil ha sidoaún la incorporación de éstos a los programas de la política de población. La difusión de la perspec-tiva sociodemográfica ha permeado los esquemas con los cuales los agentes perciben y estructuran larealidad. A su vez, la propia planeación sociodemográfica ha enriquecido sus prácticas al convertirseen una instancia receptiva a los aportes que el medio le ofrece. El contacto entre las secretaríastécnicas de los COESPO y las instituciones locales ha contribuido a que estas preocupaciones adquie-ran un lugar de relevancia en el discurso de los diversos agentes. Falta, sin embargo, que estaconvergencia tome cuerpo en los Programas Estatales de Población. Sólo algunas secretarías técnicasde los COESPO han logrado superar esta primera etapa para sentar, sobre proyectos firmes de colabo-ración, los acuerdos y convergencias que son evidentes en el plano de lo discursivo.

56


Focalización de las acciones y atención a grupos sociales vulnerables

Otra dimensión relevante de los nuevos esquemas interpretativos que tienden a consolidarse es lamayor sensibilidad a la relación entre cambio demográfico y estructura social. Si bien éste ha sidoun tema ampliamente abordado por la investigación académica, no ha tenido un reconocimiento deigual magnitud al interior de las instancias de planeación sociodemográfica. Los Consejos Estatalesde Población, en forma emergente e incierta, comienzan a percatarse de que el cambio demográfi-co afecta de forma particular y diferenciada a los distintos grupos sociales y, más importante aún, larelación de mutua dependencia entre rezago social y demográfico se transforma en un problemaprioritario para las políticas públicas. En estos términos, ello implica incorporar un criterio de dife-renciación en la operación de las mismas. Reconocer la existencia de demografías socialmentediferenciadas implica desplegar iniciativas adecuadas a cada una de ellas. Ha sido desde esta pers-pectiva que la noción de grupos sociales vulnerables se ha incorporado al lenguaje y a los programasde población.

Es importante señalar que la idea de vulnerabilidad adquiere un carácter polisémico en el discur-so de los agentes de la política de población. En algunos casos, este concepto se refiere a lascondiciones de privación de bienes y servicios que afectan a determinados estratos sociales comoresultado de la falta de oportunidades sociales y económicas. La vulnerabilidad de un grupo social,desde un punto de vista demográfico, necesariamente está ligada a las nociones de pobreza ymarginación; los grupos sociales característicos de estos contextos sociales muestran perfiles demo-gráficos alarmantes; entre ellos aumenta la incidencia de la mortalidad en todas sus formas, losniveles de fecundidad son altos y persistentes y los desplazamientos migratorios suelen desen-volverse en un contexto de extrema precariedad. Lo más importante es que los propios atributos dela pobreza y la marginación se convierten en factores que impiden transformar el perfil demográficode estos grupos sociales y, a su vez, el rezago demográfico contribuye a la reproducción inter-generacional de esta condición.

En otros casos, la idea de vulnerabilidad se ha construido en estrecha relación con la noción detrayectorias individuales y familiares. En este caso se asume que los individuos aumentan su expo-sición al riesgo de experimentar determinados eventos sociodemográficos en ciertos momentos desu vida (nacimientos, muertes, casamiento, desplazamientos migratorios, etc.). Por otra parte, lavulnerabilidad asociada a la edad aumenta cuando está asociada a contextos sociales donde seacumulan las desventajas sociales y económicas de la pobreza y las de pertenecer a ciertos estratostradicionalmente subordinados (mujeres, niños y adolescentes, ancianos, indígenas). Este modo deentender las interacciones entre rezago demográfico y pobreza ha dado lugar a un reconocimientomás puntilloso de los distintos grupos sociales envueltos en este tipo de dinámica y ha servido decatalizador para desplegar iniciativas públicas cuya principal característica es la focalización de lasacciones institucionales.

La población indígena es uno de los grupos sociales donde más crudamente se hace presente estamutua dependencia entre rezago social y demográfico. En estas comunidades los indicadores deanalfabetismo, desnutrición, subempleo crónico y falta de acceso a servicios básicos adquierenniveles realmente extremos, situación que se ve reforzada por un perfil sociodemográfico caracte-rizado por elevados índices de mortalidad general, infantil y materna, altas tasas de fecundidad y lapresencia de fuertes presiones que obligan a muchos a optar por la migración a otros lugares de larepública o el extranjero, entre otros rasgos. Como bien lo señala un alto funcionario del sector

57


salud del estado de Hidalgo, la marginación y la pobreza son atributos firmemente afincados entrela población indígena.

Por datos censales, más del 20 por ciento de la población es indígena y pertenece a tres etnias: la náhuatl,la hñahñu y la tepehua. La tepehua son poquitos, dos mil y tantos, pero la náhuatl y hñahñu sonimportantes y le digo eso no porque esté de moda, sino que justamente las tres etnias residen en las áreasde mayor marginación del estado. (Hidalgo)

En aquellos estados donde la población indígena es significativamente importante, existe unapreocupación manifiesta por brindar respuestas institucionales adecuadas a las particularidadessociales y culturales de estos grupos. Los primeros pasos han consistido en elaborar diagnósticos yestudios que ofrezcan las herramientas necesarias para diseñar acciones en los diversos campos.Estos primeros acercamientos a los problemas de población locales acuerdan en señalar que lasbarreras físicas y culturales, que separan a las poblaciones indígenas de los servicios y acciones queprestan las dependencias públicas, desempeñan un papel muy importante en la reproducción de lascondiciones sociales desventajosas que prevalecen en gran parte de las comunidades indígenas.Las primeras tienen que ver con la dispersión territorial de los asentamientos indígenas y el relativoaislamiento geográfico, resultado de las desfavorables condiciones orográficas y la falta de comuni-caciones. Las segundas, tienen su origen en la alta prevalencia de monolingüismo, lo que dificultael contacto directo entre los agentes gubernamentales y las propias comunidades.19 Como lodemuestra la experiencia de Puebla, las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Poblaciónestán en condiciones de ofrecer insumos valiosos que sirven de orientación para las institucionesque tienen a su cargo la atención de los grupos indígenas.

Hemos proporcionado información, tenemos la población indígena por municipio y con una serie deindicadores, jerarquizados de acuerdo al número de pobladores. Eso ha servido mucho para el COPLADE

y para el Programa de Desarrollo Indígena donde vamos a trabajar. (Puebla)

En muchos casos, las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han detectado quela emigración es una fuerza social de cambio muy importante que afecta de manera específica a lascomunidades indígenas. En algunas regiones, esto se manifiesta como un continuo despoblamientode los lugares de asentamiento tradicional, la salida de grupos familiares completos y la crecienteparticipación de mujeres jóvenes y niños, antes ausentes de este tipo de fenómenos. Las condicionessociales desfavorables son evidentes cuando se observa la situación de los migrantes en las regiones deatracción, como es el caso de la zona conurbada del estado de México o de Baja California. A estaúltima entidad, por ejemplo, arriban continuamente importantes contingentes de mixtecos a las zonasagrícolas del valle de San Quintín, provenientes, principalmente del estado de Oaxaca; según losfuncionarios estatales de Baja California, las condiciones sociales que afectan a los migrantes sonalarmantes.

En San Quintín tengo entendido que la tasa de mortalidad infantil es varias veces superior a las del restodel estado. Incluso podemos hablar de que en San Quintín, el próximo invierno, van a morir tantos niños,tantos, tantos. La situación es caótica. (Baja California)

19 Aunque el monolingüismo puede concebirse como una desventaja social en un medio donde predomina el hablaespañol, los funcionarios no realizan una reflexión acerca del hecho de que ellos no conocen las lenguas indígenaspredominantes en su ámbito territorial de acción. Constituyendo también esto último una limitación para la acciónpública.

58


Heredan y transfieren a ese lugar de poblamiento toda su cosmovisión, o sea, su idiosincrasia. Una deéstas es la reproducción natural de la familia, es decir, tener el número de hijos que ellos creen que esconveniente y utilizando al mayor número de ellos como reemplazo. Dicen, a mayor número de hijosque se tienen, mayor la posibilidad de emplearlos en algo. Ven a los hijos como una posibilidad de unmayor ingreso para la familia. (Estado de México)

Las mujeres conforman otro grupo que ha encontrado en los programas de población estatalesun importante eco. Este es, sin lugar a dudas, una categoría social muy opaca debido a la multipli-cidad de situaciones que confluyen en la delimitación de este grupo como tal. Antes que nada,cabe destacar que la perspectiva de género, entendida como un enfoque multidisciplinario pre-ocupado por desentrañar las relaciones de desigualdad y opresión, construidas a partir de la iden-tidad genérica, ha sido una de las principales herramientas que ha estimulado la preocupación porlas condiciones desfavorables que afectan a las mujeres. La identificación del género como unámbito de relaciones desiguales relevantes para la planeación sociodemográfica ha seguido lí-neas diferentes, pero todas ellas convergentes.

En primer lugar, los Consejos Estatales de Población han apoyado diversas acciones dirigidas aadecuar los distintos cuerpos normativos, con el fin de garantizar una mayor protección y tratoigualitario a la mujer y los hijos. Estas reformas han abarcado principalmente cuestiones referidas a laviolencia intrafamiliar, promover relaciones más igualitarias al interior de la familia, y mejorar elacceso de las mujeres a distintos servicios. Éstas, y otras acciones similares, deben comprenderse enel contexto más amplio de los conflictos y luchas por asegurar relaciones de género más equita-tivas en todos los órdenes de la vida social.

Un segundo enfoque surge de la naturaleza de los cambios sociodemográficos recientes. Elacelerado crecimiento poblacional de décadas pasadas se expresa hoy en el rápido crecimiento dela población en edad reproductiva. Esto sin duda tiene consecuencias inmediatas en los nivelesfuturos de crecimiento de la población porque, no obstante la importante disminución de la fecun-didad en los últimos años, la incorporación de un número mayor de mujeres a la vida reproductivaes un factor que tiende a favorecer el mantenimiento de niveles altos del crecimiento demográfico.Incluso los estados que todavía presentan perfiles demográficos tradicionales, pronto enfrentaránsituaciones similares.20

Una respuesta ampliamente extendida entre las instituciones gubernamentales ha sido la de for-talecer los programas de atención, especialmente los servicios de salud, la educación, y los deinformación y comunicación en población, dirigidos a las personas que están experimentando eltránsito de la pubertad a la adolescencia y la juventud y que se encuentran en contextos sociales yeconómicos desfavorables. El objetivo de estos programas es acompañar las decisiones individualescon información oportuna acerca de diversos temas relacionados con la formación de familias y laatención de la salud reproductiva. Las campañas de información se orientan fundamentalmente aprevenir embarazos no deseados, posponer el nacimiento del primer hijo, retrasar la edad delmatrimonio y extender el período entre el nacimiento de los hijos.

20 Por ejemplo, según datos censales el porcentaje de mujeres en edad reproductiva (15-49) en Baja California creció,entre 1990 y 1995, de 54.6 por ciento a 55.6 por ciento del total de mujeres; en el estado de México aumentó de 52.7 porciento a 55.4 por ciento, y en Chiapas se incrementó de 47.3 por ciento a 49.6 por ciento.

59


Otra vertiente de preocupaciones en torno a los efectos del cambio demográfico está relacionadocon las transformaciones que puede inducir en la sociedad y la economía local, en el corto y medianoplazo. Conforme se modifica la estructura por edad de la población, cambian las demandas socialesy, por lo tanto, el sector público se ve en la necesidad de modificar la asignación de recursos. Ladisminución de la población en edad escolar y el rápido crecimiento de la población en edad activaobligará a modificar las políticas de vivienda, educación, salud, sólo por nombrar los sectores másexpuestos a este cambio. Otra esfera donde repercutirá este proceso es el mercado de trabajo, queya está experimentando un rápido crecimiento de la oferta laboral.

La familia es un tema que tiende a ocupar espacios importantes dentro de los programas depoblación. Este giro está muy ligado con los cambios que han afectado la posición de la mujer en lasociedad y el creciente interés por la situación de los niños y los adolescentes. Los agentes percibenque la institución familiar es el ámbito donde se estructuran los procesos sociodemográficos funda-mentales y donde se transmiten valores acerca de la vida en sociedad. Esta posición estratégica dela familia, en relación con muchos de los problemas que interesan a la política de población, ofrece laoportunidad de promover estrategias que la consideren sistemáticamente como objetivo de la pla-neación demográfica. Otra razón que justifica la atención constante a las familias por parte de laspolíticas de población surge de reconocer que estas constituyen un espacio privilegiado para anali-zar la intersección entre las decisiones individuales y el contexto socioeconómico. Como muypocas instituciones, las familias sirven como un laboratorio excepcional para observar el interjuegode diferentes eventos sociodemográficos y la amplia gama de condicionantes sociales, económicos yculturales. La falta de orientaciones claras al respecto y el carácter intuitivo de muchos de losargumentos ha impedido que las preocupaciones tomen cuerpo en acciones específicas, pero sinlugar a dudas éste es un tema que irá creciendo dentro de las inquietudes de los actores relaciona-dos con la política de población en los estados.

La población marginada o en situación de pobreza también ha concentrado la atención de losagentes de la política de población. Aunque las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Pobla-ción han desarrollado vínculos de trabajo intermitentes con las instancias encargadas de la políticasocial a escala local, es evidente el interés de los funcionarios encargados de la planeación demo-gráfica por dotar a la política de población con contenidos más precisos en relación con la atención ala población marginada. Las agudas carencias sociales y económicas que afectan a una proporciónmuy elevada de la población se convierten en factores que refuerzan el rezago demográfico y, a su vez,éste disminuye negativamente las posibilidades de cambios sustantivos en el bienestar de los indivi-duos y las familias.

La marginación tiende a mudar su rostro en el tiempo y en el espacio, así como entre los distintosgrupos de población según sexo, edad y pertenencia étnica. Este aspecto dinámico de la pobrezaconstituye uno de los rasgos que más preocupación genera entre los responsables de la planeaciónsociodemográfica, porque refleja ciertas incertidumbres originadas en la ausencia de una concep-ción clara de los vínculos entre pobreza y demografía; es decir, no se cuenta con diagnósticosprecisos que identifiquen los puntos de articulación más relevantes entre ambas dimensiones quepudieran servir de orientación a las acciones gubernamentales. Las incertidumbres en este campose originan en la insuficiente integración de los propósitos de la política social y de población; esdecir, no se han encontrado los medios apropiados para que la planeación demográfica se beneficiecon la perspectiva de la política social, y, a su vez, esta última pueda operar con criterios demográ-ficos. Es por eso que no resulta extraño que algunos funcionarios asocien la pobreza y la margi-nación a los procesos migratorios.

60


Hablaba yo de las zonas marginadas, porque es principalmente en donde se carece de servicios. Esa noes gente asalariada, son trabajadores eventuales. La migración, por ejemplo, tenemos mucha gente queviene y es temporal, viene porque la acaban de regresar aquí [expulsada de Estados Unidos] y le tocó aBaja California. Trabajan en lo que pueden o piden para juntar y volver a pasar la frontera, para pagarleal pollero. (Baja California)

No obstante estas limitaciones, las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Poblaciónhan tomado algunas iniciativas orientadas a tratar el problema de la pobreza desde la perspectivade la planeación demográfica. Estas unidades han optado, en muchos casos, por desempeñar elpapel de generadores de información especializada sobre población. Desde esta posición ofrecen alas distintas instancias diversos insumos relacionados con los perfiles sociodemográficos de la po-blación y su localización. Los indicadores sociodemográficos, las proyecciones de población y losdiversos índices de marginación (por municipio y localidad) se han convertido en instrumentos muyefectivos y apreciados por diversas instancias locales involucradas en el combate a la pobreza.

Territorialización de la política de población

Uno de los aspectos más novedosos de la forma en que los agentes vinculados con la política depoblación asimilan e interpretan los fenómenos demográficos, es la referencia constante a la dimen-sión territorial que sirve de soporte y contexto a los mismos. La incorporación de la noción de territo-rio a las percepciones que los agentes tienen del entorno sociodemográfico es consecuencia delcontacto cada vez más estrecho que tiene la planeación demográfica con las condiciones sociales yeconómicas que imperan en el ámbito local. Esta predisposición a interpretar los fenómenos demo-gráficos a partir de su inscripción territorial es tributaria de dos procesos institucionales que se handesarrollado de forma complementaria: la descentralización de la política de población y el fortale-cimiento de la coordinación interinstitucional en el ámbito local.

La descentralización, al transferir funciones a los estados antes responsabilidad de los órganoscentrales del gobierno federal, no hizo otra cosa que acercar el proceso de planeación demográficaa las condiciones socioeconómicas y culturales propias de cada región o entidad federativa. Sinlugar a dudas, los gobiernos estatales se han beneficiado con el hecho de contar entre sus opcionespolíticas con una instancia de planeación demográfica, que formula sus programas a partir de lascondiciones particulares de cada entidad. Pero también la planeación demográfica nacional se habeneficiado al incorporar un universo de fenómenos que antes quedaban excluidos, porque repre-sentaban situaciones excepcionales o peculiares de cada entidad, pero que, resultan ser fundamen-tales desde la perspectiva de los tomadores de decisiones situados en los estados y municipios.

El paulatino fortalecimiento institucional de la política de población en los estados también hacontribuido a esta territorialización de la política de población. En primer lugar, porque las diversasinstituciones locales (salud, educación, etc.) han incorporado el componente territorial de unamanera muy consistente. Para ellas, los problemas o asuntos que atienden están todos localizados, enuna zona, región, localidad o municipio; las carencias educativas son más agudas aquí que allá, lapoblación de esta región tiene mejor acceso a los servicios de planificación familiar que la que resideen la otra región, etc. En la medida que las secretarías técnica de los Consejos han desarrolladovínculos de cooperación con estas instituciones han tenido que incorporar necesariamente el compo-nente territorial como un referente obligado para la operación de la política y los programas de

61


población. En segundo lugar, la asimilación de la noción de territorio ha sido particularmente esti-mulada por el contacto que las unidades técnicas de los Consejos han desarrollado con ciertasinstituciones que tienen en el territorio la principal variable de trabajo; me refiero principalmentea las agencias públicas encargadas de la planeación urbana y regional y de la política social.

Para muchos funcionarios entrevistados, es un déficit de la política de población el no haberincorporado a sus programas y políticas orientaciones claras sobre territorio y población.

Creo que no ha habido una política de población acertada, menos ha habido una política de pobla-miento. Creo que se debe enfocar en el estado de México una política de poblamiento y evitar el desastreen los municipios conurbados de Naucalpan, Chalco, etc. Creo que es un problema impactante. (Estadode México)

La política de población en el estado de México ha estado enfocada a controlar el crecimiento de la poblaciónpero no ha diseñado una política de poblamiento. Es decir, a generar polos de desarrollo para que no seconcentre en unas cuantas zonas la población. Generar estos polos de desarrollo implica una inversión derecursos que el mismo gobierno ha reconocido esta incapacitado para hacerlo. (Estado de México)

La incorporación de la dimensión territorial a la planeación demográfica se advierte claramente endos áreas temáticas donde las secretarías técnicas de los Consejos han tratado de incursionar: lasmigraciones internas e internacionales y la distribución de la población.

La migración es quizá el tema que más ansiedades genera entre los agentes vinculados con lapolítica e instituciones de población. La falta de experiencia y antecedentes en políticas regulatoriasde la migración y la magnitud del fenómeno mismo contribuyen a generar mayor inquietud.21 Enlos casos en que las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han abordadosistemáticamente el problema se advierte una mayor capacidad para explicar y comprender la natu-raleza de los procesos migratorios y una manifiesta inquietud por buscar diseños institucionalesque permitan transitar de las actividades de diagnóstico y evaluación hacia la formulación depolíticas y acciones concretas. Cuando el trabajo técnico de los Consejos está ausente crece unsentimiento de inseguridad ante la intensidad del fenómeno, al cual se le atribuye un potencialdesorganizador que muchas veces no guarda relación con la verdadera naturaleza del fenómeno.

Es importante subrayar que, más allá de la capacidad de las secretarías técnicas de los Consejospara generar una interpretación realista de las migraciones, éste es un tema que preocupa a la mayoríade los funcionarios responsables de áreas críticas de los gobiernos estatales. Los entrevistados mostra-ron gran capacidad para identificar distintos tipos de flujos migratorios, distinguiendo en ellos elalcance regional, las causas, los efectos —tanto en las áreas de expulsión como de atracción—, y lacomposición social y económica de los migrantes, entre otros factores. La migración es una dimensiónde los procesos demográficos que tiene la virtud de resaltar las articulaciones regionales subyacen-tes. La migración como problemática de un territorio determinado exige prestar atención al con-junto de las regiones y territorios que soportan y estructuran el fenómeno demográfico.

21 Nos referimos a políticas regulatorias de la migración interna. La Ley General de Población (1974 y reformasposteriores) claramente otorga a las instituciones federales las atribuciones para intervenir en la regulación de la migracióninternacional (salida, entrada y permanencia).

62


Independientemente de la magnitud del fenómeno, todos los funcionarios mostraron algún gradode interés y preocupación. La primera actitud de los funcionarios ante acontecimientos de estanaturaleza es de desconcierto e incertidumbre. El hecho de que la migración se presenta como unproceso dinámico que se extiende a lo largo de grandes porciones del territorio nacional, sin res-petar fronteras, la convierten en un fenómeno difícil de convertir en objeto de regulaciones yacciones públicas. Además, las causas que originan y alimentan los desplazamientos migratorios seencuentran tanto en las regiones de expulsión, como en las de atracción; por lo tanto, cuando lasmigraciones involucran a más de una entidad federativa, las posibilidades de intervenir en algunosde los factores que regulan el fenómeno siempre serán parciales sino se integra al conjunto deinstituciones involucradas en las distintas etapas del itinerario de los migrantes. El funcionario quereside en una región de alta inmigración podría diseñar acciones y programas orientados a incidir enalgunos factores que estimulan el arribo de los migrantes, pero será muy difícil intervenir en lascausas que provocan la salida en las regiones expulsoras.

Como lo ejemplifican algunos comentarios recogidos entre los funcionarios entrevistados, para lasregiones que atraen población, la magnitud de ésta puede ocasionar serios problemas de asimilacióne integración de los inmigrantes, mientras que en otras, los problemas están relacionados con elacelerado despoblamiento de algunas regiones. O, incluso más, las expectativas de movilidad estántan internalizadas que incluso ya no se presentan como respuesta a determinada situación socio-económica, sino que está integrada como estrategia de desarrollo personal y familiar. Estos sonalgunos de los aspectos que convierten al fenómeno en un problema de difícil tratamiento público.

Uno de los elementos que obstaculizan la política de población es la cantidad de migrantes que vienenpara acá, pero, por otro lado, es una fortaleza que permite realmente a la entidad engrandecerse y teneruna actitud totalmente diferente. Porque traen la actitud de decir no la hizo allá y viene hacerla aquí, asíes ese tipo de gente. Siento yo que esa es una fortaleza muy significativa. (Baja California)

Hoy, encontramos en el Valle del Mezquital fenómenos que no se veían, tipo Michoacán, Oaxaca oZacatecas, pueblos de mujeres, ancianos y niños. Los hombres se han ido. Entonces, esta es una nuevaemigración, yo diría de los ochenta para acá, que es una emigración a los Estados Unidos. (Hidalgo)

Es un fenómeno cultural, no sólo está asociado a si hay o no trabajo, es como parte de un ritual deiniciación. Aquí los muchachos de estos municipios tienen la tradición de irse al norte, tienen 18, 19años y le preguntan “¿y no te has ido al norte?” no has demostrado que eres hombre, no has ido a correresa aventura. (Jalisco)

Muy relacionado con lo anterior se encuentra el hecho de que la migración es un fenómenodemográfico estrechamente ligado con la pobreza. En muy pocas ocasiones se mencionó a la migra-ción como un medio de ascenso social o mejoramiento sensible en las condiciones de vida de losmigrantes; por el contrario, la mayor parte de las referencias a la migración se vinculan con el circuitode la pobreza y su reproducción.22 Los agentes parecen estar preocupados fundamentalmente por dostipos de flujos migratorios. Por un lado, los migrantes temporales, por lo general trabajadores agrí-

22 El hecho de que la relación entre migración y pobreza aparezca con tanta fuerza en las percepciones de los agentesligados con la política de población, es indicativo del tipo de incertidumbres que genera entre los tomadores dedecisiones, sobre todo, tomando en cuenta que el universo de la migración supone otros tipos de movilidad que noestán asociados con la reproducción de la marginación. Un análisis más detallado de estos fenómenos permitiríaconstruir una imagen más equilibrada de la dinámica real que presenta la migración interna.

63


colas, en su mayor parte indígenas, cuyas regiones de origen se encuentran en Oaxaca y Guerrero.Los desplazamientos de los migrantes temporales siguen las oportunidades laborales que encuen-tran en las regiones agrícolas del occidente y norte del país y, eventualmente, participan de losmovimientos migratorios internacionales hacia Estados Unidos.

La problemática para las regiones que reciben a estos migrantes se presenta en términos funda-mentalmente sociales. Es decir, cómo proteger y brindar servicios sociales mínimos (salud, edu-cación, vivienda) a una población que se caracteriza por la continua movilidad territorial y laboral.También se ha detectado un fuerte desequilibrio entre el tipo trabajo ofrecido por los sectoresdinámicos de las economías que reciben a los migrantes y el perfil sociolaboral de los migrantes.Esto condiciona negativamente la posibilidad de que los migrantes puedan tomar ventajas de lasoportunidades locales; por el contrario, refuerza la permanencia de los migrantes en los circuitoslaborales de baja calificación.

Recientemente en ambas ciudades se muestra una inmigración, me estoy refiriendo a Mexicali, Tijuanasobre todo, pero también a Ensenada, de personas procedentes de Oaxaca y del Distrito Federal. Lasoportunidades de empleo, en el caso de los migrantes de Oaxaca, son realmente limitadas, sobre todo enel caso de Tijuana. Muchos de ellos no hablan el idioma español que sería un requisito para obtener unempleo o no tienen la capacitación suficiente para emplearse ni aún en las maquiladoras. La demandalaboral esta ahí, pero la oferta no corresponde a esta demanda, entonces, tendríamos problemas decrecimiento poblacional que no se corresponden con la capacidad gubernamental y privada de darempleos. (Baja California)

En el caso de las regiones de expulsión, el problema no sólo es la salida de una importante pro-porción de la fuerza laboral activa; también se ha detectado, por ejemplo, que la migración estáasociada con la difusión de enfermedades de tipo contagioso que se creía eran patrimonio de las zonasurbanas. Como lo expresa una funcionaria de Oaxaca, la difusión del SIDA en las zonas rurales haseguido la huella de las rutas migratorias y ha sido reforzada por pautas culturales que inhiben unaactitud preventiva por parte de la población.

La misma problemática estamos viviendo ahorita con el contagio del SIDA. Los migrantes se van y tienenlas prácticas que quieran y regresan aquí con su esposa y ese es un foco de contaminación. Los hombresno tienen conciencia de su propio cuerpo, de su reproducción, de su salud y de su responsabilidadhacia otra persona y hacia otras generaciones. Entonces creo que en ese sentido sí es grave. (Oaxaca)

Por otro lado, los migrantes definitivos, que han optado por establecer su residencia en lasgrandes aglomeraciones urbanas del centro y norte del país y que se insertan en actividades de bajacalificación o en el sector informal, son percibidos como factor distorsionante de los equilibriossociales en las regiones de llegada; desde un punto de vista laboral, alimentan las filas de la economíainformal y son los que presentan tasas más altas de desempleo y subempleo. Si se aborda el pro-blema a partir de las áreas específicas de residencia de los mismos, se aprecia que tienden aestablecerse en áreas densamente ocupadas y, con ello, ejercen una fuerte presión sobre los distin-tos servicios prestados por el sector público. Incluso se percibe, desde el punto de vista demográ-fico, que los migrantes, al recrear sus pautas tradicionales de reproducción en los lugares de arribo,contribuyen a distorsionar las tendencias observadas por la población no migrante.

Insisto, el volumen de la migración y la calidad de los migrantes, que en muchos casos son personas ociudadanos de otros estados de la república, que al no tener condiciones de trabajo en sus lugares de

64


origen, se desplazan hasta acá y en muchos casos parecen no tener la instrucción adecuada para eltrabajo, ni educativa ni de capacitación para el trabajo, entonces se crea un gran volumen de desempleoo empleo subterráneo. (Estado de México)

Con la migración los jóvenes llegan a tener hijos al estado. A lo mejor en el estado los programas deplanificación familiar del sector salud han tenido mucha penetración en sus programas y mucha de lagente que llega, jóvenes que ahora es la mayoría de los migrantes, llegan en su capacidad reproductivaplena. Esto viene a desequilibrar los programas que lleva a cabo el sector salud. (Estado de México)

Otro atributo demográfico estrechamente relacionado con el territorio es la distribución espa-cial de la población. Muchos agentes, pertenecientes al campo de la planeación demográfica o re-lacionados a él, coinciden en señalar que el patrón de distribución de la población en el territorioconstituye un factor que en sí mismo afecta el desempeño de las políticas y acciones gubernamen-tales en diversos órdenes. La mayoría de estos agentes encuentra en la dicotomía dispersión yconcentración de la población la expresión más clara de este tipo de problema. Las entrevistaspermitieron identificar diferentes interpretaciones de este problema.

La dispersión es una forma de distribución de la población en la que confluyen cuatro factores: eltamaño de las localidades, la posición de las mismas con respecto a los grandes centro o corredoresurbanos, la presencia de barreras orográficas y la densidad demográfica de la región. La combinaciónde estos atributos (tamaño menor a 2 500 habitantes, lejanía con respecto a los centros regionales,aislamiento por presencia de barreras físicas y baja densidad) condiciona negativamente en los nivelesde bienestar de la población residentes en estas localidades porque las aísla de los circuitos por dondecirculan los bienes y servicios. Esta es una situación que particularmente afecta a los estados de Hidalgo,San Luis Potosí, Puebla, Guerrero y Chiapas.

Guerrero tiene dos problemas fundamentales. Por un lado, la dispersión demográfica de la población, lamayoría reside en localidades menores de 2 500 habitantes. Esa gran dispersión demográfica, aunadaal movimiento del desarrollo de los últimos años, hace que se dé también el fenómeno de la concen-tración poblacional en las grandes ciudades. (Guerrero)

Hay algo en que insisto, es la orografía misma del estado. Tenemos la zona de la sierra y para llegar, porejemplo a Huejutla, hay que atravesar la parte que es de sierra; también la parte plana, es hacia elMezquital, pero igualmente difícil su acceso. (Hidalgo)

Hay una gran dispersión y una gran concentración de población en ciertos núcleos, de ciertos munici-pios. En nueve municipios se aglutina aproximadamente el cincuenta y cuatro por ciento de la poblacióny el otro restante cuarenta y cuatro por ciento (sic) se aglutina en todo lo demás. Allí es un gran problemadonde la marginación es a grandes rasgos en setenta y cinco por ciento desde muy alta y alta y algunosmunicipios son de media. (Puebla)

En otros casos, los funcionarios son conscientes de que el problema de la dispersión se ve, enmuchos casos, agudizada por las carencias en la cobertura geográfica de las políticas públicas. Enestos casos se suman las dificultades originadas por la posición relativa de los asentamientos en elterritorio y las dificultades que tiene el sector público para llegar con sus servicios y prestaciones aesas comunidades, tal como lo expresa una funcionaria del estado de Oaxaca:

65


La dispersión es un problema para atender a los pueblos indígenas. Realmente el problema es nuestro yno de ellos. No voltear y decir, no, dales los recursos y a ver si ellos pueden por ejemplo, ¡y ellos podrían!.Lo que pasa es que a la manera de como se distribuyen los recursos siempre les van a tocar tres pesos ycon tres pesos, ni ellos, ni nosotros vamos a poder resolver un problema de marginalidad tan serio o deincomunicación tan seria como el que tienen. (Oaxaca)

La concentración es el otro término del problema relacionado con la distribución de la población.Las áreas de alta concentración son también consideradas problemáticas porque presentan difi-cultades de abastecimiento y provisión de servicios. El rápido crecimiento, debido principalmentea las migraciones, afecta los niveles de cobertura de los servicios y agudiza las situaciones depobreza y marginación de una parte significativa de la población. La relación entre distribuciónde los habitantes y la pobreza modifica las concepciones tradicionales que atribuían casi exclusiva-mente a la población rural este tipo de situaciones; según algunos funcionarios, es posible encontraren las zonas urbanas niveles de rezago demográfico similares a las que se encuentran en las áreasrurales. La presión sobre los recursos naturales es otro problema grave asociado con la concentraciónde la población en grandes centros urbanos. En los estados de Baja California, Jalisco y México éstees quizá uno de los principales problemas a resolver en el mediano plazo, ya que se percibe que elcrecimiento desmedido y no planificado ha impedido encontrar un equilibrio entre las necesidadeshumanas y la disponibilidad de recursos. La desconcentración parece ser en muchos casos la alterna-tiva más efectiva; sin embargo, no están claros los medios e instrumentos para impulsarla.

Está concentrada la población donde no hay reservas de agua. Ese es un problema planteado en nuestroPlan Estatal de Desarrollo, incluso elaboramos una pirámide de población donde vemos que el 70 porciento de la población vive donde no tenemos ya reservas de agua. Eso de alguna forma frenará eldesarrollo económico y social. Por otro lado, donde tenemos excedentes de agua viven porcentajesbajísimos de población. El reto es desconcentrar el desarrollo económico hacia zonas donde tenemosrecursos naturales. (Jalisco)

Es importante señalar que dependiendo del diagnóstico pueden formularse distintas acciones. Sise entiende que el problema de la dispersión es producto de los atributos de los asentamientos,probablemente las opciones de políticas buscarán alterar estas variables. Pero si el diagnóstico detectaineficiencias en la operación misma de la políticas públicas, que refuerzan el aislamiento de determi-nada población, las decisiones necesariamente implicarán una reformulación de las políticas. Comopuede observarse, los diagnósticos y las alternativas no son excluyentes. El problema de la dispersiónes tributario tanto del déficit en la cobertura de los servicios, como del aislamiento geográfico de lapoblación.

En ese sentido pueden interpretarse los proyectos e ideas de fortalecer centros regionales dondese promovería el asentamiento de la población, la creación de fuentes de trabajo y la distribuciónde servicios y prestaciones. En algunos casos se los identifica con el nombre de centros integradores,proveedores, o directamente como ciudades medias. No importa la denominación, lo importante esque la variable distribución territorial de la población se ha incorporado como un referente clave enla toma de decisiones y que en el caso concreto de estas propuestas implica, por un lado, reorientar laspolíticas públicas en función de los patrones de distribución existentes y, por otro lado, modificarlos patrones de distribución con el fin de asegurar una mayor cobertura. Estos centros proveedores ointegradores, que tímidamente se están impulsando en los estados, son, además, una respuesta a losdos términos del problema dispersión-concentración, ya que sirven como referencia para atender a

66


la población dispersa en pequeños asentamientos y como alternativa de residencia y trabajo para lapoblación que reside en los grandes centros urbanos.

No se han fortalecido los programas de desarrollo regional para evitar la migración. Es necesario contarcon ciudades alternas. Eso no se logra con el crecimiento desde el punto de vista educativo, sino quelleva en sí una serie de mecanismos que hay que crear. Tenemos que evitar la emigración a los centrosurbanos, crear poblaciones alternas, generar empleos, generar actividad económica, arraigo en la pobla-ción, tener educación, contar con los mejores servicios. (Estado de México)

Buscar otros polos de desarrollo. Definitivamente creo que ésa sería la solución a todo, sin entrar en lapregunta particular de planificación familiar. Lo que necesitamos es eso, centros fuertes de desarrollo queeviten la migración hacia la ciudad, que permita que se puedan ofrecer servicios relativamente baratos yque haga que la gente pueda vivir en ellos y no se ande dispersando por ahí. (Puebla)

La importancia que ha adquirido la relación entre población y territorio en las percepciones que losagentes construyen del entorno sociodemográfico ha estimulado la referencia a conceptos mássofisticados, como el de región. Las percepciones de los agentes se encuentran muy influidas por elcontenido y magnitud de las diferencias regionales. Este enfoque parte del supuesto de que las varia-bles o atributos sociales relevantes (desarrollo social y económico, la pobreza y marginación, lasmigraciones, la distribución de los grupos étnicos) no se distribuyen homogéneamente en el territorio.Reflexionar en torno a estas discontinuidades no sólo es relevante para comprender la dinámica demo-gráfica, sino también para incidir en sus tendencias.

En las percepciones de los agentes subyacen dos formas de incorporar el territorio a los procesosdemográficos. El primer enfoque es una regionalización ad hoc que consiste, en lo fundamental, enobservar las variaciones de una variable (problema, tema) en el territorio. Este tipo de regionalizaciónes ampliamente utilizada por los agentes y funcionarios. Temas como la marginación, la cobertura deservicios de salud y educación, y la distribución de la población con rezago demográfico, han sidoabordados a partir de este enfoque regional.

En las entidades donde las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han desarro-llado vínculos institucionales más estrechos con las áreas de planeación (económica, urbano-regional,desarrollo social), éstas se han beneficiado de enfoques regionales más complejos y relevantes para laplaneación sociodemográfica de largo plazo. En estos casos la definición de región no dependetanto de la variable que se desea explorar como de una visión integral de los desequilibrios regionales.Esto permite introducir una dimensión dinámica a la relación entre población y territorio, alejándoseasí de las visiones estáticas, que sólo buscan identificar la participación de determinada porción deterritorio en la distribución de una variable. Este enfoque privilegia el estudio de los desequilibriosentre regiones, entendiendo que éstos son el resultado de flujos e intercambios desiguales (económi-cos, sociales, demográficos). No es casual, entonces, que los funcionarios identifiquen las migracio-nes y la distribución territorial de la población como las expresiones demográficas más importantes deeste tipo de desigualdad regional.

Innovaciones institucionales

Paralelo al redescubrimiento de las demografías locales, nos encontramos con que en muchos casosse ha iniciado un llamativo proceso de reflexión en torno a las prácticas y arreglos institucionales de

67


la planeación demográfica. Este hecho es característico de aquellos Consejos Estatales de Poblaciónque han alcanzado un alto grado de madurez institucional y refleja un salto cualitativo en la percep-ción de los problemas de población porque supone la problematización de las acciones y políticasdesplegadas desde la esfera pública. Este giro marca un cambio sustantivo en el contenido y natu-raleza de las percepciones que los agentes tienen del entorno demográfico; supone desplazar laatención desde lo demográfico, como un ámbito de intervención externo al agente, hacia las prác-ticas y acciones que se impulsan desde las instituciones. Dicho de otro modo, la práctica de laplaneación demográfica, y en general de las acciones públicas, se convierte en un problema sobreel cual hay que reflexionar y actuar. Por su contenido altamente crítico, esta actitud reflexiva antelas propias acciones crea las condiciones básicas para algo que es fundamental en toda institución:el cambio.

Es importante señalar que a esto se arriba luego de un larga experiencia en el campo de laplaneación demográfica. Un aspecto fundamental, que facilita el surgimiento de este tipo de actitu-des, es la continuidad que han tenido los equipos técnicos y directivos al frente de los ConsejosEstatales; es en estos casos cuando resulta más evidente la capacidad para reflexionar en torno a laspropias acciones. El resultado más claro se observa en la creciente capacidad que tienen las secre-tarías técnicas de los Consejos Estatales de Población para inducir ajustes en las formas y prácticasinstitucionales con el fin de adecuar su perfil tanto al contexto institucional en el que se desenvuel-ven, como a las demandas que surgen de la problemática sociodemográfica misma. Esta capacidadde transformación de las prácticas y arreglos institucionales es aún más destacable si tomamos encuenta que los Consejos Estatales de Población, en general, fueron creados siguiendo lineamientosy principios organizativos muy similares. Sin embargo, la necesidad de ofrecer repuestas institu-cionales adecuadas tanto a las problemáticas sociodemográfica, como a las características del medioinstitucional local, han favorecido la consolidación de diversas formar organizativas que, precisa-mente, buscan alcanzar mayores grados de efectividad en la intervención pública.23

Esta actitud reflexiva, con respecto a los propios procedimientos, programas y políticas, ha adqui-rido un carácter más formal en la medida que se ha hecho habitual realizar actividades de evaluacióny monitoreo. En las secretarías técnicas de los Consejos donde el desarrollo institucional es másavanzado estas tareas son comunes y han demostrado su potencial como métodos para corregir accio-nes y fortalecer los programas en curso.

Para completar todo debemos de considerar los procedimientos de evaluación, más que nada pararealimentarse y corregir las deficiencias e incrementar los aciertos. (Estado de México)

El análisis de las percepciones nos han mostrado que los agentes vinculados con la planeacióndemográfica cuentan con gran flexibilidad para acercarse a nuevas temáticas y enfoques. Esto haenriquecido a los programas de población porque les ha permitido incorporar contenidos y orienta-ciones estrechamente relacionados con las condiciones sociales, económicas y demográficas pre-

23 Aunque este es un tema que volveremos a tocar más adelante, es importante señalar que un aspecto relevante deldesarrollo institucional de los Consejos Estatales de Población es la capacidad observada, en algunos de ellos, paraconvertir ciertos aspectos desventajosos de la propia organización de los Consejos en una palanca efectiva de cambioinstitucional. Con ello me refiero al carácter flexible y dúctil de la propia organización, que en ausencia de proyectosy programas sólidos, se puede convertir en un serio obstáculo para la consolidación de los mismos. Pero, cuandoexisten proyectos de trabajo claros y ampliamente sostenidos, esas limitaciones pueden convertirse en factores quepropician la emergencia de formas de organización muy sensibles a las exigencias del medio; estas innovaciones hanmostrado jugar un papel muy importante en el desarrollo institucional de los casos más exitosos.

68


valecientes en cada una de las entidades federativas. El resultado, es que hoy la planeación demo-gráfica en una instancia muy sensible a lo particular, se ha beneficiado con la heterogeneidad deenfoques, la pluralidad de temáticas y, en consecuencia, ha abierto un amplio abanico de oportuni-dades para diseñar acciones en este campo.

Sin embargo, el balance en términos de desarrollo institucional es desigual. Es claramentedistinguible la distancia existente entre los casos donde esta actitud, abierta hacia el entornosociodemográfico, sólo alcanza un estatus declarativo, de los casos donde la mayor capacidad paracomprender el medio se ha traducido en cambios significativos a nivel institucional.

En el primer caso, al cual hemos llamado percepciones parciales, la falta de integración y sis-tematización en las percepciones de los agentes es, en gran medida, consecuencia de un conjuntode carencias que emergen del marco institucional de la política de población y de la consecuenteposición subordinada de las secretarías técnicas de los Consejos al interior de la administraciónestatal. Esta situación desemboca en un sistema de relaciones institucionales que inhibe la posibi-lidad de que la planeación demográfica pueda adquirir una proyección más sustantiva dentro de lasprioridades gubernamentales.

Este sistema de relaciones podría describirse de la siguiente manera. Por un lado, la falta deestímulos profesionales e institucionales desalientan el desarrollo de una actitud activa con respec-to al entorno sociodemográfico, preocupada por desentrañar sus particularidades y diseñar las res-puestas institucionales más apropiadas. La falta de demandas específicas provenientes del restode las instituciones gubernamentales crea una situación de indeterminación para la planeación de-mográfica, que no encuentra así un patrón de inserción de sus actividades en la dinámica guberna-mental. De esta forma, la ausencia de coordinación institucional y cooperación tiene como efectouna desestructuración del campo de la planeación demográfica al suspender el flujo de comunica-ción, orientaciones e información. Por otro lado, esta situación tiene la característica de convertirseen un factor que reproduce las condiciones de subordinación institucional e inhibe el desarrollode una conciencia más refinada de los procesos demográficos locales. Efectivamente, si las secre-tarías técnicas de los Consejos no se encuentran en condiciones de alimentar con insumos valiososel proceso general de planeación de las actividades gubernamentales, su marginación se hace máspronunciada.

Una dinámica inversa describe la evolución de las unidades técnicas de los Consejos que hanlogrado trascender las etapas iniciales, caracterizadas por el predomino de percepciones aisladas ycarentes de articulación. En estos casos, a la detección de oportunidades relevantes para la planeacióndemográfica, le ha seguido un proceso de trabajo con las demás instituciones que permita transformarlas preocupaciones en programas concretos de trabajo. Es decir, las preocupaciones generales se trans-formaron en contenidos concretos de los instrumentos de programación. Al igual que en los casosdonde este tránsito no se dio, las resistencias del medio han sido importantes (quizás menores), perouna vez superada esta primera etapa pudo establecerse una dinámica de trabajo entre la esfera de laplaneación demográfica y las demás instituciones que permitió definir una agenda demográficamínima y compartida.

Las barreras que ofrece el medio institucional local son importantes y muchas veces su fuerza seimpone. Sin embargo, los casos donde la experiencia de los Consejos ha sido exitosa muestra quesi el Consejo no tiene una política clara de desarrollo institucional, resulta muy difícil superar lasetapas de formación. Sobre esto nos ocuparemos en los próximos capítulos.

La calidad y amplitud de las percepciones que los agentes construyen en relación con los procesosdemográficos contribuyen al desarrollo institucional de los Consejos Estatales de Población. A suvez, la influencia de los acciones de sensibilización en el medio institucional local es mayor con-forme más sólidas son las instituciones de población. La interacción entre las secretarías técnicas delos Consejos y los diversos organismos públicos locales constituye una de las principales herra-mientas que permite poner en contacto la perspectiva demográfica con los contenidos y orientacio-nes de las políticas locales de desarrollo y, en esta medida, abre la oportunidad para la emergenciade una percepción integral de los vínculos entre población y desarrollo. Esto significa también unaoportunidad privilegiada para sostener la planeación demográfica sobre fundamentos institucionalesmucho más sólidos. Sin embargo, la relación entre la calidad y alcance de las percepciones y eldesarrollo institucional no es lineal. Se requiere de actores e instituciones con capacidad para adver-tir la presencia de estas oportunidades y tomar ventajas de las mismas.

La lógica de las relaciones institucionales traslada, de este modo, que la iniciativa al campo delas instituciones de población. Es entonces cuando las secretarías técnicas de los Consejos debenmovilizar todas sus capacidades y recursos para insertar con mayor eficacia la perspectiva de laplaneación demográfica en el seno de las relaciones interinstitucionales que comienzan a articularse.Si las unidades técnicas de los Consejos no son capaces de satisfacer las demandas latentes en tornoa la perspectiva demográfica local que, como hemos visto, están presentes de manera clara en laspercepciones de los agentes, probablemente se cancelarán las posibilidades de un futuro desarrolloinstitucional. Por el contrario, si esas unidades transforman las débilmente estructuradas percepcio-nes que los agentes tienen de lo demográfico en orientaciones claras para la acción y la formulaciónde políticas, se estarán sentando las bases para un desarrollo institucional sólido y permanente. LosCOESPO que hoy presentan los niveles de consolidación más avanzados han recorrido este camino.

En este capítulo analizaremos con mayor detenimiento este proceso. Sólo por motivos de exposi-ción consideraremos por separado el funcionamiento interno de las secretarías técnicas de los Conse-jos y la dinámica de las relaciones interinstitucionales que le sirven de soporte y medio para suspropósitos.24 Esta perspectiva nos permitirá entender el proceso de la institucionalización de lapolítica y los programas de población desde una perspectiva concreta, como un fenómeno contin-gente a las coyunturas y contextos específicos, administrativos, institucionales y políticos, en que sedesenvuelve.

Funcionamiento de los consejos estatales de población

24 Como lo planteamos en el primer capítulo, la diferencia entre la Secretaría Técnica y el conjunto de relacionesinterinstitucionales que sirven de soporte a la política de población sólo tiene fines analíticos.

70


Los Consejos Estatales de Población basan su funcionamiento en dos cuerpos normativos quedefinen la inserción de los mismos en las administraciones locales y en la dinámica de las relacio-nes intergubernamentales. Por lo general, los Consejos fueron creados por medio de decretos ex-pedidos por los poderes ejecutivos estatales. En ellos se definen las formas de organización, lainserción y posición en la administración pública estatal, los propósitos y objetivos de la planeacióndemográfica, las atribuciones y las instituciones participantes de los Plenos del Consejo. La excep-ción es Baja California; allí se ha dado un paso decisivo en el sentido de crear un marco normativosólido con la sanción de una Ley de Población promulgada por el congreso estatal.25 La segundavertiente normativa que da sustento al funcionamiento de los Consejos son los Acuerdos de Coor-dinación entre la federación y los estados. Tanto la Ley General de Población como el Reglamentode la misma, prevén que los estados participen en la planeación demográfica como instanciasauxiliares; por lo tanto, el aporte que ellos realizan debe estar regulado por algún convenio esta-blecido entre la Federación y el respectivo gobierno estatal. Este es el papel que cumplen losAcuerdos de Coordinación; definen los términos en que los estados se involucran en la planeacióndemográfica nacional.

Los Consejos Estatales de Población presentan formas muy similares de organización e inserción enla estructura administrativa de los estados. La mayoría de las secretarías técnicas de los Consejos soninstancias desconcentradas de las respectivas Secretarías de Gobierno. Las autoridades formalesson, por lo tanto, el propio gobernador, el Secretario de Gobierno y el respectivo Secretario Técnico.Este último es usualmente designado por el Secretario de Gobierno en acuerdo con el Gobernador.Las variaciones más importantes dentro de este esquema se encuentran en la posición que ocupa laSecretaría Técnica del COESPO en la jerarquía administrativa. En pocos casos los Secretarios Técnicosdel Consejo ocupan posiciones altas, como las de director, director general o subsecretario. Esto traeemparejadas importantes consecuencias porque a la posición que ocupa el Secretario Técnico en laadministración están asociados efectos importantes en relación con la jerarquía de las instituciones,los ingresos y el acceso a recursos, lo cual incide, indudablemente, en el desempeño del Consejocomo tal.

Existen algunas excepciones a esta regla. El Consejo Estatal de Población de Tabasco opera comouna instancia del Comité Estatal de Planeación del Desarrollo (COPLADE); en este caso las autoridadesdel COESPO coinciden con las del Comité. La integración orgánica y administrativa del Consejo alComité Estatal de Población obedece fundamentalmente al papel que este último ocupa en el procesode planeación en Tabasco. Sobre este punto volveremos cuando analicemos las relaciones inter-institucionales. Otra situación excepcional es el de Puebla, donde la secretaría técnica del Consejoconstituye un organismo desconcentrado que depende directamente del Gobernador.

En términos formales la organización de los Consejos Estatales de Población es muy simple. LaSecretaría Técnica tiene, como tareas principales, convocar a los miembros del Pleno del Consejo,transformar en acciones los acuerdos alcanzados por los miembros del Pleno, llevar adelante losprogramas de población, responsabilidad del Consejo, y coordinar el diseño y formulación de los pro-gramas de población.

25 Actualmente son varios los estados que están impulsando proyectos legislativos en ese sentido. El principalargumento para proponer leyes estatales de población radica en la necesidad de contar con un instrumento normativoque no sólo reconozca formalmente a las instancias de planeación sociodemográfica, sino que también obligue a losactores a participar y cooperar en el proceso de planeación demográfica.

71


El Pleno del Consejo, por otra parte, es la instancia donde participan las distintas instituciones quecolaboran con el Programa Estatal de Población. Allí se discuten los lineamientos y orientacionesque luego toman cuerpo en los instrumentos de programación. Tomando en cuenta los principios querigen y definen la política de población en México, el Pleno del Consejo se constituye en un aspectoneurálgico del proceso de planeación demográfica, porque es en esta instancia donde se materializala articulación entre los lineamientos demográficos y los diferentes programas que conforman lapolítica de desarrollo social y económico. Por las características e importancia que reviste este ám-bito lo exploraremos con mayor profundidad en el apartado final.

La organización interna de los Consejos no plantea mayores inconvenientes. Las relaciones entrelos diferentes agentes son transparentes y las responsabilidades y atribuciones están claramenteasignadas. Por el contrario, este modelo de organización parece apropiado en relación con las respon-sabilidades operativas de los Consejos y es lo suficientemente flexible para adecuarlo a las de-mandas surgidas del desarrollo de las instituciones de población. Los mayores inconvenientes, por lotanto, no surgen de las formas de organización; éstos emergen cuando los Consejos se proponenconstruir el sistema de relaciones institucionales que da sustento a la planeación demográfica ycuando deben responder a los condicionantes del contexto institucional en el que se desenvuelven.Es decir, el problema organizativo fundamental, que cualquier Consejo debe resolver, se plantea enlas fronteras de la organización, en las relaciones interinstitucionales, no en el seno de la misma.

Efectivamente, una vez detectadas las oportunidades para el desarrollo de los Consejos, dependedel liderazgo del Secretario Técnico y la capacidad técnica acumulada la posibilidad de que éstasse conviertan en factores detonadores del desarrollo institucional. Si las secretarías técnicas de losConsejos no están en condiciones de movilizar estos recursos mínimos (liderazgo y capacidadtécnica) será muy difícil proyectar el perfil de la planeación demográfica más allá de los reducidosespacios a los cuales, de hecho, se encuentra limitada. En otras palabras, aunque no existen incon-venientes insalvables para desarrollar una buena capacidad técnica y alcanzar un aceptable nivel defuncionamiento intraorganizativo, es necesario que estos factores puedan hacer un aporte efectivo ala consolidación de las relaciones interinstitucionales.

Todos los Consejos Estatales de Población han transitado por etapas donde el trabajo que desem-peñan es poco reconocido. Todos han tenido que lidiar con contextos institucionales, administra-tivos y normativos caracterizados por la incertidumbre, la ausencia de apoyo oficial y la carencia derecursos. Sin embargo, la diferencia, entre aquellos que superaron esta etapa y quienes aún perma-necen en ella, reside, en parte, en el hecho que los primeros supieron movilizar sus escasos recur-sos en el momento adecuado. Considerar el problema desde este punto de vista significafundamentalmente reconocer que la suerte de los Consejos Estatales de Población no depende inextenso de factores externos, ajenos al control de los agentes del campo de la planeación demográ-fica. Aunque el entorno no siempre es estimulante y propositivo, parte importante del desarrolloinstitucional de los Consejos Estatales de Población depende de las decisiones y acciones que setoman al interior de mismo. Esto convierte a la propia Secretaría Técnica del Consejo en unainstancia crucial del proceso de desarrollo institucional de la planeación demográfica en las entida-des federativas.

Tal como lo expresa un funcionario de la secretaría técnica del COESPO de Puebla, el reconoci-miento del trabajo que esta instancia realiza, o está en condiciones de realizar, es un elementodeterminante de su funcionamiento. Alcanzar este nivel de visibilidad depende, sin embargo, deestrategias claramente formuladas en este sentido.

72


Nosotros estamos en un proceso de que se reconozca lo que hacemos, de que se nos reconozca y deganarnos el reconocimiento como autoridades en la materia. Yo creo que hemos ganado respeto, reco-nocimiento de funcionarios, de la sociedad en general, pero todavía no lo que quisiéramos. (Puebla)

En este apartado analizaremos los principales aspectos relacionados con el funcionamiento de losConsejos Estatales de Población, Secretaría Técnica y el Pleno del COESPO.

La Secretaría TécnicaLa Secretaría Técnica es la instancia donde descansa gran parte de la política de población. Enmuchos casos, es el único ámbito donde se formulan y difunden orientaciones demográficas básicas,incluso al margen de la cooperación de las demás instituciones. La Secretaría Técnica cumple unpapel determinante en la institucionalización de la política de población, ya que de ella depen-den las acciones que, en definitiva, van a permitir o no el surgimiento de una genuina planeacióndemográfica.

En los apartados siguientes veremos que los atributos profesionales y políticos del SecretarioTécnico resultan decisivos para impulsar, en un primer momento, la política de población. Junto aesto existen otros aspectos igualmente vitales, los cuales podemos resumir en tres categorías: recur-sos humanos y materiales, capacidad técnica y liderazgo institucional (véase diagrama 1).

Diagrama 1El pleno de los consejos y sus secretarías técnicas

en la jerarquía político administrativa

73


Recursos humanos y materiales

Las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población no gozan, por lo general, de unaposición institucional sólida dentro de la administración y esto se refleja claramente en la disponibi-lidad de los recursos materiales y humanos. En muchos casos, estas instancias no disponen de líneasde financiamiento estables y adecuadas a sus funciones, lo cual repercute sensiblemente en la canti-dad y calidad del equipo humano disponible. Los bajos ingresos y la inestabilidad laboral estimulanuna alta rotación del personal, lo cual, en última instancia, termina por socavar las posibilidades deestablecer un equipo estable y calificado de trabajo. La escasez de financiamiento también impacta enla dotación de equipos e instalaciones adecuadas para una instancia que tiene importantes responsa-bilidades técnicas. Aunque el apoyo de la Secretaría General del CONAPO ha subsanado en muchoscasos las carencias en capital humano y equipos, la institucionalización de la política de poblaciónexige que estos recursos provengan del medio institucional estatal.

Las secretarías técnicas presentan una alto grado de variación en relación con la dotación de re-cursos humanos y materiales. El estudio mostró una clara relación entre la disponibilidad de recur-sos humanos y materiales y el grado de institucionalización de la política de población. Conformecrece la relevancia y jerarquía de la planeación demográfica dentro de la administración públicaestatal, mayor es el compromiso de las instituciones con esta actividad y más fluido y constante esel apoyo financiero. Sin embargo, es importante destacar que este tipo de recursos también desem-peña un papel muy importante en las etapas de despegue de la política de población, ya quecontribuyen a fortalecer el trabajo de la Secretaría Técnica y, con ello, a jerarquizar la política depoblación en la administración.

En las primeras etapas de desarrollo institucional, las secretarías técnicas de los Consejos hanaccedido en forma limitada a recursos humanos y materiales, a la vez que han sido insuficientes entérminos de calidad. La disponibilidad de recursos parece ser una función de la trayectoria insti-tucional de estas instancias y el grado de apoyo que logran movilizar al interior de la administraciónpública. Ello depende de dos condiciones. Por un lado, de que la autoridades políticas (Secretariode Gobierno, Gobernador) adviertan en la planeación demográfica un instrumento necesario y útilpara el desenvolvimiento de las acciones públicas y, por otro, que el Secretario Técnico puedaubicar satisfactoriamente a su institución en la jerarquía de prioridades gubernamentales. La con-junción de ambas condiciones siempre son el resultado de las estrategias de sensibilización, orien-tadas a fortalecer la legitimidad y pertinencia de la planeación sociodemográfica.

Resulta casi inevitable que durante las primeras etapas las secretarías técnicas de los Consejosenfrenten condiciones muy precarias. El gran reto de las instituciones de población locales ha sidosortear los obstáculos que ofrece la escasa dotación de recursos y, a pesar de ello, disparar un inci-piente proceso de fortalecimiento institucional. Para los Secretarios Técnicos el problema se planteaen términos de maximizar tanto el uso de los medios disponibles, como las oportunidades de desa-rrollo institucional. En otras palabras, invierten la escasa capacidad de operación en aquellas relacio-nes institucionales donde es más factible obtener una mayor aceptación. Una vez consolidados losprimeros circuitos institucionales, se crean las condiciones para un desarrollo institucional más soste-nido, ya que las instituciones de población están en condiciones de mostrar los frutos de la planeacióndemográfica y, con ello, encuentran argumentos más firmes para sostener las demandas por mayoresrecursos.

74


Esta trayectoria sólo describe las experiencias exitosas. Un número importante de casos no hanpodido superar las primeras etapas de desarrollo institucional. Entre todos los factores que incidenen esta situación, la falta de capacidad para detectar oportunidades de trabajo interinstitucionaldonde volcar el esfuerzo de los Consejos es una de las más relevantes.

Capacidad técnica

La capacidad técnica desempeña un papel crítico en el funcionamiento de las secretarías técnicas delos COESPO. Aunque es un factor estrechamente relacionado con la calidad y cantidad de recursoshumanos y materiales, éste denota un atributo más específico porque nos habla de la disponibilidadde un recurso básico para la planeación demográfica: la producción de información especializadapara orientar las acciones de las demás dependencias desde una perspectiva sociodemográfica. Esdecir, contar con recursos no es suficiente, es necesario movilizarlos apropiadamente en la direc-ción que marcan los principales programas de población y el tipo de inserción en el medio institucionallocal que las secretarías técnicas de los Consejos buscan alcanzar. La producción y circulación deestos insumos debe darse en un justo equilibrio entre las demandas institucionales, para allegarseinformación relevante y alimentar sus procedimientos de planeación, y la necesidad de promoverlas orientaciones demográficas en los programas y políticas locales.

Como lo pudimos apreciar cuando tratamos el tema de las percepciones, la mayoría de los agentesotorgan a los fenómenos demográficos un alto grado de importancia en relación con los problemassocioeconómicos locales y el funcionamiento de los programas gubernamentales. El problema rele-vante en torno a esto es que, en muchos casos, las percepciones que los agentes utilizan en supráctica cotidiana a menudo carecen de niveles mínimos de coherencia y articulación para consti-tuirse en una verdadera orientación sociodemográfica de las acciones públicas. Es precisamente entorno a este déficit que las secretarías técnicas de los Consejos pueden cumplir un papel decisivo,porque ellos son los responsables de que los actores locales cuenten con un nivel aceptable decomprensión de los fenómenos demográficos.

El papel de las unidades técnicas del COESPO es transformar las percepciones, débilmente inte-gradas, en un diagnóstico coherente y relevante para los propósitos de las instituciones locales. Y,para hacerlo, necesariamente debe establecer un diálogo con las demás instituciones que integranel pleno del Consejo en los términos utilizados en el proceso de formulación de políticas, es decir,debe expresarse por medio de insumos técnicos y políticos. El argumento principal que la secre-taría técnica del Consejo debe incorporar en las negociaciones es la capacidad para generar infor-mación especializada y pertinente para los demás actores. En otras palabras, no hay posibilidades deorientar las acciones gubernamentales sin el apoyo de un sistema de información adecuado a lasnecesidades locales.

Alcanzar una dinámica satisfactoria en estos términos requiere de un cierto diagnóstico insti-tucional que permita detectar los ámbitos concretos por donde canalizar este tipo de oferta. Estosignifica identificar las demandas institucionales que el trabajo de la secretaría técnica del COESPO

pudiera satisfacer y detectar las prioridades en términos técnicos que las demás instituciones ma-nifiestan y que son susceptibles de atender desde una perspectiva sociodemográfica. El paso pos-terior es producir la información especializada de acuerdo con las condiciones locales.

75


La investigación mostró claramente que existe una demanda manifiesta e insatisfecha por partelos agentes institucionales para que la secretaría del COESPO los asista técnicamente en los temas depoblación. Estas demandas surgen tanto de la propia incertidumbre que los agentes tienen ante losfenómenos demográficos, como de las tradicionales carencias que las administraciones públicaspadecen al respecto. Concretamente, muchos funcionarios insisten en que la Secretaría Técnica seespecialice en la generación de información y producción de estudios sobre población, que pudie-ran incorporarse como insumos al proceso de toma de decisiones en sus respectivas áreas.

En los casos en que la Secretaría Técnica respondió adecuadamente a esta demanda, se crearon lascondiciones para asentar las relaciones institucionales sobre bases más sólidas, contribuyendo conello a una notable expansión institucional de esta instancia. La imagen de las secretarías técnicas delos Consejos se consolidó como el referente obligado en asuntos de población en el estado y elintercambio fluido de información entre las instituciones permitió estructurar las relaciones en tornoa compromisos y expectativas compartidas.26

Entre los factores que contribuyen positivamente al desarrollo de las capacidades las secretaríastécnicas, encontramos que la habilidad para detectar oportunidades de colaboración con las dis-tintas instituciones resulta clave. Las entrevistas dejaron ver cuán agudas son las carencias de losgobiernos estatales en cuanto a sistemas de información confiables y accesibles. La dependenciacon respecto a las instituciones federales ha marginado a muchas instancias locales de la responsa-bilidad de producir la información necesaria para el funcionamiento de sus programas, lo cual,aunado al escaso interés por desarrollar instancias locales dedicadas a estas funciones, ha hechode la información un recurso fuertemente demandado. La descentralización ha tenido la virtud decolocar este tipo de problemas en lo más alto de la agenda gubernamental. Dada esta circunstancia,es claro que se abre una amplia variedad de oportunidades ante las cuales es necesario contar conuna estrategia muy clara para tomar ventajas de ellas. Para las secretarías técnicas, el reto consisteen vincular los déficits presentes en las demás instituciones con los objetivos de la planeacióndemográfica y, con ello, garantizar una efectiva inserción del trabajo técnico de estas instancias enlos programas de las demás instituciones. La investigación detectó que el desarrollo de muchassecretarías técnicas y el desarrollo de sus relaciones institucionales se ha apoyado en diferentesmomentos en esta clase de debilidades del medio administrativo local.

Otro factor importante es la especialización del trabajo técnico y la capacidad para ofrecerinsumos estrechamente vinculados con las demandas de los distintos actores. Incluso, en las secreta-rías técnicas de los Consejos donde se han alcanzado niveles de desarrollo más sofisticados ha sidonecesario reformar la organización de los servicios técnicos con el fin de adecuarse a demandas cadavez más complejas. Si bien ciertos insumos generales, como las proyecciones de población, pue-den satisfacer las expectativas de una amplia gama de instituciones, se observa que, conforme losvínculos se estrechan, las demandas tienden a especializarse y ya no resulta suficiente la informa-ción presentada en términos generales. A partir de este momento es necesario diseñar respuestasadecuadas a cada una de las instituciones. También resulta decisivo garantizar cierta regularidad

26 Este proceso, sin embargo, no es lineal ni conduce a resultados únicos y preestablecidos. Como también pudoadvertirse en el curso de la investigación, pueden plantarse algunas desviaciones con importantes consecuencias para eldesarrollo institucional posterior de la Secretaría Técnica. Cuando esta institución no define con exactitud sus actividades,corre el riesgo de que las funciones y objetivos de la política de población se desvirtúen. Es decir, que las secretaríastécnicas de los COESPO terminen desempeñando funciones que otras instituciones les asignan y no las que se derivan de supapel como instancia de planeación sociodemográfica. En la parte final de este capítulo y en las conclusiones volveremosa tratar este problema.

76


en el tiempo, es decir, introducir mayores niveles de certidumbre en los intercambios entre lasdependencias.

Otros factores que inciden en el fortalecimiento de las áreas técnicas están más relacionados conel acceso a ciertos recursos y a su administración. El número de profesionales, el nivel de califica-ción de los mismos y las condiciones de trabajo resultan aspectos muy relevantes que determinan elfuncionamiento de las áreas técnicas y que no todas las secretarías técnicas de los COESPO están encondiciones de garantizar. Por ejemplo, un aspecto que usualmente socava el trabajo de las áreastécnicas es el bajo nivel profesional de los integrantes de la secretaría técnica y la alta rotación delos profesionales con mayores calificaciones, producto, principalmente, de las escasas oportunida-des laborales.

La Secretaría General del Consejo Nacional de Población ha jugado un papel importante en laexpansión de las capacidades técnicas de los COESPO. Durante las primeras etapas resultan decisivoslos insumos de diverso tipo (bases de datos, sistemas de información, indicadores, equipos y capaci-tación técnica) que el CONAPO transfiere a los Consejos como parte de los Acuerdos de Coordinación.Ellos sirven para estructurar las relaciones institucionales que las secretarías técnicas de los COESPO

consideran relevantes promover y les permiten construir la imagen de una instancia fundamental-mente técnica.

Liderazgo institucional

En los párrafos anteriores señalamos que el nivel y dotación de recursos humanos y materiales, asícomo la capacidad para movilizarlos en un sentido apropiado, constituyen condiciones necesariaspara que los Consejos Estatales de Población puedan incorporarse a un proceso sostenido de desa-rrollo institucional. Queremos subrayar en este apartado que la capacidad para movilizar los recursosinstitucionales depende de lo que hemos identificado como liderazgo institucional. Esto nos colocaen la perspectiva de valorar el papel que desempeña el Secretario Técnico.

El Secretario Técnico es el funcionario designado por las autoridades estatales para asumir la res-ponsabilidad de llevar a cabo las tareas asignadas a los Consejos Estatales de Población. Por liderazgoinstitucional entendemos la capacidad que tiene este funcionario para sortear las limitaciones queimpone el medio, además de proponer estrategias de desarrollo institucional coherentes con los ob-jetivos de la política de población y adecuadas a las condiciones prevalecientes en cada entidadfederativa. En términos más concretos, nos referimos a la habilidad para negociar una inserción satis-factoria de la perspectiva sociodemográfica en la dinámica de las relaciones interinstitucionales y losprogramas sectoriales. Esta capacidad adquiere mayor relevancia cuando consideramos que aunquela mayoría de las secretarías técnicas de los COESPO inició su trabajo con una muy baja dotación derecursos, son muy significativas las diferencias entre los que no han logrado superar estas etapas y losque se encuentran en proceso de una definitiva consolidación. El liderazgo institucional tiene mu-cho que ver con la magnitud de estas diferencias.

Implementar los criterios de la política de población en las administraciones estatales exige unaalta dosis de innovación, flexibilidad institucional y capacidad para detectar las oportunidades queofrece el medio. Los diseños institucionales y organizativos prevaleciente en las administracionesestatales ofrecen importantes resistencias a los esquemas de políticas basados en la coordinaciónhorizontal. Aunque este rasgo de los gobiernos estatales es una de las principales barreras a la

77


expansión de la política de población, las evidencias sugieren que existe un amplio margen demaniobra para las Secretarías Técnicas, que puede ser utilizado para mejorar la posición de laperspectiva demográfica al interior de las administraciones locales.

En primer lugar, el Secretario Técnico debe contar con un alto grado de intuición para detectaraquellos circuitos y ámbitos institucionales relevantes para la política de población donde es másfactible insertar el trabajo de la secretaría técnica del COESPO. Es común que estas oportunidades seencuentren en las relaciones con las instituciones de salud o de educación, por estar ellas más clara-mente ligadas con algunos de los programas centrales de la política de población. Sin embargo, laevolución de varios COESPO demuestra que esto no es una tendencia general. En muchos casos esteprimer paso se ha dado en relación con la política social o la planeación urbana y regional.

El paso siguiente consiste en adecuar el trabajo y los recursos institucionales de las secretaríastécnicas de los COESPO a las demandas que surgen de las relaciones institucionales. Las relacionesinterinstitucionales se estructuran alrededor de la circulación de un servicio o bien que ambos acto-res acuerdan prestarse. Como ya lo vimos, para el COESPO este intercambio generalmente implicaofrecer información demográfica especializada y orientaciones de política; el otro actor involucradopresta, a cambio, su consentimiento para incorporar las recomendaciones a la planeación de susacciones y políticas. El Secretario Técnico, de este modo, tendrá que adecuar el trabajo de las áreastécnicas del COESPO a las demandas surgidas de la nueva relación.

A lo largo de este proceso, el liderazgo institucional del Secretario Técnico se pone a pruebacuando los objetivos, las metas y las funciones del Consejo comienzan a debatirse. Este es uno de losaspectos más cruciales porque implica sostener, ante las demandas de los otros actores, un perfilinstitucional que no muchos están dispuestos a respaldar. En este proceso de negociación el Secre-tario Técnico no sólo ofrece un insumo relevante como la información, un bien que todos estándispuestos a recibir, sino que también debe defender y promover un estilo de trabajo y organizaciónde la política de población, concretamente, debe proyectar la función del COESPO como la instancialegítimamente encargada de la planeación demográfica en la entidad y, por lo tanto, responsablede la incorporación de los criterios demográficos en todos los ámbitos de la acción pública.

Alrededor de este punto es donde surgen las mayores controversias. Si el funcionamiento delCOESPO se limita a las funciones que los demás agentes le asignan, aumentan las probabilidades deque la política de población no alcance un funcionamiento pleno. En ese sentido, las secretaríastécnicas de los COESPO no sólo deben ser receptivos en relación con las propuestas de los demásagentes, sino también propositivos, es decir, adecuar las relaciones institucionales a los objetivos dela política de población.

Esta dimensión del desarrollo institucional de los COESPO ha resultado ser, en muchos aspectos,decisiva para la evolución institucional. En los casos en que la Secretaría Técnica ha tomado la iniciati-va de proponer contenidos, enfoques y formas de trabajo que respondan tanto a las expectativas delos demás agentes, como a los propósitos de la política de población, se observa un cambio sustantivoen la calidad de las relaciones institucionales y los niveles de coordinación. La realización de estudiosespecializados, a partir de los diagnósticos sociodemográficos, la inserción de las secretarías técnicasde los COESPO en las instancias de planeación y decisión de políticas, la creación de instancias detrabajo especializadas (como las comisiones de trabajo en el estado de México o los grupos inter-institucionales de Puebla), son algunos de los ejemplos que ilustran la importancia de las iniciativasque la Secretaría Técnica pueda poner en marcha.

78


El papel que ha jugado el liderazgo institucional de las secretarías técnicas en el desarrollo de losCOESPO es ilustrativo de la importancia que adquieren los aspectos no formales en las relacionesinterinstitucionales. La fragilidad de las instituciones de población ha convertido los recursos infor-males en un medio de excepcional importancia para el desarrollo de las instituciones. Esto es resulta-do de ciertas características organizativas, entre ellas la flexibilidad y la ausencia de tensionesburocráticas mayores, y del propio contexto institucional, en muchos casos altamente reactivo alas propuestas organizativas de la planeación sociodemográfica. Estas condiciones se refuerzanmutuamente para otorgar, a las estrategias basadas en las relaciones informales, una gran influenciaen la evolución de las instancias de planeación sociodemográfica.

Es por eso que resultan tan decisivos algunos atributos personales del agente encargado de laSecretaría Técnica. La autoridad del Secretario Técnico está estrechamente asociada con los atri-butos profesionales, el compromiso demostrado con los temas a su cargo y la experiencia acumu-lada en la administración pública local. También han resultado de gran importancia otras fuentes deautoridad, como aquellas relacionadas con la trayectoria profesional y política de los funcionarios enla administración local. En ese sentido resultan extremadamente importantes las relaciones políticasy la facilidad de comunicación con las máximas autoridades. Evidentemente, un contexto institu-cional altamente burocratizado, cuyos procedimientos valoraran las reglas como principio rector delas acciones, tendería a disminuir el peso de los atributos informales. Sin embargo, incluso en estascondiciones no se cancela definitivamente la importancia de las redes informales. No importa elnivel de burocratización de los procedimientos administrativos, en todos los casos el desarrolloinstitucional de los COESPO requiere de una importante dosis de iniciativa y liderazgo que necesa-riamente trascienden los procedimientos formales que regulan las interacciones entre institucionesgubernamentales.

Sin embargo, el papel de lo informal como factor de institucionalización tiende a disminuir confor-me se consolidan los mecanismos formales que sostienen el trabajo de los Consejos. En los estadosdonde se advierte un nivel de institucionalización mayor es evidente que lo informal ha cedido partede su importancia a los procedimientos formales basados en expectativas que tienden a presentaralgún grado de codificación. En este sentido hay que subrayar que la informalidad no es algo que sedesea o que se considere oportuno. Más bien es una circunstancia que debe saber utilizarse en bene-ficios del desarrollo institucional de los Consejos. Esto se advierte claramente cuando los COESPO

buscan promover el establecimiento de un marco normativo de la planeación sociodemográfica (ge-neralmente una ley de población estatal). En muchos casos su objetivo primordial es disminuir elpeso de lo informal y aumentar la reciprocidad en las relaciones al introducir mecanismos de obligato-riedad que contemplen sanciones. “Queremos una ley que obligue a las demás instituciones a parti-cipar”, afirmaron muchos entrevistados.

Los programas de población

El Programa Estatal de Población es por excelencia el instrumento de planeación de la política depoblación. Este documento contiene el diagnóstico demográfico de la entidad, una exposición de lasprincipales metas y objetivos que se propone alcanzar durante el periodo de vigencia, los subprogra-mas de trabajo con los lineamientos y orientaciones en materia de planeación, así como la referen-cia explícita a las instituciones que participarán en cada uno de ellos. En él se reflejan las dosfunciones básicas de la planeación demográfica: la coordinación institucional y la formulación deorientaciones normativas para la acción gubernamental.

79


El estudio permitió detectar que éste es uno de los aspectos más deficitarios de la planeacióndemográfica en los estados. No obstante la participación de las secretarías técnicas de los Consejos, entodos los diversos espacios institucionales que se abren en los estados y municipios, la gran varie-dad de interacciones que sostienen y las actividades que impulsan, en muchos casos no han podidotraducir y formalizar estas experiencias en los instrumentos de programación. Los avances másnotables se observan en los diagnósticos, donde es clara la referencia a conceptos claves del campodemográfico, la utilización de indicadores y la capacidad para tratar las situaciones y problemáticasparticulares de cada entidad, lo cual es reflejo de los notables avances en las áreas técnicas de losConsejos. El aspecto más problemático surge cuando se formulan los subprogramas de acción y seintentan definir las metas y objetivos a alcanzar. Es en estos dos últimos ámbitos donde las caren-cias resultan más evidentes.

En gran medida esto es así por dos motivos relacionados entre sí. Por un lado, la dificultadevidente para traducir las múltiples acciones que las secretarías técnicas de los Consejos realizano impulsan en coordinación con otras instituciones en un programa coherente y articulado de me-diano plazo. Por otro lado, la debilidad de la coordinación interinstitucional impide brindar a lasacciones un soporte institucional que permita proyectarlas más allá de lo inmediato. Es así, enton-ces, que la dificultades de programación son producto, fundamentalmente, de las incertidumbresasociadas con el contexto institucional que sirve de soporte a los Consejos. Si la planeaciónsociodemográfica se apoya en interacciones institucionales débiles y aisladas, si el horizonte tem-poral de las mismas es reducido y si éstas no están articuladas en una visión integral, compartida porlas instituciones locales, difícilmente pueden expresarse en un instrumento de planeación coheren-te. En la medida que la planeación demográfica se apoya en lo inmediato, antes que en las previ-siones de largo plazo, la programación será una actividad secundaria e irrelevante.

En algunos casos, en donde se ha logrado desarrollar cierta capacidad técnica mínima, así comociertos vínculos interinstitucionales, los COESPO han logrado expresar ciertos avances en sus instru-mentos de planeación. La exposición de metas y estrategias es clara y coherente con el diagnósticosociodemográfico y, en la exposición de lineamientos y formulación de subprogramas comienzaa reflejarse el trabajo coordinado con otras instituciones. En muchos casos ha sido el trabajo con lasinstituciones de salud, educación, y en menor medida, con las del sector social, las que primero seexpresan en los programas. No obstante la presencia de un cierto desarrollo de la capacidad técnicay operativa de las secretarías de los COESPO, a menudo persiste cierto desinterés de las institucionespor impulsar acciones coordinadas de la política de población.

Sólo en algunos estados los programas de población reflejan un proceso genuino de coordina-ción e interacción institucional. En ellos, la programación es el resultado del trabajo coordinadode las instituciones más relevantes en las entidades, los diagnósticos reflejan un conocimientoacabado del entorno demográfico y expresan claramente las prioridades en términos de acciónpolítica. Formalmente, los programas de población presentan un alto grado de coherencia entretodos los componentes en tanto que sus lineamientos y orientaciones no sólo consideran loselementos contenidos en el Programa Nacional de Población, sino que también incorporan te-mas y enfoques que rescatan las particularidades demográficas, sociales y económicas de cadaentidad. En términos institucionales, esto es producto del desarrollo de fuertes vínculos de trabajocon las instituciones que participan en el Consejo, las cuales ven en ese instrumento una herra-mienta eficaz para orientar sus acciones en relación con lo sociodemográfico. En estos casos, losfuncionarios de distintos niveles jerárquicos conocen los contenidos y orientaciones de los pro-gramas porque están integrados al funcionamiento de cada organismo en particular. Es importante

80


subrayar que aquí advertimos un salto cualitativo de las relaciones interinstitucionales que rodeanal COESPO, que de estar sustentadas en relaciones informales y sometidas a fuertes intermitencias,han transitado a un modelo más estable, regulado por reglas más formales que estructuran laparticipación.

No es sorprendente que en relación con los Programas de Población existan tantas diferencias enel desempeño de los COESPO. A diferencia de otros aspectos del desarrollo institucional de laplaneación sociodemográfica, un programa estatal de población que cumpla con los requerimientostécnicos y políticos, en tanto instrumento de planeación, es fruto de un avanzado grado de institu-cionalización de la política de población. En ese sentido, existe una relación clara y directa: elnivel de coordinación y cooperación que sustenta a la planeación demográfica determina la calidady solidez de los instrumentos de planeación demográfica, en este caso, los programas estatales depoblación. Aunque los Consejos cuenten con un buen soporte técnico, que obviamente contribuyea elevar la calidad de los programas, éste nunca podrá sustituir el aporte sustantivo en términospolíticos que se obtiene de la coordinación institucional.

Por ello, tampoco es sorprendente que muchos Consejos Estatales de Población, a pesar de haberdesarrollado una apropiada base técnica y profesional e, incluso, contar con excelentes programasoperativos del COESPO, no hayan podido reflejar ese grado de madurez en sus instrumentos deprogramación. Los déficits en la coordinación institucional de la política de población se reflejan conmucha claridad en las carencias programáticas.

El Pleno del COESPO

Uno de los problemas organizativos sustantivos que la planeación demográfica ha tenido que resol-ver, es encontrar una forma de organización apropiada a los fines que persigue. Esto nos remite a larelación entre lo demográfico, en tanto campo de intervención gubernamental, y la organización delas políticas públicas. La acción pública debe adecuar sus medios y enfoques a las característicasdel objeto de sus acciones. Ello depende de los propósitos de las políticas y de la definición delobjeto que la acción pública conlleva, es decir, de la construcción política que se hace del campo enel cual intervienen las políticas públicas. De este modo, diferentes propósitos y definiciones de lodemográfico determinarán distintos tipos de política y principios de organización de la misma.

Un elemento distintivo de la política de población en México es que el campo de lo demográficoestá definido de una manera amplia e integral. La política reconoce que los cambios y la estructurademográfica es producto de la compleja interacción de una amplia variedad de factores, sociales,económicos y culturales, a la vez que, los propios fenómenos demográficos —fecundidad, mortali-dad, migración— influyen de diversa forma en la sociedad. Por otro lado, la política de población nolimita la acción pública a una sola dimensión del cambio demográfico; por el contrario, reconoce quees necesario desplegar iniciativas en todas las esferas consideradas relevantes. Esta definición obligaa diseñar una política capaz de integrar en su ámbito de acción la multiplicidad de relaciones yfenómenos por ella reconocidas.

Alrededor de esta problemática se funda la lógica que gobierna el funcionamiento y operación dela planeación demográfica. Es necesario, por lo tanto, desplegar iniciativas que reconozcan estacomplejidad y le den forma institucional. La creación de un Consejo fue la solución a este dilema.

81


Haber optado por un principio sectorial de organización supondría la cancelación de una visiónintegral de los fenómenos demográficos.

La integralidad se garantizó mediante la participación de los organismos públicos cuyo campo deacción y políticas fueran relevantes por el grado de influencia que ejercen en el curso de los fenó-menos demográficos. Con ello se afirmó una de las principales virtudes del esquema de planeacióndemográfica: la perspectiva horizontal, basada en la colaboración de todas las instancias involucra-das de una manera relevante. Este principio impone ciertos “costos organizativos” porque despoja ala planeación demográfica de algunos mecanismos institucionales y recursos de poder presentesen las formas más tradicionales de organización administrativa. En definitiva, con este modeloorganizativo se buscó una solución satisfactoria a una de las aspiraciones más importantes de lapolítica de población: integrar la planeación demográfica al horizonte más amplio de las políticasde desarrollo.

La investigación detectó que alrededor de esta instancia de organización de la política de po-blación se presentan los problemas más graves de organización y de desarrollo institucional. Enmuchos casos, el Pleno del Consejo no se ha constituido ni opera regularmente. En otros, el funcio-namiento es parcial, sólo participan algunas instituciones y las reuniones son poco frecuentes. Sóloen dos entidades federativas, Baja California y estado de México el Pleno del COESPO funcionacomo instancia coordinadora y ámbito de interacción de las instituciones que operan programasrelevantes para la política de población.

Antes que punto de partida, el funcionamiento adecuado del Pleno del Consejo es una situaciónque se alcanza luego de un largo proceso de maduración y fortalecimiento institucional. Las expe-riencias de desarrollo institucional de la política de población muestran que, antes que detonador,el funcionamiento correcto del Pleno es el resultado de un intenso proceso de fortalecimientoinstitucional. Esta secuencia, que culmina con un Pleno sólido, puede ser atribuido a los problemasorganizativos propios de la política de población. Precisamente debido a la ausencia de mecanis-mos que garanticen la cooperación entre los organismos públicos, el desarrollo de una instancia comoel Pleno del COESPO depende del trabajo de convencimiento de los Secretarios Técnicos, la continui-dad de los esfuerzos y la predisposición de los demás agentes a participar en una empresa como laplaneación demográfica.

La cooperación institucional (que eventualmente se transforma en coordinación) es el problemaorganizativo fundamental que la Secretaría Técnica debe resolver. Los cuestionamientos que losactores regularmente ofrecen ante la posibilidad de participar en el Pleno son: ¿Por qué debo partici-par? ¿Qué beneficios obtengo? ¿Participar implica ceder autonomía administrativa y política? Éstasson algunas de las interrogantes que la Secretaría Técnica del COESPO debe responder puntualmente.No es raro entonces ver que la constitución del Pleno del COESPO sigue una secuencia que comienzacon las instituciones que muestran mayor involucramiento con los problemas de población y seextienda luego a los agentes no tradicionales. Estos últimos son agentes que, aunque no han adver-tido la relevancia que tiene lo demográfico para su propio desempeño institucional y las consecuen-cias de sus decisiones en el campo demográfico, son susceptibles de incorporarse al proceso deplaneación sociodemográfica.

Las instancias locales encargadas de la política de salud, educación y política social conforman elgrupo de instituciones con las cuales ha sido más fácil establecer relaciones de cooperación. Conellas se han definido programas de trabajo y se han conformado equipos de trabajo interinstitucio-

82


nales. Ellos son los que participan con mayor regularidad en las reuniones de Pleno del Consejo. Losfuncionarios de estas instituciones, tanto jerárquicos como intermedios, tienden a compartir laperspectiva que ofrece la planeación sociodemográfica y esto se convierte en un fuerte estímulopara desarrollar proyectos concretos de colaboración. Una vez que se ha estructurado un núcleoinicial de relaciones y que el COESPO ha alcanzado mayores niveles de visibilidad y legitimidadal interior de la administración pública estatal, se dan las condiciones para expandir los vínculosinstitucionales hacia ámbitos no tradicionales.

El fortalecimiento de las relaciones con los organismos encargados del desarrollo regional yurbano, desarrollo económico, medio ambiente, u otras instancias como el INI o el DIF exige superarobstáculos más difíciles. En primer lugar, una parte importante del esfuerzo debe dirigirse a erra-dicar las falsas concepciones predominantes en torno a la política de población que confunden laplaneación demográfica con algunos de sus componentes, usualmente la planificación familiar yla salud reproductiva. Una vez superada esta situación se inaugura un nuevo proceso, donde lasecretaría técnica del COESPO debe convencer a las demás instituciones sobre los beneficios quela incorporación sistemática de la perspectiva demográfica trae tanto para el propio COESPO comopara las instituciones involucradas. Identificar las oportunidades concretas sobre las cuales se puedafundar la cooperación, constituye un factor decisivo que fortalece e impulsa las relaciones inter-institucionales. En ese sentido, podemos afirmar que no existe posibilidad de desarrollo institucionalen abstracto; éste siempre se apoya en proyectos concretos que interesan tanto a la secretaríatécnica del COESPO como a las demás instituciones.

La política de población enfrenta una tensión fundamental a lo largo de todo este proceso: laamenaza de que los propósitos de la planeación demográfica se desvirtúen como consecuencia delproceso de negociación. En el capítulo anterior habíamos señalado que uno de los puntos críticosde la dinámica organizativa es la estabilización de las relaciones que la organización promueve conel entorno. Para la política de población esta es una dimensión decisiva porque la porción mássustantiva de su trabajo la debe realizar en coordinación con agentes e instituciones que de maneraestricta no forman parte del COESPO o sólo pueden considerarse como integrantes en la medida quecomparten un interés por la planeación demográfica. Así, uno de los retos más importantes parael COESPO es proteger la naturaleza de sus funciones en un contexto donde las negociaciones ponenconstantemente en entredicho el objetivo de la política de población. En este caso, otra vez, elpapel del Secretario Técnico vuelve a ocupar un lugar determinante.

Las negociaciones involucradas en la incorporación de una nueva institución al Pleno del Con-sejo, pone necesariamente en cuestión las definiciones básicas de la política de población: losobjetivos, las metas, los lineamientos, etc. En sí mismo esto no constituye un problema, por elcontrario, es una situación absolutamente normal considerando la forma en que se ha organizadola participación de las instituciones gubernamentales en la planeación demográfica. El problemasurge cuando la secretaría técnica del COESPO no está en condiciones de negociar exitosamente laparticipación de los demás agentes, es decir, si no logra cristalizar el modelo de cooperación quese busca promover y, por el contrario, la instancia técnica hace propios los objetivos y propósitos delas demás instituciones. En el siguiente capítulo analizaremos con mayor detalle este aspecto de ladinámica institucional de los COESPO.

Circuitos y agentes de la política de población

La política de población depende de la cooperación de los actores relevantes del medio institucionaldonde pretende incidir. Cuando la secretaría técnica del Consejo desea hacer efectiva la coordina-ción de las acciones institucionales, en torno a las metas y objetivos de la política de población y laintegración de los criterios sociodemográficos en las políticas de desarrollo, pronto advierte que seencuentra supeditado a la colaboración que las instituciones están dispuestas a ofrecer. En el casode los COESPO esto se refleja en el funcionamiento apropiado de Pleno, instancia donde convergenlas instituciones interesadas en coordinar sus acciones con el fin de alcanzar determinadas metas uobjetivos en términos demográficos. Formalmente el problema no es más complejo que esto; sinembargo, un aspecto común al desarrollo de todos los COESPO tiene que ver con las dificultadesque han encontrado para alcanzar una solución satisfactoria a este dilema, y, en los casos dondeexisten notorios avances al respecto, no puede dejar de observarse que éstos son producto de unlargo proceso de maduración institucional.

Con el fin de ilustrar la importancia de la cooperación para el funcionamiento de la planeaciónsociodemográfica, en tanto fenómeno organizativo, podríamos comparar el papel que desempeñanlos profesionales adscritos al área técnica del COESPO y los agentes que participan en el Pleno delConsejo.27 En los párrafos anteriores decíamos que el área de apoyo técnico de los COESPO desem-peña un papel estratégico en el desarrollo institucional y que el trabajo de los profesionales es enmuchos casos decisivo para impulsar el desarrollo institucional del Consejo. Estos funcionarios seintegran a la dinámica de la organización, conscientes de la posición que ocupan; en los casosdonde se aprecia un desarrollo institucional sustantivo, éstas áreas son las que primero disfrutande los beneficios del cambio, tanto en términos de ingresos, prestaciones y capacitación, como deprestigio y reconocimiento. La oferta de mejores oportunidades laborales es una amenaza queconstantemente socava el establecimiento de un equipo estable de técnicos y, por tal razón, laorganización está dispuesta a conceder mejores condiciones de trabajo. Los profesionales son cons-cientes de lo importante que son para la organización y, por lo tanto, despliegan estrategias conducen-tes a reforzar su posición de negociación.

Veamos lo que sucede en la relación que mantiene la secretaría técnica del COESPO con los agentesque participan en el Pleno del Consejo. Para aquella instancia, estos agentes (u organismos públi-cos) son portadores de ciertos atributos y recursos que son decisivos para el funcionamiento de la

27 Este ejercicio sólo tiene el propósito de ilustrar los diferentes tipos de juegos institucionales que estructuran la diná-mica organizativa del COESPO y como estos influyen con sus particularidades en el desarrollo del mismo. La comparaciónbusca resaltar el hecho de que en las relaciones con los organismos públicos estatales impera una lógica institucional queofrece limitaciones y oportunidades que es necesario entender y analizar en forma singular.

84


planeación demográfica. Ellos tienen a su cargo políticas, programas y acciones de gobierno queafectan desde múltiples ángulos la dinámica demográfica o actúan sobre factores estrechamenterelacionados con la misma. La planeación demográfica busca precisamente coordinar estas accio-nes con el objetivo de lograr una acción de conjunto, coherente con las metas y estrategias que sebuscan alcanzar en términos de evolución, dinámica y estructura de la población. La secretaríatécnica del COESPO necesita que estos agentes colaboren con la planeación demográfica de unamanera muy particular, ajustando sus acciones a los objetivos, metas y estrategias formuladas porla política de población.

Sin embargo, a diferencia del caso de los profesionales y técnicos de las secretarías de los COESPO,los agentes se sienten involucrados en un juego que no tiene retribuciones claras e inmediatas queestimulen su participación y, lo más importante, las relaciones no están sujetas a mecanismos for-males de regulación que impongan algún costo a la no participación.

La lógica de las relaciones que se estructuran en el Pleno del COESPO tienen como principioorganizativo la ausencia de reglas formales que brinden algún grado mínimo de certidumbre ala cooperación entre los agentes. En este convenio, la secretaría técnica del COESPO, no cuentacon recursos de poder suficientes para imponer a los demás agentes niveles mínimos de cooperaciónque permitan llevar adelante los propósitos de la planeación demográfica. El problema más rele-vante entonces es que parte importante del trabajo del COESPO depende de relaciones inter-institucionales extremadamente débiles y carentes de un mínimo de estructuración normativa queregule los intercambios. En esta relación, la secretaría técnica del COESPO ocupa una posición des-favorable, que se origina en la falta de recursos formales que permitan reducir la incertidumbreprovocada por el control que los demás agentes tienen sobre la situación. En estas condiciones,la participación es más una concesión de los agentes que un logro de la planeación demográfica.

La magnitud del problema puede fácilmente apreciarse si consideramos que una proporciónsustantiva de las dificultades surge precisamente de las relaciones con los agentes e instituciones.En los hechos, todos los COESPO enfrentan este dilema, y las soluciones al mismo varían considera-blemente de un caso a otro. La razón que explica tanta variedad es la falta de estructuración de lasrelaciones de intercambio y cooperación. En algunos casos la falta de eco es tal, que en la práctica,el Pleno del COESPO no funciona; ante esta situación, la Secretaría Técnica por lo general se replie-ga en las actividades operativas, responsabilidad de ella, y sólo eventualmente establece vínculosde trabajo con algunos organismos. Estas relaciones son por lo general eventuales y restringidas a lavigencia de los proyectos.

En otros casos, el Pleno del COESPO funciona de manera restringida, con aquellas instituciones yagentes que muestran algún interés en las propuestas y beneficios que pueden obtenerse de laplaneación demográfica. Como ya lo habíamos señalado, éste es el caso de los agentes que ven enlo demográfico un campo de oportunidades porque su trabajo concreto los pone en estrechocontacto con el tema. Los agentes de los diferentes organismos públicos del sector salud, el DIF, oeducación, son buenos ejemplos de este tipo de relación. También en esta situación se encuentranlos casos donde la secretaría técnica del COESPO ha privilegiado relacionarse con funcionarios denivel medio de las instituciones ante la falta de respuesta de los responsables con mayor jerarquía.

Por último, el estudio permitió detectar algunas experiencias, donde no obstante las serias difi-cultades organizativas y administrativas, las secretarías técnicas de los COESPO pudieron poner enmarcha relaciones de trabajo interinstitucionales consistentes con los objetivos de la política de

85


población. Sólo los casos de Baja California y estado de México han logrado crear una dinámica detrabajo basada en una intensa participación de los distintos organismos públicos y, de maneracreciente, instituciones sociales y privadas. La estructuración de las relaciones de cooperación hasido producto antes que punto de partida, esto se alcanzó luego de una adecuada estrategia quecombinó la movilización de una amplia gama de recursos, como los mencionados en los párrafosanteriores, y del aprovechamiento de las oportunidades que el medio institucional ofrece.

La lógica que gobierna la dinámica de las relaciones con las instituciones que se desea partici-pen en el Pleno del Consejo impone restricciones y límites al desarrollo institucional del COESPO ya la propia política de población. En primer lugar, los COESPO, ante la obvia imposibilidad de encauzarlos vínculos en un marco más o menos regulado, que asegure niveles mínimos de previsibilidad,han fundado las estrategias de fortalecimiento institucional en acciones que buscan convencer a losagentes que interesa involucrar sobre las virtudes de cooperar en la política de población. La únicaopción ante la ausencia de mecanismos compulsivos es promover el consenso y la libre coopera-ción. Por lo tanto, los COESPO, en muchos casos, han tenido que subrayar el mutuo beneficio queimplica cooperar con la política de población, por un lado, la planeación demográfica se beneficiacon la perspectiva y enfoque de las demás instituciones, y éstas aprovechan ciertas oportunidadesque ofrece la planeación demográfica. Uno de los servicios o bienes que mayor valor adquieren eneste compromiso es la información sociodemográfica.

Por el tipo de organización que hemos descrito no resulta sorprendente afirmar que los COESPO

son instituciones sin fronteras o, por lo menos, con fronteras extremadamente porosas y flexibles.Aunque este atributo ha sido un recurso importante que ha permitido a los COESPO adecuarse a lascondiciones del medio institucional local, representa también una amenaza para el sostenimientode los objetivos de la planeación demográfica. En condiciones de alta vulnerabilidad institucional yante la falta de claridad de las funciones que la planeación demográfica debe desempeñar en elámbito de los gobiernos estatales, puede ocurrir, y así lo ha registrado el estudio, que algunasinstituciones “colonicen” los programas de población con sus propios objetivos e intereses. Eldesvanecimiento de las fronteras y la pérdida de la autonomía institucional del COESPO suele estaracompañada de una acentuada debilidad de la Secretaría Técnica, de las áreas de apoyo técnico,de la escasa diversificación de los vínculos institucionales o de la decisión política (emanada deuna autoridad superior) de inscribir el trabajo de los COESPO en las prioridades de otras políticas oinstituciones. Como resultado de esto, la planeación sociodemográfica pierde su identidad y se con-vierte en instrumento de apoyo, por lo general de tipo técnico, de otras instancias gubernamentales.

Las dificultades para administrar las relaciones con el medio también se expresan cuando losaltos funcionarios gubernamentales se resisten a involucrarse y, en su lugar, la secretaría técnicadel COESPO establece vínculos con agentes de menor jerarquía y con menor capacidad de decisión.Esta actitud es fundamentalmente defensiva, y supone que es posible reemplazar la participaciónde agentes, a cuyo cargo está la definición de políticas, con agentes que operan los programas. Elargumento en favor de esta estrategia destaca la importancia que tienen estos últimos en el funcio-namiento de los programas, por lo tanto, tiende a percibirse que la influencia que la planeacióndemográfica ejerza sobre ellos será en favor de la política de población. Sin embargo, estos vínculos,aunque importantes por numerosas razones, no reemplazan el aporte sustantivo que se requiere delas demás instituciones: la decisión de conducir las políticas sectoriales conforme a las orientacio-nes emanadas del COESPO. Este cambio cualitativo en la orientación de las políticas sólo puedeobtenerse en una relación directa con los altos funcionarios de las instituciones públicas.

86


No todas las relaciones interinstitucionales tienen el mismo valor e importancia para el COESPO.Con cada una de ellas se juegan y negocian aspectos diferentes de la política de población. Porlo tanto, un principio para distinguir el papel que juegan estas relaciones surge de identificar eltipo de bienes, servicios y expectativas que circulan en cada uno de los circuitos. Un primer circuitoestá estructurado por el intercambio de un bien extremadamente sensible para el funcionamiento delCOESPO: la autoridad. Dado que las debilidades institucionales y organizativas son de tal magni-tud, contar con el respaldo de las autoridades políticas de la administración es decisivo para que seden las condiciones iniciales de despegue del COESPO. En general, este tipo de apoyo proviene delSecretario de Gobierno, el Gobernador o algún Secretario con peso dentro de la administración.

Otro circuito relevante es el que vincula a la política de población con las instituciones que tra-dicionalmente han estado involucradas en programas de población o que son sensibles a los pro-pósitos de los mismos (salud, educación, DIF, política social). Estas instituciones están involucradasen problemáticas muy similares al del COESPO, comparten diagnósticos, conceptos y enfoques. Estabase común facilita la comunicación entre ellas y permite que fácilmente se arribe a acuerdos decooperación. La evolución de los COESPO ha demostrado que estas instituciones son las que conmayor frecuencia están presentes en el Pleno del Consejo y con quienes se elaboran gran parte de losproyectos que el COESPO impulsa.

Otro circuito, que ha ido creciendo lentamente en los últimos años, está constituido por lasrelaciones que el COESPO ha desplegado hacia las instituciones no tradicionales. Con este nombreidentificamos a todas aquellas instituciones que usualmente no participan en el proceso deplaneación demográfica pero han comenzado a involucrarse de manera muy significativa, comoproducto de un largo proceso de maduración institucional. En este grupo participan los organismosencargados de la planeación urbano-regional, medio ambiente, el Instituto Nacional Indigenista,las delegaciones de organismos federales (INEGI, SEDESO, SEMARNAP) y otras similares.

El COPLADE, en algunos casos, conforma otra área de desarrollo de las relaciones interinstitu-cionales. La presencia del COESPO en esta instancia de planeación busca intensificar la influencia delos criterios sociodemográficos en la planeación social y económica de los estados.

Por último, los COESPO han desplegado en algunos casos un importante esfuerzo por integraractores no gubernamentales. Las organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, cen-tros académicos o de investigación, tienen cada vez una mayor acogida en el COESPO. Con estasrelaciones se busca abrir el proceso de planeación a la observancia de la ciudadanía como res-puesta a la creciente apertura política en los estados y a la necesidad de hacer más transparente lagestión pública.

En los párrafos siguientes analizaremos con mayor detalle la red de circuitos interinstitucionalesque rodea y soporta a la política de población.

El circuito político

La debilidad institucional de los Consejos Estatales de Población, como ya lo vimos, se explicafundamentalmente por la posición subordinada que ocupa en el organigrama administrativo, ade-más de la escasa autoridad de los responsables, el desbalance entre los propósitos y los medios a su

87


alcance y el predominio de la informalidad como mecanismo regulador de las relacionesinterinstitucionales. La interacción de estos factores hace que la debilidad original se refuerce, impi-diendo que las estrategias dirigidas a superar esta situación produzcan resultados satisfactorios. Encondiciones normales el COESPO no cuenta con todos los medios necesarios para superar, por símismo, las barreras institucionales y administrativas que bloquean el tránsito hacia un esquema deplaneación más cercano a lo que se espera. Aquí radica la importancia del circuito que identifi-camos como político. La intervención de los agentes investidos con una elevada autoridad políticaen el estado (gobernador, secretario de gobierno u otros secretarios) rompe esta dinámica que re-produce la debilidad institucional de los COESPO. La intervención de estos actores abre la posibilidadde eliminar las inercias que se desprenden del diseño institucional de las políticas de población, ycrea las condiciones para el despegue institucional de los Consejos Estatales de Población (véasediagrama 2).

En este sentido opera la estrategia del Secretario Técnico de Chiapas quien basa la estrategia dedesarrollo del Consejo en un involucramiento más intenso de las autoridades políticas de la entidad.

Presencia, capacidad de convocatoria y una jerarquía que permita tener acceso al gobierno del estado. Enbase con eso hicimos una reestructuración, la preocupación es invitar a reuniones pero que realmentetengan una utilidad. Le pedimos al Secretario de Gobierno que cuando convoquemos a reuniones de granimportancia esté presente y él acepta con mucho gusto y, si se puede, que esté el gobernador, para queasistan los titulares. (Chiapas)

Diagrama 2Circuitos, agentes y relaciones de coordinación

88


Para los Secretarios Técnicos este circuito no siempre está disponible ni puede ser constan-temente invocado para imponer soluciones favorables al COESPO. El acceso a este circuito dependeen gran medida del perfil del Secretario Técnico, la calidad de las relaciones políticas que tiene y lacapacidad de convencimiento. Es decir, un Secretario Técnico que intenta busca la intervención delas autoridades políticas debe contar con argumentos políticos y técnicos convincentes. Si las autori-dades políticas no comparten el espíritu que anima a la planeación demográfica, si no entiendenque en ella existen oportunidades a explotar en beneficio de la gestión de gobierno y las políticasde desarrollo, será muy difícil movilizar su apoyo. Es decir, que con estos agentes también segenera un juego de negociaciones del cual depende el apoyo que el COESPO reciba para sus opera-ciones. El Secretario Técnico, además del “derecho a picaporte”, como usualmente se denomina ala cercanía con el poder político, debe presentar un programa convincente, que muestre la perti-nencia y necesidad de apoyar las políticas de población. En este sentido resulta decisivo poner enla mesa de negociaciones argumentos de tipo técnico y programático, que avalen el potencial queanida en la planeación sociodemográfica.

La negociación en este circuito juega un papel estratégico muy importante. Como hemos podidoregistrar, la intervención de estos agentes no siempre ha resultado en una solución positiva para lospropósitos de la política de población. En algunas ocasiones, las decisiones en este nivel han desvir-tuado en grado extremo el papel de la planeación sociodemográfica al especializar el trabajo delCOESPO en actividades que no son competencia o interés de la planeación demográfica o al conver-tirlas en instancias de apoyo técnico de otras instituciones o programas. La intervención políticareduce efectivamente el problema de la indiferencia a las propuestas del COESPO, pero a costade reforzar la subordinación institucional del mismo.

En Oaxaca la secretaría técnica del Consejo ha concentrado parte importante de sus esfuerzosen el fortalecimiento de las relaciones con el DIF. Esta institución desempeña un papel central en laspolíticas sociales del estado y el gobernador ha intervenido para convertir al Consejo en una instanciade apoyo de los programas del DIF. Para el Consejo esto significa fortalecer en algún grado su inser-ción institucional, pero al grado de depender de los programas e iniciativas de una sola institución.

Debemos reconocer el liderazgo de la funcionaria, esposa del gobernador, quien mediante el DIF hapodido concertar acciones interinstitucionales, no sólo de la administración pública sino incluso conorganismos como UNICEF y otros apoyos. (Oaxaca)

Yo siento que es buena la relación, nos escucha, atiende nuestras ponencias y tenemos una buena relación.Ellos tienen obviamente más experiencia en el manejo de estas cosas, con la población, con los municipios;porque tienen muchos programas y mucho personal ya capacitado para ello. Cuando convocan a lospresidentes municipales nada más por ser el DIF, los presidentes municipales atienden las invitaciones.(Oaxaca)

El Secretario Técnico debe buscar en las negociaciones con estos agentes cierto reconocimientoinstitucional y apoyo para reunir a las instituciones locales en el esquema organizativo de los Ple-nos. Sin embargo, como hemos observado en algunos casos, las decisiones de las autoridadespolíticas no siempre se orientan en el sentido deseado. En los casos de Oaxaca e Hidalgo, porejemplo, las autoridades han definido un campo de trabajo y desarrollo institucional de los Consejosmuy distinto al que se esperan cumplan estas instituciones. En el primero, el COESPO cumple fun-ciones de apoyo técnico a las labores del DIF, y en el segundo, el COESPO se ha plegado al trabajoinstitucional de la Secretaría de Desarrollo Regional, instancia que impulsa los programas sociales

89


en la entidad. El resultado es que efectivamente se ha abierto un espacio institucional para el desa-rrollo de los COESPO, se le han impuesto tareas a cumplir y se ha identificado un conjunto derelaciones interinstitucionales en donde inscribir su trabajo. El problema, sin embargo, es que losConsejos abandonan sus funciones como instancia de planeación demográfica para asumir un pa-pel de apoyo técnico de otras instancias que gozan de mayor poder o influencia. Como resultadode esto, se agudiza la subordinación institucional, pero con el agravante de que ante la decisiónpolítica es mucho más difícil discutir y desarmar estos acuerdos. En los estados donde el desarrolloinstitucional de los Consejos es más débil, esta situación va acompañada generalmente por unalarmante desinterés de parte de las autoridades de gobierno.

A pesar de que tenemos gobernadores universitarios, a pesar de que van a la presentación del ProgramaNacional de Población y que van a Los Pinos y escuchan al presidente, no se ha logrado interesarlos, nose ha logrado motivarlos lo suficiente como para que en entidades como ésta se tenga una estructuradedicada única y exclusivamente a las tareas de población. Las líneas están bien definidas, contamos conlos subprogramas que integran el Programa Nacional de Población y los Programas Estatales de Población,pero insisto, el único programa que pareciera merecerles su atención es el de planificación familiar, a míme llaman la atención que los subprogramas de educación y comunicación en población no han tenido laincidencia del primero. (Guerrero)

En este circuito transitan dos clases de recursos que, utilizados apropiadamente, pueden serdecisivos para el desarrollo institucional de los COESPO. El primero, que llamaremos recurso político,es la autoridad. Los Consejos Estatales de Población sufren de un crónico déficit de autoridadproducto de la posición subordinada que tienen los Consejos en las administraciones locales, elloimpide que logren, por sí mismos, convocar a las instituciones a trabajar en un proyecto de coordi-nación e intercambio con miras a impulsar la planeación demográfica. El Gobernador puede inter-venir de dos maneras, invistiendo con autoridad al Secretario Técnico y disciplinando a los demásactores para que presten su colaboración al Consejo Estatal de Población. Los Secretarios Técnicosrecurren a la autoridad política porque es la única que puede destrabar una situación de indiferen-cia ante las propuestas de los Consejos. Es curioso, pero los Secretarios Técnicos recurren a unrecurso de tipo informal para imponer orden e introducir cierta estabilidad en las relacionesinterinstitucionales que los ordenamientos jurídicos se prescriben tener.

Otro tipo de recursos que se negocian en esta relación son los medios materiales y financierosque sostienen el trabajo de los Consejos. Como resultado del bajo perfil institucional de los Conse-jos, la disponibilidad de recursos humanos y financieros es generalmente insuficiente frente a lasresponsabilidades que se le exigen. El COESPO requiere profesionalizar su desempeño y mejorar sucapacidad técnica, para ello es fundamental acceder a equipos, presupuestos satisfactorios y recur-sos humanos que fortalezcan el trabajo de las áreas técnicas. La decisión política también puedejugar un papel central en relación con este problema al habilitar la canalización de más recursospara respaldar el trabajo de los Consejos.

La participación de las autoridades políticas en el desarrollo de las políticas de población suponemárgenes muy amplios de incertidumbre, por ser, precisamente, una relación de carácter informal.En la medida que los compromisos se basan en la convicción de los funcionarios o la capacidad deconvencimiento que tienen los Secretarios Técnicos, no está asegurado que los beneficios obteni-dos en este circuito sean permanentes. Por esta razón, es importante capitalizar estos apoyos demanera inmediata, transformando los recursos obtenidos en factores que contribuyan a institucio-nalizar la política y programas de población en el ámbito local. Así como la informalidad ofrece

90


importantes limitaciones para el desarrollo de los Consejos, también es posible detectar oportuni-dades que los actores deben aprovechar en un sentido estratégico.

Si los Consejos no están en condiciones de explotar estas oportunidades con una perspectivaestratégica, lo más seguro es que las posibilidades de conseguir apoyos y beneficios de este circuitose agoten sin obtener impactos relevantes en la consolidación de los COESPO.

La dependencia con respecto al gobernador se diluye conforme se institucionaliza la planeacióndemográfica. Cuando la política de población adquiere legitimidad y es reconocida su función, yano es necesaria la intervención constante del gobernador para garantizar su funcionamiento. Elpapel de la autoridad política adquiere un carácter estratégico, con él se discuten y definen laslíneas generales de la política de población. Por el contrario, en los estados donde todavía no se hapodido institucionalizar la política de población es evidente que la falta de apoyo de las autori-dades políticas del gobierno ha jugado un papel muy importante.

La relevancia de este circuito aumenta durante las etapas formativas de los Consejos. Es en este mo-mento cuando deben desplegarse todas las estrategias conducentes a movilizar el apoyo de estasinstancias. Esto convierte a los actores que ocupan estas posiciones en objetivos fundamentales delas estrategias de sensibilización.

Los circuitos tradicionales de la política de población

Los agentes e instituciones convocados a cooperar con la política de población lo hacen con pro-pósitos y compromisos diferenciados. En principio, estas diferencias tienen que ver fundamental-mente con las problemáticas y los campos de acción en los cuales cada institución se desenvuelvey la relevancia que tiene la perspectiva demográfica para la operación de los programas y políticasde estas instituciones. Algunas instituciones han tenido contacto estrecho y permanente con mu-chos de los temas y enfoques que la planeación sociodemográfica busca promover al interior de losgobiernos locales. Con ellas ha sido más fácil establecer vínculos de trabajo y cooperación. Contarcon percepciones similares, otorgar a lo demográfico un lugar importante en la agenda institucionaly compartir un lenguaje común para referirse al entorno demográfico, constituyen factores quepromueven la cooperación, independientemente de las rigideces organizativas presentes en todovínculo interinstitucional.

Este es el caso de las instituciones de salud y educación (tanto federales como estatales), ciertasinstancias de asistencia social, como el DIF, y otras similares en el ámbito estatal, los registrosciviles, las delegaciones del INEGI y, en menor medida, los institutos encargados de la políticasocial. Las secretarías técnicas de los Consejos buscan, en el ámbito de las relaciones con las insti-tuciones del sector salud, promover y mejorar los servicios de planificación familiar y saludreproductiva. En muchos estados, las unidades técnicas de los COESPO han asumido un papelprotagónico en la formación de Grupos Interinstitucionales de Salud Reproductiva y la promociónde programas como el de Maternidad sin Riesgo. Los COESPO también se han involucrado intensa-mente en la promoción de estos servicios a través de diversos tipos de campañas de información ycomunicación.

91


Los vínculos con el sector educativo estatal han permitido que los COESPO tomen una actitudmás activa en la incorporación de contenidos sociodemográficos en los libros de texto. Otra ver-tiente del trabajo en esta área son las campañas directas de educación e información entre losestudiantes (especialmente de secundaria y preparatoria), los padres de familia y los maestros. Conrespecto a estos últimos, las secretarías técnicas de los COESPO han participado en numerosas cam-pañas de sensibilización y capacitación sobre temas tales como salud reproductiva, planificaciónfamiliar, medio ambiente, entre otros.

Los vínculos con los registros civiles y el DIF también se basan en los programas de Información yComunicación. El programa más común que se lleva a cabo con el Registro Civil consiste en dis-tribuir información entre las parejas próximas a contraer matrimonio. Con el DIF, se realizan cam-pañas similares aunque dirigidas a grupos de alto riesgo y mayor vulnerabilidad.

El trabajo con estas instituciones se estructura en torno a temas y problemáticas estrechamenterelacionados con los programas de población y que a la vez son muy relevantes para las institucio-nes involucradas. Esta comunidad de intereses estimula la coordinación institucional y favorece lacomunicación entre las instituciones. Las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Poblaciónpueden identificar más claramente las oportunidades de cooperación que permitan promover susprogramas y las demás instituciones encuentran, en esta oferta de trabajo interinstitucional, la po-sibilidad de ampliar las bases institucionales de sus políticas y, en muchos casos, la oportunidad demejorar considerablemente la operación de las mismas.

Sin embargo, el hecho de compartir objetivos, metas y diagnósticos no asegura el tránsito aesquemas de cooperación directos y eficientes. La investigación pudo identificar, en ambos térmi-nos de la relación, factores que impiden la cristalización de niveles más intensos de cooperación.En primer lugar, la secretaría técnica del COESPO debe ser capaz de identificar las oportunidadespara la colaboración presente en el contexto institucional local. Las recetas o esquemas genera-les de acción son útiles como guía, pero la dinámica concreta requiere del Secretario Técnico unagran habilidad para detectar, en la dinámica de las instituciones, los intersticios por donde proyec-tar la labor del COESPO. A esto hay que agregar que esta instancia debe acompañar sus propuestascon argumentos sólidos, basados en la capacidad técnica para formular proyectos, propuestas deiniciativas viables y sustentar las acciones de programación con información calificada.

En muchos casos, sin embargo, las dificultades surgen de las rigideces institucionales presentesen el medio institucional en que se desenvuelve la planeación demográfica. Además de las causas yacomentadas (sectorización, ausencia de apoyo del gobernador, falta de sensibilización), intervienenotros factores que impiden generar relaciones de cooperación entre las instituciones. Muchos deellos pueden reunirse en la idea de “cultura administrativa tradicional”, algunos de sus signos másrelevantes son la desconfianza en la cooperación institucional, una extrema dependencia con res-pecto a las instituciones federales y la ausencia de estrategias de acción integrales, entre otros.

Una situación particular se ha desarrollado en relación con los sectores que han experimentadouna profunda modernización, como es el caso de salud y educación. La descentralización ha sido uncambio que, desde un punto de vista estratégico, ha propiciado el fortalecimiento de las relacionesinstitucionales porque reforzó la autonomía de las instancias locales en muchos aspectos y, conello, las habilitó para tomar iniciativas que en un contexto de organización vertical era más difícilpromover (Cabrero et al., 1997; Cardozo, 1993). Sin embargo, en los casos donde la descentraliza-ción de los servicios encontró serias dificultades para desarrollarse, esto no se tradujo en un cam-

92


bio favorable en las condiciones de trabajo de los programas locales de población. Por el contrario,las dificultades obligaron a dar marcha atrás con los programas de descentralización, generándoseasí una situación ambivalente donde no estaban claras las funciones y responsabilidades de lasinstituciones federales y estatales. Esto concluyó con un reforzamiento de las tareas de control porparte de las instancias federales y la cristalización de importantes conflictos entre las institucionesfederales, presentes en el ámbito local, y las locales, lo cual tendió a inhibir cualquier tipo decolaboración seria y permanente.28

La descentralización genera entre los funcionarios de las secretarías técnicas de los Consejos unelevado optimismo. La principal razón para esta actitud se funda en la expectativa de que loscambios operados en las relaciones intergubernamentales obligarán a las instituciones, antes de-pendientes de las orientaciones nacionales, a reconsiderar el papel de sus vínculos con el medio ins-titucional local. Los COESPO podrán así proponer estrategias de coordinación mucho más acordescon las demandas de las propias instituciones. Es importante subrayar también que los agentes dela política de población asocien las probabilidades de éxito de la descentralización en poblacióncon el grado de avance alcanzado en otros sectores de la administración pública.

Ahorita creo que estamos en la posibilidad de cambiar porque se están descentralizando los servicios. Yaestán, educación y ya quedó salud. Las líneas prioritarias, la política institucional, pues venían del centro,sin duda tenían una connotación estatal, pero tienen que rendir cuentas a nivel nacional. Y esto va hacien-do que su participación en algunas fórmulas de organización a nivel estatal se vea un poco disminuida olimitada más bien. (Hidalgo)

Nosotros no podemos hablar de descentralizar los programas si no hay una descentralización de todo lodemás. La descentralización de programas en población tiene que ver con cómo se descentraliza educa-ción y cómo se descentraliza salud. El paso del propio gobierno del estado para descentralizar accioneshacia los municipios y hacía las comunidades es el paso que tiene este programa. No puede ir más aprisa,tiene que ajustarse a los tiempos y a los momentos que van dando la propia descentralización de lasentidades. (Tabasco)

En torno a estos vínculos se espera que el COESPO pueda ejercer con mayor claridad las funcio-nes de coordinación y normatividad. Las relaciones deberían estructurarse en el intercambio dedos bienes o recursos básicos: información y orientaciones normativas. El primero, es producto deltrabajo regular tanto de las secretarías técnicas de los COESPO como de las instituciones involucradas.El segundo se origina en la interacción, buscando coordinar las acciones particulares y alcanzandomayores niveles de integralidad en el marco de los objetivos del programa estatal de población. Elproceso de institucionalización ha avanzado de manera dispar en relación con estas dos dimensio-nes. El fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales parece encontrar, en la circulación deinformación, un punto de apoyo muy importante y alrededor del cual se estructuran los compromisosformales que dan cuerpo a las relaciones. Por otro lado, la dinámica de estas relaciones no siempreha permitido la incorporación de contenidos más sustantivos, desde el punto de vista de la planeacióndemográfica, como son la integración de contenidos demográficos y las orientaciones en el funcio-namiento de las políticas sectoriales.

28 Habría que subrayar que en estos casos, la secretaría técnica del COESPO tampoco estaba en condiciones de realizarpropuestas consistentes de colaboración. En realidad, tanto las instituciones de salud como las instancias de planeacióndemográfica adolecían de las mismas debilidades organizativas que hemos identificado como “administración tradicional”.

93


Aunque en la mayoría de los casos la presencia de relaciones estables con estas instituciones esun hecho relevante, que califica positivamente el desarrollo del Pleno del Consejo, no es tan comúnque los agentes hayan incorporado a la misma la discusión más profunda y problemática de lasorientaciones que guían el accionar de las políticas y programas sectoriales. Sólo en los casos demayor desarrollo institucional de la política de población, se advierte un tránsito lento pero firmehacia la presencia de este tipo de intercambios en las relaciones interinstitucionales.

Este cambio parece ser resultado de dos factores: el trabajo de sensibilización desplegado por lasecretaría técnica del COESPO entre los funcionarios de las instituciones involucradas y la capacidadpor parte de éstas para ver, en este tipo de relaciones, una oportunidad para mejorar los programasy no sólo un obstáculo para su desempeño. Esto nos remite otra vez a uno de los problemas sus-tantivos que afecta a las instituciones de población: la dificultad para controlar los términos de lasrelaciones interinstitucionales, la necesidad de definir los intercambios y la importancia de otorgarun marco estable para las relaciones con los organismos que participan en el Pleno del Consejo.Cuando las funciones de las instituciones no están claramente definidas, cuando las competenciasinvolucradas son fuente de conflicto o cuando las instituciones no pueden percibir un beneficio enla planeación demográfica, se está socavando las posibilidades abiertas para la colaboración eimpidiendo que las relaciones interinstitucionales incorporen contenidos más sustantivos en rela-ción con los propósitos de la política de población.

Si las dependencias involucradas perciben que la cooperación con la secretaría técnica del COESPO

implica ceder autonomía, exponerse a una regulación evaluatoria y perder control sobre sus pro-gramas, esto socavará cualquier intento por mejorar la calidad de la relación. Es por eso que unadimensión central de la sensibilización en población, que no ha sido abordada con toda la seriedaddel caso, tiene que ver con los modelos de acción institucional. En este sentido, los arreglos insti-tucionales no son fortuitos; ellos suponen definiciones en relación con la materia que les compete,las formas de abordarlos y las soluciones que se desea obtener. En definitiva, el esclarecimientodel papel que las instituciones juegan en la planeación demográfica resulta ser un aspecto funda-mental para estructurar sólidas redes institucionales. No alcanza con difundir información, lograrun diagnóstico compartido de la situación demográfica o compartir conceptos y enfoques. Es nece-sario que los actores internalicen el hecho de que el enfoque institucional propuesto es el másapropiado y que el éxito del mismo depende del apoyo que le concedan.

Esta tensión permanente entre los actores involucrados se funda en el conflicto por definir lasatribuciones y objetivos de los COESPO, que como ya argumentamos, es particularmente relevantedebido a la porosidad y flexibilidad de las fronteras institucionales del mismo. Mientras que elSecretario Técnico busca promover la idea de una instancia de coordinación de programas y polí-ticas, es decir, fundar las relaciones en el intercambio de información y orientaciones, las demásinstituciones sólo están dispuestos a colaborar en la medida que la relación se sostenga en torno ala circulación del único recurso que efectivamente les interesa, la información. Por esa razón, no essorprendente que en muchos estados exista una tendencia a percibir en las secretarías técnicas delos COESPO una oficina de tipo estadístico o fuente generadora de información para el funciona-miento de otras instituciones. En la medida que esta definición tienda a prevalecer y esa instanciala acepte, se estarán sentando las bases para un desarrollo institucional restringido y limitado de laplaneación demográfica.

94


Las entrevistas dejaron ver claramente que la información es un problema clave de la opera-ción de las instituciones locales. Las actitudes que se desprenden de esta situación, sin embargo, sondistintas.

La información es la madre de todas las decisiones, es tener una información completa, una unión detécnicas, especialistas en cada materia que se pongan de acuerdo de cuál es el camino a seguir. (San LuisPotosí)

En algunos casos, los agentes establecen una clara distinción entre las dimensiones políticas ytécnicas de las políticas públicas, relegando a esta última función el trabajo de las secretarías técni-cas del COESPO.

El COESPO es un organismo técnico que realiza estudios, cuyo ámbito de operación es muy limitado.Realmente quienes hacen las políticas de población somos los organismos grandes, los que tenemos losrecursos. (Oaxaca)

Yo no sé si nos van a proporcionar información estadística, pero a nosotros sí nos interesa la informaciónque pudiera generar su banco de información. Nosotros sí hemos utilizado información, aunque no he-mos estado en contacto directo con los programas de población, pero sí utilizamos bastante informaciónestadística sobre población. (Chiapas)

En otras entidades los agentes institucionales perciben en la secretaría técnica del COESPO fun-ciones distintas a la provisión de insumos técnicos.

Caer en funciones meramente numerológicas, o sea, dime cuántos van hacer en cinco años para poderhacer mis planes de mediano y largo plazos. Yo creo que ésa no debería ser la función del COESPO. Creoque deberíamos robustecer al Consejo, se supone que los Consejos, como el COPLADE, lo conformamostodos y los preside el titular del Ejecutivo. Yo creo que deberíamos redimensionarlos para que dejaran deser instancias operativas. (Jalisco)

Este es quizás uno de los conflictos institucionales más relevantes para el desarrollo de la políti-ca y programas de población. Además de las condiciones imperantes en el entorno institucional,resulta decisivo el papel que juega el Secretario Técnico en la promoción y defensa de un estilo deorganización de la acción pública en torno a lo demográfico, resistiendo los intentos por limitar alCOESPO a funciones de producción de información. La capacidad técnica juega, como ya vimos,un papel muy importante en el desarrollo institucional de los Consejos porque contribuye a elevarel prestigio de la institución y, con ello, a superar la posición desventajosa de los COESPO en elmedio administrativo local. Sin embargo, aceptar las limitaciones que los agentes buscan imponersignifica un retroceso muy severo al desarrollo de la planeación sociodemográfica.

La forma en que se plantea esta tensión tiene bases materiales muy claras. Entre las más impor-tantes encontramos que en los estados existen un déficit muy importante en materia de produccióny circulación de información adecuada para la planeación. El proceso de descentralización transfirióa los estados importantes funciones operativas tanto en salud, como en educación e incluso en políticasocial, lo cual ha aumentado la demanda por este tipo de insumos, sin que se hubieran modificadolas condiciones de producción de los mismos.

95


Cuando el entorno político tiende a ser hostil a los esquemas de colaboración horizontal y noexisten perspectivas de un cambio sustantivo en el corto plazo, es más fácil llegar a la conclusiónde que el único modo de elevar el perfil institucional de la secretaría técnica del COESPO es espe-cializarse en la producción del único bien que todos demandan y en torno al cual las demásinstituciones están dispuestas a prestar su colaboración.

Los circuitos no tradicionales de la política de población

A partir de cierto grado de consolidación institucional comienzan a darse las condiciones para unapaulatina expansión de las relaciones interinstitucionales, más allá de los vínculos con las institu-ciones tradicionales. El crecimiento de este circuito de relaciones, que por contraposición hemosllamado no tradicionales, es uno de los aspectos más destacables y alentadores de la política yprogramas de población en los estados, porque el desarrollo de los mismos permite abrigar expec-tativas alentadoras en cuanto al desarrollo de nuevas formas de articulación entre la planeaciónsociodemográfica y las políticas de desarrollo socioeconómico.

Los organismos que muestran una mayor propensión a participar en el Pleno del Consejo Estatalde Población son las instancias de planeación regional y urbana, los institutos encargados de laatención al medio ambiente, ciertos agentes vinculados con la política social y los centros de estudiose investigación. Con mucha menos frecuencia e intensidad participan las instituciones vinculadascon las finanzas estatales.

La expansión de las relaciones hacia las instituciones no tradicionales ha hecho más compleja yheterogénea la agenda de la política de población. Ello inaugura una nueva etapa, incierta aún,donde podrá hacerse efectiva la vieja aspiración de encontrar mecanismos de articulación entre losobjetivos de la planeación demográfica y las acciones en el campo de las políticas de desarrollo.Paulatinamente, los Consejos han tenido que involucrarse en una variada gama de problemáticasligadas con el campo de lo demográfico y que forman parte de las prioridades de las institucionesno tradicionales. Entre los temas más notorios y relevantes encontramos la distribución territorialde la población —visto principalmente desde el punto de vista de la concentración y dispersión dela población—, las migraciones —internas e internacionales—, la presión sobre los recursos naturales,y los problemas asociados con la marginación urbana y rural, entre otros.

La inclusión de estos temas en la agenda sociodemográfica va, por lo general, acompañada denuevos conceptos y enfoques, que es necesario sistematizar e incorporar al proceso de planeación.Esto obliga a los Consejos a realizar un gran esfuerzo de integración de las demandas del medio alos programas de población. En otras palabras, esto implica cuestionar las orientaciones prevale-cientes y reordenar las mismas en función de los nuevos contenidos que las demás institucionesintentan promover.

El acercamiento entre la planeación demográfica y estas instituciones se da en un terreno menosfirme que en el caso del circuito conformado por las instituciones tradicionales. Las institucionesremarcan el hecho de que los temas que a ellos les preocupa no tienen espacio en la agendademográfica, identifican al COESPO como una instancia abocada a atender el impacto del crecimien-to demográfico y, por ese motivo, lo asocian con los programas de salud reproductiva y planifica-ción familiar. Las secretarías técnicas de los COESPO tampoco están preparadas para ofrecer una

96


respuesta a las demandas que surgen de estas relaciones. Aunque muchos programas estatales depoblación contienen lineamientos y directrices que abarcan muchos de los temas que preocupan aestas instituciones, no alcanzan el nivel de precisión e instrumentación que se les exige.

Este circuito, al igual que el anterior, también debería estructurarse en torno al intercambio deorientaciones e información; sin embargo, el nivel de incertidumbre y la indeterminación en térmi-nos de contenidos, convierten a estos vínculos en un circuito muy débil y difícil de estructurar. Aligual que en el caso anterior, en estas relaciones se presentan importantes conflictos que surgen dela definición de los objetivos y propósitos de la política de población. Mientras que las secretaríastécnicas de los COESPO buscan consolidar su papel normativo de las acciones en población, losdemás agentes insisten en encasillarlo como una instancia de apoyo técnico a sus propias funciones.

Otra vez el tema de la información vuelve a aparecer como un elemento decisivo en el procesode negociaciones que se da en torno a la estructuración de las relaciones interinstitucionales. Lasecretaría técnica del COESPO produce y maneja información sociodemográfica que adquiere unalto valor ante las carencias de las instituciones locales, las proyecciones de población, los indica-dores de marginación, la información georreferenciada y los estudios especializados (encuestas,estudios regionales y temáticos) son insumos con un valor muy alto para las dependencias guber-namentales. Ellas ven en esto una oportunidad para el desarrollo de sus propias instituciones y, porlo tanto, están interesadas en que las secretarías técnicas de los COESPO se especialicen en estasfunciones.

Las unidades técnicas de los Consejos Estatales de Población se incorporan a esta arena conmenos argumentos con qué negociar. Aunque los temas no son extraños y en muchos casos existeuna importante capacidad profesional para abordarlos, le es más difícil afirmar claramente su perfilcomo instancia de coordinación y orientación normativa, ya que tradicionalmente estos temas nohan ocupado un lugar importante en los programas de población. Aunque se los ha identificadocomo factores relevantes de la dinámica sociodemográfica, no se ha construido alrededor de ellosun edificio institucional similar al desarrollado en torno a los problemas de la mortalidad o lareproducción. Es decir, no hay experiencia ni tradición a la cual recurrir.

Otra razón proviene de las características mismas de los fenómenos en cuestión. A diferencia de lamortalidad y la fecundidad, la migración y la distribución de la población son fenómenos difícilesde reducir a una simple acción pública. Si el problema es el crecimiento natural de la población,las alternativas de acción son bastante reducidas y conocidos sus impactos; en cambio, con respectoa la migración u otros eventos demográficos similares, no existe tal estandarización de los procedi-mientos, en parte debido a la falta de experiencia, y en parte a las características mismas del fenó-meno. Es muy común que los funcionarios describan con angustia cómo algunas regiones sufrenun despoblamiento continuo, mientras que otras experimentan todos los problemas asociados conla concentración. El problema aquí es definir el nivel de intervención de las políticas. Qué valor leotorgamos, en términos sociales, a ambos fenómenos. Cómo desalentar la emigración e impedir laconcentración. Se debe actuar sobre los individuos, o intervenir en los contextos sociales y econó-micos inmediatos. Sólo en los casos donde las relaciones institucionales han madurado, comienzana observarse los resultados de una articulación virtuosa de este circuito de relaciones con la pla-neación sociodemográfica. Por ejemplo, muchos funcionarios de las secretarías técnicas de losConsejos estuvieron de acuerdo en promover centros integradores de servicios o el desarrollo delas ciudades medias como solución a ambas problemáticas.

97


En torno a este circuito es donde se presentan las mayores dificultades para establecer relacionesde cooperación; sin embargo, es también aquí donde la planeación sociodemográfica en los estadospuede ampliar su campo de acción. En primer lugar, porque está en juego una importante renova-ción de los contenidos y orientaciones de la política de población. Es decir, abrir las puertas de laplaneación demográfica a un conjunto de problemáticas que no han tenido una atención debida enlos programas de población. En segundo lugar, porque este es el reto mayor que plantea la descen-tralización. Al transferir a los estados la responsabilidad de conducir sus propios programas depoblación estaba implícito el deseo de buscar formas institucionales que abrieran la oportunidad aun más intenso contacto entre la planeación demográfica y las políticas de desarrollo. Los COESPO,como así lo indican ciertas experiencias, deberán demostrar que efectivamente están en condicionesde realizar un aporte sustantivo a las políticas de desarrollo en el ámbito local.

La profundización de los vínculos con estas instituciones significan un reto importante para losConsejos y la planeación demográfica. Primero, los COESPO tendrán que realizar un gran esfuerzopara desprenderse de sus propias limitaciones en términos de enfoques y orientaciones y dar cabi-da a nuevos contenidos, muchas veces relegados por las inercias institucionales. En ese sentido, losConsejos recibieron como herencia de la política de población nacional un sesgo en las orientacio-nes que privilegió las cuestiones ligadas al crecimiento en desmedro de otras dimensiones delcambio demográfico. Esta especialización sin lugar a dudas contribuyó en mucho a fortalecer lasacciones en este campo y a alcanzar los logros en materia de disminución del ritmo de crecimiento.Las instituciones no tradicionales reconocen la importancia de estos esfuerzos, pero afirman queno es una prioridad de sus políticas. En segundo lugar, los Consejos deberán mostrar gran capacidadde innovación en materia de planeación demográfica para lograr ofrecer respuestas satisfactoriasen términos de acción pública. Éste será, sin dudas, un campo donde el apoyo de la SecretaríaGeneral del Consejo Nacional de Población deberá reflejarse de manera sustantiva.

Las secretarías técnicas de los Consejos Estatales de Población han establecido relaciones menosconflictivas con los centros de estudio y de investigación regionales. En muchos estados existencentros especializados en el área de población que cuentan con programas de investigación ydocencia. La cooperación se estructura en torno a problemáticas muy puntuales y por lo generallos conflictos por las competencias no alcanzan los niveles que apreciamos en los circuitos descritosarriba. La colaboración de estos institutos se centra fundamentalmente en la realización de estudios einvestigaciones y, de este modo, se convierte en una base de apoyo muy importante para el trabajoque realizan las Secretarías Técnicas. La innovación no tiene tanto que ver con inaugurar líneas deinvestigación o reasignar el trabajo que tradicionalmente llevan a cabo las instituciones académi-cas; por el contrario, se trata de encontrar nuevos usos al trabajo que normalmente realizan estasinstituciones. En muchos casos esxiste un rico arsenal de conocimientos sobre diversas problemáti-cas relevantes para la política de población y que sólo circulan por las redes institucionales aca-démicas. Las relaciones con el COESPO abren la oportunidad de que esta rica experiencia sirva deinsumo para la formulación de políticas y programas de población.

Los vínculos con estas instancias son una excelente oportunidad para trascender las limitacionesque usualmente afectan la capacidad técnica de las secretarías de los COESPO debido a las restric-ciones presupuestales o la falta de recursos humanos calificados. Sin embargo, los casos exitososde articulación con estas instituciones demuestran que la colaboración no debe entenderse comoun reemplazo de las funciones del propio COESPO. La colaboración puede, en un primer momento,buscar paliar las debilidades de las instancias de planeación demográfica, pero con la estrategia defortalecer la capacidad de las mismas en el corto y mediano plazo.

98


El COPLADE y otras instancias de planeación

El acercamiento al COPLADE y a otras instancias de planeación social y económica, ha sido una delas estrategias utilizadas para fortalecer la proyección de la perspectiva demográfica dentro de losprogramas de desarrollo locales y trascender la lógica sectorial que predomina en las estructurasadministrativas locales de muchos estados. El COPLADE es la instancia de planeación social y econó-mica del estado. Allí se definen las líneas y estrategias a seguir y es la instancia donde se asignan losrecursos estatales y federales. Una parte sustantiva del presupuesto que el estado ejerce está com-puesta por las participaciones que la Federación transfiere a los estados mediante los ramospresupuestales respectivos. La importancia del COPLADE reside precisamente en el hecho de que esel organismo encargado de asignar el gasto mediante la coordinación de las instituciones locales yfederales (véase diagrama 3).

El COESPO busca, con su presencia en este ámbito, participar en el proceso de asignación delgasto e incorporar el enfoque demográfico a las decisiones que allí se toman. El COPLADE tambiénofrece la oportunidad de establecer relaciones de trabajo e intercambio con las delegaciones fede-rales que participan en la negociación y que son relevantes para la política y programas de po-blación. Las instancias que más frecuentemente han establecido líneas de trabajo con los COESPO

son las delegaciones del INEGI y de la Secretaría de Desarrollo Social debido a que los temas demo-gráficos son parte sustantiva de su agenda de trabajo.

Diagrama 3Circuito COESPO-COPLADE

99


La presencia de las secretarías técnicas de los COESPO en esta instancia presenta, sin embargo,muchas variaciones. La principal fuente de ellas es que los COPLADE son instituciones que funcio-nan con distintos grados de consolidación. En algunos casos, constituyen verdaderas instancias deplaneación, mientras que en otros, el papel que desempeñan estas instituciones es formal. Eviden-temente, en estos últimos casos, los Secretarios Técnicos no perciben grandes beneficios al partici-par en una institución que no cumple las funciones de planeación de manera cabal.

Otras fuentes de variación proviene del tipo de inserción que los COESPO tienen en el organigra-ma del COPLADE. Éste cuenta con tres niveles básicos de funcionamiento. La Asamblea Plenaria esel órgano supremo que aprueba el plan de desarrollo estatal y la propuesta anual de inversión. LaComisión Permanente está encargada de integrar las propuestas de planes y proyectos sectorialesde inversión a la estrategia de desarrollo estatal. Por último, los subcomités elaboran los documen-tos técnicos de tipo sectorial, regional y temáticos que nutren las discusiones en los ámbitos ante-riores. Este esquema nos permite ubicar con mayor precisión las diferentes opciones que se tienenpara insertar criterios demográficos en la planeación social y económica. La forma usual de inser-ción de las secretarías técnicas de los COESPO se da en las subcomisiones. Esta opción, sin embargo,trae emparejados ciertos inconvenientes asociados con lo que precisamente quiere evitarse: lasectorización de la política de población. Efectivamente, si el COESPO ocupa una instancia de apoyotécnico a la formulación de políticas, relegado a la función de producir información especializada,se vuelven a recrear los problemas que hemos abordado en los párrafos anteriores, es decir, lanecesidad de evitar que los COESPO sean constreñidos a funciones puramente técnicas. La relaciónentre el COESPO y el COPLADE no está exenta, por lo tanto, de una importante dosis de incertidumbreasociada con la definición del perfil de la perspectiva demográfica. Si el COESPO, tiene éxito enpromover una inserción integral de la perspectiva sociodemográfica en el proceso de formulacióny diseño de las políticas de desarrollo, habrá dado un paso sustantivo en la institucionalización. Porel contrario, si la inserción en el COPLADE refuerza una definición sectorial de la política de pobla-ción, es decir producir información, sólo se vuelve a reproducir la posición subordinada de lassecretarías técnicas de los COESPO.

Con esto queremos subrayar el hecho de que la presencia de los órganos de planeación demo-gráfica en estas instancias no asegura la integración efectiva de los criterios de población en laspolíticas de desarrollo. Ésta se alcanzará sólo mediante un cambio sustantivo en la posición queguardan las secretarías técnicas de los COESPO en las relaciones interinstitucionales.

Existen casos excepcionales, como el de Tabasco, en los cuales el COESPO funciona orgánica-mente como parte del COPLADE. Esta modalidad busca evitar la reproducción de funciones y lacristalización de éstas en agencias separadas. Si ambas instituciones basan su trabajo en la coordi-nación de las acciones de los organismos públicos (uno en materia de planeación demográfica yotro en materia de desarrollo) parece lógico que se fundan en un mismo instituto. Efectivamente,este arreglo organizativo parece haber contribuido a fortalecer el enfoque demográfico dentro de laadministración estatal en Tabasco y a reducir los costos asociados con la duplicación de acciones.Así lo expresó el funcionario responsable del COPLADE en la entidad.

Yo no creo que se tengan que deslindar totalmente, no se tienen que deslindar, si se pueden conjuntar losesfuerzos. Somos casi las mismas personas las que estamos en uno y en otro, es decir, nada más es poneren el cuaderno de uno, unas cosas y, en el otro cuaderno, apuntar otras. A veces no tienen que ser nidobles sesiones, sino que puede ser la misma. Puede que se conjunten las dos acciones, entonces, al pasar

100


por el COPLADE, se ven, se modifican o se remedian, porque sucede muy a menudo, que por atacar unproblema vayan dos o tres entidades y esto hace que a una no le llegue o a una le llegue doble. (Tabasco)

Estos arreglos no aseguran que la planeación demográfica efectivamente contribuya a diseñarlos programas y políticas de desarrollo de una manera integral. Al igual que en el caso anterior secorre el riesgo de transformar a una instancia normativa y coordinadora (como se pretende sea elCOESPO) en una organización de apoyo técnico a las decisiones que se toman en el COPLADE. Enel caso de Tabasco, el COESPO ha logrado sostener cierta autonomía que le permite llevar adelantesus proyectos y mantenerse así como el referente en cuanto a planeación demográfica, además debeneficiarse de la autoridad que goza el COPLADE en la entidad.

Las experiencias de desarrollo institucional exitosas sugieren que la mejor opción es promoveruna estrategia que propugne, tanto insertar al COESPO en el seno del COPLADE como mantener unaindependencia administrativa y funcional con respecto a éste. En uno de los casos paradigmáticos,la inserción en el COPLADE sirvió para consolidar los vínculos institucionales establecidos en primerainstancia en el Pleno del Consejo y para asentar la relación en el intercambio de información yorientaciones, función última de la planeación demográfica.

Bueno, ahora se ve, si toman en cuenta las variables demográficas. Yo siento que sí ha permeado un pocoporque ya nos piden los informes, las proyecciones, yo siento que sí, como que ya saben de nuestraexistencia, ya saben qué hacemos. Ya les dejamos esa semillita de inquietud de que tienen que tomar encuenta las variables, fecundidad, mortalidad, y migración, crecimiento, estructura de la población, porejemplo, para los programas de seguridad social. Ellos nos piden nuestras proyecciones, porque tienenque planear para 99. Nosotros hemos recibido peticiones de ellos y se les ha dado. (Estado de México)

El vínculo entre los Consejos Estatales de Poblacióny el Consejo Nacional de Población

La Secretaría General del Consejo Nacional de Población ha desempeñado un papel muy impor-tante en la institucionalización de los esfuerzos de planeación demográfica en los estados. En losorígenes del actual esquema de planeación sociodemográfica se planteó la necesidad de incorpo-rar a los estados y ayuntamientos como protagonistas de las políticas y programas de población; sinembargo, no fue sino hasta mediados de los ochenta que este proyecto tomó cuerpo con la crea-ción de los Consejos Estatales de Población. La descentralización fue una opción que pretendióadaptar el marco institucional de la política de población a dos factores relevantes: reconocer elsistema federal de gobierno como el marco institucional a partir del cual se organizan las accionesen población, y dar cabida a las agudas diferencias regionales. En términos institucionales, la des-centralización buscaba alcanzar dos objetivos fundamentales: primero, ampliar las bases institucio-nales de la política de población, con el fin de dotarla con un mayor alcance y profundidad paraatender adecuadamente las particularidades sociodemográficas de cada región; segundo, poner adisposición de los gobiernos estatales una herramienta capaz de ofrecer un nuevo marco para el di-seño de las políticas de desarrollo (véase diagrama 2).

Una vez desencadenada la descentralización de la política y programas de población, el Conse-jo Nacional de Población concentró su esfuerzo en apuntalar y promover el desarrollo de los Con-

101


sejos Estatales de Población. Pueden distinguirse dos modalidades concretas mediante las cuales secanalizó este apoyo. En el primer caso, el objetivo fue fortalecer la capacidad de los COESPO paraformular sus instrumentos programáticos. El objetivo era explotar las capacidades institucionaleslocales para desarrollar instrumentos de planeación acordes con las demandas locales; por tal ra-zón, el asesoramiento permanente se convirtió en el medio más eficaz para dotar a las institucioneslocales; con los medios necesarios que garantizaran una efectiva operación de los programas. En elsegundo caso, ante las limitaciones originadas por la escasez de recursos, fue necesario impulsarprogramas de capacitación y transferencia de insumos básicos para la planeación. Con la capaci-tación se buscaba mejorar el perfil técnico y profesional de las áreas técnicas de los COESPO y, conla transferencia se proponía ofrecer los medios indispensables para impulsar la planeación local. Elobjetivo estratégico de este compromiso era que los COESPO pudieran desarrollar sus propios me-dios técnicos de operación una vez consolidada su posición al interior de las administracioneslocales.

Este circuito se ha estructurado en torno a la circulación unidireccional, de asistencia técnica,estudios especializados, recursos materiales y orientaciones sobre planeación demográfica. Estacontribución ha jugado un papel decisivo en el despegue y consolidación de la planeación demo-gráfica local. Los programas de asistencia permitieron mitigar muchas de las limitaciones que con-dicionaban un mayor desarrollo de los COESPO y creó las condiciones para que ellos pudierantomar ventajas de las oportunidades que el medio les ofrecía. En ese sentido actuó como un deto-nador del proceso de institucionalización. En otros casos, sin embargo, no se ha podido reproduciresta relación positiva entre el compromiso del CONAPO y el desarrollo de las instituciones locales.Para las autoridades locales la relación siempre se plantea en torno a las carencias materiales yorganizativas de la Secretaría Técnica. El Consejo Nacional de Población es visto como la únicainstitución que puede desencadenar un cambio en relación con la debilidad institucional de las ins-tancias locales. En algunos estados con niveles muy bajos de institucionalización se ha llegado aplantear la necesidad de que el CONAPO ejerza su influencia ante los actores locales para “obligarlos”a cooperar con las secretarías técnicas de los COESPO. Evidentemente el actual modelo de apoyo delCONAPO poco puede hacer para modificar las importantes rigideces presentes en el ámbito local;sin embargo, sería realista pensar que éste pudiera desarrollar programas puntuales de apoyo a losCOESPO con mayor rezago institucional, que además del apoyo tradicional contemplara otro tipo demedidas.

Los Consejos Estatales de Población han experimentado cambios sustantivos en la organización,las agendas demográficas y el alcance de sus acciones. Esta transformación sugiere la necesidad deintroducir modificaciones en los mecanismos que regulan el intercambio entre ambas instancias yel contenido de las mismas. Es decir, aunque en un número importante de casos se deberá conti-nuar con un esquema de apoyo basado en la idea de apuntalar el trabajo de las instituciones locales,en otros casos será necesario complementar este esquema con otro modelo que ofrezca respuestasa las demandas de instituciones locales ya maduras y desarrolladas.

Esto implica un cambio sustantivo en la posición de ambas instituciones en la relación. El Conse-jo Nacional de Población deberá asumir cada vez más un papel de institución coordinadora de lapolítica demográfica nacional. En la medida que las instituciones locales se consoliden como ver-daderas instancias de planeación surgirá la demanda por encontrar una espacio de concertación ycoordinación de las acciones y programas que se llevan a cabo en cada una de las entidades. Laúnica institución capaz de ocupar esta posición es sin duda el Consejo Nacional de Población. Porotra parte, los Consejos Estatales de Población también modificarán su posición en la relación,

102


transitarán de una actitud receptora de las orientaciones originadas en otras instancias, hacia unperfil más propositivo y dinámico. Este cambio facilitará la inclusión de nuevos contenidos en losintercambios y un cambio en el sentido de los flujos; nos referimos a incorporar las experiencias yenfoques locales en los instrumentos de programación nacionales. Es decir se convertirán en losinterlocutores de la planeación demográfica nacional. Estos cambios sin duda exigirán crear meca-nismos institucionales que puedan dar cabida al nuevo esquema de relaciones que se está gestandoen este circuito.

Otros circuitos relevantes

Los Consejos Estatales de Población han diversificado sus relaciones institucionales hacia agentes notradicionales que no forman parte del sector público. El trabajo realizado con las organizacionesno gubernamentales y las asociaciones privadas muestran dos de las líneas más comunes de desa-rrollo de estos vínculos.

La apertura política, la envergadura que han adquirido los procesos de democratización en elámbito local y la necesidad de encauzar institucionalmente las demandas sociales son los factoresque han estimulado un creciente e intenso contacto con los organismos no gubernamentales. ElCOESPO deposita en este circuito expectativas muy diferentes a las que se juegan en las relaciones conotras dependencias públicas; por lo menos en este campo, el problema de la institucionalización nose plantea en los mismos términos que en los demás circuitos. Los COESPO ven en las relaciones conlas organizaciones sociales la posibilidad de estructurar vínculos de comunicación más directoscon la sociedad y lograr que los procedimientos institucionales adquieran mayores niveles de trans-parencia de cara a la creciente participación ciudadana. Además, la colaboración con estas organiza-ciones no sólo es un medio de apertura de los procedimientos gubernamentales, sino que tambiénes una oportunidad para establecer proyectos de colaboración en torno a proyectos y programasdefinidos en los programas de población.

Los organismos no gubernamentales ven en el campo de la planeación demográfica, y, por lotanto, en las relaciones con los COESPO, una oportunidad para promover sus proyectos en colabora-ción con las instituciones gubernamentales y un modo de promover sus intereses. Un factor que haincidido positivamente en este acercamiento es la referencia a problemas comunes y el hecho deque muchas veces comparten puntos de vista similares. Los Consejos Estatales de Población quehan incorporado como marco de referencias de sus programas la perspectiva de género, muestranuna mayor predisposición a desarrollar vínculos de trabajo con organizaciones no gubernamenta-les dedicadas a la defensa y promoción de los derechos femeninos.

En menor medida, las secretarías técnicas de los COESPO han desarrollado una estrategia deacercamiento hacia diversas instituciones privadas que pueden actuar como punto de apoyo parael desarrollo de los programas de población. Una de las experiencias más relevantes en este senti-do son los acuerdos establecidos con los medios de comunicación. Los únicos programas opera-tivos, responsabilidad de las secretarías técnicas, son los relacionados con las acciones deinformación, comunicación y sensibilización en población. Cuando las estrategias de comunica-ción apuntan a grupos sociales muy focalizados, la opción más apropiada es apoyarse en las insti-tuciones u organismos que tienen mayor contacto con estos grupos. Este es el caso de las parejaspróximas a contraer matrimonio, al constituir un grupo muy específico, al cual se quiere llegar

103


también con información muy precisa, resulta más apropiado desarrollar una estrategia de comuni-cación que llegue directamente a los interesados. En este sentido, el trabajo en colaboración conlos registros civiles es la forma más apropiada para acceder a este grupo. Sin embargo, cuando lapoblación objetivo es más difusa y es difícil encontrar un punto de contacto homogéneo con algu-na institución pública, el apoyo de los medios masivos de comunicación resulta decisivo.

Las experiencias exitosas en este campo muestran que sólo los COESPO que han logrado alcanzarun alto grado de madurez institucional están en condiciones de desplegar estas iniciativas de di-versificación institucional. La participación de estas instituciones en el COESPO es de tipo informal yen general, no participan en el Pleno del Consejo. En la medida de que estas experiencias de-muestren ser un ámbito propicio para el desarrollo de los programas de población, será necesarioencontrar mecanismos institucionales que den forma y encaucen las relaciones entre los agentes.Queda claro, no obstante, que este tipo de vínculos en ningún caso puede reemplazar las relacio-nes interinstitucionales que las secretarías técnicas de los COESPO deben establecer con los orga-nismos públicos.

Los Consejos Estatales de Población, a casi quince años de haberse impulsado la descentralización dela política de población, han alcanzado grados diversos de consolidación e institucionalización. Enalgunos casos, después de un largo proceso de fortalecimiento, estos órganos han logrado conso-lidarse como el referente institucional en materia de planeación demográfica en sus respectivasentidades federativas y, en esos términos, han desarrollado una extensa y compleja red de relacionesinterinstitucionales. Los circuitos definidos por estas relaciones descansan fundamentalmente enel intercambio de información y orientaciones, que nutren tanto el proceso de planeación demo-gráfica, como el funcionamiento de las demás instituciones involucradas.

En otros casos, el desarrollo institucional ha sido menos consistente. Los Consejos Estatales dePoblación se encuentran en etapas intermedias de desarrollo institucional, todavía pugnan por abrirespacios institucionales que permitan proyectar la perspectiva demográfica y, consecuentemente,las relaciones institucionales son débiles y muy selectivas. Por último, algunos Consejos Estatalesde Población han avanzado muy poco o incluso han retrocedido en relación con el nivel alcanzadodurante periodos previos. Son instituciones con escasa influencia en los principales circuitos políti-co-institucionales del ámbito local y cuentan con una capacidad muy limitada para proyectar loscriterios y orientaciones demográficos.

Este cuadro caracterizado por la heterogeneidad, como lo hemos sostenido, no puede sorpren-dernos. La evolución de estas instituciones estuvo fuertemente influida por las circunstancias ins-titucionales locales, las cuales contribuyeron a darle una fisonomía particular a cada experiencia. Sinembargo, detrás de esta diversidad de experiencias y trayectorias hemos encontrado importantesregularidades y similitudes que nos han permitido estudiar el problema de la institucionalizacióndesde una perspectiva unificadora. He aquí la principal virtud del enfoque conceptual adoptadopara analizar la evolución y el funcionamiento de las instituciones de población en un contexto dedescentralización.

Haber puesto el acento en los aspectos organizativos de la política de población, nos ha permi-tido distinguir entre aquellos factores que influyen en el desempeño de las instituciones de unamanera determinante y que imponen un curso casi definitivo a las trayectorias posibles de lasmismas, de los que hemos llamado factores contingentes, es decir aquéllos que son susceptibles deuna transformación por medio de la intervención de los actores. El posicionamiento de los actoresante estas circunstancias y los cambios que se han inducido en la configuración de estos factores hansido aspectos cruciales del desarrollo institucional de los Consejos Estatales de Población. Esteenfoque de la institucionalización nos ha permitido reconstruir los condicionantes reales que afec-tan el desempeño de las instituciones y, a partir de ello, identificar los factores que alientan o

Conclusiones

106


inhiben el desarrollo de las mismas. Hemos querido destacar que, no obstante los importantesobstáculos al desarrollo de los Consejos Estatales de Población, siempre existen recursos al alcancede los actores, susceptibles de movilizarse con el fin de consolidar estas instituciones. El aprove-chamiento estratégico de estas oportunidades está en la base de las estrategias exitosas de forta-lecimiento de las instituciones de población como autoridad reconocida en materia de planeacióndemográfica.

En los párrafos siguientes exploraremos las implicaciones de los resultados de la investigación parael desarrollo de los Consejos Estatales de Población. Luego de quince años de experiencia podemosdecir que la planeación demográfica nacional se nutre de dos vertientes: el aporte de las institucionesfederales, en cuyo vértice se encuentra el Consejo Nacional de Población, y el trabajo de los Con-sejos Estatales de Población, en tanto instancias responsables de la planeación demográfica local.La experiencia acumulada arroja importantes lecciones, útiles no sólo para el fortalecimiento de lasinstituciones locales, sino para la planeación demográfica nacional.

Los temas de población en la agenda de gobierno local

Los funcionarios de los gobiernos locales perciben en lo demográfico un ámbito sumamente perti-nente para el desempeño de las políticas públicas. Una gran mayoría reconoce que los fenómenosdemográficos influyen en, o son influidos por las políticas y acciones de los organismos públicos.Este es quizás uno de los logros más importantes de la descentralización de la política de poblacióny de las constantes campañas de sensibilización realizadas entre los agentes gubernamentales, locual sirve, a la vez, de plataforma necesaria para cualquier proyecto de fortalecimiento de la pla-neación demográfica.

La calidad de las percepciones varía de un lugar a otro, lo cual refleja el trabajo de sensibilizaciónrealizado por los Consejos Estatales de Población. En los estados donde el desarrollo institucionales más notable, las percepciones son integrales, identifican una amplia gama de relaciones entrediversos factores demográficos, sociales y económicos y reconocen la necesidad de desplegar ini-ciativas públicas para regular el comportamiento de estas variables. El débil desarrollo institucionalde los Consejos Estatales de Población, por otro lado, coincide con ambientes institucionalesdonde el interés por el enfoque demográfico disminuye y, consecuentemente, las percepciones delos agentes son parciales. De ello se concluye que prácticamente no existe posibilidad algunade propugnar un proceso sostenido de desarrollo de los Consejos Estatales de Población y, por lotanto, de la planeación sociodemográfica, sin el concurso de una sólida estrategia de sensibiliza-ción de los agentes del sector público.

Las acciones en este sentido han asumido variadas formas, según sean las particularidades delmedio institucional y los objetivos que se busca alcanzar con ellas. Sin embargo, las experienciasanalizadas indican que las iniciativas dirigidas a sensibilizar a los agentes del sector público enmuy pocos casos han logrado estructurarse como un programa regular de trabajo de los ConsejosEstatales de Población. Sólo cuando se ha identificado en ellas una oportunidad real para afincar eldesarrollo institucional de los programas de población, las iniciativas han alcanzado un caráctermás formal dentro de la agenda de las instituciones de población y por lo tanto se las ha impulsadocon mayor convicción. Así planteado el problema, cualquier propuesta de fortalecimiento

107


institucional de las instancias locales de planeación demográfica debería apoyarse fundamental-mente en una clara estrategia de sensibilización.

Las experiencias exitosas en este campo permiten discernir algunos criterios para que tal estrate-gia satisfaga los propósitos de fortalecer a los Consejos. En primer lugar, el objetivo de la sensibili-zación no es alentar un interés en general de los funcionarios por los temas demográficos; lo que sebusca es promover una mayor consciencia sobre estos temas y la necesidad de que el sector públicotome iniciativas políticas en relación con éstos. Por lo tanto, la idea es estimular un mayor com-promiso con la planeación demográfica como una actividad legítima y necesaria del sector públi-co. De ello se desprende una primera conclusión: las acciones de sensibilización deben estar insertasen una estrategia general de sensibilización que vincule la dimensión demográfica, propiamentedicha, y las posibles acciones en términos de política que las instituciones pueden asumir ante ella.Sin este marco de referencia, la atención y receptividad que se logren con estas actividades sediluirán sin mayores consecuencias para el proceso de planeación mismo.

La sensibilización debe basarse en claras referencias al contexto demográfico, social y económi-co local, es decir, debe incluir los temas que son pertinentes al funcionamiento de las demás ins-tituciones y que interesan a los agentes pertenecientes a las mismas. El interés por estos temas y loseventuales compromisos que buscan alcanzarse difícilmente podrían construirse cuando la comu-nicación y el intercambio se fundan en referencia a problemas abstractos o distantes al trabajo quecotidianamente desempeñan los agentes. Es por esa razón que la circulación de insumos demográ-ficos (información, estudios) es un elemento que gravita enormemente en este juego de relaciones.La información es un bien escaso y difícil de producir, sobre todo en contextos institucionales muydébiles, como suele ser el caso de muchos gobiernos locales. Las instituciones y los agentes mues-tran una mayor propensión a involucrarse en el proceso de planeación demográfica si percibenciertas oportunidades para el trabajo que cada una desempeña. La información es una de esasoportunidades, uno de los recursos más valiosos que las secretarías técnicas de los Consejos Esta-tales de Población pueden disponer en las negociaciones con otras instituciones. Por supuesto,para los Consejos esto significa contar con un área técnica de apoyo que se encuentre a la altura delas demandas surgidas del contexto institucional local.

Otro elemento importante es reconocer que cada vínculo institucional se estructura en torno aelementos particulares hacia los cuales es necesario prestar una atención adecuada. Por ejemplo, loscontenidos y problemáticas implicadas en la relación con las instituciones del sector salud no podríatransponerse directamente al caso de las relaciones con los organismos encargados de los temasmedio ambientales o de desarrollo urbano. Un auditorio caracterizado por la diversidad sólo puedeabordarse con una estrategia que asuma este rasgo y ofrezca un esquema de participación flexible,en el cual todos puedan identificar un interés propio. Esta actitud es crucial porque es a partir de ellaque podrán detectarse las oportunidades de cooperación que transformarán las débiles relacionesinstitucionales en plataforma para un trabajo interinstitucional más sólido. La identificación de de-mandas particulares eventualmente podría asumir formas organizativas concretas que cristalizaríanen formas de coordinación destinadas a atender áreas específicas de la problemática sociodemográ-fica local. La formación de grupos interinstitucionales o comisiones de trabajo sobre temas particu-lares han sido algunas de las alternativas seguidas por los Consejos.

En esto se juega un problema importante del problema de la cooperación. Aunque la sensibiliza-ción logre elevar la conciencia de los funcionarios a un nivel tal que el interés por los temas de laplaneación demográfica realmente ocupe un lugar privilegiado en sus percepciones, esto no garan-

108


tizará que de ello se desprendan compromisos de coordinación concretos. Estos se constituyen enla medida que los actores perciban en la planeación demográfica oportunidades para realizar lospropósitos propios de las instituciones a las cuales pertenecen. En otras palabras, la coordinacióninterinstitucional y la integración de criterios sociodemográficos en la planeación sectorial debenestar orientados a satisfacer los requerimientos y las problemáticas que las instituciones enfren-tan como consecuencia de su propio funcionamiento. La planeación demográfica no se presentaante los agentes como un bien lo suficientemente valioso como para que despierte un interés in-mediato. Esta es la actitud que la sensibilización debe desarrollar en el medio institucional local;debe construirse a partir de las necesidades concretas de los agentes y las instituciones.

Por último, las estrategias de sensibilización deben incorporar en sus contenidos la problemáti-ca misma de las relaciones interinstitucionales. La reticencia a participar va acompañada general-mente por un profundo desconocimiento de los objetivos y formas de trabajo de los ConsejosEstatales de Población; eliminar estas confusiones es un paso decisivo en la búsqueda de formasmás virtuosas de articulación institucional. Algunos agentes entienden que la participación en elConsejo Estatal de Población implica ceder espacios institucionales que consideran de su compe-tencia o sujetar las acciones de las instituciones a una nueva autoridad. La otra cara de esta actitudproviene de aquéllos que ven en el Consejo una suerte de oficina técnica encargada de producirinformación sociodemográfica a las demás instituciones. Ninguna de estas situaciones se corres-ponde con los verdaderos propósitos de la planeación demográfica, y ello requiere de un intensotrabajo de esclarecimiento que la experiencia muestra no ser tarea fácil.

En ese sentido, parecen razonables y muy útiles las experiencias que han buscado promoveresquemas de coordinación institucional acordes con los estilos de organización y trabajo en cadaentidad. En algunos casos esto se ha logrado en el Pleno del Consejo, otros a través de la participa-ción en los Comités de Planeación para el Desarrollo y algunos han optado por crear gruposinterinstitucionales alrededor de ciertos problemas concretos que movilizan con mayor fuerza aciertas instituciones.

El estudio mostró claramente que no es posible cifrar grandes expectativas en el desarrollo de losConsejos Estatales de Población si éste no está basado en una estrategia de sensibilización queresponda tanto a las exigencias de la planeación demográfica, como a las expectativas de los agen-tes e instituciones locales.

Los dilemas organizativos de los Consejos Estatales de Población

El esquema organizativo que sirve de soporte a los Consejos Estatales de Población y a la planeacióndemográfica ofrece muchos flancos débiles que en el curso de su desarrollo se convierten en obs-táculos difíciles de sortear. Además de las limitaciones originadas en la propia dinámica organizati-va de los Consejos, el medio en que operan también presenta barreras que limitan un desarrollopleno del potencial que encierra la planeación demográfica. Pero, como hemos venido insistiendo,los Consejos también cuentan con recursos de diverso tipo que, movilizados oportuna y estratégica-mente, ofrecen la posibilidad de convertir las desventajas iniciales en oportunidades de desarrollo.

Las experiencias que hemos recogido a lo largo de la investigación muestran que todos losConsejos Estatales de Población comenzaron a trabajar rodeados por un ambiente de gran incerti-

109


dumbre y escaso apoyo político. Las instituciones de población presentaban una posición subordi-nada dentro del organigrama de la administración pública y eran extremadamente vulnerables alimpacto de factores negativos. El marco legal de la planeación demográfica en los estados estácompuesto por dos instrumentos normativos, los decretos de los respectivos gobiernos estatalesmediante los cuales se crearon los Consejos y los Acuerdos de Coordinación, que cristalizan loscompromisos del gobierno federal y los gobiernos estatales para promover la planeación demográ-fica. Estos instrumentos fueron y son útiles en el sentido de definir los parámetros generales quedebería seguir la planeación demográfica en los estados y los principios institucionales básicos defuncionamiento. Sin embargo, el efecto sobre las condiciones institucionales concretas en quedebía desenvolverse la planeación demográfica estuvo lejos de las aspiraciones iniciales.

Este es quizás uno de los grandes problemas del marco normativo de la política de población,tanto en el ámbito federal, como en el de los gobiernos estatales. Las entrevistas recogieron muchasopiniones de los agentes de las instituciones de población que afirmaban que el gran problema dela planeación demográfica es la ausencia de un marco normativo que obligue a los actores a par-ticipar. La apuesta por una salida de este tipo, como único medio que permita sumar voluntades, sebasa en la idea de que pueden generarse cambios sustantivos en la disposición de los actoresmediante instrumentos más o menos coactivos.

El problema, sin embargo, parece ser precisamente al revés: los instrumentos normativos au-mentan su potencial cuando encauzan y orientan un sistema de relaciones ya establecido. En esesentido, las normas no pretenden tanto crear un sistema de relaciones, sino, por el contrario, darforma legal a las relaciones ya conformadas. Una ley, por más rígidas y claras que sean sus dispo-siciones, poco podrá hacer en el sentido de crear actitudes responsables y comprometidas en uncampo como el demográfico. Incluso es probable que se desencadenen consecuencias no espe-radas. Un proyecto de este tipo puede provocar una mayor reticencia por parte de los agentes alverse obligados a participar en un proyecto que no sienten como propio. Lo más razonable, en-tonces, es promover cambios en los marcos jurídicos en aquellos casos donde los avances en mate-ria de desarrollo institucional son evidentes y no suponer que este tipo de iniciativas resolverá lasdificultades institucionales de los Consejos. Los cambios en las disposiciones legales deben pen-sarse más como un punto culminante del desarrollo institucional de los Consejos y no como elprimer paso en este sentido.

La escasez de recursos materiales y humanos es otro factor que conspira en contra de unmayor desarrollo de los Consejos. Éste es también un problema que todos los Consejos hanenfrentado, independientemente del grado de desarrollo institucional actual. El personal asigna-do a responsabilidades técnicas no siempre es el adecuado a los requerimientos de la planeacióndemográfica y los medios materiales también son insuficientes. A ello se suma la alta rotación delpersonal. Muchas veces, en condiciones poco favorables, las secretarías técnicas de los Consejoshan logrado desarrollar una plataforma mínima de trabajo que no es posible consolidar por la faltade estímulos a los profesionales, además de los bajos ingresos que inhiben una mayor retención delos cuadros más capacitados. En este aspecto, el Consejo Nacional de Población ha realizado unaporte importante, sobre todo en la transferencia de medios materiales y capacitación de recursoshumanos. Sin embargo, el apoyo de las instancias federales no está en condiciones de reemplazarel apoyo que los gobiernos estatales deben brindar a las instituciones de población.

Cuando las secretarías técnicas de los Consejos han logrado cimentar una buena base técnica detrabajo, las instituciones de población han fortalecido su inserción en el medio institucional local.

110


La planeación demográfica basa su prestigio y promesas, en gran medida, en las destrezas técnicascapaces de desplegar y poner al servicio de la acción pública. Así lo entienden muchos funciona-rios gubernamentales y es esto lo que precisamente exigen de los Consejos.

No existen recetas únicas a seguir y las experiencias muestran la gran variedad de alternativasque los Consejos han seguido para acceder a mayores recursos técnicos, humanos y materiales,pero es claro que, sin esta plataforma, las posibilidades de consolidar el trabajo de planeacióndemográfica y promover una mayor coordinación son mínimas. Incluso en esta dinámica hay mu-cho de aleatorio y fortuito. En el origen, muchos de los Consejos hoy consolidados contaban conmuy pocos recursos, que canalizados de manera oportuna en relación con las demandas y expec-tativas de las instituciones locales, permitieron desarrollar una capacidad técnica que posterior-mente pudo ofrecerse a un auditorio más amplio. Una vez desencadenado el proceso es evidenteque cuanto mayor es el aporte de los Consejos al proceso de planeación local más oportunidadesexisten de ampliar el acceso a recursos. Sin embargo, el punto crítico es superar las etapas demayor escasez y lograr impulsar una dinámica de crecimiento sostenida. Efectuar un tránsito exito-so depende, en parte, de la presencia de una estrategia de desarrollo institucional a mediano plazoque permita asignar provechosamente los escasos recursos disponibles, la detección de oportu-nidades de colaboración donde invertirlos y maximizar los insumos ofrecidos por el CONAPO. Conmayores o menores variaciones, los Consejos hoy consolidados han transitado por estas etapas.

El desarrollo de los Consejos no depende sólo de la voluntad de los agentes involucrados en sudesarrollo ni de la habilidad de los Secretarios Técnicos para promover los intereses de la planeaciónsociodemográfica. Los ambientes administrativos, políticos y culturales en los cuales estas institu-ciones se desenvuelven ofrecen distintas clases de barreras al desarrollo institucional. La alteraciónde estas condiciones contextuales no siempre es algo accesible a los funcionarios responsables dela política de población. La influencia de estos factores ha dado forma concreta a la evolución de lasinstituciones, haciendo de cada experiencia un caso particular.

El problema central que los Consejos deben enfrentar son las barreras originadas por la pocapredisposición a establecer vínculos de cooperación horizontales. La vigencia, por años, de esque-mas institucionales basados en el centralismo y la sectorización de la acción pública han dejadouna huella profunda en los estilos y culturas administrativas locales. Las actitudes y predisposicio-nes institucionales que maduraron alrededor de estos principios están profundamente arraigadasen los estilos organizativos y se erigen como un serio impedimento al desarrollo institucional. En elesquema tradicional, las políticas son formuladas sobre la base de rígidos principios basados en lasubordinación a las orientaciones emanadas de las instancias federales y la delimitación de áreasde intervención y problemáticas a ellas asociadas que son responsabilidad y competencia exclu-siva de una institución. Este esquema de trabajo y organización de la acción pública desalienta laintroducción de innovaciones que modifiquen en algún grado este sistema de relación. Tambiéninhibe la formulación de políticas a partir de los contextos locales porque muchas institucionesoperan con agendas y prioridades formuladas desde una perspectiva nacional.

El esquema de organización que propone la política de población no encaja fácilmente en estemodelo. En primer lugar, altera el principio de la sectorización al promover una visión integral de larelación entre acción pública y dinámica demográfica. En segundo lugar, la planeación demográficademanda la formulación de políticas en correspondencia con las condiciones sociales, económicasy demográficas predominantes en el ámbito local, subvirtiendo con ello la inclinación a formar lasagendas tomando como principio las orientaciones formuladas en los niveles centrales. Esta proble-

111


mática no se reduce, obviamente, a un enfrentamiento entre quienes impulsan una nueva modali-dad de trabajo y quienes no son capaces de advertir las potencialidades que esta ofrece. El dilemareside en el enfrentamiento de dos culturas organizativas cuyas lógicas y principios son difíciles decomplementar.

Los Consejos, no obstante esta oposición de estilos y culturas, han logrado en muchos casos abririntersticios por donde introducir la perspectiva sociodemográfica y así comenzar un lento procesode desarrollo institucional. Esto ha sido más común en aquellos ambientes institucionales dondeexiste un espíritu más abierto para aceptar nuevos esquemas de trabajo y donde las rigidecesinstitucionales son menos acentuadas. En estos casos la combinación de una estrategia de sensibili-zación a largo plazo y un aceptable desarrollo de las capacidades técnicas de los Consejos, hanpermitido que la aspiración de alcanzar un estilo de trabajo interinstitucional haya encontrado ma-yor eco que en otros casos. Por el contrario, en los gobiernos locales donde aún es dominante elestilo tradicional de administración, los avances han sido menos consistentes. Incluso ante estrate-gias de sensibilización bien diseñadas y un aporte técnico sustantivo, la predisposición a la coopera-ción muchas veces no alcanza los niveles que cabría esperar. En estos casos, los Consejos optaronpor volcar el esfuerzo hacia aquellas relaciones institucionales y problemas donde encuentran unamayor recepción. Una salida lógica ante el poco eco que encuentra la propuesta de los Consejos.

La descentralización, en los distintos ámbitos de la administración, es un proceso que está dan-do un nuevo impulso al desarrollo institucional de los Consejos. Los avances en materia de salud,educación y política social no dejan dudas acerca del efecto positivo que tiene en las institucionesde población. Más allá de las connotaciones políticas, la descentralización aporta un importantecambio en las estructuras administrativas y los estilos de organización tradicional, que han sido losque más resistencia han ofrecido al desarrollo de la política de población. La transferencia de recur-sos, responsabilidades y funciones a los gobiernos locales ha desencadenado un importante pro-ceso de cambio institucional que ya está mostrando muchas de sus virtudes. En primer lugar, ladescentralización obliga a los estados a ampliar sus competencias a áreas antes responsabilidad delas agencias federales. Las instituciones locales enfrentan ahora la posibilidad de desplegar iniciati-vas y, por lo tanto, políticas formuladas en el contexto local y dirigidas a atender las problemáticaslocales. El vínculo tradicional que las subordinaba a los órganos federales se ha debilitado, abrien-do con ello una oportunidad inédita para el desarrollo de las políticas locales. El mayor margen demaniobra y la mayor autonomía de los organismos ahora descentralizados podrían ser, y así lodemuestran las experiencias recogidas en la investigación, elementos detonadores de una nuevaactitud institucional ante las propuestas de la planeación demográfica. Los cambios en las relacio-nes intergubernamentales han aumentado los niveles de incertidumbre en que se diseñan eimplementan las políticas sectoriales en el ámbito local. Los COESPO que cuentan con un ciertodesarrollo institucional han mostrado una importante capacidad para reducir en algunos gradosesta inseguridad.

Esto nos lleva a un segundo aspecto del proceso de descentralización que actúa positivamentesobre las instituciones locales de población. La descentralización se ha dado muchas veces en uncontexto marcado por agudos déficits institucionales que incluso han obligado a dar marcha atrásen muchos planes. La explicación es sencilla, los gobiernos locales no estaban en condiciones deasumir las responsabilidades que implicaba este cambio, lo cual, obviamente, sorprende a muypocos; la cultura del centralismo, con todas sus implicaciones, no podía ser desplazada de un díapara otro. El hecho es que la transferencia de responsabilidades a los gobiernos estatales se dio enun ambiente de gran incertidumbre, alimentada principalmente, por la fragilidad de las institucio-

112


nes locales. Es aquí precisamente donde se abre una amplia variedad de oportunidades para pro-yectar el desarrollo institucional de la planeación demográfica, que los Consejos no han podidoaprovechar en todo su potencial. No queremos decir con esto que los Consejos Estatales de Pobla-ción vayan a subsanar los yerros de la política de descentralización; simplemente sugerimos que elcambio ofrece oportunidades que las instituciones deben explotar. Quisiéramos destacar una deestas vetas.29

Muchos organismos locales se enfrentan hoy ante la obligación de responder a las problemáticaslocales desguarnecidos, en cierta forma, de la contención que antes les brindaban sus contrapartesfederales. Donde más claramente puede apreciarse este fenómeno es en todo aquello relacionadocon la producción y circulación de información susceptible de volcarse en el proceso de planeacióny programación. Muchos organismos públicos locales identifican en este ámbito uno de los princi-pales escollos para el funcionamiento satisfactorio de las instituciones. La ausencia en los estadosde instituciones especializadas en la producción de estos insumos afecta la operación de progra-mas y la formulación de políticas en una grado muy alto, al extremo de que muchos agentes tiendena percibir en los Consejos la instancia capaz de realizar un aporte significativo en este sentido.Obviamente, la capacidad técnica y operativa y el diseño funcional de las instituciones de pobla-ción las inhibe de asumir plenamente el papel que muchos desearían que desempeñaran. Pero, sinllegar a desvirtuar los propósitos que animan a la planeación demográfica, es posible que los Con-sejos asuman un papel más activo y protagónico ante las demandas del medio institucional, contri-buyendo con el insumo que todos valoran (información especializada sobre población) ypromoviendo, a la vez, la incorporación de criterios demográficos en la planeación social y econó-mica. Esta es una línea de desarrollo institucional insuficientemente explorada y que en el futuroinmediato debería concentrar una atención mayor por parte de los encargados de la política depoblación en el ámbito local.

Las oportunidades, sin embargo, pocas veces se presentan como opciones con consecuenciasunívocas. El involucramiento de los Consejos en una dinámica interinstitucional de este tipo debepreservar a toda costa los propósitos fundamentales de la planeación demográfica. Esto nos condu-ce a una última característica organizativa de los Consejos Estatales de Población: la debilidad desus fronteras institucionales.

Quizás no exista otro rasgo que defina tan claramente los dilemas organizativos de las institucio-nes de población que la desproporción existente entre las actividades que son responsabilidad delas secretarías técnicas de los Consejos y las que dependen de la interacción con otras institucio-nes. Es en esta disparidad donde se originan los conflictos sustantivos que gobiernan el desarrolloinstitucional de los Consejos. Esto convierte a las fronteras de la institución en un factor determi-nante para el desarrollo institucional de la política de población. Estrictamente, las funcionesoperativas de las secretarías técnicas se limitan a las actividades de los programas de información ycomunicación y el desarrollo de un área de apoyo técnico; fuera de estas responsabilidades, todaslas actividades y programas exigen el concurso y colaboración de las instituciones públicas locales.

29 Las inercias institucionales originadas en los estilos de gobierno y administración no son factores que puedan transfor-marse mediante un cambio en el marco normativo. En el mejor de los casos, las reformas podrían mejorar la jerarquía de lasinstituciones de población en el organigrama de las administraciones locales y garantizar un financiamiento acorde conactividades que pretenden desarrollarse. Un progreso continuo en este sentido, como ya vimos, sienta las bases paraproyectar, sobre bases más firmes, la planeación demográfica y producir un cambio cualitativo en las relacionesinterinstitucionales. Sin embargo, no puede esperarse que un cambio en la dimensión normativa pudiera transformarhábitos y estilos de trabajo reactivos a la cooperación horizontal, tan firmemente anclados en las administraciones locales.

113


La posición de los Consejos es particularmente vulnerable ante la dinámica de las relacionesinterinstitucionales. La debilidad de los Consejos surge de los intereses desiguales que movilizan alas instituciones involucradas en esta dinámica interinstitucional. Mientras que para el Consejo esfundamental desarrollar la coordinación institucional como medio para alcanzar sus objetivos, paralas demás instituciones la participación en la planeación demográfica no siempre es vista comodecisiva en relación con sus propios objetivos institucionales. Esto crea un desequilibrio que sóloun trabajo lento de persuasión y convencimiento puede revertir.

Las experiencias estudiadas muestran que de esta situación se desprenden muchos obstáculosque impiden un mayor desarrollo de la planeación demográfica. Uno de ellos tiene que ver con laeventualidad de que la agenda de las secretarías técnicas de los Consejos sea colonizada o desnatu-ralizada por los contenidos de instituciones más fuertes y vigorosas que la propia secretaría técnicadel Consejo. Las probabilidades de que esto ocurra crecen cuando las secretarías técnicas presen-tan agudas limitaciones y cuando su inserción en el contexto institucional local es débil. Por elcontrario, cuando la posición de estas instancias es fuerte y proyecta una clara línea de trabajo enrelación con las instituciones que los rodean, las posibilidades de que ocurran estas incursionessobre la agenda demográfica disminuyen considerablemente.

Evidentemente que todo contacto provocado por el trabajo en coordinación supone cambios enlas perspectivas y enfoques de los actores. De hecho éste es el objetivo detrás del esquema decoordinación. Sin embargo, el riesgo que hay que evitar ante estas situaciones es que las instanciasde planeación demográfica pierdan autonomía para formular sus políticas y programas en favor delos intereses de una o algunas instituciones. Como ya lo hemos dicho, el único antídoto es unaprofunda y persistente sensibilización de los agentes relevantes del medio gubernamental local.Una estrategia de sensibilización que no sólo advierta sobre la necesidad de atender la dinámicademográfica local, sino que también subraye que la planeación demográfica se basa en esquemasorganizativos que requieren de la cooperación en igualdad de condiciones.

Los circuitos de la política de población

Los Consejos Estatales de Población se encuentran inmersos en un conjunto de relaciones institucio-nales que no es homogéneo. Cada relación comporta oportunidades y encierra un valor particularpara el desarrollo de las instituciones de la política de población. Reconocer la importancia deestas variaciones implica, por un lado, asumir que las estrategias de desarrollo institucional debenser diferentes según el perfil de los interlocutores y, por otro lado, que también son diferenciadoslos aportes que los actores pueden efectuar a la política de población.

Este no es un problema menor para el desarrollo de la política de población. En ello se juegandefiniciones importantes en relación con el perfil de la planeación sociodemográfica de la entidad.Hemos resumido el conjunto de interacciones institucionales en tres grandes circuitos definidos,principalmente, por los contenidos y los bienes que circulan en cada uno de ellos: el circuito de lasrelaciones políticas, el circuito de las instituciones tradicionales y el circuito de las instituciones notradicionales.

El primero de ellos gravita con particular intensidad en la evolución de los Consejos. Como lodijimos, una institución caracterizada por la escasa dotación de recursos y una inserción frágil en la

114


dinámica institucional local, requiere de fuertes dosis de apoyo político para afirmar el estilo detrabajo subyacente de la planeación demográfica. Esta es una dimensión fuertemente discriminatoriade la evolución institucional de los Consejos. En las entidades donde el gobernador o una autori-dad con un peso político equivalente brinda un apoyo total a los Consejos Estatales de Población,la planeación demográfica ha podido consolidarse como un proceso regular, estable y significativode las administraciones locales. En los casos donde no ha sido posible movilizar este tipo de recur-sos, la planeación demográfica no ha logrado superar las primeras etapas de desarrollo institucional.

Las autoridades políticas intervienen para desencadenar la cooperación cuando ésta no puedealcanzarse por los medios tradicionales de la sensibilización y el convencimiento. Esto es un hechoque reconocen tanto los funcionarios de las propias secretarías técnicas de los Consejos como lospertenecientes a otras instituciones. Este es el único recurso que puede destrabar la situación de no-cooperación fundada en el desequilibrio de poder existente entre estas unidades y las demás secreta-rías o instituciones de los gobiernos estatales. En este sentido, la invocación del poder del gobernadoro un agente similar destaca la importancia que tienen las relaciones informales en ciertos contextosy coyunturas para el desarrollo institucional de las secretarías técnicas de los COESPO, ya que ladebilidad de estas instancias descansa en un rasgo estructural de los mismos: el hecho de tenermenor rango jerárquico que las instituciones a las cuales convoca.

Estas soluciones obviamente tienen mayor continuidad cuando existe un medio burocrático-administrativo sólido. Este permite transformar el apoyo informal en procedimientos instituciona-lizados y rutinarios que en algún momento hacen disminuir la dependencia de las secretarías técnicasde los COESPO con respecto a estas instancias. En los casos donde este medio no existe, las con-secuencias del apoyo político son limitadas y no logran sostenerse más allá del tiempo en que éstedura. Esto nos sugiere que el impacto de las relaciones informales es mayor cuando existe unmedio institucional que favorezca este tipo de iniciativas.

El apoyo político no es un recurso que pueda movilizarse en cualquier momento y de maneraarbitraria. Las experiencias muestran que éste aumenta su potencial cuando están asociadas con lasetapas de despegue de las instituciones y cuando están inscritas en una estrategia de desarrolloinstitucional, percibida como relevante, léase, proyectos, programas vinculados con las prioridadespolíticas del gobierno u otras circunstancias similares. Una vez obtenido el apoyo, depende de losConsejos utilizarlo de manera provechosa en el desarrollo de las instituciones de población.

El otro gran circuito está conformado por las instituciones que tradicionalmente han estado vin-culadas con la política de población. Aquí convergen principalmente las distintas instituciones delsector salud, de educación, las delegaciones del INEGI, el Registro Civil, y eventualmente, algunasinstituciones involucradas en la política social. La estructuración de las relaciones en este circuitose ha visto favorecida por la larga experiencia de trabajo que la política de población ha sostenidocon estas instituciones. En este campo existen orientaciones y lineamientos muy claros, las respon-sabilidades y competencias están claramente delimitadas y, fundamentalmente, existe un alto gra-do de previsibilidad en cuanto a lo que puede o no esperarse de cada institución.

Estos factores han convergido para hacer de este circuito el más estable y exitoso en cuanto aresultados y grado de consolidación institucional. Con estas instituciones se han establecido lasprimeras relaciones de coordinación y son las que más estabilidad han tenido en el tiempo. Eviden-temente existen grados diversos de consolidación de los vínculos de trabajo. Las experiencias másexitosas han logrado establecer una clara asignación de competencias. En esta perspectiva, los

115


Consejos y las secretarías técnicas han consolidado muy claramente su papel como instancias decoordinación e integración de criterios sociodemográficos en la planeación sectorial. Un elementonovedoso al respecto es el creciente involucramiento de los Consejos en la evaluación de los progra-mas de población de las demás instituciones, función, por otra parte, que contribuye, en mucho,a elevar la autoridad de los mismos. En los casos de menor desarrollo institucional, las relacionesinterinstitucionales de este circuito son menos integrales y los Consejos desarrollan sus funcio-nes de planeación sólo parcialmente.

El que este circuito sea campo donde tradicionalmente ha operado la política de población no loexime de cambios en los contenidos de las relaciones interinstitucionales. El estrecho contacto quela política de población establece con las condiciones sociales y económicas, en conjunción conlos cambios recientes de la estructura demográfica, han provocado una incipiente pero firme modi-ficación en la agenda demográfica local. La preocupación central de épocas pasadas dirigida aampliar la cobertura de los servicios y mejorar las campañas de información, educación y comuni-cación, comienzan a complementarse con otras prioridades. La evaluación de los impactos de losprogramas y, en general, la preocupación por la calidad de los servicios, constituye una vertienteque concentra gran parte de la atención de los funcionarios. También existe una mayor sensibilidada atender problemáticas particulares de manera especial. La salud reproductiva de los adolescen-tes, de las poblaciones en condición de aguda marginación o las problemáticas asociadas con dife-rencias étnicas, reflejan algunos de los temas que están integrándose a los programas estatales depoblación.

Estos cambios no implican amenaza alguna para la operación de los programas de población; sinembargo, ante la presencia de modificaciones sustantivas en la agenda demográfica de las enti-dades federativas, pareciera necesaria la presencia de una fuerza que permitiera articular de mane-ra más coherente, en los programas de población, las prioridades derivadas de la antigua demografía,que no han perdido vigencia, con los objetivos que surgen de una nueva demografía que ya mues-tra sus primeros atisbos. El Consejo Nacional de Población es la única institución capaz de asumiresta función integradora de los contenidos de la política de población.

El circuito definido por las relaciones con las instituciones no tradicionales conforma un campodonde han surgido las mayores innovaciones de la planeación demográfica. El contacto con lasinstancias de planeación del desarrollo, la planeación urbano-regional, el medio ambiente y lapolítica social ha inaugurado una amplia gama de oportunidades para proyectar la planeaciónsociodemográfica. Un rasgo distintivo de las experiencias con estas instituciones es que las relacio-nes se establecieron en un contexto de mucha mayor incertidumbre. A diferencia del circuito con-formado por las instituciones tradicionales, no existían elementos o criterios que permitieran dirigiro estructurar las relaciones institucionales. No había una experiencia previa que pudiera tomarsecomo antecedente y guía.

Estas dificultades, sin embargo, no impidieron que las agendas demográficas locales se enri-quecieran con nuevos temas y problemáticas que hasta el momento sólo habían sido motivo deconsideraciones casi marginales. Así, las cuestiones de distribución territorial de la población, elfenómeno de dispersión y concentración, las migraciones y el medio ambiente, entre otras, hancomenzado a ocupar un lugar privilegiado en las agendas locales. Obviamente, han sido los Con-sejos con mayores niveles de desarrollo institucional los que han estado en mejores condiciones deaprovechar estas oportunidades, ofreciendo una respuesta a las demandas para diseñar acciones

116


públicas en esta dirección, lo cual demuestra, por otro lado, el potencial de desarrollo que contie-ne la planeación demográfica en los estados.

No es producto del azar que este cambio se halla originado en las instancias locales de planeación.La descentralización de la misma y el fortalecimiento de las instituciones de población fueron losmedios que permitieron expresar las necesidades y demandas locales en torno a un conjunto deproblemáticas que constituyen serios retos para el desempeño de los gobiernos locales y que, hastaahora, no habían encontrado un canal de expresión satisfactorio.

Este es un proceso en ciernes, cuyos perfiles definitivos se definirán en los años por venir, queofrece nuevas alternativas y oportunidades para el desarrollo de la planeación demográfica. Hasido en este campo donde se han presentado las mayores dificultades para establecer mecanis-mos de coordinación e integración de las orientaciones demográficas, debido a la falta de expe-riencia tanto de las instancias de población como de las instituciones involucradas en este circuito.Este es un déficit que amenaza con cancelar las posibilidades de desarrollo futuro de la planeacióndemográfica.

El Consejo Nacional de Población puede efectuar importantes contribuciones al respecto. Estainstancia, debido a la posición que ocupa en la planeación demográfica nacional y a las funcionesque cumple en tanto dependencia federal, está llamada a desempeñar un papel determinante en laintegración de los nuevos contenidos de la política de población. De esta instancia deberían deemanar los criterios y orientaciones generales que permitieran a los Consejos Estatales de Pobla-ción un acercamiento a las instituciones no tradicionales en un contexto de mayor certidumbre. Eneste sentido, el Consejo Nacional de Población deberá definirse más claramente como una instan-cia de coordinación, con el fin de asegurar su integración a los objetivos que se propone la políticanacional de población. La heterogeneidad de situaciones y la multiplicidad de perspectivas quesurgen de las experiencias locales de planeación exigen que el Consejo Nacional de Poblaciónasuma un papel más protagónico como orientador y articulador de las experiencias locales.

El desarrollo de estas relaciones ha abierto la posibilidad de repensar las relaciones entre pobla-ción y desarrollo. Como resultado de los cursos que siguió la planeación demográfica y las priori-dades que orientaron su acción, la vieja aspiración de integrar la planeación demográfica a laspolíticas de desarrollo no pudo cristalizarse, por lo menos, en los términos en que se había pensa-do originalmente. Los resultados obtenidos del proceso de descentralización muestran que en esteámbito se están abriendo nuevas oportunidades para lograr una articulación positiva entre ambasdimensiones. A esto ha contribuido el hecho de que los gobiernos locales han visto ampliar susfacultades y competencias en muchas áreas que antes eran responsabilidad de agencias federales.El fortalecimiento de la acción de gobierno a escala local y las mayores responsabilidades quedeben encarar son factores que están actuando como potenciadores de la planeación demográficaen un sentido inédito hasta el momento. En otras palabras, existe una creciente percepción de quela planeación demográfica puede efectuar importantes contribuciones a la gestión de gobierno, engeneral, y a la formulación y diseño de políticas de desarrollo, en particular.

Las condiciones están planteadas. Falta saber si la política de población está en condiciones deinsertarse de una manera óptima, de tal manera que satisfaga las demandas locales y pueda proyec-tar un verdadero proceso de planeación integral. En ese sentido, son las instituciones de poblaciónlas que tienen que hacer el gran cambio, para adecuar sus estilos de trabajo, orientaciones y priori-dades a las condiciones locales.

117


Cabe destacar que los Consejos Estatales de Población más consolidados ya han comenzado atomar iniciativas al respecto. Los programas de población han incorporado estas problemáticas ensus diagnósticos y lineamientos, se han formado equipos de trabajo dedicados a atender este tipode problemáticas y, fundamentalmente, se han estrechado los vínculos con las instancias deplaneación social y económica. La inserción de los Consejos en los COPLADE ha sido la estrategia másusual en este sentido.

Bibliografía

AGRANOFF, Robert, “Marcos para el análisis comparado de las relaciones intergubernamentales”, enMauricio Merino (coord.), Cambio político y gobernabilidad, Consejo Nacional de Ciencia yTécnica (CONACyT), México, 1992.

AGUILAR Villanueva, Luis, “El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes”. RevistaMexicana de Sociología, vol. 58, núm. 3, 1996.

ALBA, Francisco, “El pensamiento mexicano sobre población y desarrollo (1965-1990)”, en Alba Fran-cisco y Gustavo Cabrera (comps.), La población en el desarrollo contemporáneo de México, ElColegio de México, México, 1994.

, Francisco y Joseph Potter, “Population and development in Mexico since 1940. Aninterpretation”, Population and Development Review, vol. 12 núm. 1, 1986.

ARAMBURU, Carlos, “Is population policy necessary? Latin America and the andean countries”, Thenew politics of population. Conflicts and consensus in family planning, volumen especialeditado por Jason L. Finkle y Alison Mc Intosh, Population and Development Review, vol. 20,1994.

ARGUELLO, Omar, “Desarrollo económico, políticas sociales y población”, en Las políticas de pobla-ción en América Latina y el Caribe. Algunas reflexiones en el umbral del siglo XXI. Centro Latino-americano de Demografía (CELADE), Santiago, Chile, 1995.

ARNAUT, Alberto, “La federalización de la educación básica y normal”, Política y Gobierno, vol. 1,núm. 2, CIDE , México, 1994.

ASTORGA A. Luis, “Genealogía y crítica de la política de población en México”, Cuadernos deInvestigación Social núm. 16, Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Au-tónoma de México, México, 1987.

, A. Luis, “La invención de la población”, Revista Mexicana de Sociología, año 50,núm. 4, Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México,México, 1988.

, A. Luis, “La razón demográfica de Estado”, en Revista Mexicana de Sociología, año. 51,núm 1, 1989.

120


BAGÚ, Sergio, “Industrialización, sociedad y dependencia en América Latina”, Serie de estudiosnúm. 13, ICIS-FLACSO, 1971.

BALÁN, Jorge, “Contribución latinoamericana al estudio de la relación entre población y desarrollo:balance y perspectivas”, Memorias del Congreso Latinoamericano de Población y Desarro-llo, Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio de México y Programa de Inves-tigaciones Sociales sobre Población en América Latina (PISPAL), Ciudad de México, 8 al 10 denoviembre de 1983.

BENÍTEZ Z. Raúl, “Política de población en México: tiempos de reflexión”, en Humberto Muñoz(editor) Población y Sociedad en México, Editorial Porrúa, México, 1992.

, Z. Raúl, “Sobrepoblación y subdesarrollo en México”, en Comercio exterior, vol. 24,núm. 7, 1974.

, Z. Raúl, “México: políticas de población en el Siglo XXI”, Memorias de la IV ReuniónNacional de Investigación Demográfica en México, tomo III. INEGI, Sociedad Mexicana deDemografía, 1990.

, Z. Raúl, “Política de población en México: Tiempos de reflexión”, en Población y Socie-dad en México, UNAM y Editorial Porrúa, México, 1992.

BERGER, Peter y Thomas Luckmann, The social construction of reality. Penguin University Books, U.K., 1977.

BROCK, Dan, “Libertad reproductiva: su naturaleza, bases y límites”, en Mark Platts (comp.) Dilemaséticos, Instituto de Investigaciones Filosóficas-UNAM y Fondo de Cultura Económica, México,1997.

CABRERA, M. Enrique, “Capacidades innovadoras de municipios mexicanos”, Revista Mexicana deSociología, vol. 58, núm. 3, 1996.

CABRERA, Gustavo, “Teoría y práctica de la política de población en México”, en Memorias de la IVReunión Nacional de Investigación Demográfica en México, tomo III. INEGI, Sociedad Mexica-na de Demografía, México,1990.

, Gustavo, “Demographic dynamics and development in Mexico”, en The new politics ofpopulation. Conflicts and consensus in family planning, volumen especial editado por Jason L.Finkle y Alison Mc Intosh, Population and Development Review, vol. 20, 1994.

, Gustavo, “El Estado mexicano y las políticas de población”, en Alba Francisco y Gusta-vo Cabrera (comps.), La población en el desarrollo contemporáneo de México, El Colegio deMéxico, México, 1994.

CABRERO, Enrique, et al., “Claroscuros del nuevo federalismo mexicano: estrategias en la descentrali-zación federal y capacidades en la gestión local”, Gestión y Política Pública, vol. VI, núm. 2,CIDE, México, 1997.

121


CARDOZO, Brum Myriam, “La descentralización de servicios de salud en México: hacia la amnesiatotal o hacia la resurrección de la política” Gestión y Política, vol. 2, núm. 2, CIDE, México,1993.

CONSEJO Nacional de Población, “Consejos Estatales de Población, Acuerdos de Coordinación contodos los Estados de la República”, Boletín Informativo núm. 10, marzo de 1984.

Nacional de Población, “Decimosexta Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Pobla-ción”. Boletín Informativo núm. 12, octubre- diciembre de 1984.

Nacional de Población, Primera reunión nacional de Secretarios Técnicos de los ConsejosEstatales de Población, CONAPO, 1984. Mimeo.

Nacional de Población, Memoria de labores (1982-1988) CONAPO, México, 1988.

Nacional de Población, Programa Nacional de Población 1989-1994, México, 1991.

Nacional de Población, Programa Nacional de Población 1995-2000, México 1995.

CROZIER, Michel y Erhard Friedberg, El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva,Alianza Editorial Mexicana, México, 1990.

DANEKE, Gregory, “Policy evaluation in an evolving world: toward an advanced systems perspective”,en Stuart Nagel (ed.) Policy theory and policy evaluation. Concepts, knowledge, causes andnorms, Contributions in Political Science, núm. 258, Grenwood Press, 1990.

DE MATTOS, C. A., The moderate efficiency of population distribution policies in developing countries,(s.f.). Mimeo, ILPES.

DEMENY, Paul, “Population policy: the role of national governments”, Population and DevelopmentReview, vol. 1, núm. 1, 1975.

, Paul, “Social science and population policy”, Population and Development Review, vol.14, núm. 3, 1988.

FINKLE, Jason y Barbara B. Crane, “Ideology and politics at Mexico city: the United States at the 1984International Conference on population”, Population and Development Review, vol. 11, núm. 1,1985.

, Jason y C. Alison McIntosh, “The new politics of population”, en The new politics ofpopulation. Conflict and consensus in familiy planning. Population and Development Review,vol. 20, 1994.

FREEDMAN, Ronald, “Policy options in Taiwan after the demographic transition”, en Population andDevelopment Review, vol. 12, núm. 1, 1986.

FRIEDBERG, Erhard, “Las cuatro dimensiones de la acción organizada”, en Gestión y Política Pública,vol. 2, núm. 2, 1993.

122


GERARD, Hubert, ”Types d’intervention d’une politique demographique. Approche theorique”,Politiques de Population, Etudes et Documents Nº 1, ciaco Editeur, 1983.

HODGSON, Dennis, “Demography as social science and policy science”, Population and DevelopmentReview, vol. 9, núm. 1, 1983.

JOHANSSON, S. Ryan, “Implicit policy and fertility during development”, Population and DevelopmentReview, vol. 17, núm. 3, 1991.

LERNER, Susana y André Quesnel, "Instituciones y reproducción. Hacia una interpretación del papel delas instituciones en la regulación de la fecundidad en México", en Alba Francisco y GustavoCabrera (comps.), La población en el desarrollo contemporáneo de México, El Colegio deMéxico, México, 1994.

LOAEZA, Soledad, “La experiencia mexicana de liberalización”, Foro Internacional, vol. 34, núm. 2,1994.

MACCIÓ, Guillermo, “Factibilidad y oportunidad de políticas de población en América Latina”,CEPAL, Documento presentado ante la Reunión de Expertos Gubernamentales sobre Población yDesarrollo en América Latina y el Caribe, Santa Lucía, Costa Rica, 6 al 9 de octubre de 1992.

MANAGEMENT Sciences for Health, La descentralización del programa de población en México, CONAPO,México, 1996. Mimeo.

MARCH, James y Johan Olsen, Rediscovering institutions. The organizational basis of politics, TheFree Pres, New York, 1989.

MÁRQUEZ, Viviane, “El proceso social en la formación de políticas: el caso de la planificación fami-liar en México”, Estudios Sociológicos, vol. 11, núm. 2 y 3, El Colegio de México, México, 1984.

MCNICOLL, Geoffrey and Mead Cain, "Institutional effects on rural economic and demographic change",Population and Development Review, vol. 15, 1989.

MERINO, Mauricio, “Obstáculos y promesas de la democracia municipal”, en M. Merino (coord.), Enbusca de la democracia municipal, El Colegio de México, México, 1994.

, Mauricio, “La (des) centralización en el sexenio de Carlos Salinas”, Foro Internacional,vol. 36, núm 1-2, 1996.

MEYER, John, “Self and life course: institutionalization and its effects”, en George Thomas et al.,Institutional structure. Constituing state, society and the individual, Sage Publications, California,1987.

, John et al., “Ontology and rationallization in the western cultural account”, en GeorgeThomas et al., Institutional structure. Constituing state, society and the individual, Sage Publications,California, 1987.

123


MIER y Terán, Marta, “La fecundidad en México: 1940-1980. Estimaciones derivadas de la informa-ción del Registro Civil y los censos”, en Beatriz Figueroa C. (comp.) La fecundidad en México.Cambios y perspectivas, El Colegio de México, México, 1989.

MIRÓ, Carmen, “Política de población: ¿Qué? ¿Por qué? ¿Para qué? ¿Cómo?”, trabajo presentado antela IV Conferencia Regional Latinoamericana de Población, México D. F. 17 al 22 de agosto de1970.

, Carmen, “Hacia una política de población desagregada: un importante compromiso delos demógrafos mexicanos”, en Memorias de la IV Reunión Nacional de Investigación Demográ-fica en México, tomo I, INEGI, Sociedad Mexicana de Demografía, México, 1990.

, Carmen, Política de población: reflexiones sobre el pasado y perspectivas futuras. CentroLatinoamericano de Demografía, Santiago de Chile, 1992.

NACIONES Unidas, Conferencia internacional sobre la población y el desarrollo, El Cairo, Egipto, 5 al13 de septiembre de 1994.

NAJAM, Adil, “A developing countries’ perspective on population, environment, and development”,Population Research and Policy Review, vol. 15, núm. 1, 1996.

NAVARRETE, Ifigenia, Sobrepoblación y desarrollo económico. Universidad Nacional Autónoma deMéxico, México, 1967.

NORTH C. Douglass, Institutions, institutional change and economic perfomance. CambridgeUniversity Press, New York, 1990.

ORTEGA Lomelín, Roberto, La descentralización. El nuevo federalismo en México. Porrúa. México,1986.

OSCAR Oszlack, Horacio et al., “Descentralización de los sistemas de salud. El estado y la salud”, enJosé M. Paganini y Roberto Capote (editores) Los sistemas locales de salud. Conceptos, métodosy experiencias. Organización Panamericana de la Salud, Publicación Científica núm. 519, 1990.

RAY, Marilyn, “Policy evaluation and the argumentation process”, en Stuart Nagel (ed.) Policy theoryand policy evaluation. Concepts, knowledge, causes and norms, Contributions in Political Science,número 258, Greenwood Press, 1990.

REYNAUD, Jean- Daniel, Les règles du jeu. L’action collective et la regulation sociale, Armand Colin,Paris, 1989.

SALLES, Vania y Rodolfo Tuirán, “El discurso de la salud reproductiva: ¿Un nuevo dogma?”, ponenciapresentada en el Seminario internacional sobre avances en salud reproductiva y sexualidad, ElColegio de México, México, 1996.

SANDOVAL, Alfonso, “La población en México”, en México. 75 años de revolución. Desarrollo socialI. Fondo de Cultura Económica e Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana,1988.

SCHNEIDER, Anne y Helen Ingram, “Policy design: elements, premises and strategies”, en StuartNagel (ed.) Policy theory and policy evaluation. Concepts, knowledge, causes and norms,Contributions in Political Science, núm. 258, Greenwood Press, 1990.

SMITH, Herbert, "Integrating theory and research on the institutional determinants of fertility”,Demography, vol. 26, núm.2, 1989.

SOBERÓN, Guillermo y Gregorio Martínez, “La descentralización de los servicios de salud en Méxicoen la década de los ochenta”, Salud Pública de México, vol. 38, núm. 5, 1996.

SOLÍS, M. Leopoldo, Controversias sobre el crecimiento y la distribución, Fondo de Cultura Económi-ca, México, 1972.

THOENIG, Jean-Claude, “Política pública y acción pública”, Gestión y política pública, vol. VI,núm. 1, CIDE, México, 1997.

THOMAS, John y Merilee Grindle, “Political leadership and policy characteristics in population policyreform”, en The new politics of population. Conflict and consensus in familiy planning, Suple-mento de Population and Development Review, vol. 20, 1994.

TORRADO, Susana, “Población y Desarrollo: metas sociales y libertades individuales. Reflexionessobre el caso argentino”, en Política y población en la Argentina. Clavos para el debate,Ediciones de la Flor, Comisión de Familia y Minoridad, H. Senado de la Nación, Buenos Aires,Argentina, 1991.

TUIRÁN, Rodolfo, “Sociedad disciplinaria, resistencia y anticoncepción”, en Memoria de la reuniónsobre avances y perspectivas de la investigación social en planificación familiar, Secretaría deSalud, México, 1988.

UTHOFF, Andras, "Las políticas de población ante la desigualdad social: algunas evidencias paraCentroamérica", en Raúl Benítez y Eva Ramírez (coords.), Políticas de población en Centroamérica,el Caribe y México, Programa Latinoamericano de Actividades en Población, IIS-UNAM, México,1994.

VILLA, Miguel, “Políticas de población”, en Las políticas de población en América Latina. Algunasreflexiones en el umbral del siglo XXI. Centro Latinoamericano de Demografía CELADE, Santia-go de Chile, 1995.

WELTI, Carlos, “Los retos de la política de población”, Carta sobre población, vol. 1, núm. 1, México,1994.

, Carlos, “Políticas de población y descenso de la fecundidad” Políticas de población enCentro América y el Caribe y México, INAP, México, 1994.

ZAVALA de Cosío, María Eugenia, Cambios de fecundidad en México y políticas de población ElColegio de México y Fondo de Cultura Económica, México, 1991.

124


La institucionalización de la políticade población en las entidades federativas:

retos y oportunidades

Se imprimió enImágen y Arte Gráfica S. A. de C. V.Andrés Molina Enriquez núm. 152,

Col. San Pedro IztacalcoC.P. 08240. México, D. F.

El tiraje fue de 1000 ejemplares.