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LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROEM (Programa Expansión, Mejora e

Innovación en la Enseñanza Media)

COMO POLÍTICA EDUCAT I VA EN LA PRÁCTICA

DE LA GESTIÓN ESCOLAR

Marisa Schneckenberg

Magíster en Educación por la Pontifícia Universidad Católica deParaná. PUC-PR. Doctorada en Educación por la Universidad Es-tadual de Campinas UNICAMP. Actualmente se desempeña comoprofesora en distintas universidades de Brasil.

Ganadora del Concurso:

“Incentivos al estudio de la gestión educativa 2002”

IIPE - UNESCO Sede Regional Buenos Aires

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

IIPE - UNESCO

Sede Regional Buenos Aires

LA IMPLEMENTACIÓN DEL PRO E M(Programa Expansión, Mejora e

Innovación en la Enseñanza Media)

COMO POLÍTICA EDUCAT I VA EN LA PRÁCTICA

DE LA GESTIÓN ESCOLAR

Marisa Schneckenberg

Marisa SchneckenbergLA IMPLEMENTACIÓN DEL PROEM (Programa Expansión, Mejorae Innovación en la Enseñanza Media) COMO POLÍTICA EDUCATIVAEN LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN ESCOLAR

© Copyright UNESCO 2003International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugène-Delacroix75116, Paris, Francia

IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos AiresAgüero 2071(C1425EHS) Buenos AiresArgentina

Traducción del portugués: Alejandra Mailhe,

para Lenguaje claro. Consultora

“Se entabla una lucha difícil entre la escritura y la viday, sin embargo, escribir no es apenas buscar

la vida sino, además, completarla, enriquecerla y exaltarla”.

Juliet

Dedico este trabajo a la escuela pública, espacio queproporciona discusión, investigación, reflexión,

descubrimiento, disciplina, conocimiento, conquista, cambio,... vida.

Agradecimientos

A mi padre, Walter Schneckenberg, ejemplo de carácter, sencillez,

honestidad y responsabilidad, por comprender y apoyar mi forma-

ción académica.

A mi madre, Noemí Schneckenberg, ejemplo de educadora, por

creer en mi capacidad, por compartir planes y sueños, por el apoyo

seguro y su complicidad en todos los momentos de mi vida.

A la profesora Dra. Heloisa Lück, por la disponibilidad, seriedad,

coherencia y competencia en la dirección de este trabajo, y a las pro-

fesoras Dra. Katia Siqueira de Freitas y Dra. María Amelia Sabbag

Zainko, por sus importantes contribuciones desde la realización del

Examen de Calificación.

Al profesor Ramiro Wahrhaftig, dirigente serio e investigador

que, como Secretario de Estado de la Educación de Paraná, vislum-

bró la importancia de estudiar la gestión de la implantación de una

política de reforma educativa, posibilitando así la concreción de es-

te trabajo.

A Khaled Omar Mohamad El Tassa, hombre especial y compañe-

ro, por estar presente en medio de caminos de luz y sombra, y por

mostrarme los encantos del amor, de la vida... y sus sorpresas.

A la profesora Lucilia Esther Tramontim, ejemplo que me llevó a

concretar este trabajo, por compartir ideales y comprender el valor

de la conquista.

A María Elganei Maciel Eleutério, ejemplo de profesional de la

educación, mi amiga, mi hermana, por creer siempre que yo podría

enfrentar los desafíos del camino a recorrer, y por transmitir, día a

día, dinamismo, coraje,... emoción.

A Ana Claudia Urban, amiga dedicada, competente y fuerte, por

formar parte de mi vida y por los tantos momentos de reflexión re-

velados y compartidos en la práctica cotidiana.

A Graça Ane Hauer Anfilo, por ser un gran descubrimiento de

amistad en mi vida, por sorprender y enseñar siempre, con sus de-

cisiones maduras, tranquilas y coherentes.

11

A Zenilde Durli, compañera de investigación y del curso de

Maestría, por la solidaridad y amistad.

A mis tíos Celso y Neusa, padrinos cariñosos, por su imprescin-

dible contención en la realización de este trabajo.

A la Municipalidad de Ponta Grossa, y en particular a la Secre-

taría Municipal de Educación, por creer e invertir en la realización de

la investigación.

A los actores de la práctica escolar, por aceptar los objetivos de

la investigación y permitir la interpretación de sus prácticas.

12

Índice

Introducción 15

Cuestiones metodológicas 23

1. La política de reforma educativa en la

práctica escolar 27

1.1. Políticas de reforma educativa 28

1.2. El significado de la política educativa como expresión

de poder del Estado 33

1.3. El cambio planificado en el contexto escolar 35

1.4. La gestión escolar en la implementación del cambio 40

2. Contextualización de la enseñanza media

en Paraná 49

2.1. La calidad de la enseñanza media 51

2.2. La situación de la enseñanza secundaria en Paraná

antes de la reforma 52

2.3. La enseñanza media frente a los desafíos de

la contemporaneidad 53

2.4. Acciones del Estado con respecto a la reforma de la

enseñanza media y el desarrollo del PROEM 56

2.5. La actuación del Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) 65

2.6. La enseñanza media en la nueva Ley de

Lineamientos y Bases de la Educación Nacional

(Ley n° 9394/96) 70

2.7. ¿Qué es el PROEM? 75

2.8. La educación profesional en el nivel posmedio 77

2.9. Subprogramas 80

2.10. La coordinación del PROEM y los equipos de

desarrollo 81

3. La implementación del PROEM en la práctica

de la gestión escolar 85

3.1. La práctica cotidiana de la gestión escolar 87

3.2. El ajuste de la propuesta de reforma en la gestión

escolar 89

3.3. La participación de la gestión escolar en la

orientación de la reforma 100

3.4. Reacción, resistencias y metodología de la gestión

escolar en la implementación del PROEM 104

4. Consideraciones finales 115

Anexo 127

Guía de entrevista con el jefe del NRE y con la

coordinadora de enseñanza media 127

Guía de entrevista con los gestores de las escuelas 127

Guía de entrevista con los profesores, los inspectores

y los coordinadores de las escuelas 128

Guía de entrevista con los alumnos de las escuelas 129

Guía de entrevista con la Asociación de Padres

y Maestros 129

Referencias bibliográficas 131

Bibliografía consultada 134

Introducción

La discusión en torno a la gestión escolar se encuentra cada

vez más presente en el contexto educativo, ya que los direc-

tivos y gestores educativos deben enfrentar, con competencia

técnica y política, los desafíos sociales emergentes, de orden

pedagógico (nuevos parámetros curriculares nacionales),

económico (globalización de la economía, competitividad y

exigencias del mercado de trabajo) o metodológico operativo

(nuevas tecnologías), entre otros.

El proceso de democratización de la sociedad viene de-

mostrando que tanto la descentralización de la toma de deci-

siones, como la construcción de una autonomía de las bases,

son fundamentales en la representación de la memoria so-

cial. En ese contexto, “... grupos de interés, políticos y edu-

cadores, se han movilizado para discutir temas relacionados

con la promoción de la educación, considerando la mayor y

mejor oferta de oportunidades para todos, y la mejora de la

calidad de enseñanza” (LÜCK, 1997, p. 1). Así, las políticas

públicas se definen, implementan, reformulan o desactivan,

sobre la base de las representaciones que cada sociedad ela-

bora sobre sí misma.

Las políticas educativas sesgan este tipo de pro c e s o s ,

aunque no pueden considerarse propuestas amplias y pre e s-

tablecidas a las acciones, ya que una cosa es lo que se esta-

blece y otra lo que se realiza efectivamente. A partir de tales

p roposiciones iniciales, las políticas educativas se re c o n s t ru-

yen en la práctica escolar. Así se evidencia un verd a d e ro

a p rendizaje de la democracia, dado el carácter dinámico, nue-

vo y desafiante en que consiste enfre n t a r, en el desarrollo de

Introducción

15

las políticas educativas, divergencias e intereses contradicto-

rios, pues las buenas decisiones y los avances no pueden de-

t e rminarse por lo que algunos grupos esperan para sí, sino

por lo que es mejor para todos en conjunto, a largo plazo.

A la gestión escolar le corresponde enfrentar tales de-

safíos en su práctica cotidiana: en el desarrollo y orientación

de las transformaciones, “actuar como gestor en el proceso

de implementación de políticas educativas implica buscar ha-

bilidades diferenciadas de acción, así como el establecimien-

to de una metodología adecuada” (LÜCK, 1997, p. 1). Es ne-

cesario comprender la relación entre la gestión escolar y el

establecimiento de las políticas educativas, considerando

que, en última instancia, dichas políticas se consolidan en la

práctica escolar. La realidad educativa se configura y se

transforma a través de diversas formas de gestión cotidiana,

en un proceso en el que se establecen usos y tradiciones que

condensan una cultura pedagógica que, a la vez, pasa a for-

mar parte de la realidad social y de los hábitos de un deter-

minado grupo.

Investigar las cuestiones vinculadas a la gestión esco-

lar, en el proceso de implementación de políticas educativas,

exige observar la interpretación que los propios actores so-

ciales (el director, el inspector escolar, el consejero de escue-

la,* los profesores, padres, alumnos y miembros de la comu-

16

La implementación del PROEM

* La expresión “orientador escolar” (en el original en portugués) ha sido tra-ducida como “consejero de escuela”, para evitar así la asimilación al concep-to de “consejero escolar”, que tiene otra significación en el contexto argenti-no. Al mismo tiempo, hemos traducido la expresión “conselho escolar” como“consejo de escuela” y no como “consejo escolar”. En el estado de Paraná, los“orientadores escolares” intervienen en el “conselho escolar”, que constituyeun órgano de participación directa de la comunidad en la escuela. Esta insti-

nidad en general) formulan en relación a una propuesta de

cambio.

Aunque es imprescindible que dicha propuesta sea

buena, vale la pena destacar que esto no garantiza de por sí

el éxito de la reforma, pues también juegan un papel impor-

tante las resistencias y percepciones encontradas de parte de

los actores involucrados en la práctica escolar. Por ello, la efi-

cacia de la propuesta depende también de la capacidad de

diálogo y mediación por parte del gestor escolar.

Las propuestas innovadoras se implementan median-

te la conjunción de las dimensiones técnica, política y huma-

na de sus actores, e incluso deben contar con el apoyo de la

comunidad en relación a su importancia. El gestor escolar

ejerce el papel decisivo de convencer al personal escolar so-

bre la importancia y el valor de la propuesta. Un proyecto de

política educativa innovador sólo tendrá éxito si el gestor, y

los miembros internos de la escuela, están ambos efectiva-

mente involucrados en el proceso. Esto, a la vez, constituye

una condición necesaria para lograr el convencimiento de la

comunidad externa.

Así, es posible afirmar que las unidades escolare s

constituyen una fracción política importante en la imple-

mentación de políticas educativas, pues de sus valoraciones

y prácticas dependerá el éxito en la instauración de una

p ro p u e s t a .

La Secretaría de Estado de la Educación de Paraná em-

Introducción

17

tución apunta a fomentar un estilo de participación colectiva, democrática ydescentralizada, que ha creado una fuerte tradición en el contexto pedagógi-co brasileño. En este sentido, se diferencia marcadamente del perfil más emi-nentemente político del Consejo Escolar que rige, por ejemplo, en cada unode los distritos de la provincia de Buenos Aires. [N. de la T.]

prendió acciones para mejorar la calidad de la enseñanza pú-

blica, proponiendo proyectos como el PROEM (“Programa

Expansión, Mejora e Innovación en la Enseñanza Media”),

que implicaron “cambios pedagógicos y estructurales signifi-

cativos para alcanzar la igualdad, eficiencia y eficacia en la

enseñanza media de Paraná” (Secretaría de Estado de la

Educación de Paraná, 1996, p. 1). Dicha propuesta pretende

reformar la enseñanza media, tendiendo a “...priorizar y for-

talecer la educación general, como base para la formación

profesional específica o para la continuidad de los estudios

en el nivel superior o ‘posmedio’” (Secretaría de Estado de la

Educación de Paraná, 1996, p. 11). Por ende, esta transfor-

mación en la educación media “apunta a profundizar y con-

solidar los aprendizajes de la enseñanza primaria, proporcio-

nando una preparación básica para la ciudadanía y el mun-

do del trabajo, incluyendo el desarrollo de la autonomía inte-

lectual, el pensamiento crítico y la formación ética” (Secreta-

18


“Pós-médio” en el original en portugués. Hemos optado por mantener el tér-mino empleado en el contexto pedagógico brasileño, por carecer de una ex-presión equivalente en el campo educativo en Argentina. Tal como se verá enesta investigación, una vez aprobada la nueva Ley de Lineamientos y Basesde la Educación Nacional, el “Programa Expansión, Mejora e Innovación enla Enseñanza Media de Paraná” (PROEM) buscó profundizar la formacióngeneral y, al mismo tiempo, fortalecer la capacitación laboral de los alumnos.Para ello, apuntó a reducir la oferta de cursos técnico-profesionales en losaños iniciales y en el nivel medio, creando cursos específicos para la forma-ción técnico-profesional, que pasaron a denominarse “cursos de nivel posme-dio”. Diferenciados tanto del nivel medio como del terciario y del universita-rio, estos cursos posmedios se ofrecen después de terminada la educación ge-neral, en módulos de una duración de entre seis meses y dos años. A pesarde algunos intentos aislados, este tipo de reformas no prosperó en Argenti-na, motivo por el cual no se registra un término exacto para la categoría encuestión [N. de la T.].

ría de Estado de la Educación de Paraná, 1996, p. 14).1 De

esta propuesta emergen diversas vías de implementación se-

gún los diferentes actores involucrados en el proceso.

Dado el carácter innovador de las propuestas existen-

tes en la enseñanza media paranaense, resulta part i c u l a rm e n-

te relevante conocer su proceso de implementación, descri-

biendo y analizando la metodología utilizada por la gestión

e s c o l a r, las acciones que se desarrollan en la práctica escolar

y las influencias recibidas en el proceso de puesta en funcio-

namiento del PROEM como política educativa específica. En

tal dirección, este trabajo busca conocer cómo se procesa la

implementación de experiencias innovadoras en la escuela,

para comprender –a la luz de la gestión escolar– los pro c e s o s

sociales y políticos implícitos en esas situaciones, los movi-

mientos que ocurren, y sus significados y consecuencias.

En definitiva, este estudio se propone conocer, descri-

bir e interpretar la reacción de la gestión de la escuela en su

práctica cotidiana, considerando todos los actores que com-

ponen el contexto escolar, frente al establecimiento de una

política de reforma educativa de origen centralizado.

En el marco de este objetivo general, la investigación

busca alcanzar los siguientes objetivos específicos:

• Describir, de forma analítica y crítica, la reacción de los

actores del contexto escolar frente al proceso de imple-

mentación de una política educativa en la práctica de la

gestión escolar, a fin de comprender su dinámica y la ac-

tuación interactiva de los actores involucrados.

Introducción

19

1 La caracterización completa del PROEM será explicitada en el segundo ca-pítulo de este trabajo.

• Caracterizar los principios, valores y puntos de vista que

rigen la interlocución entre los diferentes actores del pro-

ceso en el ámbito escolar.

• Caracterizar los momentos y situaciones críticas en la im-

plementación de la reforma, y los caminos apuntados.

Cabe aclarar que la preocupación por investigar la práctica de

la gestión escolar proviene de la relación de la autora con la

escuela pública (con su realidad, objetivos y expectativas),

en un marco de gestión democrática. Al mismo tiempo, este

enfoque centrado en el estudio de la re f o rma se desprende de

su participación en un proyecto de investigación (llevado a

cabo junto a la Secretaría de Estado de la Educación de Pa-

r a n á ) .2 Dicho proyecto (vislumbrado por el entonces Secre-

tario de Estado de la Educación de Paraná, Ramiro Wa h rh a f-

tig), se estructura en base a una concepción dialéctica de la

gestión.

En esa dirección, esta investigación busca entender

cómo ocurrió la planificación, instauración e implementación

del “Programa Expansión, Mejora e Innovación en la Ense-

ñanza Media”, registrando al mismo tiempo la historia del

programa. En particular se focaliza la acción del organismo

que gestiona el sistema de enseñanza (la Secretaría de Esta-

do de la Educación), y el establecimiento e implementación

de políticas educativas, para entender cómo los diversos seg-

mentos de la sociedad perciben los determinantes educativos

e inciden en ellos en función de su comprensión. Al analizar

20


2 Ese proyecto de investigación se intitula “La implantación e implementa-ción de políticas educativas: el caso de la gestión del ‘Programa Expansión,Mejora e Innovación en la Enseñanza Media de Paraná’ (PROEM)”, y fue de-sarrollado en 1998 por Heloísa Lück, Marisa Schneckenberg y Zenilde Durli.

ese proceso de diseño, implantación e implementación de la

reforma, se abordan hechos, informaciones, visiones pros-

pectivas, persuasiones y negociaciones, considerando que

“en ese proceso, hay un interjuego entre lo que es y lo que

debe ser, de la visión del gobierno y la percepción de grupos

de interés. En ese interjuego, entran en confluencia la dimen-

sión técnica y la dimensión política, de modo de construir,

muchas veces, no el mejor programa, sino el programa posi-

ble, dada la coyuntura de procesos políticos, acciones de gru-

pos de interés e incluso de las condiciones estructurales, fun-

cionales y materiales disponibles” (Lück et al., 1999, p. 7).

De este modo, la instauración e implementación de po-

líticas educativas se caracteriza por la aceptación o no de

nuevas propuestas, y también por la reacción de los grupos

sociales a los cuales se destinan los cambios. Efectivamente,

tal situación sugiere que una propuesta de reforma educati-

va prospera en función del grupo social, o porque la escuela

se encuentra preparada e interesada en cambiar, y no por la

voluntad del gobierno.

En tanto, el desarrollo de políticas es un proceso in-

n o v a d o r, se exige de los actores involucrados una actitud

c reativa y visionaria. Al considerar la reacción y la re s i s t e n-

cia de los grupos de interés y de la comunidad escolar fre n-

te al diseño de la política, es necesario atender a la existen-

cia de un choque “entre concepciones a favor (o pro a c t i v a s )

de un lado, y reactivas del otro” (Lück et al., 1999, p. 8). El

gestor y los demás actores que intervienen en la re f o rm a

tienen la responsabilidad de promover una mejora signifi-

cativa en los procedimientos de gestión, lo que implica re-

conocer que la planificación y el desarrollo de políticas pú-

blicas expresan anhelos y necesidades del grupo social co-

Introducción

21

mo un todo, y no de grupos específicos con intereses co-

yunturales y corporativos.

Al mismo tiempo, esta investigación de la práctica es-

colar se genera en un amplio contexto de discusión sobre la

reforma educativa. En este sentido, no sólo busca describir

este proceso puntual de transformación, sino también identi-

ficar los fundamentos de la gestión en la práctica escolar en

general, frente a la implementación de una política pública de

reforma educativa.

En este sentido, la importancia de este estudio radica

en la necesidad de conocer e interpretar la implementación de

una política de reforma educativa, atendiendo a todas las

modulaciones dinámicas, críticas y contradictorias; para sa-

ber cómo reaccionan los actores frente a una perspectiva de

cambio en la práctica escolar, pues allí radica el desafío de su

operatividad. El éxito de la reforma se relaciona directamen-

te con la comprensión que los actores de la práctica escolar

tienen de sus objetivos y de su metodología.

22


Cuestiones metodológicas

Estudiar las implicancias de las políticas educativas en la

práctica de la gestión escolar obliga a realizar una investi-

gación interpretativa, “contraria a la investigación explica-

tiva, que exige distanciamiento y extrañamiento” (Paiva,

1997, p. 2). Desde este punto de vista, el proceso de com-

p rensión de las acciones en la experiencia escolar cotidiana

se vuelve una cuestión central; por ello, este trabajo abord a

p recisamente la intervención de sus actores en la experien-

cia cotidiana.

En función del tipo de problema que se aborda, esta

investigación adopta un enfoque cualitativo y defiende una

visión sistémica de los fenómenos, teniendo en cuenta todos

los componentes situacionales en sus interacciones e in-

fluencias recíprocas.

El método de investigación empleado es el etnográfico,

pues siempre las observaciones realizadas incluyen la inter-

pretación de los movimientos de los actores involucrados en

las prácticas de la reforma.

La práctica escolar se configura como objeto de estu-

dio a partir de la búsqueda del modo en que los sujetos indi-

viduales y colectivos (especialmente los implicados en la im-

plementación de la reforma) experimentan, conocen, repro-

ducen y reaccionan (produciendo significados específicos)

ante las innovaciones, en el interior de la escuela, y al modo

en que transforman la realidad escolar.

Desde tal perspectiva, esta investigación analiza de

qué modo los actores involucrados en este proceso (directo-

res, coordinadores, profesores, alumnos y padres) compren-

den la instauración de la reforma, y qué consecuencias tiene

Introducción

23

esta cuestión en la práctica escolar. Se trata de descubrir có-

mo entienden y reaccionan los actores ante estas propuestas,

en su práctica diaria.

Para obtener datos respecto de la puesta en funciona-

miento del PROEM en la práctica de la gestión escolar, el tra-

bajo de campo se realizó entre abril de 1998 y marzo de

1999. En ese período se re a l i z a ron entrevistas y se re c o p i l a-

ron documentos, en el marco de la Secretaría de Estado de

la Educación, el Núcleo Regional de Educación y la pro p i a

escuela. En este sentido, de un total de quince escuelas pú-

blicas de enseñanza media situadas en Ponta Grossa (en el

estado de Paraná), ocho de ellas part i c i p a ron de la investi-

gación, y fueron elegidas en función de su adhesión al

PROEM desde 1997. En total se re a l i z a ron veinticinco entre-

vistas: una de ellas a la coordinación del PROEM, en la Se-

c retaría de Estado de la Educación; siete a gestores escola-

res; dos a inspectores escolares; otras dos a coord i n a d o re s

de cursos de capacitación profesional; cuatro a pro f e s o re s ;

c u a t ro a alumnos, y tres a re p resentantes de la Asociación

de Padres y Maestros. También fue entrevistada la jefatura

del Núcleo Regional de Educación y su coordinadora de en-

señanza media.

Las entrevistas (grabadas y posteriormente transcrip-

tas y ordenadas cronológicamente según fecha de realiza-

ción) fueron en todos los casos individuales. En su realiza-

ción se hizo uso de una guía que señalaba, entre otros aspec-

tos, el grado de compromiso de los actores en las diferentes

fases del PROEM, la evolución del proceso, los avances e im-

passes, las percepciones y análisis elaborados por la gestión

escolar para la superación de los obstáculos (Anexo 1), a fin

de orientar las entrevistas y cotejar los múltiples aspectos

24


presentes en el discurso de los entrevistados (atendiendo allí

a la variedad de informaciones y juicios).

En cada entrevista se buscó establecer una re l a c i ó n

de empatía con el entrevistado, presentando, de forma sim-

ple, la naturaleza y los objetivos de la investigación, de mo-

do que todos los actores abordados colaboraron con sus de-

c l a r a c i o n e s .

Tratándose de una investigación cualitativa, a partir de

los datos obtenidos se expone el resultado de los análisis,

apuntando a que el lector pueda efectuar sus propias genera-

lizaciones. Aun así, tal como advierte Paro (1995, p. 27),

“...obviamente, no se trata de reivindicar, para el autor, una

pretendida neutralidad que se sabe es imposible alcanzar.

Por más descriptivo que sea el informe de investigación,

nunca dejará de ser interpretativo”.

Introducción

25

1. LA POLÍTICA DE REFORMA EDUCATIVA EN LA PRÁCTICA ESCOLAR

La política educativa forma parte de un proyecto social am-

plio; por ende, debe pensarse en una articulación íntima y

dialéctica con la planificación global que la sociedad constru-

ye como su proyecto, y que se realiza por medio de la acción

del Estado. Los individuos, al mismo tiempo que participan

de un segmento social, en función de su actividad profesio-

nal específica intervienen también en muchos otros sectores,

principalmente como usuarios. Al mismo tiempo, “...una po-

lítica pública de un sector se constituye a partir de una pro-

blematización social” (Azevedo, 1997, p. 61). Por ello, las

políticas son fruto de la acción humana, del enfrentamiento

de desafíos en la vida diaria y de las necesidades cotidianas.

En ese sentido, se trata de un camino de ida y vuelta:

la iniciativa de elaboración de una política de reforma educa-

tiva influencia intencionalmente la práctica escolar, así como

ésta influencia (e incluso determina) su formulación.

Partiendo de esta perspectiva, a continuación se de-

muestra la articulación entre una política pública de reforma

educativa y la práctica escolar, intentando esclarecer sus in-

tenciones, su origen, sus procesos y conflictos en la práctica

de la gestión escolar.

Es importante señalar qué se entiende por “política

educativa”, cuál es su origen y sus consecuencias en la prác-

tica de la escuela pública, así como la relación de ésta con los

procesos de participación en la gestión escolar y con los pro-

cedimientos de toma de decisión. En este sentido, cabe ad-

La política de reforma educativa

27

vertir que es siempre en el interior de la unidad escolar don-

de se hace efectivo el compromiso con la instauración de los

cambios previstos. Por lo tanto, éstos dependen de la com-

prensión y el compromiso de los actores involucrados, de la

dirección cualitativa de los objetivos y de las intenciones de

la reforma.

1.1. Políticas de reforma educativa

Para Azevedo (1997), las políticas públicas son formuladas

a partir de diferentes dimensiones:

• una dimensión cognitiva, que relaciona las propuestas in-

novadoras tanto con el conocimiento técnico-científico,

como con las representaciones sociales de los “hacedores

de la política”3 (es decir, con la lectura específica que ha-

cen de la realidad social los dirigentes de un sector, en de-

terminado momento);

• una dimensión instrumental, que implica la búsqueda de

metodologías que permitan atacar las causas de los pro-

blemas y que, a la vez, articula los datos técnicos con los

valores políticos;

• y una dimensión normativa, que muestra la relación en-

tre las políticas, los valores y las prácticas culturales y so-

ciales dominantes; articula las políticas al proyecto global

que está en curso en la sociedad (así, garantiza que las

soluciones pensadas para los problemas, impliquen el res-

peto y la preservación de los valores vigentes en las rela-

28


3 Azevedo, 1997, p. 66.

ciones sociales y que se actualizan en las prácticas coti-

dianas de los individuos y grupos).

En esta dirección, puede percibirse que se trata de procesos en

donde la educación, las políticas y las re f o rmas se pre s e n t a n

como elementos fundamentales en la elaboración de las pro-

puestas de cambio e innovación. Se valoriza la capacidad de

p a rticipación activa de los individuos en el proceso de desa-

rrollo de políticas educativas. De este modo, en un contexto

histórico en el que se exige el cambio, la educación se man-

tiene actualizada, enfrentando el desafío de discutir, evaluar y

viabilizar el establecimiento de políticas de re f o rm a .

Las re f o rmas educativas dan cuenta, en primer lugar,

de los proyectos políticos, económicos y culturales de un de-

t e rminado grupo social. Representan una desestabilización en

el funcionamiento normal del sistema. Su estudio consiste

“en un medio valioso de conocimiento acerca de la re a l i d a d

del sistema educativo como tal, en la medida en que, a través

de ellas, se manifiesta el comportamiento de la totalidad de di-

cho sistema y de sus componentes, frente a los pro g r a m a s

que se intenta implantar” (Sacristán, 1996, p. 51).

Cuando hay re f o rmas, se establecen innovaciones. Ta l

situación altera el ánimo de los actores, haciendo surg i r, en

consecuencia, “contradicciones, tensiones, conflictos de inte-

rés, apatía, descrédito, pesimismo, una percepción limitada en

relación a la problemática como un todo” (Lück, 1997, p. 1).

S u rgen intereses personales, corporativos, coyunturales y lo-

cales, que se traducen en una resistencia al cambio. “Reform a r

evoca movimiento, y eso encuentra resonancia en la opinión

pública y en los pro f e s o res...” (Sacristán, 1996, p. 52).

Las resistencias aparecen de varias formas. En algu-


29

nos casos, adquieren un carácter agresivo (por ejemplo, si se

intenta someter al responsable de las nuevas medidas a un

verdadero proceso de desmoralización, con la esperanza de

derribarlo). En otros casos, demuestran inseguridad frente a

lo inédito. A veces, “la expectativa de lo nuevo incita al pre-

ciosismo” (Britto, 1991, p. 61), y esta postura puede causar

daños irreparables, al impedir o prorrogar la adopción de los

cambios necesarios. También pueden surgir resistencias de

tipo “conformistas”, cuando los individuos o grupos tienden

a la abstención frente al cambio.

El hecho es que las resistencias poseen una gran capa-

cidad de expansión: se multiplican y se establecen como si

las innovaciones no trajeran aparejadas contribuciones a de-

terminado contexto educativo. De ahí se deriva la necesidad

de que la planificación de las reformas parta de diagnósticos

precisos sobre la realidad, y que los medios se adecuen al al-

cance de sus objetivos.

De esta manera, se percibe el papel significativo de-

sempeñado por la gestión escolar en el proceso de implemen-

tación de políticas educativas. Por ello, es importante descri-

bir y analizar cómo se desarrolla la experiencia de innova-

ción en la práctica escolar, considerando tanto la necesidad

de una visión estratégica sobre el proceso de gestión demo-

crática, como la posibilidad de contribuir a la construcción de

una teoría de la gestión. Esto es importante ya que, muchas

veces, el gestor, al enfrentar situaciones de resistencia de

parte de los actores, busca soluciones inmediatas, sin revisar

el proceso político, obturándose así la construcción de cono-

cimiento. De esta situación resulta la ausencia de literatura al

respecto, ya que “cada gestor está obligado a desarrollar ac-

ciones apenas a partir de su propia intuición y formación ad-

30


ministrativa” (Secretaría de Estado de la Educación de Para-

ná, 1998, p. 2).

Desde esta perspectiva, en este proceso el directivo en-

frenta varios desafíos. En nombre de los principios democrá-

ticos de gestión, diversos segmentos de la sociedad compiten

por imponer su configuración e implementación de las políti-

cas educativas. Se espera el compromiso de los actores invo-

lucrados en el proceso, para que la llamada democratización

cobre valor; “para que la autonomía y la profundidad demo-

cratizante, con la convocatoria a la participación, tengan sen-

tido, todos los agentes que participan de la comunidad edu-

cativa deben tener algo con qué comprometerse, que puedan

sentir como propio” (Sacristán, 1996, p. 71). La participación

genera compromiso, y viceversa. Además, se trata de luchar

con divergencias y con intereses contradictorios y localiza-

dos, buscando, sin embargo, adquirir una visión amplia, es-

tratégica, y con orientación futura.

Aunque existen propuestas de reforma educativa que

contemplan la práctica de la gestión escolar, todavía se obser-

van muchas resistencias, dada la pluralidad de las propues-

tas, la forma en que son elaboradas, discutidas y divulgadas,

la comprensión y el compromiso tanto de quienes intervienen

en el interior de la unidad escolar (el director, los profesores,

los alumnos) como de los actores externos (entre otros, los

formadores de opinión).

El estudio de esta realidad puede generar conocimien-

to sobre los procesos de cambio. La calidad de las prácticas

escolares en todos los niveles deberá volverse un factor defi-

nitorio en la toma de decisiones estratégicas para las políti-

cas del sector educativo; de lo contrario, “se corre el riesgo de

continuar haciendo más de lo mismo que se ha venido ha-


31

ciendo, precariamente o no, en las últimas décadas” (Silva,

1992, p. 356).

La política educativa actúa sobre la educación, pero no

tiene el dominio absoluto sobre ella pues, como práctica so-

cial, la educación excede a la escuela y, en consecuencia, in-

cide en ella, ya que su implementación depende de las rela-

ciones establecidas en la práctica escolar. La política educati-

va es capaz de proyectar la formación de las personas que la

sociedad necesita. Sus objetivos son los que definirán qué ti-

po de individuo y de sociedad se está buscando. La política

educativa canaliza la educación para fines determinados;

“...está cargada de intenciones, y son justamente las inten-

ciones lo que tienen en común todos los tipos de política edu-

cativa. Si uno aprende a descifrar las intenciones de una po-

lítica educativa, se hace posible percibir qué tipo de gente

quiere la sociedad, cuál es el proyecto de ser humano que

predomina en ella” (Martins, 1993, p. 10).

De esta manera, la política educativa es mucho más

que un conjunto de metas, de planes sectoriales o de progra-

mas de gobierno, pues tiene una gravitación importante en el

plano de la subjetividad humana, al modelizar una visión del

mundo, y especialmente de la escuela y de la sociedad. Sin

embargo, cuando se trata de definir políticas educativas no

basta con poner en evidencia su acción sobre el proceso de

organización del trabajo, o con delimitar la forma en que los

actores adquieren el conocimiento necesario para su imple-

mentación, pues “pensar políticas educativas es también

pensar en los seres humanos de hoy y del futuro, enfocando

principalmente los aspectos social, cívico e individual”

(Martins, 1993, p. 12).

32


1.2. El significado de la política educativa como expresión de poder del Estado

La educación, considerada como proceso global de desarrollo

(incluyendo los cambios sociales ya explicitados anterior-

mente), presenta características complejas en relación a

cuestiones tales como el aprendizaje de los alumnos, la for-

mación de los profesores o los métodos pedagógicos (que

exigen la formulación de objetivos y una cierta dirección pa-

ra alcanzarlos). Estos aspectos deben jugar un papel signifi-

cativo en la definición de una política educativa.

A la vez, toda política educativa se establece y condu-

ce a través de un ejercicio práctico de poder. Tradicionalmen-

te, este poder está representado por el Estado, entendido co-

mo el órgano supremo de la sociedad y que, por lo tanto, de-

be ser gobernado por líderes competentes, por un pequeño

grupo portador de habilidades específicas para administrar.

En ese sentido, la política educativa, además de ser formula-

da por un grupo restricto, busca inclusive la formación de un

determinado grupo, también portador de habilidades supe-

riores, y que definirá los destinos futuros de esa misma po-

lítica educativa.

Como la política educativa está siempre en relación con

la estructura de poder, influencia y es influenciada por diver-

sas fuerzas de acción política. A la vez, puede originarse en

un proceso ampliamente participativo, en el que todos los ac-

tores involucrados en la tarea pedagógica (gestor, inspector

escolar, consejero de escuela, coordinador pedagógico, profe-

sores, alumnos, padres y comunidad en general) debaten y


33

opinan sobre cómo es la política educativa, cómo debería ser

y a qué objetivos debería responder.

También puede surgir de la imposición de un pequeño

g rupo que ejerce el poder sobre la colectividad. En este caso,

la gestión de la política educativa presenta un perfil induda-

blemente antidemocrático, al monopolizar las decisiones so-

b re el perfil y los objetivos de la educación. Esa centralización

se subordina a una orientación inflexible que no sufre altera-

ciones de acuerdo con la dinámica de la realidad. Dicho con-

texto se impone sólo por la dimensión de la racionalidad, ya

que ésta es “...el fenómeno que respalda el hecho de que, co-

múnmente, sólo un círculo restringido de personas, una elite,

puede definir la política educativa” (Martins, 1993, p. 21).

La idoneidad de los que detentan el poder parece jus-

tificar la falta de participación de aquellos que actúan en el

proceso escolar. En ese sentido, el Estado, admitiendo el sa-

ber de sus técnicos, es la instancia única y legítima capaz de

tomar decisiones coherentes, acertadas y justas, ya que la

discusión con la mayoría genera ciertamente malestar y con-

flictos de interés.

La ausencia de participación de los actores implicados

en la definición de la política educativa y en su gestión se

justifica normalmente por su falta de preparación para una

vivencia democrática. Debido también a esa falta de prepara-

ción, los procesos democráticos que logran efectuarse en el

ámbito escolar son lentos e ineficaces. En consecuencia, esta

política estimula la ausencia de crítica y de creatividad en el

ámbito escolar, al no dejar espacio para la participación.

Es cierto que el proceso democrático es lento, porque

se trata de una construcción colectiva que pone en juego la

historia y la opinión de cada actor involucrado; indudable-

34


mente esto exige tiempo cuando se busca alcanzar el com-

promiso y el esfuerzo colectivos.

Por otra parte, la estructura de poder que tiene en cuen-

ta la participación en el proceso de decisión sobre la política

educativa a ser adoptada, supone una reorientación del ejer-

cicio del poder: el reconocimiento de la descentralización de

f u e rzas políticas y de la autonomía de la gestión escolar. De

esa manera, la escuela se torna mucho más re p resentativa de

la sociedad, de sus intereses y necesidades, que del Estado.

La definición de una política educativa democrática

garantiza la participación en ese proceso, el control y el com-

promiso por parte de la gestión escolar. Las principales deci-

siones son tomadas en reuniones, y la comunidad escolar se

involucra en la gestión colegiada; en consecuencia, puede de-

cidir sobre la orientación de su política educativa. Así, en es-

ta acepción, el gestor escolar adopta una postura democráti-

ca, mediadora entre la institución, la comunidad en la que se

encuentra, y el Estado.

1.3. El cambio planificado en el contexto escolar

Cambiar programas y prácticas educativas ha sido la gran

preocupación de los dirigentes políticos, quienes influyen, di-

recta o indirectamente, sobre el modo en que se desarrolla el

trabajo en la escuela.

Es evidente que las reformas en la estructura educati-

va no siempre son suficientes para responder a las exigen-

cias del contexto social. En este sentido, la enseñanza media

se destaca por haber mantenido sus prácticas de un modo


35

muy tradicional, basándose en una enseñanza predominan-

temente colectiva y verbal que desatiende los desafíos de la

contemporaneidad.

En realidad, el cambio pretendido en el ámbito educa-

tivo apela también a las condiciones colectivas de la cre a t i v i-

dad en las escuelas, puesto que la re f o rma se concreta según

la comprensión y compromiso de los actores involucrados,

pues a ellos les corresponde la implementación del cambio.

En ese contexto, los responsables de la re f o rma muchas ve-

ces sienten impotencia cuando observan su incumplimiento

en la práctica. Frente a eso, se percibe que “las prácticas pe-

dagógicas de los profesionales, sus creencias y re p re s e n t a c i o-

nes, sus actitudes ante los alumnos y los aprendizajes, esca-

pan a la lógica del decreto” (Hutmacher, 1992, p. 53). Remi-

tiendo nuevamente al ejemplo de la enseñanza media, en es-

te contexto los pro f e s o res se caracterizan mucho más como

especialistas de una materia que como profesionales de la en-

señanza. En efecto, si bien la preocupación por la enseñanza

existe, los pro f e s o res tienden a identificarse a sí mismos co-

mo re p resentantes de una determinada materia. Esto es, en

gran parte, consecuencia de una propuesta curricular frag-

mentada y desvinculada de los intereses sociales, y de la au-

sencia de reflexión al respecto de parte de los profesionales.

Sin embargo, es posible afirmar que una política de re-

forma educativa es legítima cuando cuenta con el compromi-

so y la participación de los actores que se desenvuelven en

las escuelas, ya que “...la renovación de las prácticas no se

decreta, la reflexión se centra en el rol y lugar que ocupan los

profesionales y los alumnos en las escuelas y, de modo más

general, en la relación entre las partes y el todo, entre los ac-

tores y el sistema” (H u t m a c h e r, 1992, p. 54).

36


La eficiencia y eficacia de los procedimientos de toma

de decisión dentro de la escuela son elementos claves en el

contexto educativo. Considerando que la opción por determi-

nadas decisiones parte de un proceso más amplio de planifi-

cación (que abarca desde el diagnóstico de la situación real,

hasta la ejecución y evaluación de la misma), se hace eviden-

te la relevancia de los procesos de participación en la discu-

sión e introducción de los cambios.

El proceso de toma de decisión en el interior de la es-

cuela, en lo que se refiere principalmente a reformas e inno-

vaciones, no puede estar desvinculado de la propuesta de ac-

ción colegiada, democrática e integrada. La decisión a ejecu-

tar debe definirse desde la participación de los implicados en

la planificación, pues sólo así podrá haber una verdadera

responsabilidad de todos en su desarrollo.

Cuando la gestión escolar tiene en cuenta los procedi-

mientos participativos en el proceso de toma de decisión, re-

considera sus funciones y su autonomía, e incluye a todos

los actores como participantes reales en la organización de la

práctica cotidiana.

La implementación de una reforma, en la práctica de la

gestión escolar, puede implicar tanto una simple reproduc-

ción de objetivos previstos en determinado programa, como

un proceso de transformación conciente, comprometido con

las necesidades de cambio. Cabe agregar que el cambio será

positivo, o no, según la visión de los actores involucrados.

Para que esa reforma sea efectiva, debe haber conciencia en

las bases (en la escuela y en la sociedad); de lo contrario es

probable que fracase.

De lo expuesto anteriormente se desprende que el

cambio, cuando emerge de una toma de decisión democráti-


37

ca, no es un acontecimiento aislado y coyuntural sino un

proceso (que incluso puede demorar varios años). Según

GLATTER (1992, p. 146), este proceso normalmente se divi-

de en tres fases (aunque, en la práctica, éstas no se dan re-

gular o linealmente):

• Iniciación: corresponde a la etapa de introducción de nue-

vas ideas, la búsqueda de planificación y de apoyo insti-

tucional. Es la fase del convencimiento sobre las razones

de la reforma y la conquista de copartícipes para lograr su

instauración.

• Implementación: es la fase de ejecución de la planifica-

ción.

• Institucionalización: es la etapa de estabilización de los

cambios, y de su transformación en normas y rutinas pa-

ra que se integren a la práctica escolar.

La innovación, entendida como una planificación deliberada,

se evidencia principalmente en el momento de la implementa-

ción. Sin embargo, se observa muchas veces una separación

e n t re ésta y la fase de la planificación, considerando la diver-

sidad característica de las relaciones escolares, y de éstas con

el Estado como generador de re f o rmas. En la fase de la instau-

ración de la re f o rma, interviene la coerción del Estado o del

g e s t o r, basándose en el poder de la jerarquía. Dicho pro c e d i-

miento, sin embargo, puede provocar resistencia y falta de

c o m p romiso entre los actores involucrados. Otro camino per-

suasivo apunta a la negociación y manipulación, basándose

principalmente en los recursos emocionales y en los intere s e s

personales (en ese caso, la persuasión racional y el arg u m e n-

to lógico surgen a posteriori, para comprender el cambio).

38


Dado que “los profesores defienden una actitud abier-

ta y participativa, pero al mismo tiempo pretenden que la di-

rección defina orientaciones claras” (Glatter, 1992, p. 147),

la gestión puede entenderse como una acción que facilita la

estructuración, definición e implementación de los objetivos.

De hecho, las escuelas bien organizadas están dirigidas por

una gestión que optimiza la eficacia escolar. No obstante, el

desafío radica en la combinación de un liderazgo fuerte con

un proceso participativo de toma de decisiones.

De este modo se identifica la relación de la función de

la gestión con la eficacia escolar y el cambio e innovación,

pues “la gestión se relaciona con la actividad de impulsar

una organización, lo que crea una identidad significativa en-

tre las teorías de la gestión y las teorías de la innovación”

(Glatter, 1992, p. 148).

Conocer los factores relacionados con la eficacia esco-

lar no significa introducirlos automáticamente en la escuela.

Otros elementos inciden para que el proceso de introducción

de cambios planificados sea exitoso. Por ejemplo, es necesa-

rio que exista

“...gran sensibilidad de la dirección en relación a los

procesos de perfeccionamiento, principalmente con

respecto a la gestión de la innovación; un sistema de

valores orientado en términos de objetivos educativos,

sociales y comunitarios; la interacción y comunicación

intensiva entre individuos y grupos (un factor esencial

de los procesos de cambio exitosos); la planificación y

acción cooperativa entre actores internos y externos a

la organización escolar” (Glatter, 1992, p. 148).


39

A la vez, es importante comprender la dinámica en la que se

constituyen los procesos de cambio (pues en su inicio, la re-

forma es generalmente vivenciada con incertidumbre y an-

siedad, y su desarrollo exige de la gestión escolar nuevas

competencias, valores y significados).

1.4. La gestión escolar en la implementación del cambio

Es posible inferir que “la gestión ya presupone, en sí misma,

la idea de participación, del trabajo asociado de personas

analizando situaciones, decidiendo sobre su orientación y

actuando sobre ellas en conjunto” (Lück, et al., 1998, p. 15).

Así, por ejemplo, en el modelo de gestión democrática, los di-

rectivos escolares vienen privilegiando objetivos (como el de

que los alumnos puedan resolver los desafíos de la vida co-

tidiana) que, para ser realizados, exigen el compromiso de

todo el grupo social.

Participar significa actuar concientemente en determi-

nado contexto, observando y comprometiéndose para incidir

en la determinación de las acciones, en su implementación y

evaluación, pues “toda persona tiene un poder de influencia

sobre el contexto del que forma parte, ejerciéndolo indepen-

dientemente de la conciencia de ese hecho y de la dirección e

intención de su actividad” (Lück, et al, 1998, p. 17). En ese

sentido, se hace evidente que una situación dada en la escue-

la no sólo se transforma a partir de leyes, decretos o progra-

mas: es imprescindible que la gestión escolar promueva un

clima propicio para la participación de las personas (de los

profesores, alumnos, padres y demás miembros de la comu-

40


nidad) a lo largo del proceso de implementación de la refor-

ma. En esa participación interviene la experiencia de cada

miembro de la comunidad escolar (poniéndose en juego sus

conocimientos específicos, sus necesidades y anhelos en re-

lación al desarrollo de la institución escolar).

La participación de la gestión escolar en el proceso de

implementación de los cambios puede responder a diferentes

teorías de gestión organizacional. Según Lück, “La teoríaadministrativa (o modelo cognitivo) plantea que la partici-

pación aumenta la productividad al poner a disposición, pa-

ra la toma de decisiones, estrategias e informaciones más ca-

lificadas, provenientes de áreas y niveles organizacionales

diferentes. La teoría de las relaciones humanas (o modeloafectivo) (...) establece que los rendimientos de productivi-

dad son el resultado de una mejora en la satisfacción moti-

vacional de las personas” (Lück et al., 1998, p. 20). Ambas

teorías de base psicológica dan relevancia a la satisfacción

del personal escolar en lo que atañe a la productividad de su

trabajo. Así, cuando todos los miembros de la práctica esco-

lar intervienen en la toma de decisión sobre los rumbos de la

acción escolar, satisfacen sus necesidades psicológicas, ac-

tuando como colaboradores, lo que a la vez redunda en una

mayor responsabilidad para evaluar los resultados –aunque

la calidad pedagógica también “depende del código de ética

que inspira a cada uno de los profesores” (Lück et al., 1998,

p. 22).

Con respecto a los modelos que inciden en el papel de

la gestión en la implementación de los cambios, Lück tam-

bién advierte que

“...el ‘modelo de democracia clásica’ [considera que] el


41

valor de la participación no está directamente relacio-

nado con la producción o la satisfacción del funciona-

rio, sino con la institucionalización y preservación de

la acción y los derechos democráticos en la sociedad

como un todo. El ‘modelo de conciencia política’ en-

tiende la participación en el ambiente de trabajo como

una forma de desarrollar la conciencia de clase a favor

de la lucha por el socialismo, [y busca establecer] es-

pacios de participación como manifestación de la vo-

luntad de un grupo o clase social” (Lück et al., 1998,

p. 23).

Estos modelos contrastan con la perspectiva psicológica so-

bre la gestión, pues consideran menos la satisfacción de las

personas que la garantía de los derechos civiles o la manifes-

tación de grupos o clases sociales. La gestión escolar de per-

fil democrático4 apunta a establecer las prioridades del ámbi-

to escolar, pero también a fomentar un clima escolar motiva-

dor. Sin embargo, debe tenerse en cuenta “...que la motiva-

ción, el ánimo y la satisfacción no son responsabilidades ex-

clusivas de los gestores. Los profesores y directores trabajan

juntos para mejorar la calidad del ambiente, creando las con-

diciones necesarias para la enseñanza y el aprendizaje más

eficaz, e identificando y modificando los aspectos del proce-

so de trabajo, que dificultan la calidad del desempeño”

(Little, citado por Lück et al., 1998, p. 26).

En este sentido, cabe considerar el papel del individuo

42


4 Se entiende “gestión democrática” como la división del poder y la partici-pación en el proceso de toma de decisión, en lo que respecta a los objetivosde la escuela y las formas de alcanzarlos.

(gestor, profesor, inspector escolar, consejero de escuela y

alumno) en la conducción de la reforma, dado que “son los

actores en el interior de un sistema los que hacen de la orga-

nización lo que es. Por eso, es importante comprender la per-

cepción que éstos tienen de su atmósfera de trabajo, a fin de

conocer los aspectos que influyen en su re n d i m i e n t o ”

(Brunet, 1992, p. 125).

El clima escolar se centra principalmente en la percep-

ción de los atributos organizacionales:

“a) diferencian una determinada organización, pudien-

do considerarse que cada escuela es susceptible de po-

seer una ‘personalidad propia’ o un clima específico; b)

resultan de los comportamientos y políticas de los

m i e m b ros de la organización, especialmente de la di-

rección, pues el clima depende de variables físicas (es-

t ructura) y humanas (proceso); c) son percibidos por

los miembros de la organización; d) sirven de re f e re n-

cia para interpretar una situación, pues los individuos

responden a las necesidades del medio ambiente según

su percepción del clima; e) funcionan como un campo

de fuerza destinado a dirigir las actividades, en la me-

dida en que el clima determina los comportamientos or-

ganizacionales” (Brunet, 1992, p. 126).

Así, el clima escolar (que es un factor importante de desa-

rrollo de los seres humanos) se construye a partir de las per-

cepciones y de la comprensión de los actores escolares, pero

también a partir de la gestión de políticas públicas en la

práctica escolar. De esta manera, si el clima demuestra una

característica participativa y abierta a cambios, habrá un es-


43

tímulo para el desarrollo de programas de re f o rma y perf e c-

c i o n a m i e n t o .

La intensidad de la fuerza de los actores escolares en

la dirección de determinados objetivos desencadena situacio-

nes que dan consenso y sentido a los nuevos logros, que a la

vez refuerzan la realización de estos mismos objetivos.

En ese sentido, la participación del individuo en el pro-

ceso de toma de decisión en la organización escolar es alta-

mente productiva, e incide directamente en la actuación de

profesores y alumnos. Los seres humanos son quienes ga-

rantizan la integración y cooperación en las acciones de la

práctica escolar; por eso, “el engaño de la teoría de ‘la máqui-

na de la organización’ consiste en suponer que las personas

son herramientas para la realización de un determinado pro-

pósito, y que su trabajo puede planificarse sin considerar la

variabilidad y capacidad de reacción humanas” (Katz &

Kahn, 1974, p. 140).

Finalmente, cabe considerar la interdependencia entre

los determinantes del contexto escolar de la re f o rma y las per-

sonas que componen ese contexto y son responsables de su

implementación. Al mismo tiempo, “ninguna planificación or-

ganizacional puede prever todas las eventualidades dentro de

sus propias operaciones; ninguna puede anticipar con pre c i-

sión todos los cambios en el medio o controlar perf e c t a m e n t e

la variabilidad humana. Los recursos de las personas para la

innovación, para la cooperación espontánea (...), son por ello

vitales para la supervivencia y la eficacia de la org a n i z a c i ó n ”

(Katz & Kahn, 1974, p. 382). Indudablemente, el gestor y los

demás actores de la práctica escolar deben ayudar a imple-

mentar los cambios, creando un clima favorable en la comu-

nidad que rodea la escuela, y demostrando que cada uno es

44


responsable de sus propias acciones y sentimientos y que

puede expresar lo que piensa y lo que es como ciudadano.

La implementación de la re f o rma educativa revela que

el cambio exige un trabajo profundo de aquellos que buscan

ser agentes de transformación. El hecho es que el salto de un

estado a otro asusta mucho a los que no encuentran en sí

mismos la capacidad de cambiar internamente. Además, no se

trata de una cuestión de cursos, reuniones o entre n a m i e n t o s ,

ya que el cambio se apoya en los propios valores de quienes

integran el contexto escolar. Cambiar no significa apenas me-

jorar lo que ya existe, sino transformar el modo de pensar,

abriendo un espacio para el futuro, pues “si tratamos de cam-

biar podando las ramas, podemos crear temporariamente la

ilusión de que algo cambió. Sin embargo, las mismas ramas

de antes pronto comenzarán a crecer de nuevo. Si quere m o s

cambiar un árbol, tenemos que cambiar la semilla: ‘Semilla de

mango no da manzana’” (O’Donnell, 1994, p. 20).

El éxito o fracaso de la reforma depende de la postura,

adoptada por la gestión, ante las presiones que suscita la im-

plementación de una reforma. En definitiva, quienes llevan a

la práctica la transformación son los propios actores de la

gestión escolar; por ello, el plan de cambio debe ser clara-

mente expuesto, para así evitar la confusión y la emergencia

de reacciones negativas. En efecto, debe haber “transparen-

cia, claridad y tacto en la comunicación de todos los pasos del

proceso. Por otro lado, los individuos precisarían trabajar el

miedo, la inseguridad y la desconfianza” ( O ’ D o n n e l l, 1994,

p. 43).

En este sentido, es importante tener en cuenta las ex-

pectativas laborales (en general, más elevadas) del profesio-

nal que actúa en la práctica escolar. En general éste desea


45

“prosperar en el trabajo y no apenas sobrevivir; quiere ser

tratado por el gestor como colaborador y no como subordina-

do; quiere participar de la planificación organizacional y no

recibir, de vez en cuando, un parte de información, como una

concesión especial del gestor” (Spitzer, 1997, p. 26). Esta

cuestión exige redimensionar el papel de la gestión escolar

frente al cambio. Una gestión escolar que merece ser valora-

da permite el trabajo participativo de cada uno, reparte la res-

ponsabilidad frente a los compromisos asumidos y el desa-

rrollo de los programas de cambio.

En un proceso de reforma educativa, el compromiso es

un factor determinante, porque promueve la transformación

de la práctica que se realiza en la experiencia cotidiana esco-

lar, y la articulación de la comunidad escolar con el sistema

de enseñanza, y porque suscita la negociación de la gestión

escolar, en su ambiente interno y externo, y con el sistema.

Las instituciones escolares están comprendiendo que, cuan-

do los actores de la práctica se involucran en la planificación,

además de producir mejores resultados, se mejora la motiva-

ción laboral. En ese sentido,

“...los directivos de escuela de todo el mundo están

descubriendo que los modelos convencionales de lide-

razgo ya no son adecuados. Las escuelas actuales ne-

cesitan líderes capaces de trabajar y facilitar la resolu-

ción de problemas en grupo, de trabajar junto con los

profesores y los colegas, ayudándolos a identificar sus

necesidades de capacitación y a adquirir las habilida-

des necesarias, además de oír lo que los otros tienen

para decir, delegar autoridad y dividir el poder” (Lück

et al., 1998, p. 34).

46


Asimismo, siempre es necesario invertir en una innovación

continua; “de lo contrario, las fuerzas naturales de la inercia

provocarán su desaparición” (Weindling, citado por Glatter,

1992, p. 146).

En este contexto, y atendiendo al objetivo general de

este trabajo (comprender el proceso por el cual se implemen-

tan políticas educativas de reforma en la práctica de la ges-

tión escolar), los siguientes capítulos se centrarán en abordar

un caso específico de reforma: el “Programa Expansión, Me-

jora e Innovación” (PROEM) diseñado para transformar la

enseñanza media de Paraná.


47

2. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ENSEÑANZA MEDIA EN PARANÁ

Los años noventa imponen nuevos desafíos a los directivos

escolares y a los educadores. Frente a las dinámicas de desa-

rrollo que surgen en este período, la enseñanza media brasi-

leña intenta rever sus intenciones y objetivos, acompañando

tendencias mundiales (como la planificación de la práctica

educativa en función de los requerimientos del mercado de

trabajo, la formación de grupos calificados, la competitividad

en las relaciones sociales, el desarrollo de diferentes formas

de gestión y la democratización del saber).

La adquisición de conocimiento se vuelve un elemen-

to fundamental para el crecimiento social, político y económi-

co, recibiendo especial atención la capacitación de los recur-

sos humanos. En ese contexto, la enseñanza media implica

una contribución importante, pues uno de sus objetivos es

formar al joven ciudadano para que actúe en el mundo social

y en el mercado de trabajo.

Revisando la trayectoria de la enseñanza media en el

país, se pueden identificar diversos aspectos que inciden en

la preocupación por definir una política de enseñanza media

capaz de atender a las tendencias actuales del mundo social.

Entre esos aspectos, se destaca la evidencia de que la

educación secundaria se concibió como una instancia inter-

media entre la prioridad de la enseñanza primaria y el ingre-

so a la Universidad. Esta situación refleja la segmentación en

este ámbito de enseñanza, tanto cuando se presenta como

cierre de la capacitación profesional, como cuando se trata de

una formación general que prepara para el ingreso a la ense-

ñanza superior.

Contextualización de la enseñanza media

49

Otra característica importante, visible en la trayectoria

de la enseñanza media en Brasil, es la ausencia de políticas

educativas que se hayan ocupado de ajustar su propuesta cu-

rricular a las necesidades de los alumnos (que, en su mayo-

ría, son estudiantes y trabajadores).

El éxito de las políticas en la enseñanza primaria ha

llevado a un crecimiento lento pero continuo de quienes con-

cluyen esta etapa, permitiendo en consecuencia que un nú-

mero cada vez mayor de jóvenes demuestre interés por llevar

a cabo un proceso de formación más largo. En ese campo de

acción se encuentran los desafíos que deberá enfrentar la en-

señanza media en la década siguiente, respondiendo a un

aumento en la demanda y a una exigencia de mejora en las

condiciones de funcionamiento y atención. De hecho, se ha-

ce evidente un aumento en la proporción de atención de la

enseñanza media, e incluso en la diversidad de sus alumnos,

pues “la clientela de la enseñanza media tiende a volverse

más heterogénea, tanto etaria como socio-económicamente,

gracias a la creciente incorporación de jóvenes y jóvenes

adultos, que provienen de grupos sociales que hasta el pre-

sente estaban sub-representados en esa etapa de la escolari-

dad” (Brasil - Evaluación 15/98, p. 8).

Actualmente millones de ciudadanos brasileños bus-

can obtener el nivel de enseñanza media, intentando así ele-

var su escolaridad y prepararse mejor para el trabajo; por

ello, “será necesario ofrecerles alternativas de educación y

preparación profesional para facilitar sus elecciones de traba-

jo, de normas de convivencia y de formas de participación en

la sociedad. Y cuanto más se perfeccione el desempeño de la

enseñanza primaria, ese desafío se concentrará aún más en

la enseñanza media” (Brasil - Evaluación 15/98, p. 9).

50


2.1. La calidad de la enseñanza media

La cuestión de la calidad de la enseñanza se hace presente en

el contexto educativo del país, volviéndose central entre las

metas de las políticas en este ámbito. Hay un compromiso

con la calidad de la enseñanza pública, aunque el mismo no

siempre sea suficiente como para sostener acciones concretas

en la práctica escolar.

Aun así, la demanda educativa continúa siendo signi-

ficativa, lo que demuestra una vez más el importante papel

que desempeña en el desarrollo del país. De este modo, la ca-

lidad de la enseñanza media se vuelve un elemento funda-

mental, y la política educativa es concebida siguiendo esa di-

rección, pues “...en la medida en que las demandas definidas

son absorbidas como universales y, por lo tanto, válidas para

la sociedad como un todo, acaban transformándose en linea-

mientos que guían las políticas educativas globales y las pro-

puestas escolares totalizadoras” (Franco, 1994, p. 122).

Desde esta perspectiva, la prioridad radica en que todos

accedan a la escuela y en que ésta implemente una enseñanza

de calidad. El desafío en la elaboración de políticas educativas

para los jóvenes estudiantes de la enseñanza media implica:

“...capacitarlos para enfrentar y superar las dificultades

que derivan de sus condiciones de supervivencia; pro-

p o rcionar elementos para el pleno desarrollo de la ciu-

dadanía y, principalmente (teniendo en cuenta el pano-

rama de la actual crisis brasileña), contribuir a la form a-

ción de individuos concientes, participantes e histórica-

mente comprometidos con los problemas de su tiempo”

(Franco, 1994, p. 128).


51

Sin embargo, vale la pena subrayar el hecho de que Brasil ca-

rece de tradición y de identidad institucional, y no conoce

profundamente la realidad y las problemáticas de la escuela

media. Muchas de estas cuestiones ocupan un espacio im-

provisado incluso en escuelas de enseñanza primaria, sin

identidad propia, sin compromiso con la construcción de una

autonomía pedagógica o administrativa, y sin objetivos cla-

ros y coherentes a ser desarrollados.

2.2. La situación de la enseñanza secundaria en Paraná antes de la reforma

Siguiendo esta línea de análisis, en el estado de Paraná la

oferta de enseñanza media acompañó las tendencias econó-

micas y sociales que modificaron aceleradamente el perfil del

Estado. Así, “la educación secundaria, considerada a princi-

pios de siglo como superflua para los trabajadores industria-

les, ahora se vuelve insuficiente para la mayoría de los em-

pleos creados a partir de esa década” (Secretaría de Estado

de la Educación de Paraná - PROEM, 1996, p. 10).

La mayor parte de la responsabilidad por la oferta de

la enseñanza media en Paraná le corresponde al sector públi-

co. Según datos de la Secretaría de Estado de la Educación de

Paraná (SEED-PR), “...a lo largo de los años ochenta, la red

pública estatal aumentó su participación en la oferta de ma-

trículas, pasando del 74,6 % en 1985, al 78,1 % en 1990, al

mismo tiempo que se observa una reducción en la oferta de

matrículas de la red privada, del 21,5 % al 18,8 %” (Secreta-

52


ría de Estado de la Educación de Paraná, 1996, p. 7). Si-

guiendo los mismos datos de la SEED-PR, las matrículas en

las escuelas públicas de enseñanza media del Estado pasaron

de 128.103 en 1990, a 135.230 en 1991, 156.630 en 1992,

171.932 en 1993, 201.333 en 1994 y 224.155 en 1995.

Aunque todavía era baja la respuesta dada a la de-

manda potencial de los jóvenes de entre 15 y 19 años (y

frente a las presiones sociales de la población), fue significa-

tiva la intención del poder público de buscar una vía para de-

mocratizar las oportunidades educativas en ese ámbito. En

ese sentido, en 1996 (y nuevamente según los datos de la

Secretaría de Estado de la Educación de Paraná), 369 de los

371 municipios tenían al menos un curso de enseñanza me-

dia, en sedes propias o en establecimientos que originalmen-

te ofrecían enseñanza primaria. Así, la red estatal mantenía

738 unidades, mientras que una buena parte ofrecía más de

un curso (en 1996, esto corresponde a 1.285 cursos aten-

diendo a cerca de 290.000 alumnos).

En el período comprendido entre 1990 y 1995 se acen-

tuó la tendencia de los años ochenta en cuanto a la creciente

responsabilidad de la red estatal, en el ámbito de la enseñan-

za media, ya que “la tasa de atención a la población del gru-

po etario propio se elevó del 12,7 % en 1980, al 20 % en

1991, y al 26,5 % en 1995” (Secretaría de Estado de la Edu-

cación de Paraná, 1996, p. 3).

2.3. La enseñanza media frente a losdesafíos de la contemporaneidad

En el estado de Paraná, con la expansión de la oferta de la


53

enseñanza media y la prioridad dada a sus particularidades,

situaciones de desafío y problemáticas, surgieron nuevas

cuestiones (no sólo en relación a la calidad de la oferta, sino

también a su pertinencia) que buscaban responder a la nece-

sidad de igualdad en el acceso a la educación, y a los reque-

rimientos económicos del Estado y de la contemporaneidad

en general. Cuestiones tales como la exigencia de conclusión

de la enseñanza primaria para el ingreso en el mercado de

trabajo, y la problemática de la deserción escolar (que, gene-

ralmente por la repetición del año, conduce al abandono de la

escuela), implicaron un aumento significativo en la demanda

de vías alternativas de enseñanza.

Otra problemática se refiere a la insuficiencia de insu-

mos educativos, a la carencia de espacios físicos adecuados

y de docentes calificados, así como también a la vigencia de

currículas obsoletas. Estos elementos prueban la necesidad

de emprender una seria transformación en ese nivel de ense-

ñanza, tan importante desde el punto de vista social y econó-

mico. Desde esta perspectiva, “a la red estatal de enseñanza

le cupo casi toda la expansión de la oferta. En diez años cre-

ció más del doble, sobre todo en los últimos cuatro años”

(Secretaría de Estado de la Educación de Paraná - Documen-

to Síntesis PROEM, 1996, p. 4).

Sin embargo, a pesar de esa expansión cuantitativa

de mayor productividad, y de las transformaciones econó-

micas y sociales vividas por el Estado, la enseñanza media

mantuvo los mismos patrones implantados en la década de

1970, pre s e rvando las capacitaciones profesionales de con-

tabilidad y magisterio, pese a la ausencia de oport u n i d a d e s

de empleo. Esto se hizo evidente en la distribución de las

m a t r í c u l a s :

54


“...dos quintos del alumnado opta por cursos de educa-

ción general (apuntando a acceder a la enseñanza su-

perior y/o a la formación profesional ‘posmedia’) mien-

tras que casi dos tercios opta por formaciones con

orientación terciaria, prácticamente con la misma pers-

pectiva. Esas pre f e rencias se combinan con conductas

sociales tradicionales, de modo que las jóvenes se en-

caminan predominantemente hacia los cursos de for-

mación general o hacia el magisterio (en donde se en-

cuentra el 15,7 % de los alumnos de enseñanza me-

dia), al tiempo que los jóvenes se inclinan por los cur-

sos de contabilidad (que absorben el 35,2 % de las ma-

trículas)” (Secretaría de Estado de la Educación de Pa-

raná - Proyectos Integrantes del PROEM, 1996, p. 6).

Así, se puso en evidencia la ausencia de acciones vincula-

das a la problemática social, la carencia “de una política di-

rigida a la adecuación de la oferta a la heterogeneidad del

alumnado y a las exigencias de un mercado de trabajo cada

vez más competitivo en los puestos de nivel técnico, de mo-

do que la inequidad es transferida hacia grados más avan-

zados de la escolaridad” (Secretaría de Estado de la Educa-

ción de Paraná - Documento Síntesis PROEM, 1996, p. 9).

Tal situación demostró la necesidad de introducir modifica-

ciones también en la oferta de la capacitación pro f e s i o n a l ,

más allá de su expansión.

En Paraná, a partir de mediados de la década del

ochenta el crecimiento de la enseñanza media fue inicial-

mente solventado con recursos del Ministerio de Educación,

y con la participación económica del Estado. Sin embargo, la

crisis financiera del país y ciertos cambios fiscales re d u j e ro n


55

las posibilidades de financiamiento nacional. Paralelamente,

las políticas que se llevaban a cabo en la enseñanza prima-

ria impactaron a mediano plazo sobre la demanda de la en-

señanza media. Incluso es necesario considerar que la ense-

ñanza debió adecuarse a la trayectoria de desarrollo seguida

por el Estado.

Teniendo en cuenta que la mejora en la calidad de la

educación era una cuestión primordial en el desarrollo del

Estado, para el gobierno se volvió urgente realizar una am-

plia reorganización de la enseñanza media y de su oferta, lo

que implicó “priorizar la educación general y fortalecerla co-

mo base para la formación profesional específica o para la

continuidad de los estudios, para que la enseñanza media se

incline hacia el desarrollo de competencias básicas y socia-

les” (Secretaría de Educación del Estado de Paraná - Docu-

mento Síntesis PROEM, 1996, p. 8).

2.4. Acciones del Estado con respectoa la reforma de la enseñanza media y el desarrollo del PROEM

Las discusiones sobre la urgencia de repensar la enseñanza

media en Paraná surgieron con mayor énfasis a partir de

1994 cuando, en el cierre del gobierno de Roberto Requião,

se firmó, con el Banco Interamericano de Desarrollo (el BID),

un contrato de financiamiento para la expansión de la ense-

ñanza primaria. En este período, la visión de los gestores del

gobierno demostraba que no servía tener un buen sistema de

enseñanza primaria si éste no se complementaba con un

56


buen sistema de enseñanza media, de igual calidad y ritmo

de expansión. A fines de 1994, Paraná recibió la misión del

Banco Interamericano de Desarrollo, iniciando así la discu-

sión del proyecto.

En 1995, ya en el contexto del gobierno de Jaime Ler-

ner, el Departamento de Enseñanza Media (dependiente de la

Secretaría de Estado de la Educación de Paraná) participó en

la elaboración de un proyecto que apuntaba a reestructurar la

educación secundaria de Paraná. Vale la pena recordar que,

en este período, la coordinación general del proyecto funcio-

naba junto con la Secretaría de Estado de Planeamiento, pro-

bablemente por su participación en las negociaciones inicia-

les con el BID.

A fines de 1995, el equipo de elaboración del proyecto

(compuesto por profesionales tanto de la Secretaría de Esta-

do de la Educación, como de la Secretaría de Estado de Pla-

neamiento) ya sometía a discusión algunas indicaciones y

propuestas. En esa época, la coordinación del proyecto pasó

al Departamento de Enseñanza Media de la Secretaría de

Educación (conforme a la negociación de las Secretarías de

Educación y Planeamiento, y obedeciendo a la especificidad

educativa del proyecto).

Por entonces se realizaron innumerables reuniones

con técnicos, profesores y pedagogos de la SEED-PR, en las

cuales fundamentalmente se buscaba delinear las dimensio-

nes del proyecto y recoger información sobre diferentes as-

pectos del desarrollo del Estado (atendiendo a la educación,

la economía, la agricultura, la ciencia y la tecnología, entre

otros aspectos).

En ese período, la realidad de la enseñanza media pa-

ranaense era preocupante si se considera que, de 290.000


57

alumnos matriculados, 120.000 cursaban capacitación en

contabilidad, y 70.000 en magisterio. Así, apenas 100.000

alumnos asistían a los cursos de educación general, y de és-

tos muy pocos tenían acceso al nivel superior. Esta era la re a-

lidad que debía ser revisada. Según datos correspondientes a

1995, el sector terciario estaba formando a apro x i m a d a m e n t e

14.000 técnicos en contabilidad por año; sin embargo, según

el Consejo Regional de Contabilidad, de esos 14.000 gradua-

dos con esa capacitación en contabilidad sólo 1.500 buscaban

e j e rcer la pro f e s i ó n .

En este período, la currícula de la enseñanza media es-

taba dividida en dos grandes áreas: la educación general y la

educación con orientación profesional. En ese sentido, el

equipo que elaboró el proyecto de reforma, más allá de la

adecuación de la educación general a la modernidad, al desa-

rrollo del sector económico y a la evolución tecnológica, ten-

dió a llevar a cabo una transformación en el perfil de la edu-

cación profesional, que ya no se correspondía con su nivel de

desarrollo.

Así, el estudio pasó a focalizar tres áreas: la educación

como formación general, la educación como formación profe-

sional, y el sistema de gestión de la educación. En esta fase,

el perfil del proyecto se apoyaba en la realidad socio-econó-

mica y educativa del Estado, y en el pronóstico que se cono-

ció por entonces (cabe aclarar que esa propuesta se elaboró

en 1995, antes de que se intentara industrializar al Estado,

lo que acarreó modificaciones en su perfil económico y, con-

secuentemente, en la oferta del sistema educativo).

Así, la educación general comenzó a redefinir sus ob-

jetivos a partir de algunos cuestionamientos a las condicio-

nes de organización de la escuela en relación a la educación

58


general ofrecida, a la calidad de la enseñanza, a las caracte-

rísticas del público y a los objetivos de la propuesta.

Paralelamente a esta etapa de discusión y elaboración

del proyecto, en el ámbito nacional tenían lugar las discusio-

nes en torno a la “Ley de Lineamientos y Bases de la Educa-

ción Nacional” (que será finalmente aprobada por el Congre-

so Nacional en diciembre de 1996). El equipo de la SEED-PR

acompañó el desarrollo de esa otra discusión, teniéndola en

cuenta cuando elaboró su proyecto.

En este contexto, profesores capacitados, una base fí-

sica adecuada y la adquisición de materiales pedagógicos se

percibían como los factores que incidían en la mejora de la

calidad de la enseñanza media. También se hizo evidente la

necesidad de transformar la currícula, pues se convocó a un

grupo de especialistas de la SEED-PR para discutir y señalar

posibles cambios en este sentido. En la propuesta se pusie-

ron en relación los factores de influencia, al considerarse que

no servía tener una buena base y materiales adecuados si no

se preparaba al profesor para utilizar esos instrumentos, y

que, al mismo tiempo, “...ninguno de esos elementos ayuda

si no se tiene una buena base curricular” (Prot. 1, 1998, p.

6).4 Atendiendo a esos objetivos fueron redefinidas los re-

querimientos físicos de la escuela: una buena biblioteca para

abastecer de material a alumnos y profesores, salas especia-

les y recursos en el área de informática. Al mismo tiempo, el

programa de capacitación fue pensado en relación a la nueva

Ley de Lineamientos y Bases, que imponía cambios impor-

tantes en la organización de la enseñanza media, al fijar, co-


59

4 “Prot” es la abreviatura utilizada en este trabajo para remitir al “Protocolode entrevista”.

mo prioridad de ésta, la formación de habilidades y compe-

tencias más que la adquisición de contenidos.

De este modo, una vez definidas algunas cuestiones

básicas de la educación general, la discusión se concentró en

torno a la gestión del sistema escolar como componente del

desarrollo de un planeamiento estratégico, del sistema de in-

formaciones, de la autonomía de la escuela y de la currícula,

pues la idea era “formar un equipo de planeamiento estraté-

gico, capaz de recabar información y estadística educativa;

un equipo que diera cuenta de la autonomía de la escuela, y

que consiguiera acompañar y desarrollar la currícula para

que ésta fuera adecuándose continuamente a la modernidad

y a las transformaciones que se producían en Paraná y en to-

do Brasil” (Prot. 1, 1998, p. 7).

En diciembre de 1996 se aprobó la Ley de Lineamien-

tos y Bases de la Educación Nacional (LDB 9394/96)*. Con

pocas alteraciones, el proyecto que había elaborado hasta en-

tonces la SEED-PR coincidía con esos lineamientos. Lo que

restaba por hacer era reorganizar la educación profesional,

considerada el mayor problema de la enseñanza media. De

hecho, la Ley de Lineamientos y Bases indicaba retirar la

educación profesional de la enseñanza media. En este senti-

do, la principal dificultad del cambio se refería a las capacita-

ciones en contabilidad y magisterio, pues éstas no exigían

salas especiales o recursos materiales más allá del profesor y

de la ejercitación (motivo por el cual siempre ofrecían un nú-

mero de vacantes muy significativo).

60


* “LDB” corresponde a “Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional” enel original en portugués. Hemos optado por ajustar mejor la traducción al es-pañol, aunque se pierda la correlación con la sigla, que mantenemos tal co-mo es utilizada en el contexto pedagógico brasileño [N. de la T.].

En efecto, según la opinión de uno de los coordinado-

res de la reforma (que a la vez era miembro de la Secretaría

de Estado de la Educación), “contabilidad, que decía tener

una gabinete modelo, sólo contaba con un escritorio, una

máquina de calcular y otra de escribir. En ningún lugar eso

es un gabinete modelo, pero esa era la exigencia de los linea-

mientos curriculares cuando ya existían las computadoras, la

informática y la automatización” (Prot. 1, 1998, p. 7).

Con respecto a la capacitación en magisterio, cabe

aclarar que, desde 1983, el Estado ya no contrataba a maes-

tros de primer a cuarto año (porque estaba municipalizando

la enseñanza primaria); por ende, esa contratación estaba

siendo realizada por las municipalidades, que no dejaban es-

pacio para todos los profesionales del área (e incluso, para

trabajar con los niveles iniciales, solían contratar a maestros

ajenos a ese ámbito). De este modo, la capacitación profesio-

nal se estaba dirigiendo hacia el desempleo, y se hacía im-

prescindible revertir esa situación.

En el marco de estas discusiones, la primera definición

se produjo en un encuentro con el sector productivo (el que de-

manda mano de obra), partiendo de la base de que, para pre-

parar al profesional y colocarlo en el mercado de trabajo, era

necesario conocer las necesidades de éste. Así, la capacitación

p rofesional pasó a ser concebida como enseñanza posmedia (a

través de cursos que abarcarían el nivel primario, secundario

y terciario, según la decisión de cada región del Estado).

Entre agosto de 1996 y diciembre de 1997 el proyecto,

presentado al equipo del Banco Interamericano de Desarrollo

y al Gobierno Federal (por tratarse de un financiamiento in-

ternacional), permaneció a la espera de la aprobación del Se-

nado Federal. Cuando fue aprobado (en diciembre de 1997)


61

debió reformularse para dar una respuesta a las nuevas

transformaciones, principalmente las referidas al rápido de-

sarrollo industrial del Estado (ya que el perfil de este sector

se había modificado gracias al crecimiento de diversas indus-

trias, exigiéndose por ende una mayor oferta de educación

profesional para los nuevos puestos de trabajo).

En esta fase emergió la resistencia de los senadores

paranaenses, quienes no apoyaron la aprobación del proyec-

to en el Congreso Nacional, porque entendían que el mismo

acarrearía un gran endeudamiento de parte del estado de Pa-

raná. A la vez, los diputados estatales y la Asociación de Pro-

fesores de Paraná (la APP) creían que la nueva propuesta

acabaría con la capacitación profesional. En esta etapa (de

presentación de la propuesta y surgimiento de resistencias),

la Secretaría de Estado de la Educación decidió realizar una

alteración en el proceso, y entonces la implantación del pro-

yecto pasó a ser por adhesión. Así, en 1997 el 90 % de los

establecimientos de enseñanza del Estado adhirieron al pro-

yecto (y en 1998, sólo veintitrés no habían adherido a él).

Allí se inició la etapa de implementación del “Progra-

ma Expansión, Mejora e Innovación en la Enseñanza Media”

(PROEM) en los establecimientos de Paraná, a través de la

divulgación de la propuesta a los Núcleos Regionales de Edu-

cación, las escuelas y la comunidad. Esa fue la etapa del con-

vencimiento, la movilización de liderazgos, la información, la

comunicación de las intenciones, la aceptación y el compro-

miso con el proceso de operacionalización.

En la fase de implantación, la comunicación social se

estableció por medio de informaciones, debates, conferencias

y discusiones que se difundían a través de encuentros, tele-

conferencias, programas de radio o periódicos, dirigidos en

62


primera instancia al director, el profesor y a la Asociación de

Padres y Maestros (las APM) de las escuelas. En particular,

la comunicación social del PROEM se inició en 1996, cuando

fue divulgado “un cambio radical en la ampliación de las ma-

trículas y principalmente en la organización de la educación

profesional” (Lück et al., 1999, p. 78). La prensa comenzó a

difundir el perfil de la propuesta, y apuntó a identificar la

perspectiva que adoptaban los actores involucrados en ella.

Es importante tener en cuenta que la comunicación es

un proceso amplio que involucra el uso de técnicas como el

periódico, la televisión, las relaciones públicas y el marketingpolítico, y que se vuelve efectivo sólo cuando existe retorno

o feedback. Muchas veces hay información, pero por ello no

necesariamente existe comunicación; ésta sólo se realiza ple-

namente cuando hay una doble dirección en la circulación de

mensajes, entre las informaciones sistematizadas y los re-

ceptores, en un proceso que hace posible la participación

efectiva de la comunidad.

En este sentido, en el contexto polémico de la implan-

tación del PROEM se hizo necesario explicitar las intenciones

de la reforma apelando a los formadores de opinión, a los po-

líticos, a los Núcleos Regionales de Educación, a las escuelas,

a los padres y a la comunidad en general.

Así, se apeló a diversos instrumentos de interacción

(reuniones con APMs, divulgación y participación en los me-

dios, entrevistas e informaciones en radios, periódicos y te-

levisión, promociones internas y externas, participación en

actividades comunitarias, entre otros recursos), y se interpe-

ló a la comunidad escolar compuesta por sus elementos in-

ternos (profesores, alumnos, gestores, inspectores escolares,

directores educativos), externos próximos (padres y respon-


63

sables) y externos propiamente dichos (el barrio, la ciudad,

el Estado).

En el caso particular de la implantación e implemen-

tación del PROEM, los vehículos de comunicación más uti-

lizados fueron la radio, los periódicos y la televisión. La ra-

dio aún era el medio con mayor alcance en las diversas re-

giones del Estado, permitiendo abarcar rápidamente un pú-

blico masivo.

En este sentido, es importante recordar que, especial-

mente en el interior del Estado, los locutores son en general

líderes, multiplicadores y formadores de opinión. Además, la

estrategia radial suele consistir en brindar una información

rápida, e inmediatamente después emitir entrevistas. En es-

ta dirección, la coordinación del PROEM participó de innume-

rables notas radiales en las que intentaba explicar el desarro-

llo de su propuesta.

Los periódicos, como representantes de la prensa es-

crita, permitieron la divulgación de materiales más amplios y

detallados, en los ámbitos local, regional y nacional. Cada

mes, la SEED-PR elaboraba periódicos (destinados al direc-

tor, el profesor y el presidente de la APM de los estableci-

mientos) acompañados por un cuestionario, con el objetivo

de crear un espacio de discusión con respecto a las acciones

llevadas a cabo y divulgadas por la SEED-PR, incluyendo por

ende la cuestión del PROEM. De este modo, se llevaba a ca-

bo un trabajo directo (sin intermediarios) con la escuela, el

director y el presidente de la APM, al tiempo que la comuni-

dad escolar podía dirigir sus opiniones y sugerencias direc-

tamente a la SEED-PR.

En el momento en que la propuesta fue implantada, se

divulgó material sobre la transferencia de recursos financie-

64


ros a los establecimientos de enseñanza media. Entonces, in-

vocando la participación de la comunidad escolar en la toma

de decisiones, tuvo lugar un trabajo de concientización de las

escuelas con respecto a las posibilidades y criterios de utili-

zación de esas sumas de dinero (apuntando a definir el uso

de los recursos y la rendición de cuentas).

A partir de 1998 se enfatizó la implementación de la

propuesta, en el marco de un gran debate, sobre todo con el

director de escuela, con respecto a sus objetivos y metodolo-

gía. En ese proceso de operacionalización (de participación

colectiva en pro de la comprensión y el desarrollo del progra-

ma) esta figura funcionó como un elemento clave, moviliza-

dor de toda la comunidad escolar.

En esta primera fase (desde abril de 1998), se transfi-

rieron recursos financieros a las APMs; acompañadas por los

directores de escuela, éstas últimas emprendieron la recupe-

ración de la base física de las escuelas. En el mismo año se

organizaron ferias de informática, para que los estableci-

mientos de enseñanza media adquirieran equipos de compu-

tación. Intentando fortalecer la autonomía de la unidad esco-

lar, desde 1997 (aunque más efectivamente a partir de 1998)

las escuelas de enseñanza media del Estado ya se encontra-

ban en camino de implementar el PROEM.

2.5. La actuación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Principalmente a partir de los años noventa, las políticas pú-

blicas en el ámbito nacional experimentaron la intervención

de organismos internacionales de financiamiento para pla-


65

near, implantar e implementar cambios en los rumbos de la

educación brasileña. Agencias tales como el BID, con cerca de

180 países socios, se afirmaron como financiadoras de múl-

tiples proyectos en los sectores público y privado.

Reconsiderando la trayectoria del BID en la definición

de los principios y los lineamientos educativos, se puede afir-

mar que el Banco agregó a las metas básicamente cuantitati-

vas (que caracterizaban los proyectos económicos), la incor-

poración de objetivos del sector social, apuntando a garanti-

zar la participación de la mayoría de la población en el desa-

rrollo del país. Así, “...el Banco pasó a financiar el sector so-

cial, como vía de alivio y reducción de la pobreza en el Tercer

Mundo” (Fonseca, 1996, p. 169).

En este sentido, la agencia de financiamiento interna-

cional apareció permeada por un discurso de carácter huma-

nitario, orientado en favor de la justicia social de las nacio-

nes consideradas más pobres o “en vías de desarrollo”. En

efecto, “por definición teórica, este ideal se basaba en los

principios de igualdad y eficiencia, presuponiendo que la jus-

ta distribución de los beneficios económicos se alcanzaría por

la actuación eficiente de los sectores públicos” (Fonseca,

1997, p. 48). Se priorizó entonces la formación de la pobla-

ción de bajos ingresos, para que ésta entrase en el mercado

de trabajo.

El BID produjo documentos en los que se divulgaban

principios, lineamientos y prioridades educativas para otor-

gar los beneficios de la concesión de créditos, que obviamen-

te convergían con la política desarrollada en general por el

Banco con los países financiados. Al mismo tiempo, el Ban-

co (junto con la exposición de sus lineamientos políticos), re-

cababa información sobre los diferentes segmentos del sec-

66


tor educativo (su realidad, sus expectativas y sus necesida-

des), información que luego fue utilizada en la fase de las

negociaciones. Desde esta perspectiva, se puede deducir que

las agencias de financiamiento “...son capaces de influir en

el diseño de los proyectos (...). Con respecto a la educación,

por ejemplo, el Banco cuenta con información sistematizada

sobre los factores determinantes del desempeño educativo,

así como también sobre los resultados de las experiencias en

el área de gestión...” (Fonseca, 1997, p. 49).

Al mismo tiempo, el modelo de financiamiento del

Banco se orientó hacia la promoción de políticas que estimu-

lasen el equilibrio económico de los países. Para Fonseca, esa

orientación incluyó “la reducción del papel del Estado a tra-

vés de la disminución de la inversión del sector público, y de

la mayor participación del sector privado; la realización de re-

f o rmas administrativas; la estabilización fiscal y monetaria;

la reducción del crédito interno y de las barreras de merc a d o ”

(1997, p. 55). Mientras tanto, la agencia financiadora re c o-

mendaba que los proyectos y programas que pre t e n d i e s e n

obtener préstamos se abocaran al desempeño de los alumnos,

a la organización de bibliotecas, a la adquisición de materia-

les de instrucción y textos, dejando en segundo plano facto-

res humanos tales como la experiencia y la formación del pro-

f e s o r. Sin embargo, las capacidades verbal y escrita de los

p ro f e s o res fueron reconocidas como factores importantes; por

esta razón, a criterio del Banco estos proyectos “...deberían

privilegiar la distribución de libros y otros elementos de ins-

t rucción, así como el entrenamiento de los pro f e s o res para su

adecuada utilización” (Fonseca, 1997, p. 56).

Con respecto a la capacitación profesional, ya en la dé-

cada del setenta el Banco advertía la importancia de la for-


67

mación de mano de obra calificada, con incidencia en la eco-

nomía, especialmente en los sectores agrícola e industrial. El

desarrollo de la institución escolar evidenció la importancia

de la gestión y del planeamiento educativo, imprescindibles

en las reformas del sistema de enseñanza. Y en la década del

ochenta, las agencias internacionales enfatizaron el desarro-

llo de la gestión y de la autonomía de la escuela como trazos

característicos de la eficacia educativa.

A partir de 1990, el Banco comenzó a definir el plan

político para las décadas siguientes, considerando la opinión

de la “Conferencia Internacional de Educación para Todos”.5

La capacitación profesional intentaba objetivar el estrecha-

miento de los lazos con el mercado económico, y el énfasis

“...se desplazó de la enseñanza técnica de nivel secundario

hacia la alfabetización y la educación general” (Fonseca,

1996, p. 172).

De este modo, desde 1992 el BID intervino en el desa-

rrollo del “Programa Expansión, Mejora e Innovación”, cuan-

do el gobierno del Estado reunía propuestas para mejorar la

enseñanza secundaria. En ese contexto, el BID “no operó só-

lo como un órgano de financiamiento, sino como un agente

de apoyo que brindaba estímulo y orientación técnica” (Lück

et al., 1999, p. 57).

Atendiendo al hecho de que el PROEM era la primera

experiencia del BID en financiamiento dirigido a la enseñan-

68


5 Se trata de la Conferencia de Nueva Delhi, realizada en 1993 y de la queparticiparon 155 países. En ese evento se fijaron metas tales como “...la uni-versalización de oportunidades para niños, jóvenes y adultos (con calidad yequidad); el énfasis en el nivel primario de enseñanza; (...) la importancia dela escolaridad femenina, y de la creciente participación de la mujer en el mer-cado de trabajo” (Fonseca, 1996, p. 171).

za media, los consultores acompañaron la construcción del

proyecto, “participando como miembros del equipo del Esta-

do” (Lück et al., 1999, p. 57). En ese sentido, en esa fase del

proyecto, luego de la aprobación del contrato con la agencia

de financiamiento, un equipo de consultores del Banco inter-

vino cuatro veces en Curitiba, en misiones sucesivas que

buscaban acompañar y orientar la evolución del trabajo.

La primera misión se produjo en diciembre de 1994,

generándose así las negociaciones iniciales y los lineamientos

para elaborar el programa de préstamo. La segunda misión,

en julio de 1995, tuvo como meta establecer las prioridades en

la re f o rma de la enseñanza secundaria, “...acompañar la fase

inicial de elaboración del proyecto, estableciendo sus paráme-

t ros técnicos, e identificando necesidades y prioridades, a par-

tir de los datos sobre la población a la que dicho proyecto se

destinaba, y advirtiendo especialmente dificultades que even-

tualmente pudieran presentarse en su procesamiento” (Lück

et al., 1999, p. 58). La tercera misión, en noviembre de 1995,

buscó rever la situación de planeamiento del programa, y co-

nocer en profundidad el Programa de Educación Básica del

Estado, para establecer una articulación entre éste y el

PROEM. En marzo de 1996, la cuarta misión revisó el pro g r a-

ma hasta entonces formulado, incluyendo componentes y

costos pre l i m i n a res. Se tomó la decisión de separar la educa-

ción general de la educación técnica de orientación pro f e s i o-

nal, elevando ésta al nivel posmedio. Por ende, se decidió que

el 80% de los recursos del programa se destinarían a la edu-

cación general, y el 20% a la educación técnica. La quinta mi-

sión, en mayo de 1996, atendió las negociaciones finales del

p royecto y la obtención de la autorización final para el finan-

ciamiento, que se efectivizó en diciembre de 1997.


69

Cabe destacar que los préstamos internacionales en

general implican la imposición de criterios políticos al sector

financiado, de modo que los primeros suelen convertirse, en

cierta medida, en actores intervinientes en la conducción de

la política local. Aun así es importante observar que esta re-

forma implicó un esfuerzo de transformación cualitativa en el

ámbito educativo, y no una mera limitación o el simple desa-

rrollo de factores que asegurasen la continuidad rutinaria del

mismo proceso escolar. Este es el desafío que afrontó el con-

venio del estado de Paraná con el BID, desde el punto de vis-

ta de la reforma de la enseñanza media.

2 . 6 . La enseñanza media en la nueva Ley de Lineamientos y Bases de la Educación Nacional (Ley n° 9394/96)

La nueva Ley de Lineamientos y Bases de la Educación Na-

cional (aprobada el 20 de diciembre de 1996) no sólo esta-

blecía el camino político para responder a la realidad de la en-

señanza media del país: además, pasaba a objetivar la for-

mación del ciudadano y su preparación para insertarse en el

mercado de trabajo, al subrayar que la educación secundaria

“...integra la etapa del proceso educativo que la Nación con-

sidera fundamental para el ejercicio de la ciudadanía, base

para el acceso a las actividades productivas, e incluso para la

continuidad en los niveles más elevados y complejos de edu-

cación, y para el desarrollo personal” (MEC - Propuesta de

organización curricular de la enseñanza media, citado por

BRASIL - Evaluación 15/98, p. 13).

70


En su Artículo 35, la Ley de Lineamientos y Bases de-

finía del siguiente modo los objetivos de la organización cu-

rricular y la finalidad de la enseñanza media:

“Artículo 35. La enseñanza media, etapa final de la educa-

ción básica, con duración mínima de tres años, tendrá como

finalidad:

I. la consolidación y profundización de los conocimientos

adquiridos en la enseñanza primaria, permitiendo la con-

tinuidad de los estudios;

II. la preparación fundamental para el trabajo y la ciudada-

nía del educando, para que éste continúe aprendiendo, de

modo que sea capaz de adaptarse con flexibilidad a las

nuevas condiciones de trabajo o de perfeccionamiento

posteriores;

III. el perfeccionamiento del educando como persona huma-

na, incluyendo la formación ética y el desarrollo de la au-

tonomía intelectual y del pensamiento crítico;

IV. la comprensión de los fundamentos científico-tecnológi-

cos de los procesos productivos, relacionando la teoría

con la práctica, en la enseñanza de cada disciplina”.

De este Artículo se desprendía una concepción del trabajo co-

mo principio educativo, en la medida en que la acción huma-

na era concebida como teórica y práctica a la vez, pues la ad-

quisición de conocimiento quedaba vinculada a la relación

que establecía el hombre con los grupos sociales y con la na-

turaleza: “...siendo los hombres, en su actividad concreta, el

punto de partida para la construcción del conocimiento, la

ciencia real, la formación de conceptos, el aprendizaje y el de-


71

sarrollo de la personalidad comienzan en la vida real, en la

actividad práctica” (Franco, 1994, p. 107).

En la medida en que la enseñanza media era concebi-

da como la etapa final del proceso educativo general, la Ley

estaba en sintonía con la contemporaneidad, especialmente

con la adquisición de competencias capaces de definir al edu-

cando como “sujeto en situación-ciudadano” (Ministerio de

la Educación y del Deporte, 1996, p. 2).

Así, en el final del ciclo de enseñanza media, las com-

petencias exigidas al educando apuntaban a lograr una edu-

cación comprometida con el mundo del trabajo y con la prác-

tica social, incluyendo (de acuerdo al Inciso III del citado Ar-

tículo 35) la formación ética, la autonomía intelectual y el

pensamiento crítico.

El Artículo 36 de dicha Ley de Lineamientos y Bases

definió las competencias y habilidades que el alumno debía

desarrollar en la enseñanza media:

“Artículo 36. La currícula de la enseñanza media observará

lo dispuesto en la Sección I de este Capítulo y los siguientes

lineamientos:

I. destacará la educación tecnológica básica, la compre n s i ó n

del significado de la ciencia, de las letras y de las artes; el

p roceso histórico de transformación de la sociedad y de la

cultura; la lengua portuguesa como instrumento de comuni-

cación, acceso al conocimiento y ejercicio de la ciudadanía;

II. adoptará metodologías de enseñanza y evaluación que

estimulen la iniciativa de los estudiantes;

III. será incluida una lengua extranjera moderna, como disci-

plina obligatoria, elegida por la comunidad escolar, y una

72


segunda (con carácter optativo), dentro de las disponibi-

lidades de la institución.

Primer párrafo. Los contenidos, las metodologías y las for-

mas de evaluación serán organizados de tal forma que, al fi-

nal de la enseñanza media, el educando demuestre:

I. dominio de los principios científicos y tecnológicos que

presiden la producción moderna;

II. conocimiento de las formas contemporáneas del lenguaje;

III. dominio de los conocimientos de Filosofía y de Sociología

necesarios para el ejercicio de la ciudadanía” (“Ley de Li-

neamientos y Bases de la Educación Nacional”,

20/12/96).

La propuesta de reestructuración curricular sugería la articu-

lación de los contenidos escolares como totalidad significati-

va, guiando así un proyecto pedagógico capaz de objetivar la

formación del alumno y prepararlo para actuar en el contex-

to de la vida real, como sujeto partícipe y productivo. Así, se

reconocía que, de hecho, el mundo del trabajo está ligado a

la escuela de un modo concreto y significativo, pues a la es-

cuela le cabe “la preparación para la actividad independiente

del trabajo” (Franco, 1994, p. 117).

Desde esta perspectiva, la dirección curricular viabili-

zaba la comprensión de elementos capaces de proporcionar

una participación real en el proceso productivo: las relaciones

de trabajo en su articulación con las relaciones sociales más

amplias, el desarrollo de principios científicos y tecnológicos

relativos al proceso de trabajo, y el conocimiento de las for-

mas del lenguaje y la comunicación. De este modo, se reveló


73

la necesidad de que los educadores estudiaran la formación

general del educando y su preparación para el ejercicio de

profesiones técnicas. Estas cuestiones (claves para la prácti-

ca pedagógica) guiaron la reflexión, partiendo de la necesi-

dad de romper con los paradigmas tradicionales, y contribu-

yendo para que se produjese el cambio.

La nueva legislación preveía, en todas las etapas de la

formación en enseñanza media, la continuidad del desarrollo

de la capacidad de aprender y la comprensión de la realidad

social, económica y cultural en toda su amplitud. Incluso, los

Artículos arriba citados apuntaban a la superación de la dua-

lidad experimentada por la enseñanza media (que, al tratar-

se de una educación que se consideraba “básica”, implicaba

tanto la base para la formación de los alumnos, como tam-

bién la preparación de éstos para cualquier tipo de trabajo).

Así era entendida la preparación para el trabajo en el

contexto de la educación media, previéndose la posibilidad

de integrar esta última a programas relacionados con la ac-

tuación profesional, siempre y cuando se asegurara también

la centralidad de la formación general. De este modo, la cu-

rrícula de la enseñanza media pasó a ser proyectada en rela-

ción a “una perspectiva que pueda asegurar la integración,

interrelación, verticalización y profundización de conoci-

mientos y habilidades que, partiendo de las desarrolladas en

la enseñanza primaria, generen las competencias citadas en

el Artículo 36 de la Ley 9394/96” (Ministerio de la Educación

y del Deporte, 1996, p. 13).

Por ende, se consideró que la función principal de la

educación (en este caso, de la educación media) era contribuir

al crecimiento potencial del individuo como ciudadano com-

pleto, y no como mero instrumento de intereses económicos.

74


Así, el acceso al conocimiento y las habilidades previstas por

la Ley debería ser completado con la formación del carácter

del individuo, de su visión cultural, y de su compromiso y re s-

ponsabilidad sociales (pues “éstas son las cuatro necesidades

de aprendizaje de los ciudadanos en el próximo milenio, a las

que debe responder la educación: aprender a conocer, apre n-

der a hacer, aprender a convivir y aprender a ser, (...) y nin-

guna de ellas debe ser subestimada”, según el Informe de la

UNESCO, citado por BRASIL - Evaluación 15/98, p. 17).

Así quedaron establecidos los desafíos para la reforma

educativa de la década siguiente y para la reestructuración de

la enseñanza media, partiendo del reconocimiento de que, en

esta etapa, la integración de las cogniciones con los demás

aspectos de la formación del ciudadano constituía el desafío

que el contexto social le asignaba a la educación.

2.7. ¿Qué es el PROEM?

El “Programa Expansión, Mejora e Innovación en la Ense-

ñanza Media de Paraná” (PROEM) formó parte de la política

educativa que llevó adelante, para la enseñanza media, la Se-

cretaría de Estado de la Educación de Paraná. Previsto para

ser implementado en cinco años, el programa implicó recur-

sos de 222 millones de dólares (de los cuales 100 millones

fueron aportados por el Banco Interamericano de Desarrollo

y 122 millones por el Tesoro del estado), y asumió el com-

promiso de promover la expansión con calidad de la ense-

ñanza media.

Considerando los estudios realizados sobre la re a l i d a d

regional del estado de Paraná, y la aprobación de la nueva Ley


75

de Lineamientos y Bases, el programa se presentó como una

p ropuesta innovadora. Con el objetivo de aumentar la eficien-

cia, la eficacia y la equidad de la enseñanza media, el PROEM

estableció las acciones básicas para su implantación. Entre los

p r i m e ros desafíos a ser enfrentados, se especificaba:

• “redistribuir la oferta de educación general, para asegurar

el acceso a todos los egresados de la enseñanza primaria,

optimizando el uso de los recursos humanos y materiales;

• regionalizar la oferta de enseñanza profesional, para su-

perar la actual fragmentación y dispersión;

• actualizar los contenidos curriculares de la educación ge-

neral y técnica profesionalizante;

• definir lineamientos básicos para la organización pedagó-

gica de los establecimientos de enseñanza;

• recuperar y adecuar la infraestructura física de las escue-

las de enseñanza media, y

• proveer a las escuelas de equipamientos y materiales di-

dácticos que permitan una operacionalización eficaz de la

currícula y que sean acordes a los avances tecnológicos,

poniendo a disposición de todos los alumnos recursos de

informática” (Secretaría de Estado de la Educación de Pa-

raná - Documento Síntesis PROEM, 1996, p. 11).

Entre sus estrategias, esta política apuntaba a superar las

anteriores capacitaciones profesionales en un período de tres

años, a profundizar la formación general y a crear Centros de

Educación Técnica Profesional (de nivel posmedio, y de uno

a dos años de duración, obedeciendo a las exigencias del

mercado de trabajo en el Estado).

76


De este modo, según el PROEM la enseñanza media

“...buscará la profundización y consolidación de los

aprendizajes de la enseñanza primaria, proporcionan-

do una preparación general para el ejercicio de la ciu-

dadanía y el desempeño en el mundo del trabajo, in-

cluyendo el desarrollo de la autonomía intelectual, del

pensamiento crítico y de la formación ética. Se orien-

tará por los principios de la eficiencia, la eficacia y la

equidad. La educación escolar posmedia atenderá las

demandas del desarrollo económico del Estado y del

mercado de trabajo, organizándose según la posibili-

dad de empleo de sus futuros egresados” (Secretaría

de Estado de la Educación de Paraná - Documento Sín-

tesis PROEM, 1996, p. 14).

2.8. La educación profesional en el nivel posmedio

Considerando que la implantación del PROEM intentó termi-

nar con la oferta de matrículas de los cursos técnico-profesio-

nales en los años iniciales, y eliminar gradualmente esa ofer-

ta en el nivel medio, la preocupación giró en torno a la crea-

ción de cursos específicos para la formación técnico-profesio-

nal (que pasaron a denominarse “cursos de nivel posme-

dio”), aumentando el número de los mismos y mejorando su

calidad. Así, el nivel posmedio sería ofrecido después de ter-

minada la educación general, en módulos de una duración de

entre seis meses y dos años.

Incluso, el programa declaraba que, “con los cursos de


77

nivel posmedio, la SEED-PR busca fortalecer la capacitación

profesional, asociando a éstos fuertemente con el mundo del

trabajo” (Lück et al., 1999, p. 52). De este modo, en la me-

dida en que la SEED-PR entendía la capacitación profesional

como base del desarrollo económico, suponía que ésta debía

operar en sintonía con el mundo del trabajo, estructurándo-

se en los niveles primario, secundario y terciario.

En el nivel primario, el PROEM organizó seis centro s

a g ro-técnicos, orientados a la formación de técnicos en agri-

cultura, en forestación, en piscicultura y en pro d u c c i ó n

a g ropecuaria, en función de las cadenas productivas (o

“ a g ro-negocios”) de las regiones del Estado (y gracias a un

estudio realizado junto al Instituto Agronómico de Paraná -

I A PA R - ) .

Partiendo de la significativa expansión de las áreas de

comercio y prestación de servicios (según investigaciones re-

gionales y nacionales, y de la tendencia mundial hacia la glo-

balización), en las escuelas públicas de enseñanza media del

Estado, la SEED-PR amplió y creó nuevos cursos técnicos de

nivel posmedio, como los de técnico en gestión, en informá-

tica, en ventas y en publicidad y propaganda. Atendiendo a

la política de desarrollo industrial del Estado, se instauraron

seis centros industriales que ofrecían cursos de técnico en

electromecánica industrial, en química industrial, en electró-

nica industrial, en confección industrial y en industrializa-

ción de alimentos, privilegiando regiones en las que el nivel

medio estaba en expansión y en las que se carecía de estos

profesionales técnicos.

La creación del nivel posmedio respondía a las exigen-

cias del mercado de trabajo y a su incidencia en el ámbito

educativo. En efecto, “la propuesta del PROEM se basó en un

78


análisis crítico de las tendencias del mundo del trabajo y de

sus respectivas implicancias, partiendo de la necesidad de

que la educación se organizara ajustándose a esas tenden-

cias” (Lück et al., 1999, p. 62). Esto presupone que, tal co-

mo estaba organizada hasta entonces, la enseñanza media

con orientación profesional no se adecuaba a las necesidades

concretas de desempeño profesional, ya que los cursos “en

su gran mayoría se centraban en áreas que demandaban po-

cos equipamientos específicos y recursos tecnológicos”; al

mismo tiempo, los cursos de capacitación profesional relacio-

nados con áreas tecnológicas “exigían que se destinase a

ellos recursos y equipamientos que, colocados en los estable-

cimientos de enseñanza, eran subutilizados, ya que gran

parte de la currícula de esas escuelas incluía también la edu-

cación general” (Lück et al., 1999, p. 63).

De este modo, acompañando la tendencia social, eco-

nómica, política y educativa contemporánea, el PROEM en-

tendía que el alumno requería de una buena formación en

educación general para, recién después, ingresar en un cur-

so de capacitación profesional. En ese sentido, “el PROEM, al

proponer la separación entre la formación general y la forma-

ción en capacitación profesional, pretendió atender a esa de-

manda, ofreciendo primero una formación general a todos

los futuros trabajadores, y luego una formación específica, de

elevada competencia, de acuerdo con las necesidades inme-

diatas del mundo del trabajo” (Lück et al, 1999, p. 64).

Más allá de su articulación con la realidad contempo-

ránea, esta medida ampliaba el sentido de la formación pro-

fesional y del ciudadano, pues la enseñanza media, entendi-

da como la etapa final de la educación general, pasaba a

“...superar tanto el academicismo libresco como la profesio-


79

nalización estrecha, apuntando a ofrecer una educación ge-

neral sólida que, sin ser demasiado genérica, permitiera el

acceso al saber científico-tecnológico y socio-histórico, pre-

parando así a los alumnos para el trabajo y el ejercicio de la

ciudadanía” (Kuenzer, 1998, p. 3).

En ese contexto, el programa de re f o rma de la ense-

ñanza media propuso elevar la formación profesional al ni-

vel posmedio, transformando algunas de las escuelas de

enseñanza secundaria en “Centros de educación técnica

p rofesional”, equipándolas con instalaciones apropiadas, y

asignándoles una propuesta curricular específica, y acord e

a las demandas del mercado de trabajo en cada área del Es-

tado. En efecto, se form u l a ron opciones de capacitación

p rofesional coherentes con las necesidades y vocaciones re-

g i o n a l e s .

2.9. Subprogramas

Para alcanzar sus objetivos, el PROEM incluía tres subpro-

gramas: “Mejora de la calidad de la enseñanza media”, “Mo-

dernización de la capacitación técnica profesional” y “Forta-

lecimiento de la gestión del sistema educativo”.

El primero preveía el desarrollo de una nueva pro-

puesta curr i c u l a r, atendiendo a la capacitación de los pro f e-

s o res y a la optimización de los recursos físicos, materiales

y humanos. El segundo subprograma, “Modernización de la

capacitación técnica profesional”, proponía convertir la for-

mación técnica profesional de los alumnos del nivel medio,

elevándola al nivel posmedio, con la transformación de on-

ce establecimientos de enseñanza media ya existentes, en

80


“ C e n t ros de educación técnica profesional” (CETEP’s), para

responder así a las demandas del mercado de trabajo y de

d e s a rrollo económico del Estado. La instalación de doce

“ C e n t ros de capacitación técnica” destinados a los niveles

primario, secundario y terciario, y los seis “Centros educati-

vos para pro f e s o res” podían atender hasta 13.000 alumnos,

o f reciendo una capacitación técnica profesional re a l m e n t e

capaz de formar ciudadanos y profesionales competentes

para la convivencia social y la atención de las necesidades

del mercado laboral.

El subprograma “Fortalecimiento de la gestión del sis-

tema educativo” buscaba mejorar los procesos de gestión del

sistema en el estado de Paraná, en los niveles central, regio-

nal y escolar, apuntando a modernizar el proceso de toma de

decisiones. Este subprograma preveía, entre otras acciones,

la viabilización de la autonomía (administrativa, financiera y

pedagógica) de las escuelas, a fin de construir un sistema

educativo en el que las decisiones fuesen cada vez más des-

centralizadas y compartidas.

2.10.La coordinación del PROEM y los equipos de desarrollo

El desarrollo del PROEM, a cargo de la Secretaría de Estado

de la Educación, fue coordinado por la Superintendencia de

Educación, a través del Departamento de Enseñanza Media

(DESG).* Un equipo interdisciplinario, compuesto por dife-


81

* “Departamento de Ensino de Segundo Grau” en el original en portugués.Hemos optado por ajustar mejor la traducción al español, aunque se pierda la

rentes miembros de la SEED-PR, se encargó de la implemen-

tación de los diversos componentes del programa.

Incluso, para su coordinación, el PROEM poseía un

equipo específico encargado de garantizar la eficiencia y la

eficacia de las actividades de planeamiento, implantación,

monitoreo y evaluación de las intervenciones previstas, en

sintonía con las normas del BID. Este equipo tenía competen-

cia para:

“...coordinar, acompañar y controlar la implementa-

ción del Programa, asegurando la actuación integrada

de la SEED como órgano ejecutor, del Instituto Educa-

tivo de Paraná (FUNDEPAR) como co-ejecutor, y de las

demás instituciones directa o indirectamente implica-

das; acompañar, supervisar y evaluar la ejecución físi-

ca y financiera de los subprogramas y proyectos que

integran el PROEM; aprobar los cronogramas físico-fi-

nancieros correspondientes, apuntando a la liberación

de los recursos previstos; orientar y acompañar el pro-

ceso de prestación de cuentas de los recursos recibi-

dos; elaborar y acompañar los pedidos de liberación de

recursos junto al BID, en la etapa de ejecución; elabo-

rar informes periódicos y finales de ejecución y eva-

luación del programa; acompañar los procesos de eva-

luación y las auditorías del programa” (Secretaría de

Estado de la Educación de Paraná - Disposición Insti-

tucional para el Gerenciamiento y la Ejecución, 1997,

p. 7).

82


correlación con la sigla, que mantenemos tal como es utilizada en el contex-to pedagógico brasileño. [N. de la T.]

El Instituto de Desarrollo Educativo de Paraná (FUN-

DEPAR) actuó junto con la Secretaría de Estado de la Educa-

ción, y fue el responsable de la ejecución, fiscalización y

mantenimiento de las obras civiles previstas en el programa.

La trayectoria hasta aquí descripta da cuenta del es-

f u e rzo del Estado, y de su legitimidad, en la elaboración de

la re f o rma de la enseñanza media. Dado que dicha re f o rm a

tenía como objetivo modificar la práctica escolar, resulta im-

p rescindible considerar también la reacción de los actore s

f rente a esta propuesta de cambio, articulando la intención

de re f o rma de parte del Estado, con la práctica empírica de

la gestión. Por ello, esta cuestión será el objeto de análisis

del próximo capítulo.


83

3. LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROEM EN LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN ESCOLAR

Este capítulo se centra en describir la reacción de los actores

que intervinieron en la práctica de enseñanza media (en el

estado de Paraná), considerando las situaciones críticas vi-

venciadas y los caminos señalados frente a la implementa-

ción de la reforma educativa del PROEM. Partiendo de la idea

de que el rumbo de ese proceso de reforma dependió de la po-

sición, determinación y comprensión de la gestión escolar,6

esta investigación parte de identificar historias, circunstan-

cias de vida, cultura grupal y niveles de comprensión, a par-

tir de la realización y análisis de entrevistas a representantes

del Núcleo Regional de Educación de “Ponta Grossa” (en el

estado de Paraná), así como también directores, coordinado-

res del curso, inspectores escolares, profesores, alumnos y

re p resentantes de la Asociación de Padres y Maestro s

(APM), en ocho escuelas de enseñanza media pertenecientes

a “Ponta Grossa”. De éstas, seis (las escuelas E, I, S, J, C y K)

adhirieron al PROEM desde el comienzo, en 1997; dos de

ellas (las escuelas G y L) adhirieron en 1998.7

Tal como se ya se ha planteado aquí, la elección de la

práctica escolar como objeto de investigación responde a la


85

6 En este contexto, la gestión escolar se entiende como un proceso de tomade decisiones que involucra a todos los actores que la componen: director,inspector, consejero, profesor, alumnos y comunidad.7 Para garantizar la reserva y la legitimidad de las fuentes de información,las escuelas incluidas en la investigación aparecen con un nombre ficticio.

concepción de que todo aquello que, en el campo educativo,

es normalmente determinado por el Estado (las reformas

educativas, las orientaciones curriculares o la descentraliza-

ción de la gestión escolar, como en el caso del PROEM y de

otros programas), sólo se legitiman completamente cuando

se implementa en la práctica de las escuelas: “...todo lo que

es creado debe provenir de la práctica y volver a ella para ser

confirmado y convalidado” (Rezende, 1995, p. 14).

De este modo, esta investigación parte de la experien-

cia práctica de los actores y de su grupo social, para describir

e interpretar, desde ese punto de vista, las conceptualizacio-

nes y razonamientos que ellos formulan sobre el proceso de

implementación del PROEM. En particular, se atiende al mo-

do en que se desarrolla una cierta confrontación entre esas

conceptualizaciones y la gestión escolar, advirtiendo que “só-

lo cuando el analista descubre las razones que hacen que el

testimonio de cierto entrevistado se presente de un modo

particular, puede aprehender qué quiere decir, captando la

significación de su enunciado” (Minayo, 1989, p. 308). En

este análisis se busca registrar el conocimiento de la pro-

puesta de reforma de la enseñanza media; la participación de

la escuela en su elaboración, y la resistencia, reacción y me-

todología de la gestión escolar para lograr la adhesión, im-

plantación e implementación del PROEM. Al mismo tiempo,

se intenta ahondar en la problemática central de este estudio:

cómo reacciona la escuela, la gestión escolar en la práctica,

frente a la implantación de una reforma cuyo origen respon-

de a un poder centralizado (la Secretaría de Estado de la Edu-

cación de Paraná).

Incluso, cabe considerar que la eficacia de cualquier

mejora en la calidad de la educación depende de la posibili-

86


dad de pensar, colectivamente, los fines de la educación en

todas sus variantes. Los directores, inspectores, consejeros,

profesores, alumnos y padres necesitan conocer la realidad

en la que intervienen, para que de ese modo los procesos es-

colares sean construidos de manera transparente y colectiva.

De hecho, es necesario entender la realidad para poder tomar

partido frente a ella y asumiendo decisiones; la gestión esco-

lar debe buscar el conocimiento de esta realidad, “trascen-

diendo las apariencias ideologizadas, y evitando tanto el va-

cío de propuestas ingenuas e irreales, como las formas vela-

das del autoritarismo” (Rezende, 1995, p. 12).

3.1. La práctica cotidiana de la gestión escolar

Abordar la práctica cotidiana de la gestión escolar implica

realizar el esfuerzo de estudiar la escuela por dentro, aten-

diendo a su realidad dinámica y concreta; supone articular la

teoría educativa con la práctica de gestión escolar en su coti-

dianeidad, buscando comprender los procesos internos y so-

ciales más amplios que la determinan, pues “...ningún traba-

jo está separado de la vida, de sus circunstancias” (Penin,

1995, p. 1).

Para Falcão (1989, p. 14), la vida cotidiana de las per-

sonas puede implicar diversos aspectos, como por ejemplo:

“...la vida de los gestos, las relaciones y actividades

rutinarias de todos los días;

un mundo de alienación; un espacio de lo banal, de la

rutina y de la mediocridad;


87

el espacio privado de cada uno, rico en ambivalencias,

tragicidades, sueños e ilusiones;

un mundo de existencia social ficticio/real, abstracto-

/concreto, heterogéneo/homogéneo, fragmentario/je-

rárquico;

la posibilidad ilimitada y siempre renovable del consu-

mismo;

el micromundo social que implica amenazas, y por lo

tanto carece de control y de programación política y

económica; un espacio de resistencia y posibilidad

t r a n s f o rm a d o r a ” .

Cuando se refieren a la práctica escolar, esas observaciones

revelan su importancia en el proceso de implementación de

una política de reforma educativa, en la medida en que ésta

se caracteriza como una práctica de descubrimiento, de bús-

quedas, de intercambios, de resistencias, y de tomas de deci-

sión que garantizan que esa transformación sea efectiva. Al

mismo tiempo se puede afirmar que, a partir del estudio de

la práctica cotidiana, podemos “entender mejor las acciones

de los sujetos que intervienen en la dinámica escolar, com-

prendiendo así la naturaleza de los procesos constitutivos de

la realidad escolar, y apuntando a su transformación” (Penin,

1995, p. 13).

Partiendo de las reflexiones de Henri Lefebve (citado

por F a l c ã o, 1989, p. 20), en la aprehensión de la vida coti-

diana pueden considerarse tres perspectivas. La primera co-

rresponde a la búsqueda de lo real y de la realidad en rela-

ción al dato práctico (emoción, afecto, hábitos) y al dato abs-

tracto (representaciones e imágenes de la vida cotidiana). La

segunda se refiere a la totalidad, en la que sólo el conoci-

88


miento del todo corresponde al conocimiento de lo real. La

tercera perspectiva se refiere a las posibilidades de la vidacotidiana como motor de transformaciones globales. Esta úl-

tima resulta particularmente interesante en este estudio, en

la medida en que aquí se concibe la práctica escolar como un

espacio importante de transformación en los rumbos del pro-

ceso educativo.

En el marco de esta perspectiva general, esta investi-

gación busca reconstruir cuáles fueron las reacciones de la

escuela pública, en la práctica, frente a la implementación del

PROEM, y las estrategias utilizadas por su gestión. A la vez,

parte de considerar esta práctica cotidiana como el blanco al

que apuntaba esta reforma implementada por el Estado.

3.2.El ajuste de la propuesta de reforma en la gestión escolar

Como prioridad, la re f o rma del PROEM necesitaba darse a

conocer en la práctica escolar, pues de ello dependía su efec-

tivización cualitativa. Del mismo modo, el Estado debía “co-

nocer con precisión la naturaleza de las prácticas, y de los

p rocesos desarrollados en la práctica cotidiana [de la escue-

la]” (Penin, 1995, p. 17) para que, a partir de allí, se toma-

sen las decisiones necesarias para alcanzar los objetivos de

la re f o rm a .

El Núcleo Regional de Educación, como unidad inter-

mediaria en ese proceso, mediadora entre la escuela y el Es-

tado, reconocía la necesidad de modificar la práctica de la en-

señanza media en el Estado. Según el Jefe de dicho Núcleo,

“...la idea surgió porque, tal como estaba organizada la en-


89

señanza media, ya no respondía a las necesidades de los es-

tudiantes y a las oportunidades de empleo, de desempeño

profesional” (PROT. 2, 1998, p. 1). En el mismo ámbito del

Núcleo Regional de Educación, también la coordinadora de

enseñanza media reconocía la necesidad evidente de un cam-

bio. Así, afirmaba que la propuesta:

“ . . . s u rgió a mediados de 1996, aunque anteriorm e n t e

ya se habían producido discusiones en torno al hecho

de que la enseñanza media ya no atendía a las necesi-

dades de la sociedad y de inserción en el mercado de

trabajo, pues los alumnos salían del nivel medio, y aun-

que la mayoría hacía cursos de capacitación pro f e s i o n a l

(como auxiliares o técnicos), terminaban trabajando en

otras áreas que no eran la de su formación, e incluso in-

g resaban en el nivel superior, realizando otros cursos

que no tenían nada que ver con aquello que habían es-

tudiado en el nivel medio” (PROT. 3, 1998, p. 1).

Este discurso no sólo demuestra la conciencia de la necesi-

dad de cambio, por parte de un actor que media entre el Es-

tado y la escuela: también prueba el reconocimiento (conver-

gente con el Estado) respecto de la importancia de atender a

las necesidades del mercado de trabajo. Sin embargo, tam-

bién demuestra cierto sentimiento de pérdida, cuando se re-

fiere a la capacitación en magisterio, recordando que “noso-

tros fuimos formados en un curso clásico, más antiguo, y

muchos pensamos: ‘¡qué pena que se esté terminando el ma-

gisterio; ahora ya no va a haber más maestro de primer a

cuarto grado!’” (PROT. 3, 1998, p. 7). El mismo sentimiento

era manifestado por la directora de la escuela S:

90


“...se realizó una reunión con los dire c t o res y se plan-

teó la propuesta del PROEM, según la cual desde el año

pasado [1997] no deberían abrirse vacantes para cur-

sos de capacitación profesional; esto generó un gran

susto, ya que nuestro curso de magisterio es muy bue-

no; aunque tenemos una gran cantidad de alumnas es

un curso de buena calidad. Entonces, el año pasado,

cuando él [el Núcleo Regional de Educación] nos plan-

teó que no habría más curso de magisterio, nos queda-

mos muy preocupados...” (PROT. 18, 1998, p. 1).

Aun así, la misma directora de la escuela S valora el cambio

en la enseñanza media:

“Sabemos que la enseñanza media es mala, incluso

creo que toda la enseñanza precisa que nos sentemos

a rever muchas cosas, porque cuando un alumno llega

con errores ortográficos al tercer año de la educación

general (terminando prácticamente un largo proceso

en la escuela), o cuando no puede exponer una res-

puesta, cuando se le pide su opinión y no puede expo-

nerla, algo tiene que ser revisto y modificado. El alum-

no no puede llegar a tercer año de la educación media

sin tener una opinión propia, o sin saber interpretar un

texto” (PROT. 18, 1998, p. 3).

Al concluir, afirmaba que “va a ser muy difícil, y la base de

la modificación es el trabajo con los profesores. Creo que te-

nemos que ser conscientes, sincerarnos y ver qué necesita

ser modificado pues, tal como está, no funciona bien” (PROT.

18, 1998, p. 4).


91

Desde estas perspectivas, es posible entender la prác-

tica escolar como una obra construida y transformada por la

intervención de los actores que componen la gestión escolar,

pues “es en la vida cotidiana, y a partir de ella, donde se rea-

lizan las verdaderas creaciones, aquellas que producen los

h o m b res en el curso de su humanización: las obras”

(Lefebve, citado por Penin, 1995, p. 17).

En cuanto al conocimiento de la propuesta del PROEM

y a la participación de la escuela en su elaboración, en gene-

ral se demostraba desconocimiento en relación con las inten-

ciones y los objetivos básicos del PROEM. Una situación que

se observa en todas las escuelas investigadas es que el direc-

tor de escuela recibía informaciones fragmentadas y contra-

dictorias. Así, coordinadores de curso y profesores resistie-

ron el cambio porque no conocían su contenido. Los alumnos

desconocían los cambios en la continuidad de su propia es-

colaridad, y (con excepción de un único caso), la Asociación

de Padres y Maestros, amén de desconocer los fundamentos

de la propuesta, creía que debía co-participar de su imple-

mentación firmando cheques junto al director de la escuela,

o cumpliendo con las determinaciones del manual de descen-

tralización financiera.

En realidad, se trataba de una “cadena” en la que (em-

pezando por el director) cada actor de la gestión escolar re-

transmitía la información tal como la había recibido, contri-

buyendo así, en la práctica, a la construcción de una cultura

del alejamiento y la desinformación. Esto significa que “...en

la vida cotidiana, el individuo se reproduce directamente a sí

mismo como individuo, y reproduce indirectamente el com-

plejo social” (F a l c ã o, 1989, p. 25).

En las declaraciones de los actores escolares, la falta de

92


tiempo se detecta como uno de los problemas claves que im-

pedía conocer la propuesta. Tal como declara la directora au-

xiliar de la escuela G, “...a lo largo del tiempo, no tuvimos mu-

cha información; primero, porque no teníamos mucho tiempo

para buscarla (trabajando cuarenta horas es bastante difícil

p rofundizar). Ahora tenemos el cambio en puerta y debemos

realizarlo, de una u otra forma” (PROT. 17, 1998, p. 3).

En general, en las entrevistas realizadas el profesor re-

conoce que por entonces desconocía la propuesta de reforma,

y afirma que quien conocía todos los detalles de las transfor-

maciones era el director de escuela, quien verdaderamente

“estaba adentro”. Así, por ejemplo, según el profesor de la

escuela I, “prácticamente el director era quien nos exponía

algo, pero nosotros no conocíamos el tema a fondo. Quien

sabía era la dirección del momento y el personal de la coor-

dinación pedagógica” (PROT. 6, 1998, p. 1). Una afirmación

semejante realizaba el profesor de la escuela E: “Lo que yo sé

es lo que leí y se dijo en algunas reuniones que pasaron me-

dio por encima; tampoco podemos culpar a ellos [la dirección

y la supervisión], porque también ellos la recibieron así, y

por eso no podemos exigir que ellos nos informen en detalle”

(PROT. 14, 1998, p. 4).

Parece evidente que el profesor desconocía, un poco

más que el director, los objetivos de la reforma, pues la falta

de tiempo para leer y el hecho de no recibir información de

parte de la dirección de la escuela, le impidieron interiorizar-

se y adoptar una postura meditada frente a la misma. Inclu-

so, la coordinadora del curso de la escuela G afirmaba que

“todo se hace rápidamente, quieren modificar la currícula y

otras tantas cosas, y yo creo que el tiempo no alcanza”

(PROT. 16, 1998, p. 2).


93

También el alumno, principal destinatario de esa pro-

puesta, demostraba desconocerla. Según un alumno de la es-

cuela I, “yo creo que, en general, los alumnos no están al

tanto de la propuesta del PROEM. Creo que se dieron pocos

datos sobre el tema. Estamos muy desinformados sobre es-

to” (PROT. 8, 1998, p. 2). Una alumna de la escuela G relata

que “...la dirección de la escuela vino a hablarnos del

PROEM, sólo que no lo explicó bien, no dijo todos los objeti-

vos; por eso, conocemos la propuesta medio por arriba, por-

que el proyecto completo no lo expusieron” (PROT. 10, 1998,

p. 1).

Sin embargo, paralelamente, un alumno de la escuela

S reconocía la necesidad de cambio:

“Necesitamos un curso que enseñe a hablar; si fuera a

estudiar hotelería, por ejemplo, tenemos que aprender

a hablar, a vestirnos, a ir bien arreglados, y el joven no

sabe nada de eso, no sabe qué necesitará allá afuera.

Los jóvenes no saben ni buscan un servicio; imagine

entonces las chances de encontrar alguno. Creo que es

una cuestión de educación, de cómo actuar en una em-

presa. Todo trabajo tiene valor, pero tiene que estar

bien hecho” (PROT. 11, 1998, p. 3).

Sin conocer formalmente la reforma, este testimonio conver-

gía con uno de sus objetivos, en la medida en que entendía

la necesidad de una buena formación escolar adecuada para

el mercado de trabajo.

En este sentido, los profesores y la Asociación de Pa-

dres y Maestros (APM) revelaban un conocimiento superfi-

cial de la propuesta. Según el vicepresidente de la APM de la

94


escuela S, “el director fue quien llegó y contó qué ocurriría.

Que yo sepa, se trata de que la escuela ahora va a tener una

enseñanza media única. Sale el curso de formación profesio-

nal y entra el posmedio” (PROT. 19, 1998, p. 1). El presiden-

te de la APM de la escuela I demuestra haber tenido un co-

nocimiento más ajustado sobre los objetivos del PROEM. Pa-

ra él,

“...el PROEM no es un programa obras, sino un linea-

miento para la enseñanza media. Nosotros teníamos

aquí dos o tres cursos de formación profesional que pa-

san a ese nivel posmedio, o sea que ya no es todo el ni-

vel medio de formación profesional. Desde el año pasa-

do es una enseñanza única, y después está la form a-

ción profesional en el posmedio” (PROT. 7, 1998, p. 2).

Así, la adhesión a la reforma de enseñanza media se produ-

jo en 1997, en un contexto en que la escuela demostraba sa-

ber poco acerca de los rumbos y cambios que sucederían en

su práctica. En general, el director revelaba cierta inseguri-

dad, pues de un lado, ante la promesa de recursos financie-

ros para reformas en el edificio y la adquisición de materia-

les, consideraba extremadamente importante adherir al

PROEM; pero, al mismo tiempo, sabía muy poco sobre las

transformaciones curriculares, pedagógicas, de gestión, o in-

cluso sobre la situación funcional de los profesores (ya que

circulaban versiones de que, con la reforma, se prescindiría

de los profesores de capacitación profesional). Así, según la

directora de la escuela J,

“...a partir de 1997 [luego de firmar el término de ad-


95

hesión al PROEM], comenzamos a entender, después

de tener más estudio y más conversación, más pre-

guntas y respuestas. Así, se hizo un trabajo lento (...),

porque todo el mundo estaba muy a oscuras, sin una

respuesta sobre cómo se iría a procesar (PROT. 21,

1999, p. 1).

Por ende, se hacía evidente la preocupación del gestor esco-

lar por conocer la propuesta, sus objetivos y su metodología.

Sólo después de iniciadas las reuniones, grupos de estudio y

encuentros (como los realizados en “Faxinal do Céu”8 o en el

Núcleo Regional de Educación), la escuela terminó enterán-

dose de los cambios inminentes.

Al respecto, la directora de la escuela J comentaba que

“luego de encuentros en Faxinal do Céu y en el Núcleo Re-

gional de Educación, tuvimos varias instancias en la escuela

para empezar a estudiar cómo era esa política de implanta-

ción del PROEM, y qué debería modificarse” (PROT. 21,

1999, p. 2).

El éxito en la implementación de reformas educativas

deriva, en general, del conocimiento de la comunidad educa-

tiva sobre las medidas propuestas, y de la capacidad de com-

promiso de los demás actores de la práctica escolar para pro-

mover los cambios.

En el caso aquí considerado, la gestión adquirió, en la

práctica, nuevas funciones y responsabilidades, tendiendo a

adecuar la unidad escolar a la propuesta de re f o rma. Entre las

estrategias instauradas por la dirección de la escuela (que re-

96


8 Centro de Formación de Profesores de Paraná - Universidad del Profesor, si-tuado en la localidad de “Faxinal do Céu”.

velan la preocupación por conocer la propuesta), se encuentra

la organización de reuniones para el estudio de la misma en

la propia escuela, o la discusión con los pro f e s o res a partir de

algunos documentos oficiales. Así, por ejemplo, la dire c t o r a

de la escuela J afirma que “...fuimos avanzando, lentamente,

con los pies bien en la tierra, esperando un poco para ver, sin

mucha expectativa. Fuimos despacio, leyendo los documen-

tos, tomando partido, recogiendo información y re a l i z a n d o

reuniones con los pro f e s o res” (PROT. 21, 1999, p. 2).

La re f o rmulación de la propuesta curricular por parte de

la propia escuela le permitió al gestor involucrar más a los pro-

f e s o res en el proceso de implantación. Así lo manifiesta el di-

rector de la escuela K, advirtiendo que “la postura de nuestro s

p ro f e s o res fue óptima porque ellos mismos se fueron pre p a-

rando; juntos fuimos haciendo reuniones y elaborando nues-

tra propuesta. De modo que ésta resultó coherente, realista, ló-

gica y acorde a nuestra escuela” (PROT. 23, 1999, p. 3).

Esta preocupación de los profesores por conocer la

propuesta fue constante, especialmente si se observa el mo-

do en que la reforma impactó en la comprensión y el compro-

miso de éstos con la política de la reforma. Se ofrecieron in-

numerables alternativas de apoyo y valorización del trabajo

docente, atendiendo al hecho de que “en la relación entre el

nivel de las macropolíticas y el universo de las micropolíticas

se concretan las intenciones de reforma educativa, en la prác-

tica escolar” (COSTA, 1997, p. 64).

En su intención de comprender e involucrar a su gru p o

en la re f o rma, la gestión escolar buscó demostrar las dicoto-

mías presentes en la anterior formación de la enseñanza me-

dia. Así, por ejemplo, la inspectora de la escuela J afirmaba:


97

“Creo que la reforma es excelente, y ya estamos perci-

biendo cambios aquí, porque de una vez por todas de-

bía terminar esa visión de que la escuela preparaba o

para el trabajo o para el ingreso en la Universidad. Pa-

dres, alumnos, profesores y directores piensan (o pen-

saban) en tener una escuela para formar para el traba-

jo, y otra para el posterior ingreso en la Universidad.

Tenemos que entender que la escuela debe preparar al

alumno para todo” (PROT. 22, 1999, p. 1).

La posición del gestor escolar, con respecto a la orientación

de la política de reforma educativa, resultaba imprescindible

pues, en gran medida, la puesta en práctica de las transfor-

maciones dependía de su comprensión, ya que el gestor era

quien debía iniciar la implementación en la práctica. Tal co-

mo declaraba un profesor de la escuela S, “el director necesi-

ta traernos información, aunque no sólo él. Creo que está in-

teresado: organiza reuniones, divulga los cambios; todo fun-

ciona bien (...). Todos estamos siendo ‘contaminados’ [por el

clima de cambio], como por ósmosis” (PROT. 20, 1999, p. 4).

El periódico, utilizado como instrumento clave en esa

comunicación social, se hizo presente en el discurso de algu-

nos actores de la práctica escolar (pues, en una propuesta de

gestión compartida, era esencial que los actores conocieran el

proyecto de reforma y estuvieran previamente informados

para decidir qué hacer). Así se manifestaba el Jefe del Núcleo

Regional de Educación: “Esos instrumentos [los periódicos]

son importantísimos, al llevar información a los profesores

(que muchas veces reciben los periódicos en sus casas), y

hasta ellos mismos pueden participar [del debate] enviando

preguntas para que sean respondidas, o cuestionamientos.

98


Se trata de una oportunidad única de participación” (PROT.

2, 1998, p. 2). Sin embargo, el director de la escuela G perci-

bía más bien un desajuste de información que muchas veces

dificultaba el desarrollo del programa. Para él “no existe una

información única, sino varias, y también suposiciones. Re-

cibimos algunas cosas a través del Núcleo, otras a través de

la Secretaría, y el desajuste genera mucho desconcierto. El

propio Núcleo a veces desconoce la veracidad de las informa-

ciones, y en ciertos casos son los últimos en enterarse, a tra-

vés de periódicos o noticieros. No hay sincronía en el proce-

so de información” (PROT. 12, 1998, p. 3).

La directora auxiliar de la escuela G valora la impor-

tancia del periódico, de las entrevistas de radio y de las reu-

niones en Faxinal do Céu, por contribuir a la formación polí-

tica de los actores escolares. Sin embargo, también recuerda

que la APP - Sindicato enviaba información a los profesores,

pero que, en general, las posiciones formuladas allí eran an-

tagónicas. Así, con respecto al PROEM opina que

“...el 30 de agosto [las noticias de la APP - Sindicato]

van a develar toda la realidad sobre lo que está reali-

zando el Gobierno, porque es de izquierda, mientras

que el otro, el Gobierno, está vendiendo su imagen,

pero no por eso voy a dejar de leer.... Creo que no hay

un término medio, son ideales diferentes, pero a la vez

no consiguen avanzar porque el profesor no se com-

promete políticamente, se limita a leer el periódico.

Con respecto a la radio, trabajando cuarenta horas es

bastante complicado seguir sus informaciones” (PROT.

14, 1998, p. 7).


99

3 . 3 . La participación de la gestión escolaren la orientación de la re f o rm a

Tal como fue expuesto anteriormente, cualquier intención de

reforma educativa por el Estado depende de una relación dia-

lógica con las bases (es decir, con el colectivo escolar). En de-

finitiva, se trata de una negociación, de “un proceso de toma

de decisiones democrático desde ‘abajo hacia arr i b a ’ ”

(F a l c ã o, 1989, p. 33). Desde esta perspectiva, se entiende

porqué la base, representada por la unidad escolar, tuvo un

papel central en la reflexión y la participación para la imple-

mentación de la reforma educativa del PROEM.

La participación de las escuelas, en las discusiones so-

bre las razones de la reforma se dio a través de cursos de ca-

pacitación o reuniones en la propia escuela, y se profundizó

a partir de la formación de un grupo de profesores con algu-

nos representantes de las escuelas, en el Núcleo Regional de

Educación. Así, la Jefa del Núcleo Regional de Educación

afirma que “inicialmente supimos de la propuesta a través de

reuniones de los jefes del Núcleo con la Secretaría de Estado

de la Educación, y a través de documentos informativos. A

partir de allí se organizaron reuniones con representantes de

las escuelas y de la comunidad, para oír y discutir sugeren-

cias sobre la propuesta” (PROT. 2, 1998, p. 1). La coordina-

dora de enseñanza media cuenta que “no hubo una partici-

pación efectiva de todos los profesores, porque al principio

no se sabía hasta qué punto sería aprobada la Ley de Linea-

mientos y Bases. En 1996 se trataba más bien de una discu-

sión interna; a la Secretaría, y aun al Núcleo, llegó poca in-

formación a inicios de 1996” (PROT. 3, 1998, p. 4).

Sin embargo, desde la perspectiva del director de la es-

100


cuela I, la participación “fue muy baja, la propuesta ya esta-

ba casi lista; no intervenimos mucho en ella” (PROT. 5, 1998,

p. 1). El director de la escuela E confirma esta opinión:

“Cuando lo supimos, ya había un plan de la Secre t a r í a

de Educación. Así, no hubo una participación impor-

tante de parte de la dirección de la escuela (...). Lo que

todavía faltaba era discutir un poco más antes de ha-

cer; dio la impresión de que bajaba del Gobierno hacia

la escuela. Entonces surgió la necesidad de una part i c i-

pación realmente mayor, principalmente desde la dire c-

ción y del equipo pedagógico. Hasta hoy hay pro f e s o-

res que no saben cómo funcionará, qué es exactamen-

te. Y hasta yo mismo tengo dudas respecto de cómo va

a funcionar realmente” (PROT. 12, 1998, pp. 1-3).

Un profesor de la escuela I afirma que, independientemente

de la adhesión o no de la escuela al PROEM, “no hubo dis-

cusión; siempre la propuesta llega ya terminada, ¿no...?, co-

mo caso resuelto; nosotros apenas podemos coincidir o no,

ponernos de un lado o del otro” (PROT. 5, 1998, p. 1).

Un profesor de la escuela E coincide con esta perspecti-

va, y advierte las ventajas de implementar el camino inverso:

“Cuando ellos [el Estado] hacen un cambio, antes de-

berían ser consultados los pro f e s o res. Debería ser así:

p r i m e ro deberían reunirse los pro f e s o res, y form a r

equipos para que éstos después elaboren proyectos. Pe-

ro lo que sucede en cambio es lo siguiente: la pro p u e s-

ta ya viene de arriba terminada; el rumbo ya está equi-

vocado desde el principio. Debería comenzarse desde


101

abajo, para que luego ellos, desde arriba, pudieran re u-

nirse y montar la propuesta. Eso no es lo que sucede

realmente; la propuesta llega ya terminada, y a veces

no condice con nuestra realidad en la clase. Porque lo

más importante es el profesor que está en la clase con-

viviendo con la realidad” (PROT. 14, 1998, p. 1).

Mientras los alumnos parecen no haber participado activa-

mente en esta etapa, en cambio, la Asociación de Padres y

Maestros intervenía en cierta medida en el ámbito de la prác-

tica cotidiana, por ejemplo cuando la presidenta de la APM de

la escuela E manifestaba “...que la participación de la APM

en el PROEM es muy buena; podemos ayudar más y estar

más cerca de la vida de la escuela. En cuanto a las mejoras,

todo se hace con eficacia; en el manual viene claramente es-

tablecido qué debe hacerse, vienen sugerencias que ayudan

a la hora de decidir qué hacer” (PROT. 13, 1998, p. 1).

En realidad la participación ganó significado a partir

del propio movimiento que envolvió a la escuela y que ella

misma fue desarrollando. En ese sentido, la visión de la ges-

tión escolar ejerció una fuerte influencia sobre el desarrollo

de los cambios en la práctica, y sobre la comprensión de sus

estrategias. No obstante, poniendo nuevamente en cuestión

la participación, el coordinador de enseñanza media de la es-

cuela C afirmaba que “no hay modo de participar; porque es

una cosa que viene lista desde arriba hacia abajo, no hay

mucho para hacer excepto cambiar y punto. Tenemos que

adaptarnos a la ley que propone el cambio” (PROT. 25, 1999,

p. 3). Este testimonio demuestra tanto el conformismo con la

situación vivida, como la negación de que, con la propuesta,

pudieran obtenerse mejoras. En general, esta visión era com-

102


partida por los profesores, especialmente cuando provenía de

un liderazgo fuerte y de oposición a las propuestas del go-

bierno (como en el caso de esta última declaración).

En cambio, la inspectora de la escuela K afirma que la

participación de los profesores, en relación a los cambios en

la currícula, fue una estrategia fundamental utilizada por la

gestión escolar para implantar el PROEM. La inspectora afir-

ma que “...con respecto a la nueva currícula, tuvimos tiempo

para discutirla con los profesores, antes de elaborar la pro-

puesta y de reorganizar la enseñanza media. Hubo discu-

sión, e incluso, en algunas áreas, hubo una discusión apar-

te” (PROT. 24, 1999, p. 1).

Otra estrategia de gestión, en este contexto de enfre n t a-

miento y negociación de la re f o rma, fue introducir a la comu-

nidad en el debate sobre los cambios de la práctica escolar. El

p residente de la Asociación de Padres y Maestros de la escue-

la I afirmaba que “hoy la Asociación de Padres y Maestros par-

ticipa mucho más. Yo, en mi primer año como presidente, sólo

trabajaba con el tesore ro, y este año [1998] ya no es así: si

ahora usted organiza una reunión de la APM, tendrá el 80%

del grupo en la reunión” (PROT. 7, 1998, p. 3). Esta estrategia

(de fomentar la participación de la comunidad externa en la

práctica escolar) condujo a un mayor compromiso de ésta pa-

ra con el desarrollo de la escuela, e incluso implicó una cola-

boración en el proceso de gestión compartida. Apoyando esta

concepción, un miembro de la Asociación de Padres y Maes-

t ros de la escuela E manifestaba que “ahora tenemos más par-

ticipación; en mi época no existía eso. Mis padres nunca iban

al colegio, ni para firmar el boletín. El PROEM, aquí en la es-

cuela, con el dire c t o r, es un ejemplo de que la comunidad pue-

de participar cada vez más” (PROT. 13, 1998, p. 2).


103

De este modo, parece evidente que, cuando hubo par-

ticipación, y cuando la gestión consiguió establecer un espa-

cio y un clima para que todos los actores discutieran y deci-

dieran respecto de los procedimientos a adoptar, también sur-

gió el compromiso y la responsabilidad para la implementa-

ción del cambio: la voluntad colectiva, organizada, exigió y

o f reció su responsabilidad para ejecutar ese proceso de trans-

f o rmación. Así fue estableciéndose la identidad de la práctica

escolar cotidiana, en la medida en que “la especificación de

un determinado perfil expresa una forma de lectura sobre la

institución, en sus relaciones internas y externas, determ i n a

prioridades y redefine políticas” (Costa, 1997, p. 67).

A la vez, se hizo evidente que la política del PROEM

adoptada por el Estado también apuntaba a la práctica esco-

lar como “blanco” de la reforma, intentando construir un

programa de cambios en este sentido. Esto demuestra la

fuerza y el poder de la práctica cotidiana que, como espacio

para implementar un programa del Estado, establece el crite-

rio para materializar las transformaciones previstas.

Resta saber, frente al caso específico del PROEM, “de

qué modo la práctica escolar estableció sus criterios de cam-

bio, y cuáles fueron esos criterios” (Penin, 1995, p. 21).

3.4. Reacción, resistencias y metodología de la gestión escolar en la implementación del PROEM

Por una parte, el análisis de la práctica escolar debe tener en

cuenta sus características intrínsecas de heterogeneidad y di-

104


namismo. Así, los procesos que se desarrollan en el contex-

to escolar no obedecen a una linealidad que haga posible pre-

ver la ejecución del ordenamiento proveniente del Estado, a

través de etapas precisas previamente determinadas.

A la vez, es importante re c o rdar que, para operaciona-

lizar la re f o rma educativa de la escuela, la práctica es el ele-

mento principal de todos los que componen la gestión. De

hecho, “para que las decisiones se hagan efectivas, es nece-

sario que éstas surjan de la práctica cotidiana; por ende, es

i m p rescindible conocer esa práctica, identificando sus carac-

terísticas y formas de expresión” (Rezende, 1995, p. 15).

De este modo, considerando los diversos aspectos que

componen la práctica escolar, y su capacidad de construcción

y transformación de la realidad, vale la pena reflexionar so-

bre sus reacciones frente a la implementación de la reforma

de la enseñanza media.

Para la Jefatura del Núcleo Regional de Educación,

prácticamente no hubo resistencias, pues “el proyecto es cla-

ro e incluso está subsidiado por la Ley de Lineamientos y Ba-

ses de la Educación Nacional” (PROT. 2, 1998, p. 2). En ese

sentido, con respecto a la adhesión al PROEM de parte de las

escuelas, dicha Jefatura afirmaba que “todas perciben la im-

portancia de la propuesta, sus características de descentrali-

zación financiera en esta primera etapa, y ahora quieren par-

ticipar” (PROT. 2, 1998, p. 2).

En efecto, el hecho de que el programa previese la li-

beración de recursos financieros para reformas físicas y ma-

teriales permite explicar la adhesión inmediata de algunas

escuelas. Así, según el testimonio de la coordinadora de en-

señanza media del Núcleo Regional de Educación,


105

“...este programa estaba ligado también a la cuestión

del mejoramiento de los recursos físicos y materiales

de las escuelas; así, las escuelas que formarían parte

del proyecto automáticamente recibirían dinero para

invertir en reformas (...). Pero como la escuela fue li-

bre de aceptar o no el programa, quien aceptaba reci-

bía un recurso financiero significativo, y quien no,

apenas recibía, de la Secretaría de Educación, la canti-

dad ‘normal’ de dinero, que era lógicamente muy infe-

rior a la inversión destinada al programa” (PROT. 3,

1998, p. 5).

Según esta coordinadora, en general había resistencias, por

parte de los directores de escuela, en función del desconoci-

miento de la propuesta, del descrédito en cuanto a su conti-

nuidad, o incluso a causa del “miedo” al cambio y al aumen-

to de responsabilidad que éste traería aparejado. De acuerdo

a las declaraciones de la misma coordinadora de enseñanza

media,

“La mayor resistencia que sufrimos provenía de que,

cuando se adhería al programa, debían ser suspendi-

das las nuevas inscripciones a los cursos de capacita-

ción profesional. Eso fue un impacto fuerte, pues los

directores temían las repercusiones de esa medida en

la comunidad, cuál sería la presión social sobre estas

escuelas. Aunque fuimos a la radio para divulgar la

propuesta, nos preguntábamos si tendría éxito o no, si

no volvería a cambiarse todo en dos o tres años”

(PROT. 3, 1998, p. 7).

106


A partir de este tipo de testimonios, se hace evidente que el

principal motivo por el cual las escuelas adhirieron al progra-

ma fue, básicamente, el interés por obtener el recurso finan-

ciero. Citando nuevamente la declaración de la coordinadora

de la enseñanza media, “...hubo resistencias; muchos direc-

tores plantearon que esto no tendría éxito, que no funciona-

ría, o que adherirían sólo para recibir el dinero. Algunos ad-

hirieron porque se quedaron sin otra opción, porque era una

oportunidad única de recibir recursos” (PROT. 3, 1998, p. 7).

Por su parte, del análisis de los testimonios se des-

prende que, al menos en gran parte, la reacción a la reforma

fue consecuencia de los principios y valores adquiridos en el

transcurso de la experiencia de vida de cada profesional. Eso

no significa que fuera imposible alterar el proceso educativo:

Sin embargo, para que el cambio sea real, es necesario que-

rer cambiar, lo que exige de la gestión escolar la capacidad de

“conquistar” la opinión de las personas, de negociar en la re-

lación con los actores de la práctica escolar, y de saber en-

frentar las divergencias. Por ello, Rezende advierte que “sin

duda no serán las nuevas propuestas, por mejor elaboradas

y producidas que estén por las instancias que ‘piensan’ las

escuelas, las que van a promover los cambios” (Rezende,

1995, p. 18).

En el caso de la implementación del PROEM, la trans-

formación acarreó desajustes, que a su vez implicaron refor-

mulaciones y un aumento en el trabajo y el estudio, redun-

dando en una cierta (y variable) resistencia. Analizando la

reacción de los profesores ante la reforma, la directora de la

escuela S se manifestaba de este modo:

“...uno tiene que salir de su trabajo, al que ya está


107

acostumbrado. Si hay que intentar cambiar algo, ten-

demos a decir: ‘no va a dar resultado; sé que no va a

dar resultado; nunca intenté pero sé que no va a dar

resultado, porque me va a dar trabajo, voy a tener que

abandonar las viejas ‘fichas’ y el planeamiento ante-

rior, para estudiar y buscar otras formas de trabajo”

(PROT. 18, 1998, p. 7).

Sin embargo, también es posible afirmar, siguiendo a Rezen-

de, que

“...frente a una propuesta pedagógica nueva, los pro-

fesores tienden a adoptar predominantemente dos ac-

titudes: o la rechazan sin mayores reflexiones, argu-

mentando que prefieren mantenerse en la posición an-

terior, que ‘siempre les ha dado resultado’, o, por el

contrario, adoptan un discurso de defensa de la nueva

propuesta, buscando así identificarse con el grupo de

educadores ‘progresistas’ y actualizados, aunque no

vivencien realmente la reforma en sus clases y perma-

nezcan distantes de su concepción y comprensión”

(Rezende, 1995, p.18).

El director de la escuela I completa este análisis advirtiendo

que “todo cambio modifica mucho la cabeza de nuestros pro-

fesores, que tienen cierto temor; pero el miedo se va disipan-

do a medida que el profesor entiende la propuesta y la va

adoptando como suya, como algo importante para su escue-

la y su comunidad” (PROT. 5, 1998, p. 2).

Para el director de la escuela L, adherir al PROEM im-

plicaba perjudicar la situación funcional de los profesores:

108


“Nosotros adherimos, pero tenemos un buen curso de

contabilidad, que responde a las necesidades de la po-

blación. El Estado dice que no hay espacio para todos,

pero nuestros alumnos van a trabajar en el área de co-

mercio, o abren sus propias oficinas. Es obvio que no

hay espacio para todos, pero ésta es una realidad en

todas las profesiones. Otro problema es el de nuestros

profesores, que son muy buenos, y muchos tendrán

que irse o adaptarse a otras disciplinas, realizando

nuevos cursos. Los que están como ‘efectivos’ tienen

algunas chances, pero los contratados deberán irse,

aunque esto no sea justo” (PROT. 4, 1998, p. 1).

A la vez, el director de la escuela G subrayaba el descrédito en

relación a la seriedad y continuidad de la propuesta: “Nosotro s

s i e m p re tenemos un poquito de desconfianza frente a ese tipo

de cambios, porque al principio pueden parecer muy lindos,

p e ro recién después, con el paso de los años, se sabe qué pa-

só con la continuidad del programa” (PROT. 15, 1998, p. 2).

Por su parte, varios profesores reconocen la falta de

información, o incluso la falta de preparación para trabajar

con la propuesta de cambio, como fuentes de su desconfian-

za, de su resistencia al compromiso con la reforma. Para el

profesor de la escuela E, “faltó información, sentarse a dis-

cutir más, analizar cada punto de la reforma. Hasta hoy, só-

lo reformaron el edificio y se envió una computadora, pero en

realidad, si usted presencia una hora de clase, puede verifi-

car que faltan profesores, no va a encontrar allí un profesio-

nal realmente capacitado para trabajar con los alumnos”

(PROT. 14, 1998 p. 2).

Si en una primera etapa la resistencia fue “natural”,


109

luego (a través de encuentros y reuniones con la comunidad

y los profesores, y usando como argumento los objetivos de

la reforma y la necesidad de las escuelas con respecto a los

recursos financieros) se fue haciendo posible el consenso y

la aprobación final. En tal sentido, el presidente de la Asocia-

ción de Padres y Maestros de la escuela I afirma que “se hi-

cieron varias reuniones con la APM (...). Al principio existía

cierta desconfianza, pero en esas reuniones se fue mostran-

do los beneficios que podría obtener la escuela en caso de en-

trar en ese plan; así, en dos o tres reuniones se obtuvo la ma-

yoría para aprobarlo” (PROT. 7, 1998, p. 2).

En el enfrentamiento de estas resistencias, la gestión

escolar atendió especialmente al compromiso de los actores

de la práctica escolar en relación a los objetivos del cambio;

para ello, apeló a la metodología de organizar reuniones y

encuentros para exponer y discutir el contenido del progra-

ma. Según la inspectora de la escuela J,

“...desde 1997 se re a l i z a ron reuniones con pro f e s o re s .

Al comienzo surg i e ron algunas críticas de parte de ellos,

dudas sobre si sería exitosa o no la re f o rma, que eso no

conduciría a nada, que el cambio no existía más allá del

papel, que en realidad todo quedaba igual. Por entonces

escuchábamos mucho ese tipo de opiniones, pero ahora

la directora siempre hace reuniones para aclarar y dis-

c u t i r, y ya se escuchan menos ese tipo de juicios”

( P R O T. 22, 1999, p. 1).

El hecho de que la gestión escolar comprendiese que el pro-

fesor necesitaba estudiar contribuyó aún más al éxito de la

reforma. En este sentido, la inspectora de la escuela J afirma-

110


ba que “estos encuentros, estas reuniones organizadas aquí

en la escuela, están concientizando al profesor para estudiar.

Ellos están realizando nuevos cursos y buscando libros. El

profesor tiene que estudiar, tiene que buscar material nuevo,

y espero que todo eso contagie a los más resistentes” (PROT.

22, 1999, p. 2).

La calidad de una política de reforma depende del com-

promiso de la gestión de la escuela con el proceso pedagógi-

co del educando, y de la responsabilidad de esa reforma pa-

ra mejorar la enseñanza pública del Estado. En la práctica, se

trata de un esfuerzo colectivo que apunta a encaminar accio-

nes competentes, coherentes y críticas, en el contexto de la

enseñanza secundaria.

Con respecto a la reforma del PROEM, pueden obser-

varse alteraciones en la cotidianeidad escolar, que involucran

desde la negación del cambio hasta el establecimiento de una

nueva actitud en la rutina práctica de la escuela. A la gestión

escolar le compete el desafío de dirigir esas tendencias, bus-

cando estrategias para enfrentar las situaciones que surgen

en un escenario de cambios.

Considerando globalmente la reacción de los actores

de la gestión escolar ante la implementación del PROEM, es

necesario reflexionar sobre la posición compleja de la propia

gestión escolar, que aparece en una situación conflictiva en-

tre el conservadurismo y la innovación.

Al mismo tiempo, es necesario reconsiderar cuál es la

influencia de una política de reforma educativa de origen

centralizador. Las relaciones de poder manifiestas en la prác-

tica de la gestión, en el proceso de toma de decisiones (inclu-

yendo la conducción del proceso de reforma), evidencian un

choque de paradigmas. Históricamente situados, y represen-


111

tando las tendencias dominantes en cada época,9 los para-

digmas responden a momentos de acomodación y/o conser-

vadurismo, o de crisis e innovación. A la vez, es necesario

subrayar que “la revisión de paradigmas exige coraje, por la

falta de evidencia sobre lo acertado del cambio, y también por

el hecho de que los valores vigentes pueden ser dolorosa-

mente abandonados y las antiguas certezas puestas a prue-

ba” (Rezende, 1995, p. 23). En el caso de la reforma educa-

tiva, las señales de cambio se explicitan en el discurso, en el

deseo y en la práctica de gestión, en la confrontación de las

conceptualizaciones teóricas y la práctica de la escuela, y en

la adopción de posturas divergentes o convergentes.

A la vez, la relación entre paradigma y propuesta de

reforma educativa “en general, se define a través de órganos

superiores, por medio de una propuesta que se dice ‘demo-

crática’, supuestamente discutida con la participación y re-

presentación de diferentes escuelas que, en general, son sim-

bólicas, y que tampoco tienen garantizados sus enfoques

metodológicos (igualmente ‘democráticos’) en las escuelas”

(Rezende, 1995, p. 28).

Esta afirmación pone en evidencia el hecho de que, en

realidad, la participación del “gran grupo” (de toda la comu-

nidad educativa) terminó siendo desvalorizada y nada repre-

sentativa. Sin el compromiso de toda la comunidad escolar, y

principalmente del profesor (que ni siquiera conocía profun-

damente la reforma), difícilmente habrá una transformación

real en la metodología desplegada en las clases:

112


9 Los paradigmas son realizaciones científicas universalmente reconocidasque, durante un cierto tiempo, proponen problemas y soluciones modélicas alos practicantes de una ciencia (KUHN, 1962, p.18).

“La opción por determinados recorridos pedagógicos

acarrea (concientemente o no) presupuestos que guían

los modelos de relación de poder tanto del director, del

vice-director, del consejero de escuela o del profesor,

así como también del propio alumno, independiente-

mente de aquello que registren formalmente los docu-

mentos (los planes de enseñanza, los proyectos peda-

gógicos y cualquier propuesta más amplia)” (Rezende,

1995, p. 31).

En conclusión, lo que resta llevar a cabo, en la implementa-

ción del PROEM, dependerá del compromiso y conocimiento

que tengan los actores que componen la práctica de la ges-

tión escolar, pues “de la práctica cotidiana es de donde sur-

gen las grandes decisiones y los instantes dramáticos de ac-

ción” (Penin, 1995, p. 16).

La práctica escolar (el espacio por antonomasia en que

se concreta el éxito o el fracaso de una reforma educativa)

enfrenta el desafío de conocer, implementar, acompañar y

evaluar el desarrollo del PROEM en la enseñanza media de

Paraná, para que las futuras críticas y posibles reformulacio-

nes se apoyen en una base sólida y comprometida con la me-

jora en la calidad de la escuela pública.


113

4. CONSIDERACIONES FINALES

La democratización de las prácticas escolares viene siendo en-

focada desde diversas perspectivas. Por un lado, como esta-

blecimiento de prácticas de gestión participativa; por otro, co-

mo ingreso y permanencia en la escuela (junto a la búsqueda

de mayor calidad en la enseñanza) y, más ampliamente, co-

mo comprensión de la naturaleza de la institución escolar y de

su función social. Esta investigación se apoyó en esta última

perspectiva, partiendo del presupuesto de que el verd a d e ro

significado de la democratización de la escuela pública (y en

especial de la gestión), es aprehendido cuando se aborda la

naturaleza y la función de la escuela, y el movimiento intern o

y externo que realiza según su finalidad socioeducativa.

Preguntarse por la labor de la gestión escolar, en el

proceso de implementación de políticas de reforma educativa,

supone también indagar en torno al papel que la misma de-

sempeña en el amplio proceso de democratización de la es-

cuela. A la vez, esto implica pensar la práctica escolar como

una categoría clave que fundamenta el proceso de organiza-

ción, realización y evaluación de la reforma.

La comprensión de la práctica cotidiana (particular-

mente, de la práctica escolar) es esencial en la formulación de

una política de reforma educativa. Es fundamental entender

cómo la escuela interviene en las relaciones sociales que se

entablan en la vida diaria de la práctica escolar.

En ese contexto, este trabajo se propuso comprender la

práctica cotidiana, en especial a partir de “la necesidad de

identificar y distinguir las acciones, gestos y relaciones edu-

cativas que posibilitan (o no) que la escuela cumpla con su

tarea social” (Santiago, 1997, p. 70).

Consideraciones finales

115

Asimismo, queda claro que la práctica escolar es la

instancia en donde se manifiestan los fenómenos que facili-

tan (o dificultan) los cambios en la institución escolar, cons-

tituyéndose en un espacio social, relativamente autónomo, y

a la vez dependiente de la estructura y del movimiento social.

Por lo tanto, la práctica cotidiana de cada escuela se

manifiesta entre los diversos actores que la constituyen, a

través de relaciones y de orientaciones diversas. Debe enten-

derse, entonces, que “prestar atención al movimiento de la

escuela en su vida diaria es traer a escena su práctica coti-

diana, o sea, formas de trabajo traducidas en gestos, ritos,

estilos, dificultades, etc.” (Santiago, 1997, p. 70).

Efectivamente, este análisis de la práctica cotidiana en

la escuela ante el contexto específico de la reforma del

PROEM permite afirmar que la construcción de un plan de re-

forma requiere, de parte de todos los actores que componen

el cuerpo de la escuela (y en especial, de parte del gestor es-

colar) una actitud de reflexión colectiva permanente, para

que el cambio sea viable. Cuando se implementa una política

de reforma educativa, la gestión escolar debe ser eficiente pa-

ra llevar a cabo los procesos de toma de decisión. Una ges-

tión escolar participativa implica negociación y conquista de

los actores del contexto escolar, y el enfrentamiento de las re-

sistencias; también implica llevar adelante una osadía colec-

tiva, que se traduce en la práctica cotidiana construida y re-

construida, dentro y fuera de la escuela. Los gestores deben

estar capacitados para llevar adelante una gestión comparti-

da, participativa, democrática; deben saber negociar, ejercer

un liderazgo democrático y mantener un proceso de comuni-

cación abierto.

Así se comprende la complejidad de la práctica cotidia-

116


na, en tanto su construcción depende de la visión que tiene

cada actor respecto de la implementación de la reforma. De

este modo, “se ratifica la idea de que la educación, y espe-

cialmente su práctica cotidiana, son fenómenos muy comple-

jos; por ende, deben enfocarse desde una perspectiva global

y abarcadora, y ser asumidos en el marco de una responsa-

bilidad colectiva, pues de lo contrario difícilmente se podrá

mejorar la calidad de la educación” (Lück, 1996, p. 154).

En este sentido, el éxito en la implementación del

PROEM depende del esfuerzo colectivo (incluyendo la Secre-

taría de Estado de la Educación, además de la gestión escolar).

De lo contrario, la re f o rma corre el riesgo de obtener logro s

poco efectivos, quedando librada a la comprensión y el esfuer-

zo de cada profesor para conducirla. Los gestores deben sos-

tener un diálogo constante con los actores del sistema de en-

señanza, para definir y redefinir continuamente las políticas.

Amén de la dimensión humana, administrar la escue-

la exige competencia técnica y compromiso político. La com-

petencia técnica comprende los conocimientos y prácticas pe-

dagógicas que proporcionan al gestor escolar la posibilidad

de ejercer sus funciones de forma segura y eficiente. El com-

promiso político implica involucrarse con el trabajo y la rea-

lidad circundante, participando y negociando en el marco de

la reforma, pues un proyecto de cambio es válido sólo cuan-

do no se es objeto, sino sujeto, de la educación. Sólo cuando

los alumnos, los profesores, los inspectores, los consejeros,

los gestores escolares y la comunidad en general pasen, de

ser objetos del sistema a ser protagonistas de su historia, co-

menzará a vivirse un proceso de gestión escolar realmente

participativo y democrático, en busca de soluciones a la pro-

blemática educativa. “La democratización es un proceso que,


117

en su desarrollo, enfrenta muchas resistencias, marcadas por

la parcialidad en ciertos momentos, y por la ambigüedad en

otros. Exige de los directivos gran capacidad de negociación

y espíritu de acción” (Lück et al., 1999, p. 83).

En ese contexto, este estudio ha permitido conocer el

camino trazado para la implementación de una política de re-

forma educativa. Según los testimonios anteriormente ex-

puestos, el PROEM constituye una reforma de origen centra-

lizado, y con insignificante participación de la comunidad es-

colar en su elaboración (a pesar del intento, de la Secretaría

de Estado de la Educación, de discutir los objetivos antes de

iniciar el proceso de ejecución). Es necesario considerar que,

aunque esta investigación no haya encontrado una efectiva

participación de la escuela en la definición e implantación de

la política de reforma, sí registra un avance, en relación a

procesos anteriores, en la democratización del proceso de in-

tercambio entre la práctica de la gestión escolar y la SEED de

Paraná (principalmente en relación a otros proyectos de re-

forma en el sistema de enseñanza). En efecto, en el PROEM

se observa la intención de la SEED de establecer un espacio

de participación; a la vez, se reconoce en los actores de la

práctica escolar la intención de participar. Esto debe tenerse

en cuenta ante la búsqueda de un proceso de gestión plena-

mente democrático. Como límite, las tentativas de democrati-

zación se redujeron a la realización de grandes reuniones en

Faxinal do Céu, consistentes en exponer la reforma más que

en discutirla con los actores que debían implementarla.

Dicha política implica el alejamiento de la práctica es-

colar, en contraste con las intenciones iniciales de la Secreta-

ría de Estado, al proponer la reforma. Según Kramer,

118


“Es inmensa la distancia entre aquello que producimos

sobre la escuela y la escuela real, concreta, esa de la

esquina... Es inmenso el defasaje entre lo que decimos

o escribimos para los profesores –desde las universi-

dades, las secretarías de educación o los diferentes ór-

ganos públicos y fundaciones-, y aquello que se reve-

la en la escuela y las aulas, en la práctica de esos mis-

mos profesores. Y es brutal la diferencia entre lo que

decimos de ellos o para ellos, y lo que ellos hacen y di-

cen de sí mismos, en la práctica cotidiana” (Kramer,

1993, p. 11).

Esto significa afirmar que hay un desfasaje entre lo que se

planifica en el gabinete –si bien con alguna participación del

segmento escolar–, y lo que realmente ocurre en la vida dia-

ria de la escuela, en la práctica del profesor.

La implementación del PROEM se inició en 1997, con

el dictado de exposiciones, en Faxinal do Céu, sobre la currí-

cula. En 1998 las escuelas recibieron recursos financieros

para reformas y adaptaciones del edificio escolar; se reformu-

ló el plan de estudios y se montaron laboratorios de informá-

tica. Es importante resaltar que esta posibilidad de reformar

el edificio escolar (muchos, en pésimas condiciones materia-

les), a través de los recursos financieros del PROEM, fue la

principal razón de adhesión a la reforma. En la entrevista a

los gestores escolares se advierte que éstos no sabían mucho

sobre la continuidad de los cambios, pero entendían que la

reforma era necesaria y que, sobre todo, eran imprescindibles

los recursos que la acompañaban.

Por su parte, la reformulación curricular implicó una

organización sistemática y temporal de los contenidos curri-


119

culares, más que una política y práctica educativas, traduci-

das en situaciones de enseñanza capaces de movilizar a sus

actores para la ejecución de los cambios. Por lo tanto, en la

escuela no hubo un estudio de la currícula a través de un mo-

vimiento institucional, representado por la confrontación de

los valores, intereses y posturas teóricas “que van tomando

cuerpo y plasmándose en y por las acciones de los sujetos

educadores y educandos” (Santiago, 1997, p. 69). Así, la es-

cuela se ocupó más de la ejecución que de la discusión.

En el contexto del PROEM, para mejorar la calidad de

la enseñanza media, modernizar la orientación laboral técni-

co-profesional y fortalecer la gestión del sistema educativo,

desde 1998 se adquirieron computadoras de última genera-

ción, para que las escuelas tuviesen sus gabinetes de infor-

mática. Sin embargo, en el primer semestre de 1999, éstos

aún no habían sido implementados, y los profesores que de-

bían trabajar con los alumnos en los gabinetes no estaban

preparados para esa tarea.

La gestión escolar debió enfrentar el desafío de que las

decisiones se llevaran a la práctica, uniendo esfuerzos para

realizar los cambios y convencer a los actores sobre la nece-

sidad de implementar la reforma.

La gestión democrática de la práctica escolar se expre-

sa por medio de la participación de sus actores en la toma de

decisiones, especialmente frente a los cambios y reformas

que pretende el Estado. De esto se deduce que los sistemas

de enseñanza deben planificar sus acciones y adecuar sus

procedimientos –en lo que se refiere a la definición de políti-

cas educativas–, abriendo espacios para la participación de

todo el segmento escolar. Esta participación presupone que

los actores conocen el contenido de la reforma que se preten-

120


de implementar. Por eso resulta esencial la formación del

gestor escolar, porque puede enfrentar las situaciones vivi-

das frente al cambio (principalmente las resistencias y los

miedos), y resolverlos, convenciendo al personal escolar so-

bre la necesidad de la transformación. Así, “más que normas

de desempeño docente (que no estimulan la autonomía y la

creatividad típicas de la gestión que se necesita para asegu-

rar una educación de calidad), es fundamental desarrollar la

capacidad de liderazgo y motivación del cuerpo docente, ge-

nerar innovación y capacidad de acción conjunta...” (Corva-

lán, 1996, p. 35).

Asimismo, es importante considerar la formación do-

cente como punto estratégico central en la conducción de la

política de reforma. En efecto, cuando la participación de los

docentes en la elaboración de la propuesta es mínima, se pro-

duce cierta falta de compromiso y desconfianza en relación a

su implementación. La gestión escolar debe afrontar ese de-

safío en la práctica, sin olvidar ni sus funciones y su autono-

mía, ni la inclusión de la comunidad escolar como partícipe

del cambio. Para Corvalán (1996), en la gestión son impor-

tantes los siguientes elementos:

• objetivos de aprendizaje compartidos, en un proceso de

participación de los docentes y de los demás segmentos

de la comunidad escolar;

• definición de indicadores de éxito, para basar en ellos las

decisiones pedagógicas y la atribución de recursos;

• estimulación de una cultura que valorice el desempeño

académico y el desarrollo de expectativas para el éxito de

los alumnos;

• articulación de los objetivos compartidos y de este nuevo


121

ethos en un plan de desarrollo institucional, en el que se

haga explícito el proyecto pedagógico de la escuela ( Cor-

valán, 1996, p. 42).

Este tipo de gestión escolar, junto a los procesos de descen-

tralización administrativa, financiera y pedagógica, modifi-

can la atribución de responsabilidades y el perfil del gestor

escolar de la escuela pública, haciendo que la práctica esco-

lar se configure como una instancia clave en la implementa-

ción de las transformaciones.

De este modo, cuando se trata de implantar e imple-

mentar políticas de reforma educativa, el camino debe partir

de la relación dialéctica entre el Estado y la escuela, y entre

ésta y la comunidad. De lo contrario, se generará una políti-

ca de sentido opuesto al inicialmente previsto. El sistema de

enseñanza prevé cambios en la institución escolar y en sus

procesos; sin embargo, en la experiencia cotidiana de la es-

cuela, las prácticas no presentan casi ninguna alteración

cuando las innovaciones carecen de la participación y el com-

promiso colectivos. La gestión escolar debe conducir las re-

formas para hacerlas progresar, conquistando una repercu-

sión mayor que la obtenida en las primeras etapas, y susci-

tando una gestión compartida, democrática y transparente. A

lo que se apunta, en última instancia, es a la formación de un

ciudadano capaz de insertarse en el mercado productivo (y

ésta es una preocupación central del PROEM) pero que, por

sobre todas las cosas, sea capaz de criticar y alterar ese sis-

tema. De allí emana la importancia de una gestión escolar

comprometida con la educación pública de calidad y con la

formación crítico-participativa de la ciudadanía.

Sin embargo, es evidente que la propuesta de reforma

122


en la enseñanza media del Estado (especialmente en lo que

respecta a la creación del nivel posmedio de capacitación la-

boral) fue entendida, en la práctica, de manera limitada. En

principio sólo se consideraron las ventajas inmediatas (los

recursos financieros para la reforma del edificio o la adquisi-

ción de materiales y equipos pedagógicos); esa visión limita-

da impidió acceder a una innovación y desarrollo reales, que

podrían haber acompañado el programa de cambio. El desco-

nocimiento del contenido real del proyecto, de sus objetivos,

fundamentación y metodología, dificultó que los actores de la

práctica de la gestión escolar pudieran realizar un análisis

realmente crítico sobre el rumbo seguido, tal como se des-

prende de los testimonios recogidos en este trabajo. La capa-

citación laboral que pasó a ofrecerse en el nivel posmedio

prácticamente no fue citada en las entrevistas, lo que además

demuestra un desconocimiento sobre su amplitud y sobre

sus posibles efectos en la práctica escolar y en el mercado de

trabajo. Así, en 1998 la gestión de la reforma en la enseñan-

za media todavía daba sus primeros pasos, priorizando la

educación general, sus exigencias y necesidades.

En este contexto, el Estado apenas ejerce el control de

las transformaciones, casi sin intervenir en el proceso de

cambio. Sin embargo, debería jugar un papel central en la

implantación de las re f o rmas educativas. Es necesario esta-

b l e c e r, al planificar los cambios, espacios de part i c i p a c i ó n

para los agentes educativos. Y es igualmente importante que

la práctica escolar esté abierta a las innovaciones. Para ello,

además de participar de la elaboración y discusión del plan

de re f o rma, es necesario conocerlo profundamente, para que

luego pueda implementarse de manera responsable y con

c a l i d a d .


123

Ante las perspectivas de cambio en la enseñanza me-

dia, deben evaluarse más las posibilidades de transformación

que el sentimiento de pérdida ante la situación anterior a la

reforma. Es necesario que los actores de la gestión escolar

estén dispuestos a implementar los cambios en sus prácticas.

Por eso la aplicación de políticas de reforma educativa impli-

ca mucho más la acción y el compromiso de los actores esco-

lares, que la planificación de reglas y normas, pues “la pro-

moción de la reforma educativa dependerá de la visión que se

tenga del bien común, en términos de los avances educativos

necesarios para atender a una sociedad inserta en la moder-

nidad” (Lück et al., 1999, p. 85).

De este modo, para enfrentar el conflicto de diversos

grupos de interés, se exige una interpretación amplia de la

gestión escolar y de la relación entre ésta y el Estado. Es fun-

damental poseer una visión clara sobre las posibilidades de

realización de la reforma y sobre sus potenciales resultados,

pues “tales aspectos le permiten al gestor realizar interpreta-

ciones amplias y abarcativas, y en tanto las interpretaciones

son indisociables de las acciones, éstas se vuelven igualmen-

te amplias y abarcativas” (Lück et al., 1999, p. 85).

Aun así, el estudio realizado sólo tuvo como objetivo

considerar algunos puntos en torno a la implementación de

una política pública de reforma educativa. Se espera que, a

partir de este trabajo, surjan nuevos interrogantes e investi-

gaciones que atiendan a otras visiones, lecturas, experien-

cias e historias de vida. El abordaje de cuestiones tales como

la gestión democrática de la escuela, y la participación de la

comunidad en ella, ayudarán a profundizar esta reflexión. La

participación real de la comunidad en la toma de decisiones

prácticas en las escuelas se hace evidente en la creación de

124


órganos como el consejo de escuela. Su funcionamiento exi-

ge una práctica de gestión democrática, conciente y compro-

metida. Junto con esta perspectiva, los desafíos que la con-

temporaneidad impone a la gestión también pueden señalar

futuras líneas de investigación, sobre todo en relación a la

formación del gestor escolar en los niveles de grado univer-

sitario y de postgrado, contribuyendo así a articular los obje-

tivos de la educación básica y los del nivel superior, a refor-

mular propuestas curriculares que apunten a la formación del

gestor, y a atender las necesidades reales de la gestión de las

escuelas públicas.

Esta investigación buscó abordar la vida dentro de la

escuela, y especialmente su práctica de gestión. Lejos de re-

solver problemas o demostrar verdades, apuntó a registrar,

descubrir y analizar los caminos recorridos hasta el presen-

te, compartiendo, con los involucrados en la gestión escolar,

las dudas y las convicciones, los momentos de claridad y los

de confusión. El texto es, precisamente, el resultado de inda-

gar y comprender sin imponer respuestas definitivas.


125

Anexo

Guía de entrevista con el jefe del NRE y con la

coordinadora de enseñanza media• ¿Qué conoce acerca del PROEM?

• ¿Qué opina de la propuesta?

• ¿Cómo participó inicialmente el NRE en la propuesta del

PROEM? ¿Cuál es su participación actual?

• ¿Cómo se divulgó la propuesta en las escuelas, entre los

gestores, los profesores y la comunidad?

• ¿Cuál es la participación del NRE en la fase actual de im-

plementación de la propuesta?

• ¿Qué obstáculos surgieron y surgen ahora? ¿Cómo se re-

suelven?

• ¿Cuáles son las críticas (o las dudas) con respecto al de-

sarrollo de la propuesta? ¿En qué se fundamentan?

• ¿Cuál es la situación actual? ¿Cómo están realizando las

escuelas los cambios en la enseñanza media?

Guía de entrevista con los gestores de las escuelas

• ¿Cómo entró en contacto con la propuesta del PROEM?

• ¿Cuál fue su participación como gestor escolar en las dis-

cusiones de la propuesta?

• ¿Cómo recibió la propuesta? ¿Cómo es el acceso a la in-

formación?

• ¿Cómo fue divulgada la propuesta entre profesores, pa-

dres, alumnos, comunidad y APM?

• ¿Qué obstáculos o resistencias se enfrentaron en este pe-

ríodo? ¿Cómo fueron enfrentados? ¿Con qué resultados?

• Actualmente, ¿cómo se está implementando el PROEM en

la escuela?

Anexo

127

• ¿Cuáles son sus críticas (o sus dudas) con respecto al de-

sarrollo del PROEM? ¿En qué se fundamentan?

• ¿Cuál es su opinión sobre esta iniciativa de reforma ela-

borada por la SEED? ¿Cómo evalúa la reforma la comuni-

dad escolar?

• ¿Cómo afectó la reforma práctica escolar?

• El PROEM, ¿alteró de alguna manera la práctica de la es-

cuela?

• ¿Cómo enfrenta estos nuevos desafíos?

Guía de entrevista con los profesores, los inspectoresy los coordinadores de las escuelas

• ¿Cómo accedió a la propuesta del PROEM?

• ¿Cuál fue su participación en las discusiones de la pro-

puesta?

• ¿Cómo recibió la propuesta? ¿Cómo accedió a las informa-

ciones? ¿A través de qué medio tuvo mayor acceso? ¿Por

qué?

• ¿Cómo se divulgó la propuesta entre los profesores?

• ¿Qué obstáculos o resistencias se enfre n t a ron en este perío-

do? ¿Cuáles fueron y cómo las enfrentó la gestión escolar?

• ¿Cómo ve la posición de los alumnos frente a la reforma?

• ¿Cómo se está implementando actualmente la propuesta

en su escuela?

• ¿Cuáles son las críticas o dudas con respecto al desarrollo

del PROEM? ¿En qué se fundamentan?

• ¿Cuál es su opinión sobre esta iniciativa de reforma de la

enseñanza media, que ha tomado la SEED? ¿Cómo la ven

los profesores?

• ¿Cómo afecta, en la práctica escolar, esa perspectiva de re-

forma de la enseñanza media?

128


Guía de entrevista con los alumnos de las escuelas


• ¿Cuál fue su participación en las discusiones iniciales de

la propuesta?

• ¿Cómo recibió la propuesta? ¿Cómo accedió a la informa-

ción?

• ¿Cómo se divulgó la reforma entre los alumnos?

• ¿Qué obstáculos o resistencias se enfrentaron? ¿Cómo las

enfrentó la gestión escolar?

• Actualmente, ¿cómo se está implementando el PROEM en

la escuela?

• ¿Cuáles son sus críticas o sus dudas con respecto al desa-

rrollo del PROEM? ¿Por qué?

• ¿Cómo afecta, en la práctica escolar, esa perspectiva de re-

forma de la enseñanza media?

Guía de entrevista con la Asociación de Padres yMaestros


• ¿Cómo recibió la propuesta? ¿Cómo accedió a la informa-

ción la comunidad? ¿Cuál es el medio de comunicación al

que tuvo más acceso la comunidad?

• ¿Cómo se divulgó la propuesta en la comunidad?

• ¿Qué obstáculos o resistencias se enfrentaron en este pe-

ríodo? ¿Cómo las enfrentó la gestión escolar?

• ¿Cómo se está implementando actualmente el PROEM en

la escuela?

• ¿Cuáles son sus críticas o sus dudas con respecto al desa-

rrollo del PROEM?

• ¿Cuál es su opinión sobre esta iniciativa de reforma de la

Anexo

129

enseñanza media implantada por la SEED? ¿Cómo la ve la

comunidad?

• ¿Cómo afecta la práctica escolar esa perspectiva de refor-

ma de la enseñanza media?

130


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135

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación fue creado porla UNESCO en París, en 1963 con el propósito de fortalecer las capacida-des nacionales de los Estados Miembros de la UNESCO en el campo de laplanificación y la gestión educativas.

El IIPE contribuye al desarrollo de la educación en todo el mundo, di-fundiendo los conocimientos y formando a los especialistas en este cam-po. Su misión es la de promover el desarrollo de competencias en mate-ria de definición e implementación de estrategias de cambio educativo.

La creación de su primera sede regional en Buenos Aires, en abril de1997, se fundamenta en las especificidades de la situación latinoameri-cana y, particularmente, en el interés despertado por el proceso de trans-formación educativa que están llevando a cabo la mayoría de los paísesde la región.

Visite el sitio web del IIPE Sede Regional Buenos Aires paraacceder a información actualizada sobre nuestras activida-des de formación, investigación, asistencias técnica, así co-mo también a publicaciones y documentos referidos a distin-tos aspectos de la planificación y gestión educativas.

h t t p : / / w w w. i i p e - b u e n o s a i re s . o rg . a r

Miembros del Consejo de Administración del IIPE

Presidente:Dato'Asiah bt. Abu Samah (Malasia)Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.

Miembros designados:

Pekka AroDirector, Departamento de Desarrollo de las Calificaciones, OficinaInternacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.Eduardo A. DoryanRepresentante Especial del Banco Mundial ante las Naciones Unidas,Nueva York, EE.UU.Carlos FortínSecretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.Edgar OrtegónDirector, Proyectos y Programación de Inversiones, Instituto Latino-americano de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile.

Miembros elegidos:

José Joaquín Brunner (Chile)Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile.Klaus Hüfner (Alemania)Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania.Zeinab Faïza Kefi (Túnez)Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Túnez en Francia yDelegado Permanente de Túnez ante la UNESCO.Philippe Mehaut (Francia)Director Adjunto, Centro de Estudios e Investigaciones sobre lasCalificaciones, Marsella, Francia.Teboho Moja (Sudáfrica)P rofesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York, Nueva Yo r k ,E E . U U .Teiichi Sato (Japón)Asesor Especial del Ministro de Educación, Ministerio de Educación,Ciencia y Deportes, Tokio, Japón.Tuomas Takala (Finlandia)Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.

la implementaciÓn del proem de la gestiÓn escolar · de las transformaciones, “actuar como...

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