La imbricacin de la nocin y contenido de la Potestad de

Autotutela de la Administracin en Venezuela.

Carlos Luis Carrillo Artiles*

SUMARIO

A MANERA DE INTROITO. PLATAFORMA HISTRICA DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA

DE LA ADMINISTRACIN DE ACUERDO A LA DOCTRINA ESPAOLA. FUNDAMENTO

ACTUAL DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIN DE ACUERDO A LA

DOCTRINA ESPAOLA. LA JUDICIALIZACIN DEL CONTROL DE LAS CONDUCTAS

ADMINISTRATIVAS. LA RECEPCIN DEL FUNDAMENTO ACTUAL ESPAOL DE LA

POTESTAD DE AUTOTUTELA EN EL DERECHO VENEZOLANO. PRECEPTUACIN

VENEZOLANA. AMBITO SUSTANTIVO. CONTENIDOS DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA.

LA AUTOTUTELA DECLARATIVA O EL PODER DE DIMANAR ACTOS UNGIDOS DE

EJECUTIVIDAD. LA AUTOTUTELA EJECUTIVA, EJECUTORIEDAD O EL PODER EJECUCIN

DIRECTA DE LO DISPUESTO EN LOS ACTOS. EJECUCIN FORZOSA. LMITES DE LA

AUTOTUTELA DECLARATIVA Y LA EJECUTIVA. COMPATIBILIDAD E INCLUSIN DE LA

TESIS DE AUTOTUTELA COMO PODERES DE REVISIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS. POTESTADES DE REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN

VENEZUELA. POTESTAD DE CONVALIDACIN o SUBSANACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS. DIFERENCIAS CON LA POTESTAD DE CORRECCIN O

RECTIFICACIN DE LOS ACTOS. POTESTAD DE REVOCATORIA POR CONTRARIO

IMPERIO. DIFERENCIAS CON LA POTESTAD DE AUTO DECLARACIN DE NULIDAD

ABSOLUTA. BIBLIOGRAFA

A MANERA DE INTROITO

Debido a un sector tradicional y mayoritario de la doctrina venezolana1

se ha difundido la idea generalizada que la potestad de la Autotutela de

la Administracin descansa exclusiva y privativamente en el poder que

detentan los rganos administrativos para revisar y corregir sus actos

administrativos, ya sea, por su propia voluntad en virtud del modo de

proceder de oficio, -que activa ese examen en va administrativa o

gubernativa para finalmente gestar pronunciamientos ulteriores que

generen convalidacin, revocatoria, auto declaracin de nulidad

absoluta o correccin material del acto inspeccionado, de acuerdo a los

preceptos 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos- o por la voluntad del particular interesado que se

considere afectado en su esfera jurdica subjetiva por el

pronunciamiento administrativo, -quien a travs de los recursos

administrativos, incita la iniciacin de un procedimiento de segundo

grado, en el cual finalmente la Administracin de acuerdo a lo

1 Dentro de esta posicin destacan los profesores Allan Brewer Caras, Eloy Lares Martnez, Hildegard Rondn de

Sanso.

Ficha para citar este artculo:

Carrillo Artiles, Carlos Luis. La imbricacin de la nocin y contenido de la Potestad de Autotutela de la Administracin en

Venezuela. Derecho Administrativo Iberoamericano. Tomo II. Ediciones Paredes. Caracas Venezuela. 2007

ISBN 978 980 6760 24 0

dispuesto en el artculo 90 eiusdem, pudiera producir iguales

consecuencias prcticas a las concebidas en los artculos 81 al 84

citados-.

Esta posicin afirma tajantemente que tal potestad encuentra su

regulacin en la Ley Orgnica [de Procedimientos Administrativos] y es

la potestad de revisar y corregir sus actuaciones administrativas. Esta

potestad de autotutela se puede desdoblar en tres potestades: potestad

revocatoria, potestad convalidatoria y potestad correctiva.2

Sin embargo, para otro sector de la doctrina nacional3

-seguidora de la

doctrina administrativa espaola- esta equiparacin es incorrecta por

carecer de fundamentacin doctrinal, al aseverar que la Autotutela

Administrativa realmente corresponde con la potencialidad que tiene la

Administracin de autotutelar sus intereses y pretensiones por si

misma, escapando de la gida judicial.

Segn este segundo enfoque, esa auto proteccin como poder

irremisible administrativo deviene de competencias expresas que el

ordenamiento jurdico otorga a la Administracin para producir actos

con fuerza intrnseca propia, denominados ttulos ejecutivos, que

creen, modifiquen o extingan situaciones jurdicas de los particulares,

mediante instrumentos que no requieren ser ratificados o refrendados

para su validez por otros rganos del Poder Pblico, lo que sera

2 Brewer Caras, Allan. El Derecho administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Coleccin

estudios jurdicos No. 16. Editorial Jurdica Venezolana. Sexta edicin. Caracas Venezuela 2002. Pgs.66 y 67.En el

mismo sentido de identificar la potestad revocatoria como una manifestacin de la potestad de autotutela administrativa

se circunscribe Rondn de Sanso, Hildegard. Teora General de la Actividad Administrativa. Organizacin. Actos

Internos. Editorial Jurdica Venezolana. Segunda Edicin. Caracas. Venezuela. 1986. Pg.45. Esa tambin ha sido la

posicin pacfica de nuestro jurisprudencia patria al respecto ver: Sentencia de la SPA de la extinta CSJ, de fecha 6 de

junio de 1996 en el Caso Trina Rubio de Valbuena, y SPA del TSJ, de fecha 21-09-05 Caso Jos Sifontes. 3 El profesor Jos Pea Sols en su Manual de Derecho Administrativo Volumen Tercero, advierte que en nuestro pas

existe una especie de automatismo conceptual que, -de acuerdo a su criterio- no tiene ninguna fundamentacin alguna, en

identificar a la autotutela administrativa con la potestad de la Administracin para revisar sus actos. Considera que la

verdadera dimensin de la potestad de autotutela corresponde con las figuras de ejecutividad y ejecutoriedad

administrativa pues estas son expresin de aquella, en seguimiento de la tesis expuesta por el Profesor espaol Eduardo

Garca de Enterra, teorizada desde la llamada concepcin subjetiva del Derecho Administrativo. Sin embargo, es

importante acotar que en Venezuela, desde 1963 el Profesor Eloy Lares Martnez en su Manual de Derecho

Administrativo, asevera que la Administracin Pblica tiene la potestad de proceder por si misma sin necesidad de acudir

a los Tribunales, para dar ejecucin a sus actos. El profesor Vctor Hernndez Mendible tambin acoge la idea de la

existencia de autotutela declarativa, ejecutiva e inclusive de segundo grado, en un opsculo del ao 1999, al cual

haremos referencia en el desarrollo de este artculo.

identificado como Autotutela Declarativa, as como tambin el poder

de implementarlos en la prctica por medios propios de ejecucin que

desprenden una fuerza externa que se impone irresistiblemente sobre

los destinatarios del acto administrativo, inclusive mediante

actuaciones coactivas ante la resistencia pasiva o activa del destinatario

del acto administrativo, que se niega a cumplir voluntariamente lo

dispuesto, sin necesidad de acudir tampoco a solicitar el concurso o

participacin de otro rgano del Poder Pblico, como sera usualmente

un Tribunal, por cuanto detenta tambin una Autotutela Ejecutiva.

Curiosamente los autores de la primera posicin tradicional asumen

que la ejecutividad y ejecutoriedad es un efecto de la eficacia de los

actos administrativos al ser vlidamente notificados a su destinatario,

ms que ser entendidas o interpretadas como verdaderas potestades de

autotutela de la Administracin.

Nuestra perspectiva -sin animo de ser eclcticos- es que consideramos

que aunque la tesis desarrollada por la doctrina espaola es

irrebatiblemente vlida, porque ciertamente goza de un asidero

histrico y filosfico de tal profundidad que nadie pone en duda su

veracidad, esto no obsta o niega, la posibilidad que la construccin

tradicional de nuestra doctrina patria mayoritaria sea automticamente

desmerecida o descartada, por cuanto sus aseveraciones son

complementarias y tambin son ajustadas a lo cierto, al afirmar que

dentro de la Autotutela de la Administracin se encuentra la posibilidad

de velar por la licitud de sus actuaciones, situacin que se verifica

cotidianamente mediante la revisin de sus actos.

Como es fcil observar, de acuerdo a nuestro juicio, ambas tesis no son

antagnicas sino compatibles entre si. Por ello, apriorsticamente no

dudamos en afirmar, que la Administracin dentro de sus amplias

posibilidades de actuacin de autotutela puede no solo dimanar actos

con carcter de ttulos ejecutivos, sino tambin, por su propia voluntad

-lo que inclusive tambin es su deber- materializar lo ordenado por ella

misma en la dispositiva de los mismos, por ser tutora de la salvaguarda

del inters pblico; pero en esa misma direccin, adems est

habilitada y obligada a asegurarse cabalmente que todas sus

providencias dictadas se encuentren plenamente apegadas a derecho,

exentas totalmente de vicio alguno, lo cual solo puede ser garantizado

en la medida que ella misma sea la garante de esa legalidad, a travs del

ejercicio de verdaderas potestades de revisin de los actos

administrativos, ya sea de oficio, o por la activacin de un

requerimiento del particular interesado mediante el ejercicio de los

recursos administrativos.

La preenunciada hiptesis de convivencia pacfica y complementacin

de ambas posiciones como contenido del espectro de la autotutela de la

Administracin, es el objeto central de demostracin y anlisis en el

presente opsculo.

PLATAFORMA HISTRICA DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIN DE ACUERDO A

LA DOCTRINA ESPAOLA.

La doctrina espaola4

plantea que el fundamento histrico de la

potestad de Autotutela de la Administracin se encuentra inclusive,

antes del surgimiento de la arquitectura del Estado Moderno, bajo la

vigencia del antiguo esquema absolutista de la Monarqua, en el cual se

transfirieron por va de delegacin, tanto funcional como

territorialmente, ciertas competencias que originalmente se

encontraban inmersas dentro de la indivisible concentracin omnmoda

de poderes en cabeza del Rey, ya que era el titular de la Soberana por

derivacin divina, la cual luego fue distribuyndose separadamente en

funciones jurisdiccionales, funciones administrativas y gubernativas en

particulares destinatarios diferenciados.

Esa delegacin gener la idea marcada, que de ninguna manera podra

haber interferencias o supeditaciones de un delegado sobre otro, ya que

ambos operaban en virtud de la misma fuente, por igual mandato

delegado por el Monarca, en consecuencia careca de sentido que los

4 Esta posicin de la concepcin subjetiva del Derecho Administrativo es liderada por el profesor Eduardo Garca de

Enterra, quien acu el trmino de autotutela para identificar al estatuto peculiar de la Administracin como sujeto

singular que es.

actos de la Administracin, emanados desde luego por delegados del

rey, para poder cumplirse tuvieran que someterse a la jurisdiccin de

los mismos delegados del Monarca5, en atencin a que,

Administracin y Justicia son las dos meras emanaciones de un mismo

sujeto, el Monarca; [pues] son manifestaciones del mismo poder, con

idntico rango y fuerza.6

El fundamento del sistema es aqu obvio, como ya hemos advertido:

Administracin y Tribunales participan de la misma sustancia soberana

que encarna el Rey ... No hay, por ello,

razn de que aquella se someta a stos, sus respectivas decisiones, a

travs de ese identidad de origen y de la unidad indivisible de la

soberana personalizada en el Monarca, de quien una y otros son

igualmente delegados, han de tener, por consiguiente, idntico rango y

validez.7

Muy especialmente en la ltima fase del Antiguo Rgimen, cada vez

con mayor precisin, un diseo que prefigura de manera casi exacta los

mtodos administrativos que hoy estamos acostumbrados a

contemplar. Es explcita, como se habr visto, la intencin de dispensar

a la Administracin de la necesidad de obtener mediante un proceso

una tutela judicial a sus pretensiones y derechos, apoderndola para

una actuacin autnoma y jurdicamente suficiente. Aparece por ello la

misma clave del sistema, la prohibicin a los jueces de interferir

perturbar el actuar autosuficiente de la Administracin.8

FUNDAMENTO ACTUAL DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIN DE ACUERDO A LA

DOCTRINA ESPAOLA.

El fundamento actual de la potestad de Autotutela de la Administracin

para la doctrina espaola, no es resultado del principio de separacin

de poderes del Estado, sino es realmente un producto del Estado de

5 Pea Sols, Jos. Manual de Derecho administrativo. Volumen Tercero. Coleccin Estudios Jurdicos del Tribunal

Supremo de Justicia. Caracas Venezuela. 2003. Pg. 52. 6 Garca de Enterra, Eduardo y Toms Ramn Fernndez. Manual de Derecho Administrativo Tomo I. Editor ial Civitas.

Cuarta Edicin reimpresa. Madrid Espaa.1986. Pg.459. 7 Garca de Enterra, Eduardo y Toms Ramn Fernndez. Obra citada. Pg. 463

8 Garca de Enterra, Eduardo y Toms Ramn Fernndez. Ob. Cit. Pg.462

Derecho que materializa el principio de legalidad a travs del cual se

unge a quienes ejerciten la funcin administrativa del podero de

salvaguardar y amparar los intereses pblicos que son perseguidos

como fines por la actividad administrativa, estando habilitada la

Administracin para auto asumir dicho patrocinio, en una especie de

autonoma o paralelismo equiparativo a la actividad desplegada por los

rganos jurisdiccionales en la produccin de instrumentos con fuerza

jurdica propia y en la probable implementacin material de lo

dispuesto en dichos pronunciamientos.

As pues, el esquema original de reparticin de competencias y la

posicin de la Administracin frente a los rganos que integran la rama

judicial y ejercitan la funcin jurisdiccional, queda indemne despus de

la fractura del Estado Absolutista y el florecimiento del Estado Moderno

post revolucin Francesa, solo cambiando drsticamente el fundamento

filosfico que da cimiento a la justificacin de dicho reparto

competencial que genera la autonoma en el proceder administrativo

para la proteccin y materializacin de sus derechos e intereses,

evolucionando de la antigua tesis fundamentada en las potestades

delegadas por el Monarca, a una actual, en la que ese proceder previo de

inmunidad jurisdiccional de la Administracin deviene por mandato

exclusivo de la Ley, como el fiel reflejo y recipiendario de la voluntad

popular. Aunque esto en manera alguna pueda interpretarse como que

sus conductas no sean susceptibles de control por los rganos

jurisdiccionales.

Como secuela de lo dispuesto por la Ley, la Administracin no tendra

que acudir al patrocinio judicial para tutelar sus propios intereses o

pretensiones, en franca distancia a la actitud de los particulares,

quienes en todo momento deben inexorablemente acudir a la tutela

jurisdiccional para amparar y hacer valer sus pretensiones.

Tanto es as, que originalmente en pases como Francia se confeccion

con mucho recelo una jurisdiccin administrativa-como sistema de

autojusticia administrativa- separada de la jurisdiccin judicial para

evitar que los jueces interfirieran mediante el proceso y sus fallos, en la

actuacin de los rganos administrativos, preservando la incolumidad

de la autotutela de la Administracin y de sus dichos.

Ese sistema francs fue producto del constituyente quien con gran

desconfianza por la vivencia histrica de las desviaciones producto del

`gobierno de los jueces, quisieron excluir expresamente en lo

sucesivo, cualquier distorsin en la actividad administrativa por los

condicionamientos judiciales, edificando una `jurisdiccin especial

separada en asuntos administrativos con plena independencia del

Poder Judicial, en donde se remitiera a la propia Administracin activa

la decisin de las diferencias que frente a ella suscitasen los

ciudadanos, lo que se enuncia formalmente desde la ley de 7-11 de

septiembre de 1799, en materia local, seguida por otra serie de Leyes

inmediatas en asuntos de la Administracin Central. Es el principio

fundamental ... (juzgar la Administracin sigue siendo administrar), que

marca todo el Derecho Administrativo hasta el ltimo tercio del siglo

XIX. El llamado -por cierto que como eco directo del antiguo sistema-

ser asignado a rganos administrativos

estrictos (el Gobierno, oyendo al Consejo de Estado, en la esfera central,

los Consejos de Prefectura en la local). 9 Esta situacin dur en Francia

hasta 1872, cuando el Consejo de Estado se convierte en rgano

jurisdiccional (justicia delegada).10

De manera general en los otros pases de derecho continental, se gener

una dual regla en la conformacin y operatividad del Estado, por una

parte, los jueces como integrantes de la rama judicial son

absolutamente independientes y autnomos de la rama ejecutiva, pero a

estos mismos jueces le esta vedado interferir o perturbar el

funcionamiento propio de la Administracin, so pena del vicio de

competencia singular de usurpacin de funciones, por ser funciones

totalmente diferenciadas dentro de la ramificacin del Poder Pblico.

9 Garca de Enterra, Eduardo y Tomas Ramn Fernndez. Ob. Cit. Pgs. 469 y 470.

10 Pea Sols, Jos. Obra Citada. Pg.53.

LA JUDICIALIZACIN DEL CONTROL DE LAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS.-

Sin embargo, todo lo anteriormente expuesto, no neg la probabilidad

que, aunque exista materialmente en cabeza de la Administracin ese

poder de auto dictar y ejecutar lo decidido en las dispositivas de sus

actos administrativos, -siempre que lo haga dentro de los parmetros de

licitud que la Ley le otorgue-, coexista la probabilidad que el particular

que se considere afectado por la conducta ilcitas de la Administracin

pueda acudir -finalmente ex post- ante rganos de la rama judicial del

Poder Pblico, en ejercicio de su derecho a la accin para buscar tutela

efectiva de proteccin de su esfera jurdica subjetiva, -bajo la nocin de

la universalidad del control jurisdiccional de las conductas dimanadas

con ocasin del ejercicio del Poder Pblico- activando un proceso

jurisdiccional ante un juez especial por la competencia -el contencioso

administrativo-, quien juzgar el apego a derecho de las conductas

administrativas, teniendo el particular accionante la carga de alegar y

justificar la incursin de la Administracin, en alguna causal de ilicitud

que desvirtu la presuncin de legalidad del obrar administrativo,

cuando logre evidenciar que los actos, actuaciones materiales u

omisiones de la Administracin sean violatorios de la Ley.

Como es visible se configura la jurisdiccionalizacin de los rganos

encargados de conocer las acciones contencioso-administrativas

(sistema de la , o de separacin entre

Jurisdiccin Administrativa y Administracin Activa, en Francia;

encuadramiento de dichos rganos dentro del poder judicial en otros

pases). Juzgar a la Administracin no se considerar ya una

pertenencia de la misma funcin de administrar, sino el contenido de

una verdadera jurisdiccin. Pero ... la jurisdiccin contencioso-

administrativa no tendr en absoluto sobre la Administracin los

poderes comunes de los Tribunales sobre los sujetos sometidos a ellos,

sino que se limitar al enjuiciamiento ex post de las actuaciones

administrativas, las cuales pueden producirse por propia autoridad, sin

la previa declaracin judicial de pertinencia, tanto del mbito

declarativo como en el ejecutivo.11

Este control judicial de las conductas administrativas es una

consecuencia paralela del principio de legalidad, en el cual estn

subsumidos todos los sujetos integrantes del Estado como rganos del

Poder Pblico Constituido, entendido como un mecanismo garantstico

del particular afectado por conductas positivas o negativas de la

Administracin, de acudir a rganos judiciales en la bsqueda de

impetrar la intervencin jurisdiccional para protegerse de una eventual

ilegalidad en la que incurra la Administracin, por lo que hoy en da, no

podra hablarse de una exencin jurisdiccional absoluta de las

decisiones administrativas, como lo fue en un primer momento

histrico.

Justamente este paralelismo entre la obligatoriedad del particular de

acudir a rganos jurisdiccionales para producir una manifestacin que

le d proteccin legtima a su esfera jurdica, en juicio declarativo o

ejecutivo para hacer efectivas sus pretensiones, de acuerdo al principio

de la paz jurdica; mientras que la Administracin est ungida de

facultades de producir actos unilaterales con relevancia y eficacia

jurdica inmediata, de llevar a puro y debido efecto tales actos y de

defender y recuperar la propia posesin de bienes, como determinados

privilegios (en sentido estricto tcnico) en punto a la tutela judicial

ltima o definitiva frente a su accin12, es lo que distingue la

justificacin y esencia de dicha potestad de autotutela de la

Administracin.

Sin embargo, la ejecucin de las resoluciones administrativas no es

contraria al derecho a la tutela judicial efectiva frente a la

Administracin, ... en efecto, la ejecutividad y eficacia de las

11 Garca de Enterra, Eduardo y Tomas Ramn Fernndez. Ob. Cit. Pg. 470.

12 Parejo, Alfonso, Antonio Jimnez Blanco y Luis Ortega lvarez. Manual de Derecho Administrativo. Volumen I.

Parte General. Editorial Ariel. Quinta Edicin. Madrid. Espaa. 1990. Pg. 443.

resoluciones administrativas no se encuentran reidas con el derecho

constitucional a obtener una tutela judicial plena y eficaz, es por ello

que frente a la ejecucin de las resoluciones administrativas, el

ordenamiento jurdico establece el derecho de los interesados a

formular ante el rgano jurisdiccional, las pretensiones para obtener las

medidas cautelares necesarias y adecuadas que garanticen la tutela

judicial definitiva.

La tutela judicial se garantiza as, en primer lugar, sometiendo la

resolucin administrativa a la revisin del rgano jurisdiccional a travs

del recurso contencioso administrativo de anulacin y en segundo

lugar, se extiende a la solicitud de la pretensin de suspensin de los

actos administrativos, pues sta se satisface permitiendo que la

ejecutividad pueda ser sometida al anlisis del rgano jurisdiccional y

que ste con los alegatos y pruebas presentados por el interesado,

resuelva acerca de la proteccin cautelar.13

LA RECEPCION DEL FUNDAMENTO ACTUAL ESPAOL EN LA POTESTAD DE AUTOTUTELA EN EL

DERECHO VENEZOLANO. PRECEPTUACIN VENEZOLANA.-

En el ordenamiento jurdico venezolano, se denotan variados ejemplos

de recepcin14

de la tesis espaola de la Potestad de Autotutela de la

Administracin, al establecerse en diversas normas ciertas

prerrogativas y privilegios necesarios para cumplir sus fines y

cometidos pblicos, siempre que dicha Administracin acte

circunscrita irrestrictamente a las competencias atribuidas por la

Constitucin y la Ley.

Su consagracin legal en los artculos 8, 78, 79, 80 de la Ley Orgnica

de Procedimientos Administrativos, correspondientes a: el poder de

ejecucin de la Administracin de sus actos; el preestablecimiento de la

decisin administrativa como condicin de ejecucin de actos

13 Hernndez Mendible, Vctor. La ejecucin de las resoluciones administrativas de multas impuestas por la

Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras. Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de

la Universidad Central de Venezuela, N 116. 1999.Pg.57. 14 Esta recepcin en el derecho interno venezolano de los contenidos de la autotutela de estirpe espaola es obvia en

virtud que la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos Venezolana de 1981, la cual est influenciada por la Ley

de Procedimientos Administrativos Espaola de 1958.

materiales de donde deriva tcitamente su ejecutividad; la

ejecutoriedad de oficio; y el establecimiento de los medios de ejecucin

forzosa indirectos y personales, respectivamente, no solo se

corresponden con la idea de dotarla de bicfalos privilegios subjetivos,

sino que se identifica como tangibles atributos efectivos que el

ordenamiento jurdico le entrega a la Administracin por ser la tutora

del inters pblico, cuyo logro y consecucin depende efectivamente en

la prctica, que este rgano pueda realizar eficazmente su accin

mediante una autosuficiencia declarativa y aplicativa.

En nuestro pas se ha identificado a tales expresiones como atributos

especficos de la eficacia de los actos administrativos denominados

ejecutividad y ejecutoriedad, cuando en realidad, son verdaderas

potestades o herramientas titularizadas por la Administracin como

sujeto productor de dichos actos que inciden en la esfera jurdica

subjetiva de los particulares.

AMBITO SUSTANTIVO. CONTENIDOS DE LA POTESTAD DE AUTOTUTELA POR LA VISIN ESPAOLA.-

De acuerdo con la tesis espaola recepcionada en Venezuela, la

potestad de autotutela de la Administracin se bifurca en dos grandes

contenidos, por una parte, la autotutela declarativa tambin

denominada nuestro pas, `Ejecutividad, y por otra, la autotutela

ejecutiva identificada tambin como `Ejecutoriedad. Ambas son

expresiones del poder genrico que detenta la Administracin Pblica

de producir actos reputados como vlidos, por la presuncin de licitud

que otorga el ordenamiento jurdico a todas las manifestaciones de

voluntad de ese particular rgano del Poder Pblico, tan solo por ser

producto de un rgano competente y ser generadas en un

procedimiento constitutivo de primer grado o de formacin de actos,

los cuales al ser notificados y/o publicados -segn el caso se trate de

actos particulares o generales- a sus destinatarios adquiriran eficacia

plena.

As pues, en grandes rasgos se podra identificar a la Ejecutividad con el

poder de la Administracin de dimanar actos con fuerza intrnseca de

ttulos ejecutivos sin necesidad de ratificacin o convalidacin por

dichos ulteriores de otros rganos del Poder Pblico, y a la

Ejecutoriedad como la factibilidad de materializar en la prctica lo

dispuesto en tales actos, inclusive por mecanismos de coaccin fsica

ante la resistencia pasiva del destinatario del acto en cumplir

voluntariamente lo ordenado.

Estas expresiones fueron histricamente definidas en el fallo de la Sala

Poltico Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en fecha 21 de

noviembre de 1989, bajo ponencia del Magistrado Luis Henrique Faras

Mata, en el caso Arnaldo Lovera vs. Direccin de Inquilinato del

Ministerio de Fomento, el cual afirma que: Dispone la Administracin,

de poderes conforme a los cuales puede modificar unilateralmente las

situaciones jurdicas de los administrados sin necesidad de acudir al

juez; en estos casos no emite aqulla simples pretensiones, sino que

adopta verdaderas decisiones. Es sin duda un privilegio del que carecen

los particulares, quienes -por indiscutibles que sean sus derechos- no

pueden imponerlos por s mismos, sino a travs de los rganos

judiciales. ...(omissis)... en la relacin jurdico administrativa regulada

por nuestro Derecho Positivo en forma, por lo dems, semejante a como

lo hacen la mayora de los ordenamientos extranjeros: el acto

administrativo al dictarse se presume legtimo y, amparado por la

presuncin de legalidad que lo acompaa desde su nacimiento, se tiene

por vlido y productor de su natural eficacia jurdica. Puede afirmarse

entonces que el acto administrativo desde que existe tiene fuerza

obligatoria y debe cumplirse a partir del momento en que es

definitivo, es decir, en tanto resuelva el fondo del asunto;

caracterstica general que la doctrina (ZANOBINI, SAYAGUES, GONZLEZ

PREZ, GARRIDO) es coincidente en bautizar con el nombre de

ejecutividad.

Pero adems la Administracin, tal como se ha dejado expuesto tiene -

cuando los actos, de suyo ejecutivos, impongan deberes o limitaciones-,

la posibilidad de actuar an en contra de la voluntad de los

administrados, y sin necesidad de obtener previamente una declaracin

judicial al respecto; atributo al que -distinguindolo del gnero

ejecutividad- se ha dado la denominacin especfica de

ejecutoriedad.

LA AUTOTUTELA DECLARATIVA O EL PODER DE DIMANAR ACTOS UNGIDOS DE EJECUTIVIDAD.

An cuando hemos parcialmente adelantado el contenido de la

Autotutela Declarativa, queremos enfatizar que es efectivamente una

potestad administrativa de producir declaraciones con la finalidad de

tutelar su propia situacin jurdica, a los fines de cuidar el inters

pblico que le ha sido asignado por la Ley, mediante la cual puede

modificar, constituir o extinguir las situaciones jurdicas de los

particulares sin necesidad del concurso de los rganos

jurisdiccionales.15

Por ende, la Administracin tiene la facultad de declarar sus derechos

mediante actos unilaterales que crean obligaciones para los

administrados, y esos actos, en s mismos, tienen fuerza de ttulos

ejecutivos. Es decir, el acto administrativo al dictarse, per se, es

ejecutable porque tiene carcter ejecutivo16.

Ese carcter ejecutivo aduce a que para producir los efectos

perseguidos con su emanacin no requiere de una homologacin por

parte de un rgano diferente de la Administracin. La homologacin es

el acto en virtud del cual se otorga eficacia jurdica a una decisin

precedente, la cual en espera de esta ltima se presenta como vlida y

existente pero carente de efectos. La ejecutividad es as, la idoneidad

del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido

dictado. Ahora bien, hay actos que se agotan en una simple declaracin,

en cuanto que hay otros que estn destinados a obtener sus fines

mediante la realizacin de actuaciones materiales. La ejecutividad

propiamente dicha est constituida por la condicin especial de estos

actos, cuya eficacia implica la actuacin de operaciones materiales, de

15 Pea Sols, Jos. Ob.Cit. Pg. 59.

16 Brewer Caras, Allan. El Derecho administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Obra Citada.

Pgs.205 a 206.

ser cumplidos por el propio rgano que lo dicta o por cualquier otro

rgano actuante dentro de la esfera administrativa.17

En tal sentido, ese instrumento jurdico dimanado del seno de la

Administracin activa obliga de inmediato por si misma, por la fuerza

interna o endgena irresistible de su simple dicho, justificada por la

presuncin -desvirtuable- de licitud de lo dispuesto, que la hace de

cumplimiento necesario e impone obediencia, an cuando haya

discrepancia sobre la legalidad por parte del destinatario receptor de

acto, y ste interponga un recurso administrativo o ulterior accin

contenciosa que pretenda la revisin de lo actuado, en donde tenga la

carga de accionar y justificar la contrariedad a derecho, la cual solo una

vez demostrada plenamente es que producira la inversin o

destruccin de la presuncin de legalidad.

Esta fuerza proveniente del ncleo interno del instrumento dictado no

pierde vigencia, sino por efecto post declarativo, ya sea por la propia

Administracin, mediante una manifestacin administrativa que

revoque o autodeclare la nulidad del acto sujeto a revisin, por forma

de proceder de oficio o a instancia de parte interesada; o por mandato

expreso del rgano judicial en ejercicio de la funcin jurisdiccional con

competencia de lo contencioso administrativo.

En resumen esa potestad de autotutela declarativa es, sin duda, el ms

formidable privilegio posicional de la Administracin en sus relaciones

con los administrados.18

A este especial efecto de los actos administrativos se refiere el artculo

57.1 de la Ley [Espaola] de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, segn el cual: . El

17 Rondn de Sanso, Hildegard. Estudio Preliminar en Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Coleccin textos

legislativos No.1. Editorial Jurdica Venezolana. Segunda Edicin. Caracas Venezuela. 1982. Pg. 34.

18 Garca de Enterra, Eduardo y Tomas Ramn Fernndez. Ob. Cit. Pg.478.

Tribunal Supremo [Espaol] denomina esta cualidad de los actos

administrativos -adems de con la expresin presuncin de validez o

- como ,

queriendo significar que la actividad de la Administracin se ajusta por

principio a Derecho.19

Esta norma citada del derecho espaol, en Venezuela no encuentra una

disposicin expresa semejante, sin embargo, nadie duda de la

existencia de tal potestad de declarativa o de ejecutividad en cabeza de

la Administracin por la interpretacin concatenada de las previsiones

constitucionales de los preceptos 137 y 141, y de diversas normas de

rango legal como es el artculo 4 de la Ley Orgnica de Administracin

Pblica, entre otros.

LA AUTOTUTELA EJECUTIVA , EJECUTORIEDAD O EL PODER EJECUCIN DIRECTA DE LO DISPUESTO EN

LOS ACTOS.-

La Autotutela Ejecutiva o tambin denominada Ejecutoriedad

administrativa, consiste en la extensin de la facultad antes vista al

plano fctico o de los hechos, habilitando a la Administracin para, por

s misma, materializar o hacer efectivas sus pretensiones20. En

consecuencia, es el poder irresistible de hacer cumplir lo ordenado en

la dispositiva del acto administrativo, como fuerza externa o exgena

del instrumento dictado, que se impone sobre el destinatario del

mandato, inclusive por la implementacin de mecanismos coactivos de

fuerza fsica ejercidos por la propia Administracin, an en contra de la

resistencia del particular, sin necesidad de acudir a una coaccin

judicial.

Esa materializacin efectiva de lo ordenado, comporta en principio una

ejecucin voluntaria sin resistencia por el destinatario del acto dictado,

sin embargo, puede darse la situacin que ste no interiorice el

mandato lcito contenido en la dispositiva, frente a lo cual

subsidiariamente, la Administracin activa estara ungida del poder de

19 Parada, Ramn. Derecho Administrativo I. Parte General. Editorial Marcial Pons. Decimotercera Edicin. Madrid

Espaa. Pg.146. 20

Parejo, Alfonso, Antonio Jimnez Blanco y Luis Ortega lvarez. Obra Citada. Pg. 448.

ejecutar directamente la orden, sin necesidad de la participacin de

otros rganos del Poder Pblico, por vas que abarcan la coaccin

mediante el uso de la fuerza pblica, bien con sus propios medios, o

con la colaboracin de terceros, debiendo el obligado remiso pagar los

gastos que origine el proceso (ejecucin forzosa).21

Ahora bien, el poder de ejecutoriar los actos administrativos est

condicionado a varios factores. En primer lugar, presupone la existencia

de un acto administrativo previo que goce de ejecutividad, por la

notificacin efectiva del destinatario, que dispone un deber positivo o

negativo que impone obligaciones o prohibiciones, es decir, deberes de

hacer o de no hacer; y en segundo lugar, es una facultad de la

Administracin de ejecutar sus actos directamente, pero no es una

obligacin. Por eso se habla, en estos casos, del privilegio de la

Administracin de accin de oficio es decir, de ejecutar los actos por s

misma, a travs de sus rganos e inclusive, llegar al empleo de la fuerza

pblica.22 En tercer lugar, que no haya sido relegada su ejecucin

mediante un rgimen de ejecucin judicial, por norma expresa de la Ley

especial.

Todo estas condicionantes devienen en nuestro ordenamiento positivo

de lo dispuesto en los artculos 78, 8, 79 y 80 de la Ley Orgnica de

Procedimientos Administrativos, al erigir que, toda actuacin material

que menoscabe o perturbe una esfera subjetiva de los particulares, debe

estar precedida de una decisin dictada que le sirva de fundamento,

complementndose con que todo acto administrativo que requiera ser

cumplido mediante actos de ejecucin deber ser ejecutado por la

propia Administracin en el trmino dispuesto por ella, en cuyo caso

cabra ejecucin forzosa de oficio, salvo que existiese una disposicin

expresa de la ley especial que encomiende tal ejecucin a la autoridad

judicial.

21 Pea Sols, Jos. Ob.Cit. Pg.64.

22 Brewer Caras, Allan. Obra citada. Pg. 207.

El rasgo definitorio de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de

decisin ejecutoria, [es] la potestad de la Administracin para llevar a

efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesin y la

libertad personal del administrado sin necesidad de la intervencin

judicial,23 salvo que esto sea un mandato expreso de la ley particular,

siempre y cuando se trate de actos capaces de incidir en la esfera

jurdica de los particulares imponindole las cargas (tanto reales, o

personales; de hacer, de dar, o de abstenerse).24

Sin embargo, en la realidad no todo acto susceptible de ejecucin es

automticamente materializable a travs de la potestad de autotutela

ejecutiva, ejemplo de ello podran ser los actos denegatorios de

requerimientos de autorizaciones, o los dimanados con ocasin de

dictmenes y consultas de la Administracin Consultiva25

, o los

generados con ocasin de la actividad denominada doctrinalmente

como actividad administrativa cuasi o pseudo jurisdiccional, como las

manifestaciones de voluntad de rganos administrativos que dirimen

controversias intrapartes de ndole laboral, -Inspectoras del Trabajo-, o

en materia arrendaticia -Direccin de Inquilinato o Concejos

municipales en el interior-, o Decisiones en materia de Libre

Competencia, y otros ejemplos diseminados en nuestro ordenamiento

jurdico actual.

EJECUCIN FORZOSA.

En el punto precedente hemos dejado por sentado que de acuerdo a lo

dispuesto en el artculo 79 de la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos, la autotutela ejecutiva o ejecutoriedad es un privilegio

que comporta la posibilidad que la propia Administracin logr el

cumplimiento de lo ordenado en la dispositiva de su acto

administrativo, inclusive por mecanismos coercitivos que acarreen su

ejecucin forzosa.

23

Parada Ramn. Obra citada. Pg. 148. 24

Rondn de Sanso, Hildegard. Obra Citada. Pg. 34. 25 En este mismo sentido se circunscribe la posicin del profesor Jos Pea Sols, quien deduce de la propia redaccin

del artculo 8 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, que por interpretacin en contrario, existira una

categora de actos ejecutorios excluidos de la potestad de autotutela ejecutiva.

De manera que, para que tal ejecucin pueda configurar una afectacin

lcita de la esfera jurdica del particular destinatario del acto, siempre

se requerira de una consagracin legal expresa que predetermine y

delinee el uso lcito de esos mecanismos apremiantes. Esta limitacin

normativa encuentra sus pautas en lo dispuesto en el artculo 80

eiusdem, al prescribir dos medios genricos de ejecucin forzosa de los

actos administrativos, segn se trate de actos de ejecucin indirecta por

el obligado, o de actos que deban ejecutarse personalmente por ste.

Si lo ordenado se tratase de actos susceptibles de ejecucin indirecta o

subsidiarios con respecto al obligado, se proceder a la ejecucin, bien

por la Administracin, si sta detenta los medios para llevar a cabo

dicha actividad; o por terceros que designe para sustituirla en el

cumplimiento de lo ordenado, en cuyo caso todos los gastos que

implique esa ejecucin corrern a costa del obligado. El ejemplo tpico

es cuando la Administracin Municipal a travs de una Direccin de

Control Urbano, ha dimanado un acto producto de un procedimiento

constitutivo en el cual se determin la violacin del orden pblico

urbanstico local por un inmueble determinado. En la dispositiva del

acto administrativo se ordena la demolicin del inmueble, y ese

mandato en condiciones normales debera ser cumplido

voluntariamente por el propietario del inmueble, no obstante, pudiera

darse la situacin, que el destinatario del acto se resistiese a realizar el

desplome parcial o total de lo declarado de ilcita construccin, ante

cuyo supuesto la Administracin estara habilitada jurdicamente para

derruir el inmueble quebrantador del orden pblico, en principio, por

sus propios medios, -si detentase la maquinaria adecuada para efectuar

tal actividad-; o ante el defecto de esa probabilidad, perfectamente

pudiera designar a un tercero contratista esa labor sustitutiva de

practicar la demolicin indefectiblemente, y los gastos que se incurran

por esa sustitucin, correran a costa del obligado remiso a cumplir

voluntariamente lo ordenado.

En contraste, si lo ordenado se tratase de actos susceptibles de

ejecucin personalsima por el obligado, y ste se demostrase negado a

cumplirlos volitivamente, se prev como medio de ejecucin

apremiante, la factibilidad de una sancin patrimonial o pecuniaria, al

podrsele imponer multas sucesivas mientras permanezca en rebelda,

y, en el caso que persista contumaz en el incumplimiento instado, sera

sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le

hubieran aplicado, siempre concedindole un plazo razonable que

quedar a juicio discrecional de la Administracin, con la finalidad de

desdoblar su resistencia y el logro finalmente del cumplimiento de lo

ordenado.

Cada multa solo podra tener un monto de hasta diez mil bolvares (Bs.

l0.000,00), por la vigente Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos, salvo que existiese otra ley especial que establezca

una suma de mayor, situacin en el cual se aplicar la ms alta, como

una forma coaccin patrimonial para desdoblar la negativa a

interiorizar y cumplir el mandato del acto.

Pero adems de estas dos formas de ejecucin forzosa, previstas en

forma genrica en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos,

muchas leyes especiales prevn los mismos u otros medios de

ejecucin Forzosa.

Una de ellas es la coaccin inmediata sobre el patrimonio. Con carcter

general puede decirse que no existe en la legislacin venezolana

ninguna disposicin que faculte a la Administracin, por ejemplo, a

apropiarse forzosamente de bienes de un particular como medio de

ejecucin de actos administrativos. Al contrario, hemos sealado que,

por ejemplo, en los casos en los cuales la Administracin tiene una

accin por cobro de bolvares, tiene que acudir a la va judicial para

ejecutar sus actos.

Sin embargo, algunas leyes especiales consagran medios de ejecucin

forzosa que afectan el patrimonio de las personas, al regular el comiso

como sancin administrativa. En las leyes relativas a las aduanas o al

porte de armas, que prescriben las determinadas conductas, el

incumplimiento de los actos administrativos concretos diputados en

base a sus disposiciones, puede dar origen, por ejemplo, al comiso de

los bienes introducidos de contrabando o las armas de porte ilcito...

Por otra parte, tambin en leyes especiales se regulan en formas de

ejecucin forzosa de los actos administrativos, a travs de coercin

directa sobre las personas, tal como sucede en materia de actos

administrativos referentes a la polica de seguridad, salubridad,

moralidad o en general, en materia de orden pblico general.

En materia de seguridad pblica, por ejemplo, el arresto administrativo

regulado en las Ordenanza Municipales, es una forma de coercin

directa sobre la persona, por supuesto, dentro de los lmites

constitucionales. Tambin en materia sanitaria, una persona afectada de

una enfermedad de las llamadas de denuncias obligatorias, puede ser

recluida forzosamente, an contra su voluntad, conforme a la Ley de

Seguridad Nacional y el Reglamento respectivo. Por otra parte, puede en

ciertos casos, ordenarse el tratamiento forzoso en ciertas enfermedades

infecciosas: puede establecerse, por ejemplo, una vacunacin

obligatoria, estando la persona obligada a soportar las medidas

ejecutivas en relacin a su persona.26

LMITES DE LA AUTOTUTELA.

Ahora bien, el reconocimiento de la existencia de las potestades de

autotutela declarativa o ejecutividad y de la autotutela ejecutiva o

ejecutoriedad, no conlleva a deducir que su naturaleza es infinita, pues

efectivamente tiene unos lmites inherentes a su propia naturaleza.

A saber los confines referidos a la Autotutela Declarativa son: 1) Debe

respetarse el Principio de Legalidad y el cumplimiento de todos los

elementos formales del acto administrativo. Ya que se prohbe toda

forma de arbitrariedad; 2) Debe provenir lapidariamente de un

26

Brewer Caras. Allan. Obra Citada. Pg.210.

procedimiento constitutivo de primer grado, en el cual debe estar

involucrado el interesado, al efecto que ejerza efectiva e integralmente

su derecho a la defensa, a travs de toda la gama y constelacin de

situaciones que garantizan ese espectro protectivo; 3) Debe

materializarse la notificacin formal del acto administrativo, para que

una vez conocido por el destinatario goce del carcter de ttulo

ejecutivo; 4) Existe la inviabilidad que la Administracin vuelva contra

su dicho, por va revocatoria, si se ha creado derechos subjetivos o

expectativa de derechos en cabeza del destinatario, salvo que se trate

de vicios de nulidad absoluta, ya que nadie puede pretender la

produccin de efecto jurdico alguno sobre una base irrita que contrare

al orden pblico y vaya en desmedro del inters general.

Del mismo modo se imponen unos lmites al ejercicio de la Autotutela

Ejecutiva: 1) No procede ejecucin forzosa sobre acreencias de

cumplimientos patrimoniales de la Administracin que sean exigibles al

particular destinatario del acto, ya que en estos supuestos, es

indefectible que la ejecutoriedad sea a travs de un rgano

jurisdiccional y no directamente por la Administracin; 2) S la Ley

impone una prohibicin de ejecucin directa al otorgar expresamente

su ejecucin a una autoridad judicial.

COMPATIBILIDAD E INCLUSIN DE LA TESIS DE AUTOTUTELA COMO PODERES DE REVISIN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Nuestra doctrina tradicional difundi la idea de identificar la potestad

de Autotutela Administrativa, nicamente con el poder que detenta la

Administracin para revisar de oficio o a instancia de parte interesada,

sus propios actos previamente dictados, ya sea, para sujetar su

actuacin al Principio de Legalidad Administrativa, depurndola de

cualquier ilicitud que pudieren contener (revisin por razones de

ilegitimidad), o, para evaluar sus razones de oportunidad o

conveniencia en cuanto a lo ordenado en la dispositiva del acto

(razones de mrito y oportunidad).

En el Derecho Comparado, esta potencialidad de revisar por si misma

sus actos al efecto de sanear o modificar su conducta previamente

desarrollada, -sin perjuicio del derecho que reside en los destinatarios

del acto de acudir posteriormente a la sede judicial con la finalidad de

controlar solo el apego a derecho de la conducta administrativa, si se

consideran afectados en su esfera jurdica subjetiva-, usualmente

comporta la posibilidad de modificar el acto previo con la intencin de

subsanar cualquier vicio de nulidad relativa o error material que

contenga dicha manifestacin de voluntad; o la factibilidad del

retrotraimiento de dicha actuacin, al activar la revocatoria de dicho

acto.

POTESTADES DE REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA.

No obstante, en nuestro ordenamiento jurdico venezolano, se erigen

singularmente cuatro efectivas plataformas diferenciadas como

expresin de la potestad de Autotutela Administrativa de Revisin de

Actos, que dan lugar a la asuncin de conductas diferentes frente a la

manifestacin de voluntad sujeta a anlisis de legalidad o mrito.

POTESTAD DE CONVALIDACIN o SUBSANACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

En primer lugar, de acuerdo a los artculos 81 y 90 de la Ley Orgnica

de Procedimientos Administrativos, la Administracin fluidamente

puede convalidar, -en cualquier momento siempre que no se haya

trabado una litis en el contencioso administrativo que pretenda la

revisin de dicho acto-, los actos que estn viciados de nulidad relativa,

subsanando los vicios que adolezcan, mediante regularizacin por acto

administrativo posterior, siempre que no se trate de alguno de los

vicios tipificados como de nulidad absoluta dentro del catlogo taxativo

del artculo 19 eiusdem. En consecuencia solo procede frente a actos en

principio anulables o ungidos de alguno de los vicios susceptibles de

ser suprimidos o desaparecidos por subsanacin dada su mutabilidad.

Sin embargo, esto no parece que pueda afirmarse, en forma absoluta,

porque podra haber ciertos vicios de nulidad relativa que no son

convalidables. El vicio de falso supuesto, por ejemplo, que acompae a

un acto que se dicte partiendo de los hechos que no existen, no puede

ser convalidable pues no pueden inventarse los hechos. Por tanto, la

convalidacin, realmente, en ciertos casos, no es posible, por lo que

hablar de potestad convalidatoria para todo los casos en los cuales no

haya nulidad absoluta, no parece adecuado, porque, como hemos dicho,

ciertos vicios de los actos administrativos, como algunos vicio en la

causa, no son convalidables, pues es imposible subsanar, por ejemplo,

hecho inexistentes o respecto de los cuales ha habido error en la

apreciacin o calificacin.27

DIFERENCIAS CON LA POTESTAD DE CORRECCIN O RECTIFICACIN DE LOS ACTOS.

En segundo lugar, como una expresin diferenciada de la probabilidad

de convalidacin consagrada en el aludido artculo 81, -explicada en el

punto precedente-, emerge la plausibilidad prevista en el artculo 84

eiusdem, de rectificacin del acto mediante la correccin de errores

materiales o de clculo en que hubiere incurrido la Administracin en la

redaccin de un pronunciamiento plenamente vlido, en donde tal

declaracin de derecho o contenido permanece indiscutible e

inmodificable; [ya que] el acto sobre el que opera la rectificacin no

desaparece del mundo del Derecho, ni es sustituido ni es confirmado.

Su nica finalidad es eliminar los errores de transcripcin o de simple

cuenta o aritmtico con el fin de evitar cualquier posible equvoco.28

Ante lo cual, se deduce que dicho poder corrector no abarca de ninguna

manera la probabilidad de reivindicar los errores de derecho que

pudieran dan lugar a nulidad relativa o anulabilidad del acto.

POTESTAD DE REVOCATORIA POR CONTRARIO IMPERIO.

En tercer lugar, de acuerdo a los artculos 82 y 90 de la Ley Orgnica de

Procedimientos Administrativos, la Administracin puede revocar sus

actos por contrario imperio, ya que s est facultada para dictarlos

tambin lo estar para retroceder sus efectos, mediante una

declaratoria expresa de revocatoria por razones de mrito, al abordar

un re-examen y reconsiderar la inoportunidad y/o la inconveniencia de

una medida previamente dictada por ella, por lo que, en sustitucin se

dictara una nueva declaracin que deja sin efecto la primera; o tambin

27 Brewer Caras, Allan Randolph. Obra Citada. Pg. 69.

28 Araujo Jurez, Jos. Principios generales del derecho administrativo formal.. Editorial Vadell Hermanos Editores.

Caracas Venezuela. 1989. Pgs. 288 y 289.

engendrar una declaratoria revocatoria por razones de ilegalidad, al

reconocer mediante un nuevo pronunciamiento, la invalidez del acto

por infraccin de una regla de derecho que acarrea la nulidad relativa,

anticipndose y evitando la participacin declarativa de nulidad que

pudiera dictarse por un Tribunal de lo Contencioso Administrativo

competente.

Su operatividad estara supeditada a que no se haya generado de

ninguna forma algn derecho subjetivo, expectativa de derecho, o

intereses legtimos, directos y personales, en cabeza de un particular,

en cuyo caso por mandato expreso del artculo 82 eiusdem, existe

prohibicin legal para su procedencia, -salvo que exista autorizacin

expresa de la Ley especial para ello-, pudindose concretar en cualquier

momento, siempre que no se haya trabado la litis frente a la

impugnacin del acto en concreto, con la excepcin que se haga en la

misma direccin que la accin incoada.

Asimismo, de acuerdo a nuestro criterio, la potestad revocatoria se

encuentra dramticamente limitada en el caso particular de las

revisiones de los actos administrativos definitivamente firmes

dimanados de los Institutos Autnomos, que se ejercita ante el

respectivo Ministerio de adscripcin con ocasin del mal llamado

Recurso Jerrquico Impropio, previsto en el aparte nico del artculo 96

eiusdem, por cuanto segn nuestra opinin, solo puede verificarse

sobre el control de la desnaturalizacin o subversin de las polticas

pblicas, en virtud de lo que hemos denominado la tesis restrictiva del

objeto de control de ese recurso.29

En atencin al raciocinio explanado, al precaverse la intervencin

judicial -que tarde o temprano, impondra la declaratoria de la nulidad

del acto-, por la correcta y oportuna actuacin revisora de la

Administracin, estaramos en presencia de innegables contenidos de la

29

Al respecto ver nuestra posicin en: Carrillo Artiles, Carlos Luis. El redimensionamiento del recurso jerrquico

impropio en Venezuela. Libro Homenaje a Gonzalo Prez Luciani. Tomo I. Coleccin libros homenaje No. 7. Tribunal

Supremo de Justicia. Caracas Venezuela. 2002. Pgs. 413 al 436.

Potestad genrica de Autotutela Administrativa, no solo por la potestad

revocatoria descrita sino tambin por la de autodeclaratoria de nulidad

absoluta de sus actos dictados, pues ambas posibilidades

administrativas tendran una relevancia trascendental, como expresin

del podero de auto salvaguardar y tutelar por s misma sus intereses.

DIFERENCIAS CON LA POTESTAD DE AUTO DECLARACIN DE NULIDAD ABSOLUTA.

Por ltimo en cuarto lugar, emerge de los artculos 83 y 90 de la Ley

Orgnica de Procedimientos Administrativos, la posibilidad imperativa

para la Administracin de ineludiblemente auto declarar la nulidad

absoluta de sus actos dictados.

En relacin a esta particular potestad administrativa, queremos exaltar

nuestra preocupacin al encontrarnos con mucha frecuencia, con el

error injustificable de la propia Administracin, de un sector de la

doctrina e inclusive por mltiples fallos judiciales, de confundir su

objeto con la potestad revocatoria de los actos. Es importante exaltar

que ambas potestades obedecen diametralmente a diferentes

potestades que implican supuestos jurdicos distintos, fundamento

legal, contenido y efectos diferenciados. Como ya advertimos la base

legal o fundamento jurdico de la institucin de la autodeclaratoria de

nulidad absoluta es el especfico artculo 83 de la Ley Orgnica de

Procedimientos Administrativos, que se materializa al verificarse la

especifica incursin en el actuar administrativo en alguno de los vicios

preestablecidos en el artculo 19 eiusdem, dado el carcter insalvable e

inmutable de la ilicitud en su proceder, que impone la eliminacin o

supresin del acto de la vida jurdica, desapareciendo sus efectos desde

su nacimiento, efectos ex tunc pero tambin ex nunc, por cuanto la

afectacin o agravio al orden pblico es de tal magnitud, que constituye

verdaderamente un deber jurdico para la Administracin su

reconocimiento para prevenir la actuacin posterior de otro rgano del

Poder Pblico, como lo es el Tribunal competente Contencioso

Administrativo, quien sin lugar a dudas, tendra que declarar

lapidariamente ms tarde, la nulidad absoluta de dicho acto.

Quiz la confusin o el desacierto descansa en el errado argumento que

pretende afirmar que en la Administracin solo se da la revocatoria del

acto, frente a la probabilidad que en la sede judicial solo se de la

anulacin o nulidad del acto, como una consecuencia o expresin de la

sentencia con fuerza de cosa juzgada. A este respecto es importante

puntualizar que, si bien es cierto el poder de revocatoria es exclusivo,

monoplico y propio del actuar administrativo, el poder de declarar la

nulidad absoluta de los actos administrativos, es detentado tanto por la

Administracin, -por mandato imperativo del artculo 83 eisdem-, como

por los rganos jurisdiccionales contenciosos administrativos, -por

competencia constitucional y legal expresamente atribuidas, precepto

259 de la Constitucin y artculo 5 numeral 31 de la Ley Orgnica del

Tribunal Supremo de Justicia-.

El acto administrativo que adolece de alguno de los vicios que acarrea

nulidad absoluta, no puede ser simplemente revocado por la

Administracin, sino en su lugar, se impone, a diferencia la obligacin

del auto reconocimiento y declaratoria de nulidad, ya que los efectos

para el destinatario, y las eventuales responsabilidades para el

funcionario que pudiese acarrear tal manifestacin son totalmente

diferentes. Su operatividad se da siempre que inexorablemente se

demuestre la incursin en alguno de los supuestos del artculo 19 de la

Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, lo que implica que

nunca dicho acto acarreara expectativas de derecho, intereses

legtimos, directos y personales y mucho menos derechos subjetivos

para su destinatario, por cuanto como ya hemos adelantado, ningn

sujeto de derecho podra pretender ser receptor beneficiario de efectos

dimanados de una manifestacin de voluntad sobre una base irrita o

antijurdica. En este caso el principio de la autotutela de la

administracin sobre sus propios actos no encuentra lmites en los

derechos adquiridos por los particulares, porque en los actos viciados

de nulidad absoluta no puede basarse derecho alguno.30

30

Lares Martnez, Eloy. Obra citada. Pg. 198.

AUTOTUTELA DE SEGUNDA POTENCIA.

Como hemos plasmado y evidenciado a lo largo del desarrollo del

presente opsculo, an cuando tradicionalmente en Venezuela se ha

identificado a la potestad de Autotutela de la Administracin con el

poder de revisin de los actos previamente dictados, tesis en la cual,

casi sin excepcin la doctrina venezolana se suscribi y asumi como

nica durante mucho tiempo, luego de una revisin doctrinal; es

evidente que la misma no puede ser concebida privativa como

parcialmente ilustradora de ese poder administrativo, ya que no es sino

una fraccin o expresin de ese podero para proteger la legalidad o/y

mrito de sus actuaciones, justificada en la persecucin del inters

general que representa, en el mismo sentido que la potencialidad de

salvaguardar o autotutelar el inters general que debe representar, sin

la necesidad de acudir a otros rganos del Poder Pblico, por ende, no

cabe duda alguna que est ungida del seoro para dictar actos vlidos

con fuerza interna, as como la factibilidad de ejecutar lo dispuesto en

sus decisiones, lo cual no es simplemente una consecuencia efectista de

sus manifestaciones de voluntad. Este planteamiento de acercamiento

entre ambas tesis, fue abordado tmida y exiguamente por la doctrina

espaola al aducir la llamada Autotutela de Segunda Potencia, en donde

la autotutela declarativa y ejecutiva no agotaran el espectro de la

autotutela administrativa, pues presupondran adems la interposicin

preceptiva de vas administrativas previas antes de permitir el acceso a

los Tribunales de quienes pretendan impugnar las declaraciones

ejecutivas o las ejecuciones coactivas de la Administracin.31 Plasmado

como el privilegio del agotamiento de la va administrativa o

reclamaciones previas en sede administrativa, como justificacin del

poder administrativo de velar por sus intereses, ms all de la

autotutela primaria, an cuando dicha institucin administrativa se

encuentre actualmente en crisis por el mismo proceder administrativo.

31 Garca de Enterra, Eduardo. Obra citada. Pg. 481.

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Carlos Luis Carrillo Artiles.

clca65@cantv.net

Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela.

Post Grado de Especializacin en Derecho Administrativo en la Universidad Central de

Venezuela.

Doctorando en Derecho en el Centro de Estudios de Post-Grado de la Universidad

Central de Venezuela.

Investigador del Instituto de Derecho Pblico de la Universidad Central de Venezuela.

Profesor de Post Grado en la Especializacin de Derecho Administrativo en la

Universidad Central de Venezuela, en la Universidad Catlica Andrs Bello y en la

Universidad del Zulia.

Profesor de Post Grado en Derecho Constitucional en la Universidad Libre de

Colombia.

Miembro de la Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrativo.

Miembro de la Asociacin Venezolana de Derecho Constitucional.

Ex Consultor Jurdico de la Bolsa de Productos e Insumos Agropecuarios de Venezuela.

Ex Consultor Jurdico de la Comisin Nacional de Valores.