La Economía de la Educación Esta rama relativamente nueva de la ciencia económica se define como parte integrante de la economía política, y a la vez surge como una respuesta a los problemas fundamentales de la dinámica económica acontecidos en los 60's (1).

Un análisis más preciso de la economía de la educación subyace de la necesidad de un enfoque en un contexto social e histórico determinado, como lo fueron los Estados Unidos de la post guerra.

Como es evidente, la economía de la educación y los diversos enfoques que se derivan de la misma, se encuentran ligados a una determinada escuela del pensamiento económico como es la teoría neoclásica del capital.

No está por demás definir a la economía de la educación como aquella disciplina derivada del la teoría económica, que se ocupa del estudio del nexo existente entre el sistema económico y el sistema educativo y de la influencia que tienen las variables económicas sobre las variables educativas, así como la correspondencia que existe entre ellas.

Teoría del Capital Humano

Uno de los primeros conceptos formulados por la economía de la educación es el concepto del "capital humano"; al respecto T.W. Schultz nos dice:

"Los trabajadores se ha convertido en capitalistas, no por la difusión de la acciones de las sociedades, como lo hubiera querido la tradición, sino por la adquisición de conocimientos y habilidades que tienen un valor económico. Estos conocimientos y habilidades son en gran parte producto de la inversión y, junto con otras inversiones humanas explican principalmente la superioridad productiva de los países técnicamente más avanzados".

Como podemos ver, el gasto en el recurso humano se eleva a la categoría de inversión y en esa medida, éste se convierte en capital.

De la misma manera podemos ver el alcance y la esencia de estas inversiones si es que las clasificamos en gastos de consumo que satisfacen las preferencias de los consumidores; gastos que aumentan las capacidades humanas, o sea inversión; y por último, los gastos que representan ambos efectos.

Mientras que cualquier aumento de la capacidad producido por la inversión humana se convierte en una parte del agente humano y por tanto no puede ser objeto de venta, está sin embargo "en relación al mercado" al afectar los sueldos y los salarios que puede percibir el agente humano.

Esto soluciona en parte la dificultad de diferenciar el gasto de inversión en capital humano de otros tipos de gasto. Al respecto la teoría del capital humano plantea el método por el cual para calcular la inversión humana se observa más que su costo, su rendimiento. Dicho de otra manera, el rendimiento resultante en los ingresos de los trabajadores educados es el rendimiento de la inversión. Las diferentes actividades que tienden a mejorar la capacidad humana pueden ser: los gastos en salud; la formación profesional no escolarizada; la educación formal y las migraciones en función de la oportunidad de empleo.

El tipo de inversión que anima nuestro trabajo es el que hacen los diversos agentes económicos en los diferentes niveles y/o modalidades educativas. La inversión en educación está a cargo fundamentalmente de las familias y del sector gobierno. Por lo tanto, es previsible que existan diferentes tipos de rendimiento de dicha inversión, es decir, un producto social y un producto privado. M.J.Bowman al respecto opina:

"[..] Puede decirse que el producto de la educación depende, en gran medida, de la utilización de las aptitudes adquiridas por personas instruidas y que esta utilización no está sino parcialmente ligada a la distribución de la educación entre los miembros de la colectividad. El problema consiste en evaluar el producto - social o privado - de la educación, se hace

entonces, evidentemente, más arduo; pero hay que subrayar, además, que el producto social potencial de las inversiones en educación puede ser muy diferente del producto efectivo."

Aquí se plantea que a la vez de existir un producto privado y social de la educación - el uno diferente del otro - también existe un producto individual y otro efectivo.

Este es un problema que se plantea - al menos eso pretende el autor - no con el afán de refutar las tesis de Schultz sino por el contrario con el propósito de enriquecer el análisis en la medida que ninguno de los dos pretenden alejarse del paradigma neoclásico.

Existen antecedentes de la teoría del capital humano, que si bien es cierto no llevan el mismo nombre, enfocan el problema de la capacitación del recurso humano desde otra perspectiva.

A raíz del primer plan quinquenal en la URSS, se plantea el mismo caso ya no desde el lado de la oferta que es la óptica neoclásica, sino por el lado de la demanda, que es el planteamiento de la planificación central llevada a cabo por la Unión Soviética hacia el año 1924.

S.Strumilin hace un análisis en los siguientes términos:

"[..] En los países socialistas en donde no existe el capital privado ni, por consiguiente las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones, sobre todo porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es preciso tener en cuenta el interés que representan estos gastos para la sociedad entera [...]."

A diferencia del enfoque de Schultz, este análisis no considera el rendimiento una medida veraz de las inversiones humanas, en razón del carácter socialista de la sociedad soviética, puesto que en ésta prima - al menos teóricamente - el interés colectivo sobre el individual. Por lo tanto, el autor concluye:

"[..] Para medir el rendimiento total de una inversión determinada es indispensable conocer el aumento de la productividad social del trabajo que es consecuencia de ella, ya que este aumento no sólo eleva el coeficiente de ganancia de una empresa determinada, sino que reduce el costo de una cierta clase de productos para toda la sociedad [...]."

Como puede verse este enfoque no invalida la posición de los teóricos de capital humano sino que más bien - como lo decimos en un principio -, sitúa su enfoque en el contexto de una formación económico - social diferente del capitalismo.

Cabe notar del análisis precedente la presencia, de las externalidades que genera la inversión en educación también en las economías socialistas.

Como lo demuestra la historia, los antecesores a la formulación de la teoría del capital humano como son: Ellis(1917); Strumilin(1924) y posteriormente Walsh(1935), situaron a las inversiones educativas en el mismo plano que las inversiones en capital físico. Por lo tanto, la importancia del análisis de Schultz no radica en el carácter innovador de sus supuestos y procedimientos empírico- analíticos, ni tampoco en la validez de los resultados obtenidos. Su aporte deriva más bien, de la forma en que defendió la noción de inversión humana, abriendo así el camino para creciente institucionalización de la economía de la educación, ya que la mayoría de los autores que han tratado el problema de los costos y los rendimientos educativos, han tenido que atribuir la tesis de la educación como una inversión y por consiguiente, la teoría del capital humano que es la piedra angular de la economía de la educación.

Como consecuencia de lo anterior cabe notar, que no existe una teoría económica de la educación, sino más bien aproximaciones teórico metodológicas para el análisis de los aspectos económicos de la educación, entre los cuales se encuentra la teoría del capital humano.

Para validar empíricamente la teoría del capital humano existen un conjunto de procedimientos técnico - metodológicos entre los cuales se encuentran: el enfoque de correlaciones ínter

temporales que se caracteriza por estimar las relaciones globales agregadas entre los recursos humanos y el PBI, a través del método del insumo producto. Al respecto Schultz utiliza este método para probar sus principales hipótesis como son: que el crecimiento económico de los Estados Unidos entre 1900 y 1956 se debía más a la acumulación de riqueza humana, que al aumento del trabajo y el capital físico. Así como que la inversión en capital humano explica la mayor parte del incremento de los ingresos reales de los trabajadores.

Otra forma de cálculo del producto resultante de la inversión en capital humano es el enfoque residual, por medio del cual se intenta vincular los movimientos totales de la economía con los cambios en los factores de producción (capital físico y trabajo), descubriendo un "tercer factor o residuo".

Por último, el enfoque de la tasas de retorno que consiste en comparar los ingresos vitalicios de quienes han recibido más educación con los ingresos vitalicios de aquellos que han recibido menos educación. La diferencia puede expresarse como un porcentaje anual del tipo de rendimiento sobre estos.

Al respecto existen dos modalidades de tasas de retorno, una de las cuales mide los rendimientos directos individuales (Gary S. Becker); y otra los retornos sociales directos (M.Carnoy y G.Psacharopoulos).

Crítica a la Teoría del Capital Humano

Esta acepción del capital más allá de herir las susceptibilidades de quienes en todo momento negaron la posibilidad de comparar al hombre con un bien de capital, es decir, con una máquina, estuvo basado en los postulados neoclásicos de libertad y racionalidad individuales; obtención de beneficios marginales y la perfecta elasticidad de los mercados. En consecuencia, se asume que los rendimientos individuales producidos por determinados grados de educación generan, a su vez, beneficios sociales.

Al respecto existen algunas objeciones a estos planteamientos como que los gastos directos en el hombre o su formación no son únicamente inversión sino consumo; así como también que existe la imposibilidad objetiva de separar la parte de los gastos correspondientes al consumo y aquella relativa a la inversión. De la misma manera es imposible calcular el rendimiento real de cualquier incremento del gasto en educación, tanto a nivel individual como social.

La utilización de un concepto de capital humano, entendido como mero "stock", invalida de entrada, la analogía capital humano - capital físico, pues pasa por alto que los retornos educativos son, en rigor, flujos de ingreso que se modifican con el paso del tiempo. Asimismo, resulta difícil explicar el comportamiento humano en términos de inversión en capital. De lo anterior faltaría considerar los rendimientos indirectos (no monetarios) derivados de una mayor escolaridad de la población, y su incidencia en el crecimiento económico y la estabilidad social.

Una última parte de esta crítica nos diría que el establecer una relación puramente causal entre educación y PBI. En principio, parece aceptable asumir que las mayores inversiones educativas podrían incrementar sustancialmente el PBI de un país. Pero también es un hecho que un elevado PBI puede ser un factor determinante en el aumento del gasto educativo global. El problema radica en determinar si el gasto educativo genera desarrollo económico, o si, el desarrollo es condicionante de un mayor gasto educativo.

A pesar de las críticas precedentes se puede afirmar que las posiciones de Schultz y los demás teóricos del capital humano, así como de algunos organismos internacionales como la UNESCO más que significar un cambio en las problemáticas tradicionalmente desarrolladas sentaron las bases para la institucionalización del concepto de capital humano en el contexto socioeconómico de la sexta década de esta siglo, como describimos anteriormente.

Enfoque Nacional de la Economía de la Educación

Como es de suponerse al igual que el conjunto del pensamiento económico, la economía de la educación llega a América Latina y más específicamente al Perú a través de los organismos de

cooperación técnica internacional; que sugieren, y en la mayoría de los casos imponen sus ideas en cuanto a desarrollo económico y social se refiere.

Es así como la noción de capital humano y los supuestos sumamente restrictivos que derivan de ella se trasladan de manera mecánica a estas latitudes, lo cual se hace evidente, ya que en la segunda mitad de los 60 y la primera mitad de los 70 se potencia por parte del Estado el gasto educativo en razón que el sector privado no es capaz de generar dicha inversión. Es por tanto que el gasto educativo público hacia 1966 llegó a representar el 5.2% del PBI. Fatalmente esta inversión no produjo - al menos no existe evidencia empírica - crecimiento económico, es más la crisis económica que se inicia en la segunda mitad de la década de los 70 producto del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones impide seguir incrementando el gasto educativo público. Como consecuencia de esta misma crisis el mercado de trabajo se contrae a tal punto de no poder recibir los beneficios de un mayor acervo de conocimientos adquiridos por la población, a pesar que la escolaridad mantiene una tendencia creciente, aún hasta nuestros días.

Considerando que la noción de capital humano no sólo promete un mayor crecimiento económico como consecuencia de un mayor gasto educativo, sino que también el mismo atribuye a la inversión en educación una supuesta capacidad de generar una distribución del ingreso y de los empleos más equitativos. En contraposición a esto, en nuestro país durante la década del 60' y parte del 70' la distribución de los ingresos provenientes del trabajo se deterioró y los puestos de trabajo productivo (en los sectores primario y secundario de la economía) fueron inestables.

Además de lo anterior, es evidente que la inversión en capital humano para nuestro caso, no explica una mayor o menor remuneración, en la medida que ésta - como puede notarse - no es igual a su productividad marginal ya que en los países dependientes como el nuestro en casi todos los casos se sobre explota la fuerza de trabajo. A pesar de eso los individuos con educación universitaria empleados en la administración pública durante el Gobierno Militar en su primera fase recibieron en promedio salarios mayores a sus productos marginales (Toledo, UNESCO, marzo 1977).

La teoría del capital humano aplicada a nuestra realidad de ninguna manera explica las diferencias de ingresos de los trabajadores, ya que no se da el supuesto de homogeneidad del mercado de trabajo, en consecuencia esta teoría tiene una aplicabilidad restringida quizás a nivel tan sólo de ejercicio académico.

Para concluir esta parte podemos decir que, la teoría del capital humano es cuestionada en cuanto a su aplicabilidad a nuestra realidad, esto se basa no únicamente al restringido alcance que este enfoque de la economía de la educación puede tener en nuestra sociedad caracterizada por acentuadas heterogeneidades estructurales en su economía, sino también por que ésta se deriva de un marco teórico ortodoxo, estático y ahistórico, porque su principal preocupación se centra en las opciones de los ofertantes y demandantes de fuerza de trabajo dentro de los parámetros de los ingresos individuales.

Presupuesto 2010: límites y posibilidades de la política educativa (1) Para el análisis del presupuesto y/o gasto asignado a la educación nacional hay que tener en consideración que el desempeño de la educación peruana depende de: (a) la política educativa (b) el modelo de gestión, y (c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación.

(a) la política educativa

El balance de la política educativa puesta en marcha por el presente gobierno, en el último año de su administración, requiere del análisis de un marco más amplio como son los lineamientos de política económica y social. Asimismo, es importante tener en cuenta, como se ubica el país en relación a los bloques comerciales y su posicionamiento en relación a los gobiernos latinoamericanos no alineados con las políticas neoliberales.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el peso de las políticas educativas dentro de la política general y la política económica en particular, lo que implica identificar que sectores o grupos de poder toman las decisiones en educación, es decir, en que medida las decisiones que toma el Ministerio de Educación son condicionadas o subordinadas al Ministerio de Economía y Finanzas.

La política como práctica de gestionar el poder y tomar decisiones alrededor de ello, se instrumentaliza, en la función educación que tiene el Estado, mediante acciones en el campo del currículo, promoción docente, financiamiento, etc. Estos aspectos de la política educativa son asumidos con mayor énfasis a partir durante el actual gobierno, por el Ministerio de Educación como ente normativo, y coordinado con los gobiernos regionales quienes son los que, a partir de la autonomía que les da la Ley, administran y ejecutan mediante su presupuesto estas acciones. Por tal motivo, las responsabilidades de la aplicación de la política educativa la comparte el ministerio de educación con los gobiernos regionales a través de las instancias de gestión educativa descentralizada, esto es, las direcciones regionales de educación y las unidades de gestión educativa local.

Tal como propone Iguiñiz (2005, 41) la transformación del sistema educativo requiere de la iniciativa del Estado, pero también de la contribución de la sociedad civil para la formulación de políticas integrales.

(b) el modelo de gestión

Durante el primer gobierno de Alan García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989 -1990. Recién en 1991 durante el gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los recursos del Sector Educación. Luego del denominado “autogolpe” el proceso de descentralización fiscal en educación se detuvo, creándose los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), para luego tomar un nuevo impulso. En 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo el cual expidió la Ley de Bases de Descentralización para dar inicio a un nuevo proceso de regionalización. Mediante ésta, se ordenó la supresión de los CTAR en enero de 2003 luego de las elecciones de autoridades para la conformación de Gobiernos Regionales, los cuales a su vez se encargarían de liderar la conformación de nuevas regiones. Los Gobiernos Regionales (GR) entonces formados fueron conformados por los 23 departamentos, además del Callao, Lima provincias y Lima metropolitana.

El modelo de gestión descentralizada de la educación articula los niveles de gobierno: nacional, regional y local con las Direcciones Regionales de Educación (DRE), las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), y las Instituciones Educativas Públicas (IEP), definidas en la Ley General de Educación, Ley No. 28044.

A partir de lo anterior es importante señalar que la descentralización es parte de la reforma del Estado y de sus relaciones con los actores sociales. Por lo tanto, este modelo de gestión descentralizado para la educación deberá favorecer la mejora de la calidad y la equidad de los aprendizajes (Iguiñiz: 2005, 101).

(c) el impacto de la política económica en el gasto público en educación

Hay que reconocer que las decisiones de política educativa son una derivación de las políticas económicas y sociales, más precisamente, son parte o una expresión de ellas, por lo tanto, en el proceso de instrumentalización de las mismas confluyen intereses, como parte del ejercicio del poder, de los grupos y colectivos afectados positiva o negativamente por ellas.

La política social marco de la política educativa guarda estricta coherencia, en la mayoría de los casos, con lo lineamientos de política económica que recomiendan los organismos internacionales.

Por lo anterior, cualquier medida que adopte el sector que implique movilización de recursos, deberá realizarse con estricto cumplimiento de la disciplina fiscal y monetaria garantía de la “estabilidad macroeconómica”. De la misma forma, cualquier inversión en el sector deberá favorecer el dinamismo de los mercados de bienes y servicios y de factores de la producción. En ese sentido, se entiende que la inversión en educación deberá promover el crecimiento de un “stock de capital humano” de mayor calidad y favorezca la inserción en el mercado globalizado con mayores niveles de competitividad, es decir, a menor costo por parte del Estado y a menor salario para el capital trasnacional, pero más productivo (mayor producción por unidad de tiempo) y más dúctil (sin estabilidad laboral).

La pauta de la política económica y social la marco desde los noventa el “Consenso de Washington” que a manera de asistencia técnica fue promovida en los países en desarrollo por los organismos internacionales, fue así que en la mayoría de países de la región latino americana se instalaron en los ministerios nacionales programas de mejoramiento de la calidad de la educación coincidentes en la estructuración de sus componentes: currículo, materiales educativos, capacitación docente, infraestructura (en menor medida) y fortalecimiento institucional. Esta lógica no ha sido abandonada por la política educativa de los diferentes gobiernos desde 1993. El enfoque de mejorar las recursos (entre ellos el docente) para mejorar los productos (rendimiento de los estudiantes) esta implícito en la política educativa.

Como podemos ver las “coincidencias” entre las recomendaciones del Banco Mundial y la dirección de las políticas educativas no son casualidad. Es por ese motivo necesario tener una visión “más nacional” de los problemas y resaltar los modelos de educación y sociedad que ponen en juego cada alternativa a la luz de la lectura del Proyecto Educativo Nacional

La política educativa actual favorece la inversión en capital humano, esta visión puramente económica de la educación se restringe a suponer que el crecimiento cuantitativo de la producción y la productividad favorecerán el bienestar de los sujetos de manera individual. Caso contrario, una política educativa centrada en el desarrollo humano, plantea el tratamiento integral, desde la educación, de los sujetos individuales y colectivos. En consecuencia, la apuesta por destinar mayores recursos de la sociedad hacia la educación no es otra cosa que inversión en el presente y futuro, en tanto que coadyuva, mediante el logro de aprendizajes, a la mejora de la calidad de vida de los sujetos individuales y a la cohesión e institucionalización de los sujetos sociales (Miranda: 2008).

Evolución histórica de la inversión educativa en relación a las variables macroeconómicas

Entre los años 1999 y 2009 se estima que el Gasto Público en Educación (GEP) se incrementó en 68% en términos reales. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 3.1% en el año 1999 a 2.8% en el año 2009 (ver cuadro 1), de la misma forma en relación al gasto del gobierno central (GGC), paso de representar el 19.0% en 1999 a 15.4% en el 2009. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación presenta un leve decremento respecto del PBI y una disminución importante en relación al presupuesto general de la república, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, una modificación importante en los procesos y en los resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad.

La voluntad política expresada en la Resolución Suprema que confiere al Proyecto Educativo Nacional el carácter de política de Estado(2) , no se expresa en las decisiones de la política económica y la política fiscal de la actual administración.

Como es evidente la meta del Acuerdo Nacional(3) de lograr un 6% del PBI cómo mínimo aceptable para el logro de una educación que favorezca el desarrollo humano sostenible, está muy lejos de lograrse.

El presupuesto para el año 2010

Luego de la exposición del ministro de educación ante el congreso(4) se generaron un conjunto de expectativas que luego se han ido desvaneciendo. En la referida presentación se mostraron cifras muy distintas a las que luego aparecen en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

El presupuesto asignado a educación según esta fuente era de S/. 13,254 millones sin embargo el PIA sólo consigna S/.11,716 millones, es decir una diferencia de S/.1,535 millones que muestra las contradicciones e incoherencias de la política educativa.

Es importante señalar que el presupuesto de educación, en términos nominales, ha experimentado un crecimiento del 36.4% en los últimos cinco años, pero por debajo del crecimiento del gasto público total que fue del 64.0%

De otro lado, el presupuesto del sector que lidera el ministerio de educación ha

crecido en 58.0%, caso contrario el de los gobiernos regionales apenas en 11.4% (ver cuadro 2). Es este aspecto existen restricciones significativas para que los gobiernos regionales desarrollen una política educativa propia.

Al interior del Pliego, el ministerio de educación maneja directamente seis (6) unidades ejecutoras que gestionan programas, proyectos y actividades estratégicas, éstas representan en conjunto S/.2´072 millones y como vemos éstos recursos se han triplicado en lo que va del gobierno de turno.

Los programas estratégicos a los que nos referimos son: el Programa Nacional de Alfabetización (PRONAMA) con S/.230 millones, Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PROINIED) con S/.848 millones, Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente (PRONAFCAP) con S/.120 millones, Educación para el Trabajo (APROLAB II) con S/.34 millones, Programa Educación Básica para Todos (EBT) con S/.758 millones; y, el funcionamiento de la Sede Central con S/.83 millones.

Los aludidos programas incluyen las actividades estratégicas como: el mantenimiento correctivo y preventivo de los locales escolares, los materiales educativos (textos), implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas a estudiantes, tecnologías educativas, una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, implementación del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación, entre otras (Iguiñiz: 2008, 70-73).

Reflexiones finales

La política educativa del actual gobierno privilegia la acción del ministerio de educación como el principal decisor de las inversiones en educación, en ese sentido cabe destacar acciones tan importantes como la de invertir en las remodelación de los colegios emblemáticos o seguir distribuyendo textos, en estos momentos cuestionados en cuanto a la calidad de su edición, más allá sus contenidos, están en manos del ministro de educación.

A partir de lo anterior el modelo de gestión educativa descentralizada no ha favorecido mayormente al incremento de los presupuestos de las instancias regionales y locales, en la medida que éstas sólo son administradoras del gasto corriente, fundamentalmente planillas.

Queda claro pues, que la política educativa se maneja sobre los parámetros de la política económica, esto es, las decisiones del volumen de gasto en educación no están en el ministerio de educación sino en el MEF. Por lo tanto, las expectativas de un incremento de remuneraciones en el sector público en general y para el magisterio en particular, son poco probables ya que todo aumento del gasto público, fundamentalmente gasto corriente, bajo los parámetros del actual manejo de la economía, estimularía un incremento de la tasa inflacionaria. La lógica para mejorar las remuneraciones es la “meritocracia”, es decir, ligar las mejoras salariales a los resultados en la mejora de la calidad del servicio público.

Referencias

Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2005). Política educativa y democracia en el Perú. UNMSM Fondo Editorial de la Facultad de CCSS. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.Iguiñiz Echeverrría, Manuel (2008). Descentralización del sistema educativo. Tarea Asociación de Publicaciones Educativas. Lima, Perú.Miranda Blanco, Arturo (2008). Perú: Impacto de la política económica en el gasto público en educación, 1950-2000. Tesis para optar el grado de magíster en economía. UNMSM. Lima, Perú.

Notas

(1)Publicado en Palabra del Maestro Abril del 2010.

(2) Resolución Suprema N° 001-2007-ED de enero de 2007(3)Acuerdo Nacional suscrito el 22 del 2002, décimo segunda política de Estado, literal (i). Tomado de: www.acuerdonacional.gob.pe(4) Presupuesto Educación 2010. Informe a la Comisión de Presupuesto y Cuenta. General de la República del Congreso de la República. Setiembre del 2009

¿Cuánto está invirtiendo el Gobierno actual en Educación? (*) El Gasto Público en Educación (GEP) se incrementó en 68%(1) entre 1999 y 2009. Sin embargo, disminuyó (de 19.0% a 15.4%) su participación en el Gasto Total del Gobierno Central (GGC), ello porque aunque el presupuesto de Educación creció, mas lo hizo el gasto público total (64.0% vs. 36.4%). Visto como porcentaje del producto Bruto interno (PBI), el Gasto Educativo se mantuvo a lo largo de la década alrededor del 3%, muy lejos de lo establecido por el Acuerdo Nacional (2) que señala 6% del PBI cómo mínimo aceptable para asegurar una educación que favorezca el desarrollo humano sostenible (cuadro 1).

Se evidencia, en las decisiones de la política económica y fiscal, que la Educación no es una prioridad para el Gobierno actual, contrario a lo que podría indicar la Resolución Suprema 001, firmada a inicios de 2007, que confiere al Proyecto Educativo Nacional el carácter de política de Estado.

¿Y qué podemos esperar para 2010?

¡El Ministro de Educación generó expectativas cuando, en su exposición ante la Comisión de Presupuesto del Congreso en Septiembre de 2009, anunció que se asignaría a Educación S/. 13,254 millones para el 2010, muy por encima de los S/.11,716 millones que se le consignaron en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA). La diferencia, S/.1,535 millones menos, refleja las incoherencias de la actual política educativa. Incoherencias que se agravan con las restricciones que enfrentan los gobiernos regionales para desarrollar una política educativa propia: el presupuesto que se les asignado para Educación solo aumenta en 11,4% mientras que el del Sector lo hace en 58%!

Pero, ¿para que requiere tanto presupuesto el Ministerio? El MED maneja directamente seis unidades ejecutoras que gestionan programas y proyectos estratégicos, y cuyos recursos se han triplicado en lo que va de este gobierno.

Cuadro 2 Entre las actividades de estos programas se incluyen algunas no muy estratégicas (aunque no por eso menos importantes) como: mantenimiento de locales escolares, distribución de materiales educativos, implementación de la carrera pública magisterial, evaluación de estudiantes y docentes, becas, programa de una Lap Top por niño, plan piloto de municipalización, entre otras.

Cabe preguntar: ¿Por qué tiene que gestionar directamente el Ministerio dichos programas y proyectos, más bien de carácter operativo, y no los gobiernos regionales en concertación con las autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil? ¿No corresponde al Ministerio generar y concertar las políticas, normas y planes que realmente den orientaciones estratégicas y a los operadores locales, su adaptación e implementación flexible a sus propios contextos? Cuadro

3• (*) Publicado en: Bajo la Lupa. Revista de análisis y propuestas Nº 17. Mayo del 2010

(1) La cifra es en términos reales, es decir, se ha calculado descontando el aumento debido a la por inflación de los precios.(2) Acuerdo Nacional suscrito el 22 del 2002, décimo segunda política de Estado, literal (i).

GESTION EDUCACIONAL DEMOCRATICA Y PARTICIPATIVAEn momentos que está en discusión el nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, presentamos el trabajo elaborado por Arturo Miranda y Emilio Morillo en la perspectiva de aportar a la discusión desde la centralidad dela institución educativaModelo de Gestión Escolar Innovadora de Lucha contra la Pobreza

1. Aspectos generales

Este modelo se propone el desarrollo de capacidades de liderazgo pedagógico y administrativo del director y de los actores de las instituciones educativas, que incidan en la calidad, equidad y pertinencia de la educación que contribuya al mejoramiento de la calidad educativa en una perspectiva de lucha contra la pobreza y plena vigencia de los derechos del niño.

1.1. Crisis del sistema educativo y desafíos a la gestión y administración

La actual situación de crisis del sistema educativo nacional demanda a la gestión y administración educativa, el desarrollo de un nuevo tipo de liderazgo que implica el ejercicio de capacidades para que los gestores del sistema estén en condiciones de afrontar las dificultades relacionadas al replanteamiento de su enfoque, de sus propósitos, de su estructura organizativa y funcionamiento; para de esta manera contribuir a la solución de los problemas estructurales de la educación como son: calidad, equidad y pertinencia.

Estos problemas desafían la reorientación tanto de la educación básica como de la educación superior.

En particular se requiere una reforma drástica en el sistema de gestión de la educación en todos sus niveles, democratizándola, desburocratizándola y modernizándola, lo que supone profundizar la descentralización del sistema, acelerando la transferencia del poder central hacia los niveles regionales municipales hasta las instituciones educativas - que por derecho tienen una mayor autonomía -, para concertar los proyectos educativas regionales y locales con la movilización de los sujetos y agentes de la educación[ii].

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) propuesto por el Consejo Nacional de Educación (CNE) y asumido por el actual gobierno, plantea en su cuarto objetivo: una educación financiada, gobernada con transparencia y que logra resultados. Sostiene la necesidad de tomar la determinación clara de romper el círculo vicioso de la ineficiencia transformando el triángulo “institución educativa – instancia intermedia – sede central”: una escuela con poder para hacer los cambios que necesita y recibe el soporte técnico que solicita, en cada región una entidad que articula la educación con las políticas sociales, la educación superior con la básica al sector productivo con el estado, y la sociedad civil para que la educación sea relevante, útil para el despegue de la región. Un nivel central que asume un rol de liderazgo y no de simple administrador, es responsable por los aprendizajes de los estudiantes, funciona para el logro efectivo de objetivos de política educativa, la compensación de diferencias, el financiamiento suficiente.

En el mismo documento se platea tres (3) grandes resultados:

I. Gestión ética, eficaz y descentralizada de la educación. Una gestión educativa transformada descentralizada e intersectorial, con ética pública, centrada en el logro de resultados con calidad y equidad. Nosotros añadimos además, con pertinencia. Para cumplir este resultado, una de las políticas generales plantea la reconversión del sistema de gestión educativa, que a su vez implica:a) Reestructuración del sistema nacional de gestión educativa.b) Profesionalización de recursos humanos en un marco de carrera en gestión educativa.c) Optimización de los procesos de toma de decisiones.II. Educación gestionada con participación ciudadana. La educación se gestiona democráticamente con la participación informada, activa y organizada de la ciudadanía en todo

[

el país y en todas las instancias de gestión.III. Educación financiada y administrada eficientemente. Financiamiento prioritario, suficiente, sostenido y oportuno de la educación nacional, con un presupuesto utilizado eficaz y eficientemente.

Lo anteriormente expuesto sirve de fundamento para la promoción del desarrollo de las capacidades en los sujetos individuales y colectivos que tienen responsabilidad en el liderazgo de la gestión de las instituciones educativas.

1.2. Liderazgo transformador para la gestión de instituciones educativas

En la actualidad la mayoría de instituciones educativas observan patrones de funcionamiento que parecen inconmovibles a pesar de su clamorosa ineficiencia. El supuesto de una estabilidad estructural se desajustó a la realidad hace 50 años con el inicio de la masificación (democratización de la educación), perjudicando los aprendizajes y la formación humana de los educandos hasta el límite del no retorno.

El aparato público – en algunos casos el privado también - esta organizado para cumplir funciones y no para cumplir objetivos, y menos resultados. Cumple de manera rígida roles y funciones según normas de carácter general, que se aplican a todo tiempo y toda circunstancia, independientemente del contexto y del momento en que ocurre el hecho o situación. De esta manera, cumplir una función no es hacerse cargo de la realidad.

Al funcionario le irrita que se gaste mal o no se gaste. Pero nadie se irrita si la actividad no fue eficaz para el logro del objetivo. El gran desafío es trasformar la educación, que en buena cuenta significa conducir, planificar, organizar y evaluar de manera distinta, es decir, para trasformar la educación se requiere gestionar el cambio.[iii]

Frente a esto solo cabe desarrollar un liderazgo pedagógico con capacidades que conduzcan a la transformación de instituciones educativas en crisis que se expresan más o menos: en bajos niveles de aprendizaje, indisciplina, la ausencia de un horizonte orientador, profesores desmotivados y con baja autoestima, entornos institucionales amenazados por la pobreza, el pandillaje y la drogadicción, etc.

Hay que ubicar a la dirección de la institución educativa en estas circunstancias para:

a) Iniciar una reflexión colectiva y lectura crítica de la realidad con la comunidad educativa, para que asuma concientemente la situación de crisis.b) Promover el desarrollo de una voluntad y actitud trasformadora.c) A partir de esto ir configurando un clima participativo en la que los sujetos de la educación van tomando conciencia y asumiendo el rol que les corresponde en ese momento histórico de la institución.d) Focalizar los problemas pedagógicos de mayor envergadura, es decir, ubicar cual es el nudo perturbador de los procesos de enseñanza y aprendizaje.

En esa medida, van emergiendo del diálogo, lentamente, el proyecto institucional de innovación pedagógica que ha de convertirse en el eje articulador del proyecto educativo institucional.

De los problemas identificados pueden surgir ejes articuladores (preservación del medio ambiente, ciudadanía, equidad de género, derechos humanos, etc.) y situaciones significativas (fenómeno del niño, sequías, elecciones, campeonatos de fútbol, etc.).

La reflexión sobre la práctica es un hábito a desarrollar a partir de la práctica pedagógica, de las sesiones de aprendizaje y demás actividades que se ejecutan en el espacio escolar. De ello se deriva la identificación de logros y avances, así como problemas y dificultades en los distintos aspectos del desarrollo de los procesos educativos que puede estar asociado a la ausencia de un enfoque pedagógico intercultural y multilingüe que se expresa en la planificación curricular, a la pertinencia de métodos y recursos educativos, así como la evaluación de los aprendizajes, como también a los problemas de educabilidad, en contextos

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económicos, sociales y culturales de pobreza y extrema pobreza.

De igual manera, puede revelar la problemática de los procesos de gestión institucional: financiamiento, infraestructura, organización, relaciones con los padres de familias y la comunidad. Este proceso permite focalizar las necesidades de actualización y especialización para resolver los problemas más agudos de déficit de formación académica de los docentes, y también para ir delineando y corrigiendo el proyecto institucional hasta que se convierta este, en verdadero guía.

El Proyecto Educativo Institucional (PEI) no es necesariamente un instrumento que antecede al funcionamiento escolar, sino un proceso de construcción y reconstrucción hasta que se consolida reflejando la identidad institucional en torno a una visión compartida y a objetivos estratégicos comunes.

En el proceso de planificación integral y en la medida que hay consolidación interna, el proyecto se enriquece en la interacción con otras instituciones educativas de la localidad, articulando su accionar con las organizaciones sociales. De este modo la escuela, poco a poco, va resolviendo el problema de la pertinencia, la orientación y el problema de contenidos educativos relacionados con el medio ambiente y los procesos económicos, sociales y culturales.

Otro salto cualitativo esta relacionado con la revolución científica y tecnológica, cuyo desafío exige incursionar en el uso de nuevos códigos y nuevos lenguajes.

En consecuencia, el liderazgo en la institución educativa implica enfrentar el desafío de la innovación centrada en aprendizajes de calidad, el desarrollo cognitivo, de capacidades; y, de actitudes y valores superiores. Por lo tanto, la gestión del potencial humano y de los recursos materiales y financieros se ordena en función de la gestión pedagógica, en una organización y clima institucional democrático y participativo.

2. Desarrollo del Modelo de Gestión

En términos exactos gestión se refiere a la conducción y/o orientación de medios para el logro de determinados fines. A nivel de la institución educativa, la gestión comprende al conjunto de acciones llevadas a cabo con el propósito de perfilar el uso de los recursos educativos a la consecución de la visión /misión institucional. Para aprovechar las fortalezas y transformar los problemas en soluciones

La gestión institucional comprende los procesos o funciones estratégicas de: planificación, organización, dirección, evaluación y control.

a) Planificación: es el proceso e instrumento a través del cual se articulan el proyecto educativo institucional, el plan anual de trabajo y los proyectos innovadores y de inversión. Estos tienen su origen en la lectura crítica de la realidad, previa al diagnóstico y se construyen en un proceso de investigación acción participativa transformadora.b) Organización: consiste en la adecuación de la estructura organizativa y funciones a un enfoque pedagógico crítico y liberador que exprese el nuevo rol de la institución educativa, así como de los sujetos de la educación.c) Dirección: es el proceso democrático de toma de decisiones, delegación de funciones y del ejercicio del liderazgo colectivo. En este sentido el Consejo Educativo Institucional (CONEI) debe ser el máximo órgano de dirección y la instancia que proponga las políticas y lineamientos de gestión y el director un líder pedagógico.d) Evaluación y monitoreo: consiste en la elaboración de juicios de valor respecto del uso de los recursos, procesos, resultados, efectos e impactos de los planes y proyectos institucionales. Los ejes de la evaluación deberán estar centrados desempeño docente y clima organizacional.e) Sistematización de experiencias: consiste en la reflexión crítica de la práctica educativa a la luz de un enfoque pedagógico integral, intercultural y transformador de la realidad.

Los componentes del modelo de gestión son: los principios, estructura organizativa, funciones administrativas y condiciones para la institucionalización.

2.1. Principios

A continuación presentamos un conjunto de ideas fuerza que denominamos principios que deben orientar la gestión institucional:

· La gestión centrada en los beneficiarios, es decir en los niños, adolescentes y jóvenes que asisten a la escuela.· La concepción del institución educativa como un sistema abierto al aprendizaje, que innova permanentemente y responde con eficacia a los cambios en el contexto.· Las estructuras participativas de comunicación horizontal que privilegian la creatividad y el compromiso colectivo entre el personal de la institución y los miembros de la comunidad educativa.· El mejoramiento continuo como estrategia de cambio permanente, con el propósito de prestar servicios de calidad, que atiendan las demandas y necesidades del desarrollo humano de los usuarios de los educados y de sus familias.· El desarrollo personal docente, administrativo y de servicio a través de un sistema de formación continua ajustada a los cambios que se suceden en los enfoques pedagógicos y organizacionales.· La cooperación – negociación, mas que la competencia como forma de elevar la calidad del servicio y obtener beneficios mutuos entre las instituciones educativas de una misma comunidad.· El proceso para la toma de decisiones en la formulación, ejecución, evaluación y monitoreo de la planificación integral debe ser democrático y participativo.· La calidad de la enseñanza y el aprendizaje debe ser la principal el eje que oriente la gestión institucional.· En espacios económicos, sociales y culturales tan diversos como los existentes en el país, la pertinencia es una condición necesaria para dar respuesta a las demandas y necesidades educativas de la población.· Las brechas de género, urbano – rural, público - privado, etc. Requieren la necesidad de poner acento en el tema de la equidad como un principio básico de la gestión.· La autonomía de las instituciones educativas es una condición indispensable para una buena gestión pedagógica y administrativa· La democracia es un principio básico sobre el cual se debe desarrollar la gestión de las instituciones educativas

2.2. Estructura orgánica

La estructura orgánica de la institución se expresa comúnmente en un organigrama; en el manual de organización y funciones; manual de procedimientos administrativos; y, el reglamento interno de la institución educativa.

Representación de la organización tradicional

El organigrama[iv] estructural tradicional, representa gráficamente la organización con una línea de mando definida (vertical) un órgano de dirección en la “punta de la pirámide” que personaliza al director, sub directos y personal jerárquico de la institución educativa, del lado derecho el órgano de control (funciones que asume la UGEL) y del lado izquierdo el órgano consultivo que bien puede ser el Consejo Educativo Institucional.

Al lado derecho de la línea de mando se ubica el órgano de asesoría que pueden ser las coordinaciones por área pedagógica, y del lado izquierdo, el de apoyo, función que asume la administración o secretaría de la institución.

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Finalmente la base de la estructura esta constituida por la línea normativa o de ejecución, en el caso de la institución educativa, se identifica como el trabajo en el aula en donde interactúan estudiantes y docentes en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

Tal como se puede observar el organigrama reproduce una realidad en donde prevalecen las relaciones verticales y el “principio de autoridad” por encima de las necesidades de comunicación que necesita toda organización para su desarrollo.

El Manual de organización y funciones[v] describirá las funciones generales de la institución educativa y las funciones específicas de cada cargo. Asimismo, determina la ubicación de los cargos dentro de la estructura; precisa los límites jerárquicos y jurisdiccionales de cada unidad y establece las relaciones funcionales.

El instrumento así presentado, ofrece una visión panorámica de la estructura, funciones y cargos de la institución educativa, de tal modo que evita duplicidades, interferencias y superposiciones. Asimismo, permite la orientación y capacitación del personal nuevo y posibilita el control de la ejecución de las actividades. Dentro del enfoque tradicional define con precisión el canal jerárquico o línea de mando.

El Manual de procedimientos administrativos guardará coherencia con la estructura planteada en el organigrama y el manual de organización y funciones.

Dentro del enfoque tradicional, el reglamento interno debe ser elaborado bajo la conducción del director de la institución educativa con la participación y aporte de los docentes y personal administrativo. Asimismo, debe prepararse antes del inicio del año escolar y ser revisado por lo menos cada dos años, y de ser necesario, deberá ser actualizado de acuerdo a su funcionalidad a la evolución de la realidad institucional y a los principios y acciones establecidos en el proyecto educativo institucional, por lo tanto, su función es necesaria para lograr su estricto cumplimiento.

Representación de la organización democrática y participativa

A diferencia del enfoque anterior, el organigrama representa un sistema de comunicación y colaboración horizontal entre los diferentes órganos que configuran la estructura funcional de la institución educativa representada por una línea que los conecta.

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B

De igual forma, se observa la centralidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje que protagonizan estudiantes y docentes, los conectores son una expresión de estas relaciones.

El sentido de esta estructura organizativa es romper con el modelo burocrático - paternalista e instaurar un sistema organizativo democrático participativo que expresa una nueva cultura escolar.

El manual de organización y funciones adecuará las nuevas funciones generales de la institución educativa y las funciones específicas de cada cargo.

El Manual de procedimientos administrativos guardará coherencia con la estructura planteada en el organigrama y el manual de organización y funciones.

Dentro del enfoque democrático y participativo, el reglamento interno debe ser producto de la reflexión crítica que sobre su práctica desarrollarán los diferentes estamentos de la institución educativa.

2.3. Sistemas administrativos

Las funciones estratégicas son fundamentales para el desarrollo de la gestión pedagógica e institucional. Estas se efectivizan en los procesos de dirección, organización, planificación, evaluación y monitoreo. Sin embargo, la gestión necesita del concurso de un conjunto de funciones y sistemas administrativos para hacerse operativa. Estos son: presupuesto, estadística, personal, abastecimiento, jurídico legal, contable, información y comunicación.

Las instancias de gestión educativa descentralizada cuentan con órganos especializados que son parte de estos sistemas y asumen las funciones antes señaladas, sin embargo las instituciones educativas, teniendo en cuenta su capacidad instalada y el volumen de demanda que atienden desarrollan, también, estas funciones.

Presupuesto

La función comprende las fases del ciclo presupuestal como son: programación, formulación, revisión, aprobación y evaluación del presupuesto de ingresos y gastos.

En las instituciones educativas por lo general no se reciben fondos de la unidad ejecutora inmediata, es decir recursos ordinarios del presupuesto de la UGEL, sin embargo es posible que éstas bajo la modalidad de recursos directamente recaudados desarrollen actividades

productivas y de servicios para recaudar fondos para el mantenimiento de la infraestructura de local escolar.

En el caso que la institución educativa sea centro base y responsable de meta de una unidad de costeo, el director tendrá la responsabilidad de consolidar los requerimientos en bienes y servicios de las instituciones educativas de la unidad de costeo al que representa; priorizar la atención de los requerimientos planteados; participar como miembro en el comité de gestión presupuestaria, demandando los recursos financieros del calendario aprobado, para atender las demandas de las instituciones educativas de la unidad de costeo al que representa; y, brindar información oportuna que requiera la unidad ejecutora, el pliego u otras instancias (MED: Unidad de Presupuesto).

Estadística

El ministerio de educación de manera periódica recoge información estadística mediante formularios que se diligencian anualmente en las instituciones educativas, con éstas se construyen las bases de datos de las Estadísticas Básicas (Esbas) y de los Censos Escolares (Sicens) que se presenta en la página Web (Escale).

La unidad de análisis para esta estadística es la institución educativa, por lo tanto, la captación, procesamiento y análisis de información estadística educativa, es una función muy importante en la medida que alimenta el diagnóstico institucional y da soporte a las decisiones de gestión pedagógica e institucional.

Personal

El desarrollo del potencial humano de la institución educativa requiere de procesos de reclutamiento, selección, descripción y análisis de cargos, evaluación y desarrollo del personal docente y administrativo.

Este último proceso requiere de parte de la institución educativa o red, el configurar un sistema de formación docente continua que garantice la complementariedad de la formación inicial del docente con su formación en servicio, asimismo, contar con un programa de desarrollo profesional que contemple no sólo los aspectos profesionales sino también las áreas personal y deontológica.

Abastecimiento

La logística institucional se desarrolla en los procesos de programación, adquisición, almacenamiento, distribución, mantenimiento y seguridad patrimonial.

La provisión de bienes y servicios deberá ser prevista en el Plan de Adquisiciones de la institución educativa a partir de sus necesidades y disponibilidad de recursos planteada en el proceso de presupuesto participativo.

Jurídico Legal

Por la frondosidad de dispositivos que rigen la gestión del sistema educativo es importante el análisis, interpretación y aplicación de normas legales, técnicas y administrativas en la institución educativa.

El CONEI deberá ser la instancia que promueva la reflexión crítica de las normas que emiten las instancias administrativas del sector, con el propósito de garantizar su aplicación guardando que éstas coadyuven a la satisfacción de las necesidades y demandas de la comunidad educativa.

Contable

El movimiento económico y financiero que desarrolla la institución educativa requiere de la elaboración y análisis de estados financieros, libro de caja e inventario de bienes.

El Comité de Recursos Económicos y Financieros tiene la responsabilidad asumir y/o delegar el registro contable de la diversas actividades que se realizan en la Institución Educativa, para de esta manera garantizar la transparencia en el uso de los fondos.

Información y comunicación

La promoción y difusión de la imagen institucional es muy importante para la buena gestión educacional.

Esta función se revalora en tanto que los diversos actores del proceso deberán manejar los aspectos de la gestión más importantes para ser difundidos entre la comunidad

2.4. Condiciones para la institucionalización

Son los prerrequisitos para que el lograr la consolidación de la cultura institucional, soporte básico del modelo de gestión innovador.

Ambiente escolar: relaciones con la comunidad y formalización de alianzas estratégicas

Relaciones que nos interesa establecer con organizaciones y/o instituciones de la comunidad. La educación tiene que centrar sus acciones sobre base del conocimiento de la realidad concreta de la comunidad, para dar inicio a la elaboración del Proyecto Curricular Institucional y el Proyecto Curricular del Aula de tal manera brindar una educación de calidad.

Entre las organizaciones e instituciones, que estableceremos vínculos, tenemos:

· Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) en tanto que promueve las actividades administrativas y pedagógicas.· La iglesias de la comunidad a las cuales asisten las familias que tienen a sus hijos en la institución educativa· Centro de salud apoya en la prevención y detección de enfermedades infecto - contagiosas; además brinda el servicio del Seguro Escolar Gratuito.· El gobierno local apoya en la infraestructura, limpieza y otros.· Policía nacional brinda seguridad y charlas de Educación Vial, apoya la formación de la Policía Escolar.

Relaciones que debemos mantener con los padres de familia

Cultivar el principio de participación crítica y constructiva a favor del servicio educativo de la comunidad. Además deberá coordinar con la Dirección, profesor y demás miembros de la comunidad educativa, para permitir lograr en el educando un aprendizaje significativo y eficaz.

Actividades más adecuadas para fomentar la relación entre la institución educativa y la comunidad

Es preciso canalizar la participación de los estamentos en el planteamiento y la ejecución de actividades, vía las respectivas organizaciones: la junta de profesores, la Asociación de Padres de Familia (APAFA) y las principales instituciones los cuales nos lleven al cumplimiento de los objetivos institucionales.

Clima institucional

Los procesos y sistemas de comunicación entre los agentes que interactúan en el espacio educativo son el elemento central de la dinámica de la gestión, es por ese motivo que el ambiente que se vive en la escuela a partir de las relaciones humanas entre sus miembros determina el estado de ánimo de la organización.

La percepción común o de grupo que se tiene respecto del proceso de cambios que experimenta la comunidad, el país y el mundo es fundamental para entender el desarrollo de los procesos pedagógicos y de gestión al interior de la institución educativa.

3. Proceso de cambio organizacional en las instituciones educativas

La magnitud y naturaleza del cambio organizacional está signado por la mayor complejidad del ámbito en donde se desarrollaran sus actividades, debido entre otras razones, cono ya lo hemos planteado, a la aparición de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTICs), y los nuevos enfoques de gestión que de ellas se derivan.

3.1. Razones del cambio

La primera razón importante es el redimensionamiento institucional debido a cambios en las características de la oferta y demanda por educación básica regular

Otro aspecto a resaltar, son los cambios emanados de la nueva Ley General de educación y sus reglamentos, asimismo, la posibilidad que en los próximos gobiernos se convoque a una Asamblea Constituyente y de ella se derive una nueva carta magna que cambie de manera sustancial el marco normativo de la educación en general y de la educación superior en particular.

La aparición de las nuevas tecnologías generará la necesidad de nuevas especialidades y equipos, obligando a las instituciones educativas a crear funciones y órganos, y a suprimir otros.

A partir de lo anterior se necesitará mayor especialización del potencial humano institucional, aumentando así los requisitos para el acceso y permanencia del personal docente y administrativo a las instituciones educativas.

Finalmente, una razón muy poderosa que nos obliga al cambio es la obsolescencia de la organización, evidenciada por la exigencia de cambios del modelo organizacional, en respuesta al cambio de concepción de la gestión, excesivo burocratismo, personal desmotivado, rutinario, resistente al cambio, que a veces por intereses personales o grupales que terminan en conflictos que afectan seriamente el clima institucional.

3.2. Propósito del cambio

La decisión de transformar las instituciones educativas responde al nuevo contexto, por lo tanto, es importante precisar sus objetivos operacionales.

a) Adecuar la estructura orgánica a los objetivos y fines de la nueva gestión.b) Incorporar enfoques pedagógicos integrales, interculturales y orientados a la producciónc) Promover métodos democráticos en los procesos de toma de decisiones.d) Eliminar las funciones y niveles innecesarios.e) Optimizar la utilización de recursos.f) Reducir los gastos administrativos.g) Acercar la toma de decisiones al lugar de la ejecución, es decir desconcentrarlos.h) Imprimir una mayor responsabilidad a todos los niveles.i) Proporcionar mayores medios de coordinación.j) Reducir las cargas de trabajo innecesarias en los niveles de decisión.k) Acortar la cadena de mando agilizando la estructura.l) Reforzar la asignación de recursos a los órganos de línea.m) Establecer una estructura nueva para efectuar nuevas actividades.

3.3. Etapas del proceso de cambio

El proceso de cambio en las instituciones, dado su complejidad y características, deberá ser un proceso ordenado de etapas y fases como son: preparación y sensibilización, estudio, diseño, formalización e implementación participativa.

a) Importancia de la preparación del cambio institucional

Todo proceso de transformación requiere de condiciones objetivas o materiales y condiciones subjetivas o actitudinales, en ese sentido, el cambio en la organización de las instituciones educativas es un proceso que deberá partir de los propios actores, previa toma de conciencia de las razones y propósitos de la transformación.

En la preparación del cambio habrá que considerar algunos criterios como: conducción participativa del proceso; composición heterogénea de las comisiones de trabajo constituidas para tal efecto; responsabilidad por los resultados; y, planificación operativa concertada con los actores educacionales, en cada etapa.

b) Estudio previo: estado del arte de las instituciones educativas

El análisis de la situación actual de las instituciones educativas es un paso previo y necesario para su reorganización, por lo tanto, es imprescindible contar con un inventario de sus problemas, carencias, limitaciones y potencialidades. Asimismo, cómo operan estas instituciones en relación a su misión; cuáles son sus restricciones de carácter legal, económico y técnico; precisiones respecto sus orientaciones de política; y, la cantidad y calidad de sus resultados efectos e impactos logrados. En resumen, la identificación de las raíces estructurales (ecológicos, económicos, sociales, culturales, políticos y educativos) de los problemas para afrontar de manera estratégica la superación de las mismas.

c) Diseño de la nueva organización de las instituciones educativas

La propuesta de organización se basará en el nuevo rol que le toca cumplir a las instituciones educativas al 2021, en consecuencia, este proceso deberá operacionalizar las categorías de la nueva gestión con el propósito de redefinir los conceptos más generales (finalidad) hasta llegar a las particularidades de la marcha administrativa (procedimientos de trabajo).

El diseño organizacional deberá atender las siguientes características:

a) Tamaño de la institución educativa según número de estudiantes que atiende (Orihuela: 2002).b) Atención docente: instituciones educativas unidocentes, polidocentes incompletas o multigrado y polidocentes completas.c) Nivel educativo al que atiende: inicial, primaria y secundaria.d) Tipo de gestión: pública o privada.e) Área de desarrollo: urbano, urbano marginal y rural.f) Lengua materna de los estudiantes: español, quechua, aimará, dialectos amazónicos, etc.

Determinación de la finalidad

Aquello que pretende alcanzar la institución de manera permanente es lo que define su finalidad. Para tal efecto es necesario: (a) la consolidación de la identidad institucional y la afirmación de un clima afectivo y participativo, que se encuadre (b) en las normas legales, técnicas y administrativas vigentes a la fecha. Esta finalidad deberá ser revisada de manera constante en la medida que del desarrollo del proyecto educativo institucional y del avance científico y tecnológico.

La finalidad de las instituciones educativas al 2021 se define tomando en cuenta los procesos, resultados, efectos e impactos que se espera lograr.

Determinación de los objetivos institucionales

Sobre la base de la finalidad institucional se hace necesario establecer los objetivos que expresen con nitidez las necesidades de sus beneficiarios directos. Los objetivos de las instituciones educativas al 2021 se definen sobre la base de su finalidad.

Establecimiento de las funciones generales de la institución

Las funciones derivadas de la finalidad y objetivos, entendidas como el conjunto de actividades permanentes, afines e interrelacionadas, darán lugar, a partir de su agrupamiento a las unidades orgánicas de la institución.

Las funciones de las instituciones educativas al 2021 se definen sobre la base de sus objetivos

Diseño de la organización

En base al agrupamiento de funciones se establece la estructura y niveles jerárquicos de la institución.

Atendiendo a la naturaleza de las nuevas funciones y a las necesidades de la institución y sus usuarios, se propone la siguiente estructura para las instituciones de educación básica regular

I. Órgano colegiado de dirección: dirección general, consejo directivo y consejo consultivoII. Direcciones de línea: Académica, Investigación e Innovación y de Proyección Social.III. Unidades académicas y administrativasIV. Unidades académicas funcionales a problemas estructurales.V. Estamentos de participación: docentes, estudiantes y trabajadores administrativos.

Diseño de sistemas, métodos y procedimientos de trabajo institucional

La nueva estructura orgánica requerirá de un renovado conjunto de sistemas estratégicos como son: planificación, presupuesto, racionalización, información, supervisión y control social, asimismo, sistemas de apoyo como: personal, contabilidad, tesorería, abastecimiento y estadística. De la misma manera, nuevos métodos y procedimientos participativos de trabajo que se adecuen a la finalidad de la institución.

Establecimiento de un nuevo cuadro de asignación de personal

El recurso más importante de la nueva organización son sus trabajadores docentes, administrativos y de servicio, en consecuencia, es imprescindible determinar las necesidades de cargos estableciendo la cantidad y características de los puestos necesarios para cumplir la misión institucional.

Asignación de recursos humanos, materiales y financieros

Sobre la base de la asignación de personal se propondrá la asignación de los recursos materiales, financieros y de infraestructura básica – bienes de capital – para el ejercicio de la gestión institucional.

Formalización

La puesta en marcha del proceso de cambio en las instituciones educativas requiere de su formalización, es decir, la necesaria elaboración de un documento que explicite la propuesta para su implementación (Plan Estratégico), este deberá incluir la estrategia ya sea gradual o inmediata; los proyectos de normas legales, técnicas y administrativas, así como la finalidad, objetivos, funciones generales, estructura básica,

sistemas métodos y procedimientos.

Implementación

Es la etapa final o de culminación que implica la puesta en marcha del cambio organizacional. Esta etapa deberá considerar los aspectos de asignación de personal, recursos materiales, tecnológicos y financieros, así como de infraestructura básica.

d) El sistema de planificación estratégica

Al año 2021 las instituciones educativas deberán contar con herramientas para el análisis prospectivo organizadas en un sistema de planificación participativa estructurado de la siguiente manera:

Proyecto Estratégico Institucional.

Contiene el análisis prospectivo de mediano y largo plazo de la institución de la institución, incluye en su formulación la misión, visión, valores y objetivos estratégicos de la institución.

Planes operativos

El Plan Operativo Anual hace posible que las propuestas planteadas en el Proyecto Institucional, se hagan realidad progresivamente. Contiene los objetivos pedagógicos y de gestión que debe alcanzar del establecimiento en el plazo de un año. Asimismo, incluye los programas, subprogramas, componentes, actividades y metas a cumplir en el plazo de un año.

Proyectos de innovación, mejoramiento e inversión.

Se implementan con el propósito de enfrentar, en el corto plazo, problemas complejos que afronta la gestión pedagógica e institucional.

Planificación integral de las instituciones educativas

El proyecto institucional, el plan operativo y los proyectos de innovación, mejoramiento e inversión son un solo proceso de planificación desarrollado en tres espacios paralelos. No se trata de planes distintos para situaciones diferentes.

Desde nuestra perspectiva la planificación concertada y los presupuestos participativos con los sujetos educativos de la institución son la esencia del proceso de planificación integral, en la medida que expresa de manera explícita y ordenada la utopía que la organización desea lograr para responder a las necesidades y aspiraciones de la educación de los niños y adolescentes, en ese sentido el proyecto encarnará respuestas a los desafíos que la sociedad presenta como la necesidad de revalorar las culturales populares y expresiones artísticas de su entorno para afirmar la identidad nacional desde la diversidad, la necesidad de relacionar educación y producción, cuidar el medio ambiente, insertarse en el mundo de la informática y telemática, entre otras motivaciones.

e) Monitoreo, evaluación y sistematización de experiencias

En este aspecto se propone promover el desarrollo de las capacidades de los actores educativos para la conducción del proceso de autoevaluación y mejoramiento permanente de la gestión educacional.

Acompañamiento el desarrollo de la planificación integral de la institución de formación magisterial.

El proceso de planificación integral deberá guardar consistencia lógica en esa medida

se aplican los siguientes criterios de evaluación:

a) El proyecto institucional orienta y define el estilo de la organizaciónb) Las herramientas de la planificación integral son derivadas del proyecto institucional.c) El proyecto institucional responde a los valores y principios compartidos por los sujetos de la organización.d) Se priorizan valores que reflejan los objetivos estratégicos de la institución.e) El proyecto institucional orienta los planes operativos y los proyectos específicos.f) El proyecto institucional potencia el consenso entre los diferentes estamentos de la organización

Los juicios valorativos en función a una escala ordinal serán el resultado de la evaluación.

Juicios de valor respecto de los resultados, efectos e impactos del trabajo institucional.

El producto institucional está expresado en los resultados, es decir, en la relevancia y la pertinencia de los aprendizajes que adquieren los estudiantes, asimismo, en el número de egresados de las instituciones de EBR que están en educación superior, con éxito. De otro lado, los efectos se pueden calificar como la transformación que se opera en los sujetos que han logrado culminar sus estudios y son aplicados en la vida diaria. Finalmente, los impactos son la trascendencia de los resultados institucionales al conjunto de la comunidad que los circunda, sobre todo en la generación de un liderazgo colectivo transformador de la realidad social.

Reflexión teórica de la práctica educativa para valorar la orientación educativa institucional a la luz de criterios y enfoques pedagógicos pertinentes desde una visión de educación popular.

Sistematización de experiencias. Ningún proceso de gestión educativa podrá seguir el cause transformador de la realidad educativa y social, si la experiencia cotidiana no es sometida a procesos de reflexión crítica constructiva, que permitan corregir y reorientar el proceso. Ver la gestión institucional en educación básica regular como un proyecto de desarrollo humano de los sujetos y actores que la promueven, es decir, como un proyecto de vida, ayudará a superar concepciones autoritarias así como a los posiciones anárquicas que ven al conflicto como única estrategia para la solución de los problemas.

Por todo lo anterior, la reflexión de la práctica será aún más rica si se realiza con concepciones que permitan ver a la realidad como totalidad y en su dinámica de cambio, con enfoques teóricos claros y desde la perspectiva de la epistemología y sabiduría de las culturas populares y ancestrales. Todo esto apunta a desarrollar un pensamiento pedagógico propio y contribuir al desarrollo de una teoría educativa que facilite la interpretación de los problemas y potencialidades, orientar la práctica pedagógica

Bibliografía

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Orihuela Orihuela, Pedro. Carga docente y tamaño de centro educativo: Análisis y reflexiones sobre las debilidades y fortalezas en los procesos de aplicación de carga docente del Sistema Educativo Formal. Ministerio de Educación. Unidad de Estadística Educativa. Lima, Agosto de 2002

Referencias

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Perú: Impacto de la Política Económica en el Gasto Público en Educación, 1950-2000 (*) A lo largo del período de estudio, que abarca la segunda mitad del siglo XX, en el Perú se han sucedido nueve gobiernos e igual cantidad de ciclos políticos, los mismos que han marcado el ritmo de los acontecimientos en la esfera de la economía.

La débil institucionalidad democrática fue amenazada constantemente por recurrentes “golpes de estado”. A inicios de los cincuenta el régimen de facto liderado por Odría se vistió de formas democráticas mediante una elección amañada, luego Pérez Godoy (1961-62) derrocó a Prado. Velasco haría lo mismo con Belaúnde en 1968 y luego fue sucedido por Morales Bermúdez hasta la entrega del poder a la “civilidad” en 1980, sin embargo, cuando los peruanos creíamos que los “cuartelazos” eran cosa del pasado, Fujimori en 1992 se aplica un “autogolpe”,

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con lo cual ya convertido en un gobierno “cívico militar” gobernó con todo el poder, previa reelección de 1995 hasta el 2000.

La fase expansiva del ciclo económico de largo plazo (ver capitulo 4.1) fue favorecida por el entorno internacional debido, entre otras razones, a los precios en alza de nuestras materias primas en el mercado mundial (ver capítulo 3.1), y de otro, a la disponibilidad de financiamiento que ofrecieron los organismos internacionales (ver capítulo 3.3). Durante este lapso la política económica a nivel continental y nacional estuvo influenciada por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, a partir de 1975 cuando la recesión e inflación pasaron a formar parte del escenario económico, el “Consenso de Washington” empezó a tomar fuerza hasta consolidarse en los noventa. Una de las principales características de la política económica durante este período fue la ausencia total de un horizonte temporal. De esta manera se interpreta lo errático de las políticas fiscales, monetarias y comerciales en el largo plazo.

Los tres primeros ciclos de la economía (ver capítulo 4.1) favorecieron con tasas de crecimiento alrededor del 5% promedio a los gobiernos de Odría (5.9%), Prado (4.3%), Belaúnde (4.6%) y Velasco (5.2%), a pesar de las crisis de 1958-59, durante el gobierno de Prado y de 1967-68, que fue pretexto para el golpe de Velasco contra Belaúnde. La fase recesiva del ciclo, iniciada durante el gobierno de Velasco, como consecuencia del “agotamiento” del modelo de crecimiento “hacia adentro”, significó un retroceso en los consecutivos gobiernos, del crecimiento ganado durante las décadas precedentes. Las tasas de crecimiento promedio del PBI por período de gobierno fueron inferiores a las experimentadas antes de 1975: Morales Bermúdez (2.6%), Belaúnde (-0.2%), García (-1.5%), primer gobierno de Fujimori (1.8%) y el segundo gobierno de Fujimori (2.5%).

En este contexto la presencia del Estado es fundamental para entender la política y la economía, en tanto que el modelo de desarrollo adoptado desde los cincuenta favoreció en gran medida su crecimiento, el mismo que se prologó hasta los años ochenta. La expansión del aparato estatal se vio expresada en el nivel de gasto público en relación a la actividad económica, el indicador GGC/PBI que en el gobierno de Odría se situó en promedio en 4.7% creció de manera sostenida durante los gobiernos de Prado (7.1%), Belaúnde (15.2%), Velasco (18.4), Morales Bermúdez y Belaúnde (22.2%); para empezar a caer a partir del gobierno de García (16.5%), primer gobierno de Fujimori (17.0%) y segundo gobierno de Fujimori (17.3%).

La política educativa se puso en el centro del escenario en los cincuenta. Odría sentó las bases para la planificación de la educación, luego, en el gobierno de Prado, más específicamente, durante la administración de la Junta Militar se instituyó el Sistema Nacional de Planificación, y dentro de este, la planificación de la educación se consolidó con el apoyo de los organismos internacionales. Con Belaúnde se diseñaron políticas educativas que luego se pusieron en marcha hasta la interrupción de su gobierno. El gobierno militar liderado por Velasco inició la reforma de la educación que luego Morales Bermúdez en la segunda fase del “proceso revolucionario”, desmontó.

Con el advenimiento del sistema democrático, durante el segundo gobierno de Belaúnde, se promulgó una nueva Ley general de Educación que terminó por liquidar lo poco que quedaba de la reforma velasquista. El siguiente gobierno, el de García, intentó si éxito consolidar una política educativa propia para lo cual se elaboró el Plan Sectorial de Mediano plazo: 1985-1990 que quedó en el papel al agudizarse la crisis fiscal.

A partir de los noventa las políticas educativas fueron diseñadas bajo los lineamientos que, como condición para el financiamiento de proyectos, impuso el Banco Mundial (ver capítulo 3.8). En este contexto el presupuesto público asignado a la educación fue fundamental para la implementación de las políticas económicas

y sociales (y dentro de ella la educativa). Los recursos asignados a la escuela pública fueron decisivos para el incremento de la cobertura del sistema hasta los ochenta, pero ineficientes para el logro de la calidad a finales del siglo XX (ver introducción al capítulo 3).

En los cincuenta y parte de los sesenta hubo un incremento importante de los recursos del erario nacional dedicados a la educación pública. Durante los gobiernos de esa época el GEP tuvo un incremento sostenido: Odría (12.3%), Prado (14.4%) y Belaúnde, un poco menos (9.4%), sin embargo, fue más evidente la decisión de transferir fondos a la educación cuando se observa el indicador GEP/PBI: Odría (1.4%), Prado (2.3%) y Belaúnde (3.8).

Cabe destacar que en 1965 con la Ley 15215, los maestros peruanos llegaron a su mejor momento en términos de reconocimiento social del valor de su trabajo, expresado por las remuneraciones recibidas. En este año el sueldo del docente equivalía a $ 1,058 (valor a precios de 1994). De la misma forma, en el año 1966, la relación entre el GEP y el PBI era 4.45% y respecto del GCC: 30.34% (Ver capítulo 3.3). A partir de 1967, en los subsiguientes gobiernos, la educación fue perdiendo terreno, paradójicamente, en un Estado cada vez más grande, es así que el indicador GEP/GGC promedio fue disminuyendo con Velasco (18.4%), Morales Bermúdez (12.9%) y Belaúnde (12.4%) para luego recuperarse levemente con García (15.7%), Fujimori I (17.8%) y Fujimori II (17.9%).

Como se observa, el proyecto político de cada gobierno ha tenido un papel importante en el manejo de la política económica hasta donde las condiciones de externas se lo permitieron. Estos enfoques de política general le dieron, también, un norte a la política educativa la cual estuvo estrechamente ligada a las tendencias demográficas y a las expectativas sociales, sin embargo, esta tuvo como “freno” las restricciones fiscales generadas por las crisis de balanza de pagos.

A continuación presentamos la conclusión general del estudio y un conjunto de conclusiones específicas que se derivan de ella.

Conclusión General

El análisis de cincuenta años de historia nos permite afirmar que existe un nexo entre el desenvolvimiento de la economía y el desarrollo de la educación peruana. Igualmente, la evidencia estadística nos demuestra la existencia de este nexo entre Gasto Público en Educación GEP y el Producto Bruto Interno PBI, en la medida que las variaciones en la asignación de recursos públicos a la función educación, a lo largo del período de análisis, ha sido afectada de manera «amplificada» por la volatilidad de la actividad económica. En consecuencia, se puede aseverar, que las políticas económicas aplicadas han tenido un impacto importante sobre los recursos asignados al sector educativo.

Conclusiones específicas

a) Las condiciones favorables de la economía internacional permitieron que el aparato productivo nacional experimentara tasas de aumento de la actividad crecientes en el 1er y 2do ciclo. A partir del cambio en la orientación de las estrategias de desarrollo a mitad del 3er ciclo, se empezaron a observar tasas de crecimiento menores, cercanas a cero o negativas en el 4to y 5to ciclo (ver capítulo 4.1).b) El ciclo de largo plazo del Gasto del Gobierno Central GGC es una expresión de las políticas fiscales de los últimos 50 años del siglo XX, las cuales estuvieron signadas más por el “ciclo político” que por la estrategia de desarrollo aplicada (ver capítulo 4.1).c) El ciclo de largo plazo del Gasto Público en Educación GEP es una muestra de de la aplicación de políticas expansivas de la oferta educacional hasta llegar al límite que le impusieron las políticas económicas, o más específicamente, las crisis

fiscales (ver capítulo 4.1).d) El análisis de las medidas de política aplicadas muestran una asociación estrecha entre la actividad económica y los recursos públicos destinados a la educación, asimismo, la evidencia estadística establece la existencia de sintonía entre el ciclo del GEP y el ciclo del PBI, lo cual refuerza el hecho de una alta dependencia de las políticas educativas a las políticas económicas (ver capítulo 4.2).e) A lo largo del período de estudio no se evidenció la intencionalidad desde el Estado de asignar mayores recursos a la educación pública, en tanto que la orientación de las políticas fiscales estuvo dirigida a propósitos diferentes a los del sector educación (ver capítulo 4.2).f) El nivel de la actividad económica no fue el criterio principal al momento de formular el Presupuesto General de la República, es más primó la oportunidad, ya sea esta al final o principio de un período de gobierno. Lo que demuestra que las políticas fiscales estuvieron sujetas más a una decisión política que al ciclo económico (ver capítulo 4.2).g) La inequidad es otro de las características que hace más complicada la situación de la educación peruana. El Gasto Público en Educación GEP ha sido asignado con criterios homogéneos a una realidad regional heterogénea. Concluimos del análisis que existe algún nivel de correlación entre inversión en educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir, a mayor inversión educativa menor pobreza económica (porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas), y menor pobreza educativa (eficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor inversión educativa mayor pobreza económica y educativa(ver capítulo 3.10).h) La participación de las familias en el financiamiento de la escuela pública es un fenómeno que al parecer se incrementa a partir de las recurrentes crisis de balanza de pagos acontecidas desde el segundo lustro de la década del setenta. La presión social por una mayor escolaridad no tuvo respuesta desde el gasto público. El presupuesto público fue incapaz de mantener los costos medios históricos más altos logrados en 1966. A partir de allí el aporte de las familias fue vital para la sobre vivencia de las escuela pública (ver capítulo 3.11).

(*) Capítulo de conclusiones de la tesis para optar el grado académico de magíster en política económica, presentado por Arturo Rafael Omar Miranda Blanco y sustentada ante el jurado de la Unidad de Posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS (Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA) 28/10/2008.