la deuda pública, ayer y hoy

La Deuda Pública,ayer y hoy

Por CAMILO LLUCH SANZ

I. INTRODUCCIÓN

La Ciencia Económica tiene un carácter empírico y social. Es una cien-cia empírica porque basa —o debería basar— sus fundamentos metodológi-cos en los hechos ofrecidos por la realidad. Y es una ciencia social porqueestudia cómo se comportan los hombres que viven en sociedad para resol-ver el problema de la escasez de recursos y, por tanto, de bienes y ser-vicios consumibles. Ambas características explican la aparición y desapa-rición de los grandes temas de interés científico. Así, después de la GranDepresión de 1929 la atención de los teóricos de la Economía se centróen el problema del desempleo, principal consecuencia de la depresión dela actividad económica. Se formularon explicaciones alternativas de losciclos económicos y se propusieron las medidas de política económicadestinadas a contrarrestarlos. La publicación de la Teoría general de laocupación, el interés y el dinero, de J. M. Keynes, en 1936 marcó un hitodecisivo en el cambio de orientación de la labor teórica que las circuns-tancias demandaban. Sin embargo, no se produjo la ruptura, como mu-chos afirman, con el desarrollo científico anterior, sino una adaptación delos instrumentos teóricos a las nuevas condiciones socioeconómicas. Luegola guerra y la posterior reconstrucción de los países que habían interve-nido en la misma haría olvidar rápidamente la preocupación por el des-empleo y las fluctuaciones económicas. A la inquietud por la falta dedemanda efectiva sucedía el desasosiego por la insuficiencia de la ofertaglobal debido a las grandes necesidades, bélicas primero y reconstructorasdespués.

Ultimada la reconstrucción de' las economías dañadas por la guerra, acomienzos de la década de los años cincuenta aparece un problema eco-nómico que luego adquirirá carta de naturaleza como problema húme-ro uno de las economías de mercado: la inflación. Moderada en dichadécada, ascenderá vertiginosamente durante el decenio de los sesenta. Noobstante, la preocupación teórica por el tema no surge hasta nace muy

155

CAMILO LLUCH SANZ

pocos años. La gran masa de libros y artículos científicos aparecidos enEuropa y América de 1950 a 1970 tendrá un protagonista principal: eldesarrollo económico. Tanto la problemática del "tercer mundo" como lacompetencia político-económica de las naciones industrializadas acuciabana los economistas teóricos en la formulación de las teorías y de los mo-delos explicativos del proceso del desarrollo económico. No resulta ex-traño que el interés de los políticos por estimular el crecimiento de suseconomías haya provocado una insólita proliferación de los experimentosplanificadores en los países de economía mixta. Consecuentemente, el des-arrollo económico y la planificación indicativa han avanzado conjunta-mente como los temas básicos de la labor científica.

Se dispone actualmente de un amplio caudal de teorías del desarrolloaplicables a distintos contextos espaciales y temporales, así como de unnutrido arsenal de técnicas programadoras y planificadoras. Y, natural-mente, dichas teorías y técnicas abren un amplio campo a la investigaciónbásica y aplicada.

Parece ser el sino de la labor científica en materia económica el hechode no poder aprehender al objeto de su investigación. En efecto, cuandoel economista teórico ha llegado a dominar de una manera aceptable lascausas generadoras de un fenómeno económico fundamental —ya sea eldesempleo, el desarrollo económico o cualquier otro—, aparece un nuevofenómeno debiendo iniciar otra vez el trabajo investigador, en una dis-tinta dirección. Y eso es lo que ha ocurrido precisamente estos últimosaños al emerger el feo rostro de la inflación, incluso en un país tan esta-ble en materia de precios como era Estados Unidos. Mas actualmente lainflación se muestra tal como es: no como un bálsamo curativo de lasllagas y luxaciones originadas por todo proceso de desarrollo económico,sino como un tumor que va gangrenando progresivamente a una economíade mercado, distorsionando tanto la estructura de la producción como,en especial, la estructura de la distribución de la renta. Y si eso fuerapoco, la inflación viene acompañada además por un viejo conocido depolíticos y economistas: el desempleo. O sea que, a decir verdad, estamosen el mejor de los mundos, pues lo que era considerado incompatibledeviene, no sólo factible por excepción, sino rasgo permanente de laseconomías mixtas altamente desarrolladas, como son las de Estados Uni-dos e Inglaterra. Desde Keynes la teoría económica había dejado comouna proposición sólidamente establecida la relativa a la incompatibilidado mutua exclusión entre inflación y desempleo. La inflación era consi-derada como un exceso de demanda efectiva sobre la oferta global dis-

156

LA DEUDA PUBLICA, AYER Y HOY

ponible y de aquí que su presencia resultara equivalente al empleo totalde los recursos productivos, en general, y del trabajo, en particular. Portanto, era inimaginable la aparición de una situación en la que convivierande forma manifiesta y no esporádica la inflación y el desempleo.

Y dado que en este caso no cabe decir aquello de "si una teoría no seajusta a la realidad, tanto peor para la realidad", resulta perfectamenteexplicable el desconcierto que se ha producido entre los profesionales dela Economía. Desconcierto motivado por la sensación de haber estado tra-bajando hasta hoy sobre terreno movedizo y por el temor de que el edi-ficio tan laboriosamente construido se derrumbe estrepitosamente. Parececomo si Say asomara la cabeza con sonrisa burlona y sarcástica, pues sufamosa "ley" es y era más lógica desde un plano teórico que la "ley" dela demanda efectiva que ahora se tambalea.

En efecto, ya es sabido que la ley de Say es válida para una economíade trueque e incluso, en buena medida, para una economía monetaria, concirculación de materiales preciosos, o sea, con dinero de pleno contenido.La interacción entre producción y distribución puesta de relieve por Sayexiste en cualquier caso, aunque en las economías con sistemas monetariosde papel convertible y de papel inconvertible puedan surgir desajustes en-tre la producción y el gasto. Es en el eslabón entre distribución y gastodonde se puede originar un desequilibrio que impida la absorción de laproducción global a los precios corrientes. En cambio, el principio de lademanda efectiva presupone una correspondencia entre sus elementoscomponentes y los de la oferta global que no se dan en la realidad. Ade-más, establece una presunta indiferencia respecto al origen del gasto (pú-blico o privado) que tampoco puede sostenerse, ni teórica ni práctica-mente. Pero no pretendo dar a entender que esas insuficiencias teóricas(y otras que podrían añadirse) son los factores explicativos de la falta deadecuación de la teoría a la realidad presente, ni mucho menos entrar aanalizar cuáles son dichos factores. Solamente quiero llamar la atencióndel lector sobre la paradójica situación que nos plantea el fenómeno co-mentado para el cual se ha acuñado el nombre de "stagflation", expresiónsajona formada por las palabras estancamiento e inflación. No hay ningunateoría que tenga madera de eternidad. Y la teoría keynesiana no tiene porqué ser una excepción. El mismo Keynes protagonizó una anécdota que re-vela claramente cuan consciente era de la relatividad de toda construc-ción teórica. Se cuenta que sir Winston Churchill manifestó a K^vnes quecompartía la opinión sustentada por éste en el curso de una reunión que

157

CAMILO LLUCH SANZ

acababa de celebrarse. Keynes le respondió que lo sentía muchísimo, peroestaba empezando a cambiar de opinión.

Es preciso, por lo tanto, buscar la explicación del fenómeno de la "stag-flation" situándose en unas nuevas coordenadas. El principio de la deman-da efectiva era útil para analizar las causas del desempleo derivado de unainsuficiencia del gasto agregado para absorber la producción global a losprecios corrientes. Pero resulta impotente al tratar de determinar la rela-ción existente entre la inflación y el desempleo en los países altamentedesarrollados, donde cerca de la mitad de la renta nacional discurre porel sector público. Pues la aplicación del vasto arsenal disponible de ins-trumentos monetarios y fiscales siguiendo las directrices de la teoría pos-keynesiana de la determinación de la renta y de los precios no ha con-seguido conjurar ni la inflación ni el desempleo. Ello es debido no sóloal carácter excesivamente agregado del análisis, que tiende a despreciardisparidades sectoriales y regionales, sino especialmente a su inadecua-ción al marcó institucional de la economías mixtas. En efecto, se ha com-probado, a guisa de ejemplo, que ciertos sectores industriales norteameri-canos tienen como cliente casi único al Gobierno, y concretamente al De-partamento de Defensa. Es obvio que los cambios cíclicos en la demandaefectiva les han de afectar muy poco, en el caso de que lo hagan. Los Sin-dicatos saben que no les serán negadas las subidas salariales. Los empre-sarios, por su parte, no se resisten mucho a concederlas, pues esperan car-garla a los precios de venta como incremento en los costos de produc-ción, que la Administración no podrá negar. En esas circunstancias es per-fectamente posible que se eleven los precios—unos directamente y otrosindirectamente— a la par que aumenta el índice de paro en los sctoressensibles a la demanda, especialmente los productores de bienes de inver-sión. Ahora bien, existen otras causas—incluso más importantes que lamencionada— que explican la concurrencia de inflación y paro en una eco-nomía avanzada. Así, refiriéndonos de nuevo a Estados Unidos, observa-mos que las grandes empresas pueden contrarrestar la política monetariafederal. En efecto, ellas disponen de una abundante liquidez, o cuasi-liqui-dez, en forma de letras y bonos de la Tesorería, así como de obligacionesprivadas, que les permite eludir las medidas contractivas adoptadas porel Tesoro y la Reserva Federal. Cuando las autoridades monetarias elevanel tipo de descuento, aumentan el coeficiente obligatorio de reservas ban-carias, etc., las empresas tienen autonomía para continuar con sus planesde expansión; sólo necesitan enajenar una parte de su cartera para dis-poner de los recursos líquidos, que sus planes de inversión requieran, al

158


objeto de complementar su capacidad de autofinanciación originada por el"cash flow".

Evidentemente, los instrumentos monetarios y fiscales tradicionales sonimpotentes para dominar el amplio haz de conductas contrarrestantes delas empresas, los Sindicatos y los consumidores. Hay que forjar nuevosinstrumentos como fruto de teorías elaboradas a partir de los nuevos con-dicionamientos estructurales. De otro modo corremos el riesgo de agra-var una coyuntura económica en lugar de mejorarla. Pues en la época del"laissez faire" las opiniones erróneas de los políticos y de sus asesores nopodrían hacer mucho daño dado que el sistema se autorregulaba. Hoy, encambio, todos los sistemas económicos avanzados tienen un carácter mixto,es decir, el sector público es el principal protagonista de la actividad eco-nómica. Por eso una teoría económica que se funde en supuestos mani-fiestamente irreales puede ser nefasta si constituye la línea directriz dela actuación política.

En el presente artículo abordamos un tema importante dentro del an-terior orden de ideas. Se trata de la naturaleza de la Deuda Pública comomedio de financiación del gasto público con relación a los ingresos por lavía impositiva.

Parece conveniente, sin embargo, hacer en primer lugar un breve repasode las ideas de los clásicos sobre la Deuda Pública. El motivo es fácil decomprender: muchas ideas actuales sobre los fenómenos económicos fue-ron acuñadas por pensadores que vivieron hace décadas e incluso hacesiglos. Por eso resulta instructivo apelar a los clásicos, pues aparte de com-probar la veracidad desconcertante del lema "nada nuevo bajo el sol" enbastantes aspectos de la especulación humana, podemos derivar de sustextos la fundamentación teórica de numerosas opiniones mantenidas porel ciudadano medio de nuestros días. La equiparación de la Deuda Públicacon la deuda privada, por ejemplo, revela un desfase conceptual con res-pecto a la realidad presente que debemos atribuir fundamentalmente a lagran fuerza persuasiva de las doctrinas clásicas. En efecto, dicha idea nose hallaba lejos de la verdad en la época en que escribieron los clásicos.Pero una vez que los sistemas económicos de Europa y de Norteaméricaexperimentaron un cambio cualitativo, convirtiéndose en sistemas mixtos,ya no puede sostenerse la identificación apuntada entre ambos tipos dedeuda.

159

CAMILO LLUCH SANZ

II. LOS CLASICOS Y LA DEUDA PUBLICA.

Consideraremos "clásicos" en la siguiente exposición a aquellos econo-mistas que encabezaron la escuela más importante de la Economía: la es-cuela inglesa: Así aparecerán sucesivamente Smith, Ricardo, Malthus yStuart Mili. Lo único que nos interesa en el présente contexto es la posibleincidencia de sus ideas sobre los políticos y los ciudadanos de hoy, al ob-jeto de valorar y precisar los obstáculos con los que debe enfrentarse lapolítica racional de la Deuda Pública. Sólo así podrán alcanzarse los ob-jetivos generales de la política económica de una economía mixta comoson crecimiento, estabilidad y equidad.

a) Smith:

Como es sabido, la Revolución Francesa acabó con el sentido patri-monial del Estado por parte de la realeza. Desde entonces, incluso en lospaíses que continuaron manteniendo la forma monárquica del gobierno,tanto la titularidad de los bienes de dominio público como la de las deu-das estatales se han atribuido a la comunidad nacional y no al rey. PeroSmith escribía antes de esa mutación trascendental y por eso no debe ex-trañar su referencia a la pompa y, ostentación de la corte como causa dela dilapidación del tesoro real y a la. necesidad de recurrir a los emprés-titos en caso de guerra. En' eücapítulo III del libro V de la "Riqueza delas naciones" Smith expone sus ideas sobre la Deuda Pública con una cla-ridad y una lógica que reclaman, aún hoy, una lectura atenta. Los finesque atribuye al Estado encajaban perfectamente en la sociedad de su tiem-po. La justicia, el orden público y la defensa nacional son condición "sinequa non" del incremento de la riqueza y del bienestar colectivos. Pero a.medida que va progresando la acumulación de capital más incentivo ten-drán los comerciantes y los hombres de negocios para prestar dinero alGobierno, adquiriendo los emprésticos emitidos por éste. De aquí el granatractivo que la emisión de Deuda Pública tiene para el gobernante, ya quele permite extender sus gastos más allá de sus ingresos al mismo tiempoque satisface el deseo de sus administrados de efecluar una inversión se--gura y lucrativa mediante la adquisición de los títulos de la Deuda. ParaSmith la guerra es la causa principal del gran incremento de la Deuda enlos distintos Estados, a lo que hay que añadir la mala administraciónen tiempo de paz que impide la amortización de la misma. Por otro lado,está claro que la facilidad de colocación de los empréstitos no es algo ab-

160


soluto, sino que depende de las circunstancias, tanto económicas como, es-pecialmente, políticas. Por ello en ocasiones el descuento de emisión lle-gaba hasta el 60 por 100 o más. Además, con frecuencia había que hipo-tecar o vincular alguna partida especial de las rentas públicas para el pagode la Deuda. La vinculación podía ser por un corto período o a perpe-tuidad. En el primer caso, el fondo bastaba para pagar tanto el prin-cipal como los intereses del empréstito. En el segundo cubría únicamentelos intereses, quedando en libertad el Gobierno para reembolsar el prin-cipal préstamo. Este último tipo de Deuda se llamaba perpetua o consoli-dada.

La traslación hacia el futuro de la financiación del gasto público erainadmisible para Smith, quien afirmaba (1): "Lo que principalmente inte-resa a las personas directamente relacionadas con la administración de losasuntos públicos es el hacer frente a los agobios inmediatos. La liberaciónfutura de la renta pública la dejan al cuidado de la posteridad." Vio clara-mente, pues, que la Deuda Pública tenía tendencia a aumentar con eltranscurso del tiempo a pesar de la constitución de los llamados Fondosde Amortización. Es más, decía (2) que "un fondo de amortización, aun-que haya sido creado para el pago de las deudas antiguas, ofrece grandesfacilidades para contraer otras nuevas". En consecuencia, estaba firme-mente convencido de que la Deuda no se amortizaría nunca. Si los ingre-sos corrientes son iguales al gasto público en tiempo de paz y la guerrano se financia con impuestos, es indudable que se elevarán tanto el volu-men de Deuda Pública como la carga de la misma. Así, pues, será precisoincrementar la presión impositiva en tiempo de paz, con un efecto nega-tivo sobre la acumulación de capital y, por lo tanto, sobre el desarrollo eco-nómico. -

Por otra parte, Smith considera el aumento de la Deuda Pública comola representación de un consumo de capital, una renta "desviada de man-tener trabajadores productivos para mantener trabajadores improductivos,y para ser gastada y mal gastada, dentro del mismo año, por regla general,sin siquiera la esperanza de una reproducción futura" (3). Obviamente ex-cluía cualquier posible acumulación de dicha renta por el sector público.Si tenemos en cuenta el marco institucional de la época en que Smith es-cribía habremos de convenir en que tal opinión estaba empíricamente fun-dada. En efecto, las emisiones de Deuda Pública se hacían para financiar

(1) SMITH, A.: "La riqueza de las naciones". Aguilqr (1961), pág. 804.(2) Ibídem, pág. 804.(3) Ibídem, pág. 812.

161

CAMILO LLUCH SANZ

guerras y eventuales déficits presupuestarios; pero no para financiar obraspúblicas y otras formas de inversión pública. O sea que la presunciónsmithiana de que los fondos dedicados a la adquisición de Deuda Públicahabrían sido invertidos productivamente por los particulares resulta muyverosímil.

La afirmación de que los intereses de la Deuda Pública son un simplepago de transferencia, el cual, por lo tanto, no implica ningún tipo de em-pobrecimiento de la nación, Smith la rebatía contundentemente. Si laDeuda Pública nacional está en manos de extranjeros, evidentemente exis-tiría una disminución de renta equivalente a la cuantía de los interesespagados al exterior. Pero incluso si toda la Deuda estuviera en manos delos habitantes del país habría un efecto negativo sobre la acumulación decapital y, por tanto, sobre la renta nacional, ya que los impuestos nece-sarios para atender el pago de los intereses de la Deuda recaen sobre lasdos fuentes originarias de todos los ingresos: la tierra y el capital de ex-plotación. En consecuencia, la carga de la Deuda es un freno para el des-arrollo económico, dado que éste se basa en la acumulación privada decapital. Y. los capitales tienen tendencia a emigrar cuando son gravadoscon impuestos excesivos, o sea cuando la imposición ha de atender a losgastos públicos corrientes y además de la carga de la Deuda.

En resumen, la tesis de Smith es que la Deuda pública constituye larepresentación financiera de un consumo de capital real. La posible co-nexión de la Deuda Pública con la política monetaria no cabría dentro desu sistema teórico que se caracteriza por la actuación de un patrón oroestricto. En tal caso resulta evidente el carácter automático de la creacióny destrucción de dinero, completamente al margen de la emisión o amorti-zación de la Deuda Pública. Pero si en la época en que Smith escribía talopinión estaba muy cerca de la realidad, no puede decirse hoy lo mismo.La existencia de patrones monetarios inconvertibles, acompañada de ungran volumen de Detlda Pública en circulación, ofrece un panorama total-mente distinto. El peligro de una teoría económica reside no en su gradode abstracción, sino en el hecho de querer mantenerla a pesar del cambioen las hipótesis en las que se basa. Tal cosa ha ocurrido, obviamente, enel dominio que nos ocupa.

b) Ricardo y Malthus:

La opinión de Ricardo sobre la Deuda Pública es idéntica a la deSmith. Al discutir los efectos nocivos de los impuestos sobre el consumo

!62


dice (4): "Un país cuya situación financiera haya venido a ser extrema-damente artificiosa a causa de la mala política de acumular una gran deu-da nacional y de la consiguiente tributación exagerada, está expuesto, es-pecialmente, a los inconvenientes que acompañan a aquel modo de recau-dar los impuestos." Considera que la Deuda Pública y los impuestos sondeducciones del trabajo productivo del país y afectan negativamente, porlo tanto, a la acumulación de capital. Mantiene la tesis de Smith sobreel carácter consuntivo de los fondos empleados en la adquisición de laDeuda y sobre su segura acumulación si fueran dejados en manos de losparticulares. Por otra parte, para evitar falsas interpretaciones, añade (5):"Es únicamente con el ahorro de los ingresos y la restricción en los gastoscomo el capital nacional puede aumentarse, y no serían aumentados losingresos ni reducidos los gastos con la acumulación de la Deuda Pública."O sea que coloca a la Deuda Pública en una posición secundaria o deri-vada, resaltando en cambio el papel crucial que desempeña la prodigalidaden los gastos del Gobierno en la explicación de la salud financiera de unpaís. Desde el punto de vista económico da igual el que los gastos excesi-vos se financien con impuestos o con la emisión de Deuda Pública; peroRicardo (6) hace una observación muy aguda: "De lo que he dicho no sededuce que considere el sistema de empréstito como el más apropiadopara costear los gastos extraordinarios del Estado. Es un sistema quetiende a hacernos menos frugales al ocultarnos nuestra situación efectiva."Este matiz psicológico es verdaderamente importante, pues resalta el es-tímulo ofrecido a la prodigalidad de los gobernantes por ese medio definanciación del gasto público. En efecto, es muy distinto pagar en formade impuestos la totalidad de un gasto adicional —digamos, una guerra—que pagar solamente los intereses de ese desembolso. Por otra parte, Ri-cardo señala también el acicate a la exportación de capitales que repre-senta el alto nivel de tributación necesario para atender a la carga de laDeuda. Propone, incluso, sacrificar algunas propiedades públicas con ob-jeto de saldar la Deuda. Es decir, equipara la Deuda pública con una deudaprivada cualquiera. Esta identificación de ambos tipos de Deuda perdu-rará hasta nuestros días, a pesar de los trascendentales cambios económi-cos y políticos acontecidos en el último siglo y medio. Finalmente sub-raya Ricardo (7) la necesidad de constituir un auténtico fondo de amor-

(4) RICARDO: "Principios de economía política y tributación". Aguilar (1959).Página 191.

(5) Ibídem, pág. 195.(6) Ibídem, pág. !96.(7) Ibídem, pág. 196.

163

CAMILO LLUCH SANZ

tización de la Deuda procedente de un exceso de los ingresos sobre losgastos públicos al objeto de reducir en tiempo de paz la Deuda emitidapara financiar la guerra. De otro modo el aumento continuado del vo-lumen de Deuda en circulación conducirá a lá bancarrota nacional.

Como vemos, las opiniones de Ricardo concuerdan totalmente con lasde Smith. Ello no es extrañó, pues el tema de la Deuda dejaba poco lu-gar a la discusión en la época en que ambos autores escribían. Cosa biendistinta cabe decir desde la gran depresión de 1929 y, especialmente, desdeel fin de la segunda guerra mundial.

Es conocida la preocupación de Malthus por una eventual insuficienciade la demanda efectiva. La argumentación de Ricardo, apoyada firme-mente en la vigencia de la Ley de Say rechazaba tal posibilidad. Por lotanto, no es extraño que la interpretación de ambos sobre la naturaleza yefectos de la Deuda Pública esté matizada por dicha discrepancia funda-mental. Malthus daba una gran importancia al consumo de las clases adi-neradas como elemento clave de la demanda efectiva. Por ello conside-raba que el consumo de las personas mantenidas mediante impuestos eraun gran estímulo para el aumento de la riqueza nacional. Sin embargo, aña-día (8): "Pero la tributación es un estímulo tan expuesto al abuso y estan absolutamente necesario para los intereses generales de la sociedadconsiderar sagrada la propiedad privada, que debemos mostrarnos extre-madamente cautos en confiar a cualquier Gobierno los medios de haceruna distribución diferente de la riqueza atendiendo al bien general. Perocuando, ya por necesidad o por error, ha tenido lugar una distribucióndiferente, y el mal, en lo que respecta a la propiedad privada, ya ha sidorealmente perpetrado, seguramente constituiría una gran imprudencia in-tentar volver, a expensas de un gran sacrificio temporal, a la distribuciónantigua, sin considerar con gran detenimiento si en caso de efectuarse.se-ría realmente ventajoso; es decir, si en las circunstancias en que se hallael país respecto de su capacidad de producción no se perdería más porfalta de consumo de lo que se ganaría con la disminución de los impues-tos." En consecuencia, Malthus captó la estrecha conexión existente entrela distribución de la renta y la riqueza nacional. Por ello no participabadel optimismo de Smith y de Ricardo sobre los efectos favorables de lareducción de la Deuda Pública. Textualmente dice (9): "Si la distribu-ción es un elemento necesario de la riqueza, sería temerario afirmar que

(8) MALTHUS, T. R.: "Principios de Economía Política". FCE (1958). Notas aMALTHUS de DAVID RICARDO, pág. 305.

(9) Ibídem, pág. 305.

1*4


la abolición de una deuda nacional debe con toda seguridad aumentar lariqueza y dar empleo a los trabajadores." Esta consideración de la DeudaPública es de una gran profundidad al tener en cuenta los efectos redis-tribuidores de renta que la misma provoca y no únicamente el carácterconsuntivo del gasto que financia, como hacían Smith y Ricardo. Porotra parte, Malthus señaló la incidencia de los cambos del valor del dinerosobre la distribución de la renta cuando existe una importante Deuda Pú-blica. Afirmaba (10) que "cuando la moneda baja de valor, los rentistas,como propietarios de ingresos fijos, se ven privados, de la manera másinjusta, de la parte de la producción nacional que les corresponde; cuandola moneda sube de valor, la presión de la tributación necesaria para pagarlos intereses de la deuda puede hacerse de pronto tan pesada, que per-judique gravemente a las clases productoras; y esta clase de presión sú-bita tiene que acentuar mucho la inseguridad de la propiedad invertidaen fondos públicos". Esta observación sobre la relación entre el poder ad-quisitivo del dinero y la distribución de la renta a través de la posesiónde la Deuda Pública tiene un especial interés para comprender la distintafunción de la misma en un sistema capitalista liberal y en un sistema mixto.Así la obtención de una rentabilidad era el motivo fundamental para ad-quirir Fondos Públicos en el siglo xix. Pero la inflación del período de en-treguerras del presente siglo eliminó totalmente dicho móvil. La DeudaPública ha tenido que ser colocada coactivamente a partir de entonces.Ahora bien, este hecho no significa que los efectos sobre la distribuciónde la renta carezcan de importancia en un sistema mixto, pero sí que hanquedado relegados a un lugar secundario.

A Malthus le preocupa la falta de consumo que se derivaría de la eli-minación de la Deuda Pública por una decisión de carácter político. Diceque "es grandísimo error suponer que los terratenientes y. los capitalistasestarían preparados inmediatamente o en breve tiempo para un consumoadicional tan grande como el que requeriría semejante cambio; y si adop-tasen la alternativa sugerida por el señor Ricardo en un caso anterior, deahorrar y prestar la cantidad en que aumentasen sus ingresos, el mal seríadiez veces más grave". La discrepancia de Ricardo radica, por lo tanto,en su efecto sobre la demanda efectiva y no en la naturaleza de la Deuda.Malthus sostiene que los intereses de la Deuda Pública son útiles en tantosirven para aumentar el consumo de los terratenientes y de los capitalis-tas. Es una forma de redistribución de la renta del ahorro hacia el con-sumo y, en consecuencia, de aumentar la demanda efectiva.


165

CAMILO LLUCH SANZ

c) Stuart Mili:

El juicio que merece a Stuart Mili la emisión de empréstitos con losque financiar eventuales gastos extraordinarios del Gobierno está dentrode la más pura ortodoxia clásica. Así dice (11) que "un Gobierno que tomadinero prestado lo que hace en realidad es recaudarlo en ese mismo año,y lo hace mediante un impuesto que recae exclusivamente sobre las clasestrabajadoras, lo que es aún peor que si se hubiera recaudado ese dineropor medio de un impuesto directo sobre dichas clases, pues en ese casola transacción y los males que la acompañan cesarían con el apuro, mien-tras que, por la manera tortuosa que se ha adoptado, lo que se quita alos trabajadores lo gana no el Estado, sino los patrones que emplean aesos trabajadores, quedando el Estado cargado, además, con la deuda y conlos intereses de la misma a perpetuidad". Le preocupa a Stuart Mili, portanto, el aspecto redistributivo de renta que origina la emisión de DeudaPública, pero por motivos completamente distintos que a Malthus. Enefecto, este autor contemplaba la posibilidad de que la eliminación deDeuda afectara desfavorablemente al consumo de la colectividad y, enconsecuencia, a la demanda efectiva, provocando paro y depresión de laactividad económica. Pero la aceptación de la Ley de Say por parte deStuart Mili le conduce a condenar como injustos los intereses de la DeudaPública en base al hecho de que representan una sustracción a las clasestrabajadoras en beneficio de los capitalistas.

Por otra parte, admite (12) que los empréstitos no tendrán esas con-secuencias perniciosas, "primero, cuando lo que se toma prestado es ca-pital extranjero, el excedente de la acumulación general del mundo! y se-gundo, cuando se trata de capital que no se habría ahorrado si no se hu-biera ofrecido esta forma de empleo o que, si se hubiera ahorrado, se habríamalgastado en empresas improductivas o se habría llevado al extranjeroa invertirse". Es decir, la emisión de Deuda Pública no tendrá efectos ne-gativos siempre y cuando no disminuya el fondo de acumulación nacional.Esto supone, evidentemente, que los recursos obtenidos mediante los em-préstitos están destinados de modo ineluctable a ser consumidos porque,en caso contrario, no podría hablarse de reducción de la acumulación decapital. Por otro lado, el tipo de interés no. se elevará a causa de las ope-raciones crediticias del Gobierno si el capital absorbido por el empréstitono hubiera encontrado colocación al tipo de interés corriente. En conse-

(11) STUART MILL, J.: "Principios de Economía Política". FCE (1951),' pág. 748.(12) Ibídem, pág. 748.

166


cuencia, con las dos salvedades indicadas, la opinión de Stuart Mili sobrela Deuda Pública es francamente negativa, aunque hace una matizaciónque el tiempo se encargaría de desmentir (13): "Se ha de tener en cuentaque en un país cuya riqueza va en aumento es razonable suponer que losgastos necesarios del Gobierno no aumentan en la misma proporción queel capital o la población; por consiguiente, cualquier carga se siente me-nos cada día; y puesto que esos gastos extraordinarios de gobierno enlos cuales se cree conveniente incurrir benefician más bien a las genera-ciones futuras, no es injusto que sea la posteridad la que pague una partedel precio, si presentara graves inconvenientes hacer que se sufragara latotalidad del gasto mediante los esfuerzos y los sacrificios de la genera-ción que incurrió primero en ellos." El aumento del gasto público másque proporcional al crecimiento de la renta nacional, conocido actualmentecomo ley de Wagner, ha quitado cualquier relevancia a la concesión efec-tuada por Stuart Mili en favor de la emisión de la Deuda Pública.

No resulta extraña, después de lo indicado, su recomendación refe-rente a la extinción de la Deuda, ya mediante una contribución general,que permita saldarla de una vez, o bien mediante un excedente de losingresos públicos. Prefiere la primera alternativa a la segunda porque deese modo, según él, se evitan los inconvenientes provocados por el esta-blecimiento de los impuestos adicionales. Sin embargo, admite que dichacontribución general es impracticable y que por ello es preciso acudir alsistema del excedente de los ingresos públicos. Refuta la opinión de quees preferible dejar que ese dinero fructifique en los bolsillos de la gente,diciendo que es muy improbable que la gente ahorre la totalidad de loque el Estado dejará de recaudar y en cambio al saldar la Deuda seahorra la totalidad y el impuesto se hace productivo. Con todo, consideraconveniente dedicar los eventuales excedentes de ingresos públicos a laeliminación de los impuestos más nocivos antes que a saldar la Deuda.Solamente una vez que dichos impuestos se hayan suprimido recomiendaemplear los excedentes en la liquidación de la Deuda.

Por último, al considerar la Deuda Pública como una forma de colo-cación de los ahorros de las clases modestas sugiere la creación de un"banco nacional de depósito y descuento con ramificaciones en todos lospaíses, el cual podría recibir cualquier dinero que se le confiara y conver-tirlo en fondos a una tasa fija de interés o conceder un interés sobre elsaldo flotante, como hacen los bancos de sociedades anónimas, siendo,


167

CAMILO LLUCH SANZ

como es natural, el interés concedido más bajo que aquel al cual puedenobtener dinero los particulares, en proporción a la mayor seguridad deuna inversión de carácter oficial" (14). Por tanto, tampoco en el aspectorelativo a la colocación de fondos por los particulares se encuentra nin-guna justificación para el mantenimiento de la Deuda Pública.

Como acabamos de ver ¡a valoración que los clásicos hicieron de laDeuda Pública es francamente negativa. Admitieron algunos efectos favo-rables como el hecho de ser una forma de inversión del ahorro modesto(Smith), el permitir el aumento de la capitalización nacional si era colo-cada a extranjeros (Ricardo), el incrementar la demanda efectiva al des-plazar recursos del ahorro hacia el consumo (Malthus) y el trasladar lacarga de unos gastos extraordinarios hacia las generaciones futuras queresultarán beneficiadas por los mismos (>tuart Mili). Sin embargo, su jui-cio fue globalmente desfavorable. Por ello no debe extrañarnos la per-manencia de tal opinión hasta fechas muy recientes. La inercia de las ideascontrasta a menudo con el dinamismo de los acontecimientos. Y el pro-ceso de adaptación de aquéllas a éstas resulta, en consecuencia, difícil ylento.

III. LA "NUEVA ORTODOXIA" DE LA DEUDA PUBLICA.

La revolución keynesiana ha modificado los fundamentos de la teoríade la Deuda Pública. En efecto, la introducción de la teoría de la haciendacompensatoria había de afectar a la consideración clásica de la financia-ción del gasto público mediante empréstitos. Si la ley de Say, según lacual la oferta crea su propia demanda, no se verifica en una economíafinanciera desarrollada, las premoniciones de los clásicos sobre los efectosnegativos de un gran volumen de Deuda Pública carecen de fundamento.En la medida en que la financiación de un gasto público adicional mediantela emisión de un empréstito tenga efectos multiplicadores de la renta y delempleo no cabe duda de que el incremento del volumen de Deuda encirculación es algo favorable. Ahora bien, la antigua ortodoxia estaba tanprofundamente arraigada en las mentes de los economistas, que muchos

. de éstos, aun aceptando el mensaje keynesiano, no han renunciado a iosprincipios fundamentales de la escuela clásica, sino que han tratado deadaptarlas a la nueva situación. Ello ha dado origen a la llamada "nueva


168


ortodoxia" de la Deuda Pública, que según Buchanan (15) está basada entres proposiciones básicas: "1) La creación de Deuda Pública no implicauna transferencia de la carga real primera a las generaciones futuras. 2) Laanalogía entre Deuda individual o privada y Deuda Pública es falsa en to-dos los aspectos esenciales. 3) Hay una aguda e importante diferenciaentre una Deuda Pública interna y una externa." La aceptación de esostres principios no conduce, sin embargo, a tales economistas a la conclu-sión de que no tiene importancia el volumen de Deuda Pública en circu-lación. O sea, que están dispuestos a matizar las ideas clásicas, pero noa abandonarles totalmente.

En primer lugar admiten que la creación de la Deuda Pública no im-plica una traslación de la carga real hacia las generaciones futuras. El costede oportunidad en que se incurre al desviar recursos de usos privados re-cae plenamente sobre la generación que efectúa el gasto público finan-ciado mediante un empréstito. Evidentemente puede existir una transfe-rencia de carácter secundario si los contribuyentes de las sucesivas gene-raciones son distintos de los perceptores de los intereses de la Deuda. Osea, si aparece un efecto redistribución derivado de la estructura fiscal delpaís considerado. Pero eso no obsta para que la "nueva ortodoxia" niegueen principio la traslación automática de la carga real.

En segundo término rechazan la presunta analogía entre las deudaspúblicas y privadas. Lo que una comunidad se debe a ella misma no re-presenta ninguna reducción de su patrimonio neto. Cosa distinta es ladeuda de un país frente al extranjero, pues en este caso sí cabe hablar deun auténtico pasivo nacional. Como la teoría keynesiana ha demostrado,si la emisión de un empréstito permite acometer obras públicas que au-menten la renta y el empleo de la comunidad, no sólo no disminuye elpatrimonio nacional, sino que, por el contrario, aumenta de una formamultiplicativa. Por ello no procede equiparar ambos tipos de deuda (pri-vada y pública) ni en cuanto a su origen ni en cuanto a sus efectos, dadoque son totalmente distintas.

Por último, la "nueva ortodoxia" repite la distinción de la escuela clá-sica entre la deuda interna y la externa. La deuda exterior de una comu-nidad implica la transferencia de recursos nacionales hacia el extranjeroen forma de intereses y de amortizaciones. En este caso sí que son aplica-bles las ideas clásicas sobre la necesidad de reducir, y si fuera posible eli-minar, tal tipo de deuda. Hay una traslación de la carga real hacia las

(15) BUCHANAN, ].: "Public principies of public debt". Irvin (1958), pág. 4.

169

CAMILO LLUCH SANZ

generaciones futuras debido a la necesidad de transferir recursos al exte-rior y, en consecuencia, de reducir la renta real en el interior. Tambiéncabe equiparar la deuda exterior con la deuda privada, pues constituye unpasivo neto nacional. Sin embargo, la diferenciación de ambos tipos dedeuda (interior y exterior) no representa ninguna modificación de losprincipios clásicos, pues, como ya vimos, dichos economistas fueron cons-cientes de ella.

En el mundo de los clásicos, donde la ley de Say conserva plenamentesu vigencia, dice Musgrave (15) que "la elección entre la financiación porimpuestos o por deuda sigue siendo importante, porque determina la ma-nera en que la detracción de recursos del sector privado se dividirá entreconsumo y formación del capital". Así podemos afirmar que "si la curvade ahorro es totalmente inelástica con relación al interés, mientras que lacurva de inversión es elástica, la detracción total de recursos en el casode financiación por deuda provendrá de la formación privada de capi-tal" (16). Esta eventualidad es la que,preocupa a los clásicos, como hemosvisto anteriormente. En cambio, "si la curva de ahorro es elástica conrespecto al interés mientras que la de inversión es totalmente inelástica,entonces la detracción total de recursos en el caso de financiación porDeuda se hará a expensas del consumo privado" (17). Es evidente que lavaloración de la Deuda Pública por los economistas clásicos habría sidodistinta si hubieran considerado verosímil esta última posibilidad. Perono siendo así, la primacía que concedían a la acumulación de capital pri-vado como motor del desarrollo económico les tenía que llevar a conde-nar la financiación por deuda como cuestión de principio, aunque admi-tieran ciertas excepciones.

Si del mundo clásico anterior pasamos a un mundo keynesiano en elque existen recursos ociosos, especialmente mano de obra, la panorámicaes completamente diferente. En efecto, no cabe afirmar en tal situaciónque la financiación del gasto público adicional mediante un empréstitodebe reducir necesariamente la formación privada de capital, pues esetipo de financiación permite movilizar unos recursos que de otro modohabrían permanecido ociosos. Por eso no es forzoso que se reduzcan nila formación de capital ni el consumo privado, y en cambio aumentaránlas rentas y el empleo de la comunidad. Ahora bien, entre los mundosclásico y keynesiano cabe tender un puente. Se trata de la financiación

(15) MUSGRAVE, R.: ""Teoría de la Hacienda Pública". Aguilar (1967), pág.586.(16) Ibídem, págs. 586 y 587.(17) Ibídem, pág. 587.

170


por préstamos de proyectos autoliquidables, los cuales, según Musgra-ve (18), "pueden ser definidos estrictamente, como inversiones en empre-sas públicas que proporcionen una renta procedente de tasas o ventassuficiente para pagar el servicio de la deuda contraída en su financiación;o pueden ser definidos ampliamente como proyectos de gasto que aumen-ten la renta futura y la base impositiva. Estos proyectos permiten pagarel servicio (intereses y amortizaciones) de la Deuda contraída para sufinanciación sin que sea necesario un aumento del nivel futuro de lostipos impositivos". La aceptación de la financiación por préstamos detales proyectos autoliquidables abre una ancha puerta a la expansión dela Deuda Pública, pues en una economía en crecimiento existen muchosproyectos de inversión pública que reúnen las características indicadas.Además, resulta razonable considerar conjuntamente los ingresos y losgastos públicos, así como la forma de financiación de éstos, si deseamosoptimizar el rendimiento de la actividad financiera. Sin embargo, el puntode concordancia sobre la Deuda Pública entre clásicos y keynesianos nova más allá de los proyectos autoliquidables. Y aun aquí existe un pro-blema que afecta a la equidad entre generaciones. Se trata de los pro-yectos que elevan la renta real futura de la comunidad, pero esta renta noes imputable a la base impositiva. Entonces aparece una divergencia deopiniones, pues mientras los keynesianos aceptan tales proyectos, los clá-sicos los rechazan. El motivo de la discrepancia no es otro que la hipó-tesis de partida de cada escuela: pleno empleo o no de los recursos pro-ductivos.

La traslación de la carga de la Deuda Pública a las generaciones futu-ras es negada por la "nueva ortodoxia". En palabras de Brownlee yAlien (19): "El proyecto público es pagado mientras es construido en sen-tido de que otros usos alternativos para tales recursos deben ser sacrifi-cados durante este período." Es en términos de coste de oportunidad, porlo tanto, que dichos economistas niegan la traslación de la carga real dela deuda hacia las generaciones futuras. Hay un desplazamiento de recur-sos desde un uso privado a un uso público en el período de creación dela deuda, pero no en los períodos subsiguientes. Como ya hemos dicho,en el futuro pueden producirse efectos redistributivos que impliquen undesplazamiento de la carga de unos individuos a otros, si los beneficia-rios del gasto público financiado por la emisión de Deuda no son los mis-

il 8) Ibídem, pág. 600.(19) BROWMLEE AND AI.LEN: "Economis of publíc finance". N. Y. (1954), pá-

gina 126.

171

CAMILO LLUCH SANZ

atender el servicio de la Deuda (intereses y amortizaciones). Es posibleenfocar este problema en términos de beneficio recibido y sacrificio reali-zado por los diferentes grupos sociales de las sucesivas generaciones parahallar la magnitud de los indicados efectos redistributivos.

Sin embargo, queda en pie la afirmación de la "nueva ortodoxia" sobrela inexistencia de traslación de la carga real de la Deuda de una genera-ción a otra. La importancia de tal conclusión resulta evidente de cara ala justificación de las emisiones de Deuda, con base al tipo de gasto pú-blico a financiar con la misma. En efecto, y ello enlaza con lo dicho alhablar de los proyectos autoliquidables, es conveniente emplear tal modode financiación siempre que esté justificada la desviación de los recursosdel sector privado hacia el sector público y la envergadura del proyectodesaconseje el uso de la tributación. Se abre así una amplia brecha en laconsideración clásica de la Deuda, que será explotada convenientementepor los keynesianos al estudiar los caminos conducentes al pleno empleode los recursos productivos.

La analogía de la Deuda Pública y deuda privada ha impedido durantemuchos decenios una correcta comprensión de la verdadera naturalezade la primera. A este respecto dice Pedersen (20): "Para que podamos ha-blar de préstamos en su acepción general, éstos han de tener dos carac-terísticas: 1) debe hacer una transferencia de la disposición de fondos deuna unidad económica a otra, y 2) la carga que gravita sobre el prestatariose distribuye en un espacio de tiempo en el cual se efectúa el pago delpréstamo... Ninguna de estas dos características se presenta cuando elEstado recibe préstamos de sus subditos. El Estado no recibe ningunacapacidad de disposición sobre fondos adicionales, puesto que estos fon-dos estaban ya a su alcance y pudo ya haberlos obtenido por medio deimpuestos." No es posible, por lo tanto, equiparar dos tipos de deudacuya naturaleza es básicamente distinta. Lo único que importa son losefectos del volumen de Deuda Pública sobre la actividad económica; esdecir, sobre la producción y distribución de la renta.

No tiene ningún sentido hablar de un aumento o una disminución dela riqueza neta de la comunidad desde un punto de vista meramente con-table tratándose de una deuda interior. Hay que considerar, ante todo,los efectos económicos de la política de la deuda al igual que en el casode la política impositiva. La "nueva ortodoxia" ha aceptado, por tanto,

(20) Citado por HANSEN: "Política fiscal y ciclo económico". FCE (1963), pá-ginas 124 y 125.

172


el fundamento de la argumentación keynesiana. La falsa analogía entrela Deuda Pública y la privada es rechazada contundentemente por Peder-sen con las siguientes palabras (21): "Los emprésticos internos se aseme-jan a los préstamos corrientes únicamente en un sentido formal y no cabeduda de que es falsa cualquier analogía que se establezca con los présta-mos privados. Pero la emisión de un empréstito por el Estado no es tansólo un fenómeno contable, como sería la transferencia de cantidades deuna cuenta a otra dentro de una empresa determinada. Por el contrario,el proceso tiene consecuencias de largo alcance sobre la producción y ladistribución. Su significación real se desprende de que, como en todas lasdemás operaciones financieras del Estado, es un medio de influir sobrela producción y sobre la distribución del ingreso y, desde luego, debemosconsiderarlo única y exclusivamente como tal." La visión funcionalista dela Deuda Pública constituye un logro trascendental que es justo acreditaral influjo de Keynes sobre la teoría de la Hacienda Pública. En efecto, lateoría de la Hacienda compensatoria establece que los objetivos funda-méntales de ésta son la estabilidad del nivel de precios y el pleno empleo.Pero esos objetivos tienen conexiones con otros igualmente importantes.Así, dice Musgrave (22): "El doble objetivo de estabilidad en el nivel deprecios y pleno empleo se denomina generalmente con el término de esta-bilización. Esto es un tanto erróneo, puesto que la estabilización del plenoempleo no implica la estabilización de la producción. Con un "stock" cre-ciente de capital, fuerza laboral y técnica en aumento, el mantenimientodel pleno empleo y la estabilidad del nivel de precios requiere el manteni-miento de una tasa de crecimiento de equilibrio. De este modo, el problemadel crecimiento llega a convertirse en una parte integrante de la políticade estabilización." En consecuencia, la política de la Deuda Pública ha deestar estrechamente conectada con la política de estabilización y con lapolítica de crecimiento. Pero para conseguir esta ligazón es preciso aban-donar totalmente la comentada analogía entre Deuda Pública y privada.A este respecto manifiesta Nevins (23): que "la emisión de un empréstitointerno por un Gobierno en ningún sentido representa una reducción enla riqueza disponible de la sociedad... Una persona privada puede vivirpor encima de su renta e hipotecar la riqueza disponible por sus descen-dientes; pero puesto que, aparte de las transferencias internacionales que

(21) Ibídem, pág. 125.(22) MUSGRAVE, R.: "Teoría de la Hacienda Pública". Aguilar (1967), nág. 428.(23) Citado por BUCHANAN: "Public Principies of Public debt". Irvin (1958).

página 49.

173

CAMILO LLUCH SANZ

son excluidas del presente contexto, una sociedad no puede vivir por en-cima de sus medios a través de la mera creación de deuda monetaria,así una deuda no puede constituir una detracción de los recursos dispo-nibles por las generaciones futuras". Vemos que el problema de la natu-raleza de la Deuda está unido inextricablemente al de la traslación entregeneraciones. En efecto, según sean las características de la Deuda exis-tirá traslación o no. De igual modo este segundo aspecto que estamos con-siderando está estrechamente reiacionado con el carácter externo o internode la Deuda Pública. Obviamente todo lo que hemos dicho sobre la natu-raleza de la Deuda se aplica solamente a la deuda interior, pues la exte-rior sí que constituye un pasivo nacional. La "nueva ortodoxia" es cons-ciente de que la naturaleza de la Deuda depende de la finalidad de lamisma, o sea, del gasto que ha financiado. Por eso Úrsula Hicks (24) dis-tingue tres tipos de Deuda Pública: A) Deuda lastre, B) Deuda pasiva yC) Deuda activa. La primera es aquella que ha servido para financiar gas-tos que ni aumentan la capacidad productiva de la comunidad ni generaningresos monetarios o utilidades futuras. Es el caso típico de la deudaemitida para financiar la guerra. La Deuda Pública pasiva es aquella quederiva de gastos que no aumentan la capacidad productiva de la sociedad,pero que proporcionan utilidad y disfrute, como, por ejemplo, los parquespúblicos. Finalmente, "una Deuda Pública activa es aquélla en la que seincurre a consecuencia de: A) desembolso de capital en proyectos auto-liquidables, y B) desembolsos de tal índole que tienden directa o indirec-tamente a aumentar el poder pioductivo de la comunidad; por ejemplo,desembolsos en higiene o en educación pública destinados a incrementarla eficiencia de la población, o desembolsos en la mejora o conservaciónde los recursos naturales que tratan de aumentar la productividad de lanación" (25). En la práctica, como es obvio, resulta bastante difícil sepa-rar esos tres tipos de deuda, especialmente los dos últimos. Sin embargo,dicha clasificación es interesante porque pone en evidencia la necesidadde juzgar la naturaleza de la Deuda Pública partiendo del tipo de gastopúblico que ha financiado. No es lo mismo emitir un empréstito que vaa dedicarse a un gasto consuntivo que otro que sirve para aumentar lacapacidad productiva de la sociedad. Por eso Hansen (26) afirma que "elefecto de la Deuda Pública dependerá de la índole del gasto por el cual

(24) Citada por HANSEN: "Política fiscal y ciclo económico". FCE (1963), pá-gina 127.

(25) Ibfdem, pág. 127.(26) Ibídem, pág. 134.

174


se incurrió en ella, y podrá ser: A) creadora de ocupación, B) creadora deutilidad, y Q creadora de eficacia o alguna combinación de las tres". Lavisión funcionalista de la Deuda es de cuño esencialmente keynesiano ypone de relieve el carácter instrumental de la misma para la consecuciónde los objetivos generales de la política económica, especialmente el plenoempleo, la estabilidad de los precios y el desarrollo económico. En lamedida en que la Deuda sea útil para alcanzar dichos fines hay que olvi-dar cualquier aprensión derivada de su equiparación a una deuda privda.Para valorar el volumen de la Deuda es preciso establecer algunas rela-ciones entre ella y las variables macroeconómicas fundamentales, comoel Producto Nacional Bruto y la Renta Nacional. Así podremos afirmarque un país tiene un volumen grande o pequeño de Deuda Pública encomparación con otros. Es decir, la magnitud absoluta de Deuda es irre-levante, sólo importa su magnitud relativa.. La preocupación keynesianapodemos resumirla en esta frase de Hansen (27): "Con demasiada fre-cuencia los estudios acerca de los problemas que plantea una Deuda Pú-blica creciente y la capacidad de pagar sus intereses se desarrollan sobreel supuesto de un ingreso nacional estático, lo que es altamente irreal.Para que un sistema de empresa privada sea viable, es absolutamente ne-cesario que se asegure un ingreso nacional creciente, puesto que si éstepermaneciera estacionario, el aumento de la productividad por trabajadorimplicaría un volumen siempre creciente de desempleo." Un Deuda Pú-blica creciente será beneficiosa, por tanto, si va acompañada de una rentanacional creciente. No siendo equiparable a una deuda privada, es im-procedente hablar de su mayor o menor volumen en términos absolutos.

Finalmente, debemos hacer algunas observaciones sobre la radical dife-rencia existente entre la deuda interna y la externa. Como ya dijimos, esteaspecto está estrechamente relacionado con el problema de la traslaciónde la carga hacia las generaciones futuras y el de la equiparación entreDeuda Pública y privada. En efecto, habrá una reducción de las rentasde las generaciones futuras en la medida en que tendrán que pagar losintereses y las amortizaciones de un empréstito emitido en el exterior,y tampoco resultará irrelevante la magnitud de una tal deuda habidacuenta de que impone una reducción de la renta presente de una comu-nidad, cosa que no ocurre con una deuda interior. El pago de interesesy amortizaciones al exterior implica una disminución de la renta real dela sociedad. Ahora bien, esto no quiere decir que haya que renunciar por


175

CAMILO LLUCH SANZ

principio a contraer una Deuda Pública exterior. Ya vimos la opiniónde Ricardo sobre la financiación parcial de la guerra mediante el empleode tal tipo de deuda, dado que ello permitía aumentar la acumulación decapital y acelerar así el desarrollo económico. La elección entre deudainterior o exterior debe hacerse, por tanto, según criterios económicos.Si la emisión de un empréstito en el interior reduce la inversión privada,y con ello la tasa de crecimiento de la renta, entonces resulta recomen-dable contraer una deuda exterior. Quizá el criterio más claro, por lomenos teóricamente, sea el formulado por Buchanan (28): "Si la produc-tividad interna o doméstica del capital invertido excede la tasa a la cuallos fondos pueden ser obtenidos externamente, la comunidad estará me-jor si elige la forma de préstamo externo." Consecuentemente, tambiénen el caso de la diferente naturaleza de la deuda externa e interna seplantea la necesidad de usar criterios económicos generales para valorarla conveniencia de emitir un tipo u otro de deuda. La principal aporta-ción de la "nueva ortodoxia" ha sido, sin duda, la desmitificación de lasopiniones corrientes sobre este instrumento financiero tan importante enuna economía en desarrollo.

(28) BUCHANAN, J.: "PuWic principies of public debt". Irvin (1958), pág. 79.

176

la deuda pública, ayer y hoy

Documents