Lidia Mańka

KORUPCJA OSÓB PUBLICZNYCH

(aspekt kryminalistyczny)

Praca magisterskanapisana

w Katedrze Kryminalistyki UAMpod kierunkiem

Prof. dr. hab. H. Kołeckiego

- Poznań 2000 -

Spis treści

Wstęp .....................................................................................................................…....s. 5

1. Podstawowe pojęcia ............................................................................................…. s. 6

1.1. Pojęcie korupcji ............................................................................................…. s. 6 1.1.1. Potoczne i słownikowe pojęcie korupcji ....................................…….… s. 6 1.1.2. Pojęcie korupcji w polskim Kodeksie Karnym ..................................... s. 7 1.1.3. Pojęcie korupcji w międzynarodowych aktach prawnych ...................... s. 9

1.2 Pojęcie faworytyzmu ........................................................................................ s. 9 1.3. Pojęcie nepotyzmu i kumoterstwa .................................................................... s. 10 1.4. Pojęcie „handlu wpływami”.............................................................................. s. 10 1.5. Pojęcie „lobbingu politycznego”........................................................................ s. 10 1.6. Pojęcie korupcji systemowej (układowej).......................................................... s. 11

2. Rodzaje korupcji ..................................................................................................... s. 13

2.1. Korupcja czynna i korupcja bierna .................................................................... s. 13 2.2. Korupcja polityczna ........................................................................................... s. 14 2.3. Korupcja gospodarcza........................................................................................ s. 16 2.4. Korupcja urzędnicza ......................................................................................... s. 18 2.5. Wertykalne poziomy korupcji ............................................ .............................. s. 19 2.6. Inne rodzaje korupcji ........................................................................................ s. 20

3. Źródła korupcji ..................................................................................................... s. 22

3.1. Niedomagania strukturalne i polityczne ........................................................... s. 22 3.2. Chęć zysku .........................................................................…………….......... s. 23 3.3. Wpływ kultury na powstanie zjawiska korupcji ............................................... s. 24 3.4. Współpraca ze światem przestępczym ............................................................. s. 24 3.5. Czynniki determinujące nasilenie i dynamikę korupcji ................................... s. 25 3.6. Mity dotyczące źródeł korupcji ....................................................................... . s. 26 4. Obszary działalności publicznej szczególnie narażone na korupcję .................. s. 28

4.1. Zamówienia publiczne ...................................................................................... s. 28 4.1.1. Charakterystyka zjawiska ....................................................................... s. 29 4.1.2. Zapobieganie .......................................................................................... s. 31

4.2. Koncesje, dotacje, pozwolenia, przydział gruntów .......................................... s. 32 4.2.1. Charakterystyka zjawiska ...................................................................... s. 32 4.2.2. Zapobieganie ........................................................................................... s. 33

4.3. Służba celna ...................................................................................................... s..34 4.3.1. Charakterystyka zjawiska ....................................................................... s. 34 4.3.2. Zapobieganie .......................................................................................... s. 34

2

4.4. Administracja skarbowa ..................................................................................... s. 35 4.4.1. Charakterystyka zjawiska ......................................................................... s. 35 4.4.2. Zapobieganie ............................................................................................ s. 36

4.5. Obsada stanowisk .............................................................................................. s. 36 4.5.1. Charakterystyka zjawiska ......................................................................... s. 36 4.5.2. Zapobieganie ............................................................................................. s. 37

4.6. Kontrola i nadzór ............................................................................................... s. 37 4.6.1. Charakterystyka zjawiska ........................................................................ s. 38 4.6.2. Zapobieganie ............................................................................................ s. 38 4.7. Korupcja w wymiarze sprawiedliwości i organach ścigania ............................ s. 39

4.8. Inne obszary działalności publicznej narażone na korupcję .............................. s. 40 4.8.1. Charakterystyka zjawisk ......................................................................... s. 40 4.8.2. Zapobieganie ............................................................................................ s. 41

5. Mechanizmy działań korupcyjnych ...................................................................... s. 42

5.1. Sposoby wymuszania łapówek przez osoby publiczne………………….......... s. 42 5.2. Wymuszenie poddania się korupcji ................................................................... s. 43 5.3. Rodzaje (postaci) korzyści świadczonych osobom publicznym ...........……... s. 43 5.4. Rodzaje świadczeń uzyskiwanych przez łapówkodawców dzięki łapówkom ... s. 45 5.5. Formy świadczeń łapówkobiorcy na rzecz łapówkodawcy ............................... s. 46

6. Sposoby i okoliczności ujawniania aktów korupcji .............................................. s. 47

6.1. Działania odpowiednich organów ..................................................................... s. 47 6.1.1. Działalność organów ścigania ................................................................. s. 47 6.1.2. Działalność niezależnych agencji oraz komisji antykorupcyjnych ........ s. 48 6.1.3. Działalność rzecznika praw obywatelskich ............................................. s. 48 6.2. Działalność grup politycznych ........................................................................... s. 49 6.3. Działalność dziennikarska ................................................................................. s. 49 6.4. Działalność instytucji międzynarodowych ........................................................ s. 50 6.5. Inne sposoby i okoliczności ujawniania afer korupcyjnych .............................. s. 51 6.5.1. „Przypadkowe” odkrycia korupcji ........................................................... s. 51 6.5.2. „Rozgrywki” pomiędzy osobistościami publicznymi .............................. s. 51 6.5.3. Ujawnianie korupcji po odejściu osób winnych od władzy ..................... s. 51

7. Problem korupcji na świecie .................................................................................. s. 53

7.1. Korupcja w krajach rozwijających się ..................................................…......... s. 53 7.1.1. Administracja ........................................................................................... s. 54 7.1.2. Sądownictwo ........................................................................................... s. 54 7.2. Korupcja w krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe ........................ s. 55 7.3. Korupcja w krajach wysoko rozwiniętych ....................................................... s. 55 7.4. Korupcja w organizacjach międzynarodowych ................................................ s. 59 7.5. Wskaźniki korupcji ......................................................................................... s. 60 7.5.1. Wskaźnik łapówkarstwa ....................................................................... s. 60 7.5.2. Wskaźnik postrzeganej korupcji ........................................................... s. 62

3

8. Generalne zasady przeciwdziałania korupcji ..................................................... s. 64

Wnioski ....................................................................................................................... s. 66

Spis tabel .................................................................................................................... s. 68

Bibliografia ................................................................................................................. s. 69

4

W S T Ę P

Korupcja osób publicznych stanowi jeden z nasilających się problemów współczesnego świata. Rozmiary zjawiska niepokoją już nie tylko rządzących, polityków czy zajmujące się tym instytucje ale, przede wszystkim, zwykłych obywateli.

Wykorzystywanie funkcji publicznych do prywatnych celów, stało się problemem szeroko dyskutowanym, zarówno na łamach prasy, jak i na forum parlamentarnym. Korupcja nie ogranicza się dziś do wręczania sum pieniężnych ("łapówek") osobom pełniącym funkcje publiczne. Obecnie, działania korupcyjne stanowią - często - rozbudowany, wysubtelniony i dobrze zakamuflowany system.

Przedstawiona w niniejszej pracy analiza i charakterystyka ma znaczenie nie tylko teoretyczne, gdyż uwagi w niej zawarte, mogą być przydatne dla opracowania lepszych, bardziej efektywnych form przeciwdziałania temu zjawisku.

Dotychczasowe, dostępne autorowi, publikacje, kładą główny nacisk na ujęcie karno-materialne lub socjologiczne omawianego zjawiska. Publikacje te posiadają niezaprzeczalną wartość teoretyczną i mogą być przydatne w praktyce, jednakże zajmują się problemem korupcji w innym, niż ta praca, aspekcie.

Niniejsza praca ma na celu przedstawienie zjawiska korupcji od strony kryminalistycznej, tzn. pokazanie, tzw. „kuchni” popełniania przestępstwa korupcji. W pracy ukazano podziały zjawiska m.in. ze względu na jego źródła, obszary działalności publicznej szczególnie narażone na korupcję, mechanizmy działań korupcyjnych, a także sposoby i okoliczności ujawniania aktów korupcji. Naszkicowano także problem tego zjawiska na świecie.

W pracy celowo pominięto szczegółową analizę karno-materialnej problematyki korupcji. Podobnie, zagadnienie przeciwdziałania korupcji - ze względu na jego obszerność i złożoność - zostało tylko zasygnalizowane.

Podstawę dla niniejszego opracowania stanowiła głównie krajowa literatura fachowa, krajowe i międzynarodowe akty prawne oraz, w dużej mierze, krajowe materiały prasowe. Publicystyka bowiem najszybciej i najaktywiej reaguje na interesujące i niepokojące opinię publiczną wydarzenia. Wiadomości przekazywane są tutaj z dnia na dzień, natomiast wydanie fachowej publikacji trwa niekiedy całe miesiące. W tym czasie zebrany materiał może zostać pozbawiony aktualności. Publicystyka stanowi też źródło przedstawionych w pracy przykładów.

W opracowaniu niniejszym wykorzystano także raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący korupcji oraz raport Banku Światowego oceniający problem korupcji w Polsce. Korzystano także z materiałów opracowanych przez Transparency International – organizacj zajmującej się badaniem omawianego zjawiska.

5

1. PODSTAWOWE POJĘCIA

W rozdziale niniejszym przedstawiono najważniejsze pojęcia związane ze zjawiskiem korupcji, a także wyjaśniono znaczenie samego słowa korupcja, zarówno potoczne jak i słownikowe. Omówiono też pojęcie korupcji w polskim KK i w międzynarodowych aktach prawnych oraz pojęcia: faworytyzmu, nepotyzmu, kumoterstwa, handlu wpływami, lobbingu politycznego i korupcji układowej (systemowej).

1.1. Pojęcie korupcji

Pojęcie korupcji jest pojęciem trudnym do zdefiniowania. Kodeksy oraz inne akty prawne unikają określenia korupcji uwzględniającego wszystkie działania, które powszechnie uważane są za korupcyjne, ograniczając regulację prawną do łapownictwa i sprzedajności. W obowiązującym karno-materialnym pojęciu korupcji mieścić się będzie ponadto element podporządkowywania sobie innych ludzi (kupowania ich), a także działania mieszczące się w pojęciu faworytyzmu, nepotyzmu, itp.

W dzisiejszych czasach korupcja przybiera coraz to nowe formy, pojawia się w nowych dziedzinach i w różnych postaciach. Jednoznaczne zdefiniowanie zjawiska byłoby bardzo pożądane, ale musiałaby to być definicja nie tylko konkretna i jednoznaczna, ale też na tyle elastyczna, że mogłaby objąć wszelkie występujące przejawy korupcji.

1.1.1. Potoczne i słownikowe pojęcie korupcji

Słowo korupcja pochodzi z języka łacińskiego i oznacza - zepsucie, demoralizację; przekupstwo, łapownictwo, sprzedajność1. Pochodzenie wyrazu wyraźnie wskazuje, iż korupcja znana była już w Starożytności. Można powiedzieć, że niektóre przestępstwa korupcyjne są „ponadczasowe”, np. łapówkarstwo urzędnicze, które istniało już w starożytnej Grecji czy Rzymie, inne natomiast, stanowią „dorobek” naszych czasów, np. korupcja w organizacjach międzynarodowych czy przy okazji lobbingu politycznego.

W najbardziej powszechnym znaczeniu korupcja jest to wykorzystywanie władzy publicznej do celów prywatnych, do osiągnięcia korzyści materialnych lub osobistych w związku z zajmowanym stanowiskiem. Postrzegana i rozumiana jest przez społeczeństwo jako nieprawidłowe lub nieudolne rządzenie czy pełnienie funkcji, jako przedkładanie „prywaty” nad dobro ogółu. 1 Kopaliñski W., Slownik wyrazów obcych i zwrotów obcojezycznych, Wyd. XX, Wiedza Powszechna, W-wa, 1990r., s. 281

6

Wpływ korupcji na poziom zaufania społeczeństwa do państwa jest druzgocący. Korupcja często kojarzy się przeciętnemu człowiekowi z powiązaniem osób publicznych ze światem przestępczym, co może mieć miejsce, jednakże korupcja nie jest uzależniona od tego powiązania. Może doskonale rozwijać się samoistnie. Korupcja zauważana przez społeczeństwo nie zawsze odbierana jest tak samo. Społeczeństwo inaczej reaguje na wiadomość o skorumpowaniu przeciętnego, szeregowego urzędnika a inaczej, gdy sprawa dotyczy osobistości zajmującej znaczące i wysokie stanowisko w aparacie państwowym.

Powszechne pojmowanie terminu korupcja obejmuje, oprócz łapownictwa i sprzedajności także inne negatywne zjawiska mogące wystąpić wśród osób pełniących stanowiska publiczne - takie, jak: płatna protekcja, nadużycie funkcji, faworytyzm, nepotyzm.

Zwrócić uwagę należy także na bardzo popularny ostatnio lobbing polityczny, który przeciętnemu obywatelowi kojarzy się przeważnie z przekupieniem osoby publicznej przez potężne grupy interesów.

Ludzie powoli zaczynają obojętnieć na zjawiska korupcyjne, uważając je za „normalną” część życia publicznego. Zauważa się zmęczenie społeczeństwa ciągłym rzucaniem wzajemnych oskarżeń przez konkurujących ze sobą polityków. Kampanie wyborcze często zamieniają się w „wyciąganie brudów” przeciwnika, przy zupełnym braku - po stronie partii czy polityka jakiegokolwiek programu politycznego. Nawet na podejmowane próby walki z korupcją opinia publiczna patrzy już raczej sceptycznie - może okazać się przecież, że cała akcja to kolejna polityczna „zagrywka”.

1.1.2. Pojęcie korupcji w polskim KK

Pojęcie korupcji w aktach prawnych, zwłaszcza w kodeksach karnych, musi być sprecyzowane dokładnie, gdyż tylko w taki sposób można daną sytuację zakwalifikować jako przestępstwo.

W polskim KK korupcję określono w art. 228 §1-5 KK jako łapownictwo i w art. 229 §1-4 KK - jako przekupstwo. Artykuł 228 KK stanowi, iż karze za to przestępstwo podlega ten, kto,w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę lub takiej korzyści żąda. Podlega karze także ten, kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej uzależnia wykonanie czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej. Natomiast art. 229 KK wskazuje, iż karze podlega ten, kto udziela lub obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną, a także ten kto przez powyższe chce skłonić tę osobę do naruszenia obowiązku służbowego albo udziela korzyści takiej osobie za naruszenie obowiązku służbowego.

Polski KK mówi także o płatnej protekcji, czyli wykorzystywaniu swoich wpływów w instytucji państwowej lub samorządowej i podejmowaniu się pośrednictwa w załatwianiu spraw w zamian za korzyść majątkową lub jej obietnicę oraz o nadużyciu funkcji, gdy funkcjonariusz publiczny, przekraczając swoje uprawnienia lub niedopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, np. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej2.

______________________2 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997r., Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 z 1997r., sprostowanie Dz. U. Nr 128, poz. 840 z 1997r

7

Szczególnie ścisły jest związek między korupcją a płatną protekcją. W obydwu przestępstwach zachodzi udzielenie korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną w zamian za pewne zachowanie. Różnicą jest to, iż sprawcą przy płatnej protekcji może być także osoba nie pełniąca funkcji publicznej.

Po dokonaniu głębszej analizy przepisów obecnie obowiązującego w Polsce KK nasuwają się jednak pewne wątpliwości.

Wg prof. K. Daszkiewicz polski KK bardzo nieudolnie reguluje materię dotyczącą przestępstwa korupcji. Składa się na to kilka bardzo znaczących elementów.

Po pierwsze, kodeks nie zawiera niezbędnego rozgraniczenia na korupcję „wielką” oraz sytuacje życiowe, w których wręczenie łapówki stało się koniecznością. Rozgraniczenie takie zawierał poprzednio obwiązujący KK, który przewidywał także dwie korupcyjne zbrodnie: przyjęcie łapówki wielkich rozmiarów oraz przyjęcie łapówki przez osobę pełniącą funkcję związaną ze szczególną odpowiedzialnością. Rezygnacja z tych regulacji stanowi swoiste uprzywilejowanie sprawców wielkiej korupcji.

Po drugie, w obecnie obowiązującym KK obniżono ustawowe zagrożenie karą pozbawienia wolności względem osoby pełniącej funkcje publiczną, żądającej łapówki.

Po trzecie, urzędnicy uzależniający wykonanie czynności służbowej od otrzymania łapówki zostali także w pewien sposób uprzywilejowani. Ograniczono bowiem zakres łapówki do „otrzymania korzyści majątkowej” nie uwzględniając zupełnie korzyści osobistych.3 Z pewnością jest to tylko „niedomówienie” ustawodawcy, ale trzeba pamiętać, że obowiązuje to, co powiedział ustawodawca, także wtedy, gdy nie jest to zgodne z tym, co chciał powiedzieć4.

Czwartą sprawą domagająca się wyjaśnienia jest wprowadzenie „wypadków mniejszej wagi” wobec urzędników, którzy w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmują łapówki i tych, którzy łapówek żądają.

Po piąte, przyjęcie pewnej ilości łapówek „w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru uważa się za jeden czyn zabroniony”. Obowiązujący poprzednio KK przewidywał w takiej sytuacji nadzwyczajne obostrzenie kary.

Szóstą sprawą jest fakt, iż funkcjonariusz publiczny nie ponosi odpowiedzialności karnej, jeżeli przyjmuje korzyści majątkowe lub osobiste, ale nie w związku z pełnieniem funkcji publicznej.

Ponadto (po siódme), nie rozerwano w kodeksie solidarności pomiędzy łapówkodawcą a łapówkobiorcą, co stanowić mogłoby przełom w walce z przestępstwem korupcji. Nadal obie strony podlegają odpowiedzialności karnej.

Ósmym problemem są zmiany wprowadzone do regulacji przestępstwa opłaconej protekcji: obniżono ustawowe zagrożenie karą pozbawienia wolności oraz zawężono zakres przestępstwa (obecnie sprawcą może być tylko ten, kto się powoła na swoje wpływy w instytucji), a także ograniczono karalną korzyść - do korzyści materialnej.

Ostatnią sprawą związaną z przepisami regulującymi korupcję w polskim KK jest brak precyzyjnego określenia kto ponosi odpowiedzialność karną za przestępstwa korupcyjne. Kodeks bowiem objaśnia kim jest funkcjonariusz publiczny, natomiast do konstrukcji opisanych przestępstw używany jest zwrot „funkcja publiczna” nadal nie wyjaśniony w kodeksie5

______________________ 3,5 Daszkiewicz K., Przywileje dla skorumpowanych, Rzeczpospolita, 17.05.2000r., s. C34 Palka P., Reut M., Korupcja w nowym Kodeksie karnym, Wyd. Zakamycze, 1999r., s. 43

8

Powyższe spostrzeżenia wydają się bardzo zastanawiające. Przede wszystkim dlatego, że tworzeniu nowego KK towarzyszyła atmosfera gorących dyskusji min. dotycząca obostrzenia kar dla osób publicznych ulegających korupcji. Ustawodawca jednak, pomimo wcześniejszych deklaracji, postąpił wręcz odwrotnie. Z pewnością chodzi tutaj o „niedopatrzenie” lub brak doświadczenia ze strony ciała ustawodawczego. Nie można brać przecież pod uwagę zarzutu, że politycy zadbali po prostu o swoje interesy.

1.1.3. Pojęcie korupcji w międzynarodowych aktach prawnych

Jak już wspomniano wyżej, zdefiniowanie zjawiska korupcji i zjawisk jej towarzyszących jest niezbędne dla możliwości kryminalizacji tego zachowania. Nieudolne lub zbyt wąskie regulacje spowodować mogą, że przepisy pozostaną „martwe”, albo też że część przestępstw korupcyjnych wymykać się będzie z ich zakresu.

Poszczególne państwa formułują definicje korupcji w wewnętrznych aktach prawnych, które umożliwiają walkę z tym zjawiskiem. Istnieją jednak także międzynarodowe definicje korupcji przyjęte przez większą liczbę państw i ustanawiane w międzynarodowych aktach prawnych, konwencjach, zaleceniach, itp.

Definicja korupcji występuje przykładowo w Konwencji o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym. W rozumieniu art. 2. Konwencji, termin korupcja oznacza: żądanie, oferowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub każdej innej nienależnej korzyści, które powodują wypaczenie właściwego wykonywania obowiązków lub zachowania wymaganego od osoby, która przyjęła łapówkę, nienależną korzyść lub zaakceptowała jej obietnicę6.

Wspólne ustalenie i przyjęcie przez większą grupę państw definicji korupcji jest szczególnie ważne dla jej zapobiegania, ujawniania czy ścigania. Zapewnia mianowicie jednolitość postępowania. Zapobiega sytuacji, gdy jedno państwo będzie uważało dane zachowanie za karalne, inne państwo natomiast nie znajdzie w tym zachowaniu znamion wyczerpujących określenie korupcji. Do takiej sytuacji nie można dopuścić zwłaszcza w walce z korupcją międzynarodową, która w dobie globalizacji staje się zagrożeniem o wiele poważniejszym niż korupcje krajowe.

Ustalenie jednej, powszechnie obowiązującej wszystkie państwa definicji korupcji i przestępstw jej towarzyszących byłoby znaczącym sukcesem w walce z tymi zjawiskami. Pomogłoby też w zwalczaniu tzw. „rajów podatkowych”, które ułatwiają popełnianie przestępstw korupcyjnych i stanowią bezpieczne zaplecze umożliwiające ukrywanie korzyści płynących z korupcji poprzez uniemożliwianie ich konfiskaty.

1.2. Pojęcie faworytyzmu

Z pojęciem korupcji powiązane jest pojęcie faworytyzmu. Faworytyzm jest to dawanie innej osobie nieuzasadnionej przewagi nad równorzędnymi podmiotami (np. kandydatami) w zamian za na prywatą korzyść lub inne przysługi świadczone decydentowi. Faworytyzm jest zjawiskiem równie niepożądanym dla porządku prawnego państwa i równie niebezpieczny jak łapownictwo czy sprzedajność. Stanowiska w państwie, instytucjach państwowych czy samorządowych nie są wówczas obsadzane z uwagi na kompetencje czy umiejętności, ale na zasadzie znajomości i wzajemnych korzyści.___________________6 Rada Europy, Konwencja o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym, sporządzona w Strasburgu, dnia 4 listopada 1999r., Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r., s. 168-173

9

1.3. Pojęcie nepotyzmu i kumoterstwa

Nepotyzm jest także pojęciem związanym z pojęciem korupcji. Nepotyzm oznacza nadużywanie przez określoną osobę zajmowanego stanowiska poprzez protegowanie krewnych: stanowi faworyzowanie oparte na pokrewieństwie.

Natomiast kumoterstwo, to faworyzowanie oparte nie na pokrewieństwie, ale na powiązaniach nieformalnych.

Podobnie jak faworytyzm, nepotyzm i kumoterstwo, wpływają negatywnie na obsadzanie stanowisk, uzyskiwanie wpływów i pozycji w państwie i instytucjach publicznych. Protegowane są osoby, które najczęściej nie posiadają odpowiednich zdolności ani kwalifikacji. Traci na tym całe społeczeństwo.

1.4. Pojęcie „handlu wpływami”

Konwencja prawnokarna o korupcji definiuje pojęcie „handlu wpływami”. Za handel wpływami uważa się czyny polegające na obiecywaniu, wręczaniu lub proponowaniu, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, komukolwiek, kto stwierdza lub potwierdza, że może w zamian za to wywrzeć niewłaściwy wpływ na podjęcie decyzji przez. krajowych funkcjonariuszy publicznych, członków zgromadzeń przedstawicielskich, zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, członków zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich, funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych, członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, sędziów i funkcjonariuszy sądów międzynarodowych, dla niego samego (lub niej samej) lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, oraz polegających na żądaniu lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy tychże, w zamian za wywarcie takiego wpływu, niezależnie od tego, czy wpływ ten zostaje wywarty oraz od tego, czy przypuszczalny wpływ prowadziłby do zamierzonego skutku, czy też nie”7.

1.5. Pojęcie „lobbingu politycznego”

Lobbing jest to sztuka skutecznego oddziaływania na urzędników i polityków, wpływ na ciała ustawodawcze w interesie określonych warstw, grup, instytucji, itp. głównie przez „urabianie” członków parlamentu. Lobbing ma powodować podejmowanie ważnych decyzji w ten sposób, aby były one zgodne z interesami zleceniodawcy lobbysty.

Lobbystów nazywa się często „uczniami Machiavellego” a lobbing „marketingiem makiawelistycznym”. Wynika to zapewne z faktu, iż działania lobbystów nie zawsze są uczciwe. Mają przecież, wszelkimi możliwymi środkami, doprowadzić do wymaganego przez zleceniodawcę rozwiązania. Dlatego też działania lobbingowe często są działaniami korupcyjnymi: w świecie polityki nie ma przecież miejsca na „sentymenty”, a tam gdzie chodzi o „wielkie” pieniądze, rzadko dochodzi do głosu sumienie._____________7 Rada Europy, Konwencja prawnokarna o korupcji, sporządzona w Strasburgu, dnia 27 stycznia 1999 r., Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r., s. 147-159

10

Wg prof. B. Mroza wyróżnić można trzy rodzaje podmiotów zajmujących się lobbingiem w sposób profesjonalny:

- agencje lobbystyczne (public affairs),

- agencje public relations,

- „wolnych strzelców” lobbingu (free lance lobbyists).

Usługi lobbingowe nie są tanie, ponieważ z uzyskaniem oczekiwanego przez klienta rezultatu, wiążą się znaczne zyski.8

Jednakże, jak już wspomniano, lobbing polityczny często ociera się o korupcję, lub stanowi wręcz działania korupcyjne. Dlatego najważniejszą sprawą jest prawne uregulowanie miejsca podmiotów zajmujących się lobbingiem w każdym państwie. Regulacje dotyczące omawianej materii posiadają, np. Stany Zjednoczone czy państwa Europy Zachodniej. Brak jakiejkolwiek regulacji lobbingu skutkuje natomiast (tak jak obecnie w Polsce) przysłowiową „wolną amerykanką”, gdzie każdy robi to, co chce, byleby jego działanie okazało się skuteczne.

Ostatnio, bardzo znaczącą działalnością stał się też lobbing zagraniczny, czyli profesjonalne dbanie o wizerunek danego kraju czy przedsiębiorstwa poza granicami państwa. Ten rodzaj „urabiania” często stosowany jest w organizacjach międzynarodowych, np. w Unii Europejskiej.

Działania lobbingowe nigdy nie będą do końca uczciwe, mimo, że grupy nacisku swoje interesy będą motywować zawsze interesem państwa czy społeczeństwa. Przede wszystkim jednak - muszą być one jawne. Tak jak osoba publiczna powinna zostać powiadomiona (ostrzeżona), że rozmawia z lobbystą, tak opinia publiczna powinna być informowana dlaczego osoba publiczna uległa danej grupie nacisku, co nią kierowało. Brak takiej informacji wprost sugeruje, że jedyną motywacją osoby publicznej ulegającej naciskom było osiągnięcie prywatnej korzyści.

1.6. Pojęcie korupcji systemowej (układowej)

Korupcja systemowa (układowa) jest szczególną odmianą korupcji urzędniczej. Charakteryzuje się tym, iż struktura państwa i zjawisko korupcji stanowią zintegrowaną całość. System administracyjny nie może właściwie istnieć bez korupcji, jest nią „przeżarty”.

Korupcja układowa występuje najczęściej w krajach rozwijających się, gdzie większość urzędników nie posiada odpowiedniego wykształcenia, nie nosi w sobie norm etycznych i moralnych, gdyż nie ma skąd ich czerpać. Jeżeli dołączyć do tego bardzo niskie uposażenia tychże urzędników, nie wystarczające często na utrzymanie siebie i rodziny, trudno się dziwić, iż wchodzą oni w układy korupcyjne.

___________________________8 Lisiewicz P., Lobbing w salonie i w remizie, Gazeta Polska, 9.02.2000r., s. 10

11

Korupcja układowa niesie ze sobą wiele niebezpieczeństw dla prawidłowego sprawowania funkcji urzędniczych - m.in. takich, jak: - urzędnik przestaje szanować swoje stanowisko;

- uwaga i zdolności urzędnika zostają skupione na możliwości uzyskania dla siebie środków finansowych, które pozwolą jemu i rodzinie godnie przeżyć;

- urzędnik przestaje służyć dobru ogólnemu do czego jest powołany, poświęca się sprawom prywatnym; - nadużywane są wyjazdy służbowe, diety; - sprzęty służbowe wykorzystywane są do celów prywatnych; - wykorzystywany jest proceder „martwych dusz”, czyli fikcyjnych osób na listach płac.9

Dla korupcji układowej charakterystyczne jest to, iż ulegający jej urzędnicy czują się bardziej „ofiarami” skorumpowanego systemu, niż uczestnikami przestępstwa.

________________________9 Pope J., Rzetelność życia publicznego, Wyd. Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1999r., s. 91-92

12

2. RODZAJE KORUPCJI

Niniejszy rozdział przedstawia powszechnie wyodrębniane rodzaje (podziały) korupcji, czyli formy w jakich mogą przejawiać się działania korupcyjne. Przedstawiono najbardziej znany podział korupcji na czynna i bierną, opisano też korupcję polityczną, gospodarczą i urzędniczą (administracyjną). Ukazano także podział korupcji z uwagi na poziom jej występowania w aparacie państwowym, a także wymieniono inne podziały z uwagi na różnorodne kryteria korupcji.

2.1. Korupcja czynna i korupcja bierna

Najbardziej znanym podziałem korupcji jest jej podział na korupcję czynną i bierną. Korupcja czynna (aktywna) jest to złożenie obietnicy korzyści lub udzielanie korzyści w zamian za określone działanie lub zaniechanie działania. Korupcja bierna natomiast, to żądanie lub przyjęcie takiej korzyści przez funkcjonariusza publicznego, a nawet samo zaakceptowanie takiej propozycji.

Zdaje się jednak, iż trafniejsze są tu pojęcia przekupstwa i sprzedajności. Trafniejsze dlatego, iż nie zawsze korupcja nazywana czynną wiąże się z aktywnością osoby dającej czy obiecującej korzyść i analogicznie - korupcja bierna nie zawsze charakteryzuje się brakiem tejże aktywności. Osoba pełniąca funkcję publiczną dokonując aktu korupcji może nie czekać na próby przekupstwa ze strony zainteresowanego, może sama dawać do zrozumienia w mniej czy bardziej znaczący sposób, iż jej decyzja zależy od odpowiedniego „posmarowania”. Może także wprost żądać łapówki lub jej obietnicy. Trudno takie zachowanie nazwać biernym. Natomiast dający łapówkę w tej sytuacji nie wykazuje zbytniej aktywności; biernie poddaje się żądaniom osoby pełniącej daną funkcję publiczną.

Podział na korupcję bierną i czynną jest już tradycyjnie przyjęty przez doktrynę, pojawia się w wielu aktach prawnych, także międzynarodowych, min. w Konwencji prawnokarnej o korupcji opracowanej przez państwa członkowskie Rady Europy.

Dlatego, pomimo dyskusyjnego podejścia do tego podziału należy go przyjąć, mając jednakże świadomość, że nazwy te nie zawsze odzwierciedlają sytuację, która zaistniała.

13

2.2. Korupcja polityczna

W krajach demokratycznych jedną z najbardziej liczących się sił są partie polityczne. Partie polityczne pełnią wiele funkcji w państwie, przede wszystkim postrzegane są jako grupy nacisku reprezentujące interesy poszczególnych grup społecznych. Partie umożliwiają promowanie i kształtowanie pewnych wartości, uzewnętrznianie potrzeb społeczeństwa. Stanowią łącznik pomiędzy rządzącymi a społeczeństwem. Dają możliwość promowania ideałów, zasad, programów a wreszcie, możliwość legalnego przejęcia władzy w państwie. Partie przygotowują też przywódców politycznych do roli rządzenia państwem lub zajmowania znaczących stanowisk w aparacie władzy.

Jednak także partie polityczne mogą ulegać korupcji, co z uwagi na ich znaczenie jest szczególnie niebezpieczne dla porządku prawnego państwa. Zjawisko takie nazywa się korupcją polityczną.

Korupcja polityczna odznacza się w szczególności wykorzystywaniem stanowisk zajmowanych przez członków partii dla zdobycia środków zaspokajających potrzeby swojej partii (przykł. 1 i 2).

Można tu wyróżnić takie zachowania jak:- wykorzystywanie finansów publicznych dla finansowania kampanii wyborczych i utrzymania aparatu partyjnego;- sprawowanie przez partię nieuzasadnionej formalnie kontroli nad daną dziedziną funkcjonowania państwa lub sferą życia publicznego;

- wykorzystywanie władzy, jaką daje stanowisko publiczne lub qasi-publiczne dla ściągania haraczu od sektora prywatnego, tj. swoiste nielegalne opodatkowanie przedsiębiorstw przez partie polityczne;1

- uzyskiwanie poparcia politycznego dzięki środkom materialnym.

Przykład 1 : Były belgijski wicepremier i minister obrony G. Coeme został skazany na dwa lata pozbawienia wolności z zawieszeniem za to, że wykorzystywał swoje stanowisko, by z funduszy publicznych pokrywać prywatne wydatki oraz zasilać konto Partii Socjalistycznej.2

Przykład 2 : Prezydent Stanów Zjednoczonych B. Clinton oraz wiceprezydent A. Gore związani są z bardzo nieetycznym finansowaniem ostatniej kampanii wyborczej demokratów. Kwestowanie na rzecz demokratów odbywało się na różne sposoby, min. za spędzenie nocy w sypialni Lincolna wpłacono na konto prezydenta i jego partii ponad 10 mln dolarów. Oprócz „noclegów” Biały Dom serwował jeszcze „kawy”, „obiady”, grę w golfa z prezydentem, czy też przeloty w jego towarzystwie samolotem Air Force One.3

___________________________1 Kamiński A. Z., Brennek M., Korupcja polityczna w Polsce, Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3–4, 1999r., s. 118 2 Grzelec M., Prywatne sondaże z państwowej kasy, Rzeczpospolita, 6-8.04.1996r., s. 163 Lis T., Ścięgno Clintona, Polityka, 3.05.1997r., s. 40-42

Korupcja polityczna może polegać także na naruszaniu przez członka partii zajmującego dane stanowisko swoich obowiązków - dla osiągnięcia korzyści materialnych lub osobistych,

14

dla siebie, a nie dla swojej partii. (przykł. 3 i 4)

Przykład 3: Były minister spraw zagranicznych Francji R. Dumas został oskarżony o to, że przyjmował pieniądze i prezenty od potężnego koncernu naftowego Elf Aquitaine. Dumas, który w 1995r. został przewodniczącym Rady Konstytucyjnej, otrzymał podobno 66 mln franków w gotówce i w postaci kosztownych prezentów, począwszy od butów za prawie 2 tys. dolarów a skończywszy na antycznych greckich figurkach za 66 tys. dolarów.4

Przykład 4: Z. Haller, prawnik z zawodu, poseł z Esztergomu z ramienia Węgierskiej Partii Socjalistycznej podejrzewany był o liczne machinacje finansowe. Zdaniem prowadzących śledztwo spowodował on co najmniej 200 mln forintów strat. Haller odpowiedzialny był za przygotowywanie umów o likwidację upadłych firm. Celowo zaniżano przy tym wartość przedmiotów majątkowych, upłynniając je następnie znajomym spółkom po korzystnych cenach.5

Partie polityczne, niestety, bardzo często wykorzystują swoją pozycję w państwie dla partyjnych lub prywatnych celów; politycy, min. mogą popierać, bądź też blokować ustawy zgodnie z „życzeniami” przedsiębiorców, oczywiście za odpowiednią opłatą. Wg raportu Banku Światowego, opłata za zablokowanie niewygodnego projektu ustawy w polskim Sejmie wynosi 3 mln dolarów.6

Nierzadko, politycy przejawiają nie tylko zbyt duże zainteresowanie wpływem na gospodarkę, ale także na obsadę stanowisk w państwie. Uzyskanie wpływów w tych dziedzinach wiąże się zawsze z możliwością różnego rodzaju „machinacji”. Często obsadzanie stanowisk „swoimi” ludźmi stanowi część gry politycznej, mającej na celu wykluczenie czlonków innych ugrupowań z procesu rządzenia. Lukratywne stanowiska w administracji państwowej trafiają się najczęściej osobom, które wcześniej „przysłużyły” się danym osobistościom publicznym.

Osoby pełniące ważne funkcje polityczne lub publiczne często czują się bezkarne. Bezkarność zapewniają im nie tylko immunitety polityczne, ale nader często, przyzwalająca postawa społeczeństwa, które korupcję na szczytach władzy uważa za rzecz normalną. Oczywiście wiele zależy od kultury i historii państwa i społeczeństwa, ale nie da się zaprzeczyć, że znaczna część społeczeństw uważa korupcję osób publicznych za rzecz powszednią.

Umiejętna gra polityczna pozwala niekiedy politykom oszukać społeczeństwo: oskarżenia o korupcję przedstawiają oni wtedy jako polityczne zagrywki przeciwników (przykł. 5), chociaż z drugiej strony zdarzają się przypadki oskarżeń fałszywych, które mogą kosztować danego polityka utratę wiarygodności i pozycji (przykł. 6).

_________________________4 Rapacki M., Elf, Dumas, kurtyzana republiki, czyli abrakadabra na 12 statuetek,Gazeta Wyborcza, 11.03.1999r., s. 10-115 Łubczyk G., Dochodowe likwidacje, Rzeczpospolita, 11-12.05.1996r., s. 156 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, www.worldbank.org.pl./, s. 8

15

Przykład 5: Była premier Pakistanu, B. Bhutto, została oskarżona o korupcję i zdymisjonowana. W wiele afer korupcyjnych zamieszany był także mąż pani premier. Pakistańscy prokuratorzy twierdzą, że na rządach B. Bhutto kraj stracił ok. 12 mld dolarów, z czego co najmniej 1,5 mld trafiło do kieszeni byłej premier i jej krewnych Jednakże Bhutto zdecydowanie twierdzi, że wszystkie zarzuty pod jej adresem są jedynie częścią politycznej kampanii.7

Przykład 6: Były premier Węgier, P. Boross oraz jego syn, zostali oskarżeni przez budapeszteńską gazetę „Esti Hirłap” o współpracę z ukraińską mafią. Aby ratować swoją reputację polityk zwrócił się o wyjaśnienie sprawy do Centralnego Sądu Prestu i został oczyszczony z zarzutów. Przewodniczący rozprawie sędzia nazwał oskarżenie: „bezprzykładnym naruszeniem prawa i etyki dziennikarskiej, skoro tak szkalujące konkretne osoby materiały zamieszcza się bez uprzedniego rzetelnego sprawdzenia ich wiarygodności”.8

Korupcja polityczna rozprzestrzenia się przede wszystkim w krajach, gdzie przyjęte są ordynacje wyborcze umożliwiające uniknięcie odpowiedzialności członków partii przed społeczeństwem, ukrycie się ich „za partią”.

Duże znaczenie ma także jawność procesów wyborczych, a szczególnie, jawność i monitorowanie sposobów finansowania partii oraz kampanii wyborczych, a także monitorowanie zasobów finansowych poszczególnych członków partii. Nie bez znaczenia pozostają immunitety i przywileje przyznawane parlamentarzystom i wyższym przedstawicielom państwa, jak i poziom etyczny oraz moralny członków partii.

2.3. Korupcja gospodarcza

Korupcja gospodarcza wiąże się z nieprawnym działaniem mającym wywrzeć wpływ na wydarzenia gospodarcze. Ten rodzaj korupcji przede wszystkim zakłóca procesy gospodarcze, utrudnia rozwój gospodarczy i ekonomiczny, powoduje straty w produktywności. Korupcja gospodarcza deformuje działania sił rynkowych a także szkodzi konkurencji wolnorynkowej lub całkowicie ją wyklucza.

Korupcję gospodarczą można spotkać we wszelkich dziedzinach gospodarki: jest ona już problemem międzynarodowym. Powiązania gospodarcze w dzisiejszych czasach często przekraczają granice państwowe. W walkę z tym rodzajem korupcji winny być zaangażowane wszystkie państwa.

Czynnikiem utrudniającym zwalczanie międzynarodowej korupcji gospodarczej jest często przekonanie danego państwa, iż nie ponosi ono strat, lecz zyskuje wobec innych państw, dzięki korupcyjnym praktykom rodzimych podmiotów gospodarczych. Właśnie takie „zagraniczne łapówki” bywają tolerowane, ich oferowanie i wręczanie pozostaje bezkarne (przykł. 7). Korupcja w transakcjach międzynarodowych wypacza konkurencję wolnorynkową, wpływa negatywnie na rozwój światowej gospodarki (przykł. 8).

_______________________ 7 Stefanicki R., £zy pięknej Benazir,Gazeta Wyborcza, 8-9.08.1999r., s. 108 Łubczyk G., Peter Boross oczyszczony z zarzutów, Rzeczpospolita, 18.12.1995r., s. 13

16

Przykład 7: Niemcom dlatego tak dobrze idzie eksport , że mogą sobie odpisać od podatku, tzw. wydatki konieczne. Patriotyczny fiskus w kilku innych krajach (Belgia, Luksemburg, Francja, Szwecja) jest równie wyrozumiały jak niemiecki. Rozmiary korupcji tylko w międzynarodowym obrocie gospodarczym sięgają rocznie 40 mld dolarów - obliczają w OECD i Banku Światowym9.Przykład 8 : Korupcja na świecie kosztuje bardzo dużo, zwłaszcza w Afryce, gdzie zdefraudowano 30 mld dolarów pomocy międzynarodowej. Jeden z krajów Azji stracił z tego powodu przez 20 lat 48 mld dolarów. Około 30 mld kapitałów nigeryjskich zdeponowano w bankach w Ameryce Płn. i Europie. Bank Światowy ocenia, że korupcja może zmniejszyć wzrost gospodarczy o 0,5 - 1 proc. rocznie. Natomiast inwestycje w skorumpowanych gospodarczo krajach są zwykle o 5 proc. mniejsze niż w innych.10

Podmioty gospodarcze działające za pomocą praktyk korupcyjnych po pewnym czasie same mogą stać się „ofiarami” takiego działania, kiedy, np. trafią na konkurenta o większych wpływach czy możliwościach finansowych.

Zwrócić uwagę należy także na panujące wśród przedsiębiorców - niesłuszne - przekonanie, że wszystkie podmioty gospodarcze działają w sposób nieuczciwy (tzw. dylemat więźnia) oraz na ukształtowaną w niektórych krajach lub rejonach świata praktykę, że bez dawania łapówek nic się nie da załatwić.

Dylemat więźnia jest to przekonanie, ze jeżeli jeden „gracz” gra uczciwie, a drugi nie - ten drugi zawsze wygra. To skłania wszystkich „graczy” do oszukiwania, w tym wypadku - do wręczania łapówek. Wyjściem z tej sytuacji jest ogólne porozumienie i przyjęcie przez wszystkich graczy uczciwych zasad gry. 11

Ponadto, przedsiębiorcy często przeświadczeni są o możliwości „wybicia się” firmy dzięki praktykom korupcyjnym, zwłaszcza, gdy firma nie ma takich szans na drodze uczciwej konkurencji. Nie bez znaczenia jest też chęć szybkiego wzbogacenia się, zdobycia kapitału dzięki nadarzającej się „okazji”, a także - wątpliwość, czy podmiot gospodarczy stosujący się do uczciwych zasad gry rynkowej, jest w stanie przetrwać na rynku lub utrzymać się na określonym poziomie. Często też przedsiębiorcy postrzegają swoje postępowanie jako „pozytywne”, przynoszące korzyść wszystkim zainteresowanym.

Korupcji gospodarczej najskuteczniej przeciwdziałać mogą same podmioty gospodarcze - poprzez wprowadzanie kodeksów etycznych, odpowiedni dobór pracowników, promowanie właściwego, uczciwego postępowania.

Najważniejsze jednak jest uświadomienie firmom, jakie straty mogą ponieść już w niedalekiej przyszłości, kiedy staną się „ofiarami” własnego postępowania, oraz wykazanie korzyści, które wynikną z walki z korupcją i unikania praktyk korupcyjnych.

Takie korzyści to przede wszystkim wyrównanie szans na rynku gospodarczym oraz pewność rozwoju obrotu gospodarczego pomiędzy krajami.

__________________9 Strzemiecki R., Kto smaruje, Polityka, 8.08.1998r., s. 34-3510 P.R., Kosztowny proceder, Rzeczpospolita, 15-16.04.2000r., s.B111 Gadomski W., Siódme - mniej kradnij!, Gazeta Wyborcza, 5-6.02.2000r., s. 8

17

2.4. Korupcja urzędnicza

Korupcja urzędnicza, zwana także administracyjną, ma bardzo złożony i niejednolity charakter. Korupcja ta występuje zarówno w administracji państwowej jak i samorządowej, dotyczyć może wszystkich szczebli hierarchii administracyjnej; poczynając od szeregowych urzędników (przykł. 9) a kończąc na osobach zajmujących najwyższe pozycje w państwie (przykł. 10).

Przykład 9 : W 1995r. Włochami wstrząsnęła potężna fala afer korupcyjnych. Zaczęło się od ministerstwa poczty i komunikacji, które w latach 80. przyjęło do pracy w trybie preferencyjnym tysiące fałszywych inwalidów. Oceniono, że ponad 50 tysięcy Włochów pobierało rentę inwalidzką, która im się nie należała. Wykryto tak absurdalne przypadki, jak kierowcy z rentą dla niewidomych i modelki z ciężkim skrzywieniem kręgosłupa. Za wystawianie fałszywych świadectw utraty zdrowia lekarze i urzędnicy z magistratu brali łapówki, albo cała sprawa odbywała się na zasadzie wzajemnych korzyści. 12

Przykład 10: B. Gantemirow, były wicepremier prorosyjskich władz w Groznym, został w 1996r. oskarżony o to, że był jednym z organizatorów zagarnięcia środków budżetowych przeznaczonych na odbudowę Groznego. Dokładnie nie wiadomo, ile miał zagarnąć wicepremier i były mer Groznego, ale w grę wchodziło kilkaset tysięcy dolarów.13

Także zakres występowania korupcji urzędniczej jest bardzo rozległy; od podejmowania jednostkowych decyzji na najniższym stopniu administracji, poprzez wydawanie koncesji, pozwoleń aż do problematyki zamówień publicznych - najbardziej korupcjogennej dziedziny w działalności publicznej.

Pracownikami sfery publicznej najbardziej narażonymi na poddanie się praktykom korupcyjnym są: - urzędnicy odpowiedzialni za zamówienia publiczne, - urzędnicy administracji państwowej i samorządowej zajmujący się przyznawaniem koncesji, pozwoleń, dotacji, funduszy, itp., - funkcjonariusze celni, - urzędnicy zajmujący się sprawami podatkowymi, - urzędnicy zajmujący się sprawami przydzielania gruntów,

- członkowie organów kontroli i nadzoru. 14

Skorumpowani urzędnicy nie spełniają swojej funkcji jaką jest służenie społeczeństwu; wykorzystując zajmowane stanowisko działają dla własnej korzyści przynosząc społeczeństwu i państwu niewyobrażalne straty.

______________________12 AFP, Mała korupcja na wielką skalę, Gazeta Wyborcza, 17.11.1995r., s. 913 Łomanowski A., Wicepremier siedzi, Gazeta Wyborcza, 6.05.1996r., s. 4 14 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, W-wa, 23 marca 2000r., http://black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc, s. 35-64

Ażeby dobrze spełniać swoje funkcje, władza administracyjna przy korzystaniu z prawa podejmowania decyzji, powinna:

18

- realizować jedynie te cele, dla których moc jej nadano; - nie mieć uprzedzeń i pozostawać obiektywną oraz bezstronną; - przestrzegać zasady równości wobec prawa; - zachować właściwe proporcje między wszelkimi efektami odwrotnymi jakie może mieć jej decyzja w odniesieniu do praw, swobód czy interesów ludzi, a celem, któremu służy; - podejmować decyzje w rozsądnym czasie; -stosować wszelkie ogólne wskazówki administracyjne w sposób konsekwentny, jednocześnie biorąc pod uwagę szczególne okoliczności każdego przypadku15.

2.5. Wertykalne poziomy korupcji

Korupcja jest zjawiskiem powszechnym i nie można wykluczyć jej występowania na żadnym szczeblu hierarchii państwowej. Najbardziej bulwersująca jest oczywiście korupcja dotycząca najwyższych szczebli władzy, zwłaszcza przywódców państw: prezydentów i premierów. Osobistości mające być reprezentacją swoich narodów zbyt często te narody okradają (przykł. 11 i 12)

Przykład 11: Prezydent Argentyny, C. Menem wielokrotnie oskarżany był o powiązania z mafią, a przede wszystkim o praktyki korupcyjne. Były szef MSW G. Beliz, twierdził publicznie, że nikt nie wierzy w szczere zaangażowanie Menema w walkę z przestępczością zorganizowaną i korupcją, a Argentyńczycy uważażą go niemal za szefa mafii.16

Przykład 12 : N. Erbakan był premierem Turcji w latach 1996 - 1997. Oskarżony został o znieważenie tureckiego Trybunału Konstytucyjnego, który zakazał działalności partii Erbakana - Partii Dobrobytu. Erbakan oraz 12. innych członków tejże partii oskarżani są także o przywłaszczenie funduszy partyjnych.17

Za drugi poziom korupcji można uznać korupcję administracji centralnej. Wysocy rangą urzędnicy bardzo często mogą być narażeni na „pokusy” korupcyjne. Zasób kompetencji, którymi dysponują wpływa na to, iż wiele osób czy przedsiębiorców stara się pozyskać ich przychylność dzięki łapówkom (przykł. 13 i 14).

Przykład 13: W 1986r. NIK podejrzewała wysokiego urzędnika w Ministerstwie Zdrowia o branie łapówek i oskarżała o niegospodarność. W efekcie musiał odejść z resortu. W 1993r. ten sam urzędnik wrócił jednak do ministerstwa, został dyrektorem departamentu i doradcą ministra, mimo ostrzeżeń ze strony NIK. Efektem jego pracy była afera z fikcyjnymi darowiznami aparatury medycznej dla sanepidów i szpitali, a w konsekwencji olbrzymie zadłużenie służby zdrowia.18

________________________15 Pope J., Rzetelność życia publicznego, Wyd., Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1999r., s. 11016 Tryc-Ostrowska M., Strajki w cieniu obelg i procesów, Rzeczpospolita, 27.11.1996r., s. 817 T.M., Kolejny proces byłego premiera, Rzeczpospolita, 10.09.1998r., s. 1518 Kraskowski L., Przestano karać za marnotrawienie pieniędzy, Rzeczpospolita, 5.10.1999r.

Przykład 14: P. Borodin, były szef wydziału gospodarczego kremlowskiej administracji, poszukiwany jest międzynarodowym listem gończym rozesłanym przez

19

Szwajcarię, która prowadzi śledztwo w sprawie nielegalnego przemytu pieniędzy z Rosji.19

Dwie powyższe kategorie związane są z tzw. „wielką” polityką, biznesem i potężnymi grupami interesów. Jednakże istnieje też trzeci, nie mniej problematyczny stopień korupcji. Jest to korupcja na szczeblach samorządu. Wg raportu Banku Światowego właśnie ten rodzaj korupcji je szczególnie rozpowszechniony w Polsce. Działania korupcyjne na szczeblu samorządu wiążą się, przede wszystkim, z udzielaniem zamówień władz lokalnych firmom prowadzonym przez radnych oraz z użytkowaniem przez radnych majątku komunalnego dla prywatnych celów (przykł. 15).

Przykład 15: B. Tyszkiewicz, radny gminy Warszawa - Centrum, ma sieć sklepów w lokalach wynajmowanych od tej samej gminy. Przed dwoma laty natomiast, głośna była sprawa radnego warszawskich Bielan - J. Fijałkowskiego, który wystarał się o dogodną, choć niezgodną z przepisami, lokalizację stacji benzynowej. 20

Oprócz wyżej wymienionych, wyróżnić można jeszcze jeden stopień korupcji: powszechną korupcję o charakterze obyczajowym (przykł. 16). Zjawisko to występuje we wszystkich urzędach i instytucjach publicznych, a także w szpitalach, szkołach, itp.21

Przykład 16: W ramach akcji tępienia korupcji aresztowano w Tadżykistanie ponad 50 oficerów policji, bankierów, urzędników administracji państwowej i dyrektorów. Za kratkami znalazły się tak prominentne osoby, jak komisarze policji w Chodżencie i Pendżikiencie oraz wojewoda chodżencki.22

2.6. Inne rodzaje korupcji

Korupcję można dzielić także wg innych kryteriów. Wg społecznej oceny tego zjawiska korupcję możemy podzielić na korupcję białą (duża tolerancja społeczna), szarą (niejednolita ocena społeczna) oraz czarną (negatywna ocena społeczna)23. Ocena społeczna wynikać może przede wszystkim z braku uzmysłowienia sobie wszystkich negatywnych konsekwencji danego rodzaju korupcji. Społeczeństwo, a zwłaszcza poszczególni ludzie będą zawsze odnosić do siebie negatywne skutki danego postępowania i jeżeli ich nie odczują mogą uznać dane zachowanie za możliwe do przyjęcia. Takie podejście, jak i lekceważenie pewnych skutków korupcji i uważanie ich za nieszkodliwe wynika często z braku szerszego spojrzenia na to zjawisko.

________________________19 List gończy za Borodinem,, Wiadomości.tvp.com.pl/swiat, s.120 Gadomski W., Siódme - mniej kradnij!, op.cit., s. 821 Zarzycki R., Korupcja w Polsce - analiza publikacji prasowych, Przegląd aktualności nr 44, 8.05.2000r., s. 3-422 WJ., Aresztowania za korupcję, Gazeta Wyborcza, 17.11.1995r., s. 723 Palka P., Reut M., Korupcja w nowym Kodeksie karnym, Wyd. Zakamycze 1999r., s. 8

Korupcję dzielić można także na indywidualną i zbiorową. Wiąże się to z zaangażowaniem w akt korupcji ograniczonej liczby uczestników lub całych grup interesów24.

Ponadto wyróżniamy jeszcze korupcję krajową, gdzie skutki przestępstwa pozostają w granicach jednego państwa oraz korupcję międzynarodową, gdzie granice te zostają

20

przekroczone. Korupcja międzynarodowa, jak już wspominano wyżej, wiąże się przede wszystkim z działalnością gospodarczą.

___________________________________

24 Palka P., Reut M., Korupcja w nowym Kodeksie karnym, Wyd. Zakamycze 1999r., s. 8

21

3. ŹRÓDŁA KORUPCJI

Rozdział niniejszy zawiera wyliczenie niektórych sytuacji, które uważa się powszechnie za korupcjogenne. Opisano tutaj, takie źródła korupcji jak: niedomagania strukturalne i polityczne, chęć zysku, wpływ kultury, współpracę ze światem przestępczym. Przedstawiono także czynniki determinujące nasilenie i dynamikę zjawiska oraz pewne mity dotyczące występowania korupcji.

3.1. Niedomagania strukturalne i polityczne

Niedomagania strukturalne i polityczne państwa uważane są za główne czynniki sprzyjające występowaniu zjawiska korupcji.

M. Lezertua z Dyrekcji ds. Prawnych Rady Europy wymienia następujące okoliczności korupcjogenne, wynikające z niedoskonałości strukturalnych państwa oraz problemów politycznych: - skupienie władzy, majątku i statusu w rękach wąskiej grupy; - niedemokratyczny lub autokratyczny ustrój; - uciążliwa biurokracja; - nadmierna kontrola administracyjna i ograniczenia handlowe; - istnienie monopoli; - system poparcia możnych protektorów; - rządowe koncesje na działalność gospodarczą, przemysłową lub infrastrukturalną; - słaby system sądowniczy.1

Do powyższych przyczyn powstawania zjawisk korupcyjnych dodać jeszcze można: - nadmiar kompetencji w rękach jednego urzędnika; - „uznaniowość” w podejmowaniu decyzji;

- brak odpowiedzialności osobistej decydenta;- brak skutecznych programów i działań antykorupcyjnych2.

_________________________1 Lezertua M., Działania Rady Europy w walce ze zorganizowana przestępczością i korupcją. Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r., s. 222 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, W - wa, 24 marca 2000r., http:// black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc, s. 67-72

Ponadto w przypadku państw rozwijających się lub przechodzących przeobrażenia ustrojowe do powstawania zjawisk korupcyjnych przyczynia się: - zła sytuacja na rynku pracy; - niski poziom wykształcenia i niewystarczające predyspozycje etyczne urzędników oraz nieodpowiednią politykę w doborze tychże pracowników; - brak efektywnych systemów kontroli i nadzoru.

Przedstawione powyżej niedomagania strukturalne i polityczne państw stanowią bardzo znaczący problem w walce z korupcją. Konieczne staje się wprowadzenie niezbędnych zmian w strukturach państwa i jego polityce. Czasami jest to zadanie bardzo trudne, zwłaszcza kiedy

22

znaczna część osobistości publicznych w państwie jest raczej zainteresowana utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, z tej przyczyny, że się to im opłaca.

Korupcja zawsze będzie uderzała przede wszystkim w ludzi biednych, dlatego też w walkę z tym zjawiskiem powinny zaangażować się całe społeczeństwa i to one właśnie powinny niejako „wymusić” na elicie politycznej odpowiednie oraz skuteczne działania.

3.2. Chęć zysku

Wśród przyczyn korupcji wymienia się także chęć zysku, czyli otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej. Zajmowanie stanowisk w strukturze władzy państwowej czy samorządowej daje możliwość polepszenia swojej sytuacji materialnej. Osoba, która posiada władzę podejmowania decyzji może korzystać z tej władzy dla własnych celów.

Często jako przyczynę powstawania zjawiska korupcji podaje się niedostateczne uposażenie osób publicznych. Według tego poglądu, powodem poddawania się zjawisku korupcji jest chęć utrzymania siebie i rodziny na odpowiednim, czy choćby znośnym poziomie (korupcja układowa). Ten argument może szczególnie przemawiać w przypadku urzędników niższego szczebla, zwłaszcza w krajach rozwijających się, których nie stać na odpowiednie wynagrodzenia dla pracowników sfery publicznej. Jednakże bardzo dyskusyjne jest, czy przed korupcją może ustrzec odpowiednio wysokie wynagrodzenie dla osoby zajmującej dane stanowisko. Po pierwsze dlatego, że możliwości konsumpcyjne człowieka są raczej nieograniczone, po drugie, zbyt dużo jest przykładów świadczących o tym, że korupcji ulegają nawet bardzo zamożni ludzie, przykładowo członkowie MKOl-u (przykł.17) czy Komisarze Komisji Europejskiej (przykł.18 ).

Odpowiednie uposażenie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom publicznym jest niewątpliwie bardzo ważne, jednak wpływu tych czynników na zjawisko korupcji nie można przeceniać.

Przykład 17: C. Mukora z Kenii otrzymał od Amerykanów 10 tys. dolarów na budowę centrum treningowego dla biegaczy. R. Ruhee z Mauritiusa bezpłatnie leczył się w szpitalu w Salt Lake City. A.C. Arroyo przypomina sobie, że „być może” otrzymał kiedyś w gotówce zwrot kosztów podróży do tego miasta. Mąż P. Haggman z Finlandii został zatrudniony przez Komitet Kandydatury jako ekspert od ochrony środowiska. Jedno z dzieci D. Sibandze z Suazi zostało zatrudnione przez miasto Salt Lake City.3

_______________________3 T.S., Złamane serca, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r., s. 31

Przykład 18: Szwedce, A. Gardin, zarzucono opieszałość w ściganiu korupcji. Portugalczyka, I. de Deus Pinheiro oskarżono o zatrudnianie członków swojej rodziny i znajomych z Portugalii na wysokich stanowiskach w Komisji Europejskiej. Holendrowi, H. van den Broekowi zarzucono nieprawidłowości w przyznawaniu pomocy technicznej krajom Europy Wschodniej(z 850 mln euro przeznaczonych na ten program w latach 1990-97 kwotę 307 mln wypłacono na nieuzasadnione cele).4

3.3. Wpływ kultury na powstanie zjawiska korupcji

23

Wielu autorów zajmujących się zjawiskiem korupcji szuka jej przyczyny w dziedzictwie kulturowym poszczególnych krajów. Często jako przykłady podaje się zwyczaj wręczania, podarunków osobistościom publicznym za wyświadczone usługi.

Korupcja o podłożu kulturowym występuje przede wszystkim w krajach afrykańskich i krajach Dalekiego Wschodu, gdzie zwyczaj ten jest bardzo rozpowszechniony i głęboko zakorzeniony (przykł. 19). Jednak głębsza analiza zjawiska, jak i fakt występowania korupcji także w krajach nie posiadających takich tradycji wyklucza powyższe domniemania co do przyczyn wystąpienia korupcji. Ponadto nie można zabiegów korupcyjnych, ze swej natury nieetycznych, porównywać ze zwyczajem społecznym wynikającym ze szlachetnych pobudek i gościnności. Byłoby to niewybaczalne wypaczenie.

Przykład 19: W Egipcie (i wielu innych krajach) dobrym zwyczajem szanujących się rodzin jest wręczyć dorastającemu dziecku (żonie, narzeczonej) prawo jazdy, na przykład z okazji święta Ramadanu. Po prostu kupuje się je u kogoś, kto je wydaje. Ten ktoś za zdobycie tego stanowiska wpłacił komu trzeba duże pieniądze. Ten, kto wziął te duże pieniądze wpłacił wielkie pieniądze za urząd przydzielający stanowiska niższego rzędu. Szczebel wyżej wzięto już pieniądze ogromne.5

Naturalnie w wielu krajach korupcja odbywa się pod przykrywką miejscowych zwyczajów, jednak to nie owe zwyczaje są jej przyczyną. Można wręcz stwierdzić, że jako część kultury zwyczaje te zostały przez korupcję zniszczone, stały się jej ofiarą.

3.4. Współpraca ze światem przestępczym

Osoby pełniące funkcje publiczne mogą być także powiązane ze światem przestępczym, szczególnie z doskonale zorganizowanymi grupami przestępczymi, które chętnie szukają kontaktów w aparacie władzy państwowej i samorządowej. Stanowią one swoiste grupy nacisku.

Możemy wyróżnić tutaj przede wszystkim dwie sytuacje. Pierwsza sytuacja ma miejsce wtedy, gdy grupy takie pomagają danemu kandydatowi w zdobyciu stanowiska, np. przez pomoc w finansowaniu kampanii wyborczej. Po zajęciu stanowiska dana osoba „odwdzięcza się” swoim dobroczyńcom (przykł. 20). Wdzięczność taka może przybierać różne formy, począwszy od

____________________4 Bielecki J., Korupcja w Komisji Europejskiej, Rzeczpospolita, 16.03.1999r., s. 55 Strzemiecki R., Kto smaruje, Polityka, 8.08.1998r., s. 34-35

podjęcia jednostkowej decyzji a skończywszy na sprawowaniu funkcji w sposób odpowiadający wymaganiom grupy. Osoba w ten sposób uzależniona nie będzie nigdy działać dla dobra społeczeństwa, ogółu, lecz ze szkodą dla niego. Nie będzie sprawować swojej funkcji uczciwie, nie wykorzysta swoich zdolności i umiejętności we właściwy sposób.

Przykład 20: E. Samper został prezydentem Kolumbii głosząc hasła krucjaty antynarkotykowej. Potem wyszło na jaw (za sprawą Amerykanów), że kampanię finansowali mu bossowie narkotykowi, zarzucający kokainą Stany Zjednoczone, a Samper za patronat wziął parę milionów narkodolarów.6

Druga sytuacja dotyczy promowania przez grupy przestępcze na dane stanowisko własnych ludzi, „marionetek”, które po objęciu funkcji czy urzędu nie posiadają żadnego zakresu niezależności. Osoby te spełniają tylko polecenia swoich szefów. Pełniąc funkcje

24

publiczne są jednocześnie „podwładnymi” szefów grup przestępczych.

Według belgijskich profesorów - De Ruyver’a i Van der Beker’a wyróżnia się cztery stopnie stosunków pomiędzy światem przestępczym a światem wyższych sfer władzy.

Pierwszy stopień to funkcjonowanie przestępczości zorganizowanej bez związków ze światem wyższych sfer. Są to przypadki, kiedy grupy przestępcze pozostają w podziemiu i starają się unikać kontaktów z administracją publiczną, gospodarczą, itp.7

Drugi stopień to kontakt słaby i jednostronny. Kontakty są potrzebne tylko w razie konieczności zabezpieczenia nielegalnych zysków. Z tych kontaktów korzyści ma tylko świat przestępczy.8

Trzeci stopień oznacza kontakty dobre i stałe. Korzyści czerpią obie strony. Najczęściej są to związki pomiędzy grupami przestępczymi a bankami, adwokatami, itd.

Do czwartego stopnia zaliczono bardzo dobre kontakty, pielęgnowane przez obie strony. Są to przypadki, gdzie świat przestępczy przejął legalne interesy i przedsiębiorstwa. Przejęte przedsiębiorstwa służą ukrywaniu zysków pochodzących z przestępstw. W tych przypadkach przestępczość zorganizowana rozumiana jest jako pewne środowisko, uczestniczy w legalnej gospodarce i administracji. Korupcja jest tu wszechobecna, należy do cech charakteryzujących związki pomiędzy przestępczością zorganizowaną a administracją publiczną i polityką.9

3.5. Czynniki determinujące nasilenie i dynamikę korupcji

Wyżej wymienione czynniki, uważane za źródła korupcji, można podzielić z uwagi na wpływ jaki wywierają na omawiane zjawisko. Czynniki te nasilają lub dynamizują działania korupcyjne w różnych dziedzinach życia publicznego. Dotyczą one porządku prawnego państwa (aktów prawnych), różnego rodzaju procedur, struktur administracyjnych i politycznych.

Czynniki te można podzielić na: - warunkujące zjawisko korupcji (np. skupienie nadmiaru kompetencji w ręku jednego urzędnika), - przyśpieszające korupcję (np. brak odpowiednich unormowań prawnych), - sprzyjające korupcji (np. skomplikowane i zawiłe procedury),

- ułatwiające korupcję (np. brak odpowiedniego nadzoru i kontroli oraz brak odpowiedzialności osobistej urzędników).

________________________6 Strzelecki R., Kto smaruje, op. cit., s.34-357,8,9 Skowroński M., Zjawisko korupcji jako element przestępczości zorganizowanej, Ośrodek Informacji Rady Europy, op. cit., s. 125-130

Oczywiście jednoznaczne zaliczenie pewnych sytuacji do danej grupy czynników, nie zawsze będzie możliwe, gdyż często czynnik ułatwiający korupcję będzie również jej sprzyjał lub ją przyśpieszał. Niemniej jednak głównym zadaniem ugrupowań walczących z korupcją powinno być jak najszybsze wyeliminowanie powyższych czynników z systemu państwowego, choć zupełne wykluczenie pewnych sytuacji, które mogłyby być "okazją" do ulegnięcia korupcji nie jest możliwe.

Zasadniczą rolę odgrywać będzie tutaj wprowadzenie jasnych i przejrzystych przepisów oraz procedur, kolegialne podejmowanie decyzji (przestrzeganie zasady "wielu oczu") oraz dostęp opinii publicznej do wszelkich informacji o poczynaniach władzy.

Do wyeliminowania czynników korupcjogennych nie wystarczą jednak same zmiany prawne i organizacyjne w państwie. Niezbędna jest także dobra wola polityków i innych osobistości publicznych oraz ich solidarne zaangażowanie w walkę z korupcją, nawet wbrew partyjnym interesom i sympatiom.

25

3.6. Mity dotyczące źródeł korupcji

W. Gadomski, na podstawie raportu Banku Światowego oceniającego problem korupcji w Polsce, weryfikuje pewne mity dotyczące natury polskiej korupcji. Spostrzeżenia te odnieść zresztą można także do innych państw borykających się z omawianym zjawiskiem.

Poniżej przedstawiono pięć głównych mitów związanych z postrzeganiem przyczyn działań korupcyjnych.

Mit pierwszy: korupcja jest dla gospodarki neutralna: jedni dają, inni biorą, jest to więc gra o sumie zerowej.

Nieprawda. Korupcja sprawia, że łączne straty społeczeństwa są znacznie większe niż zyski łapowników. Tracimy nie tylko zagranicznych inwestorów, którzy przenoszą się do bardziej uczciwych i przewidywalnych krajów. Ponadto do państwowej kasy nie wpływają miliardy złotych, a porządni ludzie musza płacić wyższe podatki. Instytucje publiczne więcej wydają na sprzęt i usługi niż przy uczciwie prowadzonych przetargach. Publiczne pieniądze wydaje się na przedsięwzięcia mniej efektywne, bo rachunek ekonomiczny zastępuje łapówka. Płacą za to wszyscy, szczególnie biedni. Tracimy respekt dla instytucji państwa, dla prawa. To zwiększa koszty transakcyjne (np. koszty sądowe, koszty gwarancji przy zawieraniu umów)-więc gospodarka gorzej funkcjonuje. Każda złotówka, wzięta do kieszeni przez skorumpowanego sędziego czy urzędnika, kosztuje gospodarkę kilka złotych.

Mit drugi : (o którym była już mowa o nim wcześniej) korupcja wynika z niskich zarobków, należy ją zwalczać, podnosząc wynagrodzenia urzędników, policjantów lekarzy.

Istotnie, niskie zarobki osób, które przyznają dostęp do zasobów publicznych (np. prywatyzowanego lub dzierżawionego majątku) lub wydają decyzje (np. o przetargach i koncesjach, interpretacje przepisów podatkowych), sprzyjają korupcji. Ale nie eliminuje jej samo podniesienie wynagrodzeń urzędników. W ostatnich latach rosły one szybciej niż płace w przedsiębiorstwach - i nie miało to żadnego wpływu na skurczenie się korupcji. Żadna płaca nie jest konkurencyjna wobec dochodów, jakie wyciągnie z łapówek celnik czy wysoki urzędnik decydujący o zwycięzcach w przetargach na usługi miejskie(…).

Mit trzeci: walce z korupcją sprzyja samorządność.

Niekoniecznie. Władze samorządowe są bardziej skorumpowane niż centralne, procedury zamówień publicznych częściej łamane, lekceważy się oczywiste przypadki konfliktu interesów, słabsza jest kontrola mediów. Dlatego reforma samorządowa nie tylko nie wyrugowała korupcji, lecz przyczyniła się do jej wzrostu.

Mit czwarty: korupcja to efekt regulacji państwa, więc sposobem na jej zwalczenie jest całkowite wycofanie państwa z gospodarki.

Pogląd słuszny, tyle, że uproszczony. Nadmiar biurokratycznych procedur oczywiście sprzyja korupcji. Ale w rankingu TI najmniej skorumpowana jest Dania - kraj o rozbudowanej biurokracji(…). Od ilości regulacji ważniejsza jest ich jakość, a przede wszystkim jakość urzędników podejmujących decyzje. Korupcji sprzyjają szczególnie niejasne przepisy i

26

arbitralne procedury (…).

Mit piąty: korupcja to spuścizna minionej epoki, zmniejszy się wraz z wycofywaniem się państwa z gospodarki.

Niewątpliwie jak najszersza prywatyzacja sprawi, ze granica między sektorem państwowym i prywatnym zostanie skrócona, a zatem zniknie część przyczyn korupcji. Ale polskie doświadczenia ostatnich lat świadczą o jej wzroście. Korupcja nie zniknie samoczynnie, trzeba z nią walczyć.10

_________________________10 Gadomski W., Siódme-mniej kradnij!, Gazeta Wyborcza, 5-6.02.2000r., s. 8

4. OBSZARY DZIAŁALNOŚCI PUBLICZNEJ SZCZEGÓLNIE NARAŻONE NA KORUPCJĘ

27

W rozdziale niniejszym scharakteryzowano obszary działalności publicznej szczególnie narażone na występowanie korupcji (zamówienia publiczne, koncesje, dotacje ,pozwolenia, przydział gruntów, służbę celną, administrację skarbową, obsadę stanowisk, służby kontroli i nadzoru, wymiar sprawiedliwości i organy ścigania oraz inne), charakterystykę występujących w nich zjawisk korupcyjnych a także propozycje zapobiegania tym zjawiskom.

4.1. Zamówienia publiczne

Niemal we wszystkich państwach, zamówienia publiczne uznawane są za najbardziej korupcjogenny obszar w działalności publicznej.

Z opublikowanych w ostatnim czasie raportów Banku Światowego i Najwyższej Izby Kontroli wynika, że sektor zamówień publicznych zalicza się do obszarów szczególnie zagrożonych korupcją w Polsce.

W opinii wyżej wymienionych instytucji, nieprawidłowa realizacja zamówień publicznych przy wielkich kontraktach rządowych kosztuje państwo polskie miliony złotych. Nieprawidłowości dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych są w dużej mierze wynikiem niekompetencji organów udzielających zamówień, jednakże Bank Światowy oraz Najwyższa Izba Kontroli wskazują również na przypadki celowego naruszania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych(…).1

Ponadto problem korupcji w omawianej dziedzinie w dużej mierze jest związany z udzielaniem zamówień przez jednostki samorządu terytorialnego. Według NIK to właśnie jednostki samorządowe, z racji mniejszej intensywności kontroli, mają większe możliwości bezkarnego naruszania prawa.2

Wiąże się to przede wszystkim z wielką wartością zamówień i możliwością dużego zysku dla nabywającego zamówienie publiczne, a także z możliwością nielegalnego zarobku dla osoby publicznej udzielającej zamówienia.

_______________________1,2, Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych,Urząd Zamówień Publicznych, W-wa, kwiecień 2000r.,

www.uzp.gov.pl/informator/paologie.htm/, s. 1-2

4.1.1. Charakterystyka zjawiska

O największym zagrożeniu korupcją w obszarze zamówień publicznych świadczą nie tylko doniesienia prasowe, ale przede wszystkim badania prowadzone przez odpowiednie, specjalnie powołane do tego instytucje3. Zamówienia publiczne stwarzają wiele pokus dla osób mających prawo podejmowania decyzji w tej dziedzinie.

Według raportu Urzędu Zamówień Publicznych w omawianej dziedzinie można wymienić następujące zjawiska patologiczne:

1. Negatywne zjawiska systemowe: - niestosowanie i obchodzenie ustawy, - wadliwe przygotowanie procedury udzielenia zamówienia publicznego, - brak kontroli zamówień publicznych o mniejszej wartości,

28

- nadużywanie trybów nieprzetargowych, - podatność na patologie trybów "negocjacyjnych", - manipulowanie przetargami, - "czynnik ludzki" w procesie udzielania zamówień, - nieprawidłowość w działaniu komisji przetargowych, - iluzoryczna odpowiedzialność za naruszenie ustawy, itd.

2. Naruszanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych: - zaniżanie wartości zamówienia, - dzielenie zamówienia na części, np. w celu uniknięcia stosowania ustawy, - nieprawidłowy wybór trybu udzielania zamówienia,

- naruszanie zasady równego traktowania oferentów, itd.4

Sporo miejsca zjawisku korupcji w zamówieniach publicznych poświęcają także SIGMA-Support for Improvement in Central and Eastern European Countries oraz ITC - International Training Centre. W materiałach przeznaczonych do kształcenia osób zajmujących się w praktyce zamówieniami publicznymi, korupcja definiowana jest jako oferowanie, wręczanie, otrzymywanie lub też ubieganie się o jakiekolwiek korzyści materialne celem wpłynięcia na zachowanie urzędników prowadzących postępowanie o zamówienie publiczne lub kontrolujących wykonywanie zawartego kontraktu.5

Za kontraktami na zakup towarów lub usług od sektora prywatnego dla sektora publicznego stoją wielkie pieniądze pochodzące z budżetu państwa. Pieniądze te dzięki odpowiedniemu pokierowaniu sprawą mogą zasilić konta skorumpowanych urzędników.

Ponadto procedury dotyczące zamówień publicznych są często tak skomplikowane i niejasne, że daje się nimi łatwo manipulować i małe jest ryzyko wykrycia nadużyć.

Wg raportu Banku Światowego w sprawie występowania korupcji w Polsce, nieprawidłowa realizacja zamówień publicznych przy wielkich kontraktach rządowych, gdzie ceny umowne częstokroć przekraczają ceny rynkowe dwu- lub trzykrotnie, kosztuje państwo miliony złotych.6 (przykł. 21).________________________3 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, W-wa, 23 marca 2000r.,

http://black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc, s. 48-524 Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych, op. cit., s. 3-55 Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych, op. cit., s. 516 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, www.worldbank.org.pl/, s. 16

Przykład 21: Wg raportu NIK do kontraktu na realizację systemu informatycznego Poltax w Ministerstwie Finansów, wybrano firmę zagraniczną bez żadnych procedur przetargowych, co miało fatalne następstwa, gdyż arbitralnie wybrana firma nie wywiązała się ze swoich zadań. Podobnie, bez zachowania należytej staranności zawierane były kontrakty na komputeryzację Urzędu Rady Ministrów. Natomiast, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej organizowało bezprzetargowe zakupy sprzętu medycznego dla placówek publicznej służby zdrowia.7

Nie mniejsze są też straty państwa dotyczące zamówień publicznych na szczeblu samorządów lokalnych (przykł. 22).

Przykład 22: Kontrola NIK w gminie Poznań wykazała, iż przy udzielaniu

29

zamówień publicznych, z wyjątkiem Wielkopolskiego Muzeum Historycznego, we wszystkich pozostałych jednostkach objętych kontrolą wystąpiły naruszenia przepisów ustawy. Przy udzielaniu zamówień publicznych pomijano przepisy ustawy lub stosowano je w sposób niewłaściwy. Kwota środków publicznych wydatkowanych z naruszeniem przepisów ustawy wyniosła w badanym okresie (1997r.) nie mniej niż 20 milionów złotych.8

Działania o charakterze korupcyjnym mogą przejawiać się w różnych etapach zawierania transakcji na zakup dóbr czy usług. Na etapie przetargu, według J. Pope, korupcja w zamówieniach publicznych przejawia się w następujący sposób.

Przykładowo nabywca może: - dopasowywać wymogi tak, aby faworyzować pewnych dostawców; - ograniczyć informacje dotyczące możliwości zdobycia kontraktu;,

- głosić, ze pośpiech był przyczyną wyboru jednego zleceniobiorcy bez korzystania z zasady konkurencyjności;

- naruszyć poufność ofert dostawców; - zdyskwalifikować potencjalnych dostawców przez niewłaściwie przeprowadzone kwalifikacje wstępne; - wziąć łapówki.

W tym samym czasie dostawcy mogą: - zmówić się i ustalić ceny ofert; - promować dyskryminujące normy techniczne; - zakłócać prace oszacunkowe; - oferować łapówki.9

________________________7 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op.cit., s.478 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op.cit., s.509 Pope J., Rzetelność życia publicznego, Wyd. Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1999r., s. 153-154

Korupcja w zamówieniach publicznych nie kończy się jednak na przyznaniu określonemu dostawcy zamówienia (choć tak bywa najczęściej). Także w trakcie wykonywania kontraktu może dojść do wielu nadużyć. Ze swej strony nabywca może min.: - nie przestrzegać norm jakości i ilości czy innych standardów wykonawczych kontraktu,

- zmieniać przeznaczenie dostarczanych towarów i ponownie je sprzedać lub wziąć na użytek prywatny,

- żądać innych prywatnych korzyści.

Pozbawiony skrupułów zleceniobiorca lub dostawca może natomiast: - dostarczyć produkt niższej jakości niż pierwotnie oferowane, - sfałszować świadectwo jakości bądź norm , - zawyżyć lub zaniżyć wystawiane faktury

30

- dać łapówki, ażeby zamknąć usta nadzorcom.10

Korupcja w dziedzinie zamówień publicznych prowadzi do „eskalacji kosztów przedsięwzięcia i uzyskiwania wyników poniżej zwykłych standardów, a także nieefektywnego, z punktu widzenia kosztów, niepotrzebnego doboru i wykonywania projektów. Ponadto powoduje również dewaluację norm etycznych w społeczeństwie i utratę zaufania obywateli do służb państwowych i instytucji demokratycznych.” 11

4.1.2. Zapobieganie korupcji w zamówieniach publicznych

Zapobieganie powstawaniu zjawiska korupcji w zamówieniach publicznych wiąże się, jak już wspomniano, z: - odpowiednią jasnością i przejrzystością procedur, - kolegialnością podejmowania decyzji przy zawieraniu kontraktów z danym podmiotem,

- dostępem opinii publicznej do informacji o działaniach osób odpowiedzialnych za zamówienia publiczne (kontrola publiczna),

- odpowiednim nadzorem specjalnych instytucji państwowych.

W czasie II Europejskiej Konferencji Specjalnych Służb do Walki z Korupcją, w problematyce związanej z zapobieganiem korupcji w zamówieniach publicznych, zwrócono uwagę min. na: - prewencję i świadomość społeczną, - godziwe wynagrodzenie dla urzędników państwowych, - podział procesu podejmowania decyzji, - rotację urzędników, - kontrolowanie stanu majątkowego urzędników, - odpowiednie procedury zamówień publicznych (efektywne, sprawiedliwe, bezstronne, przejrzyste).12

_________________________10 Pope J., Rzetelność życia publicznego, op. cit., s. 15611,12 Korupcja w zamówieniach publicznych, Wnioski ll Europejskiej konferencji specjalistycznych służb do walki z korupcją, Tallin, 27 - 29 października 1997r., Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r., s. 141 - 144

Natomiast polski Urząd Zamówień Publicznych proponuje opracowanie tzw. "czarnej listy" nierzetelnych wykonawców oraz łapówkarzy, którzy bądź nie zrealizowali przyjętych zamówień, bądź którym udowodniono wręczanie łapówek. Pomysł ten popiera Bank Światowy. Opracowanie, a szczególnie opublikowanie takiej "czarnej listy" na pewno utrudniłoby działanie nieuczciwych przedsiębiorców i zmniejszyłoby występowanie korupcji w zamówieniach publicznych.13

4.2. Koncesje, dotacje, pozwolenia i przydział gruntów

Obszar działalności publicznej dotyczący koncesji, dotacji, pozwoleń oraz przydziału gruntów - to kolejny obszar szczególnie narażony na występowanie zjawisk korupcyjnych. Wynika to z możliwości zdobycia dużych pieniędzy dzięki uzyskaniu takiej koncesji czy

31

pozwolenia.

4.2.1. Charakterystyka zjawiska

Korupcja występująca w związku z wydawaniem koncesji, pozwoleń oraz przydziałem gruntów obejmuje obszar działalności publicznej organów administracji państwowej i samorządowej (przykł. 23). Korupcja w tym przypadku wiąże się z wydawaniem decyzji administracyjnych w sposób nieuczciwy i nieobiektywny (przykł. 24).

Przykład 23: Gmina Centrum miasta stołecznego Warszawy jest właścicielem miliona metrów kwadratowych powierzchni o charakterze komercyjnym. Taki stan rzeczy zapewnia urzędnikom administracji lokalnej znaczący wpływ na gospodarkę przestrzenną i komercyjne przedsięwzięcia, a przy tym możliwość uzyskania nieuczciwych korzyści.14

Przykład 24: Kontrola NIK w 1996r. wykazała liczne nieprawidłowości dotyczące udzielania koncesji na wykonywanie transportu międzynarodowego. Ustalono m.in., że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej przekazał prowadzenie spraw administracyjnych podmiotowi gospodarczemu. Koncesje udzielane były podmiotom nie spełniającym warunków ustawowych, dopuszczono do całego szeregu nieprawidłowości w dokumentowaniu spraw koncesyjnych.15

Osoba podejmująca decyzję w omawianym tu obszarze działalności gospodarczej, nie kieruje się bezstronnym osądem i względem na interes publiczny, ale możliwością własnej korzyści. Wyłączona lub zniekształcona zostaje tutaj, podobnie jak przy korupcji w zamówieniach publicznych, uczciwa konkurencja wśród podmiotów ubiegających się o uzyskanie koncesji, dotacji czy przydziału gruntów.

_____________________________13 L.K., Czy powstanie "czarna lista" łapówkarzy, Rzeczpospolita, 17.05.2000r., s. B314 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, op. cit., s. 1415 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 52

Niebezpieczeństwo wystąpienia zjawisk korupcyjnych wiąże się tu głównie z dużą dowolnością, zbyt rozległym zakresem uznaniowości przy podejmowaniu decyzji oraz z brakiem odpowiedzialności osobistej urzędnika za wydanie decyzji nieprawidłowej.

Ponadto zbyt duża ilość obszarów działalności gospodarczej, dla których wymaga się specjalnych zezwoleń ze strony państwa, mnoży sposobności działań korupcyjnych. Ważką sprawą są też skomplikowane i niejasne procedury udzielania koncesji, pozwoleń itd., które stwarzają okazję do nieprawidłowych działań. Niezbędne wydaje się też przestrzeganie tzw. „zasady wielu oczu”, czyli zasady kolegialności przy podejmowaniu decyzji.

Łatwo zaważyć, iż przyczyny nieprawidłowości w tym obszarze działalności publicznej pokrywają się z przyczynami korupcji w sferze zamówień publicznych.

Korupcja w dziedzinie udzielania koncesji, pozwoleń, itp. oraz przydziału gruntów skutkować może udzielaniem prawa do działania podmiotom nie spełniającym odpowiednich warunków, przyznawaniem ich bez koniecznych analiz i bez sprawdzenia podmiotów ubiegających się o możliwość otrzymania koncesji, pozwolenia, itd. (przykł. 25).

32

Przykład 25: Kontrola NIK z 1995r. wykazała bardzo wiele nieprawidłowości dotyczących wydawania zezwoleń na wykonywanie polowań. Udzielane zezwolenia na polowania indywidualne nie były należycie dokumentowane i rozliczane, a zezwolenia te otrzymywały osoby nieuprawnione.16

Korupcja w tej dziedzinie skutkować może także wzrostem liczby koncesjonowanych obszarów działalności gospodarczej.

4.2.2. Zapobieganie

Ażeby zapobiegać występowaniu korupcji w omawianych obszarach działalności publicznej, przestrzegać należy przede wszystkim kilku zasad - a mianowicie: - obowiązku uzasadniania podejmowanych decyzji, - zmniejszenia zakresu „uznaniowości”, - wprowadzenia odpowiedzialności osobistej urzędników,

- zmniejszenia ilości obszarów działalności gospodarczej, dla której wymagane jest pozwolenie państwa do niezbędnego minimum,

- kolegialności podejmowania decyzji, - prostoty i przejrzystości procedur.

Jednakże, jak wspomniano już wcześniej, same zmiany przepisów i zmiany organizacyjne nie wystarczą. Niezbędna jest rzeczywista chęć przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym, podnoszenie poziomu etycznego urzędników i wymuszanie w nich szacunku dla zajmowanego stanowiska.

________________________16 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 53

4.3. Służba celna

Służby celne są z natury rzeczy zagrożone działaniami korupcyjnymi, gdyż ruch graniczny wiąże się zawsze z dużymi ilościami pieniędzy i towarów. Inspektorzy i funkcjonariusze celni narażani są na działania łapówkodawców, którzy przeważnie dysponują dużą ilością gotówki i rozległymi znajomościami.

4.3.1. Charakterystyka zjawiska

W przypadku działalności służb celnych, ulegnięcie pokusie, przez inspektora czy funkcjonariusza celnego, wiąże się często z możliwością łatwego i szybkiego wzbogacenia Nie każdy potrafi się takiej pokusie oprzeć.

Korupcja wśród służb celnych, podobnie jak w przedstawionych wyżej obszarach działalności publicznej, jest przejawem korupcji urzędniczej.

33

Nieprawidłowe działanie służb celnych przejawia się w przekraczaniu swoich uprawnień, niedopełnianiu obowiązków, poświadczaniu nieprawdy (w dokumentach celnych) oraz innych nieprawidłowościach w zakresie dozoru i dokonywania odpraw celnych (przykł. 26).

Przykład 26:W 1998r. NIK przekazała Sejmowi obszerną informację o wynikach kontroli działalności administracji celnej w zakresie dozoru i dokonywania odpraw celnych. Kontrola ta wykazała wiele nieprawidłowości i potwierdziła obawy opinii publicznej, że system funkcjonowania tych służb sprzyja korupcji. W czasie kontroli stwierdzono min., że czynności związane z odprawami były często wykonywane jednoosobowo, w minimalnym zakresie przeprowadzano powtórne rewizje celne. Ponadto we wszystkich 16. Urzędach celnych uszkodzone i nieczynne były wagi, wskutek czego nie było możliwości ważenia przewożonych transportów.17

Służba celna ponadto, częściej niż inne (poza policją) służby publiczne, styka się ze

zorganizowaną przestępczością. Zorganizowane grupy przestępcze dokonując, lub chcąc dokonać przemytu towarów lub ludzi przez granicę są w stanie zapłacić duże sumy pieniędzy, ale mogą też posunąć się do szantażu i zastraszania wobec pracowników służb celnych.

4.3.2. Zapobieganie

Zapobieganie procesom korupcyjnym w służbach celnych wiązać musi się, przede wszystkim, z wystarczającą liczbą funkcjonariuszy celnych.

Ponadto ważne jest: - wyposażenie służb celnych w najnowocześniejszy sprzęt, - rotacja celników,

- działanie w zespołach - wykluczenie samodzielnego dokonywania rewizji celnych, - odpowiednia kontrola i nadzór nad służbami celnymi.______________________17 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 55

Pomocny mógłby okazać się tez system odpowiedniego wynagradzania celników za efekty ich pracy - ujawnianie przemytu.

Korupcję potęgują niskie płace służb w porównaniu z wysokimi stawkami możliwymi do uzyskania, jak również presja społeczna i środowiskowa w małych wspólnotach lokalnych na granicy, gdzie wiele osób odnosi korzyści z przepływu łapówek18 ostrzega raport Banku Światowego.

4.4. Administracja skarbowa

Pobieranie podatków to także jeden z obszarów w sferze działalności publicznej, najbardziej zagrożonych korupcją. Nieprawidłowości w działaniach służb skarbowych przejawiać się mogą w wielu dziedzinach.

4.4.1. Charakterystyka zjawiska

34

Administracja skarbowa, jak już wspomniano, jest bardzo podatna na działania korupcyjne. Ogólnie wiadomo jest, iż każdy obywatel chciałby jak największą część swoich dochodów uchronić przed opodatkowaniem. Dlatego zabieganie o „przychylność” urzędników administracji skarbowej jest bardzo rozpowszechnione.

Działania korupcyjne w administracji skarbowej spowodowane są po pierwsze, skomplikowanymi przepisami podatkowymi, a po drugie, możliwościami uzyskania różnego rodzaju ulg podatkowych. Zjednanie „przychylności” urzędnika skarbowego może pomóc nie tylko w rozeznaniu się w przepisach i znalezieniu najkorzystniejszej dla siebie opcji, ale także w skorzystaniu z ulgi podatkowej, umorzenia, odpisu itd. Sytuacje takie mają miejsce wtedy, gdy w przepisach prawnych pracownikowi skarbowemu pozostawia się duży zakres uznaniowości co do tego, komu i jakiej ulgi udzielić (przykł. 27).

Przykład 27: NIK w swoich raportach ostro piętnowała praktykę nadużywania ulg podatkowych i odniosła w tym zakresie istotne rezultaty. W 1998r. skala udzielanych przez aparat skarbowy ulg uznaniowych zmniejszyła się z ponad 1,2 mld do ok. 600 mln złotych. Mimo istotnej poprawy istniejącego stanu rzeczy problematyka ulg uznaniowych będzie nadal pilnie obserwowana, jako obszar szczególnego ryzyka i zagrożenia korupcją.19

W założeniach uznaniowość ta ma służyć indywidualnemu rozpatrzeniu każdego przypadku, natomiast w praktyce stanowi podłoże dobrze zakamuflowanej korupcji.

__________________________________

18 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, op. cit., s. 2219 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 54

4.4.2. Zapobieganie

Przeciwdziałać korupcji, w administracji skarbowej, można min. przez takie sformułowanie przepisów prawnych, które będą jasne i zrozumiałe oraz wykluczać bedą dowolność urzędników przy podejmowaniu decyzji.

Ważne są także: - odpowiednie kontrole podatników i urzędników, - ewentualne rotacje urzędników,

- konkretyzacje przepisów dotyczących ulg podatkowych, jasne sformułowanie przesłanek do korzystania z ulg, odroczeń, odpisów itp.

Prawodawstwo podatkowe powinno być także jak najbardziej stabilne, częstsze powinny być też kontrole podatników, zwłaszcza w sprawach budzących wątpliwości. Wymaga to odpowiednich kwalifikacji urzędników administracji podatkowej i wysokiego poziomu etyki zawodowej.

4.5. Obsada stanowisk

35

Obsada stanowisk jest obszarem korupcjogennym, zarówno w administracji państwowej jak i samorządowej. Z problematyką tą wiąże się także zatrudnianie urzędników publicznych przez korporacje, które wcześniej prowadziły z danym urzędnikiem interesy - tzw. pantoflarstwo, jak i obsadzanie stanowisk w sądach, swoimi zwolennikami, przez władzę wykonawczą - tzw. klucz polityczny (przykł. 28).

Przykład 28: Po wygranych wyborach w 1999r. prezydent Ukrainy L. Kuczma, w ciągu miesiąca swojej drugiej kadencji wydał dwa niezwykle ważne reformatorskie dekrety: o prywatyzacji ziemi i o reformie administracji. Przeprowadził też czystkę wśród urzędników- szefowie obwodów, rejonów, a nawet dzielnic, w których Kuczma poniósł wyborczą porażkę, musieli odejść.20

Badania prowadzone przez Bank Światowy w sprawie obsadzania wg klucza politycznego stanowisk w administracji do średniego szczebla włącznie, wskazują, że państwa w których występuje wysoki stopień upolitycznienia służb publicznych są bardziej podatne na korupcję i narażone na utratę kadr specjalistycznych oraz ciągłości wiedzy (pamięci) instytucjonalnej.21

4.5.1. Charakterystyka zjawiska

Do pojęcia korupcji przy obsadzaniu stanowisk zaliczyć należy objaśnione w rozdziale I pojęcia nepotyzmu i faworytyzmu, czyli obsadzania stanowisk na zasadzie znajomości, pokrewieństwa, sympatii, itp.

Zajmowanie odpowiedniego stanowiska w administracji państwowej lub samorządowej wiąże się z możliwością podejmowania decyzji w sferze personalnej obsady stanowisk w danej_________________________20 Wojciechowski M., Nowy premier na stary rok, Gazeta Wyborcza, 23.12.1999r., s. 921 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, op. cit., s. 8

strukturze administracyjnej. Oczywiście osoba podejmująca takie decyzje powinna kierować się bezstronnością i obiektywizmem, wybierać takich kandydatów na stanowiska, którzy dzięki swoim umiejętnościom i zdolnościom są w stanie jak najlepiej służyć społeczeństwu. Jednak nie zawsze się tak dzieje.

Wyższy rangą urzędnik podejmując decyzję o obsadzie danego stanowiska może kierować się zupełnie innymi względami niż dobro ogółu. Przede wszystkim, stanowisko może być przydzielone w zamian za „przysługi” jakie oddał danemu urzędnikowi kandydat. Przysługi takie, to np. poparcie osobiste lub finansowe w kampanii wyborczej, poparcie w innej ważnej sprawie, działanie na szkodę konkurentów, utrzymanie w tajemnicy faktów niewygodnych dla danej osobistości publicznej, itp.

Innym wadliwym sposobem obsadzania stanowisk jest, wspomniane wyżej, obsadzanie stanowisk w sądach przez władzę wykonawczą swoimi zwolennikami. Godzi to przede wszystkim w niezależność i niezawisłość trzeciej władzy, a tym samym w układ sił w państwie.

Korupcja przy obsadzie stanowisk występuje także w ramach korupcji układowej, w krajach rozwijających się. Urzędnik, który został wykształcony najczęściej dzięki poświęceniu znacznej części rodziny odwdzięcza się, jeżeli ma okazję, swoim bliskim, zapewniając im stanowiska w administracji państwowej czy samorządowej. Działanie takie urzędnik odczuwa jako swój obowiązek względem rodziny.22

Kolejnym zjawiskiem korupcyjnym przy obsadzaniu stanowisk, tym razem w sferze prywatnej, jest zatrudnianie urzędników publicznych przez korporacje, które poprzednio prowadziły z tym urzędnikiem interesy. Jest to forma odwdzięczania się osobie publicznej za dobrą współpracę.

36

4.5.2. Zapobieganie

Zapobieganie działaniom korupcyjnym przy obsadzaniu stanowisk jest bardzo trudne. Wynika to w dużej mierze z faktu, iż przy podejmowaniu decyzji personalnych służy wysokim urzędnikom duża swoboda, szeroki zakres uznaniowości. Dobierając sobie współpracowników i aparat urzędniczy działają oni w ramach swoich kompetencji. Trudno wtedy udowodnić im nieprawidłowość postępowania.

Trochę inaczej przedstawia się problem obsadzania stanowisk w sektorze prywatnym przez osoby, które pełniły wcześniej funkcje publiczne. Tutaj zabezpieczeniem może okazać się zakaz zajmowania takich stanowisk nie tylko w czasie pełnienia funkcji publicznej ale też przez określony czas po odejściu ze stanowiska.

4.6. Kontrola i nadzór

Kontrola i nadzór nad działalnością publiczną oraz działalnością sektora prywatnego zawsze wiąże się z niebezpieczeństwem wystąpienia w ramach tej kontroli i nadzoru zjawisk korupcyjnych. Instytucje kontroli i nadzoru, mające za zadanie wychwytywanie i eliminowanie wszelkich nieprawidłowości w obszarze publicznym i prywatnym, w sposób szczególnie silny narażone są na działania korupcyjne.

______________________22 Pope J., Rzetelność życia publicznego, op. cit., s. 96

4.6.1. Charakterystyka zjawiska

Służby kontroli i nadzoru, występujące często jako różnego rodzaju inspekcje, mają za zadanie wykrywanie i eliminowanie działań niezgodnych z porządkiem prawnym. Służby takie działają w wielu obszarach i wszędzie narażone są na różnorodne próby przekupstwa, mające ukryć wykryte nieprawidłowości.

Według raportu Zagrożenia korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, istotne zagrożenia korupcyjne wykazano w zakresie funkcjonowania nadzoru budowlanego (przykł. 29), szkolenia i egzaminowania kierowców, lecznictwa uzdrowiskowego, kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym23.

Przykład 29: Kontrola NIK w 1998r. wykazała istotne zagrożenia korupcyjne w zakresie funkcjonowania nadzoru budowlanego. W tej kontroli stwierdzono wiele nieprawidłowości związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę. Stwierdzono też wysoce naganne i korupcjogenne praktyki: pracownicy nadzoru budowlanego w urzędach rejonowych sami zatwierdzali własne projekty budowlane i prowadzili nadzór inwestorski.24

Próby przekupywania członków instytucji kontroli i nadzoru zdarzać się będą zawsze,

37

gdyż wiąże się to z mniejszymi kosztami niż koszty ponoszone po ujawnieniu nieprawidłowości. Oprócz kar, jakie mogą zostać nałożone na dane podmioty, mogą one stracić prawo do dalszego prowadzenia swojej działalności..

Niewykluczone są też próby wywierania nacisku „z góry” na pracowników kontroli i nadzoru. Służby te powinny więc posiadać odpowiedni zakres niezależności oraz odpowiednie zaplecze techniczne i finansowe.

4.6.2. Zapobieganie

W służbach kontroli i nadzoru powinni znaleźć się ludzie o wysokich kwalifikacjach zawodowych i etycznych oraz o nieskazitelnym charakterze. Osoby te powinny korzystać z nowoczesnych urządzeń wspomagających oraz mieć szerokie kompetencje.

Ważne jest także odpowiednie wynagrodzenie za pracę oraz niezależność w sprawach związanych z przeprowadzaniem kontroli, nadzorem, formułowaniem wniosków pokontrolnych i zawiadamianiem odpowiednich instytucji o rzeczywistym stanie rzeczy.

Nie bez znaczenia pozostaje także w tej dziedzinie stosowanie zasady "wielu oczu", czyli działania kolegialnego (komisyjnego).

________________________23 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 5724 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 58

4.7. Korupcja w wymiarze sprawiedliwości i organach ścigania

Niezawisłe i niezależne sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości są trzecia, wyodrębnioną od prawodawczej i wykonawczej, władzą w państwie. Szczególna pozycja wymiaru sprawiedliwości opiera się na roli jaką sądownictwo ma spełniać: roli strażnika przestrzegania prawa, zarówno w odniesieniu do przeciętnych obywateli jak i do dwóch pozostałych władz.

Sądy i sędziowie, ażeby dobrze spełniać swoją funkcję, muszą zachować całkowitą niezależność od jakichkolwiek czynników. Służą temu gwarancje niezawisłości sędziowskiej; gwarancje ustrojowe oraz procesowe, a także immunitety. Sędziowie powinni też wykazywać się najwyższymi cechami etycznymi i moralnymi, nieposzlakowaną opinią i bezdyskusyjną uczciwością. Dlatego właśnie korupcja w systemie wymiaru sprawiedliwości jest zjawiskiem szczególnie niepożądanym i odrażającym. Wypaczenia w sądownictwie będące wynikiem korupcji mają szczególnie negatywne oddziaływanie na świadomość społeczeństwa oraz zaufanie obywateli do państwa. Wypadki korupcji w wymiarze sprawiedliwości mogą stanowić przejawy korupcji urzędniczej, gdy praktyki korupcyjne są dokonywane przez urzędników sądowych – nie będących sędziami. Jednakże w wypadku, przyjęcia łapówki przez sędziego nie możemy zakwalifikować tego rodzaju korupcji jako urzędniczej. Z uwagi na zajmowaną funkcję i zadania z nią związane, korupcja sędziów stanowi szczególnie naganny rodzaj korupcji.

Korupcja wśród sędziów wynikać może z następujących przyczyn: - zbyt niskiego uposażenia sędziów; - niejasnych przesłanek awansowania;

- bezprawnych nacisków ze strony władzy wykonawczej, gdy ma ona zbyt duże możliwości oddziaływania na wymiar sprawiedliwości;

38

- nacisków grup przestępczych, gdy sędziowie czują się rzeczywiście zagrożeni, co wiązać się może z brakiem gwarancji bezpieczeństwa ze strony państwa.25

Korumpowanie sędziów ma na celu wydawanie przez nich odpowiednich w treści wyroków i orzeczeń (przykł. 30). Oczywiście wypadki korupcji częściej będą dotyczyły sędziów rozpatrujących sprawy karne lub gospodarcze niż cywilne, rodzinne czy opiekuńcze. Nie bez wpływu na korupcję w wymiarze sprawiedliwości pozostaje rozwijająca się w danym państwie przestępczość zorganizowana, której przywódcy zawsze będą dążyli do uzyskania jak największych wpływów w aparacie władzy państwowej.

Przykład 30 : Parlament Litwy w 1996r. pozbawił immunitetu dwóch sędziów podejrzanych o wzięcie łapówki za wydanie łagodnych wyroków. Policja, opierając się na nagraniach video i zeznaniach świadków, zarzuciła sędziom z Kowna, T. Kaminskasowi i J. Kausinisowi, że przyjęli 2 tysiące dolarów łapówki.26

________________________25 Pope J., Rzetelność życia publicznego, Wyd., Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1999r, s. 123-13026 Narbutt M., £apówkarski skandal wśród sędziów, Rzeczpospolita, 9.10.1996r., s. 13

Problem korupcji w wymiarze sprawiedliwości nieodłącznie kojarzy się z korupcją w organach ścigania. Częściowo korupcja w organach ścigania może zostać zakwalifikowana jako korupcja urzędnicza, gdy dotyczy np. policjantów, funkcjonariuszy służb specjalnych itd. Jednakże sprawa zakwalifikowania korumpowania prokuratorów jest już bardziej skomplikowana. Prokuratorzy jako rzecznicy interesu publicznego nie są urzędnikami państwowymi w dosłownym tego słowa znaczeniu, gdyż korzystają ze znacznie większego zakresu samodzielności przy podejmowaniu decyzji. Są też powołani do specyficznego zadania jakim jest ściganie przestępstw i oskarżanie przed sądami. Funkcje te stwarzają wielką „pokusę” dla praktyk korupcyjnych.

Powody występowania korupcji wśród prokuratorów wydają się być takie same jak w przypadku sędziów, natomiast celem jest uzyskanie wpływu na przebieg prowadzonego przez nich postępowania.

4.8. Inne obszary działalności publicznej narażone na korupcę

Oprócz wymienionych wyżej, najbardziej narażonych na korupcję obszarów, można wymienić także pewne dziedziny działalności publicznej, w których niebezpieczeństwo występowania zjawisk korupcyjnych jest także znaczne.

Są to następujące dziedziny: - działalność policji, - finansowanie badań naukowych i projektów, - działalność służby zdrowia, - szkolnictwo.

W większości wymienionych dziedzin, praktyki korupcyjne rozwijają się szczególnie na

39

najniższym szczeblu działalności publicznej. Jest to wspominana już wcześniej, tzw. powszechna korupcja o charakterze obyczajowym.

4.8.1. Charakterystyka zjawisk

Wymienione obszary są szczególnie korupcjogenne w krajach rozwijających się oraz przechodzących przeobrażenia ustrojowe. Wiąże się to głównie ze zbyt niskimi wynagrodzeniami, brakiem odpowiednich kwalifikacji osób zajmujących dane stanowiska, a także z niedopracowanymi strukturami niektórych instytucji, np. policji (przykł. 31), służby zdrowia (przykł. 32), szkolnictwa, itp. Korupcja w tych dziedzinach przejawia się, przede wszystkim w nieprawidłowym funkcjonowaniem struktur oraz wypaczeniu ich przeznaczenia.

Przykład 31: Kontrola NIK z 1998r. wykazała m.in., że policjanci wykonujący czynności porządkowe na drogach koncentrują się przede wszystkim na karaniu kierowców przekraczających dozwoloną prędkość, czyniąc to statycznie. W tym celu patrole często ustawiają się w stałych punktach dróg w tzw. "miejscach łownych", co przekonuje, ze głównym celem kontroli drogowych bywa zatrzymanie jak największej ilości kierowców do ukarania a nie poprawa bezpieczeństwa.27

_______________________27 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 60

Przykład 32: NIK w 1996r. ujawniła szczególnie niepokojące zjawiska korupcjogenne w służbie zdrowia, polegające na przyjmowaniu przez personel publicznej służby zdrowia pieniędzy od pacjentów. Zdarzały się nawet przypadki uzależniające realizację konkretnego świadczenia zdrowotnego od wcześniejszego wniesienia opłaty.28

4.8.2. Zapobieganie

Zapobieganie korupcji w omawianych tu obszarach działalności publicznej, jest zależne od wielu czynników.

Za najważniejsze można uznać: - odpowiednie kwalifikacje zawodowe i moralne, - dobrze zorganizowane struktury (np. służba zdrowia i szkolnictwo), - niezależność w działaniach i jej zabezpieczenie.

Brak odpowiednich regulacji prawnych i organizacyjnych połączony z nieodpowiednim doborem kadry, a także brakiem wzorców moralnych wśród urzędników zajmujących publiczne stanowiska, powoduje znaczne rozprzestrzenienie się zjawiska korupcji, dlatego czynniki te powinny zostać jak najszybciej wyeliminowane.

_______________________28 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 63-64

40

5. MECHANIZMY DZIAŁAŃ KORUPCYJNYCH

Rozdział niniejszy poświęcony jest mechanizmom działań korupcyjnych. Opisano tutaj sposoby wymuszania łapówek przez osoby publiczne, wymuszanie działań korupcyjnych na osobach publicznych, rodzaje korzyści świadczonych osobom publicznym, rodzaje świadczeń uzyskiwanych przez łapówkodawców dzięki łapówkom oraz formy świadczeń łapówkobiorcy na rzecz łapówkodawcy.

5.1. Sposoby wymuszania łapówek przez osoby publiczne

Sposoby działań korupcyjnych stosowanych przez osoby publiczne są różne dla różnych rodzajów działalności publicznej. Nie ma natomiast metod charakterystycznych dla danego państwa czy regionu świata, pokrywają się one, niezależnie w jakim kraju czy w jakim ustroju występują.

Jako najbardziej powszechne sposoby działań korupcyjnych stosowane przez osoby publiczne, wymienić można: - pobieranie przez urzędników procentów od kontraktów rządowych, które to procenty wpływają na zagraniczne, prywatne konta; - występowanie urzędników jako kontrahentów dla rządu w sposób potajemny, np. jako

41

„partnerzy” w spółce, albo otwarcie, jako „konsultanci”; - organizowanie sobie wyjazdów zagranicznych w celu pobierania diet, których wysokość ustalają sobie na niezwykle wysokim poziomie; - działania partii politycznych, które licząc na sukces wyborczy lub na kontynuację rządów, nakładają ogromne „kontrybucje” (w szczególności) na duże firmy zagraniczne w zamian za kontrakty rządowe; - wymuszanie przez urzędników skarbowych łapówek poprzez groźby nadmiernego opodatkowania podatnika i podobne działania służb celnych dotyczące importerów; - działania policji wymuszające pieniądze dla siebie groźbami mandatów; - pobieranie nienależnych opłat przez urzędników świadczących usługi dla ludności za przyśpieszenie załatwiania formalności lub uniknięcie opóźnień - nakładanie „haraczu” przez zwierzchników w służbach publicznych na swoich podwładnych, którzy muszą gromadzić go tygodniowo lub miesięcznie i przekazywać „wyżej”. 1

_________________________1 Pope J., Rzetelność życia publicznego, Wyd. Instytut Spraw Publicznych, W–wa 1999r., s. 47

Ponadto wymienić można jeszcze takie sposoby działań korupcyjnych, jak: - wymuszanie łapówek przez lekarzy w zamian za przyjęcie pacjenta do szpitala, przeprowadzenie operacji lub przyśpieszenie jej terminu (ominięcie kolejki); - przyjmowanie korzyści przez nauczycieli lub dyrektorów szkół za przyjęcie ucznia lub promocję do kolejnej klasy; - wymuszanie łapówek przez pracowników służb kontroli i nadzoru w zamian za zatajenie wykrytych w czasie kontroli nieprawidłowości lub ich umniejszenie.2

Powyższy katalog korupcyjnych działań osób publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. W praktyce wystąpić mogą także inne nieprawidłowe i sprzeczne z prawem działania osób publicznych, które w zajmowanym stanowisku widzą przede wszystkim drogę do szybkiego i łatwego wzbogacenia się kosztem społeczeństwa.

5.2. Wymuszenie poddania się korupcji

Niekiedy osoba pełniąca funkcję publiczną może zostać w różny sposób zmuszona do poddania się korupcji. Wiąże się to z dwoma problemami.

Po pierwsze, zorganizowane grupy przestępcze, które są pewne swojej władzy i wpływów posuwają się do zastraszania „nieposłusznego” urzędnika. Osobie takiej daje się do zrozumienia, że w razie współpracy może liczyć na pewne korzyści, lecz gdyby współpracy odmówiła, mogą ją, lub też jej najbliższych, czekać duże nieprzyjemności.

Po drugie, wymuszenie korupcji może też być związane z sytuacja, gdy skorumpowany jest cały system władzy (korupcja układowa), albo też gdy urzędnik wyższego stopnia (lub osoba zajmująca znaczące stanowisko) wywiera znaczący nacisk na podwładnych (osoby mu podlegające). Niższy rangą funkcjonariusz lub urzędnik znajduje się wtedy w trudnej sytuacji, gdyż musi wybrać między uczciwością a uzależnieniem od systemu lub zwierzchnika. Wybór jest tym trudniejszy im bardziej skorumpowana jest cała struktura władzy. W takim przypadku uczciwość traktowana może być jako „nielojalność”, działanie przeciwko współpracownikom, kolegom itd. Osoba taka zostanie napiętnowana w swoim środowisku.

42

Jeszcze bardziej deprawująco działać może świadomość, iż uczciwe zachowanie - w tym wypadku nieuleganie korupcji - nic nie zmieni, że skorumpowani są wszyscy a przeciwstawianie się temu stanowi rzeczy jest przysłowiową „walką z wiatrakami”.

5.3. Rodzaje (postaci) korzyści świadczonych osobom publicznym

Świadczeniem, które jest najbardziej charakterystyczną formą (postacią) łapówki, zwłaszcza na najniższym i średnim szczeblu, jest nadal świadczenie pieniężne, czyli pewna kwota wręczanej lub obiecywanej gotówki.

W ostatnich latach łapówki pieniężne są wypierane przez bardziej zakamuflowane i wyrafinowane rodzaje świadczeń. Coraz powszechniejsze stają się świadczenia rzeczowe oraz tzw. służbowe i „ukryte” łapówki.

_________________________2 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, W–wa, 24 marca 2000r. http://black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc, s. 58-67

Jako sposoby korumpowania osób publicznych i wiążące się z nimi rodzaje (postaci) łapówek można wymienić: - pieniądze, - sprzedaż osobie publicznej towarów ze znaczną zniżką; - podjęcie się, za pośrednictwem „zaprzyjaźnionego” przedsiębiorcy budowy domu czy mieszkania za wyjątkowo niską cenę; - umorzenie zaciągniętego kredytu; - udzielenie, pomimo niespełnienia wymaganych warunków, niskoprocentowego kredytu; - pozostawienie do dyspozycji, na pewien czas, samochodu wraz z kierowcą; - darmowe pośrednictwo lub doradztwo w interesach; - zlecenie wysoko opłacanych ekspertyz czy opinii.3

Formą łapówki może też być: - zorganizowanie atrakcyjnych wczasów, urlopu; - wręczenie w ramach „gościnności” drogiego prezentu, np. samochodu; - opłacenie pobytu w drogim, ekskluzywnym hotelu, często wraz z innymi „atrakcjami”.

Zakamuflowane formy łapówek często stosowane są w formie i drodze pośredniej do osoby publicznej, od której łapówkodawca chce uzyskać określone świadczenie wzajemne. Często w siatkę korupcji zostaje zaplątana cała rodzina danego urzędnika. Przykładowo: żonie osobistości publicznej można zaproponować spędzenie atrakcyjnych wczasów, kosztowną biżuterię, kosmetyki, odzież w formie „prezentu”, pewną ilość gotówki, itp. W odniesieniu do dzieci proponuje się przyjęcie do szkoły, lub na renomowaną uczelnię, gdzie dziecko nie dostałoby się dzięki własnym zdolnościom (przykł. 33), atrakcyjne wakacje, udziały w kursach językowych, komputerowych itp.

Przykład 33: Dziecko członka MKOl-u, B. M. Attarabulsiego z Libii otrzymało, w

43

zamian za poparcie, stypendium na amerykańskim uniwersytecie. Na uczelni w Stanach Zjednoczonych studiowała też (bezpłatnie) córka innego członka MKOL-u, R. Essomby z Kamerunu.4

Jak pokazano wyżej, katalog sposobów korumpowania osób publicznych jest bardzo szeroki. Trudne do wykrycia i udowodnienia są zwłaszcza zakamuflowane rodzaje łapówek oraz działania odnoszące się nie do samego urzędnika, ale do członków jego rodziny.

_________________________3 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 134 Surdel T., Złamane serca, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r., s. 31

5.4. Rodzaje świadczeń uzyskiwanych przez łapówkodawców dzięki łapówkom

Powody ulegania korupcji przez osoby publiczne omówiono wcześniej. Przedmiotem rozważań w tym podrozdziale są rodzaje świadczeń jakie można uzyskać dzięki łapówkom. Obejmują one wiele sfer życia publicznego.

Według J. Pope’a można wymienić cztery szerokie kategorie dóbr i świadczeń uzyskiwanych dzięki łapówkom.

Kategoria pierwsza obejmuje dobra deficytowe oraz uniknięcie (poniesienia) kosztów. Kategoria ta łączy się z tym, że korzyść łapówkodawcy przynosi komuś innemu stratę, powstaje też rodzaj konkurencji między osobami dającymi łapówkę względem skorumpowanych urzędników czy polityków. Do kategorii tej można zaliczyć dostęp do zezwoleń na eksport czy import, obrót gruntami publicznymi, licencje na prowadzenie działalnoœci gospodarczej, gdy licencje są limitowane, dostęp do dóbr publicznych, takich jak budownictwo komunalne, subsydia państwowe, zezwolenia na eksploatację ropy czy innych minerałów, itp.

Kategoria druga wiąże się z łapówkami płaconymi za dostęp do korzyści (uniknięcie poniesienia kosztów) nie będących deficytowymi, ale będących w gestii urzędnika państwowego. Może to być, np. zmniejszanie naliczonego podatku, wymuszanie zwiększonych opłat gdy nie istnieje ustalona stawka, zaniechanie poboru opłaty celnej czy respektowania przepisów celnych, unikanie kontroli cenowej, przyznawanie licencji lub zezwoleń tylko tym, którzy „mają je dostać”, dostęp do imiennych dotacji publicznych, przyjmowanie posady w służbie cywilnej, odstąpienie od podjęcia kroków prawnych, przyznanie zezwolenia na budowę, itp.

Kategoria trzecia dotyczy łapówek płaconych nie za konkretną korzyść (uniknięcie konkretnych kosztów), lecz za usługi związane z otrzymaniem korzyści (uniknięciem kosztów), takich jak przyśpieszenie usługi czy przekazanie poufnej informacji. Można do niej zaliczyć: przekazanie poufnych informacji na temat szczegółów kontraktu, przyśpieszenie załatwiania formalności, zredukowanie papierkowej roboty, uprzedzenie o przybyciu policji, itp.

Kategoria czwarta to łapówki płacone za pozbawienie kogoś innego udziału w korzyści i przerzucenie kosztów na kogoś innego. W tej kategorii korzyść dającego łapówkę wiąże się

44

ze stratą kogoś innego. Zalicza się tu sytuacje, gdy przykładowo jeden z nielegalnie działających przedsiębiorców nasyła siły porządkowe na swoich konkurentów.5

Powyższe kategorie dotyczyć mogą zarówno korupcji krajowej jak i - odpowiednio - korupcji międzynarodowej oraz korupcji w organizacjach międzynarodowych, takich jak Komisja Europejska czy Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Organizacje te wypełniając swoje zadania korzystają z prawa wyboru jakiemu państwu udzielić pomocy finansowej lub gdzie zorganizować igrzyska olimpijskie. Łapówki wręczane aby uzyskać fundusze (przykł. 34). lub prawo organizacji igrzysk (przykł. 35), zaliczyć można z pewnością do kategorii drugiej, czyli łapówek płaconych za dostęp do korzyści.

Przykład 34: M. Marin, komisarz Komisji Europejskiej odpowiadający za politykę socjalną, kontakty z krajami rozwijającymi się i państwami basenu Morza Śródziemnego został oskarżony o brak nadzoru nad swoimi łamiącymi prawo współpracownikami. U podstaw oskarżeń legły przede wszystkim niejasności związane z funduszem pomocy dla tych państw.6

________________________5 Pope J., Rzetelność życia publicznego, op. cit., s. 50-516 Pawlicki J., Santer Górą, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r., s. 87

Przykład 35: Jak podał holenderski dziennik Volkskrant, miasto Amsterdam w połowie lat 80. wręczało członkom Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego prezenty i oferowało im różnego rodzaju darmowe usługi, ubiegając się o organizację igrzysk olimpijskich w 1992r. W swych wysiłkach na rzecz zjednania Komitetu Amsterdam uzyskał poparcie kilku holenderskich ministerstw i ambasad oraz wielkich przedsiębiorstw.7

5.5. Formy świadczeń łapówkobiorcy - na rzecz łapówkodawcy

Korumpujący, korumpując daną osobę publiczną wymaga od niej pewnego działania lub zaniechania niezgodnego z prawidłowym funkcjonowaniem. Działanie takie (lub zaniechanie) może mieścić się w kompetencjach danej osoby ( w ramach przysługujących jej praw), albo wykraczać poza te kompetencje (poza ramy prawne).

Poniżej przedstawiono formy w jakich skorumpowana osoba publiczna udziela określonych dóbr i świadczeń korumpującemu.

Osoba taka może przede wszystkim: - „sprzedawać” swoje uprawnienia; - obsadzać stanowiska w podległej sobie administracji państwowej lub samorządowej;

- wydawać odpowiadające korumpującemu decyzje; - udzielać zamówień publicznych, koncesji, pozwoleń, funduszy, kontyngentów, przydzielać grunty publiczne;

- skutecznie „blokować” niewygodne dla korumpującego akty prawne; - „przepychać” akty prawne dla niego korzystne; - udzielać zastrzeżonych, tajnych informacji; - „tuszować” niewygodne dla korumpującego fakty; - ostrzegać przed zamierzonymi działaniami władzy, które mogłyby uderzyć

w korumpującego; - prowadzić politykę według zaleceń korumpującego, itp.

Świadczenia wzajemne ze strony osób publicznych są szczególnie niebezpieczne, gdy

45

stroną korumpującą jest zorganizowana grupa przestępcza. Powszechnie wiadomo, że współczesna zorganizowana przestępczość gospodarcza szuka jak najszerszych powiązań ze światem władzy i polityki, próbuje do niego przeniknąć, mieć wszędzie swoich ludzi.

Związek korupcji i zorganizowanej przestępczości jest bardzo niebezpieczny dla całej struktury państwa, dla prawidłowego funkcjonowania aparatu państwowego i instytucji demokratycznych. Powiązanie świata przestępczego z aparatem państwowym jest jedną z cech charakteryzujących mafię - najdoskonalszą i najgroźniejszą formę organizacji przestępczych.

________________________7 m.c. Srebrne wiatraki, Rzeczpospolita On Line, 8.03.1999r., s. 1

6. SPOSOBY I OKOLICZNOŚCI UJAWNIANIA AKTÓW KORUPCJI

W niniejszym rozdziale przedstawiono najczęstsze sposoby i okoliczności ujawniania aktów korupcji. Opisano tutaj działania powołanych do tego organów, działalność rzecznika praw obywatelskich, grup politycznych, a także działalność dziennikarską i działalność instytucji międzynarodowych. Pokazano też inne sposoby i okoliczności, dzięki którym akty korupcji wychodzą na światło dzienne.

6.1. Działania odpowiednich organów

6.1.1. Działalność organów ścigania

Afery korupcyjne, o których czytamy w prasie, zbyt rzadko zostają odkryte dzięki działaniom powołanych do ich zwalczania organów, np. policji. Korupcja, zarówno czynna jak i bierna jest przestępstwem, dlatego raczej nie zdarza się aby jedna ze stron, uczestników aktu korupcji, wnosiła doniesienie na drugą.

Zerwanie więzi między osobami uczestniczącymi w akcie korupcji byłoby bardzo ważne i pomogłoby organom ścigania w wykrywaniu tego przestępstwa, jednakże raczej nie jest

46

możliwa sytuacja, w której tylko jedna osoba uczestnicząca w tym przestępstwie ponosiłaby konsekwencje. Jest to problem bardzo złożony. Z jednej strony osoba, która przyznała by się do korupcji i wskazała innego uczestnika (uczestników) tego aktu ,pomogłaby organom ścigania i z tego powodu mogłaby liczyć na mniejszą karę lub jej uniknięcie, z drugiej jednak strony nie jest wykluczone, że doniesienie wynikałoby tylko i wyłącznie z niezadowolenia z dokonanej „transakcji”.

Pewnym rozwiązaniem mogła by być „korupcja kontrolowana”, czyli próba przekupstwa dokonywana przez podstawionego funkcjonariusza, podobnie jak przy kontrolowanym zakupie narkotyków. Jednakże takie poczynania organów ścigania chwilowo nie są jeszcze prawnie dozwolone. Ponadto prowadziłyby one do eliminowania tylko korupcji biernej.

Zdarza się, że organy ścigania odkrywają niekiedy afery korupcyjne prowadząc dochodzenie w zupełnie innym przedmiocie (przykł. 36 i 37 ).

Przykład 36: A. Van der Biest, były belgijski minister, któremu zarzuca się udział w aferze korupcyjnej dotyczącej składek ubezpieczeniowych wartości 17 mln dolarów, został oskarżony o korupcję w związku z prowadzonym śledztwem w sprawie śmierci w 1991r. wicepremiera Belgii Andreasa Coolsa1.

Przykład 37: R. Vera, były sekretarz stanu ds. bezpieczeństwa Hiszpanii został oskarżony o zdefraudowanie funduszy publicznych w związku z prowadzonym przez władze Hiszpanii śledztwem w sprawie wojny z ETA i „szwadronów śmierci” GAL2.

6.1.2. Działalność niezależnych agencji oraz komisji antykorupcyjnych

Dla ujawniania zjawiska korupcji duże znaczenie ma działalność specjalnie powoływanych niezależnych agencji antykorupcyjnych. Są to małe jednostki dochodzeniowo-monitorujące, posiadające odpowiednie uprawnienia.

Niekiedy agencje takie łączy się z urzędem rzecznika praw obywatelskich. Oprócz ujawniania zjawiska korupcji agencje zajmują się także prowadzeniem dochodzeń oraz oskarżaniem urzędników.

Agencja taka aby dobrze spełniała swoje funkcje, musi być przede wszystkim niezależna w swych działaniach oraz musi skupiać w swych szeregach odpowiednio wyszkolonych i posiadających najwyższe kwalifikacje etyczne i moralne członków. O roli agencji antykorupcyjnych w zapobieganiu i zwalczaniu korupcji będzie mowa w dalszej części pracy.

Zdarza się też, że powoływane są specjalne komisje do badania przypadków korupcji. Przykładowo, specjalną komisję do badania przypadków korupcji powołal parlament litewski, specjalną komisję powołano także do zbadania sprawy korupcji członków MKOl oraz Komisarzy Komisji Europejskiej. Komisje takie działają podobnie jak agencje, lecz powoływane są doraźnie, w razie potrzeby.

47

6.1.3. Działalność rzecznika praw obywatelskich

W ujawnianiu afer korupcyjnych swój udział ma także rzecznik praw obywatelskich jako organ powołany do dbania o przestrzeganie prawa, głównie w stosunku do zwykłych obywateli. Najczęściej sprawy trafiające do rzecznika dotyczą złego administrowania oraz nieprawidłowego traktowania petentów w urzędach. Rzecznik staje się wtedy jedynym organem, do którego mogą zwrócić się zwykli obywatele. Podejmując interwencję rzecznik może ujawnić zjawiska korupcji głównie w strukturach administracji. Aby dobrze spełniać swoją rolę, oprócz kwalifikacji zawodowych, moralnych i etycznych, rzecznik powinien posiadać niezależny, odrębny budżet a także - odpowiednią kadrę.__________________________1 Alterman M., Belgijska gangrena, Gazeta .Wyborcza, 10.09.1996r., s. 9 2 Wysocka E., Eksministrowie trafią do więzienia, Rzeczpospolita, 10.09.1999r., s. 15

6.2. Działalność grup politycznych

Czasami, głównie pod wpływem opinii publicznej lub jakiejś grupy politycznej organizowane są na szeroką skalę akcje przeciwko korupcji, tzw. akcje „czyste ręce”. Prowadzone są przez osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe i mają prowadzić głównie do wyeliminowania skorumpowanych osobistości zajmujących najważniejsze stanowiska w aparacie państwowym.

Nie da się jednak wyeliminować w tym wypadku elementów gry politycznej polegającej bądź na zdobywaniu w ten sposób poparcia społecznego albo też na oddaleniu od siebie (mającego często podstawy) podejrzenia o korupcję.

6.3. Działalność dziennikarska

W krajach demokratycznych, znaczącą rolę w ujawnianiu się afer korupcyjnych spełniają środki masowego przekazu, dokładniej rzecz biorąc - działalność dziennikarska. To właśnie dzięki działaniom dziennikarzy większość znanych nam afer korupcyjnych ujrzała światło dzienne.

Dziennikarze, w pogoni za sensacją, ułatwiają pracę organom ścigania oraz wymiarowi sprawiedliwości. Potrafią także utrudnić życie osobom o niezbyt „czystych rękach”, które z braku dowodów często bywają bezkarne. Dziennikarze zajęli się, między innymi, sprawą „nieczystego” finansowania ostatniej kampanii wyborczej demokratów w Stanach Zjednoczonych i związku z nią - sprawą B. Clintona oraz A. Gore’a. Dziennikarze ujawnili także nieuczciwe postępowanie N. Hamiltona, byłego wysokiego urzędnika w ministerstwie transportu Wielkiej Brytanii.

Dziennikarze chętnie zajmują się problematyką korupcji, gdyż jest to temat, który bardzo żywo interesuje opinię publiczną.

Warto zwrócić uwagę na istnienie specjalnego określenia dla dziennikarzy, którzy zajmują się problematyką łamania prawa, nielegalnych posunięć osobistości publicznych, korupcji itp. To tzw. dziennikarze śledczy (investigative reporters), którzy pracę swoją

48

wykonują na podobieństwo "śledczych" w organach ścigania. Z jednej strony dziennikarze mogą czasami dokonać i odkryć więcej, gdyż nie wiążą ich przepisy prawa, zwłaszcza procedura i dyscyplina policyjna, które często utrudniają pracę policji.

Z drugiej jednak strony bycie dziennikarzem śledczym lub wydawcą niezależnej prasy, to zajęcie bardzo niebezpieczne (przykł. 38).

Przykład 38: Trwający od kilku miesięcy spór między rządem a jednym z największych koreańskich dzienników zmienił się w skandal polityczny. Bohaterem afery jest mający prawie 2 mln nakładu dziennik "Joongang Ilbo". Na początku października 1999r. władze aresztowały jego wydawcę i udziałowca grupy Bokwang dr Soek Hyun Hoga. Dwa tygodnie później oskarżono go o niepłacenie podatków - ponad 2 mln dolarów i przyjęcie 516 tys. dolarów łapówki od firmy budowlanej. Według dziennika władze chcą uciszyć gazetę, która zasłynęła z ujawniania skandali, w które zamieszani byli członkowie gabinetu prezydenta De Dzunga3.

_____________________3 Pszczółkowska D., Przeciw wolności czy korupcji?, Gazeta Wyborcza, 3.11.1999r., s. 12

Najbardziej znanym obecnie dziennikarzem śledczym jest A. Jennings, który odkrył aferę korupcyjną w MKOl. Jennings wraz z innym dziennikarzem już w 1992r. podczas igrzysk w Barcelonie opublikował książkę pt. „Władcy olimpijskich kół”, która odsłaniała wiele manipulacji w kręgach MKOl oraz faszystowskiej przeszłości Samarancha. Cztery lata później, w 1996r. w „Nowych władcach olimpijskich kół” Jennings opisał wiele faktów dotyczących tuszowania dopingu oraz o przekupstwach członków MKOl i sędziów sportowych. Jennings także zapłacił swoją cenę za podawanie do publicznej wiadomości powyższych faktów. Oprócz mało przyjemnej nagonki na tego dziennikarza skazano go także na pięć dni więzienia w zawieszeniu za zniesławienie Samarancha.

Oczywiście zdarzają się też przypadki korupcji dotyczące samych dziennikarzy (przykł. 39).

Przykład 39: Dziennikarz jednego z programów informacyjnych telewizji publicznej został zatrudniony do szkolenia prezesów koncernu Nafta Polska. Nafta Polska to przedsiębiorstwo, które w imieniu ministra skarbu nadzoruje Rafinerię Gdańską i Polski Koncern Naftowy. Obie te firmy nieustannie podnoszą ceny paliw i mają kłopoty z Urzędem Antymonopolowym. Jednoczeœnie PKN wszedł niedawno na giełdę, a Rafineria ma być wkrótce prywatyzowana. Dobre stosunki z mediami to dla tych firm rzecz cenna. Dziennikarz, który szkoli prezesów, za godzinę pracy może dostać od 100 do 200 złotych. Czy widzowie programu informacyjnego, w którym pracuje ów dziennikarz mogą liczyć na obiektywną informację o Nafcie Polskiej?4

Korupcja w mediach jest zjawiskiem o tyle niebezpiecznym, że właśnie z prasy i

telewizji społeczeństwo dowiaduje się o większości niewłaściwych poczynań władz. Media bardzo często kształtują opinie publiczną, są nośnikiem informacji, ale to właśnie od nich zależy prawdziwość przekazywanych informacji.

6.4. Działalność instytucji międzynarodowych

49

Wkład w ujawnianie afer korupcyjnych mają także instytucje międzynarodowe powoływane wspólnie przez państwa zainteresowane w zwalczaniu korupcji nie tylko w kraju, ale także na arenie międzynarodowej. Istotny wkład w ujawnianie korupcji (a także w walkę z tym zjawiskiem) wnosi między innymi Interpol - Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnej, która jest przede wszystkim siecią umożliwiającą szybki przepływ informacji między policjami różnych krajów.

Nieoceniony wkład w walkę z korupcją a także w jej ujawnianie, wnosi Transparency International, organizacja zajmująca się właśnie tym zjawiskiem oraz Bank Światowy, od kilku lat bardzo zaangażowany w przeciwdziałanie i walkę ze zjawiskami korupcyjnymi. Obydwie te organizacje są autorami raportów i zestawień obrazujących problemy korupcji w poszczególnych krajach.

_______________________4 Wielowieyska D., Korupcja czwartej władzy, Gazeta Wyborcza, 31.03.2000r., s. 19

6.5. Inne sposoby i okoliczności ujawniania afer korupcyjnych

6.5.1. „Przypadkowe” odkrycia korupcji

Odkrycia afer korupcyjnych mają niekiedy charakter przypadkowy. Dzieje się tak często, o czym już wspominano powyżej, kiedy organy ścigania prowadzą dochodzenie w innej sprawie niż sprawa korupcji. Okazuje się wtedy, iż przestępstwa, których dopuszczają się osobistości publiczne powiązane są bardzo często z aktami korupcji.

6.5.2. „Rozgrywki” pomiędzy osobistościami publicznymi

Wiele afer korupcyjnych wychodzi na jaw z powodu konkurowania ze sobą osobistości publicznych, a także z uwagi na „rozgrywki” pomiędzy tymi osobami (przykł. 40).

Przykład 40: P. Gylys, minister spraw zagranicznych Litwy i R. Rajeckas, były ambasador Litwy w Wielkiej Brytanii oskarżyli się wzajemnie. Skarga Gylysa dotyczyła przeznaczania na cele prywatne państwowych funduszy, natomiast skarga Rajeckasa - tuszowania przez szefa litewskiej dyplomacji sprzeniewierzania państwowych pieniędzy.5

Po przeprowadzanych w różnych krajach akcjach przeciwko korupcji, bardzo wiele

„nieczystych spraw” wyszło na jaw tylko dlatego, że rywalizujący ze sobą i skłóceni politycy, prokuratorzy i policjanci donosili na siebie nawzajem (przykł. 41).

Przykład 41: Kłopoty B.A. Bieriezowskiego, jednego z najpotężniejszych rosyjskich oligarchów, zaczęły się od starcia z premierem J. Primakowem. Kiedy Primakow objął urząd, zależne od Bieriezowskiego media przypuściły atak na premiera i jego politykę, zwłaszcza gospodarczą. W odpowiedzi na to, w firmach należących do Bieriezowskiego pojawili się prokuratorzy6.

50

6.5.3. Ujawnianie korupcji po odejściu osób winnych od władzy

Jest wiele przykładów na to, iż afery korupcyjne bywają ujawniane dopiero po odejściu osób dopuszczających się korupcji od władzy. Dzieje się tak wtedy, gdy dana osobistość ma tak potężne wpływy, że nikt nie odważa się jej przeciwstawić czy zarzucić cokolwiek (przykł. 42 i 43).

Przykład 42: Prezydent Argentyny C. Menem wielokrotnie był oskarżany przez różnych polityków o korupcję, powiązania ze światem przestępczym i mafią i nie przyniosło to żadnego rezultatu. Do 1995r. siedemdziesięciu jeden urzędników z administracji Menema stanęło przed sądem pod zarzutem korupcji jednak ani jeden nie został skazany. Nie było oczywiście sprawy sądowej dotyczącej samego prezydenta.7

_______________________5 Narbutt M., Szef resortu kontra ambasador, Rzeczpospolita, 2.07.1996r., s. 116 Laskowski W., Magnat, Wprost, 21.03.1999r., s. 92-937 at., Argentyński oddział IBM podejrzany o udział w aferze korupcyjnej, Gazeta Wyborcza, 18.12.1995r., s. 5

Przyklad 43: Po odejściu od władzy oskarżono o korupcję prezydenta Indonezji generała Suharto, który rządził krajem przez ponad trzy dziesięciolecia. Oskarżony został także syn generała „Tommy”. O przypadkach korupcji, których dopuszczał się prezydent i jego rodzina wiedzieli właściwie wszyscy, jednak z oskarżeniem wystąpiono dopiero po jego odejściu od władzy. Rodzina Suharto należy jednak do najbogatszych i najbardziej wpływowych rodzin w Indonezji, trudno więc przypuszczać czy oskarżenie przyniesie jakiekolwiek rezultaty. Ponadto część obecnego aparatu władzy powołał generał tuż przed swoim odejściem, trudno więc uwierzyć w bezstronność i uczciwość prowadzących śledztwo.8

Zdarzają się też przypadki, kiedy odejście polityka od władzy nie powoduje żadnych wobec niego konsekwencji. Dzieje się tak w wyniku układów i porozumień jakie zawierają między sobą przedstawiciele starej i nowej elity (przykł. 44).

Przykład 44: B. Jelcyn był wybierany na przywódcę Rosji aż trzykrotnie. W okresie tych trzech kadencji określany był przez ekspertów "człowiekiem destrukcji". Jelcyn potrafił wplątać Rosję w dwie wojny w Czeczenii, tolerować prywatę, marnotrawstwo, korupcję elit, dochodowy styk jego otoczenia z mafią. Przez dwa ostatnie lata swego "królowania" żył w atmosferze nieustających skandali finansowych. Jednakże dymisja Jelcyna to majstersztyk politycznego manewru - były prezydent nie został o nic oskarżony, ustąpił po prostu miejsca swemu następcy.9

Wydaje się, że osobistości publiczne po odejściu od władzy, albo po opuszczeniu zajmowanego stanowiska, zawsze powinny podlegać pewnej ocenie dotyczącej sposobu sprawowania przez nie określonej funkcji. Wiąże się to z kwestią odpowiedzialności tych osób za własne poczynania.

Zbyt często jednak przypadki korupcji i sprzeniewierzenia się urzędowi pozostają bezkarne. Osobistości publiczne nie szanują ani powierzonego urzędu, ani też społeczeństw, które przecież wyniosły je na szczyty władzy.

51

_____________________ 8 S.G., Majątkowe rozliczenia króla Jawy, Rzeczpospolita, 24-27.12.1998r., s. 69 Unger L., Raz - Putin, dwa - Putin, Gazeta Wyborcza, 4.01.2000r., s. 8

7. PROBLEM KORUPCJI NA ŚWIECIE

Niniejszy rozdział poświęcony jest problemowi korupcji na świecie. Przedstawiono w nim obraz korupcji w krajach rozwijających się, krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe, a także w krajach wysoko rozwiniętych i w organizacjach międzynarodowych. Rozdział ten zawiera również opis wskaźników korupcji sporządzanych przez Transparency International - wskaźnik łapówkarstwa oraz wskaźnik postrzeganej korupcji.

7.1. Korupcja w krajach rozwijających się

Korupcja występująca w krajach rozwijających się jest jednym z głównych problemów z jakimi muszą uporać się te kraje w drodze do rozwoju. Korupcja ta przybiera najczęściej formę korupcji układowej (systemowej). Różnica pomiędzy występowaniem opisywanego zjawiska w krajach rozwijających się a krajach rozwiniętych polega na tym, że w krajach rozwiniętych korupcja występuje w pewnej dziedzinie działalności publicznej, lub jej części, nie obejmuje natomiast całości systemu państwowego.

Korupcja układowa (systemowa) przejawia się, przede wszystkim, użytkowaniem publicznego biura dla prywatnych korzyści, które jest tak dalece zakorzenione, że bez tego organizacja czy instytucja nie jest w stanie funkcjonować jako dostawca dóbr lub usług. Prawdopodobieństwo wykrycia korupcji zmniejsza się w miarę jak staje się ona coraz bardziej

52

systemowa.1

Kraje rozwijające się nie dysponują ponadto odpowiednimi instrumentami do walki z korupcją, nie mają też w tej dziedzinie tylu specjalistów i takiego doświadczenia jak kraje rozwinięte. Dodatkowym problemem przy korupcji układowej jest to, iż nie można właściwie wyodrębnić obszarów działalności publicznej najbardziej na nią narażonych, gdyż zjawisko to występuje w całym systemie państwowym.

Korupcja wyrządza niewymierne szkody w działaniu wszystkich organów i instytucji państwowych, w których występuje. Poniżej zwrócono szczególną uwagę na to, jak wpływa ona na działanie administracji państwowej i sądownictwa w krajach rozwijających się.

______________________1 Buscaglia E., Korupcja sądowa w krajach rozwijających się: jej przyczyny i konsekwencje ekonomiczne, Posłaniec – magazyn spraw zagranicznych, http://www.poslaniec.pl/2000/index.htm//01buscag.htm, s. 3

7.1.1. Administracja

Korupcja w administracji publicznej krajów rozwijających się ma wiele przyczyn. Przede wszystkim wymienić należy nieodpowiednie kwalifikacje zawodowe i etyczne urzędników, sytuacje rodzinne (np. gdy urzędnik odwdzięcza się swojej rodzinie za to, iż umożliwiła mu objęcie stanowiska poprzez wsparcie finansowe), ogólnie przyjętą praktykę.

Korupcja ta przejawia się uzależnianiem załatwiania czy przyśpieszania załatwiania spraw od zapłacenia łapówki. Niektórzy autorzy, w odniesieniu do korupcji administracyjnej, twierdzą, iż oficjalna korupcja generuje natychmiastowe, pozytywne rezultaty dla indywidualnego obywatela czy organizacji chcącej i zdolnej zapłacić łapówkę2, ponadto uważają, że przekupywanie osób zarządzających kolejką może być skuteczne, skoro daje urzędnikom bodziec do szybkiej pracy i faworyzuje wysoko ceniących sobie swój czas.3

Pogląd mówiący o tym, że w niektórych, określonych przypadkach, szeroko akceptowane łapownictwo powinno być zalegalizowane4 zdaje się być już bardzo przesadzony. Należy sobie bowiem uświadomić, że łapownictwo jest szeroko akceptowane nie dlatego, iż jest w przekonaniu społeczeństwa zjawiskiem pozytywnym, ale akceptacja korupcji wiąże się z przekonaniem o jej powszechnym występowaniu i niemożności jej zwalczenia. Taka „akceptacja” to raczej poczucie bezsilności. Przeciwko legalizacji korupcji przemawia także fakt, iż administracja publiczna ma służyć całemu społeczeństwu, a nie wszystkich obywateli (zwłaszcza w krajach rozwijających się) stać na zapłacenie łapówki. Ponadto legalizowanie nielegalnych opłat może nie mieć żadnych skutków w społeczeństwie, gdzie większość relacji społecznych nie rządzi się przez nowoczesne prawo, lecz przez wielowarstwowe, obyczajowe i religijne kody zachowania.5

7.1.2. Sądownictwo

Występowanie korupcji jest zawsze objawem złego funkcjonowania państwa. Szczególnie niekorzystne jest występowanie korupcji w strukturach „trzeciej władzy”, czyli w sądownictwie. W krajach rozwijających się sądownictwo, podobnie jak administracja publiczna, jest jeszcze w fazie kształtowania.

Niebezpieczeństwo ze strony zjawisk korupcyjnych dotyczy więc nie tylko samego funkcjonowania sądów, ale także złego wpływu na ostateczny kształt jaki przybierze wymiar

53

sprawiedliwości w danym kraju.

Według Buscaglita i Dakolisa praktyki korupcyjne w sądownictwie krajów rozwijających się wzmacniają się przez: - wewnątrzorganizacyjne role, skoncentrowane w rękach nielicznych decydentów w sądzie (np. sędziowie koncentrują ogromną ilość administracyjnych i sędziowskich kompetencji w swojej dziedzinie), - ilość i kompleksowość kroków proceduralnych, stowarzyszonych z brakiem proceduralnej przejrzystości wewnątrz sądu, - wielką niepewność co do obowiązujących doktryn, praw i regulacji (np. narastająca niekonsekwencja w aplikowaniu prawoznawstwa przez sądy, związana min z brakiem prawnej bazy danych i ułomnymi systemami informacyjnymi wewnątrz sądów), - kilka alternatywnych źródeł podejmowania decyzji procesowych, - obecność zorganizowanych grup kryminalnych (np. karteli narkotykowych), które wymuszają praktyki korupcyjne na przedstawicielach rządu.6

__________________________2,3,4,5,6 Buscaglia E., Korupcja s¹dowa w krajach rozwijaj¹cych siê: jej przyczyny i konsekwencje ekonomiczne, op.cit., s. 6-7

Biorąc powyższe pod uwagę można by stworzyć system działania sądownictwa, który zapobiegałby praktykom korupcyjnym poprzez eliminację niewłaściwych rozwiązań. Należałoby, np. podzielić kompetencje przypadające jednej osobie, uprościć procedury, zapewnić bezpieczeństwo sędziom i funkcjonariuszom publicznym oraz doprowadzić do jednolitej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa i praktyki prawnej.

Ponadto, aby zwalczyć zjawisko korupcji w sądach należałoby też przekonać do współpracy samych urzędników sądowych. Wszystkie kraje rozwijające się, które podjęły się reform sądownictwa, najpierw doświadczyły głębokiego kryzysu w systemie sądowym, np. Kostaryka, Chile, Ekwador, Singapur. W każdym z tych krajów dodatkowe, krótkoterminowe zyski gwarantowały polityczne poparcie kluczowych urzędników sądowych dopiero gdy głęboki kryzys zagroził ich miejscom pracy. Proponowane zyski zawierały szczodre pakiety związane z wcześniejszymi emeryturami, awansami dla sędziów i zespołów pomocniczych, zwiększone budżety.7

7.2. Korupcja w krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe

Ostatnie lata, zwłaszcza w Europie Środkowej i Wschodniej, obfitowały w wydarzenia polityczne, które przyniosły ze sobą zmiany systemów rządzenia w wielu krajach. Kraje takie, np. Polska, Rosja, Czechy, Słowacja, Estonia, Łotwa, itd., przechodzą obecnie bardzo trudne stadium przeobrażeń ustrojowych, przejścia od systemów socjalistycznych do systemów demokratycznych; od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej.

Przeobrażenia ustrojowe, a przede wszystkim prywatyzacja gospodarki, są szczególnie narażone na zjawiska korupcyjne, gdyż wiążą się z możliwością zrobienia wielkiej fortuny w bardzo krótkim czasie.

Systemowa korupcja wypacza od środka postkomunistyczną transformację oraz podkopuje jej zewnętrzną wiarygodność8, twierdzą zarówno przeciwnicy jak i zwolennicy reform.

Ponadto same, nawet bezpodstawne, oskarżenia o korupcję są doskonałą bronią polityczną wykorzystywaną w walce o władzę

.

54

W państwach przechodzących transformacje ustrojowe, szczególnie ważne stają się odpowiedzi na pewne pytania związane ze zjawiskiem korupcji, a mianowicie; Czy korupcja jest tylko odpadem liberalizacji gospodarki, przejściowym fenomenem, który będzie ustępować w miarę jak transformacja będzie zbliżać się do końca, czy też jest czymś bardziej złowróżbnym, zagrożeniem paraliżującym ekonomiczny wzrost i postęp społeczny? Czy korupcja jest zwyczajnie szybkim sposobem na wzbogacenie się, czy też środkiem eksploatowanym przez stare elity dążące do przechwycenia państwa i utrzymania kontroli politycznej (jak i specjalnych przywilejów materialnych, jakie idą z tym w parze) przy pomocy innych już metod?9

______________________7 Buscaglia E., Korupcja sądowa w krajach rozwijających się: jej przyczyny i konsekwencje ekonomiczne, op.cit., s. 98,9 Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, Posłaniec – magazyn spraw zagranicznych, http://www.poslaniec.pl/2000/index.htm/01stealing.htm, s. 1

Korupcja w krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe kwitnie szczególnie w dziedzinie przekształceń własnościowych (przykł. 45 i 46 ), choć oczywiście inne obszary działalności publicznej też nie są od niej wolne.

Przykład 45 : W trakcie przeprowadzonej w 1992r. prywatyzacji Fabryki Samochodów Małolitrażowych w Bielsku Białej rażąco zaniżono wartość prywatyzowanego majątku, na skutek ewidentnych błędów w sposobie jego wyceny. Kontrola NIK-u wykazała także, że warunki kontraktu prywatyzacyjnego były określone ze szkodą dla interesów Skarbu Państwa i z naruszeniem prawa polskiego. Kolegialna decyzja Rady Ministrów utrudniła jednakże egzekwowanie odpowiedzialności karnej za ten kontrakt.10

Przykład 46: Poważne nieprawidłowości zaistniały również przy prywatyzacji w 1998r. Domów Towarowych Centrum. W tej prywatyzacji na szczególną uwagę zasługuje rażąco zaniżona wycena wartości prywatyzowanego majątku, narażająca Skarb Państwa na straty - według bardzo ostrożnych rachunków - w kwocie co najmniej 85 milionów złotych.11

W afery korupcyjne zamieszani są nie tylko zwykli politycy (przykł. 47), ale także głowy państw (przykł. 48), którzy także chcą jak najwięcej skorzystać na procesach prywatyzacyjnych.

Przykład 47: Za prywatyzację czeskiego Telecomu, Obywatelska Partia Demokratyczna V. Klausa, dostała 300 milionów koron od holendersko - szwajcarskiego konsorcjum TelSource. Nie wszystkie pieniądze trafiły do kasy partyjnej, mniejsze sumy zasiliły konta koalicyjnego partnera - Obywatelskiego Sojuszu Demokratycznego i prywatne kieszenie.12

Przykład 48: Białoruski prezydent A. Łukaszenka, wbrew częstym potępieniom samej idei prywatyzacji, przeprowadza obecnie wszystkie sprzedaże aktywów państwowych przez własne Biuro Administracji Prezydenckiej, a nie poprzez wyznaczony do tych celów agencję prywatyzacyjną. Biuro prezydenckie przyjęło zarówno prywatny jak i państwowy sektor handlu zagranicznego w zakresie wielu dochodowych produktów (wliczając w to dostawy energii), tworząc specjalnie do tego celu spółkę Belvneshtorginvest. Pieniądze, które napełniają prezydenckie sejfy, nigdy nie są zgłaszane do narodowych zestawień księgowych.13

Z transformacją gospodarczą związane są także procesy pobierania podatków od

55

nowopowstałych lub przekształconych przedsiębiorstw. Tutaj także częste są zjawiska korupcyjne, dotyczące zarówno urzędników administracji skarbowej jak i ważniejszych osobistości publicznych w państwie (przykł. 49)._____________________10 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, W–wa, 24 marca 2000r. http://black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc, s. 3511 Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych NIK, op. cit., s. 3612 Sierzchuła B., Afery ciąg dalszy, Rzeczpospolita, 12-13.09.1998r., s. 513 Hessel M., Murphy K.., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, op. cit., s. 3

Przykład 49: Latem 1999r. zaaresztowano Y. Yukova, głowę rosyjskiej, rządowej służby statystycznej, jego zastępcę oraz szefa ośrodka przetwarzania danych. W jego mieszkaniu znaleziono ponad 1 milion dolarów w gotówce. Sceny z ciężko uzbrojonymi i zakapturzonymi poborcami podatków, którzy siłą przepychają się przez drzwi, nie są niczym niezwykłym w dzisiejszej Rosji. Jeżeli coś było tu niezwykłe, to przestępstwo samo w sobie: „systematyczne zniekształcanie danych statystycznych o wielkich przedsiębiorstwach, które im pozwalało unikać płacenia podatków”. Dane gospodarcze fabrykowano tak, że firmy mogły zamaskować rzeczywiste zyski a przez to zmniejszyć obciążenia podatkowe.14

Jednakże nie we wszystkich krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe i gospodarcze korupcja występuje równie często. Według Hessela i Murphy’ego kraje takie jak Rosja, Białoruś czy Ukraina stanowią skrajne przykłady wykorzystywania politycznej władzy dla prywatnych celów, natomiast Estonia, Węgry, Czechy czy Polska znajdują się na równi z niektórymi członkami Unii Europejskiej, np. z Grecją, Hiszpanią czy Portugalią (por. tab. 7.2).

Podstawowym pytaniem, jakie się tutaj nasuwa, jest pytanie o przyczyny takiego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi krajami. Przede wszystkim chodzi tutaj o fakt, iż w krajach, w których prywatyzacja była wysoko upolityczniona, korupcja pleni się bez ograniczeń, służąc jako kluczowy mechanizm państwa i polityków do utrwalania ich wpływu na gospodarkę oraz zdolności do modelowania jej według ich woli.15

Niekiedy, właśnie w krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe, korupcja uważana jest za zjawisko potrzebne, przyśpieszające procedury administracyjne, ułatwiające działalność gospodarczą.

Oczywiście jest to pogląd bardzo jednostronny i nie poparty przekonującymi argumentami. Łapówka wręczona odpowiedniemu urzędnikowi może oczywiście przyśpieszyć załatwienie sprawy, ale po pierwsze, wcale tak być nie musi, a po drugie urzędnicy przyzwyczajeni do „smarowania” specjalnie mnożyć będą formalności, aby uzyskać łapówki. Ponadto ten sam urzędnik, który wziął łapówkę za załatwienie sprawy może później cofnąć swoją decyzję licząc, np. na większą sumę pieniędzy.

Korupcja wpływa ujemnie także na procesy gospodarcze i działalność gospodarczą. Przede wszystkim, ogranicza lub wyłącza wolną konkurencję na rynku, co przynosi straty zarówno państwu jak i poszczególnym podmiotom gospodarczym, które bądź nie zapłaciły łapówki, bądź też zapłaciły za mało (przykł. 50).

W przeżartych przez korupcję mechanizmach rynkowych najlepiej sprzedawanym towarem są kajdany nakładane na konkurencję: najlepszym sposobem zabezpieczenia najwyższych cen jest sprzedawanie monopoli, a nie udzielanie pozwolenia na konkurencję.16

Prykład 50: Na Ukrainie pewna firma budowlana przedłożyła ofertę na prace dekarskie za 10 milionów dolarów i została bezzwłocznie zdyskwalifikowana, gdyż,

56

jak się okazało, ich propozycja znalazła się poniżej „minimalnego” poziomu ofert, ustalonego wcześniej w kręgu osób „wtajemniczonych”, na 30 milionów dolarów.17

_____________________14 Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, op. cit., s. 315 Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, op. cit., s. 516,17 Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, op. cit., s. 7

Oczywiście nie bez znaczenia jest związek, jaki dzięki praktykom korupcyjnym zawiązuje się pomiędzy zorganizowanymi grupami przestępczymi a elitą polityczną państwa.

W krajach przechodzących przeobrażenia ustrojowe istnieje szczególne niebezpieczeństwo pojawienia się takich związków, gdyż struktury państwowe znajdują się dopiero w stadium kształtowania i łatwo w nie wniknąć różnym podejrzanym „elementom”, zwłaszcza mającym znaczące poparcie finansowe.

7. 3. Korupcja w krajach wysoko rozwiniętych

Także kraje które osiągnęły najwyższy szczebel rozwoju nie są wolne od zjawisk korupcyjnych. Od korupcji nie chroni ani demokracja, ani też wolny rynek. Jednakże w krajach o ustabilizowanych ustrojach politycznych i gospodarczych, korupcja przybiera mniej rozległy zakres.

Korupcja występuje tutaj w pewnych dziedzinach działalności państwowej, nie obejmuje natomiast całego systemu. Powszechnie uważa się, że korupcja występuje częściej w krajach biednych i zacofanych, ale nie stanowi to reguły. Bogactwo i wysoki poziom rozwoju nie są wystarczającym lekarstwem na korupcję. Niemcy i Stany Zjednoczone nie są czystsze niż dużo uboższa Irlandia, dawniej sowiecka Estonia praktycznie wyrównuje z Japonią, Francja i Hiszpania wloką się za Chile, Włochy i Grecja zostają za Malezją.18

Naukowcy szukają „korzeni” korupcji w zjawisku nazywanym oddzieleniem prawa do kontroli nad biznesem od praw do gotówki przez ten biznes generowanej.

Datki ofiarowywane politykom i ich faworytom w państwowej biurokracji tworzy w efekcie przemożną chęć by zabezpieczyć źródło na przyszłość, a więc zachęcają do sprawowania jak największej kontroli nad biznesem.19

Jak już wspomniano, korupcja w krajach wysoko rozwiniętych nie obejmuje całości systemu, występuje natomiast w różnych dziedzinach działalności publicznej państwa.

Za najbardziej korupcjogenne dziedziny (które zresztą omawiano wcześniej) uważa się: - zamówienia publiczne, - koncesje, dotacje, pozwolenia, - przydział gruntów, - służbę celną i skarbową, - obsadzanie stanowisk, - kontrolę i nadzór.

Także w krajach stojących na wysokim stopniu rozwoju, korupcja, a raczej oskarżenia o korupcję używane są często jako narzędzie walki politycznej. Czasami samo podejrzenie o nieuczciwe postępowanie wystarczy, aby pozbawić polityka poparcia lub zmusić go do ustąpienia.

57

________________________18,19 Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, op. cit., s. 2

Zdarza się też, że politycy uważani za uczciwych i cieszący się dużym autorytetem w społeczeństwie okazują się w rzeczywistości skorumpowani (przykł. 51 ).

Przykład 51: Sprawa, która zburzyła karierę H. Kohla, wieloletniego kanclerza Niemiec i przywódcy partii CDU sięga lat 90., ale on tkwił w tym już wcześniej. W roku 1984 jego autorytet zachwiała tzw. afera. Flicka. Wyszło na jaw, że szef spółki Flick, arystokrata E. von Brauchitsch wręczał politykom ogromne łapówki. Określał to jako „uposażenie panów z Bonn”. Jednym z odbiorców kopertówek był H. Kohl. Obecnie, powołując się na to, do czego dotychczas Kohl się przyznał, można powiedzieć, że naruszył nie tylko prawo dotyczące finansowania partii politycznych, ale również konstytucję, która wyraźnie stwierdza, że partie polityczne muszą publicznie wykazać, skąd czerpią pieniądze.20

Krajom wysoko rozwiniętym zdecydowanie łatwiej jest walczyć z korupcją. Dysponują one zapleczem naukowym oraz finansowym, mają też odpowiednie doświadczenie w rozwiązywaniu takich problemów. Nie znaczy to oczywiście, że korupcja nie stanowi tam poważnego problemu.

Coraz częściej różne państwa jednoczą swoje siły w walce z korupcją i tworzą międzynarodowe organizacje zajmujące się tym problemem, np. Transparency International.

W walkę z tym przestępstwem zaangażowane są też inne organizacje i instytucje międzynarodowe, np. Rada Europy, Interpol, Europol.

7.4. Korupcja w organizacjach międzynarodowych

Wraz z globalizacją gospodarki i coraz ściślejszą współpracą różnych państw, wzrasta znaczenie organizacji międzynarodowych skupiających wiele krajów świata.

Organizacje te dysponują uprawnieniami nadanymi im przez państwa członkowskie, oraz znaczącymi funduszami. Członkami ciał przewodzących tym organizacjom są ludzie cieszący się dużym autorytetem zarówno w swoich krajach jak i na arenie międzynarodowej. Ludzie ci, powinni być też wolni od wszelkich podejrzeń o nieuczciwe postępowanie.

Niestety, w ostatnim czasie światem wstrząsnęły aż dwie wielkie afery korupcyjne dotyczące członków bardzo szacownych gron, a mianowicie Komisarzy Komisji Europejskiej oraz członków MKOl-u. Okazało się, że osoby uchodzące za ścisłą elitę światową zamieszane są w różne, mniej lub bardziej podejrzane przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia te dotyczyły przepływu funduszy (przykł. 52), organizacji igrzysk olimpijskich (przykł. 53), popierania swoich protegowanych, itp.

Przykład 52: Współpracownicy oskarżonej o korupcję Komisarz E. Cresson

58

nieuczciwie faworyzowali firmy francuskie przy przydzielaniu intratnych kontraktów na wakacyjne szkolenia młodzieży. Sprawa związana była z programem szkoleń zawodowych „Leonardo”.21

_________________________20 Ash T. D., Tragedia „króla” Kohla, Gazeta Wyborcza, 21.01.2000r., s. 1021 Pawlicki J., Sądny dzień komisarzy, Gazeta Wyborcza, 16.03.1999r., s. 8

Przykład 53: Członek MKOl-u, A.C. Arroyo z Ekwadoru, w zamian za poparcie organizacji igrzysk olimpijskich w Salt Lake City otrzymał w gotówce zwrot kosztów podróży do tego miasta, natomiast jego córka została w Salt Lake City zatrudniona.22

Interesujące w tej sprawie jest szczególnie to, iż osoby ulegające korupcji, nie miały właściwie powodu aby jej ulegać. Wśród ludzi tak znanych, szanowanych i zamożnych, chęć zwiększenia swego majątku i narażenie się na przewidywalne przecież konsekwencje, jest prawie niezrozumiała. Wytłumaczeniem tego faktu może być jedynie przekonanie wymienionych osobistości, że opinia publiczna nigdy nie dowie się o ich nieuczciwym postępowaniu.

7.5. Wskaźniki korupcji

Opracowywaniem wskaźników korupcji w poszczególnych krajach zajmuje się pozarządowa organizacja Transparency International, której międzynarodowy sekretariat mieści się w Berlinie.

Transparency International sporządza dwa wskaźniki - wskaźnik łapówkarstwa - Bribe Payers Index (BPI) oraz wskaźnik postrzeganej korupcji - Corruption Perceptions Index (CPI).

7.5.1. Wskaźnik łapówkarstwa

Wskaźnik łapówkarstwa (tab. 7.1) stanowi odzwierciedlenie odpowiedzi respondentów na pytanie, czy, i które z wymienionych krajów płacą lub gotowe są płacić łapówki aby zrobić lub założyć interes w danym kraju. Badaniami objęto 19 wiodących eksporterów świata, a powyższe pytanie zadano 770 respondentom. Przeprowadzono je w 14 krajach, które stanowią przekrój wiodących rozwijających się rynków państw importujących. Te kraje to: Indie, Indonezja, Filipiny, Korea Południowa, Tajlandia, Argentyna, Brazylia, Kolumbia, Węgry, Polska, Rosja, Maroko, Nigeria, Afryka Południowa.

Punktacja przyznawana jest następująco: 10 punktów oznacza nieistotny poziom łapówkarstwa, 0 wskazuje poziom wysoki. Standartowy błąd wynosi 0,2 lub mniej.

_________________________22 TS, Złamane serca, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r., s. 31

59

Tab. 7.1. Wskaźnik krajów płacących łapówki za rok 1999, sporządzony przez Transparency International.23

Pozycja Państwo Punktacja

1 Szwecja 8,3

2, 3 Australia i Kanada 8,1

4 Austria 7,8

5 Szwajcaria 7,7

6 Holandia 7,4

7 Wielka Brytania 7,2

8 Belgia 6,8

8, 9 Niemcy i USA 6,2

10 Singapur 5,7

11 Hiszpania 5,3

12 Francja 5,2

13 Japonia 5,1

14 Malezja 3,9

15 Włochy 3,7

16 Tajwan 3,5

17 Korea Południowa 3,4

18, 19 Chiny

wraz z Hongkongiem

3,1

Z danych zawartych w tab. 7.1 wynika, iż wskaźnik krajów płacących łapówki jest dość zróżnicowany, ale przynajmniej połowa krajów eksportujących postrzegana jest jako płacące łapówki.

Fakt ten, uwarunkowany może być dużą konkurencją pomiędzy eksporterami oraz tym, że zajęcie nowego rynku będzie teraz i w przyszłości bardzo opłacalne.

_______________________23 http://www.poslaniec.pl.2000/01/01/lapowki.htm

60

7.5.2. Wskaźnik postrzeganej korupcji

Transparency International opracowuje także wskaźnik postrzeganej korupcji (tab.7.2), który wykazuje jaka jest społeczna ocena poziomu korupcji w danym kraju. Respondentami byli tu zarówno ludzie biznesu, analitycy, jak i zwykli obywatele.

Punktacja przedstawia się następująco : 10 punktów oznacza kraj bardzo czysty, 0 punktów - kraj bardzo skorumpowany.

Tabela zawiera również ilość przeprowadzonych badań (co najmniej 3 ) oraz standartowe odchylenie (im większe różnice w postrzeganiu korupcji, tym większe jest standartowe odchylenie). Tabela w oryginale obejmuje 99 państw, dla potrzeb niniejszej pracy wybrano 20 państw uwzględniając różne rejony świata.

Tab. 7.2. Społeczna ocena poziomu korupcji w danym kraju za rok 1999 opracowana przez Transparency International.24

Pozycja

państwa

Państwo Punktacja Standartowe

odchylenie

Ilość

przeprowadzonych

badań

1 Dania 10 0,8 9

3 Szwecja 9,4 0,6 10

5 Kanada 9,2 0,5 10

7 Singapur 9,1 0,9 12

15 Hong Kong 7,7 1,6 13

18 USA 7,5 0,8 10

19 Chile 6,9 1,0 9

25 Japonia 6,0 1,6 12

27 Estonia 5,7 1,2 7

29 Belgia 5,3 1,3 9

31 Węgry 5,2 1,1 13

32 Malezja 5,1 0,5 12

36 Grecja 4,9 1,7 9

44 Polska 4,2 0,8 12

50 Korea Poł. 3,8 0,9 13

56 Mozambik 3,5 2,2 3

63 Rumunia 3,3 1,0 6

61

75 Ukraina 2,6 1,4 10

93 Tanzania 1,9 1,1 4

98 Nigeria 1,6 0,8 5

Autor wskaźnika, dr J.G. Lambsdorff z Gottingen University uważa, że metody użyte do zebrania danych dają gwarancję rzetelności uzyskanych wyników.

Tabela ponadto wskazuje, iż społeczna ocena korupcji w danych krajach jest bardzo zróżnicowana i nie jest uwarunkowana położeniem geograficznym, ani też nie zależy od stadium rozwoju i zamożności danego państwa ( np. porównywalny wskażnik Belgii i Estonii).

________________________24 http://www.poslaniec.pl.2000/01/01/korup.htm

62

8. GENERALNE ZASADY PRZECIWDZIAŁANIA KORUPCJI

W rozdziale niniejszym przedstawiono przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy generalne zasady przeciwdziałania korupcji, zawarte w Rezolucji w sprawie Dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją.

Z uwagi na fakt, iż korupcja jest problemem międzynarodowym w zapobieganie oraz w walkę z nią angażują się wszystkie państwa świata. Dlatego też Komitet Ministrów Rady Europy przyjął w 1997r. w Strasburgu Rezolucję w sprawie Dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją.

Państwa przyjmujące ustalone zasady zobowiązują się:1. Podejmować skuteczne działania zapobiegające korupcji i w tym celu zwiększać świadomość

publiczną i promować etyczne wzorce postępowania.2. Zapewniać skoordynowaną kryminalizację korupcji na poziomie krajowym i

międzynarodowym.3. Zapewniać, by osoby odpowiedzialne za zapobieganie, dochodzenie, ściganie i osądzanie

przestępstw związanych z korupcją cieszyły się niezależnością i autonomią odpowiednią dla pełnionych przez nie funkcji, nie odczuwały szkodliwych nacisków oraz dysponowały skutecznymi środkami gromadzenia dowodów, ochrony osób współpracujących z władzami w walce z korupcją i zachowania poufnego charakteru postępowania.

4. Udostępniać odpowiednie środki służące zajmowaniu i konfiskacie zysków z przestępstw związanych z korupcją.

5. Udostępniać odpowiednie środki uniemożliwiające wykorzystywanie osób prawnych w celu osłaniania przestępstw związanych z korupcją.

6. Ograniczać immunitet chroniący przed dochodzeniami, ściganiem lub osądzaniem przestępstw związanych z korupcją, do zakresu niezbędnego w demokratycznym społeczeństwie.

7. Wspierać specjalizację osób i organów odpowiedzialnych za walkę z korupcją i udostępniać im odpowiednie środki i szkolenia umożliwiające pełnienie takich obowiązków.

8. Zapewniać, by prawodawstwo podatkowe i władze odpowiedzialne za jego wdrażanie miały skuteczny i podlegający koordynacji udział w walce z korupcją, w szczególności poprzez uniemożliwianie w prawie lub praktyce odliczania, dla celów podatkowych, łapówek i innych

63

wydatków związanych z przestępstwami korupcyjnymi.9. Zapewniać, by struktura organizacyjna, funkcjonowanie i procesy podejmowania decyzji w

administracji publicznej uwzględniały konieczność walki z korupcją, w szczególności poprzez zapewnianie jak największej przejrzystości, z jednoczesnym zachowaniem koniecznej skuteczności.

10. Zapewnić, by w zasady dotyczące praw i obowiązków urzędników publicznych uwzględniały wymogi walki z korupcją i przewidywały odpowiednie, skuteczne środki dyscyplinarne, oraz wspierać dalsze określanie wzorców postępowania oczekiwanego od urzędników publicznych za pomocą odpowiednich środków, jak kodeksy postępowania.

11. Zapewniać, by w działaniach administracji publicznej i sektora publicznego stosowane były odpowiednie procedury kontrolne.

12. Wspierać rolę, jaką procedury kontrolne mogą odegrać w zapobieganiu i wykrywaniu korupcji poza administracją publiczną.

13. Zapewniać, by system odpowiedzialności publicznej uwzględniał konsekwencje postępowania skorumpowanych urzędników publicznych.

14. Wprowadzać odpowiednio przejrzyste procedury zamówień publicznych, promujące uczciwą konkurencję i zniechęcające do stosowania praktyk korupcyjnych.

15. Zachęcać do przyjmowania przez obieranych przedstawicieli, kodeksów postępowania oraz promować takie zasady finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych, które zniechęcają do stosowania praktyk korupcyjnych.

16. Zapewniać, by środki masowego przekazu mogły swobodnie otrzymywać i przekazywać informacje o sprawach związanych z korupcją, przy nałożeniu takich tylko ograniczeń i restrykcji, jakie są niezbędne w demokratycznym społeczeństwie.

17. Zapewniać, by prawo cywilne uwzględniało konieczność walki z korupcją, a w szczególności przewidywało skuteczne środki prawne dla osób, których prawa i interesy naruszane są przez praktyki korupcyjne.

18. Zachęcać do badań nad korupcją.19. Zapewniać, by we wszystkich aspektach walki z korupcją uwzględniano ewentualne jej

powiązania ze zorganizowaną przestępczością i praniem brudnych pieniędzy.20. Nawiązywać w jak najszerszym zakresie międzynarodową współpracę we wszystkich

dziedzinach walki z korupcją.1 Ponadto Komitet Ministrów zachęca władze krajowe do stosowania powyższych zasad w

codziennej praktyce i walce z korupcją.

_____________________1 Rezolucja Rady Europy Nr (97) 24 w sprawie Dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją,, przyjęta przez Komitet Ministrów 6 listopada 1997r. na 101. sesji, Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r., s. 144-145

64

W N I O S K I

Przeprowadzone w ramach niniejszej pracy studia literatury tematu oraz analiza zagadnień szczegółowych, upoważniają do przedstawienia następujących wniosków.

1. Korupcja dotyczyć może osoby publicznej na każdym stopniu hierarchii, a także w każdej dziedzinie działalności publicznej. Nie ma obszarów całkowicie wolnych od tego zjawiska. Korupcji ulegają zarówno szeregowi pracownicy administracji najniższego szczebla, jak i głowy państw czy przedstawiciele najważniejszych organizacji międzynarodowych

2. Powody powstawania zjawiska korupcji nie są jednoznaczne, chociaż ciągle za główną przyczynę uważa się chęć zysku i wzajemne korzyści. Coraz częściej też szuka się źródeł korupcji w dziedzictwie kulturowym państw, a także- w mentalności społeczeństwa.

3. Występowanie korupcji nie jest uzależnione od stopnia rozwoju i zamożności państwa czy społeczeństwa, ani też od jego położenia geograficznego. Korupcja osób publicznych ma miejsce zarówno w krajach biednych - rozwijających się lub przechodzących przeobrażenia ustrojowe, jak i w krajach bogatych i rozwiniętych, gdzie nie występuje problem zbyt niskiego uposażenia osób piastujących funkcje publiczne, nie można też mówić tutaj o braku kwalifikacji lub wzorców moralnych.

4. Korupcja wywiera bardzo szkodliwy wpływ na wszystkie ważne procesy zachodzące w państwie, a mianowicie:

- podnosi koszty administracji;- powoduje znaczne straty finansowe;- prowadzi do niewydajności i marnotrawstwa;- szkodzi konkurencji wolnorynkowej lub ją wyklucza;- podważa reguły działania państw;- prowadzi do rozbicia praworządności;- zagraża demokracji i prawom człowieka;- podważa znaczenie dobrego rządzenia, uczciwości i sprawiedliwości społecznej;- zagraża stabilności instytucji demokratycznych;

65

- zagraża moralnym podstawom społecznym;- podważa zaufanie obywateli do państwa;- powoduje napięcia społeczne;

- utrudnia rozwój społeczny i gospodarczy państw.

5. Łatwo też spostrzec, że do aktów korupcji dochodzi szczególnie przy okazji zetknięcia się sfery publicznej z prywatną. Niemożliwe jest jednak całkowite "sprywatyzowanie" państwa. Społeczeństwo bowiem nie może obyć się bez pewnych usług i instytucji państwowych, a prywatni przedsiębiorcy nie zastąpią w nich państwa, gdyż najczęściej są to przedsięwzięcia deficytowe.

6. Najskuteczniejsze w ujawnianiu, tzw. „afer korupcyjnych” są nadal środki masowego przekazu. Działalność dziennikarska wciąż okazuje się bardziej wydajna niż działania policji, czy innych powołanych do tego instytucji.

66

Spis tabel:

1. Wskaźnik krajów płacących łapówki za rok 1999, sporządzony przez Transparency International ………………………………………………………..... s. 57

2. Społeczna ocena poziomu korupcji w danym kraju za rok 1999, opracowanaprzez Transparency International …………………………………………………... s. 58

67

Bibliografia:

Źródła prawa

1. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997r., Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 z 1997r., sprostowanie Dz. U. Nr 128, poz. 840 z 1997r.

Rekomendacje, rezolucje

2. 1.Korupcja w zamówieniach publicznych, wnioski II Europejskiej konferencji specjalistycznych służb do walki z korupcją, Tallin, 27-29 października 1997r.

3. Rezolucja Rady Europy Nr (98)7 zezwalająca na zawarcie poszerzonego i częściowego porozumienia ustanawiającego „Grupę Państw przeciwko Korupcji - GRECO”, przyjęta przez Komitet Ministrów 5 maja 1998r., na 102. sesji.

4. Rezolucja Rady Europy Nr (99)5 powołująca Grupę Państw przeciwko Korupcji (GRECO), przyjęta przez Komitet Ministrów 1 maja 1998r., na 103. sesji.

5. Rada Europy Konwencja prawnokarna o korupcji, sporządzona w Strasburgu, dnia 27 stycznia 1999r.

6. Rada Europy Konwencja o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym, sporządzona w Strasburgu, dnia 4 listopada 1999r.

7. Rezolucja Rady Europy Nr (97)24 w sprawie 20 zasad wiodących w walce z korupcją, przyjęta przez Komitet Ministrów 6 listopada 1997r., na 101. sesji.

Raporty, sprawozdania, analizy, oceny itp.

8. Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, Warszawa, 24 marca 2000r., http://black.nik.gov.pl/rzecznik.htm/2000502.doc

9. Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, http:// www.worldbank.org.pl/

10. Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, W- wa, kwiecień 2000r., www.uzp.gov.pl/informator/patologie.htm/

68

Literatura fachowa

Monografie

11. Gardocki L., Prawo karne, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1999r.

12. Hołyst B., Kryminalistyka, Wyd. Vlll, PWN, W-wa 1996r. s. 220-224

13. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wyd. XX, Wiedza Powszechna, W-wa 1990r.

14. Machińska H.[red.], Przeciwdziałanie korupcji i zorganizowanej przestępczoœci, Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Biuletyn 3-4, 1999r

15. Palka P., Reut M. Korupcja w nowym Kodeksie Karnym, Wyd. Zakamycze 1999r.

16. Pope J. Rzetelność życia publicznego, Wyd. Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1999r., 272 ss.

17. Popławska E. [red.], Dobro wspólne-władza-korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, Wyd. Instytut Spraw Publicznych, W-wa 1997r., 182 ss.

Artykuły

18. Buscaglia E., Korupcja sądowa w krajach rozwijających się: jej przyczyny i konsekwencje ekonomiczne, www.poslaniec.pl/2000/index.htm/01buscag.htm

19. Dobrinoiu V., Stelian I., Wybrane zagadnienia korupcji w rumuńskim systemie prawnym, Przegląd Policyjny, 1996r., nr 3, s. 31-39

20. Garstka J., Przeciw pokusom, Prawo i życie, 1999r., nr 10, s. 28-33

21. Hessel M., Murphy K., Ukraść państwo i całą resztę. Przegląd korupcji w świecie postkomunistycznym, www.poslaniec.pl/2000/index.htm/01stealing.htm

22. Jagoda J., Ograniczenia antykorupcyjne dotyczące radnych, Samorząd Terytorialny, 1998r., nr 6, s. 33-40

23. Kręcisz W., Regulacje antykorupcyjne w brytyjskiej Izbie Gmin, Przegląd Sejmowy, 1998r., nr 4, s. 34-56

24. Kurdycka B. Przeciwdziałanie korupcji, Kontrola Państwowa, 1997r., nr 1, s. 78-88

25. Millard H.G. Narkotyki i korupcja w Ameryce Łacińskiej, Przegląd Policyjny 1997 nr 1, 57-66

Publicystyka

26. ADA, Skorumpowany Suharto pod sąd, Gazeta Wyborcza, 20.11.1998r. s. 14 [dot. Suharto]

69

27. AFP, Mała korupcja na wielką skalę, Gazeta Wyborcza, 7.11.1995r. s. 9 [dot. kor.- Włochy]

28. Almert A., Korupcja nasza powszednia, Gazeta Wyborcza, 3.04.2000r., s. 22 [dot. kor. w wymiarze sprawiedl. w Polsce]

29. Alterman M., Belgijska gangrena, Gazeta Wyborcza, 10.09.1996r. s. 9 [dot. A. Van der Biest]

30. ANR, Czubek góry lodowej? ,Gazeta Wyborcza, 15.11.1999r., s. 15 [dot. kor. CDU- Niemcy]

31. Ash T.D., Tragedia króla Kohla, Gazeta Wyborcza, 21.01.2000r. s. 10

32. at, Argentyński oddział IBM podejrzany o udział w aferze korupcyjnej, Gazeta Wyborcza, 18.12.1995r. s. 5 [ dot. C. Menem ]

33. Babiuch-Luxmoore J., Bat na korupcję, Gazeta Wyborcza 12.02.1999r. [dot. kor.-Polska]

34. Baczyński J., Paradowska J., Bierz i pozwól brać, Polityka, 18.12.1999r. [dot. kor. - Polska]

35. Banasiak M., Bankierska Intryga, Gazeta Wyborcza, 24.11.1995r. s. 10 [ dot. -afera GAL]

36. Barlik E., Profesjonalni i nieetyczni, Rzeczpospolita, 5.04.2000r. [dot. kor. polskich menadżerów]

37. Bauer P., Prawo. System Zamówień Publicznych, Gazeta Morska, 4.01.2000r., s. 5 [dot. kor. -Polska]

38. Bednorz W., Tylko ryba nie bierze, Gazeta Wyborcza, 17.12.1999r. s. 8 [dot.kor.-w Polsce]

39. Bielecki J., Dymisja po raporcie, Rzeczpospolita, 17.03.1999r. s. 1 [dot. kor. w KE]

40. Bielecki J., Korupcja w Komisji Europejskiej, Rzeczpospolita, 16.03.1999r. s. 5 [dot.kor. w KE]

41. Brzeziński Z., Przewrót pałacowy, Gazeta Wyborcza, 01.03.2000r. s. 6 [dot. B.Jelcyn]

42. Cegielski P., Pawlicki J., Co ty mówisz, co ty piszesz, Gazeta Wyborcza, 13.01.1999r. s. 6 [dot. kor. w KE]

43. Chmielewski A., Córka Bezkarności, Nowe Życie Gospodarcze, 7.11.1999r., [dot. kor. - Polska]

44. Cieszewska B., Ważna jest jasność reguł gry, Rzeczpospolita, 21.04.2000r. [dot. kor. - Polska]

45. Cieśla W., Czarna owca w niebieskim mundurze, Gazeta Wyborcza, 14.02.2000r., s. 7 [dot. kor. w polskiej policji]

46. Cimoszewicz W., Lekcja Kohla, Gazeta Wyborcza, 21.02.2000r. s. 19 [dot. H. Kohl]

47. d’Arcais P. F., Z ciężkiej choroby, Gazeta Wyborcza, 22-23.05.1993r. [dot. kor. - Włochy]

48. Daszkiewicz K., Przywileje dla skorumpowanych, Rzeczpospolita, 17.05.2000r., s. C3 [dot. uregulowań w polskim KK.]

49. DOM, Propozycje czynów, Gazeta Wyborcza, 27.04.2000r., s. 6 [dot. kor. - Polska ]

50. Drakuliś S., Jeszcze tylko policjanci, Gazeta Wyborcza, 25.01.2000r. s. 10 [dot. kor. - Chorwacja]

51. ES., Huzia na łapowników, 4.04.2000r., s. 5 [dot. kor. - Polska]

52. ES., Wychowanie do korupcji, Gazeta Wyborcza, 14.12.1999r., s. 6 [dot. zjawiska kor. ]

70

53. FR., Dyktator mody Giorgio Armanii skazany na 20 dni więzienia, Rzeczpospolita, 24.10.1998r. s. 15 [dot. G. Armani]

54. Frydrychowicz A., Jednakowe zasady dla wszystkich, Trybuna, 10.04.2000r. [ dot. kor. - Polska]

55. Gadomski W., Korupcja nasza powszednia, Gazeta Wyborcza, 16.03.2000r., s. 15 [dot. kor. - Polska]

56. Gadomski W., Korupcja w świecie polityki, Gazeta Wyborcza, 25.02.2000r. s. 15[ dot. kor. - Polska]

57. Gadomski W., Siódme - nie kradnij!, Gazeta Wyborcza, 05- 06.02.2000r. s. 8 [dot.kor. w Polsce i na świecie]

58. Gillert P., Syn Suharto nie wyjedzie, Gazeta Wyborcza, 12-13.12.1998r. s. 8 [dot.Suharto]

59. Grzelec M., Prywatne sondaże z państwowej kasy, Rzeczpospolita, 6-8.04.1996r. s. 16 [dot. G. Coeme]

60. Huppert U., Magnat chciał zabić?, Gazeta Wyborcza, 27.12.1999r. s. 7 [dot.kor.- Izrael]

61. Jagielski W., Jak po równi pochyłej, Gazeta Wyborcza, 16.02.2000r., s. 9 [dot. kor. - Zimbabwe]

62. Jawliński G., Rosja - kolonia Cypru, Gazeta Wyborcza, 25- 26.03.2000r., s. 16 [dot. kor. - Rosja]

63. Jędrysik M., Dekretynek nie przeszedł, Gazeta Wyborcza, 25.07.1994r. [dot. S. Berlusconi]

64. Jędryski M., Pusta kasa nad Adriatykiem, Gazeta Wyborcza, 20.01.2000r., s. 17 [dot. kor. - Chorwacja]

65. Kaczmarek T., Jak zaszczute zwierzę, Głos Wielkopolski, 13.01.1999r. s. 7 [dot. kor. w KE]

66. Kalukin R., Korupcja-zjawisko medialne, Gazeta Morska, 11.09.1999r.

67. Komar J.J., Na tropie przekupstwa, Gazeta Wyborcza, 10.12.1999r. s. 14 [dot.kor.- Litwa]

68. Konviser B., Korupcja w Czechach przeszkodą dla korzystnych kontraktów, The Wall Street Journal Europe nr 40, dodatek do Gazety Wyborczej, 23.10.1995r.

69. Kościński P., Kolejny miesiąc aresztu dla eks-premiera, Rzeczpospolita, 12-13.12.1998r. s. 27 [dot.P. Łazarenka]

70. Kościński P., Łazarenko zatrzymany w Nowym Jorku, Rzeczpospolita, 22.02.1999r. s. 6 [dot.P. Łazarenka]

71. Kościński T., Milionowe konta byłego premiera, Rzeczpospolita, 5-6.12.1998r. s. 4 [dot. P.Łazarenka]

72. Kraskowski L., Przestano karać za marnotrawienie pieniędzy, Rzeczpospolita, 5.10.1999r. [dot. kor. -Polska]

73. Kroner J., Łukaszewicz A., Korupcjogenna niejawność, Rzeczpospolita, 24.03.2000r. [dot. kor. - Polska]

74. Kruczkowska M., Kuczyńska I., Naiwny Zachód i skorumpowany Pekin, Gazeta Wyborcza, 29.12.1999r. s. 10

75. L.K., Czy powstanie "czarna lista" łapówkarzy, Rzeczpospolita, 17.05.2000r., s. B3 [dot. kor. - Polska]

76. L.K., Niebezpieczne związki, Rzeczpospolita, 28.03.2000r. [dot. kor. - Polska]

71

77. Laskowski W., Magnat,Wprost, 21.03.1999r. s. 92 - 93 [dot. B.A. Bieriezowski]

78. Lis T., Ścięgno Clintona, Polityka, 12.04.1997r. s. 40-42 [dot. B. Clinton, A. Gore]

79. Lisiewicz P., Lobbing w salonie i w remizie, Gazeta Polska, 9.02.2000r. [dot. kor. politycznej w Polsce i na świecie]

80. Łakoma A., Eksport korupcji, Gazeta Wyborcza, 08.05.1998r. [dot. P. Eigen]

81. Łomanowski A., Wicepremier siedzi, Gazeta Wyborcza, 6.05.1996r. s. 7 [dot. B. Gantemirow]

82. Łubczyk G., Dochodowe likwidacje, Rzeczpospolita ,11.12.1996r. s. 15 [dot. Z. Haller]

83. Łuczak M., Wielkie branie, Wprost, 30.04.2000r., [dot. kor. - Polska]

84. Maćkowiak T., Rewolucja z kawiarni, Gazeta Wyborcza, 30.11.1999r., s. 8 [dot. kor.- Czechy]

85. Maćkowiak T., Ty pomożesz mnie, a ja pomogę tobie, Gazeta Wyborcza, 12.04.2000r., s. 10 [dot. kor. - Czechy]

86. Maćkowiak T., Wolał odejść sam, Gazeta Wyborcza, 1-2.04.2000r., s. 8 [dot. kor.- Czechy]

87. MAS, Wyroki za GAL, Gazeta Wyborcza, 30.07.1998r. s. 7 [dot. -afera GAL]

88. MAW, Wpadł przez wizę, Gazeta Wyborcza, 22.02.1999r. s. 7 [dot.P. Łazarenka]

89. Mazierska E., Kłamstwa torysów, Polityka, 3.05.1997r. s. 46-48 [dot. N. Hamilton]

90. Melloan G., Korupcja a rozwój gospodarczy kraju, The Wall Street Journal Europe nr 44, dodatek do Gazety Wyborczej, 20.11.1995r.

91. Narbutt M., Łapówkarski skandal wśród sędziów, Rzeczpospolita, 9.10.1996r. s. 13 [dot. korupcja-Litwa]

92. Narbutt M., Szef resortu kontra ambasador, Rzeczpospolita, 2.07.1996r. s. 11[R.Rajeckas, P.Gylys]

93. NOT. TOX, Pytanie o korupcję, Gazeta Wyborcza, 15.11.1999r., s. 2 [dot. kor. w wymiarze sprawiedl. -Polska]

94. Olejnik K., Kartel Samarancha, Wprost, 14.02.1999r. s. 52-54 [dot. kor.-MKOl]

95. P.R., Kosztowny proceder, Rzeczpospolita, 15-16. 04. 2000r. [dot. kor. na świecie]

96. p.w.r, Polska przesiąknięta korupcją, Rzeczpospolita, 22.03.2000r.

97. Pawlicki J., Europa bez głowy, Gazeta Wyborcza, 17.03.1999r. s. 1 [dot. kor. w KE]

98. Pawlicki J., Santer górą, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r. s. 8 [dot.kor. w KE]

99. Pawlicki J., Sądny dzień komisarzy, Gazeta Wyborcza, 16.03.1999r. s. 8 [dot. kor. w KE]

100. Pawlicki J., Komisja kołem się toczy, Gazeta Wyborcza, 20.03.1999r. [ dot. kor. w KE ]

101. Pszczółkowska D., Przeciw wolności czy korupcji?, Gazeta Wyborcza, 3.11.1999r., s. 12 [dot. kor. w Korei Południowej]

102. Radziwinowicz W., Łapówki Mamuta, Gazeta Wyborcza, 4.12.1999r., s. 5 [dot. kor. - Rosja]

103. Rapacki M., Elf, Dumas, kurtyzana republiki,czyli abrakadabra na 12 statuetek, Gazeta Wyborcza, 11.03.1999r. s. 10-11 [dot. R.Dumas]

104. Rawa K., Jeden nie wysłany list, Rzeczpospolita, 17.03.1999r., s. 15 [dot. kor. -MKOl]

105. Reed J., Portanger E., Europa Wschodnia łapówkami stoi, Gazeta Wyborcza, 15.11.1999r.,

72

s. 36

106. Reuter, Bez pobłażania, Głos Wielkopolski, 9.11.1995r. s. 4 [dot. kor.-Litwa]

107. Reuter, Były minister będzie zeznawał, Gazeta Wyborcza, 24.11.1995r. s. 9 [ dot. - GAL]

108. S.G., Majątkowe rozliczenie króla Jawy, Rzeczpospolita, 24-27.12.1998r. s. 6 [dot. Suharto]

109. Safuta J., Wstyd i gniew, Polityka, 5.04.1997r. s. 47-48 [dot.kor.-Belgia]

110. Siedlecka E., Niezawiśli i czyści, Gazeta Wyborcza, 27- 28.11.1999r. s. 12 [dot.kor. w sądownictwie]

111. Sierzchuła B., Afery ciąg dalszy, Rzeczpospolita, 12-13.09.1998r. s. 5 [dot. V. Klaus]

112. Stefanicki R., £zy pięknej Benazir, Gazeta Wyborcza, 8-9.08.1998r. s. 10-11 [dot. B. Bhutto]

113. Strzemiecki R., Kto smaruje, Polityka, 8.08.1998r., s. 34-35 [dot. kor. na świecie]

114. Stylińska T., Dziwka republiki, Rzeczpospolita, 2.03.2000r. [dot. R. Dumas]

115. Surdel T., Złamane serca, Gazeta Wyborcza, 14.01.1999r., s. 31 [ dot. kor. - MKOl]

116. Szoszkiewicz A., Szczyty korupcji, Wprost, 28.03.1999r. s. 84-86 [dot. kor. w KE]

117. T. M., Kolejny proces byłego premiera, Reczpospolita, 10.09.1998r. s. 15 [dot. N.Erbakan]

118. Torańska T., Sąd nad wdzięcznością, Gazeta Wyborcza, 26.11.1999r., s. 22 [dot. kor. - Polska]

119. Tryc-Ostrowska M., Strajki w cieniu obelg i procesów, Rzeczpospolita, 27.11.1996r. s. 8 [dot. C. Menem]

120. Tusk D., Oszczędności kosztem biurokracji, Gazeta Wyborcza, 24.01.2000r., s. 7 [dot. kor. - Polska]

121. Unger L., Raz - Putin, dwa - Putin, Gazeta wyborcza, 04.01.2000r. s. 8 [dot. B. Jelcyn]

122. Walczak S., Kupowanie Waszyngtonu, Rzeczpospolita, 3.03.2000r. [dot. kor. - USA]

123. Wawrzewska B., Między Danią a Kamerunem, Rzeczpospolita, 27.10.1999r. [dot. kor. na świecie]

124. Węglarczyk B., Jesteśmy średnio przekupni, Gazeta Wyborcza, 6.10.1997r. [ dot. kor.- Polska]

125. Węglarczyk B., Pęknie miliard, Gazeta Wyborcza, 30.11.1999r., s. 11 [dot. kor.-USA]

126. Wielopolska A., Klimat dla zagranicznych inwestycji w Polsce, Rzeczpospolita, 9.02.2000r.

127. Wielopolska A., Suwerenność mocno ograniczona, Rzeczpospolita, 27.04.2000r. [dot. kor. - Polska]

128. Wielowieyska D., Cegiełki na 10 procent, Gazeta Wyborcza, 15.04.2000r., s. 4 [dot. kor. -Polska]

129. Wielowieyska D., Głośno o korupcji, Gazeta Wyborcza, 6.04.2000r., s. 6 [dot. kor.- Polska]

130. Wielowieyska D., Korupcja czwartej władzy, Gazeta Wyborcza, 31.03.2000r., s. 19 [dot. kor. w mediach]

131. Wielowieyska D., Korupcja mediów, Gazeta Wyborcza, 31.03.2000r., s. 1

132. Wielowieyska D., Ta nasza korupcja, Gazeta Wyborcza, 24.03.2000r., s. 12 [dot. kor. -

73

Polska]

133. Wielowieyska D., Ucieczka od przekupstwa, Gazeta Wyborcza, 08.12.1999r. [dot.kor.-Polska].

134. Winnicka E., Wyłącz ssanie, Polityka, 1.04.2000r. [dot. kor. - Polska ]

135. WJ , Prokurator generalny: Suharto pod sąd, Gazeta Wyborcza, 24-27.12.1998r. s. 7 [dot. Suharto]

136. WJ, Areszt za korupcję, Gazeta Wyborcza, 17.11.1995r. s.7 [ dot. Machmud]

137. WJ, Pani Bhutto nie wyjedzie, Gazeta Wyborcza, 29.12.1998r. s. 6 [dot. B. Bhutto]

138. Wojciechowski J., Ręce w kieszeni, Wprost, 9.04.2000r. [ dot. kor. - Polska]

139. Wojciechowski M., Nowy premier na stary rok, Gazeta Wyborcza, 23.12.1999r. s. 9 [dot.kor. -Ukraina]

140. Wołk-Łaniewska A., Nowa jakość korupcji, Trybuna, 15-16.04.2000r. [dot. kor.- Polska]

141. Wróbel J., Polska korupcja utrapieniem władzy, Życie, 26.04.2000r.

142. Wysocka E., Eksministrowie trafią do więzienia, Rzeczpospolita, 10.09.1999r. s. 15 [dot. afera GAL

143. Zalewski I., Zaremba P., Potrzeba szoku, Nowe Państwo, 31.03.2000r. [ dot. kor.- Polska]

144. Zarzycki R., Korupcja w Polsce- analiza publikacji prasowych, Przegląd Aktualności, 8.05.2000r., s. 3-4

145. Zaucha A. M., Wojna o czyste ręce, Gazeta Wyborcza, 11.04.1997r. [dot. B. Jelcyn]

146. Ziemilski A., MKOl w potrzasku, Rzeczpospolita, 17.03.1999r., s. 15 [dot. kor. -MKOl]

Adresy internetowe:

147. http://www.nik.gov.pl/

148. http://www.poslaniec.pl/instytut/transpar.htm

149. http://www.poslaniec.pl/2000/01/01korup.htm

150. http://www.poslaniec.pl/2000/01/01lapowki.htm

151. http://www.wiadomoœci.tvp.com.pl/swiat

74