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Klaus Dieter Wolf / Anne FlohrInstitut für Politikwissenschaft Wintersemester 2008/09

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Vorlesung Transnational Private Governance

Die Wolfsberg Prinzipien

9. Anwendungsfeld Sicherheit:


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Wann kommt Regieren unter Beteiligung Privater zustande?

- Suche nach Entstehungsvoraussetzungen

Wie erfolgsversprechend sind die neuen Formen des Regierens?- Suche nach Effektivitätskriterien und Erfolgsvoraussetzungen

Wie wünschenswert ist die „Privatisierung der Weltpolitik“?- Suche nach normativen Bewertungskriterien

Politikwissenschaftliche Fragestellungen an das transnationale Regieren


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Gliederung● Politikfeld Kriminalitätsbekämpfung

komplexe Governance-Probleme Konkrete Regelungsprobleme und Regulierungsansätze

● Wolfsberg Wie funktioniert‘s? Wie lässt sich‘s erklären?

● Normative Beurteilung Effektivität Legitimität


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Typ mit (zwischen-) staatlicher Beteiligung Multi-Stakeholder rein privat-

wirtschaftliche Initiative

Fälle

Global Compact Kimberley Prozess

Certification Scheme

Extractive Industries Transparancy Initiative (EITI)

Ethical Trading Initiative (ETI)

Wolfsberg PrinciplesAntwerpen-Resolution des World Diamond Council

Untersuchungsfälle nach PolitikfeldernC. Sicherheit / Kriminalitätsbekämpfung / Konfliktprävention / Menschenrechte


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Politikfeld Kriminalitätsbekämpfung

Typ mit (zwischen-) staatlicher Beteiligung

Multi-Stakeholder rein privat-wirtschaftliche Initiative

Fälle Global Compact

OECD-Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials

TI- Business Principles for Countering Bribery

Wolfsberg- Standards


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Regelungsprobleme

● Geldwäsche

● organisierte Kriminalität und Terrorismus

● öffentliche Korruption und Bestechung


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Regelungsprobleme

Terrorismus Organisiertes Verbrechen

Korruption

Geldwäsche


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Politikfeld - Kriminalitätsbekämpfung

Formen von „private authority“: Licit authority

• NGOs, Unternehmen, Politiknetzwerke

Illicit authority Organisiertes Verbrechen Terrorismus Warlords


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Transnationales organisiertes Verbrechen

– komplexes Verhältnis zum Staat Gründet auf Existenz von (separaten und schwachen) Staaten

Restraint-opportunity/Preisunterschiede Risikovermeidung

Nutzt staatliche Souveränität Arbitrage (OFC)

Gefährdet Staatlichkeit Konkurrenz zum Gewaltmonopol Korruption Perpetuierung von schwachen Staaten


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Transnationales organisiertes Verbrechen

– Implikationen für Governance

● Regelungsgegenstand = „moving targets“

● Wer ist der eigentliche Adressat?

● „Sophistication-race“

● „It takes a network to defeat a network“


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Regelungsprobleme und Regulierungsansätze

● Geldwäsche (FATF, Wolfsberg)● organisierte Kriminalität und

Terrorismus (UN, FATF, Wolfsberg)● öffentliche Korruption und Bestechung

(UN, OECD, Global Compact, Transparency International, Wolfsberg)


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Regelungsprobleme und Regulierungsansätze

Zwischenstaatlich

Intergov. Transgov.MSI Privat-

wirtschaft

AMLFATF

UN (1990)

BIS (WP) WP

KorruptionOECD

UN (2005)EITI

BPCB - TI(EITI)

WP

Terrorismus UN (2002)FATF

WP


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zwischenstaatliche Korruptionsbekämpfung: (1) OECD

● Konvention über die „Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr“ (1997, in Kraft seit 1999; ratifiziert von allen 30 OECD-Staaten und 6 weiteren Staaten)

● Erste globale Anti-Korruptionsvereinbarung● Empfehlungscharakter: Leitlinien für den Ausbau des

nationalen Korruptionsstrafrechts (wurden in allen 36 Staaten umgesetzt)

● Bestechung eines Amtsträgers im Gastland als Straftatbestand im Heimatstaat

● Monitoring durch „Working Group on Bribery“ („peer review“ System): Berichte und Empfehlungen


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... (2) Global Compact

• Einführung von Prinzip 10 („Korruptionsbekämpfung“)

• Ergebnis des Policy Dialogues über „Transparency and the Fight against Corruption“ (Paris, Januar 2004)


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Multi-Stakeholder Initiative

● „Business Principles for Countering Bribery“(2002)Transparency International, Social Accountability International, Unternehmen (z.B. General Electric, Shell, , Gewerkschaften, internationale Organisationen

● Rahmen für „good business practices“ und „risk management strategies“

● erfassen Bestechung öffentlicher und privater Geschäftspartner

● soll gleiche Bedingungen für alle schaffen und langfristige wirtschaftliche Vorteile sichern


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Besonderheiten des Finanzsektors

● Hoch-regulierter Sektor● Finanzdienstleister können auf Verhalten

investierender Unternehmen Einfluss nehmen Konditionen für Kreditvergabe; z.B. Risikoabschätzung

(Umwelt, Sozial, Gewalt)● attraktives Instrument staatlicher Außenpolitik

rechtsverbindliche Vorgaben für private Finanzakteure weiche Steuerung des investierenden Unternehmens

über Marktanreize (Konditionalität) indirekte Einflussnahme auf Regierungen der

Gastländer („keine Investitionen, solange keine Sicherheit“ etc.)


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Wolfsberg-Richtlinien

● Oktober 2000 in Zürich unter Führung der Schweizer Großbanken globale Richtlinien zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Private Banking verkündet

● freiwilliger Wohlverhaltens-Kodex von zuerst 11 (dann 12, heut wieder 11) international führenden Finanzinstitutionen

● Best practice


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Teilnehmende Banken• (ABN AMRO Bank NV

Amsterdam)• Banco Santander Central

Hispano, S.A.Madrid

• Bank of Tokyo-Mitsubishi, Ltd.Tokyo

• Barclays Bank plcLondon

• CitigroupNew York

• Credit Suisse GroupZürich

• Deutsche Bank AG, Frankfurt

• HSBC Holdings plcLondon

• J.P. Morgan ChaseNew York

• Société GénéraleParis

• UBS AGZürich

• Goldman Sachs


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AML („Anti-Money Laundering“)

• verhindern, dass eigene Aktivitäten für kriminelle Zwecke missbraucht werden

• keine Annahme krimineller Gelder einschließlich Vermögenswerte aus Korruption

Ziele


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Ziele und Maßnahmen

• Risiken und Schaden durch Geldwäsche/Korruption mindern

• „level playing field“ herstellen zwischen international tätigen Privatbanken

• gegenseitiger Austausch über bankinterne AML-Regeln/best practice

• gemeinsamen Nenner herstellen (“Wolfsberg-Principles”)


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Merkmale

rein privatwirtschaftliche Selbstregulierung

Standardsetzung„AML-Grundsätze für das Private Banking Geschäft“

„Erklärung zur Unterdrückung der Terrorismusfinanzierung“„Erklärung gegen Korruption“


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Wolfsberg „AML-Grundsätze für das Private Banking Geschäft“

• Identitätsfeststellung des Kunden / wirtschaftlichen Berechtigten: Prüfung der Rechtmäßigkeit von VermögensquellenHauptverantwortung des Kundenbetreuers

• besondere Sorgfaltspflicht (z.B. Hinzuziehung der Geschäfts-leitung): bei Kunden aus Ländern mit unzureichenden AML-Standardsbei Branchen, die als anfällig geltenbei politisch exponierten Persönlichkeiten („PEPs“)

• Verfahren zur Feststellung ungewöhnlicher/verdächtiger Aktivitäten (Überwachung von Transaktionen; ggf. Beendigung oder Meldung der Geschäftsbeziehung; Sperrung der Vermögenswerte)

• Überwachung der Kontoaktivitäten• Berichtsverfahren über

Entwicklungen im Bereich der Geldwäsche

• Mitarbeiterschulungen• Einrichtung einer unabhängigen

Abteilung für Geldwäsche-Prävention


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Wolfsberg-Erklärung zur Unterdrückung der Terrorismusfinanzierung

• Identifikation von Finanztransaktionen zur Finanzierung des Terrorismus

• „Know Your Customer“ - Abgleich von Kundenlisten mit Listen Terrorverdächtiger

• Berichterstattung an Behörden• keine Veröffentlichung der Informationen


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Wolfsberg Statement against Corruption

● Betont die Schwierigkeit, Korruptionsgelder zu erkennen

● Betont Wichtigkeit der bestehenden AML-Regeln

● Betont risk-based approach

● Betont Multi-Stakeholder approach

● Detaillierte Beschreibung der Risikofaktoren


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Enge Marktrationalität Welche

Anreizstrukturen undSteuerungsmechanismen,sehen die Wolfsberg-Vereinbarungen vor?

Komplexe MarktrationalitätIntrinsische Norm-orientierung

Rationalitätsannahmen der Wolfsberg-Prinzipien

Steuerungsmodell


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Akteursannahme

Steuerungsinstrument

Enge Marktratio-nalität

Komplexe Marktrationalität

Intrinsische Norm-orientierung

MarktKriminalität kostet Geld/ level playing field

Soziales Shaming / drohende staatliche Reglementierung

ethischen Stan-dards der Kunden entsprechen / gesetzliche Vor-gaben vermeiden

Überzeugung Bewusstseinswandel

Steuerungsmodell


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Faktoren für Entstehung und Design

Welche Rolle spielt die gesellschaftliche Umwelt ?• drohende öffentliche Verurteilung und

Skandalisierung?

Welche Rolle spielt die politische Umwelt ?• Regelungslücken• drohende staatliche Regulierung

Welche Rolle spielen Marktanreize?

Akteursmerkmale?


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Entstehung

• Schritt zur Vermeidung strengerer staatlicher Regulierung?

• Schritt zur Ergänzung bestehender staatlicher Regulierung?


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Regulierungslücken/-wirrwarr

• Unsicherheit aufgrund von “patchwork of rules”

• “transatlantic gap”: Gefälle zur amerikanischen Gesetzgebung

• durch Selbstregulierung drohender staatlicher Intervention in sensible Unternehmensbereiche und unwirtschaftlichen Regelungen zuvorkommen


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● „Voluntary Code of Conduct“: freiwillige Selbstverpflichtung

● Prinzipien, die alle allen ihren Tätigkeiten weltweit zugrunde zu legen

● Risk-based approach

● Wirtschaftlichkeit als Maßstab

Design: Funktionsweise &

Steuerungsmechanismen


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Enge Marktrationalität

• “corruption is bad for business”: wirtschaftliche Kosten der Korruption senken/ Risikomanagement

• “fair competition” herstellen (“level playing field”)

• Keine “inversiven” Regeln

• durch “good business practices” Vertrauen der Kunden als Geschäftsgrundlage erhalten


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Komplexe Marktrationalität –und mehr?

• öffentliche Kritik an der Unmoral der Kapitalmarktteilnehmer (Reputationskosten vermeiden)

• Enron-Skandal

• Kunden Dienstleistungen anbieten, die ethischen Standards genügen und damit überdurchschnittliche und nachhaltige Renditen erwirtschaften

• Ausdruck von „corporate responsibility“, Wandel der Unternehmenskultur: Korruption vom Kavaliersdelikt zum weltweiten gesellschaftlichen Problem


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Akteursmerkmale

• Unternehmensgröße: Sichtbarkeit der Großbanken

• Herkunftsland: USA vs. Schweiz / Corporate Identity (“Kaufmannsehre”, Unternehmerethos, persönliche Verantwortung)

• Diskretion als “Banker-Tugend” wird um Verantwortung ergänzt


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EffektivitätPositiv:

• Mitglieder bestreiten 60% des Weltmarkts für Privatbanken• Sammlung enormer “financial intelligence”• ersetzt fehlende staatliche Standards in Gastländern• Spill-over zu inzwischen mehreren Politikfeldern und

Bankbereichen• Bringt die verschiedenen Regulierungsprobleme wieder

zusammen (AML, Korruption, Terrorismusfinanzierung)

• Beeinflussung weiterer staatlicher Regulierungsmaßnahmen


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EffektivitätNegativ:

• es fehlen Umsetzungsmechanismen, kein formales Monitoring-Verfahren

• “elitär”, “exklusiv” – Problem des Free-Riding

• Nach wie vor nicht im retail-banking

• Effekte in wenig entwickelten Finanzsystemen

• Insgesamt wenig progressiv


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Welche Autoritätsressourcen bringen die beteiligten Akteure ein?• rechtlich, fachlich, moralisch begründete Autorität.• Bezug auf allgemein anerkannte Normen• breites Spektrum von Anliegen berücksichtigt oder

nur Normen des Nordens?

Kriterien für die Legitimität des transnationalen Regierens:

1. Autorität der Akteure:


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• Betroffene nur als Regelungsobjekte?• Kongruenz zwischen Entscheidungsträgern und

Betroffenen?• Externalitäten?3. Herrschaftskontrolle• Transparenz?• Checks and Balances?• Accountability?

4. Responsivität• Werden allgemeine gesellschaftliche Anliegen

verlässlich aufgegriffen?

2. Selbstbestimmung


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Legitimitätskritierien – Anwendung

Die Wolfsberg Prinzipien

AutoritätHoch (fachliche Expertise, anerkannte Normen)Aber: Externalisierung westlicher Vorstellungen

Selbstbestimmung Mittel (auf ersten Blick Kongruenz verbessert, jedoch Geltungsanspruch für mehr als die Mitwirkenden)

Herrschaftskontrolle(ganz ganz) niedrig

Aber: Nötig, bei ausschließlich technischer Umsetzung?

Responsivität Mittel (ständige Weiterentwicklung, aber nach wie vor wichtige Bereiche vernachlässigt – retail)


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Literaturauswahl

● Fletcher, Harriet 2003: Corporate Transparency in the Fight Against Corruption, in: Global Corruption Report, 33-43 (www.globalcorruptionreport.org/download/gcr2003/05_Corporate_transparency_(Fletcher).pdf)

● Pieth, Mark/ Aiolfi, Gemma 2003: The Private Sector Becomes Active: The Wolfsberg Process, in: Journal of Financial Crime 10: 4, 359-365

● Williams, Phil 2001: Crime, Illicit Markets and Money Laundering, in: Simmons, P.J./Oudraat, Chantal de Jonge (eds.): Managing Global Issues, Lessons learned, Washington, 106-150.

● www.wolfsberg-principles.com● OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in

International Business Transactions (www.oecd.org/document/21/0,2340,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html)

● Business Principles for Countering Bribery (www.transparency.de/fileadmin/pdfs/business_principlesdec02.pdf)

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