kartlegging av praksis og erfaringer med ikt-støtte for...
TRANSCRIPT
Kartlegging av praksis og erfaringer med IKT-støtte
for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder
April, 2013
Prosjektrapport, SmartEMIS
Institutt for informasjonssystemer
Universitetet i Agder
ii
iii
Forord
Denne rapporten oppsummerer foreløpige resultater fra en kartlegging av praksis og
erfaringer med IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder. Undersøkelsen
gjennomføres i prosjektet SmartEMIS (Smart Emergency Management Information Systems)
som har som målsetning å bidra til utvikling av nye IKT-løsninger for krisestøtte, primært
basert på mobile tjenester og sosiale medier. SmartEMIS-prosjektet inngår som en aktivitet i
Senter for Integrert Krisehåndtering (CIEM – Centre for Integrated Emergency Management)
ved UiA, med Institutt for informasjonssystemer som utførende enhet.
Det er gjennomført intervjuer og møter med representanter for sentrale beredskapsaktører i
regionen, samt observasjon ved tre ulike beredskapsøvelser. Vi uttrykker stor takk til
ressurspersonene som velvillig har delt sine erfaringer og kunnskap.
Undersøkelsen er finansiert av Sørlandets Kompetansefond og Universitetet i Agder.
Kristiansand, april 2013
Bjørn Erik Munkvold Torbjørg Meum
Prosjektleder / Professor Forsker
iv
v
Innhold
Forord ..................................................................................................................................................... iii
Sammendrag ........................................................................................................................................ vii
1. Bakgrunn og formål .......................................................................................................................... 1
2. Oversikt over relevant aktivitet internasjonalt og nasjonalt ........................................................ 1
3. Erfaringsinnhenting .......................................................................................................................... 4
4. Status for bruk av IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder ........................ 7
4.1 Organisering og ansvarsforhold for kommunikasjon og informasjonsdeling ............................... 7
4.2 Erfaringer med tilgjengelige IKT-systemer .................................................................................. 10
4.2.1 Krisestøtteverktøy ................................................................................................................ 11
4.2.2 Kartløsninger ........................................................................................................................ 13
4.2.3 Sosiale medier ...................................................................................................................... 14
4.2.4 Mobile løsninger ................................................................................................................... 16
4.2.5 Øvrige IKT-systemer ............................................................................................................. 16
4.3 Observasjoner fra beredskapsøvelser ......................................................................................... 17
4.3.1 Orkan 12 ............................................................................................................................... 17
4.3.2 Øvelse i Kristiansand Havn ................................................................................................... 18
4.3.3 Interkommunal lederøvelse, Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA) .......... 18
5. Diskusjon av mulig videre utvikling innen IKT-støttet beredskap og krisehåndtering .......... 19
6. Konklusjon og videre fokus for SmartEMIS prosjektet ............................................................. 22
Referanser ........................................................................................................................................... 23
vi
vii
Sammendrag
Rapporten oppsummerer resultater fra innledende kartlegging av praksis og erfaringer med
IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder. Undersøkelsen er gjennomført i
prosjektet SmartEMIS, som inngår som en aktivitet i Senter for Integrert Krisehåndtering
(CIEM – Centre for Integrated Emergency Management) ved UiA. Formålet med SmartEMIS
er å utrede og prøve ut hvordan mobile trådløse enheter som smarttelefoner kombinert med
ulike typer sosiale medier, kan utnyttes for bedre informasjon til og fra offentligheten i
forbindelse med krisesituasjoner.
Rapporten gir innledningsvis en kort oversikt over relevant faglig aktivitet internasjonalt og
nasjonalt. Utbredelsen av smarttelefoner i kombinasjon med sosiale medier gir nye
muligheter for kommunikasjon og samhandling mellom ulike aktører involvert i en
krisesituasjon. Internasjonale studier viser hvordan sosiale medier (eks. Twitter, blogs, wiki,
internettfora) og mobil kommunikasjon har spilt en viktig rolle i redningsarbeidet etter store
katastrofer som orkanen Katrina og jordskjelvet på Haiti, i forbindelse med kartlegging av
skadeomfang, behov for nødhjelp, og informasjon mellom ofre og pårørende. Det er etablert
flere internasjonale nettverk av frivillige, som bistår det formelle beredskapsapparatet med
ulike informasjonstjenester som overvåkning av sosiale medier, etablering av web-baserte
situasjonskart som integrerer informasjon fra ulike kilder (såkalt crisis mapping), og
videreformidling av kvalitetssikret informasjon til beredskapsaktører og publikum. Men
generelt er det fortsatt flere utfordringer knyttet til hvordan sosiale medier kan tilpasses
eksisterende struktur og prosesser for krisehåndtering.
Hoveddelen av rapporten oppsummerer resultater fra intervjuer med representanter fra 11
beredskapsaktører i Vest-Agder, samt observasjon under tre beredskapsøvelser. Det
benyttes i dag en rekke IKT-systemer knyttet til de forskjellige aktiviteter og faser i beredskap
og krisehåndtering, med varierende grad av koordinering mellom de ulike aktører.
Kartleggingen viser at dette er et felt i utvikling, og at innføring og bruk av ulike former for
IKT-støtte innen dette området er i en relativt tidlig fase. En generell utfordring er at de
aktuelle systemene ikke er i regelmessig bruk, slik at det er krevende å vedlikeholde
brukernes ferdigheter. Videre indikerer undersøkelsen et potensiale for økt samarbeid om
utvikling av felles praksis for IKT-støttet koordinering og informasjonshåndtering.
Følgende områder peker seg foreløpig ut som aktuelle for videre fokus i SmartEMIS-
prosjektet:
- Tilrettelegging for økt samarbeid melllom aktører i regionen om utnyttelse av IKT-verktøy
for beredskap og krisehåndtering.
- Videreutvikling av IKT-verktøy som støtte for felles situasjonsforståelse mellom involverte
beredskapsaktører, herunder etablering av situasjonskart med sanntids oppdatering fra
mobile enheter, samt etablering av felles hendelseslogg.
- Tilrettelegging av ‘online hjelpetjeneste’ som kan bistå beredskapsaktører med
overvåkning av sosiale medier, kvalitetssikring av informasjon, og formidling av
informasjon til beredskapsapparat og publikum.
Rapporten danner grunnlag for videre diskusjon av problemområder og mulige løsninger
med representanter for beredskapsaktører i Vest-Agder. Utvikling av løsningskonsepter og
utprøving av disse skal forankres i opplevde behov hos de aktuelle brukere av tjenestene.
viii
1
1. Bakgrunn og formål
Prosjektet SmartEMIS (Smart Emergency Management Information Systems) startet opp i
august 2012 med finansiering fra Sørlandets Kompetansefond og Universitetet i Agder.
Prosjektet inngår som del av UiAs satsning innen IKT-støttet beredskap og kriseledelse,
etablert i 2012 som Senter for Integrert Krisehåndtering (CIEM – Centre for Integrated
Emergency Management). Formålet med SmartEMIS er å utrede og prøve ut hvordan mobile
trådløse enheter som smarttelefoner og mobiltelefoner kombinert med ulike typer sosiale
medier kan utnyttes for bedre informasjon til og fra offentligheten i forbindelse med
krisesituasjoner.
Gjennom kartlegging av informasjonsflyt i eksisterende kriseberedskap og krisehåndtering i
kommunal sektor skal udekte behov og mulige forbedringsområder identifiseres. Sentrale
problemstillinger vil være hvordan informasjon fra publikum kan integreres med øvrig
informasjons- og beslutningsgrunnlag for operasjonsledelse og beredskapsteam, og hvordan
IKT kan støtte effektiv samhandling mellom de ulike aktører (beredskapsteam, frivillige, etc.).
Prosjektet gjennomføres ved Institutt for informasjonssystemer ved Fakultet for økonomi og
samfunnsfag, UiA, Kristiansand, i samarbeid med institutt for IKT ved Fakultet for teknologi
og realfag, UiA Grimstad. Prosjektgruppen består av professor Bjørn Erik Munkvold
(prosjektleder), forsker Torbjørg Meum og professor II Leysia Palen.
Denne rapporten oppsummerer resultater fra innledende kartlegging av praksis og erfaringer
med IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder, som grunnlag for videre
prioriteringer av aktiviteten i SmartEMIS-prosjektet. Intervjuer med ulike beredskapsaktører,
deltagelse i beredskapsrelaterte møter og observasjon ved beredskapsøvelser har samlet
gitt et rikholdig informasjonsmateriale. Rapporten har ikke som mål å gi en fullstendig
oppsummering av dette, heller ikke å foreta noen systematisk sammenligning og vurdering
av praksis for de ulike aktørene. I stedet ønsker rapporten å presentere et helhetsinntrykk,
med vekt på erfaringer som antas å være særlig relevante for fokus i SmartEMIS-prosjektet.
2. Oversikt over relevant aktivitet internasjonalt og nasjonalt
Som del av SmartEMIS-prosjektet gjennomføres fortløpende kartlegging av relevante
aktiviteter innen forskning og praksis. Det siste tiåret har det vært et økende fokus på
hvordan ulike typer IKT kan støtte beredskap og krisehåndtering (Van de Walle et al., 2010),
og organisasjonen ISCRAM1 (Information Systems for Crisis Response and Management)
har siden 2004 arrangert årlige internasjonale konferanser om temaet.
Utbredelsen av smarttelefoner i kombinasjon med sosiale medier gir nye muligheter for
kommunikasjon og samhandling mellom ulike aktører involvert i en krisesituasjon.
Internasjonale studier har vist hvordan sosiale medier (eks. Twitter, blogs, wiki, internettfora)
og mobil kommunikasjon har spilt en viktig rolle i redningsarbeidet etter store katastrofer som
orkanen Katrina og jordskjelvet på Haiti, i forbindelse med kartlegging av skadeomfang,
behov for nødhjelp, og informasjon mellom ofre og pårørende (ref f.eks. Palen et al., 2007;
Starbird & Palen, 2010; Zook et al., 2010). Disse studiene viser hvordan lokale innbyggere
1 http://www.iscramlive.org/portal/
2
oftest er de første som bidrar til redningsarbeidet i krisesituasjoner, gjennom å gi assistanse
til ofre i form av førstehjelp og/eller transport til sykehus. Dette innebærer at disse ‘first
responders’ vil sitte på viktig informasjon som bør kommuniseres til det profesjonelle
redningsapparatet. Dette eksemplifiseres også gjennom redningsarbeidet utført av frivillige
under terroraksjonen på Utøya den 22. juli, 2011.
Utbredelsen av sosiale medier medfører nye muligheter og utfordringer for
beredskapsapparatet. En intervju-undersøkelse med 25 Public Information Officers i
Colorado, USA, belyser hvordan ‘brytningen’ mellom den formelle, byråkratiske karakter til
det nasjonale krisehåndteringssystemet (National Incident Management System) og sosiale
mediers uformelle og distribuerte karakter representerer nye utfordringer for denne rollen
(Hughes & Palen, 2010). Selv om de i økende grad tar i bruk sosiale medier for å informere
publikum, viser undersøkelsen at det fortsatt er usikkerhet i forhold til hvordan sosiale medier
skal tilpasses eksisterende struktur og prosesser for krisehåndtering. Forfatterne
argumenterer for at rollen til kommunikasjonsansvarlige (PIOs) bør redefineres, ved at disse
fortsatt ivaretar informasjonsspredning til publikum og responderer på henvendelser til
beredskapsapparatet, dvs. oppgaver som krever spesialisert kompetanse som PIO, mens
nye oppgaver knyttet til overvåkning og analyse av informasjon i sosiale medier kan ivaretas
av distribuerte team av frivillige. Slike team omtales som virtual operation support teams
(VOST), og defineres på følgende måte: «A VOST is comprised of trusted digital volunteers
who extend the resources of an incident management team by performing online tasks that
can be done remotely, including monitoring social media and posting information to web and
social media sites» (Hughes and Palen, 2010, p. 3).
Det er flere eksempler på slike team av frivillige, og nettressursen Virtual Operations Support
Group2 gir en oversikt over aktive team i USA og i øvrige deler av verden, samt
forskningsrapporter som beskriver erfaringene fra disse. Disse teamene bidrar til
krisehåndtering ved å overvåke sosiale medier for relevant informasjon, verifisere og
analysere denne, og formidle situasjonsforståelse og responsinformasjon til
beredskapsaktører og publikum. Medlemmer av slike team omtales ofte som ‘digital
volunteers’, eller i sammenheng med bruk av Twitter som ‘voluntweeters’ eller ‘crisis
tweeters’. I en undersøkelse foretatt av Røde Kors i USA i 2011, svarte mer enn 80 % av de
ca. 2000 intervjuobjektene at de var villig til å bidra med informasjon om en krise i sosiale
medier, inklusiv bilder og videoklipp (NAS, 2013).
En økende aktivitet er også knyttet til felles etablering av situasjonskart under kriser, der
frivillige benytter internettbaserte tjenester som Google Maps og Open Street Maps for å
utvikle kart som oppdateres i sanntid basert på input fra publikum i katastrofeområdet. Denne
aktiviteten omtales som ‘crisis mapping’, og i 2009 ble The International Network of Crisis
Mappers3 etablert. Dette nettverket teller nå over 5000 medlemmer i over 160 land, og
presenterer seg som «the largest and most active international community of experts,
practitioners, policymakers, technologists, researchers, journalists, scholars, hackers and
skilled volunteers engaged at the intersection between humanitarian crises, technology,
crowd-sourcing, and crisis mapping”. Siden 2009 arrangeres også en årlig internasjonal
2 http://vosg.us/about/
3 http://crisismappers.net/
3
konferanse om temaet, International Conference on Crisis Mapping (ICCM). Ushahidi4 og
Sahana5 er to open source plattformer for utvikling av IKT-verktøy for innsamling,
visualisering og geokoding av informasjon, og øvrige tjenester for krisehåndtering.
I 2010 ble Standby Task Force (SBTF)6 etablert under ICCM-konferansen, med formål å tilby
pålitelig ‘crisis-mapping support’ til humanitære organisasjoner, og å etablere en modell for
effektiv utnyttelse av frivilliges engasjement. SBTF har i dag rundt 1000 medlemmer fra over
70 land. Røde Kors i USA har nylig opprettet et senter for overvåkning av sosiale medier,
The American Red Cross Digital Operations Centre7, i samarbeid med Dell. Senteret er
lokalisert i Washington D.C, og vil blant annet overvåke Twitter, YouTube og Facebook for å
lokalisere ofre for katastrofer og videreformidle informasjon til ‘first responders’.
Humanity Road8 (HR) er et annet eksempel på en virtuell organisasjon av frivillige som
gradvis har etablert mer formaliserte online tjenester for krisehåndtering (Starbird & Palen,
2013). Kjerneteamet i HR består av seks erfarne frivillige som dedikerer betydelig tid og
ressurser både under og etter krisehendelser, i tillegg har de ca. 20 faste medlemmer som
deltar i månedlige planleggingsmøter, samt et større antall frivillige som mobiliseres under
kriser. Målet til organisasjonen er «24 always on, ready to go», og i deres mission statement
skrives bl.a. at «Humanity Road volunteers are trained and equipped to use Internet and
mobile communications technology to collect, verify and route information online during
sudden onset disaster». Som teknologistøtte benytter de primært Skype, Google Docs (felles
logg, koordinering), Twitter og en egen hjemmeside. I perioder mellom kriser benyttes Twitter
som en kanal for å opplyse om hva publikum kan gjøre for å være bedre forberedt på
krisesituasjoner. De har også utviklet et sett av forhåndsdefinerte twittermeldinger
(‘tweetables’) som gir informasjon om hvordan forberede seg eller respondere på ulike typer
kriser. Til analyse av informasjon fra Twitter brukes ulike tredjeparts applikasjoner, som f.eks.
TweetTracker, som er et verktøy som samler inn og viser tweets i et kartgrensesnitt basert
på geodata. HR har også etablert formelt samarbeid med beredskapsledere for å gi disse
innføring i hvordan sosiale media og frivillige kan utnyttes. En annen lignende organisasjon
som HR er CrisisCommons9. Professor Leysia Palens forskningsgruppe ved University of
Colorado i Boulder er et eksempel på et ledende forskningsmiljø innen informasjonsstøtte for
publikum relatert til kriser (ref. Project EPIC10 – Empowering the Public with Information in
Crisis).
I EUs 7. rammeprogram inngår beredskap og krisehåndtering som et viktig fokusområde. Et
eksempel er prosjektet Bridge11 (Bridging resources and agencies in large-scale emergency
management) som løper fra 2011-2015. Som angitt i prosjektets tittel fokuseres her på
utvikling av løsninger for effektivt fler-etatlig samarbeid ved større akutthendelser, herunder
felles data og system-kommunikasjon og fremskaffing av et operativt bilde som grunnlag for
felles forståelse. Norske partnere i prosjektet er SINTEF IKT, Crisis Training AS (CTAS), og
Helse Stavanger HF (RAKOS). SINTEF IKT har også ledet prosjektet Emergency (2008-
4 http://ushahidi.com/
5 http://ushahidi.com/
6 http://blog.standbytaskforce.com/
7 http://www.dell.com/Learn/us/en/uscorp1/corp-comm/red-cross-digital-operations?c=us&l=en&s=corp
8 http://www.humanityroad.org/
9 http://crisiscommons.org/
10 http://epic.cs.colorado.edu/
11 http://www.bridgeproject.eu/
4
2012), støttet av NFR-programmet VERDIKT. Dette prosjektet utvikler fleksible
brukergrensesnitt for mobile beslutningsstøttesystemer til bruk i kriseberedskap. Partnere i
prosjektet er Locus AS, Geodata AS, Norges Røde Kors, DSB og Asker og Bærum
Politidistrikt.
I Høykom-prosjektet SMARTRAP (2006-2007) ble det utviklet internettbaserte tjenester for
sanntidsregistrering av feltobservasjoner i et kartsystem, samt oppslag i relevante registre for
tilleggsinformasjon. Systemet støttet også automatisk varsling via SMS eller oppringning, på
grunnlag av angitt geografisk område i kartet. Partnere i prosjektet var Mattilsynet, Statens
Kartverk, Norkart AS og Gecko AS. Systemet ble ikke videreført i drift, men har gitt et nyttig
grunnlag for videreutvikling av tilsvarende tjenester.
Generelt er det et økende antall IKT-systemer for beredskap og krisehåndtering, som
eksempel viste en nylig kartlegging i Tyskland over 170 systemer i bruk (Neuhaus et al.,
2012). Lansering av Microsofts applikasjon HelpBridge12 markerer at også større
kommersielle leverandører nå er på banen med utvikling av mobile applikasjoner til støtte i
krisehåndtering. Applikasjonen som kan lastes ned gratis gir mulighet for å opprette en
kontaktliste som du enkelt kan varsle via epost, SMS og Facebook ved en krise, evt. også
med GPS-koordinater. Videre kan du via applikasjonen donere penger til
krisehjelpsorganisasjoner, eller få oversikt over muligheter for å bidra som frivillig i
nærområdet (via nettressursen VolunteerMatch13). Applikasjonen er foreløpig kun tilgjengelig
i USA.
3. Erfaringsinnhenting
Prosjektgruppen har i perioden september 2012 – januar 2013 gjennomført i alt 12 intervjuer
med til sammen 16 ressurspersoner fra 11 beredskapsaktører i Vest-Agder, jfr. oversikt i
Tabell 1. Utvalg av informanter er tilfeldig valgt fra en liste med oversikt over personer med
beredskapsansvar i kommunene, samt øvrige etater. Vi sendte ut invitasjon med informasjon
om prosjektet og gjorde avtaler fortløpende inntil vi hadde fått et representativt utvalg til å
foreta en foreløpig analyse.
Organisasjon Rolle
Agder Politidistrikt Operasjonsleder
Farsund kommune Beredskapskoordinator
Fylkesmannen i Vest-Agder Kommunikasjonsrådgiver
Kristiansand kommune, Samfunnsmedisinsk enhet
Rådgiver beredskap og smittevern
Kristiansand kommune, Kommunikasjonsenheten
Leder
Kristiansand havn Beredskapskoordinator/terminalkoordinator
12
http://www.microsoft.com/about/corporatecitizenship/en-us/nonprofits/helpbridge.aspx 13
http://www.volunteermatch.org/
5
Kvinesdal kommune Beredskapskoordinator
Lyngdal kommune Beredskapskoordinatorer
Mandal kommune Beredskapskoordinator
Statens kartverk Kristiansand Fylkeskartsjef, senioringeniør
Vennesla kommune Beredskapskoordinator
Vest-Agder Røde Kors Operativ leder i Søgne Hjelpekorps
Tabell 1. Oversikt over gjennomførte intervjuer
I tillegg har prosjektgruppen vært representert som observatør ved følgende beredskaps-øvelser i regionen:
Øvelse Tidspunkt Fokus Deltagere
Kristiansand havn
21.11.12 Vedlikeholde og øke kompetansen til å håndtere relevante krisescenarier som Kristiansand havn, myndighetene og aktørene i havnen må være forberedt på å håndtere. Scenarier: terror-hendelse, brann, oljesøl, menneskesmugling
Kristiansand Havn, Securitas, Colorline, Fjordline, Kristiansand kommune, Tollvesenet, European Cruise, havnevakt, KST-terminal, Andøya Industripark, Nordline Kristiansand, Elkem Fiskå
Interkommunal lederøvelse, IUA Midt-Agder
27.-28.11.12
Trene og motivere ledelsesapparatet i interkommunalt utvalg mot akutt forurensing og vise om den kommunale og interkommunale beredskapen og samarbeidet med kystverket fungerer som planlagt.
Kystverket, KBR Kristiansand, Setesdal brannvesen, Kristiansand kommune, Fylkesmannen i Vest-Agder, Sivilforsvaret, Kristiansand Havn
Orkan 12 27.-28.11.12 Øve og videreutvikle beredskap mot hendelser der viktig infrastruktur blir helt eller delvis borte over lengre tid.
DSB, Fylkesmennene i Aust- og Vest-Agder, Rogaland og Telemark, NVE, Statens Vegvesen, Sivilforsvaret, Jernbaneverket, Post- og teletilsynet, Veidirektoratet, Helsedirektoratet
Tabell 2. Oversikt over observasjon ved beredskapsøvelser
6
Prosjektet har også vært representert i følgende fora (i kronologisk rekkefølge):
Arrangement Tidspunkt Fokus Deltagere
Regional informasjons- pool Vest-Agder, Fylkesmannen i Vest-Agder
13.6.2012 Presentasjon av SmartEMIS, kriseinfo.no, erfaringer 22. juli fra Vest-Agder Arbeiderparti, beredskapsrapport fra fylkesberedskapssjefen i Vest-Agder.
DSB, VAF, Agder Politidistrikt, Mattilsynet, Agder Energi, Statens Vegvesen, Sørlandet sykehus, Kartverket, Kr.sand kommune, Agder og Telemark Bispedømme
Fagseminar for Beredskapskoordinatorer i kommunene i Vest-Agder, Fylkesmannen i Vest-Agder, Kristiansand
18.09.12 Status, orientering og presentasjon av ny planmal for kommunene. Presentasjon av kriseverktøyet CIM samt orientering fra ulike etater
Hægebostad, Lyngdal, Kristiansand, Flekkefjord, Audnedal, Vennesla, Mandal, Søgne, Åseral, Marnadal, Farsund, Kvinesdal, Lindesnes, Sogndalen, politiet, KBR, Brannvesenet Sør, Sivilforsvaret, HV-08
CIM Konferansen 2012, Gardermoen
2-3.10.12 Implementering og bruk av CIM, produktinformasjon, bruk av kart, varslingssystemer
DSB, Oslo politidistrikt, kunnskapsdepartementet, NSB, Oslo lufthavn, Meteorologisk institutt, Fylkesmannen, kommuner, Sintef, Justisdep., Statens vegvesen, UMS, Geodata, div. leverandører
DSB Fagseminar og Planmøte, Kristiansand
24.-25.10.12 Informasjon om øvelsen Orkan12, erfaringer fra “Dagmar”, varsel av ekstremvær, erfaringer ved brudd i tele/ekom, rollen til Kraftforsyningens bered-skapsorg., utfordringer for helse ved bortfall av strøm og ekom, samordning på tvers, kommunikasjon med befolkningen, fylkes-mannens samordningsrolle. Gjennomgang av dreiebok.
DSB, ordføreren i Vågsøy, beredskapssjef i Sogn og Fjordane, Meteorologisk institutt, Post og teletilsynet, Agder energi, Statens vegvesen, Helse Sør Øst, Fylkesberedskapssjefer i Aust- og Vest-Agder
Formannskapsmøte, Kristiansand kommune
31.10.12 Orientering om overordnet kriseberedskap i kommunen
Formannskapet, beredskapsledelsen i kommunen, fylkesbered-skapssjef, Agder politidistr.
DSB-CIM Brukerforum, Gardermoen
7-8.11.12 Nye moduler og funksjonaliteter i CIM, erfaringer fra fylkene, informasjon om aktiviteter
I
Fylkesmenn, DSB, One Voice, Helsedirektoratet
Kristiansand kommune 15.11.12 Demonstrasjon av Geoport Kristiansand kommune, Powell AS
Tabell 3. Beredskapsrelaterte fora og møter
7
I tillegg er sentrale plandokumenter gjennomgått, som for eksempel:
- «Plan for overordnet krisehåndtering». Kristiansand kommune, 2012. - «Plan for organisering og etablering av Fylkesmannens krise og samordningsstab».
Fylkesmannen i Vest-Agder, 2012. - «Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt». DSB, februar 2012. - ”Veileder om enhetlig ledelsessystem (ELS) ved håndtering av hendelser innen brann,
redning, og akutt forurensing». DSB, 2011.
4. Status for bruk av IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder
Basert på innsamlet informasjon presenteres her en kort oversikt over status for bruk av IKT-
støtte for beredskap og krisehåndtering blant beredskapsaktører i Vest-Agder som har deltatt
i undersøkelsen (ref. oversikt i del 3).
4.1 Organisering og ansvarsforhold for kommunikasjon og informasjonsdeling
Begrepene ulykker, kriser og katastrofer blir ofte brukt om hverandre og kan ha forskjellig
betydning for ulike aktører og i ulike sammenhenger. Følgende eksempler på definisjon av
krisebegrepet er hentet fra planer for krisehåndtering ved Fylkesmannen i Vest-Agder og
Kristiansand kommune:
«Ulykker, uværssituasjoner og andre påkjenninger som i art eller omfang går ut over det som
regnes som normalrisiko og – belastning i fredstid og som krever en felles krisehåndtering
mellom flere instanser med ansvar for innsats i løsning av krisen». (Fylkesmannen i Vest-
Agder, 2012)
«En krise er en situasjon som truer eller kan true kommunens evne til å gi befolkningen
nødvendige tjenester, kommunens virksomhet eller dens omdømme og/eller troverdighet»
(Kristiansand kommune, 2012)
I denne rapporten har vi brukt begrepet ”krise” som referer til en alvorlig hendelse som
medfører menneskelige, materielle eller miljømessige tap og som overstiger samfunnets
evne til å håndtere dette ved bruk av ordinære ressurser14. Videre bruker vi begrepet
”krisehåndtering” som en fellesbetegnelse for de følgende fire fasene; risikovurdering,
beredskap, respons og recovery (Van de Walle et al., 2010).
Staten har det overordnede ansvar for å ivareta samfunnets sikkerhet og arbeidet er
organisert på tvers av departementer, sektorer og geografiske områder. De overordnede
prinsippene om ansvar, nærhet og likhet ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets– og
beredskapsarbeid. Ansvarsprinsippet er det bærende prinsippet for den praktiske
ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap, dvs. at den
myndighet eller etat som til daglig har ansvaret for et område, også har ansvaret ved en
større ulykke eller katastrofe15. For eksempel vil en pandemi involvere aktører fra helse og
omsorgsdepartementet, mens naturkatastrofer og ekstremvær i første omgang er en trussel
for verdier og samfunnskritisk infrastruktur og involverer aktører på tvers av ulike etater som
14
2009 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction, United Nation International Strategy for
Disaster Reduction, Geneva, Switzerland, 2009, s. 9 15
St.meld.22 Samfunnssikkerhet, s. 10
8
for eksempel samferdselsdepartementet, olje og energidepartementet, osv. Tilsvarende er
likhetsprinsippet et overordnet prinsipp i forhold til organisering av nasjonal krisehåndtering
og beredskap, og innebærer at den organisasjon man opererer med under kriser bør ligne
mest mulig på den organisasjon man har til daglig. Prinsippet bygger på den kjensgjerning at
individer og organisasjoner fungerer best, ikke minst under press, når de kan løse sine
arbeidsoppgaver i henhold til kjente prosedyrer og regelverk. Videre tilsier nærhetsprinsippet
at kriser skal løses på et lavest mulig organisatorisk nivå og legger til grunn at den som står
nærmest til å hjelpe vil yte den raskeste og mest målrettede assistansen. Evalueringen etter
22. juli viste blant annet mangelfull samhandling og koordinering av ressurser, og medførte
at regjeringen innførte et fjerde prinsipp om samvirke16. Samvirkeprinsippet understreker
behovet for at alle virksomheter og nivåer har et aktivt og bevisst forhold til gjensidige
avhengigheter og hvilke aktører det vil være nødvendig å samhandle med. For å styrke og
tydeliggjøre samfunnssikkerheten ble det besluttet at Justis- og politidepartementet fra 1.
januar 2012 skulle endre navn til Justis- og beredskapsdepartementet. Rollen som
samordningsdepartement ble dermed fremhevet, samt rollen som pådriver for å øke
bevisstheten om beredskapsansvaret på tvers av samfunnssektorene17. Videre har
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) en sentral fagmyndighet for den
lovgivning direktoratet forvalter, og for å legge til rette for et godt forebyggende arbeid og
beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning, næringsliv og annen samfunnskritisk
virksomhet18. Direktoratet skal bistå departementet i å legge til rette for best mulig
samordning mellom lokale, regionale og sentrale beredskapsordninger, og er dermed et
bindeledd til fylkesmennene som er statens øverste representant i fylket.
Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet
samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på lokalt og regionalt nivå. I Vest-Agder er 2.8
årsverk avsatt til beredskap der ansvaret for organiseringen er delegert til
fylkesberedskapssjefen. Arbeidet til beredskapsavdelingen omfatter bla:
Årlige møter med beredskapskoordinatorer i kommunene
Tilsyn og bistand til kommunene i beredskapsarbeidet
Varslingsformidling
Rapportering og videreformidling til DSB
Planlegging og tilrettelegging av øvelser
Fylkesberedskapssjefen har dermed en viktig rolle som formidler av sentrale krav og
retningslinjer, kompetansefremmende arbeid og oversikt over regionalt og lokalt
beredskapsarbeid. Tilsyn og samordningsfunksjonen til fylkesmannen er videre basert på
samarbeid og dialog med lokale aktører for å fremme gode løsninger, læring og kontinuerlig
forbedring. Evaluering og kontinuerlig videreutvikling av beredskapsarbeidet er dermed en
sentral del av arbeidet til fylkesberedskapssjefen, og omfatter planlegging og deltagelse på
sentrale og lokale fagseminar og øvelser. DSB gjennomfører regelmessige øvelser som
varierer fra skrivebords/diskusjonsøvelser til fullskala spilløvelser. For å ivareta samvirke i
Agder-regionen ble det i 2006 opprettet et øvingsutvalg i lokal redningssentral (LRS) for å
fremme det tverretatlige samarbeidet i distriktet, skape bedre oversikt og forutsigbarhet, og
16
NOU 2012:14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen 17
Meld. St. 29 (2011 – 2012). Samfunnssikkerhet. Det Kongelige Justis- og Beredskapsdepartementet 18
kgl.res.24. juni 2005
9
koordinere ressursutnyttelsen i øvingsvirksomheten19. Agder LRS har utarbeidet en modell
for samvirke som innebærer årlige fagdager, seminarer, opplæring og øvelser. Hvert år blir
det arrangert innsatsøvelser på tvers av alle etater som involverer ulike samarbeidsaktører
avhengig av tema og lokalisering av øvelsen. Årets LRS øvelse er lokalisert til Mandal og er
en fullskala øvelse der scenariet er stor ulykke på offentlig sted med stort antall berørte.
Dette gir dermed en unik mulighet til å øve samhandling mellom ulike etater og nivåer, og
hvordan overordnede strategier er forankret i det lokale beredskapsarbeidet.
Kommunene utgjør en av bærebjelkene i beredskapsarbeidet og den kommunale
beredskapsplikten pålegger kommunene selv å ta ansvar for systematisk, kontinuerlig og
kvalitetsmessig godt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Den kommunale
beredskapsplikten pålegger kommunene å gjennomføre en helhetlig risiko– og
sårbarhetsanalyse (ROS), samt lage en beredskapsplan som inneholder forberedte tiltak for
kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringslister og informasjon til befolkningen
og media. Videre er evaluering og videreutvikling av beredskapsplanen en grunnleggende
forutsetning for å sikre samordnet krisehåndtering lokalt, og kommunene er pålagt øvelse
hvert annet år20.
Fig. 1 Kommuner i Vest-Agder
Alle kommuner i Vest-Agder har dedikerte personer til rollen som beredskapskoordinatorer,
dog med forskjellige ansvarsområder og omfang avhengig av demografiske og geografiske
forhold i kommunen. For eksempel har Kristiansand kommune to personer som til sammen
utgjør en 70 % stilling, mens mindre kommuner som Vennesla har en person i 30 % som
ivaretar denne stillingen. Felles for alle kommuner er at funksjonen som
beredskapskoordinator er en rolle i tillegg til andre oppgaver i kommunen. En viktig oppgave
som er pålagt kommunene er å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, og alle
kommunene vi har vært i kontakt med har utarbeidet, eller er i ferd med å utarbeide en ROS
analyse. Det pågår også utstrakt samarbeid på tvers av kommunene med dette arbeidet,
19
http://www.sivilforsvaret.no/Distrikter/Vest-Agder/Samvirke/ 20
http://www.lovdata.no/for/sf/jd/xd-20110822-0894.html
10
som del av Lister-samarbeidet og Knutepunkt Sørlandet. Samarbeidet med ROS Lister
startet høsten 2011, og en felles analyse som ble ferdigstilt i desember 2012 danner videre
grunnlag for arbeidet med beredskap i kommunene.
I tillegg til å utarbeide en overordnet beredskapsplan for kommunen, har
beredskapskoordinator også en viktig oppgave i å samordne og bistå i utarbeidelse av
sektor-vise beredskapsplaner (for eksempel skole, helse, samferdsel). Som et ledd i dette
arbeidet hadde Farsund kommune nylig et beredskapsmøte der de inviterte eksterne
samarbeidspartnere (politi, brann, sivilforsvar, heimevernet, Røde Kors, industri etc.), der
hensikten med møtet var erfaringsutveksling og å opparbeide en felles forståelse for
beredskapsarbeidet.
Beredskapskoordinator har også en sentral rolle i kommunens kriseledelse som etableres
ved større ulykker eller truende situasjoner. I mange tilfeller er det den lokale
redningstjenesten som varsler leder av kommunenes kriseteam, som har det overordnede
ansvaret og myndighet for etablering av kriseledelse. Varsling kan også komme internt fra
etater i kommunen, for eksempel brannsjefen i kommunen kan melde direkte. Lederen av
kriseteamet har dermed en viktig beslutningsrolle for iverksetting av videre tiltak.
Sammensettingen av kriseteamet består i hovedsak av rådmann, ordfører, kommunalsjefer
og beredskapskoordinator. Flere kommuner har også med kommunelegen, samt at enkelte
også har med frivillige organisasjoner som for eksempel Røde Kors og Kvinners frivillige
beredskap. Alle kommuner har utarbeidet planer og tiltakskort for varsling og etablering av
kriseledelse, men har ulik erfaring med bruk i reelle situasjoner. Kvinesdal kommune har hatt
flere hendelser i løpet av de siste årene der de har etablert kriseledelsen, og er dermed godt
drillet på krisehåndtering. De var også vertskap for en fullskala øvelse i 2007, noe som økte
bevisstheten om lokal beredskap. Kristiansand kommune har for øvrig fokus på sosial
beredskap og har kriseteam i beredskap 24 timer i døgnet, dvs. lege og sykepleier ansatt
ved legevakta som er i beredskap og trekker inn andre ressurser som psykolog, helsesøster
og barnevern. Når det et er behov for koordinering på tvers av sektorer blir
beredskapskoordinator kontaktet. En av utfordringene som nevnes er å etablere en ny
organisering på ledelsesnivå med stab og en kriseledelse som klarer å lage effektive
kommandolinjer: ”For det er jo en av de store endringene en gjør i en
krisehåndteringssituasjon, at en endrer på ledelsesstrukturen. Og det er jo i utgangspunktet
litt skummelt.”
Samlet sett er det igangsatt mange aktiviteter på kommunalt nivå i samsvar med den
kommunale beredskapsplikten. I sum er kommunikasjon og koordinering en viktig del av
arbeidet som også blir nevnt som en av hovedutfordringene. I 22. juli rapporten blir
koordinering og samhandling også beskrevet som et område med forbedringspotensial der
bruk av IKT blir fremhevet som nøkkelen til bedre beredskap i fremtiden.
4.2 Erfaringer med tilgjengelige IKT-systemer
Det benyttes i dag en rekke IKT-systemer knyttet til ulike aktiviteter og faser i beredskap og
krisehåndtering, med varierende grad av koordinering mellom de aktuelle aktører. Det
nærmeste vi kommer en standardisert løsning per i dag er krisestøtteverktøyet CIM, som i
dag benyttes av 430 kommuner og 19 Fylkesmenn, i tillegg til Regjeringens krisestøtteenhet
med alle departementer, Utenriksdepartementet, Kystverket, Helsedirektoratet, de regionale
helseforetakene og helseforetakene i Norge, DSB, Sivilforsvaret, Politiet, samt en rekke
11
private virksomheter21. Grad av utnyttelse av CIM i kommunene varierer imidlertid en god
del. I det videre oppsummeres innhentet informasjon og brukererfaringer for
krisestøtteverktøy, kartløsninger, sosiale medier, samt øvrige IKT-systemer.
4.2.1 Krisestøtteverktøy
Det elektroniske krisestøtteverktøyet CIM er anskaffet av DSB til bruk hos sivilforsvaret,
fylkesmenn og alle norske kommuner. Allerede for flere år siden så DSB behovet for et felles
verktøy for en enhetlig loggføring som sikret informasjonsflyten internt i kommunene, og
mellom kommunene og den øvrige forvaltningen. DSB lagde derfor en kravspesifikasjon med
fokus på loggføring og ROS analyse.
”Målet er å få sporbarhet i det vi gjør ikke minst fordi vi må kunne dokumentere hva vi har
besluttet underveis. I tillegg vil et felles system fjerne mye dobbeltarbeid og vi kan lettere
trekke veksler på erfaringer og arbeid fra andre kommuner” 22.
Etter utarbeidelse av en omfattende kravspesifikasjon og anbudsrunde ble det inngått avtale
med Teleplan og One Voice om anskaffelse av CIM, som har vært tilgjengelig for alle landets
kommuner siden 2010.
CIM er web-basert og består av en rekke moduler som gir støtte til og ivaretar de
grunnleggende aktivitetene i beredskapsarbeidet. De mest sentrale modulene som
kommunene har tilgang til er hendelsesmodulen, planmodulen og loggmodulen.
Fylkesmennene har i tillegg tilgang til en meldingsmodul. Videre er det en årlig hovedrelease
av CIM med videreutvikling av moduler og ny funksjonalitet. Den enkelte kommune kan ut fra
egne behov og omkostninger anskaffe nye moduler. Av ny funksjonalitet inngår en forbedret
modul for mobile enheter, integrasjon med varslingssystemer (UMS, Varsling 24,
PSWinCom), GIS integrasjon (Geodata, Norkart Geoservice), samt en spesialdesignet
informasjonstavle (oppdrag etter 22. juli). For eksempel har Kristiansand kommune og
Fylkesmannen i Vest-Agder anskaffet modulen for mobile enheter, og har dermed tilgang til
samme funksjonalitet ved bruk av smarttelefon eller iPad.
I Kommuneundersøkelsen 2012 utført av DSB oppgir tre av fem norske kommuner at de ikke
har tatt i bruk CIM i forbindelse med hendelser hvor det ville vært naturlig å ta verktøyet i
bruk, og én av fire kommuner har ikke gjennomført opplæring fra Fylkesmannen i bruk av
CIM (DSB, 2012). Tre av ti kommuner i undersøkelsen har tatt i bruk loggmodulen, mens én
av ti har tatt i bruk planmodulen.
DSB arrangerer årlige CIM brukermøter med representanter fra fylkesmennene, og siste
møte ble avholdt i november 2012. Brukermøtet er først og fremst en samarbeidsarena
mellom sentrale og regionale aktører der status, erfaringer og videre arbeid blir formidlet. 12
av landets 19 fylker var til stede og med unntak av ett fylke, er bruk av CIM godt forankret
regionalt. Opplæring i kommunene er fortsatt en pågående prosess, og flere påpekte at de
brukte CIM i øvelser.
I Vest-Agder har også de fleste kommuner fått opplæring, men det er varierende bruk. Av de
seks kommunene som vi har vært i kontakt med var det tre som brukte CIM aktivt, to som var
avventende og en kommune som ikke hadde fått opplæring.
21
http://www.onevoice.no 22
Ny standard for krisehåndtering. https://www.onevoice.no/?menu_id=18
12
«Det er første gang vi bruker det i en skikkelig krise og det er så praktisk, lett å loggføre og
du er oppdatert [...] nå i dag er ordføreren i Grimstad og har internett-tilgang og kan dermed
være oppdatert.»
«Vi har brukt CIM et par år, vi kom ganske tidlig på banen. Fylkesmannen var god til å sette
oss i gang og vi kjørte opplæring til hele kriseledelsen, men vi ser at det ikke blir holdbart […]
Det er kriseteamet vårt som er mest i aksjon, men vi har en problemstilling […] hva legges
inn i CIM?...her er det sensitive opplysninger så det kan ikke stå så mye der.»
«Vanskelig å skaffe interesse for et system som skal brukes hvert 5. år og en gang årlig på
øvelser. Klarer ikke å mobilisere eller skape det store engasjementet.»
«Vi har hatt litt problem med å kjenne på den nytteverdien, men det er nok fordi vi ikke har
fått det inn i blodet… mye av det vi gjør som er dokumentbasert har vi i
saksbehandlingssystemet vårt […] planene våre ligger i arkivsystemet pluss at vi har fått et
kvalitetssikringssystem.»
Geoport Beredskap er en tilleggsmodul til Geoport-systemet fra Powel AS (se pkt. 4.2.3),
som tilbyr deler av samme funksjonalitet som CIM. Verktøyet kan benyttes til å gi visuelle
oversikter over eksempelvis faresoner, farlige og utsatte objekter, utstyrsdepoter, personell,
eiendommer og befolkning. I krisesituasjoner gir Geoport Beredskap tilgang til relevant
informasjon direkte fra informasjonsforvalter i sann tid. På den måten kan man kombinere
eksisterende beredskapsplaner med stedlig informasjon, og man kan bruke løsningen til
innsamling av data og videre strategisk planlegging. Nye beredskapskart lages direkte i
kartklienten. I følge leverandøren innebærer denne måten å lage nye kart på at virksomheten
selv kan gjøre dette uten behov for avanserte verktøy, dybdekompetanse innen kartteknologi
eller eksterne konsulenter. I tillegg til kartklienten tilbys også en integrert beredskapsportal
som benyttes til planlegging i forhold til personell, planer/tiltakskort, varslingslister og
aksjonslister. Under beredskapssituasjoner benyttes portalen til planlegging, varsling,
loggføring og oppfølging med tett integrasjon mot kartklienten. Geoport Beredskap er
integrert med VARSLING24 som gir mulighet for å varsle forhåndsdefinerte lister med
personell, offentlige myndigheter og lignende, eller områdebasert varsling av eiere, bedrifter,
virksomheter, beboere i et område eller evt. lokasjonsbasert varsling av personer som
befinner seg i et område. Varsling skjer ved hjelp av SMS eller talemeldinger.
Geoport Beredskap benyttes som grunnlag for beredskapsportalen i Kristiansand havn.
Kristiansand havn har deltatt i design og utvikling av beredskapsportalen, som har vært en
trinnvis prosess i samarbeid mellom leverandøren Gecko og ressursperson ved
havnekontoret. Motivasjonen for å ta i bruk systemet var først og fremst å ha elektronisk
tilgang til alt planverk og ha alt samlet på en plass, og så ble ny funksjonalitet utviklet etter
hvert. Teknologien og programvaren utviklet i prosjektet Smartrap (se del 2) ble her gjenbrukt
og videreutviklet. Systemet gir mulighet til situasjonsrapportering, loggføring og kartdata. Det
er utarbeidet forhåndsdefinerte tiltakskort på aktuelle ulykkestilfeller som er tilgjengelig i
systemet som dermed gir beslutningsstøtte. I tillegg er varslingslister, SMS melding og
talemelding integrert i systemet. Geoport beredskapsportal ble innført i 2012 og har vært i
bruk ved to øvelser i havna.
13
4.2.2 Kartløsninger
Bruk av kartdata er utbredt i alle kommuner, spesielt i forhold til arealplanlegging og
eiendomsregistrering (matrikkel). En rekke systemer er i bruk, og flere av
beredskapsaktørene bruker også flere systemer til ulike formål. De 7 kommunene i
Knutepunkt Sørlandet har etablert en felles kartportal23 med Geoport fra Powell AS, som er
en web-basert løsning for å publisere elektroniske kart og geografisk informasjon. Systemet
kan benyttes til å sette sammen ulike karttjenester til temakart, og kommunens interne
brukere kan også benytte løsningen som støtte ved publikumshenvendelser og
saksbehandling. Knutepunkt Sørlandet har utviklet ulike temakart som situasjonskart,
plantjeneste, sykkelkart, samt informasjon om skoler, barnehager, etc. De øvrige
kommunene i vår undersøkelse (Farsund, Lyngdal, Kvinesdal og Mandal) bruker GIS-
verktøyet GISLINE fra Norkart. Norkart leverer også en rekke nasjonale datasett som kan
brukes innen ROS, beredskap og krisehåndtering. Lyngdal kommune har et pågående
kartprosjekt (Sak-I-Kart) som gir kommunen mulighet til å presentere saksinformasjon fra
ePhorte i en web-basert kartklient. Vennesla kommune nevner også at de ansatte har tilgang
til Google Maps via iPad.
Kommunene refererer i varierende grad til bruk av kartsystemer i beredskapssammenheng.
Kristiansand kommune opplyser at de bruker systemet Gemini Vann og Avløp til
befolkningsvarsling. Selv om dette systemet ikke er spesielt utviklet for beredskap slik som
f.eks. UMS og Varsling24, er fordelen at dette systemet er i daglig bruk i kommunen og at
det derfor er mange som har god kompetanse på dette. Et annet system i bruk er ArcGIS,
blant annet ved Fylkesmannen i Vest-Agder. Kristiansand Havn har elektronisk kartstøtte fra
Geoport som del av sin beredskapsportal.
Statens kartverk leverer kartdatabaser for ulike behov, og tilbyr også åpne klienter som kan
brukes med matrikkelinformasjon. Et eksempel er tjenesten «Rett i kartet»24, der publikum
kan melde inn feil og mangler i Kartverkets trykte kart. Dette gjøres ved å tegne og beskrive
hva som er feil ved hjelp av punkter, linjer og flater, og det er også mulig å legge ved filer
med bilder og å laste opp data fra en håndholdt GPS. Kartverket samarbeider med Powell
om utvikling av nye kartklienter.
Røde Kors bruker online kart fra Statens kartverk, samt systemet OZI Explorer for å tegne i
kart. Tilgang på online kart med god oppløsning oppfattes som dyrt, og det gjøres også
utstrakt bruk av papirbaserte kart da dette også ofte oppfattes som enklere for å komme
raskt i gang med søk. I vinter skal en ny løsning for tracking etableres og prøves ut, der
posisjonen til søkelag sendes hvert 10. minutt og vises online i kart fra Statens kartverk.
Gjennom dette kan politiet også følge søk i sanntid fra sine operasjonssentraler.
Politiet bruker GIS-verktøyet Geopol aktivt i daglige redningstjenester og operativ
virksomhet. Systemet viser posisjon til politiressursene (kjøretøy etc.) og loggførte hendelser
vises også i kartet med fargekoding i forhold til prioritering på oppdraget. Under
redningsaksjoner bruker politiet også ofte kartressursene til de frivillige organisasjonene,
som f.eks. Røde Kors.
23
http://kart.kristiansand.kommune.no/ 24
http://www.rettikartet.no/
14
4.2.3 Sosiale medier
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skriver i sin Veileder i sosiale medier: ”God
kommunikasjon i krisesituasjoner er svært viktig. Sosiale medier kan være et nyttig
supplement til den tradisjonelle krisekommunikasjonen fordi mediene er raske og treffsikre
om man vet hvor målgruppen befinner seg. Sosiale medier kan ikke erstatte tradisjonell
kommunikasjonsvirksomhet, men man kan møte det omfattende informasjonsbehovet som
oppstår i kriser.”
I Fylkesmannens tiltakskort for informasjonstjenesten nevnes overvåkning av sosiale medier
som en aktuell oppgave for kommunikasjonsseksjonen tilknyttet medieovervåkning:
«Definer hvem som skal overvåkes. I tillegg til massemedier kan det være sosiale medier.
Hvis det oppdages at for eksempel blogger går ut med faktafeil, bør det vurderes å gå ut
med korrekt informasjon. Sosiale medier kan ha brukere vi ikke treffer i andre kanaler. […]
Det er viktig å følge med på om bildet er korrekt. Er det faktafeil, har det oppstått rykter,
hvilke aktører uttaler seg til media? Finnes det informasjon kriseledelsen ikke vet om?».
Samtaler med beredskapsaktører i regionen viser at bruk av sosiale medier for beredskap og
krisehåndtering foreløpig er på et tidlig stadium. Følgende utsagn illustrerer dette:
«Vi er veldig usikre på hvilken policy vi skal legge oss på der. På om vi skal begynne å
informere der i det hele tatt eller å begynne å ha dialog med publikum.»
«Det er nesten en uoverkommelig verden å gå inn i […] det er helt uaktuelt for en liten
kommune»
Alle kommuner har planer og tiltak for informasjon og kommunikasjon, men har ikke
strategier for bruk av sosiale medier som Twitter og Facebook. Kommunens hjemmeside blir
i hovedsak brukt til å formidle informasjon til befolkningen, og alle har en kobling fra
hjemmesiden til Facebook og/eller Twitter som illustrert ved følgende eksempel fra Lyngdal
kommune:
Fig. 2 Eksempel på Twittermelding fra Lyngdal kommune
Stort sett er kommunene positive til bruk av sosiale medier, men er usikre i forhold til
kommunens rolle, ansvar og i hvilken grad sosiale medier skal inngå i medieovervåkning i
beredskapsarbeidet. Kristiansand kommune har overvåkning av mediebilde og sosiale
medier som et tiltak i plan for overordnet krisehåndtering. Presse og informasjonsstaben
ivaretar denne funksjonen og er bindeleddet mellom kriseledelsen og
kommunikasjonsavdelingen i kommunen. Et mål er å være tidlig på banen med fortløpende
15
informasjon for å være i forkant, og kommunens nettportal er den primære
informasjonskanalen ut til befolkningen. I tillegg brukes Facebook, ikke som en aktiv
dialogkanal, men for å spre de nyhetene som de også publiserer på hjemmesiden. Leder av
kommunikasjonsavdelingen fremhever at de mangler en strategi for bruk av sosiale medier i
kommunen generelt, og har igangsatt aktiviteter for kompetansehevning og utarbeidelse av
retningslinjer for bruk av sosiale medier.
Lyngdal kommune er i gang med et prosjekt der de utforsker hvordan de kan jobbe smartere
med bruk av sosiale medier. I første omgang har de en kobling mellom de ulike kanalene slik
at informasjon som blir sendt ut på Facebook og Twitter blir automatisk overført til
kommunens hjemmeside. Videre har de en ”åpen vegg” og vektlegger dialog med
befolkningen som en av fordelene med sosiale medier:
”Noen bruker Facebook til ren informasjon, da er det på en måte ingen vits […] du må åpne
for muligheten for dialog […] samtidig må vi sørge for at hvis noen skriver noe på den
veggen som er feil, så må det enten slettes eller rettes.”
Kommuneundersøkelsen25 (BETA.KOMM) utført av KS viste også at de fleste kommunene i
dag bruker sosiale medier til en-veis informasjon, selv om de fleste mener at potensialet ved
sosiale medier er å tenke dialogbasert kommunikasjon.
Vennesla kommune fremstår som relativt proaktive i denne sammenheng. Ved store
hendelser overvåkes Facebook og Twitter, men dette er mer ad hoc og vurderes fra sak til
sak. Registreringer blir vurdert og diskutert i kriseledelsen, f.eks. hvis det kommer ut
feilinformasjon så blir det tatt opp og vurdert om de skal følge det opp. De har også inkludert
overvåkning av sosiale medier i øvelser.
Rednings- og nødetater som brannvesen og politi har også tatt i bruk sosiale medier. Brann
og redningssentralen i Agder (@110 Agder) er på Twitter der de legger ut informasjon om
branner, ulykker og andre hendelser som har samfunnsmessig interesse. Flere politidistrikter
er aktive brukere av sosiale medier, for eksempel har operasjonssentralen i Oslo politidistrikt
ca. 82 000 følgere på Twitter. Agder politidistrikt har også vurdert bruk av sosiale medier, og
alle operasjonsledere har vært på besøk ved Oslo politidistrikt for å lære om deres erfaringer
ved bruk av Twitter:
”Oslo politidistrikt får masse meldinger tilbake […] og der kan det komme mye god
etterretningsinformasjon, det har de dradd nytte av, du kan faktisk også finne løsninger på
saker på den måten.”
Inntil videre har Agder politidistrikt fokusert på bruk av en medielogg som ble tatt i bruk i
2012. Fem ganger i døgnet blir det skrevet et sammendrag fra den aktive politiloggen som
blir sendt til ulike media, både lokale og nasjonale. En intern arbeidsgruppe har vurdert at
første steg er bruk av medieloggen, og deretter skal det vurderes om de skal gå videre til
bruk av Twitter.
25
BETA.KOMM, Undersøkelse om bruk av sosiale medier i kommunesektoren 2011, KS FoU, Trondheim, april 2011
16
”Det vi venter på er noen sentrale føringer … det burde det være. Vi synes det burde være
likt i politiet i Norge, så vi savner at Politidirektoratet mener noe om dette.”
4.2.4 Mobile løsninger
Overordnet inntrykk fra undersøkelsen er at kommunene foreløpig ikke gjør utstrakt bruk av
mobile enheter eller systemer i forbindelse med beredskap og krisehåndtering. Kristiansand
kommune har prøvd ut håndholdte apparater med VHF-nett under øvelse, men brukerne
hadde da problemer med å benytte dette. Beredskapsansvarlige i kommunen har også
anskaffet iPad for å teste ut dette, og resultatene er gode. Den nye versjonen av mobil-
løsningen til CIM oppfattes å være kraftig forbedret i forhold til den forrige, men dette er ikke
testet ut blant brukerne i kommunen ennå. Det vurderes som viktigere at de først blir godt
kjent med PC-grensesnittet i CIM. Fylkesmannen i Vest-Agder anskaffer iPhone 5 til sine
ansatte, men vi er foreløpig ikke kjent med om dette vil bli utnyttet spesielt i
beredskapssammenheng. I Kristiansand havn har ansatte tilgang til beredskapsportalen via
iPad. Politiets innsatsledere har også tatt i bruk iPad, men per i dag er det ikke tilgang til
GeoPol-systemet via disse.
Røde Kors bruker konsekvent VHF-samband og ikke mobiltelefon under sine søk, da
førstnevnte oppfattes som en mye sikrere og mer robust løsning. De har også etablert eget
VHF-samband ved utplassering av digitale sendere (digipeaters) med batteri som lades med
solceller, og dermed kan støtte samband i flere dager ved evt. bortfall av ekom. Planen er å
etablere et landsdekkende nett, basert på APRS. Medlemmene i Vest-Agder Røde Kors gjør
også aktivt bruk av GPS, til sporlogg og opplasting av koordinater for funn. Bruk av VHF-
samband og GPS inngår i opplæring av de frivillige, og i tillegg gjennomføres nasjonale
ukeskurs (‘A-kurs’) som også inkluderer bruk av tracking (ref. 4.2.2). Vest-Agder Røde Kors
Hjelpekorps disponerer for øvrig en mobil ‘Moelven-brakke’ med PC, prosjekter og samband
installert.
4.2.5 Øvrige IKT-systemer
DSB lanserte i 2012 webportalen Kriseinfo.no som en nettportal som formidler viktig
informasjon fra myndighetene til befolkningen før, under og etter kriser. Kriseinfo.no er også
representert via Facebook og Twitter. Facebook åpner her for dialog med publikum, men så
langt er det primært benyttet som en enveis informasjonskanal. Danmarks tilsvarende side
ble nedlagt fra 2012 grunnet økonomiske besparelseskrav og lite bruk. I Sverige har
kriseinfo.se vært operativ siden 2008, med gode resultater. Under influensaepidemien i 2009
hadde krisesiden 700.000 unike besøkende, og en telefontjeneste koblet til hjemmesiden
mottok 100.000 samtaler26. Suksessfaktorer som fremheves for kriseinfo.se er en klar
koordineringsrolle, og etablering av informasjonsnettverk innenfor en lang rekke
hendelsesområder, som også trer sammen utenfor perioder med kriser. Krisesiden har 6,5
medarbeidere tilknyttet, hvorav ca. 5 er redaksjonelle og 1,5 stilling har tekniske oppgaver.
Ved bortfall av ekom utgjør satellitt-telefoner en kritisk kommunikasjonskanal, og de fleste av
beredskapsaktørene i vår undersøkelse har tilgang til dette. Erfaringer fra Orkan 12-øvelsen
indikerer imidlertid et behov for videre utprøving av at dette sambandet fungerer.
26
dknyt (2012). “Norge og Sverige prioriterer central kriseinformation”. dknyt,dk, 16.05.2012.
17
4.3 Observasjoner fra beredskapsøvelser
I det følgende gis en kort oppsummering av de viktigste observasjoner fra deltagelse på
beredskapsøvelser i regionen (ref. Tabell 2 i del 3). Øvelsene vi har deltatt på har variert i
omfang og form, dvs. fra fullskala spilløvelse som har involvert aktører på tvers av regioner til
lokale simuleringsøvelser og skrivebordsøvelser.
4.3.1 Orkan 12
Deltagelse som observatør på øvelsen Orkan 12 den 27.-28. november 2012 ga verdifull
innsikt i krisehåndtering i praksis, og kompleksiteten i dette. Øvelsen som var arrangert av
DSB hadde som formål å øve og videreutvikle beredskap mot langvarig bortfall av kritisk
infrastruktur. Vi observerte krise- og samordningsstaben ved Fylkesmannen i Vest-Agder,
som var organisert i tre funksjoner lokalisert i hvert sitt stabsrom: operasjon, informasjon og
støttetjenester. Øvelsen avdekket eksempler på ulike utfordringer knyttet til teknologistøtte
og prosedyrer for samhandling, kort oppsummert i følgende punkter:
- Scenariet med bortfall av strøm og ekom er vanskelig å teste i praksis, og til tross for
detaljert planlegging fra spill-ledelsen utgjorde usikkerhet om hvilke tjenester som var
tilgjengelig i de ulike faser av øvelsen en ekstra utfordring. Det ble heller ikke gjennomført
test av nødstrømsaggregatet hos Fylkesmannen, da IT-avdelingen ikke tillot dette.
- Utprøving av satellitt-telefon viste problemer med å oppnå forbindelse med ulike aktører.
- Observasjon av operasjonsteam og kommunikasjonsteam viste begrenset interaksjon
mellom disse teamene, og tidvis usikkerhet om hva hvert av teamene gjorde og hvem
som hadde behov for hvilken informasjon når. Videre var det også tilfeller av uklar
rollefordeling innen hvert team.
- Effektiv informasjonsdeling mellom skiftene fra Dag 1 til Dag 2 i øvelsen ble opplevd som
krevende, der det var vanskelig for det andre skiftet å etablere oversikt over situasjonen.
- Bruk av logg i CIM for oversikt på storskjerm over hendelser og aksjoner ble fort
uoversiktlig, og behov for et felles situasjonskart ble påpekt av Fylkesmannen og andre
deltagere. Kommunikasjonsavdelingen etterspurte også kart som kunne benyttes som
del av informasjon til publikum.
- Generelt var det enkelte utfordringer knyttet til bruk av CIM, f.eks. med hensyn til
skriverettigheter, import av rapport fra Word, og frigivelse av informasjon. Rutinen der
kun en person loggfører i CIM medfører også en risiko for at ikke all informasjon fanges
opp.
Flere av disse observasjonene er også sammenfallende med DSBs oppsummering av
øvelsen totalt27. Utover disse forbedringspunktene er helhetsinntrykket fra øvelsen at
kriseledelsen ble godt ivaretatt, og at situasjonen etter forutsetningene var ‘under kontroll’.
Dag 2 under øvelsen ble det også avholdt et felles Fylkesberedskapsrådsmøte for Aust- og
Vest-Agder. Møtet ble gjennomført som et telefonmøte, der også Telenor, Sykehuset og
Agder Politidistrikt deltok via telefon fra egne lokaler. Dette ble oppfattet som en effektiv
møteform, som bør prøves ut videre med bruk av videokonferanse i tillegg.
27
http://www.dsb.no/Global/Nasjonal%20beredskap/Dokumenter/Samfunnssikkerhet%202013/15_H_B%c3%b8hn_DSB%202013.pdf
18
4.3.2 Øvelse i Kristiansand Havn
Kristiansand havn er pålagt å ha øvelser fire ganger i året, og vi deltok som observatør ved
en simuleringsøvelse den 21. november 2012 som fant sted i Havnesalen i Kristiansand
havn. Nordic Crisis Management bistod med planlegging og gjennomføring av øvelsen og
ledet de ulike scenarioene. Målet for øvelsen var å vedlikeholde og øke kompetansen til å
håndtere relevante krisescenarier (terror, brann, oljesøl, menneskesmugling) som
Kristiansand havn, myndighetene og aktørene i havnen må være forberedt på å håndtere.
Formålet var å øve på bruk av beredskapsportalen som er innført ved Kristiansand havn
(Geoport), og at planverk og varslingsrutiner fungerte.
Informasjonsteknologi som ble brukt i løpet av øvelsen var Beredskapsportalen og
mobiltelefoner, og fokuset var på informasjonsflyt og koordinering av hendelser. Geoport er
kun brukt av ansatte i Havnevesenet og de var dermed hovedaktørene i øvelsen. De var
ansvarlig for å koordinere og dokumentere hendelser fortløpende basert på informasjon og
kommunikasjon med eksterne deltagere (ColorLine, Fjordline, politi, kommune, etc.), som ble
varslet og var samlet i lokalet. I tillegg var det også viktig at eksterne deltagere ble kjent med
systemet og rutinene til Kristiansand Havn, for eksempel automatisk varsling fra
beredskapsportalen til mobiltelefoner, og å sjekke at disse fungerer.
Først og fremst var øvelsen nyttig for å bli bedre kjent med teknologien og avdekke
svakheter og forbedringspotensialet ved bruk av krisestøtteverktøyet. Tatt i betraktning at
Geoport nylig er innført, fungerte det bra og ble aktivt brukt både på stasjonære PC’er og
mobile applikasjoner som iPad. En av svakhetene var å få oversikt over loggen, hva som var
utført og dokumentasjon av pågående aksjoner: ”vi sliter litt med at det går litt om
hverandre”. Det elektroniske kartet som er tilgjengelig i portalen ble også brukt, men fungerte
ikke helt optimalt og kunne vært brukt mer.
4.3.3 Interkommunal lederøvelse, Interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA)
Øvelsen ble gjennomført den 27. og 28. november 2012, og ble organisert av Kystverket
som hadde innkalt stabspersonell og annet nøkkelpersonell tilknyttet den kommunale
beredskapen mot akutt forurensing. Første dag av øvelsen bestod av en presentasjon og
gjennomgang av retningslinjer, lovverk og planer, samt generell informasjon fra Kystverket. I
løpet av andre dag ble det først arrangert en planspilløvelse, og deretter gjennomgang og
evaluering av øvelsen. Formålet med øvelsen var å vise om den kommunale og
interkommunale beredskapen og samarbeidet med Kystverket fungerer i hht. forutsetningene
i den interkommunale beredskapsplanen.
Først og fremst illustrerte øvelsen kompleksiteten i samspillet mellom aktører på tvers av
ulike fagmiljøer. ”Til vanlig kjenner vi ressurser ut og inn. Når vi skal ut på sjøen skal vi
forholde oss til mange ukjente aktører” (brannmann). Representanter fra brannvesenet,
Kystverket, Kristiansand havn, Kristiansand kommune og Sivilforsvaret deltok i planspillet, og
opplevde øvelsen som nyttig i forhold til tverrfaglig samarbeid. En utfordring ved øvelsen var
bruk av teknologi. Kystverket har innført krisestøtteverktøyet CIM og anså øvelsen som en
god anledning til å få erfaring med bruk av systemet. Scenariene fra simuleringen var lagt inn
i CIM, men ble ikke brukt fordi brannvesenet og Kristiansand havn ikke har tatt i bruk CIM.
Informasjonsformidling ble dermed ivaretatt av manuelle rutiner og ”ansikt til ansikt”
kommunikasjon. Hovedutfordringene og forbedringspotensialet som ble avdekket i løpet av
19
øvelsen var knyttet til mangelfull oversikt over situasjonen, koordinering av ressurser og
felles situasjonsforståelse.
5. Diskusjon av mulig videre utvikling innen IKT-støttet beredskap og
krisehåndtering
Kartleggingen indikerer ulike nivå innenfor beredskap og krisehåndtering blant aktørene i
regionen, som naturlig nok gjenspeiler størrelse og ressurstilgang for aktørene. De største
aktørene har omfattende planverk og personressurser med en vesentlig andel av sin
arbeidstid til å følge opp dette, mens for de mindre aktørene utgjør dette en mer begrenset
stillingsressurs.
Generelt fremstår koordinering og samhandling mellom ulike aktører som en vesentlig
problemstilling. Organisering av krisehåndtering og beredskap er preget av et komplekst
nettverk av oppgaver, prosedyrer, ressurser og aktører som mer eller mindre er innbyrdes
avhengig av hverandre. De overordnede prinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke
er grunnleggende for organisering av beredskapsarbeidet både lokalt, regionalt og nasjonalt.
I en nasjonal risikoanalyse er hendelser som influensa- pandemi, stormer, fjellskred og
energiknapphet vurdert som relativ høy i Norge. Regionale og lokale ROS analyser har i
tillegg vurdert risikobildet ut fra demografiske og geografiske forhold i landsdelen og har blant
annet vurdert risikoen for skipsulykker, trafikkulykker, brann og forurensende utslipp som
relativt stor. Den dårlige standarden på E-39 fra Kristiansand og vestover til Rogaland har
medført et høyt antall trafikkulykker med mange døde og skadde og er en trussel for
sikkerheten i landsdelen. Kvinesdal kommune har hatt flere omfattende trafikkulykker som
har krevd opprettelse av kriseledelse. I denne type kriser er ansvaret klart definert mellom de
ulike etater (brann, politi, helse) og kriseledelsen har ofte en støttefunksjon i forhold til
operative aktører. En utfordring som trekkes fram her er varslingsrutinene fra
redningssentralene til leder av lokal kriseledelse.
Andre typer kriser kan eskalere fra lokalt til regionalt og nasjonalt nivå, og involvere ulike
etater og faggrupper som krever samvirke. Ekstremværet Dagmar i 2011 medførte store
skader som påvirket kritisk infrastruktur og synliggjorde sårbarheten i forhold til langvarig
bortfall av strøm. Erfaringene etter Dagmar viste at kommunikasjon og informasjon var en
kritiske faktorer, og at frivillige organisasjoner som Røde Kors var en viktig ressurs.
Lokale og regionale øvelser som vi har observert viste også at rollefordeling, oversikt over
situasjonen og bruk av materielle ressurser var en utfordring, og illustrerer behovet for
enhetlige rutiner. En fellesnevner for disse utfordringene er koordinering, og velfungerende
koordineringsmekanismer er spesielt aktuelt i forhold til krisehåndtering der et ad hoc
nettverk av oppgaver, ressurser og aktører skal samvirke i en tidskritisk situasjon. Ved større
kriser er ikke mangel på informasjon et problem per se. Tvert imot er det ofte en overflod av
informasjon, slik at sortering, filtrering og formidling av rett informasjon på rett tid til rett
person på rett sted blir en utfordring. Bruk av ny teknologi gir nye muligheter til koordinering
og vi vil her spesielt fokusere på beslutningsstøtte, felles situasjonsforståelse og forholdet
mellom formell/uformell informasjon.
Med hensyn til utnyttelse av IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering viser vår kartlegging
at det er flere systemer i bruk for koordinering og beslutningsstøtte, men at det er begrenset
20
samarbeid om praksis og erfaringer knyttet til de ulike systemene. En kompliserende faktor
her er at de ulike kategorier av beredskapsaktører (kommuner, fylkesmannen, nødetater
frivillinge org. etc.) til dels har ulike informasjonsbehov i de forskjellige faser av beredskap og
krisehåndtering. I Kommuneundersøkelsen (2012) peker DSB på at det der det er
hensiktsmessig bør etableres samarbeid mellom kommuner om lokale og regionale løsninger
av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver, med siktemål å få beste mulig utnyttelse
av de samlede ressursene. I hht. undersøkelsen var det i 2011 én av fire kommuner som
samarbeidet om området geografiske informasjonssystemer (GIS) og kun 15 % samarbeidet
relatert til krisekommunikasjon/informasjon.
CIM er i bruk i flere kommuner i Vest-Agder, og er også tilgjengelig for andre etater som politi
og helse. En av utfordringene ved bruk av CIM er at systemet kun blir brukt ved
krisesituasjoner, og er dermed et system som kommer i tillegg til andre systemer. For
eksempel bruker Agder politidistrikt et loggsystem som er felles for politietaten, og ønsker
ikke å dobbeltføre i CIM. Likeledes bruker kommunene arkiv- og kvalitetssystemer som ikke
er integrert med CIM, og dermed medfører at planer må lagres i flere systemer. I tillegg
bruker andre etater som Kristiansand havn egne beslutningsstøttesystemer som ikke blir
brukt av andre aktører i den lokale samhandlingskjeden. Følgelig har de ulike systemene
utilstrekkelig kapasitet til å gi en helhetlig oversikt over krisesituasjonen, og resulterer i en
betydelig fragmentering av informasjonen på tvers av etater. Alle aktørene som vi har
snakket med ser nytteverdien ved bruk av et elektronisk system for beslutningsstøtte, men
synes det er en utfordring å bli kjent med et system som kun brukes i en krisesituasjon.
Ved alle øvelsene vi har observert har en utfordring vært å etablere oversikt over og felles
forståelse av krisesituasjonen. På tross av at det er flere teknologiske løsninger i bruk, er
fremstillingen av forløpende informasjon fortsatt en utfordring. I de øvelsene vi observerte ble
loggdata enten ført kronologisk i et Word dokument, i CIM eller i beredskapsportalen
Geoport, og vist på storskjerm i øvelseslokalet. Loggføring er en viktig del av
dokumentasjonen i en krise, men det kan være vanskelig å få en helhetlig oversikt når store
mengder informasjon presenteres fortløpende. Tatt i betraktning at det i dag brukes mange
forskjellige systemer, anser vi at det er et forbedringspotensial for integrasjon mellom
systemene, samt gjenbruk av data på tvers av systemer.
Moderne teknologi har gitt nye muligheter for bruk av geografiske informasjonssystemer i
samfunnet generelt, og har i økende grad også blitt anvendt i krisehåndtering og
beredskapsarbeid. Den raske utviklingen av smarttelefoner gjør at applikasjoner som Google
Maps og Google Street View har blitt allemannseie og en ny arena for informasjonsdeling.
Som vist i vår kartlegging er flere GIS løsninger i bruk hos beredskapsaktører i Vest-Agder,
enten som enkeltstående systemer (Geodata, Norkart) eller som en integrert del av en
beredskapsportal (Geoport). Potensialet for bruk av GIS er spesielt interessant i forhold til
kriseberedskap fordi elektroniske kart er i bruk i kommunal sektor (arealplanlegging etc.), og
er i daglig bruk som et støttesystem til nødetatene. I 2005 ble det utarbeidet en veileder28 for
kommunene for bruk av GIS som hjelpemiddel i arbeidet med ROS-analyser, basert på et
pilotprosjekt på Vestlandet. Med dagens videreutvikling av denne teknologien mener vi at
GIS også har et potensiale for bruk i krisehåndtering, i forhold til presentasjon av både
formell og uformell informasjon. En utfordring som her trekkes frem er behovet for
samordning av symbolbruk benyttet ved visualisering av felles situasjonsbilde.
28
http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2005/Andre/veileder_gis.pdf
21
Vår kartlegging viser at sosiale medier er brukt av alle aktører, men at de inngår i liten grad
som del av planer og praksis for beredskap og krisehåndtering i regionen. Noen kommuner
benytter Facebook til informasjon mot publikum, men kommunikasjonen er hovedsakelig
enveis. Andre kommuner overvåker sosiale medier, og enkelte har satt i gang aktiviteter og
prosjekter for å se nærmere på hvordan de kan utnytte sosiale medier i kommunen.
Interessen for sosiale medier på nasjonalt nivå gjenspeiles også i opprettelsen av en egen
Facebookside som er kalt ”Eksempel kommune”, som ble opprettet for to år siden og
formidler informasjon om kommuners bruk av sosiale medier. Levanger kommune har også
brukt sosiale medier i kriseøvelse, og praktiser åpen kriselogg ved bruk av kommunens
hjemmeside som hovedinformasjonskanal ved kriser.
Fig. 3 Bruk av sosiale medier under kriseøvelse i Levanger kommune
Som presentert i del 2 i rapporten er det økt fokus på hvordan frivillige kan utgjøre en ressurs
i forhold til innsamling, analyse og spredning av informasjon via sosiale medier. Diskusjon
med beredskapsaktørene viser at mange er positive til dette, men er usikre i forhold til
kommunens rolle og ansvar i forhold til overvåking og bruk av sosiale medier. Gitt at sosiale
medier i dag uansett vil utgjøre en aktiv uformell kommunikasjonskanal under kriser, må det
formelle beredskapsapparatet ta stilling til hvordan de ønsker å forholde seg til dette.
Kvalitetssikring av informasjon oppleves som kritisk, og noen av beredskapsaktørene
uttrykker skepsis til å inkludere informasjon fra publikum i sitt beslutningsgrunnlag. Andre
peker på kapasitetsbegrensninger som den viktigste barrieren for dette, og anser at dette vil
kreve merarbeid utover aktivitetene definert i beredskapsplanen. Erfaringer internasjonalt
viser at informasjon fra ”grasrota” kan ha betydning for formidling av kritisk informasjon i
sanntid, og være en viktig ressurs i krisehåndtering. I denne forbindelse er det spesielt
interessant hvordan informasjon fra frivillige kan integreres med formell informasjon og
fremstilles i dynamiske situasjonskart. Det vil derfor være interessant å demonstrere
potensiell nytteverdi av dette i vårt prosjekt, i samarbeid med beredskapsapparatet i
regionen.
22
6. Konklusjon og videre fokus for SmartEMIS prosjektet
Denne rapporten har oppsummert resultater fra en innledende kartlegging av praksis og
erfaringer med IKT-støtte for beredskap og krisehåndtering i Vest-Agder. Kartleggingen viser
at dette er et felt i utvikling, og at innføring og bruk av ulike former for IKT-støtte innen dette
området er i en relativt tidlig fase. Videre indikerer undersøkelsen et potensiale for økt
samarbeid og interaksjon mellom beredskapsaktørene for utvikling av felles praksis og
rutiner knyttet til IKT-støtte.
Rapporten er ment å danne grunnlag for videre dialog med representanter for
beredskapsaktører i regionen om mulige fokusområder for videreutvikling av IKT-støtte innen
SmartEMIS-prosjektet. Overordnet identifiserer rapporten flere ulike områder som kan danne
grunnlag for videre fokus i prosjektet, sammenfattet i følgende spørsmål:
Hvordan kan det tilrettelegges for økt samarbeid mellom aktører i regionen om bedre
utnyttelse av ulike IKT-verktøy for beredskap og krisehåndtering? Bør det etableres et online
forum og/eller en nettressurs for beredskapskoordinatorene, som f.eks. kan fungere som et
supplement til Regional informasjonspool i Vest-Agder?
Hvordan kan videreutvikling av IKT-verktøy støtte koordinering og felles situasjonsforståelse
mellom involverte beredskapsaktører? Hvordan kan det best etableres felles situasjonskart
basert på tilgjengelige kartressurser hos de ulike aktørene, og hvordan kan det tilrettelegges
for sanntids oppdatering av situasjonskartet basert på informasjon fra mobile enheter? Kan
det etableres en felles hendelseslogg ‘på tvers av’ eksisterende systemer i bruk?
Kan prinsippene fra frivillige organisasjoner som Crisismappers, Humanitarian Road og
Standby Task Force danne grunnlag for en ‘online, frivillig hjelpetjeneste’ som kan
mobiliseres på kort varsel for å bistå med overvåkning av sosiale medier, kvalitetssikring av
informasjon, og formidling av informasjon til beredskapsapparatet og publikum? Gitt at
geografisk nærhet til kriseområdet ikke er en forutsetning, hvordan kan/bør rekruttering til en
slik tjeneste foregå? Hvordan kan en slik tjeneste best koordinere arbeidet med
informasjonstjenesten hos beredskapsaktørene? Hvilken IKT-støtte/infrastruktur må
tilrettelegges for en slik online gruppe. Hvordan kan dette konseptet best prøves ut i
forbindelse med en øvelse?
Gitt prosjektets anvendte fokus, er det avgjørende at utvikling av løsningskonsepter og
utprøving av disse er forankret i opplevde behov hos de aktuelle brukere av tjenestene.
Spørsmålene ovenfor vil bli analysert videre i prosjektet, i samarbeid med aktuelle
beredskapsaktører.
23
Referanser
Denis, L.A. St., Hughes, A.L. & Palen, L. (2012). “Trial by Fire: The Deployment of Trusted Digital Volunteers the 2011 Shadow Lake Fire.” Proceedings of the 9th International ISCRAM Conference, Vancouver, Canada.
DSB (2012). «Kommuneundersøkelsen 2012. Status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene». Rapport. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Tønsberg.
Fylkesmannen i Vest-Agder (2012). «Plan for organisering og etablering av Fylkesmannens krise og samordningsstab». Gjeldende fra 1. juli, 2012.
Hughes, A.L. & Palen, L. (2012). «The Evolving Role of the Public Information Officer: An Examination of Social Media in Emergency Management». Journal of Homeland Security and Emergency Management, Vol. 9, No. 1, Article 22.
Kristiansand kommune (2012). Plan for overordnet krisehåndtering. Revidert 16. oktober 2012.
NAS (2013). Public Response to Alerts and Warnings Using Social Media: Report of a Workshop on Current Knowledge and Research Gaps. National Research Council, The National Academies Press, Washington, D.C.
Neuhaus, C., Giebel, D., Hannappel, M. and Färfers, S. (2012). Crisis management systems in Germany – A status report about the current functions and developments of private and public crisis management systems in Germany. Proceedings of the 9th International ISCRAM Conference, Vancouver, Canada.
Palen, L., Hiltz, S. R. and Liu, S. B. (2007). Online Forums Supporting Grassroots Participation in Emergency Preparedness and Response. Communications of the ACM, 50(3), 54-58.
Starbird, K. & Palen, L. (2013). “Working & Sustaining the Virtual «Disaster Desk»”. Proceedings of CSCW ’13, San Antonio, Texas, USA.
Starbird, K. and Palen, L. (2010) Pass It On?: Retweeting in Mass Emergencies. Proceedings of the Conference on Information Systems for Crisis Response and Management (ISCRAM 2010), Seattle, WA.
Van de Walle, B., Turoff, M. & Hiltz, S.R. (2010). Information Systems for Emergency Management, M.E Sharpe, Inc., New York.
Zook, M., Graham, M., Shelton, T. and Gorman, S. (2010). Volunteered Geographic Information and Crowdsourcing Disaster Relief: A Case Study of the Haitian Earthquake. World Medical & Health Policy, 2(2), 7-33.