kandidatuppsats - diva-portal.org643604/fulltext01.pdf · the aim of this study is to investigate...

Författare: Robin OlssonHandledare: N/AExaminator: Erik WångmarTermin: VT13Ämne: HistoriaNivå: KandidatuppsatsKurskod: GI1703

Kandidatuppsats

Konkurrensutsättningen av den svenska järnvägen och New Public ManagementEn problemrepresentationsanalys

AbstraktThe aim of this study is to investigate the problematisation of the swedish railwaysector during the early 1990’s from a New public management-perspective. The method of approach is a ”What is the problem represented to be”-analysis as advocated by Carol Bacchi. By applying this method to the official investigation aimed at providing suggestions for increasing competition in the railway sector it has been shown that the process of deregulation has strong connections to the ideas and models suggested by the New public management-ideology of organisational theory.

Nyckelordnew public management; problemrepresentation; järnvägspolitik; avreglering; konkurrens;

TackZara Bersbo - för att du lät mig skriva och gå upp med uppsatsen utan handledning.

Innehållsförteckning...........................................................................................................................................1. Inledning 1

...................................................................................................2. Bakgrund och problemformulering 2

.....................................................................2.1 1990-talets politiska och ideologiska klimat. 2

....................................................................................................2.2 New public management 2

.....................2.3 Svensk järnvägspolitik från fri konkurrens till monopol - och tillbaka igen. 4

............................................................................................................2.3 Problemformulering 5

.................................................................................................................3. Syfte och frågeställningar 7

.............................................................................................................................4. Tidigare forskning 8

................................................................................................................................................5. Teori 10

....................................................................................................5.1 New public management 7

.............................................................................................................................5.2 Kritiken 10

...........................................................................................................................5.3 Modellen 11

.........................................................................................5.3.1 Konkurrensutsättning 12

...............................................................................................5.3.2 Kontraktsstyrning 13

..............................................................................................................5.3.3 Kontroll 14

........................................................5.3.4 Risker och potentiella problem med NPM 16

..................................................................................................5.3.5 Sammanfattning 17

.........................................................................................................................6. Metod och material 18

..................................................................................................6.1 Material och avgränsning 18

................................................6.1.1 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn 19

................................................................................................................................6.2 Metod 20

.........................................................................6.2.1 What is the problem represented to be? 21

.......................................................................6.2.2 WPR - genomförande och analysmodell 23

...........................................6.2.3 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn? 23

............6.2.4 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”? 24

...............................6.2.5 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till? 24

.........6.2.6 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av ”problemet”? 25

..........................6.2.7 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation? 25

.........................................................................................................................7. Resultat och analys 27

.........................................................7.1 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn? 27

...........................7.2 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”? 29

..............................................7.3 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till? 30

...........................7.4 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet? 31

........................................7.5 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation? 32

....................................................................................................................7.6 Reservationer 34

................................................................................................................8. Slutsatser och diskussion 36

...........................................................................................................................8.1 Slutsatser 36

.........................................................................................................................8.2 Diskussion 38

.......................................................................................................................................9. Referenser 40

1. InledningSverige var under större delen av 1900-talet ett land som präglades av offentliga

lösningar, regleringar och statliga monopol på olika marknader. Avregleringar och

privatiseringar av olika samhällfunktioner har pågått i bara ett par årtionden. Exempel

på olika välfärdsrelaterade avregleringar och privatiseringar som genomförts under de

senaste åren kan vi se bland annat inom utbildningssektorn, vård och omsorg, samt

sjukvården. Privat eller offentligt ägande, samt frågan om vinstuttag i välfärdssektorn är

vattendelare på den politiska kartan och vid sidan av arbetslöshet en av de viktigaste

politiska frågorna i vår samtida samhällsdebatt.

I dagens politiska debatt kretsar argumentationen främst kring huruvida

marknadskrafterna leder till ökad valfrihet och ökad kvalitet genom konkurrens, eller

det motsatta. För många människor idag är det alldeles självklart att olika

samhällsfunktioner som inte har med välfärd att göra ska överlåtas till den fria

marknaden.

Det vore mot bakgrund av detta mycket intressant att genomföra en historisk

undersökning kring konkurrensutsättandet av den svenska järnvägstrafiken.

Argumentationen och problembeskrivningen i samtidens privatiseringsdebatt känner vi

till, men hur såg den ut på 90-talet, inom en sektor som inte har med välfärd att göra?

Varför skulle man konkurrensutsätta järnvägen, vad ansågs vara problemet, och hur

skulle det lösas med hjälp av en avreglering? Vilka idéer var det egentligen som låg

bakom marknadiseringen? Genom att genomföra en sådan undersökning bör man få

ökad förståelse även för hur den samtida politiska diskussionen ser ut och vilka

historiska förutsättningar som präglar dagens offentliga verksamhets organisation och

ramverk.

Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper

1

2. Bakgrund och problemformulering2.1 1990-talets politiska och ideologiska klimat.

Den svenska modellen, präglad av starka fackföreningar, en mycket omfattande

offentlig sektor, höga skatter med mera var inte längre självklar under 1980-talets

Sverige. Under många år och många val visade det sig att svenska folket trodde på

offentliga lösningar och socialdemokratin - men nu började detta förändras.1 Det var

inte längre fokus på offentliga lösningar och samhälleligt ansvar - utan indivualism,

privata lösningar och konkurrens blev allt mer populära som ledord.2 Detta nådde sin

kulmen i riksdagsvalet 1991 då vi inte bara fick en borgerlig regering, utan dessutom ett

högerpopulistiskt parti i riksdagen för första gången i Sverige (Ny demokrati). Den

borgerliga regeringen vände sig mot den ålderdomliga byråkratiska välfärdsapparaten i

Sverige och ville ge nytt liv åt landet med liberala idéer som grund.3

Efter valet 1991 revs hindren för privatisering inom skolväsendet och en del andra

kommunala uppgifter. Utredningar tillsattes i rask takt om privatiseringar och

avreglering av statliga bolag och andra verk. Inspirerad av tidsandan och den politiska

utvecklingen börjar nya ideal för hur offentlig verksamhet att få ett växande inflytande i

Sverige. Samlingsnamnet på dessa nya idéer för hur offentlig verksamhet bör bedrivas

brukar benämnas ”New public management” och innefattar en rad olika

marknadsliberala idéer och influenser från näringslivet och de privata företagen.

2.2 New public management

Offentlig sektor har varit föremål för omfattande omstruktureringar och förändringar

under de senaste årtiondena. Mellan 1950- och 1970-talet minskades antalet kommuner

i Sverige kraftigt med motiveringen att öka kommunernas ekonomiska bärkraft. På

1970-talet började idéer om ökat medborgardeltagande växa fram i debatten och lokal

demokrati betonades, samtidigt som den offentliga sektorn växte enormt mycket både i


2

1 Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008 s. 214

2 Ibid. s. 200

3 Ibid. s. 214

antal anställda och storleken på verksamheten. Den huvudsakliga utgångspunkten för

offentlig sektor har däremot alltid varit att den är åtskiljd, både i syfte och form, från

den privata sektorn.4

Under 1980-talet började nya idéer kring den offentliga sektorns organisation,

administration och styrning bildas i Sverige. Dessa idéer hade sitt ursprung i

Storbrittanien, men spred sig snabbt till USA, Australien och Nya Zeeland innan de

slutligen gjorde intåg i Skandinavian och kontinentala Europa.5 1970-talets

demokratiideal i Sverige fanns kvar, men fick nu en motpart i form av andra idéer som

bolagisering, marknadisering och målstyrning. Nu började näringslivets

managementidéer göra intåg i den offentliga sektorn, ej sällan i sällskap med en stark

ideologisk debatt. Senare - under 1990-talet - fick många av dessa idéer stort genomslag

i det svenska samhället. Målstyrningen av olika offentliga verksamheter började

användas, nya organisationsmodeller, exempelvis beställar/utförarmodellen, testades

inom statlig och kommunal verksamhet. Debatten kring huruvida offentligt sektor skulle

konkurrensutsättas och/eller bolagiseras var en mycket aktuell fråga i den politiska

debatten under 1990-talet.6

New public management är det begrepp som brukar användas för att

sammanfattningsvis beteckna de dessa förändringar i styrning och organisation av

offentlig verksamhet. NPM är ett mer eller mindre sammanhängande hopplock av idéer

från näringslivet, de privata företagens metoder, management-teori och liberala idéer.7

Den teoretiska bakgrunden till NPM grundar sig i en stark kritik mot en stor stat och

offentligt sektor men det finns även andra förklaringar till NPM:s uppkomst.

En av dessa förklaringar är att NPM inte är något annat än ett resultat av nyliberala idéer

om att statlig byråkrati är ineffektivt och negativt. Vi borde därför skifta fokus mot ett

marknadstänk. Staten bör minska sin roll i samhället och överlåta den till den fria


3

4 Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006 s. 9

5 Lane, Jan-Erik, New public management, Routledge, London, 2000. s. 3

6 Almqvist, Roland M s. 10

7 Ibid. s. 11

marknaden. En annan förklaring är att NPM är resultatet av den allmänna

individualiseringstrend som pågår i samhället. En sista förklaringsmodell grundar sig i

det faktum att skattebetalare har rätt att få veta att deras skattepengar spenderas

”ekonomisk, effektivt och faktiskt”. Enligt denna modell för NPM skattebetalarnas

(kundernas) talan och vänder sig mot den byråkratiska apparaten.8 NPM har varit en

stark motor för högerregeringar under 1980-talets Europa samt en bidragande orsak till

nyliberalismens stora frammarsch under 1990-talet.9

2.3 Svensk järnvägspolitik från fri konkurrens till monopol - och tillbaka igen.

Den svenska järnvägen anlades från början under 1800-talet. Ursprungligen togs

beslutet att nationella stambanor skulle ägas och bekostas av staten, medan mindre

banor fick ägas privat. Statens Järnvägar bildas 1856.10 Fram till och med

förstatligandet av järnvägen på 1940-talet var cirka 70% av järnvägarna privatägda.

Bakgrunden till förstatligandet låg i att alla de olika operatörerna främst såg efter sina

egna intressen, vilket ledde till kostnadsökningar, förseningar och krångel. Dessutom

började konkurrensen från bilismen att breda ut sig på allvar.11 Den svenska järnvägen

förblev statlig fram till de nya politiska vindarna började blåsa på 1980-talet.

Avregleringen av järnvägen bör ses som en stegvis, långdragen omvandling av det

statliga monopolet. I monopolet ansvarade SJ för all verksamhet kring järnvägen,

infrastruktur, trafik, administration, förvaltning och andra kringfunktioner. Detta kom att

successivt förändras från och med 1979 års transportpolitiska beslut där man inrättade

trafikhuvudmännen som fick ansvar för den lokala trafiken inom sitt län. Dessutom

innehöll lagen lättnader för SJ:s ekonomiska ansvar. 1985 träder en ny

järnvägslagstiftning i kraft i syfte att förbättra SJ:s ekonomiska resultat och möjliggöra

en större marknadsanpassning. SJ fick skriva av en hel del av det statliga kapital som


4

8 Ibid. s. 22

9 Lane, Jan-Erik. s. 3

10 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar, Stockholm, 2004. s. 182

11 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993. s. 15-16.

var bundet i infrastrukturen. Bolaget åläggs dessutom att avyttra de verksamheter som

inte direkt relaterade till järnvägstrafiken. 1988 tas som följd ett beslut om att dela på

Statens Järnvägar. Det nyinrättade Banverket får ansvar för infrastruktur, banor och

underhåll, medan SJ ska koncentrera sig på kärnverksamheten - tågtrafik.12 I detta beslut

får även trafikhuvudmännen ett utökat ansvar. Utvecklingen fortsätter på detta sätt med

gradvisa avregleringar och organisatoriska förändringar.

Mellan 1993 och 1996 pågår den egentliga, slutgiltiga avregleringsprocessen av svensk

järnväg. I och med en proposition13 1993 beslutar den borgerliga majoriteten i riksdagen

att järnvägstrafiken skulle konkurrensutsättas fullständigt från och med 1 januari 1995.

Statens Järnvägar och Trafikhuvudmännen skulle inte längre ha ensamrätt på trafiken.

Ansvaret för de olika verksamheterna i och kring järnvägen delades upp på olika bolag

och myndigheter och anbudsförfarande skulle bestämma vem som fick trafikera en

sträcka.

1994 blev det regeringsskifte och den nya socialdemokratiska regeringen fick igenom

ett förslag som gick ut på att skjuta upp avregleringen. Motivationen till detta var

beslutet var taget med bristande underlag och att ytterligare undersökningar kring

konsekvenserna av beslutet behövde göras. Efter en ny utredning beslutar man att

avreglera godstrafiken, men behålla SJ:s monopol på persontrafiken på stomnätet.14

2.3 Problemformulering

Järnvägstransport kännetecknas av stordriftsfördelar och marknaden har alltid setts som

ett naturligt monopol på grund av de mycket stora kostnader den innebär, beroendet av

infrastruktur med mera. Risken för marknadsmisslyckanden av olika slag är på grund av

verksamhetens natur mycket stor.15 Trots dessa problem skulle denna marknad

konkurrensutsättas, avregleras och privatiseras. Hur det offentliga monopolet


5

12 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar. s. 184

13 Regeringen, prop. 1993/94:166. Avreglering av järnvägstrafiken. Stockholm, 1993.

14 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar. s. 202

15 Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004. s. 120

problematiseras för att få denna mycket svåra förändring till stånd motiverar en

undersökning.

Det är onekligen intressant att undersöka vilka drivkrafter och idéer som ligger bakom

samhällsförändringar och politiska beslut. Beslutet att fullständigt konkurrensutsätta den

svenska järnvägen är bara ett exempel på de avregleringar, privatiseringar och

decentraliseringar som ägde rum under 1990-talet Min hypotes är att ”New public

management”-begreppet är en mycket inflytelserik ideologisk/förvaltningsteoretisk

inspirationskälla till just detta beslut. Därför är det mitt mål att genomföra en

undersökning på ett av de centrala policyskapande dokumenten i denna

lagstiftningsprocess utifrån ett New public management-perspektiv för att på så sätt

identifiera och diskutera likheter och skillnader. New public management bör kunna

användas för att tolka och förstå ”problemet” med den svenska järnvägens dåvarande

organisation.


6

3. Syfte och frågeställningarSyftet med undersökningen är att analysera den statliga utredning som låg till grund för

beslutet rörande i princip fullständig konkurrensutsättning av den svenska järnvägen

1994. Målet är att genom ”What is the problem represented to be?”-metoden identifiera

hur den svenska järnvägens dåvarande organisation problematiseras och diskutera detta

utifrån ett New public management-perspektiv. Detta mynnar ut i följande

frågeställningar:

• Vilket är och hur beskrivs ”problemet” med den svenska järnvägens dåvarande

organisation?

- Vilka lösningar presenteras i materialet?

- Vilka argument förs fram?

• Hur kan problemrepresentationen i utredningen förstås utifrån ett New public

management-perspektiv?


7

4. Tidigare forskningDet har bedrivits forskning kring avregleringen av den svenska järnvägen. Information

kring genomförandet och framför allt utfall och resultat av avregleringen finns det gott

om. Både Statskontoret och Konkurrensverket har gjort egna uppföljningar av

avregleringen där man drar slutsatsen att det inte gått riktigt som det var tänkt. Framför

allt har problem med konkurrens på lika villkor och andra marknadsmisslyckanden

konstaterats. De uppställda målen och det förväntade resultatet av avregleringen har på

grund av svårigheter inom just järnvägsmarknaden (infrastrukturberoende, höga

inträdeskostnader med mera) inte infriats till fullo.16 I övrigt finns det inte särskilt

mycket att tillgå. Den mesta forskning som bedrivits syftar inte till att kritiskt granska

själva avregleringen, utan fokuserar istället på att forska på ämnen som ligger inom

järnvägstrafikens nuvarande avreglerade organisationsform. Merparten är skrivna inom

ekonomi. Historisk forskning kring ämnet är bristfällig.

Om New public management generellt finns en uppsjö av forskning att tillgå, främst ur

ett internationellt perspektiv. Roland Almqvist är forskare vid Institutet för kommunal

ekonomi vid Mälardalens högskola och har utfört en rad fallstudier ur ett NPM-

perspektiv17, men också mer generella studier kring NPM som koncept.18 Almqvists bok

New public management - om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll19 har haft

stort inflytande på den här studien. Lena Agevalls studie Välfärdens organisering och

demokratin - en analys av New Public Management20 innehåller en kategorisering av de

viktigaste ingredienserna i NPM (styrning och kontroll; disaggregering och konkurrens;

ledningsroller och empowerment; medborgare, kund och empowerment; nytt språk) som


8

16 Se: Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004; Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998

17 se till exempel: Almqvist, Roland. SDN-reformen i Stockholm stad - en studie av förskoleverksamheten. Institutet för kommunal ekonomi, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet, 2001

18 se till exempel: Almqvist, Roland. Effekter av konkurrenshotet. Institute of Local Government Economics, School of Business, Stockholm University, 1996.

19 Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006

20 Agevall, Lena. Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public Management. Växjö University Press, 2005.

fått stort inflytande på Almqvists analytiska utgångspunkter i hans egen studie.21

Almqvists grepp på New Public Management och hur det analytiskt kan tillämpas på

praktiska exempel (såsom järnvägssektorn) har varit mycket nyttiga i arbetet med

undersökningen.

Sammanfattande kan det konstateras att forskning om avregleringen av järnvägssektorn

finns, även om den sällan har historisk inriktning. Det finns också mycket gott om

material kring New Public Management. Någon studie på konkurrensutsättningen av

den svenska järnvägssektorn ur ett New Public Management-perspektiv har däremot

inte gjorts.


9

21 Almqvist, Roland M. s. 26

5. TeoriSom huvudsaklig teoretisk utgångspunkt har jag valt att använda mig av New public

management-begreppet. Eftersom uppsatsen handlar om att undersöka en

konkurrensutsättning av en statlig verksamhet under svenskt 1990-tal är det omöjligt att

bortse från de paralleller vi kan dra till New public management-idealet som hade stort

inflytande på policyskapande under denna tid. I studiens bakgrund har olika NPM:s

framväxt och historia redogjorts, samt några av de mest inflytelserika

förklaringsmodellerna till detta. Vilken förklaringsmodell man än väljer att använda

finns det inget entydigt svar på hur NPM uppkommit.22 Begreppet bör kanske snarast

ses som en konstruktion gjord av forskare i syfte att förklara de förändringar som skett i

offentlig verksamheten de senaste decennierna. Gemensamt, oavsett förklaringsmodell,

är däremot innehållet och själva substansen i NPM-teorin. Detta innehåll delar vi för

uppsatsens skull upp i två olika delar. Den första delen är kritiken mot det traditionella

sättet att organisera offentlig verksamhet. Den andra delen är den modell som bör ersätta

den traditionella organisationen. Dessa delar kommer att redovisas i varsitt underkapitel.

5.2 Kritiken

Den klassiska modellen för offentlig verksamhet baseras i stort på Webers idealtyp för

en byråkrati. Byråkratin är en organisation som är en del av statsmakten. Den

finansieras genom offentligheten och har ett antal uppgifter som den utför över väldigt

lång tid, vilket förväntas leda till att effektivitet uppnås genom erfarenhet. Byråkratin

regleras genom lagstiftning å ena sidan, samt interna policys och regler å andra sidan.

Det byråkratiska systemet är det klassiska sättet för offentlig administration och har en

mängd förtjänster - opartiskhet, neutralitet och bra rättsäkerhet är några av dessa.23

Att detta byråkratiska system är ineffektivt är ett av det huvudsakliga kritiska

argumentet som förs fram av NPM. En grundbult i NPM är ekonomisk effektivitet,

vilket NPM-förespråkare hävdar att det byråkratiska systemet inte främjar. Kostnaden

för varje enskild tjänst är onödigt hög och organisationen är inte kostnadseffektiv. Detta


10

22 Lane, Jan Erik. s. 4

23 Ibid. s. 4.

beror på de förutsättningar en byråkrati har - finansierat genom skatter, långvariga

uppdrag utan risk att förlora dem, samt bristand incitament att öka produktiviteten.24

I de flesta europeiska länder har stora offentliga verksamheter inom exempelvis

infrastruktur genomgått enorma förändringar vad gäller organisationsform. Enligt NPM

finns det ingen anledning att behålla det byråkratiska systemet i dessa verksamheter,

utan man bör istället omvandla dem till företag i olika former, till exempel aktiebolag.

Argumenten för dessa stora offentliga verksamheter har tidigare varit relaterade till

sociala frågor, såsom att säkra jobben för de anställda, eller välfärdsrelaterade frågor -

staten måste säkerställa att dessa tjänster och samhällsfunktioner kommer att utföras

pålitligt, stabilt, och på lång sikt. Om man istället överlåter dessa tjänster åt marknaden

kommer privata monopol att uppstå, vilket är ett mycket värre alternativ.25

Att bilda allmänna aktiebolag är lösningen på problemet, då de inte bara tillåter att

verksamheten utförs enklare, mer effektivt och med mindre spill - utan också möjliggör

för staten att vid behov privatisera genom att sälja av helt eller delvis. Den offentliga

verksamhetens stabilitet och långsiktighet, samt förmågan att förse människor med jobb

väger lättare än de effektivitetsvinster en bolagisering innebär.26 Utöver detta finns en

mängd välfärdsrelaterade argument mot den gamla välfärdsstaten, där man ifrågasätter

inkomstredistribution och annat, men detta är inte direkt relevant för den aktuella

undersökningen.

5.3 Modellen

Nu är vi framme vid själva kärnan av New public management. Hur ser idealsamhället

ut? Hur bör offentlig verksamhet styras och organiseras? Det är denna modell som

kommer att jämföras med resultatet av undersökningen, för att identifiera och diskutera

likheter och skillnader. Mer om detta följer senare i uppsatsen. Roland Almqvist

använder sig av tre olika centrala element som han anser är de viktigaste beståndsdelar

av New public management-modellen. Dessa är i tur och ordning konkurrens, kontrakt


11

24 Ibid. s. 75

25 Ibid. s. 77

26 Ibid. s. 92

och kontroll27, vilka till mycket stor del överlappar varandra, men för tydlighetens skull

redovisas dessa separat.

5.3.1 KonkurrensutsättningEnligt NPM är konkurrensutsättningar och marknadslösningar inom offentligt sektor ett

mycket viktigt steg i att öka effektiviteten och höja produktiviteten i en verksamhet.

Konkurrens gör att man kan vara säker på att värdet som produceras för varje krona

maximeras då verksamheten blir mer kostnadseffektiv. Marknadsprinciperna innebär att

valfrihet införs på konsumentsidan, vilket innebär att det blir en bättre balans mellan

producent och konsument. Även fördelningsmässiga fördelar uppstår vid

konkurrensutsättning då det är lättare att fördela offentlig service om valfrihet råder på

konsumentsidan, samt konkurrens på producentsidan. Den produktionstekniska

effektiviteten ökar inom verksamheten när man måste börja konkurrera med andra

utförare enligt NPM-teorin.28

Konkurrens kan ses på olika sätt. Dels konkurrens inom en och samma marknad, där

flera aktörer är aktiva på samma gång. I fallet offentlig verksamhet, där anbudssystemet

(mer om detta i nästa kapitel) ger en viss aktör rätten att under en bestämd tid utföra en

tjänst enligt kontrakt, blir konkurrensen annorlunda. Viktigt att notera är att den som

lägger lägst anbud också vinner rätten till marknaden.29 I exemplet järnvägstrafik kan

det röra sig om rätten att ett visst bolag trafikerar en viss sträcka under en viss tid, till ett

bestämt (lägsta) pris.

Effekterna av konkurrens genom anbud i offentligt verksamhet har enligt Almqvist

forskats en hel del kring i allmänhet. Det har visat sig att kostnaderna för verksamheten

i vissa fall minskat kraftigt på grund av förbättrad produktivitet och effektiviseringar.

Enligt denna forskning är det konkurrensen i sig som medför besparingarna, snarare än

vem som är huvudman för verksamheten.30 Men detta är något av ett sidospår. Det


12

27 Almqvist, Roland M. s. 32-35

28 Almqvist, Roland M. s. 40

29 Ibid. s. 41

30 Ibid. s. 42

huvudsakliga att ta med sig från detta kapitel är idén om konkurrensutsättning i offentlig

verksamhet och dess förväntade effekter.

5.3.2 KontraktsstyrningTill skillnad från den traditionella weberska byråkratin där en myndighet enligt

byråkratiska regler och lagstiftning utför ett visst uppdrag enligt en viss budget så att

säga tills vidare, är kontraktsstyrningen central för NPM. Detta handlar i huvudsak om

två olika delar.

Den första är såkallad ”outsourcing”, det vill säga att en organisation utkontrakterar

olika delar av sin verksamhet. Oftast hör dessa verksamheter till ”bisysslor” och

kringaktiviteter, exempelvis städning, IT-tjänster och administrativa uppgifter. De

fördelar som enligt en NPM-modell uppnås med detta är specialisering,

marknadsdisciplin, flexibilitet och kostnadsbesparingar. Specialisering innebär att man

får större möjlighet att fokusera på kärnan i verksamheten och därmed uppnår större

effektivitet i organisationen. Marknadsdisciplin innebär att det blir en tydligare

uppdelning mellan beställare och utförare, precis som tanken med konkurrensutsättning.

Beställaren (ex. politiker) får enbart fokusera på vad som ska göras medan utföraren

(ex. ett privat järnvägsbolag) kan fokusera på hur detta ska göras på bästa sätt. En annan

form av specialisering.31

Outsourcing ger också en ökad flexibilitet till organisationen då man internt har större

möjligheter att bestämma och förändra nivån på sin egna kostnader och arbetsuppgifter

efter rådande förhållanden. Att lägga upp delar av verksamheten på entrepenad sägs

också minska kostnaderna, då NPM utgår från att det blir billigare då den externa

utföraren har lägre kostnader och en mer effektiv organisation (då de specialiserat sig på

en specifik verksamhet) än vad organisationen själv har.32 Outsourcing ska upphandlas.

Det vill säga - olika aktörer som vill utföra tjänsten får lägga ett anbud på att utföra

tjänsten under en begränsad tid. Den aktör som lägger det lägsta budet ska i enlighet


13

31 Almqvizr, Roland M s. 43

32 Ibid. s. 54-55

med de centrala värderingarna i New public management vinna upphandlingen och få

kontraktet. Detta leder oss in på nästa del av kontraktsstyrning.

Den andra delen av kontraktsstyrning som möjligtvis är mest relevant för

undersökningen handlar om just anbudsförfarandet. Här är inte det viktiga vem som är

utföraren av en tjänst, utan alla aktörer, både statliga, kommunala och privata får lägga

anbud på det ska utföras. I exemplet järnvägen kan till exempel både statliga SJ och

privata Veolia lägga ett anbud på att trafikera en viss sträcka. Konkurrensen i sig är det

viktiga, och den förväntas leda till de effekter vi tidigare redogjort för. Beställar/

utförarmodellen, som används flitigt i Sverige, medför att beställaren har mindre ansvar

för samhällsfunktionen än utföraren. Det är utförarens ansvar att se till att verksamheten

bedrivs enligt de mål och krav som ställts i anbudsförfarandet. Beställaren ansvarar för

att följa upp och mäta måluppfyllelsen.33

Övriga argument för att kontraktera ut verksamhet, varav ett är det att vi bör skilja på

den som utför och den som beställer en offentlig tjänst. Beställaren ska fokusera på vad,

utföraren på hur. Ett annat argument rör demokratiaspekten. Genom konkurrens

(framför allt inom) en marknad får kunden/brukaren större inflytande. Är man

exempelvis inte nöjd med ett av bolagen som trafikerar en sträcka, kan man åka med det

andra. Det huvudsakliga argumentet, precis som med NPM i sin helhet, går fortfarande

ut på att öka organisationens och verksamhetens kostnadseffektivitet.34

5.3.3 KontrollVad gäller intern och extern kontroll av verksamheten förespråkar NPM

decentralisering och målstyrning som verktyg för styrning. Decentraliseringen står som

motpol till det centralstyrda, byråkratiserade system som rådde innan NPM gjorde sitt

intåg. Decentraliseringsidealet går ut på att dela upp organisationen i mindre, mer

överskådliga och begränsade enheter och eller avdelningar. Det går också att göra

uppdelningar baserat på marknaden - till exempel efter plats, produkt eller tjänst. Något

som kännetecknar och bör karaktärisera en decentraliserad organisation är att den är


14

33 Ibid s. 59

34 Ibid. s. 60-62

mycket plattare än den klassiska weberska byråkratin, samt att arbetsuppgifter i hög

grad delegeras neråt i organisationen. Ledningens jobb är att sätta upp de mål som ska

styra organisationens verksamhet, men idealiskt ska inte ledningen lägga sig i för

mycket hur dessa mål uppnås. Organisationens olika avdelningar har ansvar för att

leverera det resultat ledningen kräver.35

Exempel på detta kan vi se inom många privata och statliga företag redan tidigare, men

det var först under NPM-rörelsens framgångsvåg under 90-talet som det började införas

som doktrin inom större delen av offentlig verksamhet. Införandet av stadsdelsnämnder

i storstäderna samt kommunaliseringen av skolan är exempel på detta. Vad gäller

järnvägens organisation kan vi se en tydlig uppdelning i dagens samhälle, då olika

företag har ansvar för trafik, spår och underhåll samt stationsbyggnader idag.

Argumenten för decentralisering är framför allt att det ökar effektiviteten i

organisationen. Samtliga nödvändiga beslut och procedurer kan inte tas av en och

samma person, det är helt enkelt inte möjligt i dagens komplexa samhället. Därför är det

bättre att specialisera och dela på arbetet. Höga chefer ska inte ta beslut på detaljnivå, då

det ofta är så att de anställda i verksamheten har bättre kunskap om vad som behöver

göras. En platt organisation är dessutom mer flexibel, då en stark hierarki premierar

stelhet och oföränderlighet. Dessutom är decentralisering en mycket bra motivations-

och kompetenshöjare i organisationen, då de anställda får mer ansvar och frihet att

utvecklas.36

En decentraliserad organisation skiljer sig alltså mycket från en klassisk byråkrati. Men

inte bara i organisationsform. Även styrningen skiljer sig markant. En klassisk byråkrati

är regelstyrd, men i en NPM-inspirerad decentraliserad organisation är det inte idealiskt.

Därför kombineras decentralisering med målstyrning. Målstyrning går ut på att

ledningen formulerar vilket eller vilka mål organisationen bör uppnå. Dessa ska

kommuniceras till samtliga anställda som ska arbeta efter att nå målen. Dessa mål ska

enbart handla om vad - på vilket sätt, eller hur, ska lämnas till de enheter eller


15

35 Ibid. s. 86

36 Ibid. s. 89

avdelningar och de anställda att besluta om. Målen ska kontinuerligt mätas och följas

upp i syfte att säkerställa att verksamheten lyckas.

5.3.4 Risker och potentiella problem med NPMDet har riktats en hel del kritik mot New public management från både politiskt och

forskningsmässigt håll. Bland annat har det visat sig att anbudsförfarandet utgör ett

mycket påtagligt stressmoment för både anställda och ”kunder” i verksamheten, då de

inte vet om de kommer att ha kvar sitt arbete respektive sitt ålderdomshem, tågbolag,

dagis eller vad det nu kan gälla. 37

Utöver dessa potentiella problem finns även risken för marknadsmisslyckanden att ta i

beaktning. Det faktum att den privata marknadens principer inte är fullständigt

vattentäta utan ofta misslyckas är väletablerat. Marknadsmisslyckanden kategoriseras

ofta efter allokering, fördelning och stabilisering.

Allokeringsproblemet kan uppkomma när det finns stordriftsfördelar i en verksamhet.

Detta gör att stora aktörer konkurrerar ut mindre aktörer så att ett naturligt monopol på

sikt uppstår. I vissa situationer - exempelvis inom järnvägstrafik - är det mycket

sannolikt att kunden bara har tillgång till en leverantör. Konkurrensen fungerar inte som

det är tänkt. De stora aktörerna kan förhindra inträde för nya aktörer genom att

prissättningen anpassas. Informationsbrist är ett annat allokeringsproblem. Information

är en ojämnt fördelad resurs som man inte vet värdet av förrän man har den. Om

information snedfördelas kan detta sätta marknadens principer ur spel.

Fri konkurrens kan också medföra fördelningsproblem. Om prisbildningen hamnar på

en viss nivå kan den uppfattas som fördelningspolitiskt orättvis av samhället. Här träder

ofta staten eller företagen själva in och omfördelar med hjälp av skatte- och

bidragssystemen respektive rabatter. Studentpris på tågbiljetter som annars vore allt för

dyra är ett exempel på detta. Stabiliseringsproblem kan uppstå i trögrörliga marknader


16

37 Almqvist, Roland M. s. 50-53

som förändras långsamt. Många av dessa marknader är beroende av infrastruktur. Detta

kan medföra att marknadsprinciperna slås ur spel.38

5.3.5 SammanfattningDe tre olika delarna konkurrens, kontrakt och kontroll som på ett överskådligt sätt

illustrerar det huvudsakliga innehållet i NPM-begreppet kommer att ligga till grund för

bearbetningen av källmaterialet. Målet är att använda mig av den metod som redovisas i

nästkommande kapitel för att identifiera och diskutera de huvudsakliga dragen i

källmaterialet, för att sedan genomförande jämförande diskussion kring detta innehåll

och de centrala dragen i NPM. De tre delarna går ej att särskilja från varandra helt och

håller då de till stora drag överlappar varandra.


17

38 Musgrave, Richard Abel & Musgrave, Peggy B., Public finance in theory and practice, 5. ed., McGraw-Hill, New York, 1989.

6. Metod och materialFör att på bästa sätt kunna nå undersökningens syfte samt besvara de valda

frågeställningarna på ett tillfredsställande sätt behöver ett antal metodologiska och

materialmässiga frågor diskuteras och besvaras. Först kommer en kort redogörelse för

det valda källmaterialets innehåll och disposition. Det huvudsakliga källmaterialet för

undersökningen består av den statliga utredningen Ökad konkurrens på järnvägen39,

vilket kommer att motiveras. Eftersom det är många delar av källmaterialet som inte är

direkt relevanta för undersökningen är det nödvändigt att förklara hur det är uppbyggt,

vilka delar som valts ut, samt varför. Sedan följer en kort metoddiskussion, där valet av

metod motiveras i relation till det aktuella källmaterialet. Ambitionen är att redovisa hur

metoden kommer att tillämpas på det valda källmaterialet, samt hur detta förväntas

kunna besvara undersökningens frågeställningar.

6.1 Material och avgränsning

Undersökningens syfte är att ta reda på vilket eller vilka problem som låg till grund för

1994 års lagstiftning om fullständigt konkurrensutsättande av den svenska järnvägen,

samt hur denna lagstiftning förväntades lösa detta problem. För att besvara denna fråga

kan man vända sig till ett antal olika källmaterial. Muntliga källor i form av inspelade

politiska debatter, både i riksdagen och utanför, skulle säkerligen kunna besvara denna

fråga väl. Problemet med dessa muntliga källor är att de kan vara opålitliga och fyllda

av retorik, debatteknik och vilseledande språk som gör att det blir svårt att utläsa vad de

egentligen menar. Detta är ett problem med muntliga källor överlag, men politiska

sådana kan tänkas vara än mer missvisande.

Skriftliga källor i relation till lagförslaget och den föregående debatten och

utredningsprocessen är mer intressant. Riksdagens proposition som utgjorde det

slutgiltiga lagförslaget innehåller en hel del värdefullt material. Dessutom finns det ett

mycket intressant material att tillgå i form av riksdagsprotokollet40 för debatten av


18

39 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.

40 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821

http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/




frågan. Jag har valt att i stort fokusera på utredningen på grund av studiens upplägg och

den valda metoden. Däremot kan det finnas intressanta komplement även i protokollet.

Eftersom undersökningens syfte är att titta på vilken problemrepresentation som ligger

till grund för konkurrensutsättandet av järnvägen, samt jämföra denna

problemrepresentation med de centrala dragen i NPM-begreppet har jag valt att använda

en källa som kom till efter debatten förts i offentligheten och beslutet att undersöka

möjligheterna för konkurrensutsättning redan tagits. Därför passar propositionen41 dåligt

då den i huvudsak är en förkortad version av den föregående statliga utredningen.

Den utredning som blev resultatet av detta heter Ökad konkurrens på järnvägen:

betänkande42, där undersöker man möjligheterna och ramarna för en lagstiftning utifrån

en existerande problemrepresentation. Eftersom metoden som redovisas i följande

kapitel går ut på att arbeta baklänges för att djupare tit ta på just

problemrepresentationen passar detta material utmärkt för studien. Då metodvalet

dikterar att man genom att titta på de faktiskt åtgärder som föreslås i ett

policydokument (mer om detta i följande kapitel) har jag valt att begränsa mig till att

enbart använda de delar av utredningen som innehåller motiveringar, konkreta

reformförslag och lösningar, medan jag bortser från teknikaliteter, siffror och statistik.43

6.1.1 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn

Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn tillsattes den 26 mars 1992 på

order av chefen för kommunikationsdepartementet. Som utredare tillsattes

generaldirektör Bengt A. W. Johansson. Till experter och sakkunniga knöts direktör

Hans Hellström, direktör Lars Hellsvik, Jan-Eric Nilsson och Göran Nyström.

Dessutom direktörerna Börje Andersson, Lennart Jansson, Georg Karnsund, Lars Kritz

och Göran Nordström, samt byråchef Pia Törsleff Hertzberg, Peter Nilsson och slutligen

departementssekreterare Bengt Wennerstein.


19

41 Regeringen, prop. 1993/94:166.


43 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993. I huvudsak sidorna 99-160 kommer att användas, då det är där de slutgiltiga förslagen presenteras. Även andra delar kommer användas vid behov men fokus kommer främst ligga här.

En referensgrupp bestående av generaldirektörerna Jan Brandborn och Stig Larsson,

samt direktörerna Olof Nordell och Guy Ehrling. I referensgruppen ingick även andre

förbundsordförande Gunnar Erlandsson och förbundsordförande Örjan Ersson (SACO).

6.2 Metod

Vad gäller metodfrågan har jag haft stor hjälp av Kjeldstadli, Tosh, Bryman och framför

allt Bacchi.44 Det mest omedelbara metodmässiga övervägandet under studien rörde

huruvida en kvantitativ eller en kvalitativ metod är bäst lämpad för att bearbeta det

utvalda källmaterialet i förhållande till undersökningens syfte och frågeställningar.

Kvantitativa metoder ”riktar sig mot det som finns och lämpar sig mindre för att fånga

det som är frånvarande”.45 I undersökningen söker jag finna de implicita orsakerna till

den tolkning av problem, lösningar och argumentation som upphovsmännen för fram i

det valda källmaterialet, vilket står i stark kontrast till vad kvantitativa metoder klarar

av. Medan kvantitativ metod präglas av ett mer naturvetenskapligt synsätt på kunskap,

är den kvalitativa mer inriktad på tolkningssynsättet och andra ”mjukare”

förklaringsmodeller.46

Kvalitativ metod är lämplig för att fånga upp och utläsa de bakomliggande faktorerna i

en viss fråga. Hur människor tänker och känner, vad de har för drivkrafter, vilka idéer

som ligger bakom ett visst beslut - dessa frågor har kvalitativ metod möjlighet (till

skillnad från kvantitativ) att besvara. Kvalitativ metod har i högre grad en

kunskapsteoretisk ståndpunkt som är interpretativistisk, eller tolkningsfokuserad. Man

har större möjlighet att utläsa från sitt källmaterial utifrån de sociala och idemässiga

faktorer som ligger till grund hur deltagare i en viss process beskriver och tolkar sin


20

44 se Kjeldstadli, Knut, Det förflutna är inte vad det en gång var, Studentlitteratur, Lund, 1998; Tosh, John, Historisk teori och metod, 2., [rev.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2000; Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011; Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009

45 Ibid. s. 231.

46 Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011. s. 361.

verklighet.47 Med hjälp av kvalitativa metoder är det enklare att komma fram till ”om

något fanns, vad något var och betydde”.48

Den valda källmaterialet är en statlig utredning i textform. Alltså krävs någon form

kvalitativ teknik för att bearbeta och tolka ett textmaterial. Källgranskning och

bearbetningen kräver att vi tolkar vår källa. Det finns flera olika tekniker för detta. Då

källan är en statlig utredning med policyskapande innehåll har jag fått se mig om efter

metoder som passar sig för policyanalys. En sådan metod är Carol Bacchis ”WPR-

metod” - What’s the problem represented to be?, som betraktar policyanalys genom ett

problemrepresentationsperspektiv.

6.2.1 What is the problem represented to be?

Carol Bacchis bok Analysing policy: What’s the problem represented to be?49 har till

största delen fått ligga till grund för bearbetningen och tolkningen av källmaterialet.

Ambitionen är först och främst att redogöra för hennes unika perspektiv på policyanalys

- ”What is the problem represented to be?”, ett begrepp som hädanefter kommer

förkortas som WPR.

Inom klassisk policyanalys utgår man ifrån att policyskapande är statens sätt att hantera

och lösa olika problem. Regeringar och makthavare ses reagera mot redan existerade

och definierade samhällsproblem, som står utanför policyskapandet i sig. Därför

begränsas den traditionella policyanalysen till att titta på olika sätt att lösa problemet

genom policyskapande, men bortser nästan helt från hur själva problemet i sig skapas,

reproduceras och beskrivs.50

WPR däremot erbjuder ett helt annat perspektiv på policyanalys som har mycket att

tillföra i denna studie. Enligt WPR kan man studera ett visst policydokument och se att


21

47 Ibid. s. 341.

48 Kjeldstadli, Knut. s. 176.

49 Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009

50 Ibid. s. 1

den förstår det aktuella ”problemet” som ett specifikt problem. Policyskapande är inte

enbart en reaktion på ett problem i syfte att lösa detta - policyskapande i sig skapar,

definierar och utgör olika samhällsproblem. Regeringar är alltså en aktiv del i skapandet

av de problem som själva (enligt traditionell policyanalys) ska finnas till för att reagera

mot och lösa.51 Dessa olika beskrivningar och definitioner av ”problem” är vad Bacchi

kallar problemrepresentation, och det är just problemrepresentationen i Ökad

konkurrens på järnvägen: betänkande52 som kommer att vara huvudfokus för denna

studie.

WPR involverar tre huvudsakliga komponenter som skiljer den från en mer traditionell

policyanalys. Den första av dessa komponenter är grundantagandet att makten regerar

genom problematiseringar, snarare än faktiska problem. Intresseområdet sträcker sig i

och med detta perspektiv även utanför staten, då flera aktörer är delaktiga i skapandet av

de problematiseringar och problemrepresentationer som studeras. Inom WPR är målet

att ta reda på hur ett visst problem beskrivs och hur problematiseringar används för att

på olika sätt utöva makt eller styra samhället i en viss riktning.53 WPR-metoden

använder sig av en metodologi som tillåter forskaren att utläsa ”problemet” mellan

raderna genom att närmare studera lösningsförslagen i policydokumentet. På detta vis

kommer man åt de bakomliggande idéer och drivkrafter som leder fram till en viss

problemrepresentation.54

Fokusskiftet från synsättet att staten skapar policy som reaktion på ett problem som

måste lösas, till perspektivet att olika samhällsfrågor problematiseras och skapas genom

policyskapande leder oss in på nästa viktiga grundantagande - att det är

problematiseringen som studeras snarare än problemet i sig. Detta görs genom att läsa

mellan raderna i policydokumentet. Det är dessutom mycket viktigt att komma ihåg att


22

51 Ibid. s. 1.


53 Bacchi, Carol Lee. s. 31

54 Ibid. s. 32

WPR är en kritisk analysmetod, snarare än en deskriptiv. Den ska innehålla en kritik av

den eller de problemrepresentation/er vi lyckas finna i det undersökta materialet.55

6.2.2 WPR - genomförande och analysmodell

Bacchi presenterar en steg-för-steg metod för WPR-analys som fått ligga till grund för

bearbetning och utläsningen av materialet.56 Min analysmodell baseras på fem stycken

frågor (fritt översatta och baserade på Bacchis) att ställa till materialet i

genomarbetningen. Jag kommer först redovisa frågorna och sedan kortfattat utveckla

innebörden i varje enskild fråga innan vi går vidare in på resultat och analys. Dessa

frågor är följande;

1. Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?

2. Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?

3. Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?

4. Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet?

5. Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?

6.2.3 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?Eftersom WPR utgår ifrån att policyskapandet i sig är en aktiv del i problematiseringen

av olika samhällsfrågor innehåller dessa policys implicita problemrepresentationer.

Därför är det rimligt att anta att man genom att titta på innehållet i en policy (ex. regler

och lagar) kan utläsa vilket ”problemet” som denna policy föreslås lösa är. Man arbetar

så att säga baklänges för att hitta vilket problem som representeras i policyn baserat på

vilka åtgärder policyn innehåller.57 Om riksdagen exempelvis beslutar om att sänka

hastighetsgränserna på samtliga svenska vägar, är det ganska enkelt att baklänges räkna

ut att problemrepresentationen är att ”folk kör för fort”. En och samma policy kan

ibland innehålla fler än en problemrepresentation, men denna undersökning kommer

främst fokusera på representationer som relaterar till NPM.


23

55 Ibid. s. 39

56 Ibid. s. 3

57 Ibid. s. 2

6.2.4 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?När den dominanta problemrepresentationen identifierats är det dags att börja tänka på

vilka värderingar, antaganden och självklara uppfattningar som ligger till grund för och

möjliggör just den identifierade problemrepresentationen. Här fokuseras det på

problemrepresentationen i sig, inte upphovsmännen bakom - målet är att identifiera

vilka förutsättningar som krävs för att en policy ska kunna gå igenom. Fokus ligger hela

tiden på problemrepresentationen som ett fristående objekt.58 Vi söker här efter allt från

djupt rotade kulturella värderingar, religiösa dominerande uppfattningar, politiska

vindar med mera. Vilka av dessa krävs för att en viss problemrepresentation ska få

tolkningsföreträde? Till exempel - i USA diskuterar man ofta det faktum att alla inte har

tillgång till sjukförsäkring. Lösningen är att göra sjukförsäkringen billigare. Det är

mindre aktuellt att införa allmän sjukvård. Detta beror på att de självklara antaganden

och den förförståelse de har i USA skiljer sig så markant från de som dominerar i

Sverige. Problemrepresentationen ser helt annorlunda ut.

Som analysmetod rekommenderar Bacchi att man använder sig av och identifierar

dikotomier (motsatsförhållanden) i policyn. Många frågor i den offentliga debatten

grundar sig i dessa. Till exempel allmänt/privat, ekonomisk/social, man/kvinna, laglig/

olaglig etc. Vilka dikotomier finns i policyn, vilken sida antar man som självklar? Ett

annat viktigt element är hur man använder sig, tolkar och fyller olika begrepp med

mening. Begrepp kan användas på olika sätt och fyllas med olika mening beroende på

vem som använder dem och i vilket sammanhang. Därför bör man identifiera centrala

begrepp i problemrepresentationen och söka utläsa vilken innebörd de har.59

6.2.5 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?Ett element av detta är att identifiera den utveckling och de beslutsprocesser som lett

fram till problemrepresentationen. Alltså allt det som inte har med diskursen att göra.

Eftersom denna process redovisats tidigare i uppsatsen väljer jag att bortse från det i

analysdelen. Målet är istället att identifiera den idémässiga och diskursiva bakgrunden

till hur problemrepresentationen kan ha kommit till. Detta går dels att utläsa ur


24

58 Ibid. s. 5

59 Ibid. s. 8-9

källmaterialet, men inte helt. Därför kommer denna fråga diskuteras mot bakgrund av

New public management och tidsanda i relation till policyn.

6.2.6 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av ”problemet”?Detta är en del av det kritiska perspektiv som erbjuds av WPR-metoden. Här söker vi

hitta problemrepresentationens begränsningar och brister genom att titta specifikt på vad

som inte problematiseras i den aktuella frågan. Till exempel - om en policy stipulerar att

vägar ska breddas kan vi baklänges utläsa att problemet är trafikstockningar. Inga

problem så långt. Men studien problematiserar inte en av orsakerna till trafikstockningar

- nämligen överkonsumtion. Målet är att plocka in de perspektiv i en fråga som policyn

utelämnar, dels som kritik, men också för att belysa en fråga och lyfta

problemrepresentationen till diskussion. Genom att titta på vad som lämnas

oproblematiserat blir det möjligt att diskutera varför detta kan vara fallet.60

6.2.7 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?En av utgångspunkterna för WPR-analys är att vissa problemrepresentationer skapar

svårigheter för vissa grupper i samhället i högre grad än andra grupper. Därför är det

viktigt att vi undersöker effekterna av problemrepresentationen för att kunna avgöra hur

de gynnar respektive drabbar olika grupper, vilka dessa grupper är, samt vad som kan

göras åt detta. Som hjälp i denna process identifierar Bacchi tre överlappande typer av

effekter vi behöver titta på. Dessa är i tur och ordning diskursiva effekter,

subjektifiering, samt levnadseffekter.

Diskursiva effekter behandlar hur en problemrepresentation kan begränsa och stänga

vissa delar av den offentliga debatten, argumentation eller liknande för en viss grupp,

eller för alla, medlemmar i samhället. Levnadseffekterna handlar om hur en

problemrepresentation direkt påverkar människor i samhället. Detta handlar framför allt

om ett materiellt perspektiv. Både de materiella och diskursiva effekterna av en

problemrepresentation är mycket intressanta för denna studie, medan subjektifieringen

är mindre intressant. Den handlar främst om sociala relationers konstruktion och


25

60 Ibid. s.12-14

uppehållande genom olika typer av problemrepresentation.61 När vi undersöken

järnvägspolitiska policys hamnar det utanför, varför studien väljer att bortse från dessa.


26

61 Ibid. s. 15-18

7. Resultat och analysDå WPR-metoden är ett redskap både för bearbetning av källmaterialet samt analys

förefaller det enklast att skriva dessa kapitel tillsammans. Kapitlet kommer för

tydlighetens skull delas in på samma sätt som metodkapitlet, med en underrubrik för

vardera fråga som ställts till materialet. Under varje underrubrik kommer resultaten från

undersökningen att presenteras, analyseras och tolkas med hjälp av Carol Bacchis WPR-

metod och NPM-teori.

7.1 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?

Denna första fråga är av relativt enkel natur och ”problemet” går egentligen att utläsa

redan av utredningens titel ”Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande” samt

utredningsgruppens namn ”Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn.62

Denna utredning har enligt sig själv blivit tillsatt i ett enda syfte - att undersöka vilka

vägar vi kan ta och hur vi bör genomföra en reform av järnvägssektorn i syfte att

konkurrensutsätta och marknadisera denna samhällsfunktion.63

Om vi tittar på utredningens policyskapande förslag går det att utläsa ett gemensamt

tema. Förslagen syftar till att öka konkurrensen inom järnvägstrafiken och inrätta en

administrativ, teknisk och legal infrastruktur som gör detta möjligt. Järnvägstrafiken ska

konkurrensutsättas fullständigt och statliga aktörer såsom SJ och Banverket ska

likställas med privata aktörer, då även SJ föreslås behöva söka tillstånd att trafikera

järnvägen.64

SJ:s ensamrätt till persontrafiken på stomnätet och godstrafiken på hela järnvägsnätet bör avskaffas. Samtidigt bör trafikhuvudmännens ensamrätt till persontrafiken på länsjärnvägarna

slopas. En lagreglerad rätt till förhandling om tillgång till spåren för de trafikutövare som uppfyller tillståndsmyndighetens krav bör införas. Vidare bör även spårinnehavare, såväl Banverket som

andra privata spårinnehavare, garanteras rätt till tillgång till spåren.65


27

62 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.

63 I förordet till kommunikationsministern klargörs syftet med utredningen.

64 Ibid. s. 153

65 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 150

Eftersom utgångspunkten är att järnvägen ska konkurrensutsättas är en del av

”problemet” att SJ är ett statligt monopol. Det går att utläsa av detta förslag se att

förhandling (upphandling) bör vara vägledande när det gäller tillgång till spåren. Statens

järnvägar ska ej ha någon särställning. Det är alltså ett problem att SJ under nuvarande

organisation och laglig ställning skulle konkurrera med privata aktörer på ojämlika

villkor. ”Krav om trafikeringstillstånd bör gälla för alla trafikutövare”.66

NPM-perspektivet vad gäller konkurrens är här mycket tydligt då utredningens förslag

förespråkar just en konkurrensutsättning. Man föreslår också ett antal åtgärder för att

öka möjligheten för nya aktörer att ta sig in på marknaden och minska de höga

kostnader och krav på infrastruktur ett inträde skulle medföra. Bland annat ska lok och

tågvagnar hyras ut av SJ till andra aktörer, stationsutrymme ska ges, möjligheter att

ansluta till SJ:s biljettsystem, utbildningsanläggningar, verkstadstjänster med mera ska

ges på lika villkor för alla aktörer.67 Det är tydligt att man totalt vill avskaffa det statliga

järnvägsbolagets särställning. Detta kan förstås ur ett NPM-perspektiv då konkurrens

under fria och jämlika förhållanden, där ingen aktör har en särställning är nödvändigt

för att säkra en fungerande marknad.

Gällande kontrakt föreslår utredningen att anbudsförfarande ska gälla. Men till skillnad

från NPM:s argument att kontraktstiderna som vi tidigare nämnt bör hållas relativt korta

för att främja effektiviseringar i organisationen, föreslår utredningen på grund av

verksamhetens natur att anbudstiderna förlängs.

Anbudstiderna är också av avgörande betydelse för att erhålla långsiktigt engagemang från operatörer. De tidigare ettåriga kontrakten har upphandlaren redan nu börjat gå ifrån till fördel för

mer långsiktiga lösningar. Utredningen menar att längre anbudstider än ett år är en förutsättning för att fler aktörer ska lämna anbud och att reell konkurrens kan uppstå.68


28


67 Ibid. s. 116

68 Ibid. s. 157

Organisationsmässigt föreslår utredningen också ett antal förändringar. De funktioner

som är gemensamma för alla aktörer på marknaden (bannätet, stationshus, underhåll

med mera) bör brytas ur SJ och läggas på nya externa organisationer. Trafikledning,

banhållning och så vidare ska på detta sätt kunnas drivas kostnadseffektivt, med större

inflytande av marknadens krav, samt ge närhet och inflytande för de olika aktörerna.69

Vad gäller NPM ser vi här ett exempel på hur decentralisering och outsourcing kan se

ut i praktiken. Statens Järnvägar ses i första hand som ett företag, som ska följa de

grundläggande principer ett företag arbetar efter.

Sammanfattningsvis kan ”problemet” som det framgår att utredningen utgår ifrån

beskrivas på följande sätt: Det statliga bolaget SJ i sin nuvarande form utgör en

ineffektiv och kostnadsmässigt ej optimerad organisation, även om den har gått i en

positiv riktning de senaste åren (p.g.a bolagiseringen).70 Det är dessutom inte önskvärt

att bedriva denna verksamhet som ett statligt monopol. Järnvägstrafik bör bedrivas på

en marknad med fri konkurrens. I nuläget kan kundernas krav inte tillgodoses med det

nuvarande systemet. Företagsidealet finns hela tiden närvarande, framför allt i

språkbruket.Vilka självklara antaganden ligger då bakom denna problemrepresentation?

7.2 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?

Det förekommer ingenstans i utredningen någon diskussion kring alternativa lösningar ,

ej heller några större betänkligheter kring eventuella negativa effekter kring de

lösningar som utredningen förslår (konkurrensutsättning, upphandling och en ökad

”a rbe t sde ln ing” k r ing j ä rnvägs t r a f iken) . Å tgä rde r fö r a t t undv ika

marknadsmisslyckanden redovisas löpande i utredningen, och de ses inte som något

överhängande hot mot konkurrensutsättningen.

Utredningen utgår från självklarheten att marknadisering, privatisering och fri

konkurrens kommer att leda till ökad kostnadseffektivitet, bättre service och mer

valfrihet och makt i konsumentledet. Direktiven för utredningen säger klart och tydligt


29

69 Ibid. s. 113


att utredningen ska ”skapa förutsättningar för en ökad konkurrens.”71 Däremot

diskuteras kortfattat en rad svårigheter som kan förekomma i relation till denna uppgift,

bland annat de höga inträdeskostnaderna, långsiktigt åtagande, att transporter är en

färskvara med mera. Men dessa svårigheter tycks utredningen komma på lösningar till i

och med sina förslag.

Statens Järnvägar ses i utredningen inte som en samhällsnyttig funktion på samma sätt

som exempelvis Posten. SJ talas om i företagstermer och har ”under de senaste åren

utvecklats i en positiv riktning. Nya produkter har lanserats på marknaden,

verksamheten har rationaliserats och lönsamheten har ökat”.72 Att företagslogik ska

appliceras även på järnvägssektorn är i utredningen en självklarhet. Förändringstrycket

på SJ antas öka i samband med ökad konkurrens och uppmärksamhet måste ägnas åt

företagets fortsatta rationalisering, effektivisering och att koncentrera sig på

kärnverksamheten.73

Parallellerna till New public management-begreppet är i sammanhanget många.

Konkurrens är det ideal som utredningen till varje pris ska realisera med motivationen

ekonomisk effektivitet. Kontrakt ska upphandlas, dock på lång sikt vilket skiljer sig från

det klassiska NPM-tänket, för utförandet av järnvägstrafiken och verksamheten ska

specialiseras, outsourcas och bli målstyrd. Vad gäller dikotomin privat/offentligt är det

den privata sektorn som premieras i problemrepresentationen.

7.3 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?

Det är naturligtvis inte utredningen i sig som ”skapat” denna problemrepresentation.

Svaret på denna fråga hittar vi snarare i föregående led - den politiska besluts- och

debattprocessen - samt i yttersta ledet den offentliga debatten. I det trafikpolitiska

arbetet skedde under 1980-talet en förskjutning från att fokusera på administration,

reglering och tillstånd till att istället börja diskutera marknadslösningar. Grunden för den

problemrepresentation utredningen innehåller är det trafikpolitiska beslut som togs


30

71 Ibid. s. 69

72 Ibid. s. 69

73 Ibid. s. 164

1988, där en viktig princip var valfrihet. Företag och privatpersoner skulle i egenskap av

kunder ställas i fokus för verksamheten. Innebörden av detta skifte i synsätt (i linje med

NPM) var att konkurrens, fri marknad och organisatoriska förändringar behöver göras.74

Bakgrunden till detta var den politiska förskjutning som skedde under 1980-talet. Den

svenska modellen, präglad av starka fackföreningar, en mycket omfattande offentlig

sektor, höga skatter med mera var inte längre självklar. Under många år och många val

visade det sig att svenska folket trodde på offentliga lösningar och socialdemokratin -

men nu började detta förändras.75 Det var inte längre fokus på offentliga lösningar och

samhälleligt ansvar - utan indivualism, privata lösningar och konkurrens blev nu mer

och mer framgångsrika ideal.76

Detta nådde sin kulmen i riksdagsvalet 1991 då vi inte bara fick en borgerlig regering,

utan dessutom ett högerpopulistiskt parti i riksdagen för första gången i Sverige (Ny

demokrati). Den borgerliga regeringen vände sig mot den ålderdomliga byråkratiska

välfärdsapparaten i Sverige och ville ge nytt liv åt landet efter liberala marknadsideal,

med bland med just konkurrens, frihet, liten offentlig sektor, privata lösningar och låga

skatter.77 Mot denna bakgrund kan vi förstå hur problematiseringen av den svenska

järnvägssektorn har gått till. Problemrepresentationen är ett tydligt resultat av en

tidsandra och ett politiskt klimat som fanns närvarande i hela samhället - järnvägen är

inget undantag.

7.4 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet?

Flera av de risker som en konkurrensutsättning medför lämnas i utredningen

oproblematiserade. Precis som Fölster argumenterar genomfördes många av de NPM-

relaterade reformerna under 90-talet under hård tidspress och ”önskan att hitta


31

74 Ibid. s. 66

75 Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008 s. 214

76 Ibid. s. 200

77 Ibid. s. 214

kompromisser innebar ofta att risker och komplikationer sopades under mattan.”78 En

sådan faktor som lämnas oproblematiserad är den stressfaktor konkurrens utgör för

anställda och ”kunder” i verksamheten.

Eftersom utredningen vilar på en viss politisk grund finns inte heller några ideologiska

motargument för en konkurrensutsättning representerade. De ideologiska

motargumenten kan vi däremot hitta i riksdagsdebatten som föregick beslutet där bland

annat Sven-Gösta Signell (s) kritiserar konkurrensens utlovade effekter.79 Det liberala

marknadstänket genomsyrar utredningen vilket gör att det blir svårt att finna kritiska

röster. Ingenstans berörs frågan om vart konkurrensutsättningen egentligen ska leda. På

kort sikt avser man i utredningen behålla SJ och Banverket som statliga bolag, men man

öppnar också upp för möjligheten att sälja ut dessa vid behov.80 Detta utgör enbart en

risk och ett problem med en annan typ av problemrepresentation med andra politiska

och ideologiska argument, men det är värt att notera att någon sådan

problemrepresentation går ej att finna i utredningen.

7.5 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?

De diskursiva effekterna av den typ av problemrepresentation som utredningen utgör är

svåröverskådliga. Den problemrepresentation vi identifierat i utredningen är till sin

diskursiva karaktär mycket inspirerad av företags- och managementretorik. De liberala

och New public management-relaterade strömningarna framgår även de mycket tydligt.

Rent diskursivt är utredningens problemrepresentation i och med detta mycket ensidig.

När en typ av diskurs som representerar vissa samhälleliga intressen får alltför stort

genomslag riskerar detta att utestänga andra intressen och helt och hållet omöjliggöra en

viss typ av kritik, eller marginalisera vissa folkgrupper.81 Det är däremot svårt, och

dessutom något utanför ramarna för studien att säga någonting om effekten på den

offentliga diskursen i det här fallet.


32

78 Fölster, Stefan (red.), Sveriges systemskifte i fara?: erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, Industriens utredningsinstitut (IUI), Stockholm, 1993 s. 13

79 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994. Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821


81 Bacchi, Carol Lee. s. 16





Samtidigt är det värt att notera det faktum att policyskapande och

problemrepresentationer kan få långtgående effekter på den politiska och sociala

miljön.82 Vi har redan konstaterat att problemrepresentationen i Ökad konkurrens på

järnvägen: betänkande83 i det väsentligaste överensstämmer med de idéer som

presenterats kring NPM. Vi har också diskuterat tidsandan, de politiska vindarna och de

reformer detta föranlett. Om vi drar paralleller till vår samtid ser vi ytterligare

borgerliga regeringar, ytterligare avregleringar och utförsäljningar av statliga bolag och

verk. Huruvida detta beror på de diskursiva och sociala effekter 90-talets dominerande

problemrepresentation skapar eller kan vi tyvärr inte avgöra, men det är ingen otänkbar

slutsats.

Vad gäller levnadseffekter av den identifierade problemrepresentation kan vi ställa oss

några frågor. Vad kommer troligtvis förändras av denna problemrepresentation? Vilka

aktörer/grupper kommer att gynnas respektive missgynnas? Vems ”fel” är problemet

som det representeras i policyn? Något som definitivt kan förändras i och med denna

problemrepresentation är hela diskursen kring den offentliga sektorn. Detta kan närmast

liknas vid ett systemskifte. Den gamla Weberska byråkratin har fått stå åt sidan för det

nya NPM-influerade sättet att organisera, styra och utföra offentlig verksamhet.

De som enligt utredningen kommer gynnas av problemrepresentationen i utredningen

är, om man ska tro utredningen själv, framför allt konsumenten. Kostnaderna för

verksamheten kommer att gå ner i och med förbättrad organisation och rationalisering.

Valfriheten för kunden kommer att öka och demokrati kommer utövas genom att vi får

större möjligheter att rösta med plånboken. Konkurrensen kommer att pressa priserna.84

Detta förstås under förutsättning att man lyckas skapa en fungerande konkurrens. En

annan stor aktör som gynnas av problemrepresentationen, kan vi läsa mellan raderna, är

naturligtvis näringslivet och företagen. Genom att öppna upp en ny marknad skapas

stora möjligheter att tjäna pengar på järnvägstrafiken.


33

82 Ibid. s. 16

83 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn.

84 Ibid. s. 66-67

Vems fel är det då egentligen att järnvägssektorn dras med det ”problem” som

representeras i utredningen? Om detta nämns inte mycket, men då undersökningen

tillsatts av en borgerlig regering, samtidigt som Socialdemokraterna haft

regeringsmakten under nästan hela 1900-talet är det underförstått deras fel. Eftersom

problemrepresentationen till stor del utgår från liberalism och NPM i sin

verklighetsuppfattning kan vi anta att motsatsen - offentliga lösningar och statliga

monopol härledda till Socialdemokratin, kan dessa vara att anse som de skyldiga i

frågan. Denna slutsats är inte tydligt i utredningen, men riksdagsprotokollet där (V) och

(S) uttrycker sig negativt om förslaget, medan framför allt Mats Odell (kd) riktar kritik

mot Socialdemokraternas tidigare hantering av infrastrukturfrågan.85

7.6 Reservationer

Nämnvärt är att de totalt sex reservationer som finns upptagna i utredningen inte på

något avgörande sätt representerar ett annat problem än utredningen. Börje Andersson

och Lars Kritz påpekar att utredningen gjorts under hård tidspress och att underlaget för

beslut inte är tillräckligt. En kompletterande utredning bör göras för att undersöka

effekterna av en bolagisering av SJ, samt för att säkerställa konkurrensen funktionalitet.

”Detta utgör dock inget hinder för att ett första steg redan nu kan tas i syfte att öka

konkurrensen inom järnvägssektorn”.86

Guy Ehrling påpekar att ”en avreglering av järnvägen är angelägen”87, men att

ytterligare insatser för att säkerställa konkurrensen och anpassa SJ till de nya

omständigheterna måste sättas in. Lars Hellsvik och Jan-Eric Nilsson påpekar att de

åtgärder som krävs för att säkerställa konkurrensneutralitet och likställdhet mellan olika

operatörer brister. Ansvarsfördelning bland de olika inblandade organisationerna som

ska sköta de olika uppgifter som ingår i järnvägstrafiken är dessutom oklar.88 Olof

Nordells reservation kan sammanfattas med den första meningen: ”Om en reell

avreglering skall genomföras i enlighet med utredningens direktiv krävs mer radikala


34

85 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Anförande 98.

86 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 161-162

87 Ibid. s. 163.

88 Ibid s. 173.

förslag än de som utredningen fört fram”.89 Även Pia Törsleff Hertzbergs reservation

kräver ytterligare åtgärder åt avregleringshållet. Hon ställer sig kritisk till utredningens

utgångspunkt att SJ även i framtiden ska bibehållas som ett bolag och menar att även SJ

bör kunna säljas av eller delas upp ytterligare.90

Hans Hellström uttrycker dock en något mer reserverad inställning till utredningens

förslag. Att avreglera och konkurrensutsätta järnvägssektorn på ett fungerande sätt är en

mycket komplicerad uppgift som kräver stora förändringar. De förändringar som skulle

krävas för att få det att fungera finns inte helt och hållet i utredningen. Han uttrycker en

oro för den framtida konsekvenserna en avreglering kan leda till och påpekar att de

ekonomiska konsekvenserna är oöverskådliga.91 Detta kan tolkas som en invändning

med basis i en annan problemrepresentation än den vi funnit, men på vilka grunder är

oklart.


35

89 Ibid. s. 165.

90 Ibid. s. 178-180.

91 Ibid. s. 168-169.

8. Slutsatser och diskussionI detta kapitel kommer vi först och främst att kortfattat sammanfatta kärnan i de

slutsatser vi dragit utifrån resultat- och analyskapitlet. Detta kommer för tydlighetens

skull att delas upp efter de ursprungliga frågeställningar vi ställde oss i början på

uppsatsen. Därefter följer en avslutande diskussion kring ämnet och uppsatsen som

helhet, med förslag och idéer kring hur man skulle kunna bygga vidare på denna

undersökning.

8.1 Slutsatser

• Vilket är och hur beskrivs ”problemet” med den svenska järnvägens?

- Vilka lösningar föreslås?

- Vilka argument förs fram?

Problemet med den svenska järnvägen är enligt utredningen att den är ett statligt

monopol. Organisationen är ålderdomlig och ineffektiv och verksamheten bedrivs inte

kostnadseffektivt. Det byråkratiska regelstyrningen och organisationsformen

tillfredsställer inte kundernas behov på ett tillräckligt bra sätt. Detta problem beskrivs

med ett språk och utgångspunkter som är tydligt influerade av New public management

och liberala ideal.

Lösningen på detta problem är att konkurrensutsätta verksamheten genom att förändra

lagstiftningen i syfte att släppa in privata aktörer på marknaden. En rad andra åtgärder

för att förenkla och möjliggöra en fri konkurrenssituation föreslås också. Bland annat

omorganisation, utförsäljning och specialiering av Statens Järnvägar. Tågtrafik ska

upphandlas och kontrakteras genom anbudsförfarande.

De huvudsakliga argumenten för detta är baserade på marknadsekonomiska idéer. Fri

konkurrens förväntas medföra samhällsekonomiska vinster då järnvägssektorn som

helhet kommer att bli mer kostnadseffektiv. Valfrihet och konsumentmakt kommer att

tas till en ny nivå. Då kunden hamnar i fokus kommer servicen förbättras. Utredningen

vilar på den argumentation som förts i den offentliga debatten och enligt de direktiv som


36

ålagts utredningskommittén att följa. Dessa är präglade av den liberala politik som

fördes av den dåvarande regeringen. Det ideologiskt rätta är att låta staten vara liten i

omfattning medan privata aktörer tar hand om det mesta. Undantaget finner vi i Hans

Hellströms reservation, men i det väsentligaste är problemrepresentationen enhetlig.

• Hur kan problemrepresentationen i utredningen förstås utifrån ett New public

management-perspektiv?

Det finns som vi i tidigare kapitel diskuterat mycket tydliga kopplingar mellan de

centrala dragen i New public management och den problemrepresentation vi återfinner i

den statliga utredningen. Vi har tidigare defninierat huvuddragen i NPM som

konkurrens, kontrakt och kontroll. Konkurrensaspekten är uppenbar då utredningens

syfte är att undersöka möjligheterna för en ökad konkurrens inom järnvägssektorn.

Detta genom samma typer av åtgärder som NPM-begreppet förespråkar.

Vad gäller kontraktering argumenterar New public management för att offentliga

tjänster ska upphandlas och samtliga aktörer som önskar utföra tjänsten får lägga ett

anbud. Den som vinner anbudsförfarandet (genom att lägga det lägsta budet) får sedan

rätt att utföra och ansvara tjänsten under avtalad tidsperiod. Detta är i princip det system

utredningen föreslår ska gälla inom järnvägssektorn. I övrigt föreslår utredningen att SJ

bör fokusera på kärnverksamheten (tågtrafik) och outsourca kringverksamheter, också

detta i enligthet med NPM. Den enda egentligan skillnaden består i att utredningen på

grund av verksamhetens karaktär föreslås att kontraktstiden bör hållas lång. Typiskt för

NPM är relativt korta kontraktstider (ca. 1 år).

Kontroll och styrning av marknaden och den statliga organisationen SJ ska enligt

utredningen skifta fokus från regelstyrning och byråkrati till målstyrning.

Verksamhetens mål ska ställas upp och följas upp av beställaren, medan utföraren

ansvarar för hur de ska uppnå dessa mål. Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att

den problemrepresentation vi finner i utredningen i princip fullständigt överensstämmer

med, och är influerad av de idéer som New public management innehåller.


37

I reservationerna finner vi enbart ett undantag i form av Hans Hellströms reservation.

De övriga reservationerna uttrycker inget som kan tolkas som NPM-kritiskt, däremot

innehåller flera av dem ytterligare krav på en mer marknadsmässig organisation.

8.2 Diskussion

Ambitionen med denna undersökning var att djupare studera hur en typisk avreglering

på 1990-talet diskuterades, motiverades och genomfördes. Under förberedelsestadiet

blev det tydligt att den rådande liberaliseringen och individualiseringen av samhället

under denna tidsperiode skulle påverka de politiska reformer som genomfördes. Detta

har nu blivit bekräftat och utforskat. Målet har varit att belysa de idéer som ligger

bakom denna typ av reformer. Detta mål har jag uppnått. Som alltid i slutskedet av en

uppsats står man som författare med fler nya frågor än svar.

New public management har, liksom alla modeller för offentlig förvaltning, sina

förtjänster och brister. I teorin låter det mycket bra, och om man lyckas undvika de

fallgropar som marknadsekonomiska principer utgör torde resultatet faktiskt nå de

förväntningar som ställs upp. I fallet järnvägstrafik däremot är jag inte lika säker.

Eftersom undersökningen varit begränsad till att undersöka diskursen kring, snarare än

det praktiska utfallet av, konkurrensutsättningen av järnvägen har jag valt att inte nämna

något vidare kring detta.Under denna avslutande diskussion kan jag däremot inte låta bli

att nämna det faktum att målet med reformen inte till fullo uppnåtts.92 En rad av de

marknadsmisslyckanden vi tidigare nämnt i uppsatsen har trots alla åtgärder slagit in

och orsakat problem med den nya avreglerade järnvägssektorn.93

Värt att notera är det faktum att det riksdagsparti som ställt sig allra mest kritiska mot

statliga lösningar och på den tiden vurmade för avregleringar och frihet - Ny demokrati

- i just det här fallet valde att rösta mot den borgerliga minoritetsregeringen och därmed

rev upp frågan. Som Stefan Kihlberg (nyd.) uttrycker det: ”Det är viktigt att vara klar

över att nakna kommersiella krafter är fullständigt hänsynslösa. De tar enbart


38

92 Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004 s. 125-135;

93 Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998

företagsekonomiska intressen. De struntar fullständigt i samhällsekonomin. Det är

affärsvärldens innersta väsen”.94 Det enda parti som i sammanhanget utgår från en helt

annan problemrepresentation än övriga partier är just det parti som i alla andra

sammanhang företräder en högst NPM-influerad politisk linje. Detta är minst sagt

intressant.

Som förslag till vidare forskning skulle det vara intressant att se en jämförande studie

mellan hur NPM-influerade reformer tillämpas inom välfärdssektorn och de ”hårdare”

sektorer varav bland annat järnvägen utgör en. Det borde finnas skillnader i och med att

verksamheterna är såpass väsensskilda. Det vore också intressant att genomföra en

ytterligare fördjupning i den politiska historien bakom New public management som

fenomen.


39

94 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821





9. ReferenserAgevall, Lena. Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public

Management. Växjö University Press, 2005.

Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning,

kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006

Almqvist, Roland. SDN-reformen i Stockholm stad - en studie av förskoleverksamheten.

Institutet för kommunal ekonomi, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms

universitet, 2001

Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004

Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar, Statskontoret, Stockholm, 2004

Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009

Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011

Fölster, Stefan (red.), Sveriges systemskifte i fara?: erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, Industriens utredningsinstitut (IUI), Stockholm, 1993

Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008

Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998

Kjeldstadli, Knut, Det förflutna är inte vad det en gång var, Studentlitteratur, Lund, 1998

Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen:

betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.

Musgrave, Richard Abel & Musgrave, Peggy B., Public finance in theory and practice,

5. ed., McGraw-Hill, New York, 1989


40

Regeringens proposition 1993/94:166. Avreglering av järnvägstrafiken och riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet under åren 1994-1996. Regeringen, Stockholm, 1993. Tillgängligt på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Forslag/Propositioner-och-skrivelser/Avreglering-av-jarnvagstrafike_GH03166/?html=true Hämtat 20130523

Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821

Tosh, John, Historisk teori och metod, 2., [rev.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2000


41

http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Forslag/Propositioner-och-skrivelser/Avreglering-av-jarnvagstrafike_GH03166/?html=true








kandidatuppsats - diva-portal.org643604/fulltext01.pdf · the aim of this study is to investigate...

Documents