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Introducción al Análisis de las Políticas Públicas
Prof. Ángel Tuirán.
Universidad del Norte
Departamento de Derecho, Ciencia Política y Gobierno
IDEPI
¿Qué es una política pública?
La política: Polity, politics o policy?
1.LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1. ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?
POL PUB
IDEA RESULTADO
La Política Pública es la herramienta usada por el Estado para cambiar la sociedad
Ejemplos de definiciones de política pública:
1. Una acción gubernamental dirigida hacia el logro de
objetivos fuera de ella misma (Wildavsky:1974)
2. Una acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad (Mény, Thoenig:1986)
1.1. Las Políticas Públicas
3. Un proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir dispositivos politico-administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos (Muller, Surel: 1998)
En Colombia:
1. Conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno específico) frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas (C. Salazar Vargas:1999)
1. Las Políticas Públicas
2. Conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y
acciones del régimen político frente a
situaciones socialmente problemáticas y que
buscan la resolución de las mismas o llevarlas a
niveles manejables (A. Vargas Velásquez:1999)
1.1. Las Políticas Públicas
Percepción de problemas
Implicación del gobierno (o Estado)
Definiciones de objetivos
Proceso
1.2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
“Conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth:1999)
1.2. Elementos constitutivos de una política pública
La política pública se compone de:
Los objetivos colectivos del Estado, incluyendo el proceso de definición y de formación de estos.
Los medios y acciones procesados
Los resultados de estas acciones
Es el campo de estudio del Análisis de las Políticas Públicas,
Rama importante de la Ciencia Política
1.2. Elementos constitutivos de una política pública
Una política pública NO es:
Una ley o Una institución, el Estado, o un funcionario...
Es un conjunto de elementos y un proceso!
1.2. Elementos constitutivos de una política pública
Las tres condiciones objetivo de la existencia del Estado:
Territorio
Población
Autoridad
El concepto de Estado moderno es una IDEA que surgió en Europa occidental que corresponde a condiciones estructurales y culturales específicas
Consecuencia: Variabilidad del Estado en función de su lugar de implementación
1.3. EL CONCEPTO DE ESTADO
El Estado actual es el resultado de un proceso largo de modernización política que se caracteriza por la centralización del poder en el Estado y por la integración social y política de la población.
1.3. El Concepto de Estado
El Estado no tiene una gran penetración entre la población, lo que reduce los “costos de manipulación” de las instituciones. El Estado es “externo”, es un intruso a la sociedad que pretende regular.
1.3. El Concepto de Estado
Sociedades Continuum Sociedades
sin Estado Estatales con mediación interindividual
La relación Estado (y sus segmentos) –
Sociedad es heterogénea
1.3. El Concepto de Estado
1.3. El Concepto de Estado
Como cualquier centro de poder, el Estado
intenta, mediante los recursos que tiene a
disposición y que logra movilizar, incidir en la
regulación social. Para el Estado, los
instrumentos privilegiados son,
además de la fuerza, el Derecho
y las políticas públicas.
1.4. Los objetivos del análisis de las Políticas Públicas
Los dos supuestos del Análisis de
las Políticas Públicas
Los poderes y los recursos se
distribuyen de manera desigual
Los procesos de decisión (y las pp)
son el resultado de interacciones
múltiples con muchos actores
“…la recolecta de datos sin un modelo para
organizarlos resulta ser un ejercicio ciego, y
disponer de modelos sin recolectar datos no
permite ninguna explicación argumentada”
2. HERRAMIENTAS DE ANÁLISIS
Policy Cycle (El ciclo de política pública) Jones
(1970)
2.1. HERRAMIENTAS DE ANÁLISIS
Seis fases:
1. Identificación de un problema
2. Formulación de soluciones o acciones
3. Toma de decisión
4. Implementación
5. Evaluación
6. Reajuste o Terminación
2.2. Herramientas de Análisis
2.3. EL CICLO DE POLÍTICA PÚBLICA (JONES, 1970)
Problema
inexistente
1. Identificación del Problema t1
2. Formulación de
soluciones t2
3. Decisión t3
4. Implementación t4
5. Evaluación t5
6. Reajuste o
Term. t6
2.4. Los Actores del Ciclo de la Política Pública
FASE ACTIVIDADES ACTORES
PRINCIPALES
IDENTIFICACIÓN
Acontecimientos,
intereses, demandas
Partidos y
movimientos
sociales, gremios,
etc.
Gobierno
FORMULACIÓN
Elaboración de
respuestas, estudio de
soluciones, selección de
criterios
Congreso, gremios,
administración
pública,
organizaciones
políticas y sociales
A. Roth(2002)
Los Actores del Ciclo de la Política Pública
FASE ACTIVIDADES ACTORES
PRINCIPALES
DECISIÓN
Coalición mayoritaria,
legitimación
Parlamentos,
Presidente,
Ministros, etc.
IMPLEMENTACIÓN
Ejecución, gestión y
administración,
producción de efectos
Trad:
Administración
pública,
NPM: Ong’s, sector
privado (contratista)
A. Roth(2002)
Los Actores del Ciclo de la Política Pública
FASE ACTIVIDADES ACTORES
PRINCIPALES
EVALUACIÓN
Reacciones, Juicio,
Expresión
Medios, Expertos,
Administración,
Organizaciones
políticas y sociales,
Afectados, Público,
etc.
REAJUSTE O
TERMINACIÓN
Reforma o abandono
Adm., parlamento,
Org. políticas y
sociales
A. Roth(2002)
¿Qué es un problema político? ¿Porqué hay problemas políticos? ¿Cómo se construye, se crea un problema
político?
OJO: Los problemas no existen en la naturaleza, son una construcción humana
Un problema es el resultado de la tensión entre
el ser como construcción objetiva y el deber ser
3. FASE I: IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS
Etapa 1: La construcción de los problemas Del problema personal al problema social Del problema social al problema político Etapa 2: El tratamiento del problema político La inscripción del problema político en la Agenda
pública (o política) y sus estrategias Las respuestas de las autoridades públicas La formulación de solución
3.1. Fase I: Identificación de Problemas
3.1. LA CONSTRUCCIÓN DE LOS PROBLEMAS POLÍTICOS
Un problema personal o “privado”
Solución: Psicólogo, cura, etc.
Superación
Agrupación Política
Problema político
Voceros Representantes
Agenda
Gobierno
Solución: Política
Pública
La inscripción del problema político en la Agenda pública (o política) y sus estrategias
3 condiciones (Cobb, Elder:1972): Tema debe ser de competencia para las
autoridades Distancia entre “ser” y “deber ser” bastante
acentuada Lenguaje adecuado (comunicación)
3.2. EL TRATAMIENTO DEL PROBLEMA POLÍTICO
5 modelos de inscripción ideal-típicos (Garraud: 1990):
Movilización
Oferta política
Mediatización
Anticipación
Acción corporativa silenciosa
3.3. El Tratamiento del problema político
Los actores de la inscripción (Chevallier:1986):
Mediadores políticos: partidos políticos
Mediadores sociales: representantes particulares, “notabilización”
Mediadores administrativos: funcionarios públicos
La tesis de Kingdon (1984): las tres corrientes
Problemas + soluciones + ”ventana” política = oportunidad
3.3. El Tratamiento del problema político
Las respuestas de las autoridades públicas
a) Aceptar el problema, pero....
Pasen mañana Quisiera ayudarlo, que pena con Ud., pero... Vamos a nombrar una comisión Me encargo del problema, pero no me
comprometo con tal o cual solución Tratar el problema en sus aspectos marginales Tratar verdaderamente el problema
3.4. El Tratamiento del problema político
b) No reconocer el problema....
Desprestigiar a los promotores
“Comprarlos” (clientelismo, prebendas, puestos,...)
Reprimir
Promover y utilizar las divisiones internas
Las soluciones no son autoexcluyentes: imaginación y capacidad política
3.4. El Tratamiento del problema político
No hay que olvidar que la finalidad de la política es: Distribuir los valores y los limitados recursos
sociales y económicos disponibles entre los grupos e individuos de la sociedad. Determinar quién obtiene qué, cuándo y cómo.
En sociedades heterogéneas, el disenso y el conflicto son inherentes a la actividad política.
Se busca legitimar representaciones y soluciones específicas como siendo de interés general o público.
3.4. El Tratamiento del problema político
Definir un problema es un problema político
La definición dada a un problema determina la formulación de la solución.
El análisis del problema permite argumentar la definición para formular y tomar una decisión más “objetiva” o “racional” y, por ende, encontrar más legitimidad.
4. FASE II: FORMULAR SOLUCIONES
1. En qué consiste el problema? 2. Cuáles son las causas del problema? Genera
dificultades la normatividad existente? 3. Es el problema duradero o pasajero? 4. Es posible observar una evolución del problema
(ciclos, regularidades, agravación, reducción)? 5. Quiénes son los afectados (directa e
indirectamente) y en que manera? 6. Si NO se interviene, qué sucedería a los
afectados?
Seis Preguntas claves:
¿Cuáles soluciones permiten resolver el problema definido?
¡Siempre existen varias soluciones a un problema!
¿Cómo elegir?
4.1. EL PROBLEMA DE LA DECISIÓN
S1 S2 S3 S4 S5 S6
S2 S4 S7
S2 S8
S2 S1
S9
Análisis y selección
=
Formulación
Decisión
=
Legitimación
Tiempo
La implementación de la política (policy) es la continuación de la lucha política (politics) con otros medios y en escenarios diferentes.
La implementación no es solamente un problema de gestión, o de técnica, sino que tiene un carácter conflictivo, o sea político.
5. Fase IV: La implementación
Problema de la “neutralidad” de la administración pública. (ideal burocrático – sin ira ni pasión - de Max Weber: criterios técnicos, impersonales de competencia y de legalidad).
Ideología de la racionalidad de la Modernidad
Definición:
“Fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos” (Meny, Thoenig, 1992:159)
La implementación
Dos concepciones principales:
De arriba hacia abajo
Primacía jerárquica de la autoridad
Distinción entre política y administración
Búsqueda del principio de eficiencia
De abajo hacia arriba
Primacía de la concertación
Búsqueda de la legitimidad
Creencia en la capacidad de aprendizaje
La implementación
Conocer los efectos de la intervención, los logros y fracasos basándose en una información pertinente.
Debe alimentar el debate democrático favoreciendo así las prácticas pluralistas y la deliberación.
Definición: “La evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas” (Majone, 1997).
6. FASE V: LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Tres preguntas centrales:
Cuándo se evalúa?
Para qué y qué se evalúa?
Quién evalúa?
La evaluación de las políticas públicas
Evaluación ex ante
Ejercicio prospectivo (ej. evaluación de impacto ambiental)
Evaluación concomitante
Seguimiento, monitoreo, periódico, veeduría, auditoría
Evaluación ex post
Obtención de información para decisiones futuras
1. Cuándo se evalúa?
Finalidad:
Evaluación recapitulativa o sumativa
Información para el público, los proveedores de recursos
Se centra en el programa
Evaluación endoformativa
Información para los responsables del programa y los ejecutores
Toma en cuenta el contexto del programa, función de aprendizaje
2. Finalidad y objeto de la evaluación
Objeto: Según Majone (1997): Insumos (calidad del producto depende de la calidad
de los insumos)
Proceso (la manera de tratar el problema es garantía de éxito o de legitimidad)
Resultados (cuando los procesos son conocidos y la mensurabilidad alta)
2. Finalidad y objeto de la evaluación
Según Nioche (1982):
- Nivel de medios
Comparación Objetivos/medios
- Nivel de resultados
Comparación Objetivos/realizaciones
2. Finalidad y objeto de la evaluación
Nivel de impacto
Comparación Objetivos/Efectos previstos y no previstos
- Nivel de eficiencia
Comparación Medios/efectos
- Nivel de satisfacción
Comparación Necesidades/Efectos
2. Finalidad y objeto de la evaluación
Evaluadores externos (heteroevaluación)
Evaluadores internos (autoevaluación)
Evaluadores mixtos (evaluación pluralista)
3. Quién evalúa?
La Evaluación
TIPO DE
EVALUACIÓN
PARTICIPANTES OBJETIVOS
PRINCIPALES
Externa
Expertos externos
a la entidad
Personal
especializado
perteneciente a la
entidad (control
interno)
Diagnósticos
“objetivos”
Auditoria
Control de
gestión /
seguimiento
A. Roth(2002)
La Evaluación
TIPO DE
EVALUACIÓN
PARTICIPANTES OBJETIVOS
PRINCIPALES
Interna
(Auto-
evaluación)
Ejecutores y
Beneficiarios/
usuarios
Aprendizaje
colectivo y
autoplaneación,
participación
A. Roth(2002)
La Evaluación
TIPO DE
EVALUACIÓN
PARTICIPANTES OBJETIVOS
PRINCIPALES
Mixta
(pluralista,
múltiple)
Expertos
externos,
ejecutores y
beneficiarios/
usuarios
Mejorar la ac-
ción mediante
procesos de
diálogo y de
aprendizaje
colectivo
A. Roth(2002)
Condiciones para un desarrollo satisfactorio de una evaluación (Monnier, 1997 y Mény/Thoenig, 1992):
Una relativa independencia de los organismos de evaluación frente a los solicitantes para permitir el ejercicio crítico y responsable,
Una capacidad pluridisciplinar de los evaluadores;
La evaluación
Una transparencia suficiente de la información administrativa que permita el acceso a las fuentes;
Una pluralidad de órganos de evaluación que permita la emulación entre expertos y su utilización por los decisores;
Una garantía de publicidad y de acceso a los resultados e informes.
La evaluación
Conclusión:
La evaluación es un proceso político en busca de argumentos
Importancia de la legitimidad de la actividad evaluativa
Una buena evaluación es la que tiene impacto
La evaluación
Descontento + -
Elite
Política Gobierno
S
O
C
I
E
D
A
D
Etnias
Clases
Grupos
I
D
E
O
L
O
G
I
A
Orden y
desarrollo
Coerción + -
Violencia + -
Apoyos
Demandas Influencia
Control
POLÍTICA PÚBLICA Y SISTEMA
POLÍTICO
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