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José Juan Sánchez González

Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública

en México, 1976-2010

Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2010

ISBN 978-607-9026-17-21ª. Edición©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fi nes de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

José R. CastelazoPresidente

Javier Barros Valero Diego Valadés Mauricio Valdés RodríguezVicepresidente para Asuntos

Internacionales

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CONSEJEROS

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IN MEMORIAMLuis García Cárdenas

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FUNDADORES

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Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas

José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González

Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid

ÍNDICE

Presentación 9José R. Castelazo

Prolegómenos 13

I. ANTECEDENTES DEL PREMIO INAP 17

II. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA 23 ESTUDIAR EL PREMIO INAP

III. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL OBJETO 33 DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3.1 Nivel de gobierno 403.1.1 Administración pública federal 403.1.2 Administración pública estatal 423.1.3 Distrito Federal 453.1.4 Administración municipal 473.1.5 Empresa pública 54

3.2 Otros poderes 793.2.1 Poder Legislativo 803.2.2 Poder Judicial 85

3.3 Funciones sustantivas 863.3.1 Planeación 863.3.2 Presupuesto 893.3.3 Finanzas Públicas 91

3.4 Ámbitos de acción 1003.4.1 Educación 1003.4.2 Salud 1053.4.3 Política social 1083.4.4 Protección civil 1123.4.5 Desarrollo regional y local 1143.4.6 Desarrollo sustentable 1203.4.7 Gestión de organismos electorales 130

3.5 Grandes temas de la administración pública 1333.5.1 Reforma del Estado 1333.5.2 Federalismo 1433.5.3 Función Pública 1453.5.4 Rendición de cuentas y fi scalización 1533.5.5 Evaluación del desempeño 1613.5.6 Derechos administrativos 166

IV. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL ESTUDIO 169 DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.1 Teoría de la Administración Pública 1724.2 Historia de la Administración Pública 1774.3 Teoría del Estado y Administración Pública 1854.4 Poder Ejecutivo y Administración Pública 1894.5 Nueva Gerencia Pública 192

V. CONTRIBUCIONES AL ESTUDIO DE LA 197 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VI. CONCLUSIONES 203

VII. BIBLIOGRAFÍA 207

ANEXO 1. Autores Galardonados 1976-2010 215

PRESENTACIÓN

En congruencia con su mandato estatutario de coadyuvar en el mejoramiento y desarrollo de las instituciones públicas, el Instituto Nacional de Administración Pública promueve la libre investigación y discusión de los problemas de la Administración Pública, tanto en lo que se refi ere a la práctica –objeto de estudio– como al conocimiento teórico de la disciplina –estudio del objeto– que propician el desarrollo de la ciencia administrativa.

Dentro del marco del XX Aniversario del INAP, en el año 1975, se publicó la Convocatoria al Certamen “Plutarco Elías Calles, Creador de Instituciones”, a fi n de conmemorar el quincuagésimo aniversario de varias instituciones fundamentales del país. La ceremonia de premiación fue encabezada por el entonces presidente, Luis Echeverría Álvarez. Dado el éxito de ese Premio, al año siguiente, en 1976, se decidió continuar con ese esfuerzo al crearse el Premio Anual de Administración Pública, el cual en 1989 adquiere su denominación actual de Premio del Instituto Nacional de Administración Pública (Premio INAP).

El Premio INAP en sus 36 años de existencia ha logrado consolidar una po-sición destacada entre los certámenes especializados en la disciplina de la Administración Pública, al ser ya una tradición en la Administración Pública mexicana.

Por ello me es particularmente grato dar a conocer esta reciente investigación del doctor José Juan Sánchez González, de larga trayectoria y prestigio como académico e investigador, galardonado, a su vez, con el Primer Lugar del Premio INAP en 1997.

Desde su creación en 1976, hasta el año 2010, versión XXXV del certamen, han participado 1,373 trabajos, de los cuales han sido galardonados 137, de la siguiente manera:

– 36 primeros lugares, dos de ellos en 1979, todos publicados;– 26 segundos lugares, 14 de ellos publicados; – 47 menciones honorífi cas, sólo 3 lograron publicarse, y– 28 menciones especiales, de los cuales 4 se publicaron.

Con una exposición clara y ordenada, y un adecuado diseño metodológico el estudio abarca los 57 trabajos publicados y, en una primera instancia, los

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clasifi ca en dos conceptos: estudio de la actividad y estudio de la disciplina para, en una segunda instancia, realizar una clasifi cación tipológica en categorías temáticas. De cada trabajo publicado se toman los planteamientos generales y se recuperan sus aportes y conclusiones más importantes,

El autor deja constancia de las originales aportaciones del Premio INAP, destacamos las más importantes: a) Lograr consolidar la Administración Pública como un campo de estudio autónomo, independiente y con identidad propia; b) las contribuciones “constituyen cursos de acción para resolver problemas” y “para construir propuestas para el mejoramiento, organización, modernización y reformas del aparato gubernamental”; c) son una verdadera memoria histórica de la administración pública mexicana; d) ha logrado consolidar una de sus misiones más importantes del INAP: la difusión de las ciencias administrativas entre la comunidad científi ca; e) una gran parte de las investigaciones fueron concebidas bajo la metodología teórico-práctica, lo que permitió extraer lecciones de la praxis administrativa; f) son contribuciones originales en su forma de defi nir, abordar y argumentar los problemas públicos; g) ha contribuido a la formación, actualización y profesionalización de servidores públicos, debido a que una gran mayoría de los textos galardonados han sido incorporados en el proceso de enseñanza-aprendizaje, y h) ha sido un semillero de nuevos investigadores dedicados al estudio de la disciplina de manera sistemática, ordenada y metodológicamente adecuada.

Así, esta investigación, da cuenta de la constancia y trascendencia del Premio INAP.

José R. CastelazoPresidente


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APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO, 1976-2010.

José Juan Sánchez González1

Prolegómenos

El Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. (INAP) tiene desde su fundación, el 7 de febrero de 1955, como uno de sus propósitos esenciales el promover el desarrollo y difusión de las ciencias administrativas en México. El Premio del Instituto Nacional de Administración Pública (Premio INAP), es uno de los instrumentos más importante para contribuir a alcanzar este objetivo señero. El Premio INAP se constituye a lo largo de su historia, en un estímulo permanente para la elaboración de investigaciones que contribuyan al mejoramiento de la teoría y la práctica administrativas, así como al estudio de problemas del fenómeno administrativo en nuestro país. Esta situación es más evidente, si se parte del hecho de que el estudio de la Administración Pública mexicana es reciente, por lo que hace algunos años se le consideraba como “poco conocida la evolución de la ciencia de la administración en México”.2 La búsqueda y sistematización de la bibliografía administrativa en nuestro país, el hallazgo de abundante y variado material –de la época colonial hasta el presente– ha sido el fruto de la preocupación de los estudiosos de la Administración Pública mexicana. Ello nos hace suponer que aunque falta mucho por encontrar y reordenar, existen evidencias solidas de que se puede formar un mapa histórico de su trayectoria teórica. A pesar de estas consideraciones, no resulta arriesgado afi rmar que la investigación en la Administración Pública se ha dejado olvidada como objeto de estudio sistemático y salvo algunas honrosas excepciones, existen pocos estudios que permiten abordarla de manera integral, sistemática y extensa.3

1 Deseo agradecer el apoyo que me fue brindado por el Instituto Nacional de Administración Pública para la revisión y análisis de las obras ganadoras del Premio INAP. En particular, a Aníbal Uribe Vildoso por sus comentarios en torno al Certamen y a Francisco Díaz de León Mendiola, por revisar y confrontar las obras sujetas a esta investigación. Por supuesto, que las opiniones expresadas en este ensayo son responsabilidad exclusiva del autor.2 Omar Guerrero. Introducción a la Administración Pública. México, Harla, 1985, p. 208.3 José Juan Sánchez González. Historia del estudio de la administración pública en México. México, LX Legislatura de la Cámara de Diputados, Universidad Autónoma del Estado de México, Miguel Ángel Porrúa, 2009, p. 10.

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En esta exploración de fuentes de análisis sobre el estudio de la Administración Pública mexicana, existen cuatro referencias esenciales para indagar en esta materia. Se trata de Sierra (1956),4 Chanes (1979)5 y (1993),6 y Guerrero (1984).7 Primero, Sierra (1956) con el primer artículo en el que destacaba la falta de la investigación administrativa en la emergente disciplina en nuestro país. Segundo, Chanes con un artículo (1979) esencial para establecer la trayectoria del conocimiento administrativo, enumerando una diversidad de fuentes históricas y administrativas para conformar una línea del tiempo en la materia. Tercero, con un libro (1993) en torno al establecimiento de las fuentes básicas para investigar la Administración Pública mexicana. Por último, Guerrero (1984) escribió varios capítulos en uno de sus más destacados libros de enseñanza del campo de estudio, en los que apoyándose en Chanes (1979) enumera y describe nuevos hallazgos teóricos al estudio de la administración pública mexicana. En suma, en momentos diversos y con planteamientos diferentes, los tres estudiosos convergen en una idea fundamental: la necesidad de continuar construyendo el estudio de la administración pública en México.

A pesar de que Chanes (1979) afi rmaba que el tema relativo a la investigación sobre la administración pública mexicana podría agotarse rápidamente diciendo que ésta era inexistente.8 Sin embargo, tal aseveración signifi caría menospreciar los esfuerzos, que se han realizado y continúan produciéndose en la disciplina, desde el pasado hasta al presente. Empero a las grandes aportaciones en el campo de estudio, es innegable el limitado desarrollo de la investigación en administración pública en México, por lo que fue necesario continuar impulsando la investigación en el campo disciplinario.

Abonando en estas indagaciones, Guerrero (1981) sostenía que existían dos grandes obstáculos en el estudio científi co de la administración pública mexicana.9 Primero, el problema de la identifi cación de la administración pública y la administración privada como similares. Identifi cación que evaporaba de un “plumazo” radicales diferencias sociales, políticas y, lo que es muy importante, diferencias históricas. Por lo que afi rmaba que era imperativo que la enseñanza de la administración pública dentro de las universidades

4 Catalina Sierra Casasús. “Estudios sobre Administración Pública en México”. RAP, México, Instituto de Administración Pública, 1956, No. 1, p. 67.5 José Chanes Nieto. “La Investigación sobre la Administración Mexicana”. RAP, Conmemorativa del 25 aniversario del INAP, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1979, p. 63.6 José Chanes Nieto. Introducción bibliográfi ca a la administración pública mexicana. México, INAP, 1993.7 Omar Guerrero. Introducción a la Administración Pública. México, Harla, 1985, p. 208.8 José Chanes Nieto. “La Investigación sobre la Administración Mexicana”. Op. cit., p. 63.9 Omar Guerrero. La administración pública como disciplina científi ca. México, UNAM, Coordinación de Humanidades, Centro de Estudios sobre la Universidad, Cuadernos de la Cultura Universitaria, 1981, pp. 4-5.


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tuviera como base la existencia sustancial de la propia disciplina, como materia sustancial y diferente a la administración privada.

Segundo, otro grave problema consistía en el espíritu exclusivamente pragmático que imperaba en el estudio de la administración pública. Tal espíritu señalaba tenía como fundamento la idea de que la administración pública era una práctica y lo era en efecto; pero todo comportamiento humano también lo es y esto no imposibilita su conocimiento sistemático, su construcción conceptual. En la medida que es una práctica, aún más, una práctica profesional enseñada en el nivel universitario, la administración pública constituye una materia de indudable interés científi co.

Este ambiente pragmático –afi rmaba Guerrero (1981)– que se movía en las universidades mexicanas donde se enseñaba la administración pública, se combinaba con la casi ausencia de investigación básica. Es cierto, afortunadamente, que en nuestro país se ha desarrollado durante la última década un importante caudal de investigación aplicada a nuestras organizaciones administrativas, principalmente por instituciones públicas o semiofi ciales.10 En este plano, el Premio INAP ha sido una herramienta que ha contribuido signifi cativamente en incrementar la investigación básica a lo largo de más de tres décadas en la administración pública mexicana, como se verá a lo largo de este trabajo.

A partir de estas consideraciones metodológicas, la investigación que se presenta tiene como fi n destacar la importancia del Premio INAP como fuente de aportaciones teórico-prácticas a la administración pública mexicana, además de analizar de manera sucinta dichas obras para destacar sus contribuciones al campo disciplinario. Esta tarea no había sido realizada hasta donde se tiene conocimiento, por lo que esta es una aproximación sujeta a discusión, que pretende aportar un esquema metodológico básico para su análisis y estudio.11 A partir de esta propuesta se agrupan todos los trabajos premiados, por temas y se realiza una descripción sucinta con el fi n de destacar sus contribuciones teóricas y empíricas a la administración pública mexicana.10 Ibíd, p. 5 (las cursivas son mías). Guerrero propone que el estudio de la administración pública en México, se debe plantear en dos planos: uno académico; el otro de reorganización académica. En el plano académico, requiere de manera indispensable el remarcamiento preciso de su ámbito en relación con otras disciplinas de las Ciencias Sociales, así como la construcción de la teoría de la administración pública como elemento vertebral del estudio, la enseñanza y la formación profesional de administradores públicos (Ibíd, p. 6). En el plano de la reorganización académica, sólo se puede desarrollar la profesión si antes desarrollamos la enseñanza: pero sólo lograremos esto si como condición podemos mejorar la investigación (Ibíd, p. 10).11 José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011. Este es el primer análisis en la materia, el cual sirve como punto de referencia para la presente investigación.


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La forma de abordaje de esta investigación se compone en cinco apartados. Primero, se describen los antecedentes generales que dieron lugar al Premio INAP en cuanto a su organización y funcionamiento. Segundo, el autor sugiere una propuesta de clasifi cación de temas bajo dos enfoques: objeto de estudio –actividad– y estudio del objeto –disciplina– que permite contrastar los trabajos orientados a la actividad gubernamental de las investigaciones teóricas en el campo de conocimiento. Tercero, son analizadas las aportaciones del Premio INAP al objeto de estudio de la Administración Pública, siendo esta parte la más densa, amplia y multifacética. Cuarto, se describen las aportaciones del Premio INAP al estudio del objeto de la Administración Pública, aunque en menor número, son signifi cativas por sus contribuciones teóricas a la disciplina. Quinto, una vez realizada la revisión de todas las obras premiadas que fueron publicadas, se extraen algunas aportaciones útiles al estudio de la Administración Pública contemporánea. Por último, una vez realizado el análisis de todas las obras descritas, se extraen unas conclusiones generales que pueden servir como una evaluación preliminar de los alcances del Premio INAP y de lo que podría ser en el futuro.


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I. ANTECEDENTES DEL PREMIO INAP

I. ANTECEDENTES DEL PREMIO INAP

El Premio Instituto Nacional de Administración Pública (Premio INAP), tiene como antecedente la convocatoria al Premio “Plutarco Elías Calles, Creador de Instituciones” en el año de 1975, a fi n de conmemorar el quincuagésimo aniversario de varias instituciones fundamentales del país. Los trabajos participantes en esa ocasión se orientaban al análisis de la obra administrativa, política y social del ex-presidente.12

La visión que en el año de 1976 tuvo Don Andrés Caso Lombardo, en ese momento Presidente del Instituto, al crear el Premio Anual de Administración Pública fue de una enorme trascendiera pionera y de impacto fundamental en la historia del Certamen. Distinguidos funcionarios públicos, investigadores y académicos han conseguido esta codiciada presea y, sin duda, la presentación de la edición XXXV atestigua los hechos que, junto al sistema de incentivos monetarios y de publicidad de las obras galardonadas, fueron la semilla convertida en generosa cosecha.13

En 1976, el Consejo Directivo del INAP bajo la presidencia de Andrés Caso Lombardo, decide crear el “Premio Anual de Administración Pública”, que cambiará su denominación en 1981 por “Premio de Administración Pública” y, a partir de 1989, por “Premio del Instituto Nacional de Administración Pública”. Se trata del mismo premio pero con diferentes denominaciones, lo que demuestra su capacidad de adaptación a los requerimientos del cambiante entorno administrativo.

El Premio INAP ha evolucionado a lo largo de su existencia, no sólo cambió de nombre que le dio origen, sino también los requisitos establecidos en su convocatoria, con el fi n de exigir una mayor calidad en los trabajos concursantes, así como orientarlos para realizar aportaciones a temas de actualidad en la agenda de la administración pública mexicana. En un acercamiento histórico, los cambios más importantes realizados en el certamen, son los siguientes:

Las convocatorias de los años 1976, 1977 y 1978 establecían que los trabajos deberían presentarse en forma de investigación, análisis y

12 El jurado estuvo integrado por un representante de la Secretaría de la Presidencia, del Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, de la Secretaría de Gobernación, de la Universidad Nacional Autónoma del México (UNAM), del Instituto Politécnico Nacional (IPN), del Partido Revolucionario Institucional (PRI), del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y un familiar del General Calles.13 José R. Castelazo. “Presentación”. José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011, pp. 9-10.

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ensayo, mientras que para los siguientes años se estableció el requisito de reunir los elementos propios de la metodología de la investigación científi ca en el campo de estudio de la Administración Pública.

En las tres primeras convocatorias se establecía que las tesis para obtener algún grado académico podían participar en el concurso. A partir del año de 1979 se restringió la participación de este tipo de trabajos y en lo sucesivo, sólo fueron aceptadas las tesis para obtener los grados académicos de maestría o doctorado.

En los cinco primeros años del certamen se aceptaron trabajos de carácter institucional, siempre y cuando mediara una autorizaron. Posteriormente se suprimió la participación de este tipo de investigaciones. Probablemente el propósito era que fueran investigaciones originales y con aportaciones al campo disciplinario.

Desde el año de 1985 se estableció como requisito la participación de máximo dos autores por trabajo de investigación.

A partir del año 1989 se estableció la posibilidad de que el Jurado declarará desiertos, tanto el Premio como el segundo lugar y las menciones honorífi cas o especiales.

A partir del certamen de 1990 la convocatoria incorporó dos modifi caciones: primero, no se aceptan manuales de organización y métodos; y segundo, estableció líneas temáticas específi cas de investigación vinculadas a la administración pública.

Adicionalmente, entre los requisitos que han permanecido desde la creación de este Certamen, destacan: la presentación de los trabajos bajo seudónimo, con el fi n de asegurar el anonimato del autor y la imparcialidad del dictamen; la condición de tener la nacionalidad mexicana; y que las investigaciones presentadas sean inéditas. Un aspecto que debe destacarse es que desde su creación y hasta la fecha, a pesar de las adversidades y coyunturas por las que ha transitado el INAP, siempre se ha celebrado el Certamen y el Instituto ha otorgado las distinciones respectivas. La continuidad del Premio INAP le ha permitido convertirse en el Certamen más importante en su ámbito a nivel nacional. Una aclaración que es pertinente señalar, reside en el hecho de que tradicionalmente el Jurado Califi cador se integraba por representantes de determinadas instituciones públicas y académicas, así como por miembros del Consejo de Honor del INAP. A partir de 1989 se determinó integrar el Jurado por personalidades con una alta calidad académica y amplia trayectoria en el servicio público, además de miembros del Consejo de Honor. El Presidente


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del Consejo Directivo del INAP decidió excluirse del Jurado para dar mayor transparencia al proceso, lo cual ocurrió en el Premio INAP 2007 a la fecha.

Durante el periodo comprendido de 1976 a 2010, de forma resumida se destacan los siguientes datos: en el Premio INAP han participado 1,373 trabajos. Desde el año de 1989, el número de investigaciones se incrementa de manera considerable y permanente. Han sido galardonados 137 trabajos, de los cuales 36 corresponden al primer lugar, dos de ellos en 1979; 26 segundos lugares; 47 menciones honorífi cas, y 28 menciones especiales. Al respecto, puede observarse los datos generales (Véase Cuadro 1).

Un análisis cuantitativo de este cuadro arroja los siguientes datos: en cuanto al número de trabajos participantes, destaca el año de 2006 como el de mayor número de concursantes con 91, mientras que el de menor número de investigaciones contó con 6 en 1988. Por lo que se refi ere a las distinciones, el año con el mayor número fue 1977, con 7 distinciones: un primer lugar, un segundo lugar y cinco menciones especiales. Por el contrario, en el año de 1986 sólo fue otorgado un primer lugar, declarándose desiertas las otras distinciones.

También debe destacarse que en el periodo comprendido de 1985 a 1994, no se otorgaron segundos lugares en el Certamen debido a que esas distin-ciones no estaban incluidas en la convocatoria respectiva. Asimismo, en los periodos comprendido de 1978 a 1983 y de 1995 a 2007, los jurados corres-pondientes no concedieron menciones especiales.

En suma, este recuento abarca un universo de 137 distinciones otorgadas en el periodo de estudio, el análisis se reduce a 57 investigaciones con distinciones que fueron publicadas en los términos siguientes: son descritas la totalidad de los 36 primeros lugares; 14 segundos lugares de los 26 otorgados; 3 menciones honorífi cas de 47 designadas; y 4 menciones especiales de 28.14 El criterio básico utilizado es analizar todas las distinciones otorgadas por el Premio INAP, que fueron publicadas.

14 José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011. En este primer análisis sólo fueron contempladas los 35 primeros lugares que fueron publicados como parte del Premio INAP, quedando fuera los segundos lugares, menciones honorífi cas y especiales, que fueron publicadas.


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Cuadro 1TRABAJOS CONCURSANTES Y GALARDONADOS DEL

PREMIO INAP

Año Trabajos Premio INAP

SegundoLugar

MenciónHonorífi ca

MenciónEspecial

Total (Distinciones)

1976 16 1 2 1 41977 31 1 1 5 71978 36 1 1 2 41979 23 2 1 3 61980 22 1 1 3 51981 16 1 1 3 51982 20 1 1 21983 28 1 1 1 31984 17 1 1 1 31985 21 1 1 3 51986 17 1 11987 18 1 1 2 41988 6 1 1 21989 40 1 1 1 31990 53 1 1 2 41991 34 1 1 2 41992 81 1 1 1 31993 55 1 1 3 51994 59 1 1 2 41995 74 1 1 2 41996 45 1 1 1 31997 36 1 1 21998 56 1 1 2 41999 45 1 1 3 52000 50 1 1 2 42001 56 1 1 2 42002 56 1 1 3 52003 33 1 1 3 52004 24 1 1 2 42005 39 1 1 2 42006 91 1 1 1 32007 63 1 1 2 42008 43 1 1 1 1 42009 45 1 1 1 1 42010 24 1 1 2 4Gran Total 1,373 36 26 47 28 137

Fuente: Elaboración propia con datos del INAP.


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II. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA ESTUDIAR EL PREMIO INAP

II. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA ESTUDIAR EL PREMIO INAP

Una primera aclaración metodológica relevante en este análisis, es que serán analizadas y descritas todas las obras que han sido publicadas hasta la fecha correspondientes al Premio INAP, es decir, primer lugar, segundo lugar, mención honorífi ca y mención especial. En esta segunda ocasión, se incluyen los trabajos publicados del Premio INAP por el propio INAP, así como otras instituciones coadyuvantes. El estudio de los primeros lugares del Premio INAP –36 trabajos– constituye una veta de análisis para conocer la evolución y desarrollo de la administración pública mexicana. Pero en el momento, en que se incorporan segundos lugares, menciones honorífi cas y menciones especiales publicadas, el espectro de temas abordados constituye un mayor alcance disciplinario e indudablemente una riqueza de contribuciones a la Administración Pública.

Los trabajos premiados constituyen investigaciones con temas que fueron pertinentes en su coyuntura, aportaron conocimientos a nuevos asuntos públicos con enfoques novedosos y planteamientos sugerentes. En otros casos, contribuyeron a una mayor comprensión de problemáticas específi cas, así como en la forma de abordar los problemas de forma innovativa. También se presentan propuestas y alternativas sugestivas para atender complicaciones en nuestro país. En suma, existe una aportación efectiva y plural de los especialistas para tratar temas relacionados con la administración pública que prevalecieron en la agenda gubernamental.

Una segunda aclaración, se refi ere a que se incorporan en este análisis, las obras que fueron distinguidas con el segundo lugar, y que también fueron publicados por el INAP, o bien con el apoyo de otras instituciones destacadas. De los 26 segundos lugares, en este estudio se revisan 14 trabajos que en esta investigación fueron considerados. A nuestro parecer, se trata de aportaciones relevantes para la administración pública mexicana, que por sus alcances, contenidos y argumentos, incluso han sido frecuentemente citados como fuentes de consulta recurrentes.

Una tercera premisa, con este mismo criterio se aplica para las menciones honorífi cas y especiales, que en este documento son examinadas las que lograron editar. Por lo que se refi ere a las 47 menciones honorífi cas otorgadas por el Certamen, solo 3 lograron publicarse para su difusión en el campo disciplinario. Por otra parte, en lo relativo a menciones especiales de 28 que se

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otorgaron, 4 alcanzaron la impresión posterior. En suma, de 137 distinciones otorgadas a lo largo del Certamen, en esta investigación serán descritas de forma sucinta 57 investigaciones publicadas en la historia del Premio INAP.

Una cuarta aclaración metodológica, que nos parece importante establecer, es que las obras aparecen con su fecha de publicación para una mayor referencia de la misma. Sin embargo, en el análisis de los trabajos se hará referencia al lugar que obtuvieron, con el fi n de que el lector tenga mayores elementos de análisis. Para ello, al fi nal de esta investigación en el anexo 1, se adjunta la relación “Premio INAP. Autores galardonados. 1976-2010”, para una pronta identifi cación, la cual fue preparada por el propio INAP.

Una quinta aclaración corresponde a la clasifi cación de temas abordados en el certamen del INAP. Por lo que corresponde a la tipología para clasifi car los trabajos que se hicieron acreedores al primer lugar del Premio INAP, una primera clasifi cación realizada al interior del propio INAP en el año 1991, establecía las siguientes líneas temáticas: 14 a política y poder; 14 a función pública; 9 a composición organizacional; 9 a marco jurídico; 6 a planeación y programación; 3 a teoría de la administración; y 3 a análisis histórico. En esta genealogía no son explicados los criterios o parámetros para esta tipifi cación, por lo que parece muy general y no permite una adecuada explicación de las contribuciones del Premio INAP al campo de estudio de la administración pública. No obstante, debe considerarse como un antecedente y punto de partida para el análisis de referencia.

Otra clasifi cación podría ser por temas abordados en cada década. Así, en la década de 1970 todos los trabajos premiados que han sido publicados –que se inicia en 1976 con el primer premio INAP– los temas correspondieron a: presupuesto; función pública; planeación; educación superior; teoría de la administración pública; empresas públicas; historia administrativa, y la administración pública federal. Se puede inferir que no había en este periodo un tema predominante dentro del estudio de la administración pública.

Mientras que en la década de 1980 las temáticas fueron: administración estatal (1); régimen presidencial de la administración pública (1); empresas públicas (4); fi nanzas públicas (3); función pública (2); historia administrativa (2); protección civil (1); Poder Judicial (1); Poder Legislativo (1); Distrito Federal (1), y administración municipal (1). En orden de importancia las empresas públicas, las fi nanzas públicas, la función pública y la historia administrativa, muestran los “focus” de interés de los estudiosos mexicanos en


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la administración pública en dicha década. Resultado de las transformaciones mundiales y los cambios endógenos en la propia administración pública mexicana, estas investigaciones dieron cuenta de las transformaciones que propiciaron nuevos modelos de gestión pública.

Por su parte, en la década de 1990, los temas recurrentes fueron: reforma del Estado (3); límites del Estado y del mercado (1); empresas públicas (2); desarrollo sustentable (2); Poder Legislativo (1); derechos administrativos (1); municipio (1); desarrollo regional (1); fi nanzas públicas (1); educación (1), y política social (1). En esta década el tema central de la reforma del Estado prevaleció como asunto relevante de la administración pública mexicana, además de las empresas públicas y el desarrollo sustentable, este último que comienza a considerarse necesario en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

Por último, en el siglo XXI y en su primera década, los temas premiados fueron: empresas públicas (2); salud (1); rendición de cuentas y fi scalización (3); fi -nanzas públicas (1); desarrollo sustentable (2); nueva gerencia pública (1); desarrollo regional y local (1); política social (1); administración municipal (2); evaluación del desempeño (2), y gestión de organismos electorales (1). Como es notorio en este periodo, la rendición de cuentas y la fi scalización, se convirtieron en tema central de la actividad administrativa pública, asimismo volvieron a ser relevantes los temas de las empresas públicas, el desarrollo sustentable, evaluación del desempeño, y la administración municipal, con dos distinciones otorgadas. Cabe señalar, que se distinguió una obra relativa a la gestión de los organismos electorales –estudio comparativo en América Latina– que aunque más del campo de la Ciencia Política, tiene implicaciones en las instituciones y la administración pública actual.

Mientras que por género han sido premiados con diversas distinciones los trabajos que se analizan, de los cuales 52 corresponden a hombres y sólo 10 a mujeres. Cabe agregar que el número de investigadores es mayor a los 57 trabajos analizados, debido a que hay 5 trabajos que fueron realizados por 2 participantes. Un comentario relacionado con la participación de las mujeres, es que cada vez es más frecuente la participación de la mujer en trabajos de investigación que han sido reconocidos por el Premio INAP, aunque todavía hace falta una mayor participación femenina en las investigaciones en la administración pública mexicana. Por ejemplo, sólo han sido premiadas con el primer lugar del Premio INAP, 6 mujeres a lo largo de la historia del Certamen, situación que debería cambiar en el futuro para incrementar la cuestión de género. Sin embargo, en el periodo de 1999 a 2010 las mujeres


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han recibido diversas distinciones, en 4 ocasiones se les otorgó el Premio INAP (1999, 2000, 2004 y 2007).

Las tipologías expuestas para comprender las aportaciones realizadas por las investigaciones que recibieron distinciones del Certamen, en nuestra opinión, no permiten mostrar de forma ordenada y sistemática la relevancia de las obras en comento. Por ello, nuestra propuesta para determinar las contribuciones del Premio INAP a la administración pública mexicana, toma en consideración dos supuestos. La primera es que parte de la proposición de Waldo (1964) tomando en cuenta los dos conceptos disciplinarios: objeto de estudio (actividad) y estudio del objeto (disciplina).15 Por lo que corresponde al objeto de estudio, los principales temas derivados de la acción estatal y constituyen propiamente los campos de actividad de la administración pública en acción. Mientras, que en el estudio del objeto, se toman en cuenta aquellos trabajos teóricos que por su tratamiento y argumentación, aportan conocimiento teórico sistemático y ordenado de la disciplina. Al respecto puede verse el siguiente gráfi co:

Clasifi cación de los Premios INAP

Fuente: Elaboración propia.

La segunda consideración es que una vez que han sido previamente clasifi ca-dos –objeto de estudio y estudio del objeto– la tipifi cación de los trabajos premiados fueron agrupados bajo el criterio que consistió en congregar los temas en cinco grandes rubros: 1) por niveles de gobierno; 2) con relación a otros poderes; 3) con grandes temas de la administración pública; 4) funciones sustantivas; y 5) por ámbitos de acción. Esta agrupación se realizó tomando en cuenta el tema central de la obra. En el caso de dos o más variables, se determinó el focus central de la investigación para realizar una tipología lo más homogénea posible.16

15 Dwight, Waldo. Estudio de la administración pública. Madrid, Aguilar, 1964, p. 34.16 Aunque la tipología puede ser no considerada como la más apropiada, el autor la propone como una primera aproximación al tema en cuestión.


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Una sexta aclaración metodológica, que es importante subrayar, se refi ere al análisis y descripción de cada trabajo analizado. En la descripción de cada investigación se toman los planteamientos generales y después se extraen algunas de las conclusiones más importantes de la obra. Debido a la posición metodológica de cada autor y sus apreciaciones personales, existen algunas posiciones en las cuales se pueden estar de acuerdo o en desacuerdo, pero una característica del premio INAP es el respeto a la pluralidad de argumentaciones y de enfoques múltiples, dejando de lado la idea de que exista una sola posición académica como válida. Por ello, en el desarrollo de este trabajo serán expuestas todas las opiniones de sus autores y sus obras, considerando que cada uno es responsable de las mismas. A partir de estas consideraciones metodológicas, en el análisis de los Premios INAP del periodo comprendido de 1976 a 2010, y considerando las temáticas relevantes, así como los títulos de las investigaciones, se desprenden que 23 temas corresponden al objeto de estudio y 5 al estudio del objeto, en los términos que ya fueron enunciados anteriormente. Al respecto, puede verse el Cuadro 2, en el que se establece los temas abordados en cada una de estas subdivisiones (Véase Cuadro 2).

En la orientación de objeto de estudio, conforme al orden de importancia y de acuerdo con la clasifi cación de temas, se tienen los siguientes resultados: investigaciones de empresa pública (9); fi nanzas públicas (4); desarrollo sustentable (4); reforma del Estado (3); función pública (3); rendición de cuentas y fi scalización (3); administración municipal (3); Poder Legislativo (2); educación (2); política social (2); desarrollo regional y local (2), y evaluación del desempeño (2). En el caso de trabajos con una sola investigación aparecen: administración pública federal; administración estatal; Distrito Federal; Poder Judicial; federalismo; planeación; presupuesto; salud; protección civil; dere-chos administrativos, y gestión de organismos electorales.17

Mientras que en lo relativo a la orientación del estudio del objeto, es decir, al campo de estudio disciplinario, los 7 trabajos considerados en este apartado han abordado temas relativos a: la teoría de la Administración Pública (1), historia administrativa (3); teoría del Estado y administración pública (1); Poder Ejecutivo y administración pública (1); y nueva gerencia pública (1).

No obstante, que estos últimos trabajos son escasos a lo largo del Premio INAP, deben ser considerados como contribuciones genuinas por su alta 17 Una aclaración pertinente es que se pudo haber enmarcado en el tema de Política Social tanto a la Educación como a la Salud. No obstante, la separación tiene como fi nalidad llegar a una mayor desagregación y darle relevancia a cada uno de los temas.


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calidad conceptual e interpretativa, además que han sido esenciales en la trayectoria histórica del estudio de la administración pública mexicana, tanto en su enseñanza, como en su formación profesional y académica.

Cuadro 2

CLASIFICACIÓN DE PREMIOS INAP

Objeto de estudio Estudio del objeto1. Administración pública federal (1) 1. Teoría de la administración pública (1)2. Administración estatal (1) 2. Historia administrativa (3)3. Distrito Federal (1) 3. Teoría del Estado y administración

pública (1)4. Administración municipal (3) 4. Poder Ejecutivo y administración

pública (1)5. Empresa pública (9) 5. Nueva Gerencia Pública (1)6. Poder Legislativo (2)7. Poder Judicial (1)8. Reforma del Estado (3)9. Federalismo (1)10. Función pública (3)11. Rendición de cuentas y fi scalización (3)12. Derechos administrativos (1)13. Planeación (1)14. Presupuesto (1)15. Finanzas públicas (4)16. Educación (2) 17. Salud (1)18. Política social (2)19. Protección civil (1) 20. Desarrollo regional y local (2)21. Desarrollo sustentable (4)22. Evaluación del desempeño (2)23. Gestión de organismos electorales (1)

Fuente: Elaboración propia. Una vez expuestas estas consideraciones metodológicas, que son necesarias para determinar las aportaciones de las investigaciones que han recibido alguna distinción por parte del Premio INAP y sus contribuciones al estudio de la administración pública, se procederá a analizar cada una de las investigaciones.


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Primero se abordará las que corresponden al objeto de estudio –actividad– que por cierto son las más numerosas, y segundo, las que corresponden al estudio del objeto –disciplina – que aunque exiguas son esenciales para establecer la riqueza de aportaciones al pensamiento administrativo contemporáneo.


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III. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL OBJETO DE ESTUDIO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

III. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ya que ha sido expuesta la tipifi cación propuesta, es conveniente pasar a revisar, de manera sucinta y sintética, cada una de las aportaciones de estas investigaciones al campo disciplinario. Debido a las características de cada investigación es pertinente establecer una manera homogénea para abordar el contenido de las mismas. En general, el propósito es describir el planteamiento general de la obra, determinando algunos de los temas más relevantes que fueron abordados por los autores y recuperar parte de sus principales conclusiones que, para efectos de este trabajo, se pueden considerar como aportaciones al estudio de la Administración Pública.

Cabe señalar, que en una primera oportunidad los temas se agruparon conforme al orden en que fueron premiadas las obras ganadoras por objeto de estudio.18 También podía emplearse el criterio por mayor número de distinciones otorgadas hasta el menor o viceversa. Una ventaja para seguir esta ruta, era que se podía ir analizando los temas que había interesando a los estudiosos de la administración pública mexicana

En esta ocasión, considerando que son descritos más trabajos, las líneas de investigación se ampliaron, así como sus contenidos, el criterio que fue empleado consistió en agrupar los temas en cinco grandes rubros: 1) por niveles de gobierno; 2) con relación a los otros poderes; 3) funciones sustantivas; 4) ámbitos de acción, y 5) con grandes temas de la administración pública. De esta manera, nos parece que puede entenderse la riqueza de investigaciones galardonadas y los diferentes focus en los que los estudiosos de la administración pública mexicana han realizado sus aportaciones.

A partir de la clasifi cación propuesta –objeto de estudio y estudio del objeto– así como de los principales temas abordados por los autores, en el Cuadro 3 se reúnen los trabajos ganadores del Premio INAP, segundos lugares, menciones honorífi cas y especiales publicadas por autor, obra y año, que muestran la enorme riqueza teórica y conceptual que han aportado estas investigaciones al campo disciplinario.

18 José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011, pp. 25-26.

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Cuadro 3

PREMIOS INAP POR OBJETO DE ESTUDIO

Autor Obra y añoObjeto de estudio

Administración pública federalRodrigo Moreno Rodríguez La administración pública federal de México 1980

Administración pública estatalCarlos F. Almada López La administración estatal en México. 1982

Distrito FederalSergio Elías Gutiérrez Salazar y Felipe Solís Acero

Gobierno y administración del Distrito Federal en México. 1984

Administración municipalJuan Poom Medina La revolución silenciosa en la gestión pública local.

Factores asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos, 2000-2004. 2007

Juan Ugarte Cortés La reforma municipal y el derecho constitucional. Elementos para una teoría constitucional del municipio. 1985

María Inés Aragón Salcido El municipio en México, ¿bases normativas o reglamentos autónomos? 1995

Empresa PúblicaJosé Francisco Ruiz Massieu La empresa pública. Un estudio de derecho sobre

México. 1980Víctor E. Bravo Ahuja Ruiz La empresa pública industrial en México. 1982Alfredo Acle Tomasini y Juan Manuel Vega Hutchison

La empresa pública: desde fuera, desde dentro. 1986

José O. Abrego Ayala ySilvano Barba Beherns

Corporaciones públicas. 1989

Benjamín García Páez Modernización del Estado y empresa pública. El caso de Petróleos Mexicanos. 1994

Rocío Citlalli Hernández Oliva

Globalización y privatización: el desmantelamiento del sector público en México, 1982-1999. 2001

María Guadalupe Huerta Moreno

Reforma del Estado y modernización económica. La estrategia de privatización en el subsector eléctrico: el caso de la Comisión Federal de Electricidad. 2001

Cipriano Mauro Ibáñez Análisis de la política pública en el desarrollo de la industria naval paraestatal 1983-1985. 1987

Rodolfo Armando Canto Sáenz

Problemas de diseño e implementación de políticas públicas de fomento a la industria manufacturera de Yucatán 1984-1997. 2001


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Autor Obra y añoPoder Legislativo

Susana Thalía Pedroza de la Llave

El control del gobierno: función del Poder Legislativo. 1996

Enrique Armando Salazar Abaroa

Ensayo sobre el derecho parlamentario: la Contaduría Mayor de Hacienda hacia un tribunal de cuentas. 1989

Poder JudicialIrma Cué de Duarte La Suprema Corte de la Justicia de la Nación: propuesta

legislativa de organización. 1984Planeación

Tatiana Elena Beltrán y Puga y José Miguel de la Torre Yarza

El predominio de las presiones políticas sobre un ensayo de racionalidad en las decisiones gubernamentales. 1980

PresupuestoAdalberto Saldaña Harlow Teoría y práctica del presupuesto por programas en

México. Un caso concreto. 1977Finanzas Públicas

Martha Aguirre Jiménez Hacia un control administrativo en el ámbito tributario de la inversión extranjera directa. 1984

Raúl Salyano Rodríguez La administración de la crisis en el Estado mexicano. 1985

Alfonso Malagón Vera La administración de la deuda pública externa. 1987José Antonio Salazar Andreu Las relaciones fi scales intergubernamentales en México:

Alcances, limitaciones y propuestas. 2004Educación

Carlos Pallán Figueroa Bases para la administración de la educación superior en América Latina: el caso de México. 1978

Óscar Mauricio Covarrubias Moreno

Federalismo y reforma del Sistema Educativo Nacional. 2000

SaludArturo Vargas Bustamante La reforma de 1995 a los servicios médicos del Instituto

Mexicano del Seguro Social: una tarea pendiente. 2002Política social

Norma Ruiz Velázquez La política social en México hacia el fi n del milenio. 2000

César Augusto Castro Sahuí Evaluación de políticas públicas: el Programa SUPERA en San Luis Potosí. 2006

Protección CivilMario Alfonso Garza Salinas Seguridad civil y participación ciudadana. 1989

Desarrollo regional y localJosé María Ramos García Desarrollo regional y relación transfronteriza. El caso

México-California. 1996


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Autor Obra y añoJosé Alejandro Vargas Castro El desarrollo local en el contexto de la globalización.

Tres casos de estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero. 2006Desarrollo sustentable

Dana Aly López Solís Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla. 2005

Arturo de las Fuentes Hernández

Ciudades intermedias en México. Un mecanismo de participación corresponsable. 1994

Alejandro Eduardo Guevara Sanginés

Pobreza y medio ambiente en México: refl exiones teóricas y evaluación económica de una política pública. 2003

Cornelio Rojas Orozco El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administración pública. 2003

Gestión de organismos electoralesFernando Barrientos del Monte

Gestión electoral comparada y confi anza en las elecciones en América Latina. 2011

Reforma del EstadoEnrique González Tiburcio Reforma del Estado y política social. Aspectos teóricos

y prácticos. 1991Víctor Alejandro Espinoza Valle

Reforma del Estado y empleo público. 1993

José Juan Sánchez González Administración pública y reforma del Estado en México. 1998

FederalismoJosé Alberto Saucedo Sánchez

Hacia el federalismo fi scal: la reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados. 1997

Función PúblicaGuillermo Haro Bélchez Aportaciones para la reforma de la función pública en

México. 1987Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez

El derecho disciplinario de la función pública. 1992

Fernando Serrano Migallón El particular frente a la administración. Necesidad de una Ley Federal de Procedimientos Administrativos 1977

Rendición de Cuentas y fi scalizaciónJorge Manjarrez Rivera La construcción democrática de la rendición de cuentas y

la fi scalización en la administración pública de México: 1997-2001. 2003

Nancy García Vázquez Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fi scalización superior en México. 2008


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Autor Obra y añoLuis Villalobos García Administración pública, reforma y rendición de cuentas

en la democracia. 2009Evaluación del desempeño

Alberto Villalobos Pacheco El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: una propuesta para los gobiernos locales. 2010

Hugo Amador Herrera Torres Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del Estado de Michoacán. 2011

Derechos administrativosArturo Pontifes Martínez y Daniel Poblano Chávez

Los derechos administrativos del hombre y el ciudadano. Posibilidades de aplicación en México. 1993

Nota: Se toma en cuenta la fecha de publicación de las obras galardonadas.Fuente: Elaboración propia.

En una primera clasifi cación por objeto de estudio, se encontraban 32 trabajos premiados con el primer lugar en 16 temas de la administración pública mexicana, por lo que se puede inferir, que la riqueza de contribuciones del Premio INAP, tanto en temas, contenido y propuesta, se encuentra en el estudio de la actividad administrativa gubernamental, es decir, en la parte más visible del gobierno, por tanto, en el gobierno en acción.19

En una segunda clasifi cación por objeto de estudio, –en esta investigación– aparecen 50 trabajos considerando primer lugar, segundo lugar, menciones honorífi cas y especiales, los cuales fueron agrupados en 23 tópicos de la administración pública mexicana. Ello permite demostrar que es en este rubro, donde se encuentra la riqueza de trabajos del Premio INAP. En esta clasifi cación se agrupan de manera diferente a la presentación anterior, ya que con los diferentes temas que obtuvieron una distinción el orden es el siguiente: por niveles de gobierno (federal, estatal, Distrito Federal, municipal y paraestatal); con relación a otros dos poderes (Legislativo y Judicial); funciones sustantivas (planeación, presupuesto y fi nanzas públicas); ámbitos de acción (educación, salud, política social, protección civil, desarrollo regional y local, desarrollo sustentable y gestión de organismos electorales), y con grandes temas en la administración pública (reforma del Estado, federalismo, función pública, rendición de cuentas y fi scalización, evaluación del desempeño y derechos administrativos). A continuación una descripción sucinta de cada uno de los trabajos, agrupados por temas de interés para una mejor comprensión de los mismos.19 José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011, p. 29. Esta primera clasifi cación solo incluyó a los primeros lugares, sin considerar a las otras distinciones.


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3.1 Nivel de gobierno

El Certamen a lo largo de su trayectoria histórica ha premiado diversas investigaciones que para efectos de análisis se agrupan por nivel de gobierno en: administración pública federal; administración pública estatal; Distrito Federal; administración municipal, y empresas públicas.

3.1.1 Administración pública federal

El ámbito de la administración pública federal es analizado desde la perspectiva jurídica, a partir de las implicaciones de la reforma administrativa en el gobierno de José López Portillo. Se trata de uno de los escasos trabajos premiados y que fue publicado sobre este tema. Un trabajo que aporta al conocimiento de la actividad administrativa, en una época en que el aparato gubernamental federal sufrió un proceso de cambios y reformas administrativas.

La administración pública federal de México. Rodrigo Moreno Rodríguez, 1980.

Segundo lugar del Premio INAP 1979. Esta obra se encuentra inmersa durante la reforma administrativa en México, con la predominancia del enfoque jurídico. Moreno (1980) afi rma que el gobierno federal ha comenzado a realizar importantes cambios en la organización y funcionamiento de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo. En particular, en enero de 1977 entró en vigor la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que fue concebida como el instrumento jurídico rector de todo el proceso de reorganización administrativa. Esta ley representaba el primer paso del derecho administrativo mexicano para regular el aparato público.20

Uno de los principales objetivos de esta obra, es analizar los criterios mediante los cuales se puede concebir la administración pública en forma integral y orgánica, derivados de las disciplinas jurídica, política y técnica que convergen en la caracterización del fenómeno administrativo.21 Hay que señalar que se trata de una visión jurídica de la administración pública, por lo que expone argumentos polémicos en torno al campo disciplinario. Por ejemplo, señala que:

(…) es tan amplio que no ha habido hasta el momento una disciplina encargada de su estudio que amalgame e integre todos sus componentes

20 Rodrigo Moreno Rodríguez. La administración pública federal en México. México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G: Estudios Doctrinales 45, 1980, p. 11.21 Ibíd, p. 11.


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y que pudiera recibir el califi cativo de ciencia. Tampoco existe, en nuestro concepto, una ciencia de la administración pública que comprenda todos los elementos convergentes en este campo: el jurídico, el político y el técnico, razón por la cual es preciso tomarlos a todos en cuenta por separado para proporcionar un concepto amplio y completo de este fenómeno.22

El autor desconoce la evolución histórica y teórica de la ciencia de la administración pública que, por supuesto, no cuenta con un solo objeto de estudio sino una diversidad de enfoques teóricos durante su trayectoria histórica, que le dan una pluralidad científi ca propia. El planteamiento de Moreno (1980) ha sido superado con argumentaciones conceptuales y teóricas desde hace varias décadas, por lo que existe un desconocimiento de la naturaleza teórica de la administración pública.

Sin embargo, en relación al tema de estudio, la administración pública federal mexicana,23 se enumeran las conclusiones más relevantes:

Del análisis efectuado acerca del origen y evolución histórica del sistema político en México, es posible afi rmar que el nuestro es un sistema presidencial puro, representado por un Presidente de la República electo democráticamente para un periodo determinado; un presidente que es a la vez jefe del Estado y del gobierno, que tiene la facultad de nombrar y remover libremente a los miembros del gabinete; que el presidente mexicano ejerce gran infl uencia en el sistema político, es el vértice del mismo y representa la instancia fi nal del proceso de toma de decisiones.

Por ello se insiste en la necesidad imperiosa de fortalecer al Legislativo mexicano para que ejerza un efectivo control sobre la actividad del Ejecutivo y se logre un mayor equilibrio entre ambos poderes. México requiere de un Legislativo fuerte, honesto y capaz de cumplir con la importante función que el pueblo encomienda al Congreso, al que actualmente le han sido asignadas importantes funciones para el logro de este objetivo, como son las reformas de la Contaduría Mayor de Hacienda.

La administración pública no representa la totalidad del Poder Ejecutivo, aunque sí su parte más importante. El presidente de la República

22 Ibíd, p. 235. “Queda clara, pues, la invalidez de posturas unilaterales que pretenden arrogarse la titularidad exclusiva del estudio de la administración pública, llámense éstas jurisprudencia, ciencia política o teoría de la organización administrativa. No obstante la disputa histórica de estas disciplinas por lograr preeminencia en el estudio de la administración pública, en la época moderna todas han terminado por reconocerse y apoyarse mutuamente”.23 Ibíd, pp. 237-243.


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representa un órgano de naturaleza ejecutiva, pero realiza funciones de todo tipo: no sólo ejecutivas y administrativas, sino también legislativas, jurisdiccionales y políticas, en el sentido material.

No obstante, existen varios antecedentes tendientes a sistematizar la función de revisión interna del gobierno, debe destacarse uno muy importante: en 1965 el gobierno federal constituyó la Comisión de Administración Pública (CAP) encargada de formular un diagnóstico sobre los principales problemas que afectaban la marcha efi ciente del Gobierno, a fi n de proponer soluciones específi cas.

El régimen del Presidente López Portillo ha planteado una reorganización integral y a fondo de la administración pública, como condición previa para organizar al país. Se distinguen tres grandes apartados: 1) las nuevas estructuras normativas y bases jurídicas de la administración; 2) principales cambios de carácter estructural u orgánico; y 3) reformas funcionales.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal regula las siguientes formas jurídicas de organización administrativa: a) la centralizada, que comprende la centralización pura o directa secretarías y departamentos, la delegación y la desconcentración administrativa; b) la administración paraestatal, que abarca la descentración administrativa (organismos públicos descentralizados) y la administración gerencial (empresa pública).

Supone que en vez de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), sería mejor que la función estuviera ubicada en una ofi cina técnica directiva adscrita a la Presidencia de la República, por ser ésta una labor que corresponde directamente al jefe del Ejecutivo. La existencia de un funcionario del área técnica de la administración, vinculado directamente al presidente, encargado de aplicar sus políticas económicas, brindaría un auxilio fundamental al titular del Ejecutivo.

Concluye Moreno (1980) señalando que la reforma administrativa, al haber sido institucionalizada jurídicamente en nuestro país (acuerdo presidencial del 24 de abril de 1979), dejó de ser un programa y se convirtió en una función gubernamental permanente de administración interna, consistente en la planeación y revisión sistemática y programada de los cambios administrativos para garantizar el crecimiento ordenado de la administración pública federal y el mejor cumplimiento de sus funciones.

3.1.2 Administración pública estatal

El estudio de la administración estatal ha sido, en general, poco tratado en el estudio de la administración pública mexicana, tanto desde el siglo XIX,


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como en el transcurso del siglo XX y lo que va de la presente centuria. El trabajo de Almada (1980) representa una de las mayores contribuciones para analizar las funciones políticas que realiza el gobernador del Estado, así como las atribuciones administrativas que tiene asignadas. Destaca el papel central que representa el Ejecutivo estatal como responsable con las autoridades federales y con los poderes locales, por lo que se vuelve pieza clave en la gobernabilidad de su entidad federativa.

La administración estatal en México. Carlos F. Almada López, 1982.

Premio INAP en el año 1980. Dentro de las obras dedicadas a la administración pública estatal, se encuentra el trabajo de Almada (1982), en el que realiza una contribución al campo de conocimiento, demostrando que los asuntos de las entidades federativas deben considerarse como vitales para el adecuado funcionamiento de un sistema federal como el mexicano.24 El propósito de la obra, en palabras del autor, es aportar elementos que contribuyan a una mejor comprensión de la administración estatal mexicana. Ofrecer algunas respuestas y abrir cauces de investigación a fi n de que surjan trabajos ulteriores, para que corrijan y amplíen las conclusiones de este trabajo.25

Un elemento central en este estudio es el papel que juega el gobernador. Como titular del Poder Ejecutivo es responsable de las relaciones con las autoridades federales, así como con los otros poderes locales y los ayuntamientos. Asimismo, es el jefe de la administración estatal y recibe adicionalmente numerosas atribuciones complementarias en diversos textos jurídicos, tanto federales como estatales. A estas competencias formales, se agregan otras no menos importantes, que se derivan de su posición en el sistema político. El gobernador opera como una verdadera bisagra que asegura la articulación entre la cima del poder público y las más alejadas comunidades del país.26

(…) creemos que al centrar nuestro análisis en la fi gura del ejecutivo nos situamos simultáneamente en una perspectiva dinámica que nos permite aprender los rasgos más signifi cativos de la administración estatal, así como las modalidades de su interacción con los otros ámbitos de gobierno.27

El análisis de Almada (1982) es integral al conjuntar tanto las atribuciones políticas como administrativas del Ejecutivo estatal, lo que le permite mostrar 24 Carlos Almada. La Administración Pública Estatal en México. México, INAP, 1982.25 Ibíd, p. 1.26 Ibíd, pp. 1-2.27 Ibíd, p. 2.


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la función de gobernar como de servir. Dentro de las aportaciones más relevantes, entre otras,28 se encuentran las que a continuación se enumeran:

El papel del gobernador se encuentra desagregado en tres grupos de funciones: asegurar la estabilidad y continuidad del sistema político en el estado que se le ha confi ado; arbitrar los intereses divergentes de las fuerzas locales y, fi nalmente, buscar la integración y coherencia de las acciones públicas a escala estatal.

La responsabilidad política del gobernador ante el poder central tiene como origen principal la fuente de selección. Es el Presidente de la República, como miembro y jefe real del Partido Revolucionario Institucional (PRI), quien dice la última palabra en lo que concierne a las candidaturas de este partido a las gubernaturas de los estados. Una vez tomada la decisión, las instancias partidistas la hacen suya y el escrutinio electoral la legítima. Este proceso político marca la preeminencia del poder central y ejerce una infl uencia en el tipo de relaciones entre el Ejecutivo local y el federal.

La supremacía fi nanciera del gobierno federal ejerce una infl uencia considerable en el mismo sentido. El campo estatal de tributación se ha venido reduciendo en la medida en que ha progresado la política de coordinación fi scal, cuyas manifestaciones se han visto refl ejadas en la expedición de la ley con el mismo nombre.

Otro medio de control económico son las inversiones federales determinantes para el desarrollo regional, y los mecanismos de préstamos y subsidios. En el terreno administrativo la infl uencia se da por la presencia de órganos desconcentrados federales que, por su diversidad y capacidad de acción, constituyen una presencia de primera magnitud en el ámbito local. Esto es más evidente en los cuerpos federales de seguridad y en los órganos responsables de la construcción de grandes obras de infraestructura.

Si el poder central asigna al gobernador como su responsabilidad fundamental el mantenimiento de la estabilidad política en el estado, le proporciona a cambio los medios necesarios para cumplirla. Una amplia delegación se revela necesaria a fi n de hacer posible una mediación efectiva del gobernador.

El gobernador adquiere una predominancia incontestable sobre las otras instancias locales. Para ello se sirve, de medios políticos, fi nancieros, jurídicos y administrativos análogos a los que emplea hacia él el poder central. Esta función de intermediación hace que el gobernador sea el interlocutor principal de las fuerzas hegemónicas de la política y la

28 Ibíd, pp. 188-192.


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económica locales. Opera como portavoz de sus reivindicaciones ante las autoridades federales y hace que las grandes directrices de éstas sean adoptadas a la realidad específi ca del Estado. En suma, el gobernador tiende así a cubrir la ausencia de un jefe único de las administraciones federales representadas permanentemente en el territorio estatal.

Con este trabajo, Almada (1982) inicia con la elaboración de trabajos en la línea de investigación en materia de administración pública estatal, con la lectura de esta obra se considera necesario estudiar las realidades de las entidades federativas por lo que deben ser objeto de estudio de manera sistemática. Esta investigación contribuye a entender la complejidad de las relaciones existentes entre los Estados y la Federación en nuestro país.

3.1.3 Distrito Federal

En el Premio INAP, el estudio del gobierno y administración del Distrito Federal, había quedado relegado como tema de estudio. La obra que a continuación se describe surge en un momento histórico donde sus habitantes no cuentan con derechos políticos, ni órganos de representación política, por lo que el trabajo representa una seria refl exión sobre las implicaciones en la democracia, pero sobre todo, en la organización y funcionamiento de la capital. Se trata de la única obra que versa sobre el Distrito Federal con una distinción y que fue publicada. En nuestra opinión se requieren mayores investigaciones en este campo para conocer la naturaleza, desarrollo y retos que enfrenta el Distrito Federal, con su relación con el Poder Ejecutivo Federal y con las otras entidades federativas.

Gobierno y administración del Distrito Federal. Sergio Elías Gutiérrez Salazar y Felipe Solís Acero, 1984.

Segundo lugar del Premio INAP en el año 1983. Gutiérrez y Solís (1984) afi rman que el estudio pretende profundizar en el análisis de la teoría y la práctica de la administración pública mexicana, que fundamenta su posición en torno a un ejercicio gubernamental más democrático del Distrito Federal que, siendo la sede de los poderes de la Unión, es además el centro democrático, político, cultural y económico, más importante del país, a partir de los antecedentes jurídico-políticos del Distrito Federal.29 Al respecto señalan que:

Nuestro interés consiste básicamente, en estudiar un fenómeno que ha ocupado recientemente la atención tanto de la ciudadanía del Distrito

29 Sergio Elías Gutiérrez Salazar y Felipe Solís Acero. Gobierno y administración del Distrito Federal en México. México, INAP, Serie II, Administración Pública Mexicana, 1984, p. 11.


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Federal, como de las organizaciones políticas y gubernamentales, y que es el relativo a la escasa participación de los habitantes de la Ciudad de México en los procesos políticos tradicionales, lo que explica no solamente la ausencia de representantes populares y de un gobierno local propios, sino, sobre todo, la necesidad de una administración pública más vinculada con la ciudadanía.30

Gutiérrez y Solís (1984), destacan que en el sistema federal, el gobierno de la Ciudad de México y su forma de administrarlo, tiene particular relevancia en el campo de la teoría y práctica de la administración pública mexicana. El propósito es analizar hasta qué punto coincide la importancia política, económica, social y cultural, del espacio geopolítico denominado Distrito Federal, con su estructura jurídica y de gobierno, y determinar al menos si dicha estructura resiste el ejercicio de una mayor o menor democracia.

El libro describe los problemas de la vida democrática del gobierno del Distrito Federal antes de contar con órganos de representación popular y, por ello, establece las implicaciones en la administración pública local. Algunas de las conclusiones representativas,31 se enumeran en los términos siguientes:

Con motivos de las últimas campañas políticas federales, que se volvió a hacer énfasis en la necesidad de “democratizar” la vida política del Distrito Federal, sobre todo cuando se analizan los efectos del centralismo político y administrativo observado a partir de 1928, en que por reforma a la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, se dispuso la supresión de los ayuntamientos que existían en el Distrito Federal.

Por “democratizar” la vida política del Distrito Federal entienden, quienes lo postulan, el abrir cauces mayores no sólo para la expresión política de sus ciudadanos, sino para establecer órganos de gobierno local, que en cualquier forma o grado de desarrollo, permiten a los ciudadanos de dicha entidad federativa participar de manera más directa en la discusión y adopción de las decisiones políticas, económicas y administrativas, que les afectan.

Debido a la inexistencia de un gobierno local propiamente dicho, produce un fenómeno de doble carácter: por un lado, el político que disminuye las oportunidades políticas de los habitantes del Distrito Federal al no elegir directamente a sus autoridades, y al no elegirlas, se deriva el otro, de tipo administrativo, pues no tienen la oportunidad de dirigir,

30 Ibíd, p. 11.31 Ibíd, pp. 147-153.


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supervisar y controlar –a través de sus representantes– el ejercicio de los recursos, que, como ente político, posee para el desempeño de sus atribuciones y el cumplimiento de sus obligaciones.

Suponen que de haber gobernantes electos directamente, la ciudadanía podría defi nir el destino del gasto público como elemento defi nitorio de los satisfactorios sociales, el monto de las contribuciones que son a su cargo, o aspectos cotidianos como la seguridad pública, el desarrollo urbano, entre otros.

Que si bien la discusión pública reciente se ha centrado en el aspecto político, no se debe excluir del debate, por ningún motivo, el aspecto normativo y administrativo de la Ciudad de México, dado que para muchos habitantes, agrupados en distintos mecanismos de participación existentes, lo que los motiva a participar no es ni la bandera político-electoral, ni la manifestación de una ideología o de un programa político que agrupe a un electorado real o potencial. Lo que mueve a las organizaciones vecinales, no sólo en México, sino de la mayoría de los países, es la búsqueda de satisfactores sociales, de bienes y servicios que den respuesta a sus demandas por elevar su calidad de vida.

Concluyen los autores que la administración pública cuenta hasta el momento con un enorme apoyo por parte del poder político, pero ésta supone también un gran esfuerzo para saber hacer uso de él y mejorar la organización del aparato administrativo. La administración pública debe ser la más interesada en tener sufi cientes mecanismos de negociación que suponen mayor participación ciudadana.

3.1.4 Administración municipal

Sobre la administración en el nivel municipal han sido publicadas tres distinciones con temas que son inherentes en su desarrollo administrativo. Juan Poom Medina (2007) realizó un estudio de las innovaciones en los municipios mexicanos dentro del Premio Gobierno y Gestión Local, para describir sus aportaciones y limitaciones. También, Juan Ugarte Cortés (1985) analiza las reformas al artículo 115 constitucional y sus implicaciones en la organización y funcionamiento de la instancia local, para posteriormente fundamentar la necesidad de una teoría constitucional del municipio. Por último, María Inés Aragón Salcido (1995) aborda lo relativo a la atribución reglamentaria de los municipios, reconocida en toda su historia en el marco jurídico de las entidades federativas y en la Constitución Federal a partir de las reformas al artículo 115 constitucional, de febrero de 1983.


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La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos, 2000-2004. Juan Poom Medina, 2007.

Premio INAP del año 2006. El libro aborda parte de la agenda de cambios que presentan los gobiernos municipales de México: la innovación en la gestión pública local. Su objetivo principal es estudiar los factores que se asocian al número de programas de innovación de los municipios participantes en el Premio Gobierno y Gestión Local que convocó el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), a los municipios mexicanos.

El propósito del estudio es el análisis de la evolución de los programas de innovación en la gestión municipal en México, considerando sus características a partir de analizar las bases de datos que se han generado sobre el tema. También presenta un estudio comparado tomando en cuenta los premios de otros países. Un último objetivo específi co es el estudio de un caso, el municipio de Aguascalientes, que muestra más claramente el mecanismo a través del cual la innovación se relaciona con las variables que se estudian en el periodo de 2000 a 2004.32

En el periodo en que se realiza el estudio, más de 1,700 programas provenientes de municipios grandes, medianos, pequeños, con fi liaciones políticas distin-tivas, diversos grados de marginación, distintos Estados del país, forman el mosaico de prácticas exitosas. Cada programa es particularmente relevante, por lo que es conveniente que sean analizados de manera individual y específi ca. Esto es necesario para determinar la permanencia o temporalidad de las innovaciones en los gobiernos locales, así como los impactos efectivos en la gestión local. Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:33

La innovación en la gestión de los municipios mexicanos todavía se encuentra en proceso de crecimiento debido a los cambios que se perci-ben en la vida local, y a los múltiples ángulos desde donde se puede observar esta porción de la realidad. Las lecciones de esta revisión de la literatura muestran que los estudios sobre innovación han dado un salto importante al pasar del análisis de los estudios en organizaciones privadas al análisis de las organizaciones públicas.

Los municipios mexicanos pueden entenderse como organizaciones estructuradas, donde los procesos de innovación reconfi guran institu-

32 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos 2000-2004. México, INAP, 2007, p. XV.33 Ibíd, pp. 161-166.


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cionalmente la vida interna y generan incentivos para buscar mejores resultados a través de mecanismos como la búsqueda de la calidad en el gobierno y la efi ciencia.

Las prácticas innovadoras se desarrollan en un contexto de ampliación de la agenda de políticas, donde los municipios han dejado de ser los tradicionales prestadores de servicios públicos, para convertirse en organizaciones estratégicas de cambio y de acción de gobierno.

Otra conclusión se refi ere a la relación positiva y signifi cativa que existe entre la variable transferencia de recursos federales que llegan a los municipios y el número de programas novedosos que se implementan. Sin embargo, la evidencia demostró que el impacto de la variable explicativa no es muy sugerente.

La evidencia sugiere que el liderazgo de los alcaldes, medido a través de la escolaridad, es un factor importante que infl uye en el número de adopción de innovaciones en los municipios. Este dato es revelador de la capacidad creativa para implementar programas en un contexto complejo y precario como son los municipios mexicanos. De esa forma, los argumentos sobre el liderazgo de los alcaldes que sugiere el Banco Mundial a partir de la observación y estudio que hicieron para algunos países de América Latina, también se cumple en el caso de México.

Los resultados señalan que existe una relación positiva y signifi cativa entre la variable tamaño del municipio y número de programas innovadores. Aunque el impacto de la variable tamaño del municipio no es muy sugerente en el modelo, las evidencias en las bases de datos muestran que los municipios con más desarrollo y dinamismo económico tienden a innovar. Este argumento puede situarse en el carácter urbano-rural de los municipios.

Otra conclusión del análisis es el hallazgo que se encuentra entre la variable índice de marginación municipal y el número de innovaciones. El resultado del análisis sugiere que efectivamente la marginación muni-cipal inhibe fuertemente el número de adopciones. Esto genera un par de cuestiones. Por un lado, que la capacidad creativa de los alcaldes es una condición importante, pero no es sufi ciente para implementar ideas novedosas. Si existe un contexto que incentive las ideas novedosas, muy probablemente puede haber éxito en llevar a cabo un número importante de programas.

Poom (2007) señala que los hallazgos en el estudio de caso permiten sugerir que buscar gobernar con efi ciencia y calidad ha tenido efectos muy positivos tanto para los ciudadanos como para los actores políticos. Por una parte, con los parámetros de efi ciencia y calidad han logrado obtener un grado de


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satisfacción alto en los ciudadanos que ha sido medido a través de distintas evaluaciones, por otro, esa satisfacción le ha permitido obtener un capital político a los actores políticos y administrativos para seguir refrendando el poder en las urnas.34

La reforma municipal y el derecho constitucional. Elementos para una teoría constitucional del municipio. Juan Ugarte Cortés, 1985.

Segundo lugar del Premio INAP en 1984. La importancia de este tema se recomienda, no sólo por el hecho, de haber sido recientemente objeto de una trascendental reforma constitucional, sino también porque siempre ha merecido la atención de ilustres pensadores, políticos, sociólogos y, desde luego de los grandes tratadistas del Derecho.35 Ugarte (1985) describe así los propósitos de su investigación:

Aquí, en este libro, he procurado presentar un estudio cuidadoso acerca del signifi cado y del mismo contenido que se le ha dado a la Reforma hecha al artículo 115 constitucional, destacando sus ideas, sus principios, subrayando sus aciertos, tal como se formulan en el texto de la Iniciativa presidencial y tal como quedan, en defi nitiva, en la publicación del Diario Ofi cial de la Federación.36

El libro esta divido en tres partes. La primera se dedica a hacer un planteamiento general, tratando de hallar y situar a dicha Reforma en su contexto apropiado de carácter político, social y económico, y procura presentar una visión general de la misma; la segunda, se ocupa del estudio del proceso seguido por la Reforma, es decir, al examen de los dictámenes y debates que con tal motivo, se presentan en el Congreso de la Unión, termina con una breve referencia a la consulta hecha a las Legislaturas; mientras que la tercera parte, se ocupa de las ideas y principios doctrinarios fundamentales acerca del municipio.

Dentro de las consideraciones fi nales en torno al municipio,37 se enumeran las más relevantes:

El planteamiento hecho en el artículo 115 constitucional, se realiza dentro de un contexto de tipo político, social y económico muy signifi cativo. Este ambiente nacional podría ser defi nido en base a un

34 Ibíd, p. 166.35 Juan Ugarte Cortés. La reforma municipal y elementos para una teoría constitucional del municipio. México, Editorial Porrúa, 1985, p. XXV.36 Ibíd, p. XXV.37 Ibíd, pp. 199-203.


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denominador común: la crisis por lo que atravesaba el país, entendida ésta, en los términos de que habla el Plan Nacional de Desarrollo, publicado en mayo de 1983.

La reforma consagrada en el artículo 115 constitucional introduce importantes modifi caciones, algunas de las cuales son objeto de crítica del autor, apoyando su opinión en refl exiones hechas por la propia doctrina en especial de Tena Ramírez, en lo referente al origen y a la vida democrática del municipio.

Entre los elementos positivos y verdaderamente trascedentes de la reforma, se encuentran aquellos elementos que permiten a la doctrina ensayar una apropiada defi nición de municipio, sin que esto signifi que que la reforma en cuestión acoja o consagre, en particular a algunas de las varías teorías propuestas por los estudiosos de dicha institución municipal.

Bajo el rubro de Elementos para una Teoría Constitucional del Municipio, existen elementos como los relativos a la consideración de que el municipio es una comunidad básica; es una célula o unidad política fundamental; es base del desarrollo regional; es división territorial y que constituye un tercer nivel de gobierno, junto al nivel federal y al nivel estatal.

A la institución municipal hay que devolverle el decoro y signifi cación, que consiste en considerarlo, no como un criterio formal de organización política y administrativa, sino como un fenómeno sociológico real de organización autónoma en lo político y en lo administrativo.

El párrafo primero del 115, y como lo confi rman otros principios contenidos en otras fracciones del propio artículo, es un expreso reconocimiento a los intrínsecos caracteres de sociedad civil que le corresponden al municipio moderno, para tomar su propia organización política y administrativa y su propio territorio.

Propone estudiar a fondo para decidir si ha llegado el momento de restablecer la vida municipal en el propio Distrito Federal, en donde la convivencia, organización y participación ciudadana se hacen cada vez más necesarias.

Conviene uniformar en todo el país la duración del ejercicio de autoridades municipales, que bien podría ser el de cuatro años, ello permitiría que los Ayuntamientos pudieran planear y llevar a cabo sin precipitación, sus respectivos programas de gobierno.

Defi ne al municipio como una comunidad, asentada sobre un territorio, que cuenta con capacidad jurídica y patrimonio propios y al que se le reconocen derechos sufi cientes para atender las necesidades de su población y autoorganizarse libre y democráticamente.


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Ugarte (1985) termina afi rmando que el municipio mexicano descansa sobre los hechos históricos que le dieron origen, y que debe reconocerse la importancia de los municipios en la formación de los Estados, los cuales a su vez se sumaron a la Unión Federal Mexicana, formando los poderes federales a quienes le delegaron funciones soberanas. Tema relevante de la administración pública municipal en una visión jurídica.

El municipio en México, ¿bases normativas o reglamentos autónomos? María Inés Aragón Salcido, 1995.

Mención especial del Premio INAP en el año de 1994. La autora señala que la facultad reglamentaria del municipio mexicano se contiene en la fracción II, segundo párrafo del artículo 115 constitucional y lo que le interesó analizar fue la previsión a que quedó sujeto el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte de los municipios, a saber: la expedición, por parte de las legislaturas de los estados, de las bases normativas a que deben adecuarse los ordenamientos municipales.38

Atrajo nuestra atención la expresión “bases normativas” tanto por sí misma, puesto que hasta entonces no había fi gurado en la tradición jurídica nacional –doctrinal, legislativa y forense– cuanto porque, habiéndose presentado las reformas al artículo 115 constitucional como avance a una más real y efectivo ejercicio de la autonomía municipal, la previsión reseñada restringía en nuestra opinión, en lugar de estimular, el ámbito cierto de realización del municipio libre.39

Con estos planteamientos, Aragón (1995) propone la siguiente hipótesis de trabajo: el ejercicio de la facultad reglamentaria del municipio en México, a partir de 1983, ha generado en su instrumentación en las entidades federativas, interpretaciones diversas. Así tenemos que algunos estados instituyen los reglamentos autónomos, otros establecen las leyes cuadro o marco y otros terceros consideran que los reglamentos derivan de la ley. Debe revisarse el sustento constitucional, con el objeto de clarifi car el alcance de la facultad reglamentaria del municipio, en el sentido de que éste tenga facultades tanto para expedir reglamentos autónomos como de ejecución.40

38 María Inés Aragón Salcido. El municipio en México, ¿bases normativas o reglamentos autónomos? México, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Instituto Sonorense de Administración Pública, 1995, p. 9.39 Ibídem.40 Ibíd, p. 10.


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Dentro de las aportaciones más relevantes de esta obra,41 se pueden enumerar, entre otras, las siguientes:

El artículo 115 de la constitución de 1917 no hizo referencia expresa a la facultad reglamentaria del ayuntamiento, sino que, siguiendo la tradición federalista, el Constituyente dejó a los Estados que se encargaran de esta previsión, en virtud de su propio mandamiento que concibió al municipio como “la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados”.

En las condiciones anteriores, fueron las constituciones locales y las leyes orgánicas municipales las que otorgaron a los ayuntamientos la atribución reglamentaria. Pero, tratándose particularmente de los ban-dos de policía y buen gobierno, las entidades fl uctuaron entre su propia autorización o lo que se interpretó como autorización al respecto de la Constitución Federal. En los textos originales de los artículos 10 y 21 constitucionales se aludía a los reglamentos de policía y buen gobierno.

Será hasta las reformas al artículo 115 constitucional de 3 de febrero de 1983, cuando se reitere expresamente, en la fracción II, segundo párrafo del propio artículo citado, la facultad reglamentaria para los municipios, incluyendo los bandos de policía y buen gobierno sometiéndola, sin embargo, a su adecuación a las “bases normativas” que al respecto deberían expedir las legislaturas de los Estados. En la fracción V, de este mismo artículo se autorizó la expedición de los reglamentos municipales relativos a desarrollo urbano.

Las bases normativas a que deberán referirse siempre los reglamentos municipales serán expedidas por las legislaturas locales, conforme al artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Federal, por lo que formal y materialmente deben ser consideradas disposiciones legales.

Mientras no haya disposición constitucional expresa al respecto, las bases normativas podrán establecerse en un ordenamiento particular, en varios ordenamientos, o en cualquier ordenamiento legal que contenga materias que deban ser objeto de regulación municipal.

El sistema federal se ha caracterizado por la existencia de una doble competencia legislativa: la federal y la local; la primera expedida con base en atribuciones concedidas a la legislatura federal por la Constitución Federal, la segunda expedida con base en atribuciones concedidas a las legislaturas locales por las constituciones estatales.

41 Ibíd, pp. 161-169.


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Concluye Aragón (1995) que ambos órdenes son coexistentes, con jurisdicción general en el territorio de la República el primero, y con jurisdicción en el territorio de cada entidad, según corresponda, el segundo. No hay jerarquía entre ambos y están sujetos a la suprema expresión de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.42

3.1.5 Empresa pública

El tema de las empresas públicas es el de mayor importancia con nueve trabajos distinguidos dentro de la evolución y desarrollo del Premio INAP, considerando primer lugar, segundo lugar y menciones honorífi cas. El papel de la intervención estatal mediante las empresas públicas fue tan intensivo y permanente, que los especialistas han estudiado el sector paraestatal de forma profunda y permanente. Se trata del tema que más distinciones ha obtenido a lo largo de la trayectoria del Premio INAP. En una primera etapa, existen dos trabajos durante el auge de la expansión del sector paraestatal, el primero, el de José Francisco Ruiz Massieu (1980), relativo al análisis de la naturaleza y contradicciones jurídicas de las entidades paraestatales, y el segundo, de Víctor E. Bravo Ahuja Ruiz (1982) en el que estudia el papel estratégico de la empresa pública industrial en el desarrollo nacional.

En una segunda etapa, siete trabajos son realizados en esta materia durante el proceso de privatización de empresas públicas. Alfredo Acle y Juan Manuel Vega (1986) analizan desde dentro y desde fuera a la empresa pública; José O. Abrego y Silvano Barba (1989) bajo el nombre de corporaciones públicas con una propuesta sugerente para el sector paraestatal; así como las investigaciones de Benjamín García (1994) en el estudio de caso de Petróleos Mexicanos; y Rocío Citlalli Hernández Oliva (2001) indaga la relación existente entre la globalización, la privatización y el desmantelamiento del sector público. Además, María Guadalupe Huerta Moreno (2000) realiza un estudio de caso –la Comisión Federal de Electricidad– vinculando con la Reforma del Estado y la estrategia de privatización en el sector eléctrico. Cipriano Mauro Ibáñez (1985) analiza a la industria naval paraestatal en el periodo 1983-1985. Finalmente, Rodolfo Armando Canto Sáenz (1999), describe los problemas en el fomento de la industria manufacturera en el Estado de Yucatán.

La empresa pública. Un estudio de derecho sobre la experiencia mexicana. José Francisco Ruiz Massieu, 1980.

Una investigación trascendente en materia de empresas públicas es el trabajo de José Francisco Ruiz Massieu (1980), con el que obtuvo el Premio INAP del 42 Ibíd, p. 166.


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año 1979, una de las primeras investigaciones que analiza la naturaleza jurídica de las empresas públicas, conocidas en México como entidades paraestatales. El autor se propuso “recoger tanto las refl exiones que me ha suscitado la cátedra de Administración Pública Paraestatal, como la experiencia acumulada en los diez años que he servido a entidades paraestatales”. La investigación tiene el propósito de “colmar una laguna en la doctrina jurídica mexicana”, que vence difi cultades por la disposición normativa y brinda la oportunidad de alcanzar una visión de conjunto susceptible de contribuir al mejoramiento de las disposiciones jurídicas que regulan a la administración paraestatal.43

La administración paraestatal apareció y se ha desarrollado en nuestro país como respuesta a imperativos políticos, económicos y administrativos, sin que simultáneamente se haya perfeccionado un marco normativo y una doctrina rectora acordes con la realidad y el papel asignado a las instituciones que la integran.

Las insufi ciencias de la teoría mexicana, debidas también en gran parte a la falta de información y análisis de las instituciones de esta naturaleza surgidas aquí desde hace más de medio siglo, están en el origen de imperfecciones en su normatividad y funcionamiento.44

Para el logro de este fi n, Ruiz Massieu (1980) defi ne a la empresa públi-ca analizando ambos términos de la expresión –empresa y pública– y dis-tinguiéndola de nociones próximas (Capítulo I), aunque adelanta que “En torno al concepto de empresa pública, se establece en la obra, como suele suceder cuando se trata de nuevos fenómenos sociales, no existe consenso doctrinal”.45 Expone la trayectoria que ha tenido a lo largo de la evolución de México, a partir de su vinculación con la aparición histórica de las funciones administrativas del Estado (Capítulo II); analiza la racionalidad de la empresa pública mexicana, con el objeto de explicar los factores que provocan su mul-tiplicación y funcionamiento (Capítulo III); aborda el régimen jurídico de su control, en particular el ejercido por el Ejecutivo Federal hasta ese momento (Capítulo IV); y por último, insiste en las observaciones críticas formuladas en los capítulos precedentes (Capítulo V).

43 José Francisco Ruiz Massieu. La empresa pública. Un estudio de derecho sobre la experiencia mexicana. México, INAP, 1980, p. 26.44 José Chanes Nieto. “Presentación”. José Francisco Ruiz Massieu. La empresa pública. Un estudio de derecho sobre la experiencia mexicana. México, INAP, 1980, p. 17.45 Ibíd, p. 25.


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La investigación es rica y abundante en sus contribuciones al estudio de las empresas públicas mexicanas, por lo que se enumeran algunas de las más importantes aportaciones en los términos siguientes:46

En primer lugar, se advierte que las empresas públicas se apegan al criterio de subsidiariedad que es común a los sistemas de economía de mercado, según el cual el Estado participa en los medios de producción para colmar las lagunas que deja la actividad privada y no para desplazarla.

Una segunda constante que le da homogeneidad a la política del Estado y que se deriva de la subsidiaridad, es la estatización relativa y gradual de la economía a través de actos de gestión. El Estado con excepción de las expropiaciones cardenistas y las incautaciones de la etapa violenta de la Revolución y de la Segunda Guerra Mundial, ha declinado usar sus facultades imperativas para constituir empresas públicas y ha resuelto negociar con los particulares la publicización de sus empresas, así como utilizar preferentemente medios iusprivados para establecer entidades paraestatales.

La tesis de la subsidiaridad se completa con la tendencia de la “paraestatalidad irreversible” de las empresas del Estado. Aunque se sostiene que la expansión de la empresa pública no se encamina a la socialización de los bienes de producción, ello no implica que estas empresas puedan “desparaestatalizarse” para ser entregadas a la iniciativa privada.

La multiplicidad de objetivos que se señalan al sector paraestatal da lugar a una tercera tendencia: cuando se crea una entidad no se le encomienda una política fi nanciera explícita y sistemática, que le permita defi nir su estructura de costos y precios. La ausencia de normas de gestión fi nanciera explica en parte la falta de recursos para crecimiento, el endeudamiento, la congelación de precios, el défi cit, los altos costos de operación y la subordinación a la administración pública centralizada.

Una tendencia que sobresale es la que podría denominarse la ubicuidad de la empresa paraestatal. El Estado no ha tenido resistencia para aparecer en todo tipo de actividad económica y no ha sostenido el principio restrictivo, que algunos teóricos apuntan, de que estas empresas deben prestar servicios públicos. La lógica de un buen número de empresas públicas tiene su soporte en situaciones históricas y coyunturales y no en un plan de expansión deliberada.

46 José Francisco Ruiz Massieu. Op. cit., pp. 169-175.


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Una sexta tendencia ha acabado por perfi larse: en las empresas públicas es frecuente que el Estado se asocie con los particulares que están dispuestos a colaborar en la realización de las fi nalidades que el propio Estado ha señalado. El carácter mixto de la mayoría de las entidades y el principio de la subsidiariedad tiran por tierra la crítica de que son instancias socializantes y reafi rman la tesis de que son medios para imprimirle racionalidad social y económica a la vida colectiva.

Para acabar con el viejo problema de la supuestamente baja rentabilidad del sector paraestatal, es importante que el Estado cuente con una metodología para medir la efi ciencia económica, fi nanciera y social de las empresas públicas y que le permita, acelerar la disolución, liquidación o reestructuración de las que no cumplen su cometido.

Una política encaminada a elevar la rentabilidad microeconómica de las empresas del Estado pueden deteriorar el nivel de bienestar de amplios grupos de población y elevar radicalmente los costos y los precios de las empresas privadas, las cuales repercutirían los incre-mentos al mercado. Por ello, no puede perderse de vista que las enti-dades paraestatales son mecanismos de redistribución del ingreso, que compensan los escasos resultados que en este terreno muestra la política fi scal.

La postura de la paraestatalidad irreversible se ha convertido en un dogma político que debe matizarse, de manera que pueda echarse a andar sistemática y explícitamente una estrategia de desparaestatalización casuística y relativa que permita conservar el control, al mismo tiempo que incorporar a los gobiernos a la propiedad accionaria de empresas públicas. Esa estrategia desataría recursos que podrían aplicarse en el reforzamiento o establecimiento de otras entidades.

Es importante que se recupere la posibilidad de que el sector público y los trabajadores se asocien en empresas social-estatales para que se democratice la propiedad de los medios de producción.

El abanico de empresas con que el Estado cuenta se asienta en una racionalidad que se desprende de los grandes objetivos económicos, sociales y políticos que orientan al proyecto nacional. Esa racionalidad es radicalmente distinta a la racionalidad de la empresa privada y, en consecuencia, se mide, califi ca y evalúa conforme a metodologías, indicadores y valores de efi ciencia distintos.

La obra representa un esfuerzo en el esclarecimiento, desde el doble punto de vista, del jurista y del administrador, sobre la naturaleza de las instituciones paraestatales. El autor ha sabido copilar información e inferir con claridad


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conclusiones de gran valor para el estudio de las mismas y construir así una valiosa aportación a la literatura en la materia.47

La empresa pública industrial en México. Víctor E. Bravo Ahuja Ruiz, 1982.

Continuando con los estudios de empresa pública, la investigación de Víctor E. Bravo Ahuja, obtuvo el Premio INAP del año 1981. Se trata de una contribución relevante a la administración pública paraestatal, en particular, en el segmento del ámbito industrial. Señala que el origen del trabajo se remonta a 1973, cuando en el Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México, participó en un seminario para examinar la “teoría” o el “análisis” organizacional, las estructuras y los procesos técnico sociales de las manufactureras más representativas de la realidad industrial mexicana.48

A partir de esta investigación exploratoria en 1975 –afi rma el autor– desarrolló en cuatro grupos industriales de más de 40 manufactureras públicas y privadas, y merced a varias discusiones posteriores que sostuvo con los miembros del seminario, llegó a dos conclusiones particularmente importantes en términos de la problemática teórica del estudio.

En primer lugar, que ciertamente no todas las empresas estatales estructuran sus procesos técnicosociales de la misma manera que la hacen las privadas o conformen lo prevén los planteamientos más pragmáticos del análisis organizacional; y en segundo lugar, que de los supuestos de alcance medio de la perspectiva sociológica en cuestión, no era posible, desprender elementos teóricos sufi cientes que permitieran explicar estos primeros hallazgos.49

Por lo anterior, Bravo (1982) busca dos objetivos básicos: el primero, consiste en articular el análisis organizacional dentro de una concepción histórico-materialista del Estado y de su intervencionismo económico, con el propósito de despejar la lógica respectiva de los dos procesos de surgimiento y reproducción y las correspondientes racionales de los, dos tipos de empresas públicas industriales, también para diferenciarlas teóricamente. El segundo, de carácter empírico, se dio a la tarea de verifi car que, a pesar de opiniones muy generalizadas de sentido común, existe un importante sector de manufacturas estatales, cuyas estructuras y procesos técnicosociales pueden interpretarse y explicarse legítimamente, en términos de la racionalidad efi cientista de 47 José Chanes Nieto. “Presentación”. Op. cit., p. 20.48 Víctor E. Bravo Ahuja Ruiz. La empresa pública industrial en México. México, INAP, 1982, p. 13.49 Ibíd, p. 14.


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las escuelas del análisis organizacional. Así, dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:50

Con el propósito de delinear la lógica de los procesos de surgimiento y reproducción de las empresas públicas industriales, la concepción histórico-materialista de este estudio, obligó a iniciar el análisis en el examen de las condiciones materiales que plantea la sobrevivencia de las empresas privadas en general. Se demostró que sujetas a las contradicciones inherentes a la ley del valor, las manufacturas que están en manos de los particulares no pueden ellas solas generar, en términos de su propia racionalidad, el conjunto de los bienes materiales que permiten asegurar su futura reproducción a pesar de lo predicado por el dogma laissez-faire del liberalismo neoclásico.

Al competir cada vez más estrechamente entre sí las empresas privadas van delimitando una serie de productos necesarios para la existencia del sistema, cuya fabricación requeriría concretar y centralizar capitales cada vez más cuantiosos, con base en tasas de ganancias poco alen-tadoras o que sería socialmente peligroso mantener.

Del abordaje de la consideración del intervencionismo económico del Estado mexicano postrevolucionario, cuyo estudio más detallado condujo a identifi car la contradicción que, de origen, determina la coexistencia de los dos tipos de manifacturas públicas. En primer lugar, se tendría a las empresas públicas industriales cuyos procesos de surgimiento y reproducción se encuentran condicionados por la lucha entre los dos aspectos de la mencionada contradicción que determina el intervencionismo económico del Estado al inducirlo, por un lado, a convertirse en “capitalismo total ideal” de manera que asegure el suministro de los bienes materiales necesarios para la sobrevivencia del sistema que no pueden ya garantizar las unidades privadas de producción; y, por el otro, a satisfacer los intereses particulares de fracciones de la burguesía que logran alcanzar relevancia política. Los dos polos opuestos de esta contradicción generan funciones económicas estatales de carácter antiético que denominamos, respectivamente, general y parcial.

Frente a estos organismos industriales del Estado responsables de garantizar el suministro de las condiciones materiales necesarias para la reproducción del capitalismo, contrastarían aquellas manufacturas públicas vinculadas con la función estatal que denominamos sectorial. Se señala que esta tercera función no surge ya de la lucha entre los dos aspectos de la contradicción que determina el intervencionismo

50 Ibíd, pp. 235-245.


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económico del Estado, sino más bien del intento por mediar tal antagonismo y sus consecuencias nefastas para el sistema: la pretensión por identifi car sus contrarios.

La heterogeneidad estructural de los procesos de acumulación del México posrevolucionario, así como la presencia de una élite política que ha logrado concientizar un espíritu estatal, representa razones sufi cientes para justifi car que, en torno a esa funciona sectorial del Estado, se halla agrupado un sector de manufacturas públicas auténticas acumuladoras de un capital propio y competidoras directas de la iniciativa privada.

Concluye que bajo la misma etiqueta de públicas y por encima de la imperfección de los desdoblamientos, se cobijan dos tipos de instituciones industriales del Estado: por un lado, las que se encuentran al lado y al margen de la sociedad civil y que garantizan directamente el suministro de las condiciones materiales necesarias para la sobrevivencia del sistema; y por el otro, aquellas que se ubican en la sociedad civil y que pretenden, no sin contradicciones posteriores, acumular un capital propio para coadyuvar indirectamente al “capitalismo total ideal” ante las presiones particulares de los capitales que, en su conjunto, conforman el “capitalismo total real”.

Se verifi có que las estructuras organizacionales de las empresas públicas productoras de valores de cambio no pueden ser diferenciadas de las mismas empresas privadas, y que ambas dependen por igual de factores que han sido identifi cados usualmente como condicionantes de las confi guraciones de las manufacturas productivistas, es decir, su tamaño, la integración de su fl ujo de trabajo, el automatismo de las actividades de sus miembros, y la incertidumbre decisional de sus responsables.

Se encontró que bajo el mismo califi cativo de empresas se confunden dos tipos de instituciones públicas industriales: 1) las que sin una autonomía de gestión y sin una racionalidad productivista, no buscan optimizar utilidades y tan sólo administran bienes que unidades particulares de producción fabrican previamente; y 2) aquellas que son relativamente autónomas y que elaboran y comercializan sus mercancías con base en una racionalidad productivista, para así incrementar tasas de ganancias y maximizar la acumulación de un capital propio.

Concluye, Bravo (1982) que no es difícil concebir que con base en la creciente fortaleza de su sector de empresas públicas productivistas, el Estado mexicano incremente notablemente su capacidad de negociación frente a aquellos sectores de la burguesía ligados al capital monopólico internacional. Las autoridades públicas mexicanas, pueden servirse del potencial de expansión


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económica que representan sus manufacturas productivistas, ya sea para llegar al extremo de responsabilizarse de las actividades industriales que ejecutan las empresas privadas ligadas al capital monopólico o, de manera más drástica, para emprender proyectos económicos que favorezcan los procesos de acumulación de las burguesías nacionalistas, y de esta manera, equilibrar la relación de fuerza en el seno de las clases dominantes.51

La empresa pública: desde fuera, desde dentro. Alfredo Acle Tomasini y Juan Manuel Vega Hutchison, 1986.

La tercera obra relacionada con las empresas públicas y reconocida con el Premio INAP del año 1984, corresponde a Acle y Vega (1986). Para los autores en el concepto de empresa pública, existe una excesiva simplifi cación del término. Existen alegatos y posturas que sin duda son expresiones de corrientes políticas opuestas en su origen, y por ende, diametralmente separadas en su destino. La gama de posiciones es tan amplia como acalorados los debates.52

Nuestro empeño es aportar constructivamente y se funda en la convicción explícita de considerar a la empresa pública como una de las más valiosas herramientas de que dispone el Estado mexicano para promover un desarrollo justo y equilibrado, propósito compatible con un sector paraestatal dinámico y efi ciente. Sin embargo, participar en la economía a través de empresas públicas no debe considerarse como condición sufi ciente y necesaria para remediar defi ciencias o corregir desviaciones. No es la intervención del Estado per se lo que modifi cará para bien un hecho específi co, sino la forma de hacerlo.53

En la obra se afi rma que al estudiar con detalle al sector paraestatal, es fácil observar que su conformación obedece a una enorme variedad de razones: quiebras inminentes; problemas laborales mal manejados; inversiones de la banca nacional y mixta; falta de pago de impuestos; cuestiones de estrategia económica o soberanía nacional; ausencia del sector privado; prácticas monopólicas; excesiva inversión extranjera; cooperativas quebradas, entre otras. Así, algunas empresas públicas ocupan posiciones de liderazgo en sus respectivos mercados, mientras que otras tienen una contribución marginal. Algunas son exportadoras netas, otras requieren de divisas; unas ganan, otras pierden; varias son canal de subsidios a productores y consumidores; algunas 51 Ibíd, p. 242.52 Alfredo Acle y Juan M. Vega. La empresa pública: desde fuera, desde dentro. México, INAP, Limusa, 1986, p. 15.53 Ibíd, p. 17.


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reciben apoyos fi nancieros para crecer; otras generan sus propios recursos para expandirse.54

Una signifi cativa aportación de la obra es la forma en que los autores profun-dizan en los orígenes o génesis del sector paraestatal, al clasifi car a un grupo representativo de sus empresas conforme a las causas que motivaron su ingreso al mismo. Formado por 134 empresas públicas, se agrupan en tres grupos: a) empresas creadas deliberadamente por el gobierno federal, producto de una decisión explícita para lograr un fi n específi co; b) empresas absorbidas cuyo capital social, por diversas razones, pasó a ser directamente propiedad del Estado; y c) sociedades creadas por Somex o Nafi nsa, en base a sus particulares intereses, así como las que están incorporadas en este apartado las fi liales de empresas creadas por el gobierno federal.55 Los resultados son signifi cativos:

El 53% de las empresas estudiadas quedaron clasifi cadas como absorbidas (grupo b), destacando en este grupo aquellas que fueron incorporadas al sector en forma indirecta (subgrupo b-2iii) que representa el 34% de la muestra total.

El segundo grupo en importancia fue el c, con el 27%, que corresponde al formado por empresas creadas por Nacional Financiera, Somex o algún organismo y las fi liales pertenecientes a sociedades promovidas por el Estado.

En último lugar está el correspondiente a empresas formadas por acuerdo explícito del gobierno federal (grupo a), 20% que conjuntamente con sus fi liales (subgrupo c-2) podrían denominarse como las verdaderas paraestatales, dado que fueron creadas por el Estado con el fi n de aprovechar su carácter productivo para el logro de un propósito específi co fi jado por él mismo.

Acle y Vega (1986) afi rman que el Estado en su papel de empresario del sector industrial, ha asumido un variado tipo de roles que van desde una actitud dinámica y agresiva, literalmente empresarial, hasta otra donde por una gran variedad de razones ha adquirido la propiedad de un grupo importante de empresas públicas. Entre ellas, destacan aquellas que fueron rescatadas para proteger el empleo. Otra aportación es la que señalan los autores, ya que la mayor parte de las empresas públicas mexicanas están reguladas por dos tipos de disposiciones: las propias del derecho común o general, que serían aquellas a las que están 54 Ibíd, p. 16.55 Ibíd, pp. 32-33.


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sujeta cualquier tipo de sociedad mercantil, y las específi cas del sector paraestatal, cuyo cumplimiento es obligatorio para todas las empresas de participación mayoritaria estatal.56 Sin embargo, aunque ambos tipos de derecho regulan a la empresa pública –como dos sombreros que se ponen en la misma cabeza– cada una de ellos han seguido su propio camino, en ocasiones separadas una de la otra.

Por último, el capítulo 3 de la investigación es la parte propositiva, la que denominan un nuevo enfoque para la planeación, control y administración de la empresa pública en México.57 Ello a partir de una estrategia de participación que ubique al sector paraestatal y a cada uno de ellas en su propio contexto y en los escenarios nacional e internacional. Proponen como características: los cambios en las estructuras industriales de las economías avanzadas en cuanto a su consumo de energéticos, en el que incide negativamente el precio del petróleo; el desplazamiento de las industrias pesadas a favor de las de alta tecnología; la rapidez con que este tipo de cambios parece estar ocurriendo, lo que implica contar con estructuras administrativas que permitan un ágil proceso en la toma de decisiones. En el escenario nacional, se señala el grave problema para el país al depender su economía del movimiento de dos variables exógenas: el petróleo y la tasa de interés. Ello obliga a acelerar el proceso de sustitución de importaciones y aumentar y diversifi car las exportaciones, objetivos que deben estar presentes en la planeación del sector paraestatal mexicano. Concluyen, Acle y Vega (1986) que las empresas públicas son una de las más valiosas herramientas a disposición del gobierno mexicano para participar en la economía, procurando con ello un desarrollo más equilibrado y justamente distribuido entre la población para resolver carencias todavía no satisfechas. Ello se debe a que la actuación del sector público no sólo tiene repercusiones de carácter económico, sino también políticos, ya que afecta en mayor o menor grado a la población en su conjunto.58 Nos parece que para entender el desarrollo económico del país, solo puede ser comprendido en forma integral mediante el estudio de las empresas públicas mexicanas.

Corporaciones públicas. Un diseño organizacional para fortalecer su gestión. José O. Abrego Ayala y Silvano Barba Beherns, 1989.

La cuarta investigación que recibió el Premio INAP del año 1987, con el tema de las empresas públicas corresponde a Abrego y Barba (1989). Ante la 56 Ibíd, p. 37.57 Ibíd, p. 21.58 Ibíd, p. 122.


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crisis económica, el Estado ha generado una respuesta en diferentes órdenes: en el área que abarca esta investigación, principalmente ha realizado una política de “adelgazamiento” en el sector paraestatal; ha vendido aquellas empresas públicas poco efi cientes que operaban con défi cit, hecho que parecía corroborar la imagen tradicional que se tiene del Estado como administrador: defi ciente e insufi ciente.59

Después de realizar un análisis a esta problemática, Abrego y Barba (1989) señalan que hay una enfermedad grave pero no es mortal; ni toda la problemática es de origen externo, ni las soluciones de apoyo de otros países es gratuita. Sugieren encontrar una solución propia. Para ello afi rman que es posible generalizar una operación con alta productividad, efi cacia y efi ciencia en el sector público y en la existencia de una necesidad urgente de cambio en la gestión de sus empresas públicas.

(…) se propone otra alternativa diferente de la que se ha venido utilizando; en lugar de deshacerse de ellas el Estado, en una posición negociadora débil, efectuar un diagnóstico serio, de viabilidad de cada empresa; las elegidas, reestructurarlas e integrarlas en corporaciones públicas y tornarlas rentables, mediante la aplicación práctica del diseño que se describe, conservando de esta manera el papel rector de la economía del país.60

Fundamenta la propuesta diciendo que está demostrado que países derrotados en la guerra, con economías críticas y que ahora tienen un papel relevante en el escenario mundial, que es en base al trabajo, al esfuerzo conjunto de gober-nantes y gobernados y a la efi ciencia y productividad, como se puede resolver este problema y no en base a recursos externos. Dentro de las más importantes aportaciones,61 se pueden enumerarse las siguientes:

En este trabajo se puede señalar dos grupos de variables interactuantes: uno administrativo, en el que concurren los elementos del proceso administrativo (planeación, organización, integración, dirección y control) y otro técnico, constituido por el modus operandi de la empresa pública. El elemento aglutinante de ambos es la efi ciencia.

Se ha corroborado que lo planteado en el diseño a nivel conceptual funciona en la aplicación práctica de un conjunto de empresas públicas, que operan con altos índices de efi ciencia y productividad.

59 J. Octavio Abrego Ayala y Silvano Barba Behrens. Corporaciones Públicas. Un diseño organizacional para fortalecer su gestión. México, INAP, 1989, p. 8.60 Ibíd, p. 9.61 Ibíd, pp. 387-390.


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El diseño organizacional descrito muestra la fuerza que adquieren la cohesión y la afi liación entre los trabajadores, tanto en el nivel directivo como operativo, al colaborar y apoyar a las empresas “enfermas” hasta lograr un nivel de salud común al grupo.

Tanto la planeación como la organización conservan una fuerte asociación entre sí, por lo que estas variables son evidentes indicadores para predecir la efi ciencia. Ambas están infl uenciadas notablemente por el estilo de mando democrático.

La variable coordinación fue la más difícil de tipifi car y evaluar; ya que si bien hay acciones comunes, la gama de posibilidades es amplia, de manera que debe adecuarse a los requerimientos organizacionales existentes para obtener óptimos resultados.

La terminología “control de gestión” causó rechazo entre los directivos, ya que la sienten limitante y coercitiva, y a pesar de numerosos intentos de aceptación no se tuvo éxito. Por lo que fue cambiado por “dominio de gestión” y/o “sistema de gestión”. Esta variable constituyó el requisito indispensable para incrementar la productividad.

Las empresas del sector público pueden y deben ser tan rentables como las exitosas de la iniciativa privada, aun con la consideración de la llamada rentabilidad social, objetivo privativo de las empresas estatales.

En suma, Abrego y Barba (1989) después de referirse a las conclusiones,62 elaboran las siguientes propuestas:

1. El propio sector público, por medio del Instituto Nacional de Administración Pública proyectará y estimulará las investigaciones para incrementar la efi ciencia en la gestión, con la aportación de los medios necesarios para analizarlos, tanto en el área metropolitana como en provincia, mediante las fi liales estatales.

2. Las corporaciones públicas o las entidades cabeza de sector deben destinar parte de sus recursos de investigación y desarrollo a su propia optimización operacional, con la implementación de áreas específi cas para tal efecto.

3. Los estudios de la administración pública y/o los funcionarios con la responsabilidad de conducir exitosamente las entidades públicas, deben iniciar nuevas investigaciones sobre gestión de empresas públicas y corporaciones públicas, a fi n de lograr el modelo idóneo a nuestras necesidades con base en aproximaciones sucesivas.

62 Ibíd, p. 390.


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Cabe señalar que en nuestra legislación administrativa el término “corporaciones públicas” ha sido poco tratado y no es relevante en el estudio de las empresas públicas, sin embargo, tanto en las conclusiones como en la propuesta de los autores existen elementos que pudieron aplicarse en su momento, para mejorar el rendimiento económico y la efi ciencia en el sector paraestatal mexicano.

Modernización del Estado y empresa pública. El caso de Petróleos Mexicanos. Benjamín García Páez, 1994.

El quinto trabajo con la distinción del Premio INAP del año 1993, con el tema de las entidades paraestatales. El estudio de las empresas públicas puede aportar una enorme caudal de conocimiento de éxitos y fracasos en la administración paraestatal. El tema de la modernización del Estado, es tratado centrándose en un estudio de caso como es el de Petróleos Mexicanos (PEMEX), una empresa pública emblemática a nivel nacional. Al respecto, García (1994) señala que:

PEMEX es una entidad pública cuya importancia estratégica es inobjetable no sólo por su contribución al nivel de desarrollo económico alcanzado, sino también por las posibilidades que encierra para la industrialización futura del país. Empero, lo que no está a salvo de duda razonable, es la operación efi ciente de PEMEX, toda vez que su crecimiento a partir de la nacionalización se sustentó en un modelo energético expansionista que incurrió en graves inefi ciencias.63

El libro parte de las siguientes hipótesis:64 primera, que el problema de la efi ciencia en PEMEX no debe ser considerado un axioma, aislado del contexto operativo del sector público en su conjunto; segunda, el crecimiento de PEMEX no se ha ajustado a sus propias restricciones operativas, sino que ha respondido a impulsos diferentes y contradictorios; tercero, que PEMEX no está siendo regulado por un Plan Estratégico, sino por Programas Operativos Anuales sobre bases sexenales; cuarto, ante la precariedad de la estabilidad macroeconómica se provocó que el boom petrolero tuviera un efecto estabilizador efímero; quinto, que la proporción de excedente petrolero orientado a convertir en fuente permanente de riqueza a un activo físico no renovable, falló en este propósito al ser canalizado a través de un sector público inefi ciente; sexta, se provocó el “síndrome de economía petrolera”; séptima, 63 Benjamín García Páez. Modernización del Estado y empresa pública. El caso de Petróleos Mexicanos. México, INAP, 1994, p. 20.64 Ibíd, p. 25.


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debido a que no se ha logrado una verdadera transformación productiva de la economía mexicana, persiste una sensible importancia del petróleo; octava, que el proyecto de modernización planteado por PEMEX inducido por variables internas y externas, sólo podía realizarse mediante un alejamiento de sus tareas sustantivas como empresa pública y la redefi nición neoliberal de su segmento comercial y de su objetivo económico.

En este orden de ideas, García (1994) afi rma que en la fase actual del desarrollo nacional, es necesario fortalecer el papel de la empresa pública, en general, para que ésta pueda cumplir con las tareas que le han sido encomendadas. “La rectoría del Estado en el desarrollo nacional exige empresas estatales modernas y efi cientes en áreas estratégicas y prioritarias”.65 Dentro de las más importantes aportaciones,66 se pueden enumerarse las siguientes:

Los indicadores micro y macroeconómicos consultados muestran que existen factores atenuantes del impacto positivo de PEMEX en la economía, y que aún persisten prácticas administrativas obsoletas y de desperdicio de excedente. Las crisis económicas nunca han sido un factor propicio para adoptar e instrumentar un nuevo modelo organizativo, ni para asignar adecuadamente el excedente económico petrolero que se genera.

La reforma económica ha sido efi caz en alcanzar la estabilización y en fortalecer la cuenta de capital de la balanza de pagos, a través de los activos fi nancieros que el sector privado ha reingresado para adquirir las empresas públicas en venta. Sin embargo, ha sido insufi ciente para recuperar el crecimiento económico y garantizar el fl ujo necesario de capitales externos para apoyar la formación de capitales nacionales.

Como de la propia investigación se infi ere, esto no pone en peligro a PEMEX como entidad bajo control y propiedad del Estado, pero sí limita su dimensión de variable de política económica, la coloca en riesgo de continuar siendo manejada como organismo público descentralizado para resolver problemas de liquidez y debilita su viabilidad productiva en el futuro cercano.

A corto plazo, PEMEX requiere sujetar sus operaciones a estrictos criterios de efi ciencia y rentabilidad, a fi n de cumplir la alta responsabilidad que le demanda la sociedad. A largo plazo, sin embargo, no bastan las economías que en materia administrativa son factibles bajo un modelo de organización corporativa y el uso generalizado de la informática.

65 Ibíd, p. 29.66 Ibíd, pp. 296-301.


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Para cumplir la misión institucional de la empresa se requiere que en el ámbito técnico-productivo se reanuden los programas de mantenimiento e inversiones que garanticen su estabilidad operativa, la mejora continua de los procesos productivos, la investigación tecnológica y el desarrollo de nuevos y mejores productos para responder también a los retos de la apertura comercial.

Si México ha aceptado el reto de la interdependencia económica, está obligado a mantener su capacidad de negociación ante la política económica internacional. Esto sólo es posible protegiendo sectores estratégicos de la economía mexicana que son clave para lograr una posición mejor que aquella ofrecida por un punto de vista estático: el principio de ventajas comparativas. Tal protección permite negociar un mejor tipo de transferencia tecnológica y el establecimiento de un sistema de incentivos, a fi n de inducir internamente la asignación de recursos de los sectores público y privado de una protección de bienes y servicios más diversifi cada y con mayor valor agregado.

Concluye García (1994) que la empresa pública mexicana ha sido capaz de aumentar la formación bruta de capital; afectar la composición sectorial de la producción reforzando los efectos sobre la integración nacional del aparato productivo; emplear el capital en las áreas más necesitadas, y generar un mayor número de empleos y elevar la productividad.67 Por lo anterior, Petróleos Mexicanos (PEMEX) requiere de una reforma que permita cambios estructurales de forma gradual, para hacerla más competitiva y adecuada a los nuevos tiempos actuales en el contexto de globalización y rápida avance tecnológico.

Globalización y privatización: el desmantelamiento del sector público en México, 1982-1999. Rocío Citlalli Hernández Oliva, 2001.

Sexta obra con distinción en el Certamen con el Premio INAP del año 2000, con relación al mismo tema. En esta obra, Hernández (2001) encuentra una relación estrecha entre el impacto de la globalización y sus efectos en la privatización de las empresas públicas, dando como resultado –de acuerdo con la autora– el desmantelamiento del sector público. En relación con la globalización supone que es un proceso que se sustenta en el despliegue de los mercados y el retiro del Estado en sus tareas fundamentales de conducción, regulación y planeación del desarrollo. Asume que este globalismo, no sólo ha desestructurado a los Estados nacionales replegándolos a un mínimo indispensable y reduciéndolos en apéndices de los mercados internacionales. 67 Ibíd, p. 301.


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La privatización se convirtió en condición fundamental para entrar a la globalización.68

En esta postura, Hernández (2001) asume que la política de privatización de empresas públicas, no sólo desmanteló áreas, empresas y funciones estratégicas del sector público, también en alguna medida signifi có la demolición de instituciones y programas sociales que propiciaron una mayor desigualdad y ampliación de la brecha entre ricos y pobres. La nueva orientación de la administración pública hacia el mercado y el traslado de empresas y activos públicos a los sectores privados, contribuyó al aumento de las prácticas monopólicas y al incremento desmesurado de la concentración de la riqueza.69

Su propósito es, pues, demostrar que la actual estrategia globalizadora y los procesos de privatización adoptados por los gobiernos neoliberales a partir de 1982, sólo lograron despojar al Estado de sus principales activos y recursos estratégicos, debilitando su capacidad de conducción y rectoría de la nación y reemplazando la función social redistributiva de la administrativa pública por la de promotora y gestora de los procesos del mercado mundiales que dirigen las empresas trasnacionales.70

Adicionalmente, el proceso de globalización y su impacto en la privatización como desmantelamiento del sector público, Hernández (2001) supone que también es resultado de la defi ciente administración pública emanada del ascenso y consolidación de la tecnoburocracia, élite política dirigente que pretendió implantar un nuevo modelo de desarrollo de carácter efi cientista y orientado al mercado externo. Según esta interpretación, esta nueva clase dirigente se encargó de desmantelar al Estado desarrollista y populista, para ir consolidando al Estado neoliberal.

Al combinar las diferentes variables de su estudio, Hernández (2001) destaca dentro de las más importantes aportaciones,71 las siguientes conclusiones:

En el último cuarto del siglo XX y en el marco de la globalización, se fue imponiendo la idea de la superioridad del mercado y la obsolescencia e incapacidad de los sectores públicos para organizar las sociedades y sus economías. Se propuso volver a los tiempos en que los Estados sólo intervenían para garantizar el orden y la actuación de los particulares,

68 Rocío Citlalli Hernández Oliva. Globalización y privatización: el desmantelamiento del sector público en México, 1982-1999. México, INAP, 2001, p. XVII.69 Ibíd, p. XVII.70 Ibíd, p. XVIII.71 Ibíd, pp. 205-217.


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dejando al libre albedrío de éstos la organización, regulación y planeación de la producción de bienes y servicios y el equilibrio económico. Se debían desmantelar los sectores públicos privatizando y desregulando sus funciones y actividades públicas.

Nada más alejado de la realidad, ya que en casi veinte años de hegemonía de las teorías neoliberales y de reinado del mercado, no se han verifi cado ni una mejor efi ciencia en la utilización de los recursos ni mucho menos se ha logrado aumentar los niveles de bienestar de la población, antes bien se ha retrocedido en las condiciones de vida de la población vulnerable. Pero tampoco los sectores privados han dejado de prescindir de los sectores públicos y sus “interferencias”.

En México el intervencionismo estatal y la ampliación del sector público, consolidaron un crecimiento económico y social estable, aunque profundamente desequilibrado y polarizado. El Estado desarrollista mexicano permitió el tránsito a un modelo industrial y a una sociedad urbana mediante la consolidación de un extenso sector público, el cual vino a suplir las defi ciencias del sector privado a impulsar, reactivar y subsanar elementos que frenaban el desarrollo industrial. Ante la ausencia de una clase empresarial fuerte y efi ciente, el Estado se con-virtió en pionero y rector del proceso de industrialización a partir de los años cuarenta a través del incremento de los gastos públicos y con la creación de organismos y empresas de carácter industrial, comercial, fi nanciero y de servicios, así como con inversiones en grandes obras de infraestructura y de fomento industrial.

Sin embargo, la ampliación y diversifi cación descontrolaron al sector público provocando defi ciencias y apuntalando las actividades del sector privado rebasando sus límites fi nancieros, así como las intervenciones estatales –exoneraciones fi scales, subsidios, rescates– para favorecer directamente a los grandes empresarios. Contribuyeron de manera defi nitiva al deterioro y declive del sector público y al incremento en el défi cit de las fi nanzas estatales.

Las fuertes tendencias a la globalización, derivadas de la crisis interna-cional del capitalismo y la exacerbación competitiva por los mercados a partir del último cuarto del siglo XX, terminaron por desestructurar a los Estados, gobiernos y administraciones públicas de todo el mundo, en una ofensiva internacional de los grandes capitales para apropiarse de los activos y funciones que eran de la exclusividad de los Estados.

Esta embestida neoliberal contra lo público se ha traducido en el retiro del Estado de áreas estratégicas y sectores productivos de interés nacional, mediante procesos de desregulación y privatización y con el recorte de los gastos públicos a dichas áreas, mecanismos que imponen


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los organismos internacionales. La implementación, a partir de los años ochenta, de proyectos como la llamada reforma del Estado, la modernización administrativa o Nueva Gerencia Pública (New Public Management), no es sino el intento por adoptar los instrumentos mercantiles o empresariales en los procesos gubernamentales.

En México, los procesos de globalización e integración impulsaron igualmente transformaciones en el funcionamiento y organización del aparato estatal y del sector público, así como en la estructura económica del país. La forma de inserción del país al proceso de globalización en calidad de país maquilador y exportador de manufacturas, con base en nuestra ventaja competitiva de contar con una de las manos de obra más barata del mundo, impuso un modelo de desarrollo donde los ejes dinamizadores son el sector exportador –dominado por las empresas transnacionales y que aprovecha esta mano de obra– y la apertura externa.

Con el llamado cambio estructural y el impulso de la reforma del Estado, los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, procedieron a transformar al Estado y la administración pública a tono con las necesidades de globalización de los grandes capitales, mediante la intensifi cación de las funciones estatales a favor del mercado y desarticulando y desmantelando al sector público. Esto ha sido posible aplicando tres mecanismos básicos: la privatización, la desregulación y los recortes al gasto gubernamental.

Bajo estos criterios efi cientistas y tecnocráticos, se han registrado en el país tres grandes olas privatizadoras impulsadas por las tres administraciones neoliberales. La estrategia privatizadora de los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, incluyó a las ramas prioritarias y estratégicas consideras por la Constitución como bienes de propiedad nacional y del dominio directo de la nación. Miguel de la Madrid inició con el retiro gubernamental de las áreas prioritarias y Carlos Salinas hizo lo propio vendiendo empresas estratégicas de gran crecimiento y un potencial de rentabilidad muy alto, lo que continuó Ernesto Zedillo para beneplácito de los nuevos y poderosos grupos fi nancieros que se benefi ciaron con las privatizaciones. De esta forma, para fi nales del gobierno zedillista el sector público había dejado de participar en ramas tan importantes como la petroquímica, la banca y el crédito, las telecomunicaciones incluyendo teléfonos, los ferrocarriles, aerolíneas, la minería, la siderúrgica, el abasto de productos básicos y el sector del campo, además de que comenzó a retirarse de puertos, electricidad, petróleo y gas, carreteras, educación, salud y seguridad social.


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Las privatizaciones y desincorporaciones lograron disminuir el tamaño del sector público de manera considerable, ya que de 1,155 entidades que existían en 1982, para 1999 ya sólo quedaban 203. Aunque lo verdaderamente importante y que debilita al sector público no es la merma en sí, sino la mutilación que se hizo de sus sectores estratégicos y realmente productivos, que constituyen la base material y patrimonial de la nación y los que le permiten al Estado cumplir con los mandatos constitucionales y fortalecer su rectoría y capacidad de conducción del desarrollo nacional de manera soberana e independiente.

Concluye Hernández (2001) que se requiere de una administración pública que asuma la responsabilidad frente a la desigualdad social, poniendo al sector social en el centro de su proyecto de nación. Esto requiere de nuevas formas de gestión estatal que incrementen la efi ciencia y efi cacia del sector público, así como la competitividad de sus áreas estratégicas, sin olvidar que una prioridad de la función pública es incrementar los niveles de bienestar de la población aumentando el empleo bien remunerado y proporcionando bienes y servicios públicos efi cientes y competitivos.72

Reforma del Estado y modernización económica. La estrategia de privatización en el subsector eléctrico: el caso de la Comisión Federal de Electricidad. María Guadalupe Huerta Moreno, 2001.

Séptima obra con distinción con el tema de empresas públicas, obteniendo el segundo lugar del certamen del Premio INAP en el año 2000. Dentro del contexto de la reforma del Estado, Huerta (2001) ubica la estrategia de privatización en el subsector eléctrico, en el estudio de caso de la Comisión Federal de Electricidad.73

Dentro de las conclusiones más importantes, se enumeran las siguientes:

Pareciera que el análisis del proceso de reestructuración del sector paraestatal es un tema resuelto en el que las causas y los efectos están ya sobre identifi cados, sin embargo, después de casi dos décadas de haberse iniciado una de las reformas al Estado más importantes, los saldos negativos que se tienen hacen indispensable reconocer la importancia de la participación directa del Estado en la economía.

72 Ibíd, p. 217.73 Ma. Guadalupe Huerta Moreno. Reforma del Estado y modernización económica. La estrategia de privatización en el subsector eléctrico. El caso de la Comisión Federal de Electricidad. México, INAP, 2001, pp. 217-227.


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Es necesario volver a poner en la mesa de la discusión la reforma del Estado y la modernización económica, en sus vertientes de racionalización de la estructura administrativa pública y de cancelación de funciones públicas, que sumadas a las políticas gubernamentales de desregulación y liberalización de la economía, han originado una recomposición de los mercados oligopólicos y monopólicos en detrimento de las capacidades de gobierno.

Una de las principales consecuencias de una reforma del Estado, cuya versión económica es de tipo efi cientista, es que se ha perdido de vista que, ante las nuevas formas de valorización y articulación de los ca-pitales en el ámbito mundial, al acotar las funciones del Estado a las de simple promotor del capital privado se reduce la efectividad de las políticas de gobierno.

La evolución de la administración pública caminó en paralelo con el crecimiento económico del país; más aún, éste se apoyó en la gestión gubernamental del ciclo económico y en la estructura administrativa pública, a partir de las actividades desarrolladas por el sector central y las estrategias de fomento instrumentadas a través del sector paraestatal.

En el caso del apoyo al sector industrial, la gestión económica del Estado se dirigió a cubrir varios frentes; la política comercial se estructuró para que la industria nacional se expandiera al cobijo de un mercado interno protegido de la competencia externa; la política de precios y tarifas de los bienes y servicios prestados por el Estado se utilizaron para que la industria nacional tuviera acceso a los insumos básicos necesarios en los diferentes eslabones productivos para mejorar su competitividad.

La gestión pública sufrió muchos cambios y se volvió muy compleja en funciones y responsabilidades. No obstante, fue hasta que la crisis económica se instaló en el país a principios de 1982, cuando el ejercicio del poder público y la administración pública empezarían a cambiar de manera radical.

La reforma del Estado se dirigirá principalmente a alcanzar una modernización económica que en términos públicos signifi caría la racionalización de la administración pública y el redimensionamiento del sector paraestatal.

En términos económicos la reforma del Estado supone la transición de un Estado intervencionista, que se percibe como anacrónico e inefi ciente, a un Estado promotor que es liberal en lo económico, y alienta todas las formas de desregulación y liberalización económica que favorezca la inversión privada; que es conservador en lo político, por lo cual antepone a la democracia económica la democracia política


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y hace de los valores del individualismo la nueva guía de la gestión gubernamental.

Si la industria eléctrica es sometida a un proceso de privatización o apertura total, el Estado, a través de la CFE, ya no podrá conducir el desarrollo energético del país y ampliar la electrifi cación a las áreas y grupos poblaciones que a la puerta de un nuevo siglo todavía carecen de los benefi cios del servicio de energía eléctrica.

Como una cuestión de seguridad nacional, antes de privatizar la industria eléctrica por el camino de su “reorganización” empresarial, es necesario analizar y tomar en cuenta que no en todos los países las privatizaciones de los sectores de la energía han sido exitosas y, como ejemplo, están los casos chileno, argentino y, más recientemente, el de California en los Estados Unidos.

Concluye Huerta (2001) afi rmando que el Estado tiene la obligación de tomar las precauciones necesarias para que no suceda lo que ya ha pasado con otras privatizaciones, en la medida en que no hay ninguna garantía de que la inversión privada realice una mejor gestión de la política energética y expanda la infraestructura eléctrica a los niveles que la demanda futura va a exigir.

Análisis de la política pública en el desarrollo de la industria naval paraestatal 1983-1985. Cipriano Mauro Ibáñez, 1987.

Octava obra con el tema de las empresas públicas, distinguida con la mención honorífi ca en 1985. El trabajo estudia a la industria naval mexicana como un esfuerzo del gobierno federal para el desarrollo de la industria naval que permita satisfacer las demandas de mantenimiento, reparación y construcción de embarcaciones que genera el mercado doméstico en el corto plazo.

El análisis de la política pública en el desarrollo de la industria naval paraestatal pretende evaluar el tipo de política, impacto, consecuencias, avances y resultados logrados por los astilleros del Estado, en materia de construcción, mantenimiento y reparación de embarcaciones, dado que son un factor estratégico de desarrollo y promueven el crecimiento más articulado del transporte marítimo y la explotación de los recursos del mar y del petróleo en el subsuelo marino.74

De acuerdo con Mauro (1987) el desarrollo de la industria naval debe dotar a los astilleros del Estado de una infraestructura adecuada, para proporcionar 74 Cipriano Mauro Ibáñez. Análisis de la política pública en el desarrollo de la industria naval paraestatal 1983-1985. México, INAP, 1987, p. 9.


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los servicios de mantenimiento, reparación y construcción de embarcaciones y artefactos fl otantes a precios competitivos. Para ello, los astilleros deben ofrecer pleno aprovechamiento de la capacidad instalada con que cuentan las plantas industriales.75

La decisión tomada por el Estado mexicano de desarrollar la industria naval a través de los astilleros paraestatales, debe generar la oferta necesaria para satisfacer las demandas internas de mantenimiento y reparación de barcos de la fl ota nacional; así como la construcción de embarcaciones y otros artefactos fl otantes, que son factores estratégicos que coadyuvan al transporte del petróleo y sus derivados, materias primas y otras mercancías; a la explotación y conservación de los recursos del mar, así como apoyar las actividades portuarias de protección ambiental y petrolera. Ello permitiría un gran ahorro de divisas por concepto de adquisición, renta, mantenimiento, reparación de embarcaciones y pago de fl etes en el transporte de mercancías por vía marítima.76

Dentro de las aportaciones más importantes de este trabajo,77 se pueden enumerar las siguientes:

La marina mercante es una de las columnas más importantes de nuestro comercio exterior, ya que en 1982 el 92.6 por ciento de éste se realizó por vía marítima, pero sólo poco más del 20 por ciento de la carga generada por nuestro país se transportó en embarcaciones mexicanas con la consecuente pérdida de divisas.

El gobierno federal estableció un programa de desarrollo de la industria naval con la participación directa de los cuatro astilleros paraestatales, a fi n de estructurar las actividades de construcción y reparación naval de manera racional, congruente y efi ciente; de tal forma que se contribuyera a la integración y autosufi ciencia del transporte marítimo, creándose la infraestructura necesaria para la reparación de los buques.

Sin embargo, el programa de desarrollo de la industria naval sólo se conceptualizó en forma general sin llegar a materializarse, toda vez que sólo se defi nieron los objetivos, políticas y estrategias globales, sin establecerse el proceso de implementación del programa de conformidad con las vertientes defi nidas en el Sistema Nacional de Planeación.

En cuanto a los cuatro programas específi cos de ordenación, demanda oferta, y de fomento de nuevos astilleros y de industria naval auxiliar, tampoco llegaron a formularse por carecer de un proceso de instrumen-

75 Ibíd, p. 10.76 Ibíd, p. 10.77 Ibíd, pp. 79-84.


75

tación que permitiese defi nir estrategias y acciones concretas, establecer unidades responsables y unidades de medición, ligadas a la planeación, programación y presupuestación.

Asimismo, desde la conceptualización del programa de desarrollo de la industria naval y sus programas específi cos, se pasó por alto que todos ellos deberían estar sujetos a un sistema de control y evaluación, el cual no se defi nió. La principal fi nalidad de este sistema sería la de apoyar la consecución de los objetivos y metas en los términos y condiciones previstos.

En el análisis de la operación de los cuatro astilleros paraestatales se observa que éstos enfrentaron serios problemas en la consecución de las metas fi jadas para cada año. Por ejemplo, Astilleros Unidos de En-senada, a lo largo del periodo analizado, no logró terminar ninguna de las 20 embarcaciones contratadas por Productos Pesqueros Mexicanos en 1981 y cuyas unidades debieron efectuarse en los años de 1982 y 1983, lo que representa un retraso de más de 2.5 años.

La operación de Astilleros Unidos de Guaymas muestra una situación similar a la del astillero anterior, ya que durante los tres últimos años analizados no ha logrado cumplir con las metas que se ha propuesto. Esto ha tenido como consecuencia que de los 6 barcos atuneros de cerco contratados por Productos Pesqueros Mexicanos en 1980, sólo dos de ellos se hayan podido entregar en 1985 con un retraso de más de 3 años.

Las actividades de Astilleros Unidos de Mazatlán son muy recientes, al iniciar sus operaciones en 1983 con la construcción de dos chalanes de 16,000 barriles para Petróleos Mexicanos, los cuales fueron entregados con un retraso de 3 y 7 meses, respectivamente. Durante 1985, el asti-llero inició la construcción de cuatro remolcadores, cuyos procesos de producción al término del ejercicio anterior muestran sensibles retrasos al sólo alcanzarse el 58 por ciento de lo programado.

Por lo que se refi ere a la operación de Astilleros Unidos de Veracruz, ésta ha sido defi ciente al no cumplir con las metas anuales que se había fi jado para construir los cuatro buquetanques de 38,600 TPM que tiene contratados con Petróleos Mexicanos, debido fundamentalmente a los severos retrasos que acusan los programas de construcción de las embarcaciones, que han llegado a originar la cancelación del contrato del primer navío por parte de Petróleos Mexicanos como resultado de la excesiva demora de su construcción.

Concluye Mauro (1987), que los cuatro astilleros paraestatales presentan una particularidad en común: los programas de construcción de las embarcaciones en proceso de fabricación tienen grandes retrasos, lo que incide de manera directa en los costos de producción de los astilleros al elevarlos sustancialmente


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por tener períodos de construcción excesivos en los bienes de producción. Ello impacta de manera negativa en el precio de venta de las naves, que a su vez es uno de los factores que ha provocado en los últimos años que las empresas no hayan logrado contratar nuevas construcciones de barcos.78

Del henequén a las maquiladoras. La política industrial en Yucatán 1984-2001. Rodolfo Armando Canto Sáenz, (2001).

Por último, el noveno trabajo relacionado con las empresas públicas, obtuvo la mención honorífi ca del Certamen en 1999. Cabe señalar que el título original fue Problemas de diseño e implementación de políticas públicas de fomento a la industria manufacturera de Yucatán 1984-1997. Tomando el criterio de publicación de obras, en adelante será reseñada la obra publicada que corresponde al año de 2001.

En el trabajo Canto (2001) afi rma que Yucatán aspira a desarrollar su industria estatal. La industrialización es percibida como la gran promesa para resolver el problema del desempleo, especialmente agudo en esta entidad desde el fi n de la participación del Estado en la industria henequenera, consumado a principios de 1990.

El fi n del henequén paraestatal, con el cierre de Cordemex y la liquidación o jubilación de más de 40 mil ejidatarios, provocó una fuerte presión de demandantes de empleo sobre otros sectores productivos, por ejemplo la pesca, que se saturó con el arribo de miles de campesinos convertidos por la necesidad en pescadores improvisados. Era evidente que, después de un siglo de monoproducción henequenera, la economía estatal no podría salir adelante sin desarrollar nuevas actividades productivas y nuevas fuentes de empleo.79

Para cambiar esta situación, el punto de partida fue el Programa de Reorde-nación Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán, implementado a partir de 1984 por el gobierno federal de Miguel de la Madrid y un gobierno estatal interino –Víctor Cervera Pacheco– que relevó al gobierno de Graciliano Alpuche Pinzón, herencia tardía del sexenio de José López Portillo. El nuevo programa ubicaba al desarrollo industrial como una de las grandes estrategias de diversifi cación económica, a partir del fomento a la industrialización privada, lo que implicaba una activa labor de atracción de inversionistas, 78 Ibíd, p. 83.79 Rodolfo Canto Sáenz. Del henequén a las maquiladoras. La política industrial en Yucatán 1984-2001. México, INAP, Universidad Autónoma de Yucatán, 2001, p. XVII.


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especialmente extranjeros. Una de las estrategias para la creación de empleos manufactureros era la industria maquiladora de exportación.

Entre las aportaciones más relevantes en este campo de estudio,80se pueden mencionar las siguientes:

Una primera conclusión del análisis de las políticas de fomento industrial implementadas en Yucatán entre 1984 y 2000, es el peso decisivo, incontestable, de los dictados del centro en esta materia, en el marco de un sistema de gobierno unipartidista y cerradamente verticalista que convirtió a los gobernadores de las entidades federativas en poco más que simples delegados administrativos.

La experiencia internacional enseñó a los diseñadores centrales de la política industrial que México no debía competir en el exterior con pro-ductos intensivos en mano de obra sino con calidad y fortaleza tecnoló-gica crecientes; que se debía igualar nuestros niveles de competitividad a los Estados Unidos y Canadá y que la alternativa eran los agrupa-mientos industriales, conglomerados o clusters, cuya localización y fl orecimiento estarían determinados por las fuerzas del mercado.

Yucatán tiene recursos abundantes, que es mano de obra desempleada, cuyo volumen se incrementó con el fi n del gran ejido henequenero y el cierre de la industria henequenera paraestatal. La falta de opciones de trabajo en el campo yucateco provocó que grandes contingentes de campesinos exhenequeneros invadieran otros sectores productivos, por ejemplo la pesca, cuya capacidad de absorción de fuerza de trabajo fue saturada al grado de poner en riesgo la permanencia de los recursos.

Al margen de la política industrial del gobierno federal, las realidades se impusieron en Yucatán. Con la fuerte promoción del gobierno estatal la entidad se fue poblando de maquiladoras, en su mayoría del vestido, que venían en busca de su abundante reserva de mano de obra barata, dócil y estable. La política industrial del gobierno del estado, formalmente inspirada en la del gobierno federal, transitaba sin embargo por caminos diferentes: bajo componente tecnológico, uso intensivo de mano de obra, desconcentración en vez de aglomeración.

Problemas derivados del entorno económico y fi nanciero: como en todo el país, los industriales yucatecos han experimentado en los últi-mos años una severa escasez de créditos, crecientes carteras vencidas, altas tasas de interés, estrechamiento del mercado interno, encareci-mientos de los insumos, falta de programas de fi nanciamiento adecua-dos a sus necesidades, inclusive en la banca de desarrollo, entre otros.

80 Ibíd, pp. 235-252.


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Problemas derivados de la divergencia de prioridades en las agendas de fomento: la implementación de las políticas federales encuentran un obstáculo en la heterogeneidad de los objetivos de las distintas agencias que intervienen en ella. En medio de esta heterogeneidad de objetivos de las distintas instancias no se encontraron elementos que apuntaran a algún género de sincronización de su labor promotora. Cada agencia trabajaba por su lado, defi niendo sus actividades con arreglo a una lógica interna que resultaba insufi ciente para una efi caz implementación del conjunto de políticas de fomento a la industria manufacturera.

Problemas derivados de la acción conjunta de los gobiernos estatal y federal: Existía una centralización de las decisiones del nivel federal en la Ciudad de México, a pesar de algunos intentos descentralizadores se mantuvo la lógica de la defi nición central de las directrices del desarrollo, con escasa o ninguna participación de las entidades federativas.

Problemas derivados de las relaciones gobierno-empresarios: estas relaciones mejoraron desde el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, que estableció algunos puentes de consulta y negociación con los empresarios, como la Comisión Mixta para la Promoción de las Exportaciones, sin embargo, los problemas de la relación gobierno-empresarios distan de haber desaparecido.

Problemas del atraso empresarial: una de las causas del escaso éxito de las políticas de fomento industrial es el atraso de amplios sectores del empresariado yucateco. Existe poca conciencia sobre la utilización de nueva tecnología o incluso de emplear tecnología disponible gratuitamente; de mejorar los controles de calidad; de invertir en la capacitación del personal; de introducir técnicas modernas de administración del proceso productivo; de integrar a los trabajadores a la empresa y de muchos aspectos semejantes que permitirían la modernización de la micro y pequeña industria y la harían más competitiva.

Por último, Canto (2001) enumera diversos problemas de implementación de políticas públicas que logró detectar durante su investigación. Sin perder de vista que no hay teoría que pueda resolver todos los problemas, es posible que de la teoría se puedan aprender enseñanzas útiles, para mejorar el proceso de implementación de políticas de fomento industrial en Yucatán.81

3.2 Otros poderes

El Certamen a lo largo de su trayectoria histórica ha premiado diversas investigaciones que para efectos de análisis se agrupan en otros poderes en: 81 Ibíd, p. 243.


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investigaciones que abordan el Poder Legislativo y las relacionadas con el Poder Judicial.

3.2.1 Poder Legislativo

La administración pública como actividad organizada del Estado que se manifi esta en el Poder Ejecutivo, también tiene relaciones y vínculos directos con el Poder Legislativo y el Poder Judicial. En una democracia efectiva el equilibrio de poderes es una condición indispensable para el desarrollo nacional. El tema abordado por Susana Thalia Pedroza de la Llave (1996) se refi ere al papel que tiene el Poder Legislativo como función central de llevar a cabo el control al Poder Ejecutivo. Una relación de vinculación indispensable, para que con las atribuciones del Poder Judicial, permita consolidar el sistema de contrapesos y equilibrios de poderes necesarios para una democracia plena. Asimismo, Enrique Armando Salazar Abaroa (1989) analiza el control externo o parlamentario que ejercía la entonces Contaduría Mayor de Hacienda, proponiendo que se convierta en Tribunal de Cuentas, por lo que expone los argumentos que la sustentan.

El control del gobierno: función del Poder Legislativo. Susana Thalía Pedroza de la Llave, 1996.

Premio INAP del año 1994. La obra se refi ere al papel que tiene asignado el Poder Legislativo como control del Poder Ejecutivo y está integrada por tres capítulos.82 A partir de la idea relativa a que los constitucionalistas deben enfrentarse a la realidad, para lo cual es necesario conocer y manejar no sólo consideraciones jurídicas, sino elementos de naturaleza política, histórica, sociológica, incluso económica, ya que el objetivo principal de su labor es la transformación social. El trabajo abarca el análisis jurídico y diversos aspectos históricos, así como otras consideraciones, con excepción de las económicas relacionadas con el papel del Poder Legislativo.

Pedroza (1996) considera al Derecho Parlamentario como una disciplina, rama o sector relativamente nuevo y de especial importancia dentro del Derecho Constitucional, ya que gira en torno a una de las principales instituciones del Estado contemporáneo: la institución representativa o Poder Legislativo.

(…) que por el hecho de denominar comúnmente a la institución representativa como “Poder Legislativo” u órgano “Legislativo”

82 Susana Thalía Pedroza de la Llave. El control del gobierno: función del Poder Legislativo. México, INAP, 1996, pp. 11-12.


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llegan a la idea errónea de que su función principal es la legislativa, sin considerar que en la actualidad es otra: la de control de la actividad de los miembros de gobierno en nombre de los ciudadanos y realiza, además, otras funciones de menor importancia, incluida la legislativa.83

Para la autora, el conocimiento, la evaluación y situación del Derecho Parlamentario están sujetos a la elaboración de diversos estudios motivados por el interés de crear y fortalecer los elementos de control sobre el Ejecutivo, que caractericen el desarrollo futuro de la institución representativa, Asamblea política, Congreso o Parlamento.

El propósito de la obra es analizar en forma exhaustiva, no la función legislativa, sino la función principal de la institución representativa en general: el control sobre los miembros del gobierno. Bajo un análisis comparativo detallado –Inglaterra, Francia, Italia, Estados Unidos y Canadá– y algunos países latinoamericanos –Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Paraguay y Perú– enfatizando el caso de España, sobre los controles actuales del Parlamento sobre la burocracia, la autora analiza el caso mexicano.

A partir de este marco conceptual y comparativo, se analiza el control que ejerce en el Congreso mexicano sobre los miembros del gobierno, en parti-cular, en los actos que lo integran y regulación del mismo, la participación de los parlamentarios, las posibles consecuencias de su ejercicio y un ejemplo de acto de control: la comparecencia de los miembros del gobierno ante el Congreso. Esto tiene un doble propósito, primero, que la institución repre-sentativa recupere la imagen de institución de debate y fi scalización del gobierno y, segundo, garantizar el buen funcionamiento de la administración pública federal. Por tanto, dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:

El primer antecedente constitucional del control parlamentario en España, que tuvo vigencia, fue la Constitución de Cádiz de 1812 pero, sobre todo, el documento que permitió el desarrollo de la institución parlamentaria española y de sus actos de control parlamentario fue el Estatuto Real de 1834. En México el primer antecedente constitucional del control de la institución se encuentra en la Constitución de Cádiz de 1812, pero antes de ser jurada, el proyecto que la contempló, aunque no llegó a discutirse fue el denominado “Elementos Constitucionales” o “Elementos de Rayón” del 30 de abril del mismo año.

83 Ibíd, p. 11.


81

Con la Constitución mexicana del 5 de febrero de 1917, se fortaleció al sistema de gobierno presidencial, pero se debilitó al Congreso General mexicano. A partir de los años de 1970 se ampliaron las facultades de control de la institución parlamentaria mexicana, dándole más fuerza, a través de las reformas de 1974, 1977, 1979, 1982, 1986, 1988, 1992, así como la del 3 de septiembre, 25 de octubre de 1993 y 31 de diciembre de 1994.

Hasta hace algunos años el Derecho Parlamentario mexicano era identifi cado, erróneamente, como Derecho Legislativo mexicano, pero a partir de 1987, se defi ne como aquel sector, rama o disciplina relativamente nueva del Derecho Constitucional, que se refi ere a la regulación de la organización, composición, privilegios, interrelaciones con otras instituciones y órganos estatales.

Los actos de control parlamentario no son exclusivos del sistema de gobierno parlamentario, ya que los sistemas presidenciales también los tienen establecidos. Tomando en cuenta la terminología jurídicamente pertinente, aplicando la nueva doctrina del control parlamentario y considerando que éste es un control político, también en México es posible la existencia de actos de control parlamentario.

Los países que tienen un sistema de control presidencial se caracterizan por el gran poder político que se concentra en la fi gura del titular del Ejecutivo. En México, se han gestado cambios políticos en la institución representativa, así como importantes reformas constitucionales, de las más de 525 que se han realizado en su totalidad, incluyendo fracciones. Ciertas reformas representan una tendencia a restarle fuerza a la fi gura presidencial y fortalecer al Congreso mexicano.

De acuerdo con Pedroza (1996) a partir del periodo de 1988 a 1994, se han realizado importantes cambios políticos en relación con el Congreso de la Unión, que representa una tendencia para moderar la fuerza del Ejecutivo y, por otra parte, a ejercer correctamente el control sobre la actividad de los miembros del gobierno. Por último, propone lograr la fusión de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), con el propósito de establecer un órgano independiente. Con ello se lograría según la autora, un mejor control de nuestras instituciones y se facilitaría determinar responsabilidades por las irregularidades que fueran detectadas.84

84 Ibíd, p. 261.


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Ensayo sobre el derecho parlamentario: la Contaduría Mayor de Hacienda hacia un tribunal de cuentas. Enrique Armando Salazar Abaroa, 1989.

Otro trabajo relacionado con el papel del Poder Legislativo, en particular con la entonces Contaduría Mayor de Hacienda y que se hizo acreedor a la mención honorífi ca del Certamen en 1987. El trabajo se inscribe dentro del Derecho Parlamentario Mexicano que encuentra aquellas disposiciones constitucionales y subconstitucionales que norman y dan vida a la Contaduría Mayor de Hacienda, como órgano técnico del Poder Legislativo. También las refl exiones del autor se encuentran enmarcadas con la incorporación a la vida jurídica positiva de dos, hasta ese entonces, inéditas instituciones: el Tribunal de lo Contencioso Electoral y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. El Tribunal lleva a explorar un campo poco tratado como lo es el de las facultades jurisdiccionales fi nancieras de la Contaduría Mayor de Hacienda y su posible evolución orgánica hacia un Tribunal de Cuentas.85

De ahí que, rozando la idea de la división de poderes y la colaboración y fortalecimiento de los mismos, toquemos el robustecimiento del Poder Legislativo por medio de la Contaduría Mayor de Hacienda y a la vez, la autonomía de la propia “Contaduría”, transformándola nuevamente en el Tribunal Mayor de Hacienda, como órgano jurisdiccional fi nanciero que está dentro de nuestra historia.86

Salazar (1989) pone de manifi esto que los estudiosos mexicanos del Derecho Parlamentario requieren profundizar las posibilidades de lo que parece lejano: un Tribunal Mayor de Hacienda Mexicano. Dentro de sus aportaciones más importantes,87 se enumeran las siguientes:

Resulta impostergable la necesidad de efectuar modifi caciones a la Constitución (reforma de los artículos 73, fracción XXIV y 74, fracciones II, III y IV en sus párrafos primero, cuarto y quinto; 76 fracciones VII y IX y adición de los párrafos sexto, séptimo y octavo del artículo 74, y a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda que, entre otras reformas y adiciones, requiere las siguientes:

a) Cambiar el nombre de la Contaduría por el de Tribunal Mayor de Hacienda o Contraloría Mayor de Hacienda;

b) Dotar al Tribunal o Contraloría de controles de efi cacia y efi ciencia;85 Enrique A. Salazar Abaroa. Derecho parlamentario. La Contaduría Mayor de Hacienda hacia un Tribunal Mayor de Hacienda. México, 1989, pp. 9-10.86 Ibíd, p. 11.87 Ibíd, pp. 103-107.


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c) Que la norma constitucional, le otorgue rango supremo y autonomía al Tribunal o Contraloría en el ejercicio de sus facultades;

d) Que los magistrados del Tribunal Mayor de Hacienda o a los Contralores de la Contraloría Mayor de Hacienda (en su caso), ostenten las mismas prerrogativas constitucionales que los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es decir, inamovilidad, independencia y seguridad económica;

e) Que el nombramiento de los miembros del Tribunal Mayor de Hacienda sea hecho exclusivamente por la Cámara de Diputados (como hasta ahora) y la comisión de vigilancia siga teniendo las mismas funciones; aunque es necesario que se pondere la conveniencia de su composición plural y bicameral;

f) Que el presidente del Tribunal o el Contralor Mayor sea designado por los magistrados del Tribunal o los Contralores, y

g) Que dentro de las incapacidades para ser Magistrado o Contralor, esté el haber ejercido, administrado o gestionado ingresos o egresos públicos durante dos años anteriores al nombramiento.

Propone como acto de prudencia política y como parte de un proceso de madurez institucional, que el Tribunal Mayor de Hacienda sea en un primer momento un Tribunal de jurisdicción retenida, dependiendo la homologación de sus decisiones de una comisión integrada por diputados y senadores (guardando mayoría los diputados), con la posibilidad de ser la misma Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. El fi ncamiento de responsabilidades a ciertos “altos funcionarios” (Presidente de la República, cargos de elección popular y Magistrados de los distintos Tribunales Mexicanos) quedaría sujeta exclusivamente al Poder Legislativo.

Es necesario que el órgano de control de la Cuenta Pública goce, de manera expresa, de facultad jurisdiccional en concomitancia a su competencia fi scalizadora.

Para la efectiva independencia del órgano de control debe tener presupuesto propio determinado constitucionalmente, debido a que esto de ninguna manera infl uye en su caracterización de órgano de jurisdicción retenida.

Lograr la especialización del personal y aumento del mismo, acorde a las exigencias del servicio, con la fi nalidad de hacer más efi ciente y oportuno el control que tienen encomendado.

Concluye el autor afi rmando que para fortalecer el servicio público, la carrera de servicio civil debe proporcionar a los servidores públicos de cualquier poder o, en su caso, particulares que manejen recursos públicos, de los


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instrumentos jurídicos para defender, con espíritu republicano, su actuación en función de calumnias de gentes o grupos interesados en obtener, por chantaje, resoluciones favorables a intereses individuales.88

3.2.2 Poder Judicial

El Poder Judicial también ha sido tratado dentro del ámbito del estudio de la administración pública, lo que demuestra la interrelación entre el Poder Ejecutivo y los poderes Legislativo y Judicial. Irma Cué de Duarte (1981) realiza una propuesta de reorganización administrativa dentro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el propósito de que cuente con mayores atribuciones y competencias para ampliar su ámbito de acción.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación: propuesta legislativa de organización. Irma Cué de Duarte, 1984.

Segundo lugar del Premio INAP en el año de 1981. La autora afi rma que los estudiosos deben entender el término administración pública en un sentido lato y comprender dentro de este concepto el análisis global de los tres poderes. Cierto es que algunas constituciones –la italiana y la portuguesa– usan la expresión “administración pública” con una connotación diferente a las fi guras legislativa y judicial, pero conviene recordar que nuestra ley fundamental se refi ere a gobierno incluyendo a los tres poderes o bien con especial mención al Ejecutivo, antecedente que permite ampliar la concepción de ciertos términos.89

Señala que realizó el libro relativo al Poder Judicial Federal no para iniciar una discusión conceptual, sino dejar constancia para los estudiosos de la administración pública, de la necesidad de ampliar el campo de sus investigaciones hacia otras organizaciones que también requieren de su dedicación.

El trabajo tiene como propósito destacar la relevancia de dotar al Poder Judicial de las nuevas técnicas administrativas que harán más efi caz el ejercicio de sus atribuciones. Para ello se inicia con una visión histórica y constitucional de la organización judicial en México, posteriormente se hace una referencia tanto a los antecedentes legislativos del Poder Judicial Federal de nuestro país, como del desarrollo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 88 Ibíd, p. 107.89 Irma Cué de Duarte. La Suprema Corte de Justicia de la Nación. Propuesta legislativa de reorganización. México, INAP, 1984, pp. XIII-XIV.


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proponiendo las reformas que la autora considera pertinentes. Finalmente, se presentan las proposiciones de modifi caciones legislativas consecuentes tanto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como a la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal.

En esencia, la autora se inclina por la propuesta legislativa de reorganización de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sugiriendo se le reconozca facultad de iniciar leyes en la administración de su ramo. De igual forma, sugiere modifi caciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para aumentar a veinticinco ministros numerarios el Pleno de la misma, así como una nueva sala que le permita cumplir con mayor celeridad sus objetivos.90

3.3 Funciones sustantivas

El Certamen a lo largo de su trayectoria histórica también ha premiado diversas investigaciones que para efectos de análisis se agrupan por funciones sustantivas en planeación, presupuesto y fi nanzas públicas. Estas tres funciones son esenciales para la organización, funcionamiento y desempeño de la administración pública.

3.3.1 Planeación

El tema de la planeación dentro de la administración pública mexicana fue durante varias décadas uno de los asuntos públicos más relevantes para reordenar, organizar y darle rumbo al aparato gubernamental. Tatiana Elena Beltrán y Puga y José Miguel de la Torre Yarza (1979) realizaron un estudio de caso en la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) para establecer el proceso de planeación de políticas en materia agraria, sus resultados y limitaciones.

El predominio de las presiones políticas sobre un ensayo de racionalidad en las decisiones gubernamentales. Tatiana Elena Beltrán y Puga y José Miguel de la Torre Yarza, 1980.

Segundo lugar del Certamen en el año de 1978. Se trata de una investigación sobre el proceso de planeación de políticas en un órgano del sector central de la administración pública: la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA). El trabajo demuestra la importancia de la planeación de políticas gubernamentales como elemento clave para conocer el alcance y la congruencia de las acciones que 90 INAP. “Presentación”. Irma Cué de Duarte. La Suprema Corte de Justicia de la Nación: Propuesta legislativa de reorganización. México, INAP, 1984, p. XII.


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lleva a cabo el sector público.91 El objetivo fue estudiar los mecanismos utilizados en el establecimiento de las políticas en la Secretaría de la Reforma Agraria y la infl uencia que ejerció el medio ambiente en la determinación y materialización de ellas.92

El interés de los autores se derivó por el conocimiento que tuvieron sobre un intento de planeación sistemática que se estaba desarrollando en la SRA. Se acrecentó más con el anuncio, en marzo de 1978, de un proyecto de desconcentración de la Secretaría. Con base en un marco teórico sobre la planeación, realizaron el estudio de las funciones de los órganos formales de la SRA con el fi n de detectar su funcionamiento y el grado de integración de las estructuras y procesos.

Del conjunto de estos aspectos desprendemos nuestras hipótesis: si bien existió en la Secretaría un sistema de planeación de políticas y algunas de sus propuestas fueron llevadas a la práctica, no se logró el apoyo necesario para la permanencia de las políticas y las acciones emprendidas; dado que, al no existir coincidencia en la ubicación del órgano planeador y la instancia que toma las decisiones fi nales, tanto el responsable de llevar a cabo las acciones como los productos emanados del sistema de planeación, se encontraron subordinados a las reglas propias del sistema político. De esta manera la acción planeada se obstaculizó o nulifi có a causa de las presiones políticas.93

El trabajo se encuentra dividido en dos partes. La primera, que consiste en el estudio y revisión de los conceptos básicos que nos llevan a la formulación de un modelo teórico-analítico de la planeación. En la segunda, comprende el análisis histórico de las tentativas de planeación en México, donde también se revisan los antecedentes de la problemática agraria, las respuestas que a ella se ha dado hasta desembocar en la creación de la Secretaría de la Reforma Agraria. Después realizan el análisis en el período de estudio (diciembre de 1976 a junio de 1978). Dentro de las aportaciones al tema de estudio,94 se pueden enumerar, entre otras, las siguientes:

No aceptamos la aplicación indiscriminada, para el estudio del gobierno, de aquellos conceptos desarrollados a través del análisis de otras clases de organizaciones, especialmente en el estudio de la administración

91 Tatiana Elena Beltrán y Puga y José Miguel de la Torre Yarza. El predominio de las presiones políticas sobre un ensayo de racionalidad en las decisiones gubernamentales. México, INAP, 1980, p. 11.92 Ibíd, p. 13.93 Ibíd, p. 14.94 Ibíd, pp. 139-142.


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de empresas. Tampoco creemos que la vida política, el gobierno y la administración pública puedan ser adecuadamente entendidos desde otros puntos de vista que aquél que es propio de las ciencias sociales.

Cuando tratamos el comportamiento administrativo, sostuvieron que éste era un proceso de toma de decisiones orientado a hacer elecciones satisfactorias en situaciones particulares de un ambiente subjetivamente defi nido para la resolución de problemas, el cual puede constituir programas de actuación. Entonces el comportamiento administrativo puede únicamente ser entendido en forma completa cuando es relacionado con la política.

A partir de estas consideraciones, desarrollaron la idea de que las interacciones administrativas son aquellas que están orientadas en forma predominante hacia el establecimiento de programas de actuación autoritaria de valores dentro de una sociedad.

A la planeación la consideran como un sistema de procesamiento de información dirigido al establecimiento de programas de actuación políticos, ligado a la captación, procesamiento y uso de información concerniente a la construcción de modelos relacionados con los componentes administrativos, dentro de los cuales la planeación tiene lugar, e involucrado en una dimensión de tiempo con el fi n de trazar los cursos de las prioridades cambiantes.

Cuando abordaron el estudio de la Secretaría de Reforma Agraria destacaron cuatro aspectos: la variedad de atribuciones y actividades desarrollas en ellas; las funciones relacionadas con la planeación de los órganos de esta organización; las acciones que guiaron la política agraria, y los criterios propuestos por el nuevo sistema para la planeación de políticas. Esto demostró la complejidad del ambiente inmediato al sistema de planeación. La planeación no puede ser un sistema subordinado.

Sería necesario contemplar sistemas de planeación de políticas dentro del ámbito del suprasistema; por ejemplo, cómo organismos dependientes directamente del presidente de la República llegaron a precisar que en el sistema de planeación en el nivel de Secretarías o Departamentos resultan muy vulnerable. Esto es un aspecto político que deberá decidirse tomando en consideración los alcances y limitaciones de las estructuras de planeación alternativas.

Concluyen los autores, que sería conveniente que propuestas y acciones administrativas encaminadas a lograr decisiones políticas coherentes con las necesidades importantes del país, y que una mayor efi ciencia en la operatividad de los programas se logró institucionalizar en el aparto gubernamental. Mientras


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no se hayan institucionalizado los esfuerzos y avances llevados a cabo en el ámbito de la administración pública, no habrá garantía de continuidad.95

3.3.2 Presupuesto

En el proceso de reforma administrativa en la década de 1970, el tema del presupuesto por programa, era uno de las cuestiones más importantes, tanto en su conceptualización como en las técnicas de su aplicación en el sector público mexicano. El presupuesto público es un tema relevante dentro de la dinámica de la administración pública y por tanto, representa un instrumento esencial para la adecuada conducción del desarrollo nacional. El desarrollo de la planeación, programación y el presupuesto fueron herramientas fundamentales en la evolución de la administración pública mexicana.

Teoría y práctica del presupuesto por programas en México. Un caso concreto. Adalberto Saldaña Harlow, 1977.

El primer Premio INAP del año 1976 correspondió al trabajo de Adalberto Saldaña (1977) que abordó el tema de la Teoría y práctica del presupuesto por programas en México, en el que el objeto de estudio es la aplicación del presupuesto por programas en nuestro país.96 Señala el autor que la asignación de recursos es un tema poco tratado en la teoría y en la práctica del presupuesto por programas, en el campo del sector central y en general en las negociaciones presupuestarias, por lo que el trabajo presenta un estudio teórico y práctico que permita su sustentación conceptual.97

Mientras que en la primera parte se abordan temas de carácter conceptual, en la segunda sección se desarrolla lo más relevante de la experiencia en un organismo ofi cial. A partir de comentarios relativos a los problemas de implementación del sistema, se desglosa el análisis de la institucionalización de la Unidad Técnica del Presupuesto por Programa, instancia creada dentro del gobierno federal para ponerlo en marcha.

Saldaña (1977) afi rma que el presupuesto por programa puede observarse en dos grandes campos de utilidad: primero, el marco económico y macroadministrativo, que tiene como características ser la expresión real y medio ejecutor de las políticas económicas y sociales para infl uir decisivamente en la marcha, composición y orientación de la economía, 95 Ibíd, p. 142.96 Adalberto Saldaña. Teoría y práctica del presupuesto por programas en México. Un caso concreto. México, INAP, 1977.97 Ibíd, p. 7.


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mediante apreciaciones sectoriales y unitarias, de ámbito geográfi co y de duración (corto, mediano y largo plazo). Por ello, es un instrumento integrador de información y análisis de las acciones del sector público para programarlas, fi jando objetivos, metas en cantidad y calidad expresada. El segundo, es el ámbito micro económico y administrativo, con funciones de captación, elaboración y análisis de información, para una mejor toma de decisiones y la explicación de la misma y sus procesos.

El presupuesto por programas constituye en forma natural el plan de acción del sector público, y como tal resulta en la coyuntura actual, la infraestructura básica, sobre la que deban sustentarse los esfuerzos para llevar a cabo un sistema de planifi cación nacional.98

Saldaña (1977) sostiene que aunque la planeación nacional no será la solución de todos los problemas del país, sí representa una necesidad ineludible para corregir deformaciones de la operación actual del aparato público y de la irracionalidad que se presenta con tanta frecuencia en decisiones públicas y privadas. En la planeación nacional el presupuesto por programa adquiere una proyección más importante todavía, y se estima que del esfuerzo que se haga a través del sistema, dependerá la posibilidad de una mejor acción hacia afuera. “Por eso es necesario organizarse para organizar al resto, planearse para planifi car al resto, programarse para programar al resto, racionalizar su operación para poder racionalizar la operación del resto del país”.99

El otro gran aspecto del presupuesto por programas, radica en su utilidad como instrumento interno a las organizaciones, para mejorar la administración pública, a través del desarrollo de la planeación corporativa, la programación interna, la adecuada presupuestación, el control y la evaluación gubernamental. Esta área constituye otra de las grandes necesidades dentro del sector público, por lo que la utilidad de la inversión que se lleve a cabo en estas funciones, tienen una muy alta redituabilidad social.

Resulta impresionante la falta de previsión en el cortísimo plazo, puesto que la administración pública mexicana generalmente vive al día; cuando se tienen proyectos, y las actividades que los integran, son sustituidas por otras debido a prioridades circunstanciales del momento, ni siquiera se tiene conciencia sobre cuál es el costo de oportunidad de llevar a cabo dichas acciones, a cambio de lo que se dejó de hacer.100

98 Ibíd, p. 506.99 Ibíd, p. 507.100 Ibíd, p. 508.


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Por lo que concluye que el presupuesto por programa en México, debería convertirse en el instrumento fundamental de la reforma administrativa en esta coyuntura, que basa enormes esperanzas en el principio de que mejorar los medios del sector público, resultará una prioridad que demanda la historia reciente, que ha ayudado a clarifi car fi nes y metas, pero aún requiere de desarrollar los medios que le permitan llevarlos a cabo en la forma más adecuada y efi ciente.

3.3.3 Finanzas Públicas

Las aportaciones del Premio INAP al tema de las fi nanzas públicas en diversos ámbitos se confi rman con cuatro investigaciones galardonas. En la década de 1980, en pleno efecto de la crisis económica y de la deuda externa, se premiaron tres trabajos como resultado de la preocupación por contar con esquemas de fi nanciamiento interno y externo apropiados, para evitar las recurrentes crisis económicas. Sólo un estudio se realizó ya en el siglo XXI, y se enfocaba a las relaciones fi scales intergubernamentales. Los temas abordados en esta temática fueron: inversión extranjera directa (1984); la crisis económica con un enfoque materialista (1985); la deuda pública externa (1987); así como los alcances y limitaciones de las relaciones fi scales intergubernamentales (2004). Trabajos que nos muestran la preocupación gubernamental de contar con fi nanzas públicas sanas y presupuesto públicos equilibrados, para una correcta dirección económica.

Hacia un control administrativo en el ámbito tributario de la inversión extranjera directa. Martha Aguirre Jiménez, 1984.

Premio INAP del año 1982. La pretensión de Aguirre (1984) es lograr la comprobación estadística en relación al comportamiento fi scal de la inversión extranjera directa (IED), derivando de ello su nivel de cumplimiento fi scal y la inminencia de vigorizar el control administrativo sobre determinadas operaciones. En particular, dar respuesta al cuestionamiento acerca de si resulta satisfactoria la contribución fi scal de la inversión extranjera directa contemplada a la luz de su participación en el mercado.101 Las aportaciones más evidentes de este trabajo son, entre otras las siguientes:102

México se enfrenta a la inminente necesidad de administrar óptimamente los benefi cios y mediatizar los riesgos que conlleva la IED, cuyo origen relevante surge en el régimen porfi rista. Durante los setenta

101 Martha Aguirre Jiménez. Hacia un control administrativo en el ámbito tributario de la inversión extranjera directa. México, INAP, 1984, pp. 12-13.102 Ibíd, pp. 113-119.


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años posteriores a nuestra revolución, las diversas administraciones presidenciales han manejado una postura si bien de reserva ante esta inversión, fi nalmente de apertura cuando el desequilibrio de nuestra balanza de pagos ha alcanzado magnitudes preocupantes.

Se han adoptado medidas reguladoras de su inversión, tendientes a la salvaguarda de los intereses nacionales mediante la fi jación de sectores y ramas de actividad económica en los que se permite y procura su establecimiento, condicionándola a la satisfacción de tres criterios: sujeción a nuestras leyes; generadora de nuevas fuentes de empleos y nueva tecnología, así como coadyuvante de la apertura de mercado a las exportaciones.

La actividad reguladora del Estado sobre la IED se vio signifi cativamente incrementada en la década de 1970. La infraestructura legal en la materia se encontraba en la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, el Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras, la Ley de Invenciones y Marcas y la Ley de Transferencia de Tecnología, así como en disposiciones fi scales y aduaneras.

Del análisis a los resultados de la muestra, se concluyó que la apor-tación de la IED al valor agregado de la producción nacional crece a un ritmo mayor que el de su contribución fi scal. La participación en el mercado de estas empresas, creció en un promedio ponderado del 28%, en tanto que el de su contribución fi scal, vía exclusivamente el impuesto sobre la renta fue del 17%.

Se concluyó que los subsidios otorgados a la IED han permitido su desgravación aproximadamente del 0.78%. La justifi cación de los subsidios se basa en dos componentes: un nivel generalmente alto de impuestos que apoye la solicitud de exención o reducción y de la efi cacia de la administración fi scal que impida la evasión y elusión fi scales.

Por tanto, concluye Aguirre (1984) que el hecho de que los impuestos totales pagados por las empresas con inversión extranjera, no guarden un ritmo creciente, congruente al que demanda su creciente participación en el mercado, se encuentra estrechamente vinculado con la evasión fi scal en el impuesto sobre la renta.103

103 Ibíd, p. 119.


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La administración de la crisis en el Estado mexicano. Raúl Salyano Rodríguez, 1985.

Premio INAP del año 1983. El propósito de la investigación es explicar la crisis que afectó a la sociedad mexicana a partir de la década de 1970, desde una visión crítica del fenómeno. La crisis se contempla desde la perspectiva de la observación del Estado mexicano como el centro fundamental del proceso, de los recursos políticos y económicos que pone en práctica para administrar el trance nacional en el período 1970-1983.104

Se parte de la tesis de que la expresión y el ciclo de la crisis actual, debe hallarse en la multitud de factores que se expresan en la estructura política, económica y social del México de hoy. Se busca contemplar la explicación de la crisis desde la perspectiva histórica, social y científi ca, a fi n de dar cuenta de manera integral del conjunto de variables que se interponen y superponen en el fenómeno crítico.105

Salyano (1985) explica el ciclo de la crisis que padeció el país en tres ejes fundamentales: primero, el agotamiento del modelo de desarrollo que siguió México a partir de la década de 1970, en que engarza el proceso de crisis que experimenta el mundo industrializado. Segundo, por los problemas sociales acumulados durante el proceso de la industrialización y que irrumpen justamente en los años de 1970 y principios de la década de 1980. Y tercero, por la confi guración de una subadministración de características inadecuadas para contribuir a que el Estado regule con mayor efectividad política la esencia de la crisis. Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerar las siguientes:106

Una primera salida a la crisis es replantear la política de desarrollo, el papel del Estado y después el tipo de administración pública, en los términos de una concepción global, que se sitúe en el espacio estricto de los instrumentos normativos y de planeación, que conforman el marco de acción del gobierno de la república.

La administración para la crisis requiere en la fase actual de instrumentos de acción gubernamental que apunten por igual, en pesos, dimensiones y ciclos continuos y diferenciados, a las expresiones del momento coyuntural y del perfi l estructural del cambio. Lo que sucede es que en la crisis, la coyuntura se hace más aparente que real y la estructura se

104 Raúl Salyano Rodríguez. La administración de la crisis en el Estado mexicano. México, INAP, 1985, p. 17.105 Ibídem.106 Ibíd, pp. 221-269.


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vuelve más real que aparente, lo que confunde y desvirtúa los usos y recursos políticos del Estado.

Una administración para la crisis no puede tasar exclusivamente su efectividad en los marcos estrictos de un solo espacio de la realidad gubernamental y social, por más hegemónica que se presente en el concierto de la decisión política. Una administración para la crisis que se digne reconocer críticamente y plantear alternativas de solución a problemas de la coyuntura, constituye una administración efi caz y efi ciente en el momento, pero no supone de ninguna manera superación estricta de la crisis y, menos aún, la defi nición de alternativas que hagan visible el proyecto nacional. La administración de la crisis es integral, sabe identifi car las soluciones reales de las apariencias políticas.

Una administración para la crisis ejerce principios de acción, para combatir los factores momentáneos de la estructura social, pero no basta para infl uir en el desarrollo y menos aún, para sentar las bases, bajo un proceso de control gubernamental, del cambio social.

La administración para la crisis es una administración que regula y orienta los procesos recesivos e infl acionarios, que los mantiene dentro del marco y del orden social vigente, a la vez que suministra los insumos para que se retome el camino del desarrollo bajo el proceso normativo del proyecto nacional.

La administración para la crisis atiende dialécticamente problemas de la estructura y a la coyuntura, se avoca lo mismo a orientar los problemas aparentes y reales, profundos y superfi ciales de la base material. La administración para la crisis tiende a recuperar los caminos de la sobe-ranía nacional y afi rmar los principios rectores de la autonomía estatal frente a las fuerzas endógenas que pretenden socavar, valiéndose del desequilibrio estructural, las decisiones nacionales.

La administración para la crisis remite, sin duda alguna, al proceso de administración del cambio, que a la vez de fortuito y coyuntural, es de carácter estructural y de modernización y adaptación a las condiciones específi cas históricamente dadas que vive la formación social mexicana. La administración del cambio permite la adaptación y asimilación del impacto que tiene la crisis en la formación social.

La planeación del cambio se confi gura sobre las bases de una administración para el desarrollo, que básicamente se enfrenta al débil progreso técnico y económico y a la contracción social de diferentes agentes que mueven la estructura en su conjunto. La planeación del desarrollo implica un proceso de revisión y crítica permanente, de la gestión gubernamental y función rectora del Estado, a fi n de corregir


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y corregirse dialécticamente con la sociedad, con un proyecto nacional autónomo, democrático y de contenido social.

Se parte de la hipótesis de que la renovación de los cuadros políticos y administrativos del gobierno que encabeza Miguel de la Madrid, no ha sido del todo compacto y solidario con el manejo y resolución de los diferentes problemas que entraña el ejercicio confi able y responsable de los cargos de la administración pública.

Una administración para la crisis debe tender a la superación de los estilos de gobierno y del funcionamiento del parlamento. Esto con el propósito de tender por la fuerza de la historia y del régimen republicano, a que se tenga que incrementar la fuerza del Poder Legislativo en el proceso gubernamental de México.

Concluye Salyano (1985) que la democratización de la administración pública, descansa en gran medida en el reconocimiento de que se carece de recursos sufi cientes para fi nanciar un modelo de desarrollo que responda a las exigencias e intereses nacionales.107 Por ello, la democratización de la administración pública, privada y social, debe de preparar los caminos para elevar la productividad nacional, mejorar la utilización de los factores productivos, repartir equitativamente la riqueza y el ingreso nacional, así como abrir el espacio para una industrialización integrada y que responde a criterios de desarrollo más equilibrados a nivel nacional, sectorial y regional.

La administración de la deuda pública externa. Alfonso Malagón Vera, 1987.

Obra acreedora al Premio INAP del año 1985. En el contexto de la obra, se señala que el 20 de agosto de 1982 se inició lo que se ha convertido en llamar “la crisis de la deuda”. En esa fecha, México el segundo deudor más grande del mundo, declaró en el edifi cio de la reserva federal de Nueva York, ante sus 120 acreedores de primer nivel, la imposibilidad de continuar con el servicio regular de la deuda externa, requiriendo un periodo de tres meses para efectuar los pagos pendientes.108

Con la insolvencia mexicana se detona la primera gran explosión fi nanciera como consecuencia de las profundas transformaciones operadas en los circuitos internacionales de fi nanciamiento. Los acontecimientos sucedidos en agosto de 1982 no deben apreciarse como hechos ocurridos de manera repentina y derivados de aspectos internos exclusivamente, sino como la 107 Ibíd, p. 257.108 Alfonso Malagón Vera. La administración de la deuda pública externa. México, INAP, 1987, p. 11.


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manifestación de una problemática de mayor alcance: la internacionalización de los bancos y de los grupos fi nancieros.

Un hallazgo relevante del autor es demostrar que las crisis fi nancieras iniciadas con el caso mexicano se encuentran íntimamente relacionadas con la privatización de los circuitos fi nancieros internacionales y al neto dominio que han venido ejerciendo los bancos comerciales con vocación trasnacional en la distribución del crédito a escala mundial. La aparición y consolidación del euromercado, otorgó a las operaciones de crédito que se realizan en este circuito características propias y técnicas fi nancieras novedosas.109

(…) la evolución de la deuda externa pública de México a partir de 1971 permite distinguir una tendencia dominante: La privatización de los créditos públicos; es decir, el peso cada vez más importante en la deuda pública externa de los créditos provenientes de fuentes privadas, obtenidos fundamentalmente en el euromercado como se demostrará posteriormente. (…) las cargas fi nancieras de los créditos públicos provenientes de acreedores privados se incrementaron considerablemente a partir de 1976, en razón de que muchas obligaciones públicas con los bancos privados comenzaron a amortizarse en ese año.110

Esto fue resultado de la privatización de las fuentes de crédito público que también infl uenció en la administración de la deuda pública externa. A diferencia de lo sucedido con la administración de los empréstitos externos de naturaleza ofi cial, que por inscribirse en el contexto de la ayuda al desarrollo involucraban técnicas de gestión poco fl exibles, la administración de los créditos de origen privado, particularmente los provenientes del euromercado, se caracterizó por una mayor liberalidad en sus técnicas de gestión.

La hipótesis de trabajo de la investigación es que el recurso de México a los circuitos privados de fi nanciamiento internacional –euromercados– deterioró los términos del endeudamiento, provocando la crisis de la deuda pública externa mexicana. Malagón (1987) sostiene que los orígenes primarios de los problemas del endeudamiento se encuentran, esencialmente, en mecanismos ligados al funcionamiento de los mercados fi nancieros internacionales.111 Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:



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Se demostró que los acontecimientos iniciados en el verano de 1982 se debieron al creciente deterioro de los términos de endeudamiento, como consecuencia de la privatización de las fuentes de fi nanciamiento internacionales y al neto dominio que han ejercido los bancos comerciales con vocación transnacional en la distribución del crédito externo.

Los prestatarios mexicanos, al igual que aquellos pertenecientes a los países en vías de desarrollo, fueron los primeros en sufrir la aparición de tensiones en los mercados internacionales, mientras que una mejoría en las condiciones de otorgamiento tendió a benefi ciarlos sólo después de periodos demasiados largos.

El alza de la tasa de interés no inhibió la capacidad de colecta de los prestatarios públicos nacionales, aun en los momentos en que el alquiler del dinero era extremadamente costoso.

Un rasgo que en muchas ocasiones se hizo característico del com-portamiento de los bancos acreedores fue dar prioridad al criterio de rentabilidad, por encima de una actitud prudente y cautelosa que disminuyera los riesgos comerciales de los créditos otorgados.

La crisis de la deuda ha involucrado tres categorías de responsables: los gobiernos de los países deudores, los bancos acreedores y los gobiernos de las instituciones acreedoras. Los deudores, por haber pedido capi-tales en exceso sin atender a su capacidad real de endeudamiento; los bancos acreedores, por haber otorgado una gran cantidad de emprésti-tos en ausencia de una actitud prudente y cautelosa que disminuyera los riesgos comerciales; los gobiernos de las instituciones acreedoras, por haber estimulado a los bancos para otorgar créditos y por su indiferente actitud para regular los mercados de eurocapitales. En consecuencia, los ajustes que se requieren para solucionar el problema de la deuda no pueden seguir recayendo unilateralmente en los deudores.

A partir de estas consideraciones, Malagón (1987) propone: vincular el ser-vicio de la deuda con nuestra capacidad real de pago; frenar la transferencia de recursos que nuestro país está realizando hacia el exterior, a partir del establecimiento a favor del deudor mexicano de un doble sistema de fi nan-ciamiento, fundado en la diferencia entre “deuda nueva” y “deuda vieja”, como lo establecen los acuerdos del FMI del 22 de julio de 1986; pugnar por el establecimiento de un sistema multilateral de garantía de los empréstitos, administrado conjuntamente por el FMI, el Banco Mundial, los Bancos Re-gionales de Desarrollo y por aquellos gobiernos de los bancos acreedores más importantes.112 Una obra necesaria para entender la crisis de la deuda externa mexicana, con una visión integral del problema.112 Ibíd, p. 18.


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Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, Limitaciones y Propuestas. José Antonio Salazar Andreu, 2004.

Premio INAP del año 2003. El libro estudia la economía aplicada en el federalismo fi scal, y en particular el análisis del sistema de transferencias intergubernamentales entre la federación y los estados. El objetivo general de Salazar (2004) es doble: elaborar un diagnóstico exhaustivo de las relaciones fi scales entre la federación y los estados en México; y con base en los resultados del diagnóstico, proponer un conjunto de reformas que sean coherentes con los principios de efi ciencia, equidad y responsabilidad fi scal.113

Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse entre otras, las siguientes:114

La teoría y la experiencia internacional muestran que, en un contexto de múltiples órdenes de gobierno, es deseable la descentralización de algunas responsabilidades de gasto y de los recursos necesarios para fi nanciarlas. En la mayoría de los países federales desarrollados los ser-vicios públicos de educación y de salud son proporcionados por los estados y/o los municipios. Sin embargo, los gobiernos subnacionales de las federaciones más desarrolladas no cuentan con sufi cientes recur-sos propios para llevar a cabo las funciones mencionadas.

En México, las relaciones fi scales intergubernamentales están determinadas por las grandes diferencias en el nivel de desarrollo que existe entre los estados. México es la 11 potencia económica del mundo y también uno de los países con mayor proporción viviendo por debajo de la línea internacional de pobreza, lo que implica que su distribución del ingreso es de las más inequitativas.

El marco jurídico mexicano distribuye entre los niveles de gobierno las responsabilidades de gasto de acuerdo con los patrones recomendados por la teoría y, al igual que en la mayoría de los países, existe concurrencia en ámbitos tan estratégicos como la educación, los servicios de salud o la creación de infraestructura básica.

La particularidad radica en el papel de la federación en la concurrencia que es dominante, y los estados y los municipios se limitan a la adminis-tración y organización de los programas federales. La concurrencia se materializa en programas de descentralización sectoriales que se fi nancian por medio de transferencias federales condicionadas.

113 José Antonio Salazar Andreu. Las relaciones fi scales intergubernamentales en México: alcances, limitaciones y propuestas. México, INAP, 2004.114 Ibíd, pp. 199-203.


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Otro factor determinante del federalismo fi scal mexicano es la precariedad de la hacienda federal, que tiene su origen en las múltiples exenciones, regímenes especiales y privilegios fi scales que existen en la ley y en los reglamentos del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto sobre la Renta.

La escasez de recursos federales también limita la capacidad de los estados y los municipios para fi nanciar sus responsabilidades públicas. Por lo tanto, si se pretende que, en un marco de descentralización fi scal, los tres órdenes de gobierno puedan cumplir con sus responsabilidades, es una condición sine qua non una reforma fi scal que incremente los ingresos de la federación.

La evolución de las relaciones fi scales intergubernamentales en México ha ocasionado que la principal fuente de fi nanciamiento de los estados sean las transferencias federales, lo que implica una importante dependencia fi nanciera y una mínima responsabilidad fi scal de los gobiernos estatales. La heterogeneidad en la distribución de las transferencias federales, al ser la principal fuente de fi nanciamiento, determina el grado de inequidad del conjunto de ingresos estatales.

Las pruebas estadísticas de este estudio revelaron que la nivelación es el criterio ausente en las relaciones fi scales intergubernamentales, razón por la cual no se garantiza que los estados con bases fi scales menos potentes tengan la capacidad para proveer niveles mínimos garantizados de servicios públicos –con cargas fi scales comparables– a los que proporcionan los estados con bases fi scales más pujantes. También se demostró que existen sesgos distributivos a favor de los dos estados con grandes dotaciones de petróleo, lo cual potencia la inequidad del sistema.

En la historia del sistema mexicano de transferencias se observa que todas las modifi caciones signifi cativas han sido precedidas de reformas fi scales importantes, y la propuesta del estudio sugiere repetir ese patrón de comportamiento, porque es necesaria una reforma fi scal que aumente los ingresos federales para garantizar la factibilidad política, que depende del incremento en los recursos totales que la federación destine a los estados.

Son tres pilares de la reforma que se sugieren: a) que los estados participen de las bases fi scales federales (primero el IVA y después el ISRPF) a través de sendos recargos; b) la creación de una transferencia niveladora de la capacidad fi scal, similar a la del modelo canadiense, y c) que se modifi quen los criterios de distribución de las transferencias condicionadas, de manera que los criterios de asignación sean explícitos, transparentes y equitativos (en función de la población que potencialmente pueda benefi ciarse de los servicios en cuestión).


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Los hipotéticos resultados de la reformas propuestas indican que en un horizonte temporal de 8 años sería posible que los gobiernos de los estados tuvieran más poder de decisión sobre las responsabilidades concurrentes asignadas –educación y salud– al mismo tiempo que tuvieran el poder tributario necesario para autofi nanciar una parte consi-derable de su gasto, sin que se potenciara el desequilibrio horizontal.

También se potencia la responsabilidad fi scal, porque sería competencia de los estados la adecuación de las decisiones tributarias sobre sus recargos –tipos marginales y deducciones, por ejemplo– a las preferencias que sus ciudadanos manifi esten acerca de la cantidad y calidad de servicios públicos a los que desean tener acceso.

Salazar (2004) concluye la investigación afi rmado que todo intento de mejora del nivel de desarrollo en México dependerá del fortalecimiento del Estado de derecho y del impulso de la efi cacia y efi ciencia en el desempeño del gobierno. A su vez, ambas cosas serán imposibles de llevar a cabo si no se reforma el sistema fi scal y se hace co-responsables de los ingresos y de los gastos a los gobiernos de las entidades federativas.115 Con esta obra se fundamenta la necesidad de una profunda reforma fi scal que fortalezca la capacidad fi nanciera de la Federación, pero al mismo tiempo, contribuya al fortalecimiento de los Estados y Municipios mexicanos.

3.4. Ámbitos de acción

El Certamen a lo largo de su trayectoria histórica ha distinguido diversas investigaciones que para efectos de análisis se agrupan por ámbitos de acción en: educación; salud; política social; protección civil; desarrollo regional y local; desarrollo sustentable; y gestión de organismos electorales.

3.4.1 Educación

La importancia de la educación superior en América Latina como en México se demuestra al fi nal de la década de 1970, con el análisis realizado en esta materia y que demostraría la importancia que tendrían las instituciones de educación superior como instrumentos efectivos del desarrollo nacional. Posteriormente, otra aportación en la materia fue describir la relación existente entre el federalismo y el sistema educativo nacional a raíz de la puesta en marcha del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), fi rmado en mayo de 1992, y que dio inició al proceso de descentralización educativa, que por cierto todavía no concluye.115 Ibíd, p. 203.


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Bases para la administración de la educación superior en América Latina: el caso de México. Carlos Pallán Figueroa, 1978.

Premio INAP en el año de 1977. Este estudio parte de una concepción inte-gral del fenómeno de la educación superior. De esta perspectiva, los problemas de la administración universitaria sólo pueden abordarse dentro del conjunto de la misma realidad global universitaria y la realidad social en la que se encuentra. Así, la administración como parte de un subsistema, que es la universidad, está en interrelación con el todo (la realidad social) y sus demás partes (el sistema educativo, entre ellos), por lo que puede infl uir y, a su vez, ser infl uido.116

En ese momento, Pallán (1977) sostiene que los problemas de modernización refl ejaban cierto formalismo, en relación con la superación de las situaciones de disparidad y asincrónica, así como la participación efectiva de las instituciones de educación superior en proyectos de desarrollo nacional. De ello se desprende la necesidad de estudios que, partiendo de concepciones modernas de la administración, comprendan la especifi cidad de las instituciones de educación superior latinoamericanas y el papel que estas instituciones están llamadas a desempeñar en los procesos de desarrollo nacional de los diversos países de la región. Un primer supuesto del que parte el estudio, es que una administración univer-sitaria efi ciente no constituye, por sí misma, un elemento decisivo para que la universidad supere su situación de disparidad y asincronía institucional. En tanto sistema abierto, la universidad necesita el concurso de otra diversidad de elementos situados en sus medios externo e interno. Esto indica que el logro de objetivos nacionales son parte de las universidades al actuar en proyectos de desarrollo nacional requiere, al mismo tiempo, el máximo de efi ciencia posible en la administración, así como en las demás áreas que comprende la universidad.117

La hipótesis general es que los sistemas de administración han tenido escasa signifi cación para los procesos sistemáticos de toma de decisiones por parte de las instituciones de educación superior, debido a que continúan siendo más importantes las decisiones basadas en factores externos.118 Dentro de las aportaciones más importantes, se pueden enumerar las siguientes:

116 Carlos Pallán Figueroa. Bases para la administración de la educación superior en América Latina: el caso de México. México, INAP, 1978, p. 7.117 Ibíd, p. 11.118 Ibíd, p. 12.


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Los sistemas administrativos han tenido escasa signifi cación para la toma racional de decisiones. En varias instituciones, esa signifi cación ha sido nula porque no se llegó a la fase de implementación de las innovaciones diseñadas o adoptadas.

Aún y cuando se establezcan sistemas de administración y planeación, muchas instituciones de educación superior continuarán tomando decisiones al margen de ellos, desconociendo su existencia y guiándose con criterios tradicionales.

La concepción de la administración universitaria como un sistema abierto y la diferencia de medios sociales en que se desenvuelven los principios de esa administración producen una consecuencia clara para las universidades empeñadas en innovar su estructura. Se requiere diseñar modelos propios, o bien, adoptar con mucho sentido crítico otros ya existentes.

En el caso de México, a nivel de Sistema de Educación Superior, se observa que el mimetismo como característica formal se manifi esta, a lo largo de la década de los setenta, en diversas instituciones –UNAM y UNISON– que consideran la planeación como un instrumento esencial para la resolución de los múltiples problemas educativos.

Así los problemas de la universidad pública provienen tanto de sus medios externos e internos, teniendo las variaciones ecológicas poder decisivo para frustrar los esfuerzos innovadores aplicados a la administración universitaria.

Por último, el autor formula las siguientes propuestas: la necesidad de crear un sector central, que supere sus tradicionales defi ciencias para cumplir sus objetivos sociales; una coordinación nacional para la resolución de los problemas cuantitativos, lo que implica nuevas responsabilidades para el Estado y para las universidades públicas; y la necesidad de que las propias universidades diseñen modelos sencillos de administración y planeación educativa.119

Federalismo y reforma del Sistema Educativo Nacional. Óscar Mauricio Covarrubias Moreno, 2000.

Premio INAP del año 1998. La educación no está ajena a los cambios, existe un amplio consenso en torno a la necesidad de reformar los sistemas educativos, puede observarse una vinculación de las políticas educativas seguida en la región, con las últimas tendencias mundiales, que buscan crear condiciones educativas que hagan posible la transformación de las estructuras productivas 119 Ibíd, p. 172.


102

en un marco de equidad social.120 Entre los temas de la agenda del rediseño estatal en la educación, la descentralización ha sido invocada como estrategia para redefi nir, redistribuir y buscar una nueva articulación de la función educativa entre los distintos niveles de gobierno. El objetivo es transitar de un modelo de sistema educativo homogéneo administrado centralmente, a un modelo de sistema diferenciado, administrado directamente por autoridades y administraciones locales que garantizaría mayor dinamismo, efi ciencia y pertinencia a la oferta de los servicios educativos. A partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), fi rmado en mayo de 1992, culmina un largo proceso de descentralización educativa. En el discurso ofi cial se insiste en la necesidad de que el gobierno federal conserve la función normativa o rectora a través de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Más aún, que al disminuir la atención de aspectos operativos, esta función debe fortalecerse al concentrarse los esfuerzos del gobierno federal en ella.

La hipótesis a demostrar según Covarrubias (2000) fue que la función normativa no estaba documentada sufi cientemente, ya que en la práctica era evidente la confusión sobre el alcance de esta función, tanto al interior de la propia Secretaría, como en la esfera de las autoridades educativas estatales en quienes estaba depositada la responsabilidad operativa.121

Bajo esta premisa, el objetivo del trabajo es abordar los antecedentes y situación de la función normativa de la SEP, y proponer a partir de un esquema de análisis jurídico-administrativo, elementos para la mejor comprensión, precisión y ejercicio de las tareas sustantivas que deberá llevar a cabo esta dependencia para asegurar la unidad y conducción del sistema educativo, cuestiones que son fundamentales tanto en la creación y mantenimiento de la cultura e identidad nacionales, como en el desarrollo de una política educativa de carácter nacional. Dentro de las más importantes aportaciones se mencionan las siguientes:122

Desde la creación de la Secretaría de Educación Pública en 1921, el proceso de conformación del sistema educativo se caracterizó por un marcado centralismo en el que esta dependencia asumió paulatinamente la provisión de los servicios educativos y de la gestión

120 Óscar Mauricio Covarrubias Moreno. Federalismo y reforma del sistema educativo nacional. México, INAP, 2000, p. XVII.121 Ibíd, p. XVIII.122 Ibíd, pp. 265-270.


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total del sistema. Sin embargo, a partir de 1978 con la desconcentración y más evidentemente, desde los primeros años de la década de 1980, se concibe a la descentralización educativa. Por ello ocurre un cambio importante en la noción de un aspecto clave en la gestión del sistema educativo, como es el carácter normativo de las áreas centrales versus el carácter operativo de las áreas desconcentradas o descentralizadas.

Las medidas comprendidas en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, incluida la concepción del propio Acuerdo como estrategia de concertación, se realizaron no sólo obedeciendo a lógicas internas, sino en estrecha vinculación con las últimas tendencias presentes en el sistema mundial, entre ellas, las propuestas de organismos internacionales. Dentro de éstas, la descentralización –federalización– constituye una cuestión clave al replantearse la dirección, organización, operación y evaluación del sistema educativo nacional.

Con el federalismo educativo se reconstituyen las pautas que han gobernado el sistema educativo nacional, surgen nuevos conjuntos de relaciones entre las instancias de orden federal y estatal. Las estrategias de gobierno transitan ahora entre múltiples conjuntos de actores.

La función normativa, que en el federalismo educativo se reserva y reafi rma como atribución del gobierno federal, debe garantizar la conducción global del sistema educativo nacional y su coherencia con las necesidades de desarrollo social, político y económico del país. El rol de la SEP en el sentido que demanda su posición como elemento normativo, deberá comprender la planeación y evaluaciones generales; la normatividad y asesoría técnico-pedagógicas, así como la compensación de desigualdades.

Lejos de ser un asunto resuelto, el federalismo es un proceso que se encuentra en una fase crítica que plantea a la autoridad federal el desarrollo de capacidades para ejercer un liderazgo en esta etapa de transformación del sistema educativo, en la que deberán consolidarse las bases que aseguren una gestión efectiva de la función normativa.

En el proceso de descentralización o federalización educativa emergen nuevas responsabilidades para los gobiernos estatales y se replantean las que tradicionalmente habían correspondido al gobierno federal. La base de la legislación educativa conformada por el artículo tercero constitucional y la Ley General de Educación, prevé la actuación conjunta y coordinada de la federación y los gobiernos estatales en la prestación del servicio, señalando para el primer caso, una tarea de naturaleza normativa y para el segundo, una tarea operativa.


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La posibilidad de concretar el principio de corresponsabilidad inherente a la nueva distribución social de la función educativa, dependerá en gran medida de traducir los principios generales en procedimientos concretos. En el desarrollo de este proceso deberá propiciarse la articulación de los sistemas educativos estatales en congruencia con el sistema educativo nacional.

Concluye Covarrubias (2000) que la consolidación del nuevo esquema de operación seguirá dando lugar a una serie de nuevas situaciones y dinámicas inesperadas, lo que hace indispensable reforzar los mecanismos de seguimiento, investigación, capacitación y evaluación para evitar disparidades en su implementación, así como realizar los ajustes necesarios. Si bien en ello habrá de jugar un papel determinante el conjunto de autoridades y actores educativos, corresponde a la Secretaría de Educación Pública desarrollar las capacidades para liderar la efi cacia y efi ciencia este proceso.123

3.4.2 Salud

En la política social el tema de la salud pública resulta trascendente en la contribución para el mejoramiento en las condiciones de vida de la población en general, pero en particular en las comunidades más vulnerables. Por ello, Arturo Vargas Bustamante (2002) hace una aportación relevante al analizar el papel del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y las reformas implementadas desde 1995, con el propósito de adecuar al IMSS a la complejidad de las nuevas realidades y contextos del siglo XXI.

La Reforma de 1995 a los Servicios Médicos del Instituto Mexicano del Seguro Social: una tarea pendiente. Arturo Vargas Bustamante, 2002.

Premio INAP del año 2001. Las reformas al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) previstas en la Ley del Seguro Social de diciembre de 1995 plantearon la transformación del Instituto en sus esquemas de fi nanciamiento, organización y prestación de servicios. El espíritu que guió este conjunto de cambios fue el poder garantizar la provisión de los servicios del IMSS en el futuro, de acuerdo con el nuevo entorno nacional e internacional. También fue propuesto para superar paulatinamente el défi cit de cobertura, efi ciencia y calidad acumuladas en el pasado. Puede afi rmarse, de acuerdo a Vargas (2002), que el cambio en el IMSS fue la reforma económica y social más importante realizada durante la administración 1994-2000, no sólo por la 123 Ibíd, p. 269.


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cuantía de los costos de transición, sino también por los benefi cios esperados en el largo plazo.124

El objetivo de este trabajo es analizar las modifi caciones al Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) como parte de las reformas del IMSS, desde una perspectiva de análisis de políticas. Por lo tanto, se ve qué tipo de fallas de mercado y de gobierno se han tratado de resolver con las modifi caciones propuestas en 1995 a los servicios médicos del Instituto. En esta investigación se trata de mostrar que el autofi nanciamiento de cada rama de aseguramiento en el IMSS y los cambios esperados en la demanda (aumento de la cobertura y nuevo perfi l demográfi co/epidemiológico) hacen necesario incrementar la efi ciencia de los servicios médicos del Instituto y procurar una mayor coordinación público-privada en el fi nanciamiento y provisión de sus servicios de salud.125

Las reformas al IMSS fueron de suma importancia, ya que éste es el organismo público que provee de seguridad social al mayor número de derechohabientes en el país y que actualmente es la organización más grande de México en política social en cuanto a su presupuesto de gasto y probablemente también en su ingreso. En concreto, dichas modifi caciones al IMSS incluyen cambios trascendentes en los cuatro seguros que administra el Instituto y que abarcan la totalidad de sus funciones: el Seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía en Edad Avanzada y Muerte (SIVCM); el Seguro de Riesgo de Trabajo (SRT); el Seguro de Guarderías y Prestaciones Sociales (SGPS), y el Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM). Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:126

La reforma a los sistemas de seguridad social (salud y pensiones) es un asunto prioritario en todo el mundo. En los próximos años, será la política más importante que los gobiernos tendrán que promover en aquellos países donde la población mayor de 65 años es el grupo de edad que está creciendo más rápidamente. El esquema tradicional de seguridad social, originado en el siglo XIX, es inadecuado para responder a las necesidades futuras del país.

Las modifi caciones en el área de la salud de los sistemas de seguridad social han tratado de cumplir con tres objetivos: incrementar la efi ciencia productiva y dinámica de los seguros médicos; garantizar la equidad en

124 Arturo Vargas Bustamante. La reforma de 1995 a los servicios médicos del Instituto Mexicano del Seguro Social: una tarea pendiente. México, INAP, 2002, p. XXV.125 Ibíd, p. XXIX.126 Ibíd, pp. 175-182.


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el acceso y fi nanciamiento de un paquete básico de prestaciones (las que tienen mejor relación costo-efectividad); y detener el crecimiento innecesario en costos. El mercado de la salud como es el que oferta el IMSS, a diferencia de otros, viola los supuestos básicos de la libre competencia.

Las fallas del mercado (en los países donde predomina la provisión privada de servicios médicos) y las fallas de gobierno (donde predominan la provisión pública), así como los cambios demográfi cos, económicos y epidemiológicos, han inspirado reformas a los sistemas de salud en el mundo. En estas modifi caciones se promueve una mayor injerencia de los gobiernos en el área de regulación, y de las organizaciones privadas como fuentes alternativas de fi nanciamiento y provisión de servicios.

En México, la seguridad social abarca prestaciones en dinero, atención médica y otras prestaciones en especie como las guarderías. Por décadas, el sistema de pensiones fue la fuente principal de fi nanciamiento de los servicios médicos que se ofrecían a la población derechohabiente. Sin embargo, el incremento en el número de pensionados y la baja tasa de retorno de las inversiones realizadas hicieron que, con el tiempo, se fueran agotando las reservas de los fondos de pensiones.

Como parte de las reformas al IMSS se creó un nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales y se reformó la estructura fi nanciera del Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM). La rama de enfermedades y maternidad del IMSS había sido defi citaria desde su nacimiento. A partir de 1989, al prohibirse los subsidios cruzados entre seguros del Instituto, se tuvieron que buscar alternativas de fi nanciamiento de esta rama de aseguramiento para procurar su capacidad de respuesta en el largo plazo. Con la reforma al SEM en 1995, aumentó la participación del gobierno federal y se redujo la de los trabajadores y patrones como conjunto.

El nuevo esquema de fi nanciamiento probablemente reducirá las distorsiones económicas de los impuestos a la nómina y facilitará la recaudación. Aun así, todavía es incierto que estas modifi caciones sirvan para cumplir con los objetivos de autofi nanciamiento del SEM y con la estrategia de ampliación de la cobertura. En los años 2000 y 2001 se presentó un défi cit importante derivado del alto costo laboral que el SEM tiene que enfrentar, así como del costo creciente de los insumos y tratamientos médicos, principalmente, de las enfermedades crónico-degenerativas y del sida. Al no poder introducir los co-pagos en el IMSS, en ese momento, el SEM tiene que fi nanciar estas prestaciones en su totalidad.


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Dos de los aspectos más relevantes que no se tomaron en cuenta en la reforma de 1995, por un lado, el fi nanciamiento de los servicios médicos para los pensionados y, por el otro, el régimen de jubilaciones y pensio-nes del IMSS. Ambos temas ya están generando problemas fi nancieros serios al SEM y las perspectivas de largo plazo son preocupantes por la magnitud del défi cit esperado. En ese año, los pasivos del Instituto –los laborales– han superado los que en su momento acumuló el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) posterior a la crisis económica de 1995.

La reforma fi nanciera del SEM vino acompañada de una propuesta reformar la gestión interna de los servicios médicos del IMSS. Si se deseaba extender la cobertura, necesariamente se tenían que reducir los costos de operación del Instituto y había que regular el defi ciente mercado privado de la salud para corregir las fallas del mercado y reducir el énfasis en los pagos directos. Al fi nal, lo que se buscaba era una mayor coordinación entre el sector público y privado para extender, a bajo costo, los servicios de seguridad social a un mayor número de mexicanos.

Por último, concluye Vargas (2002) que a pesar de la relevancia de los cambios en el IMSS y del desarrollo del mercado de la medicina prepagada, todavía es necesario integrar otras reformas al conjunto de modifi caciones al sector salud. En ese momento, los cambios en este sector han sido aislados y todavía se siguen presentando los inconvenientes inherentes a la organización vertical del Sistema Nacional de Salud.127

3.4.3 Política social

La política social ha sido un tema central en la agenda de la reforma del Es-tado a partir de la puesta en marcha del Programa Solidaridad, el Programa SUPERA y el Programa Oportunidades, la creación de la Secretaría de De-sarrollo Social y la implementación del Ramo 33, entre otras medidas rele-vantes. Norma Ruiz Velázquez (2000) realiza un análisis de la política social en el periodo 1988-2000, su contribución en el combate a la pobreza y en el mejoramiento del nivel de vida de los sectores más vulnerables. También, César Augusto Castro Sahuí (2005) lleva a cabo una evaluación del programa SUPERA en el Estado de San Luis Potosí, para contrastar los alcances y los resultados de este tipo de política de combate a la pobreza.

127 Ibíd, p. 181.


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La política social en México hacia el fi n del milenio. Norma Ruiz Velázquez, 2000.

Premio INAP del año 1999. Este trabajo pretende contestar a la pregunta: ¿qué hace hoy el Estado mexicano para combatir la pobreza? Por ello, su objetivo general es analizar la función de la política social como herramienta del Estado moderno, y con base en este planteamiento general, comprender los cambios operados en la política social, para el caso de México en el periodo de 1988-2000.128 Ruiz (2000) hace el siguiente esbozo para describir su objeto de estudio:

El planteamiento central de este trabajo es el siguiente: la política social no puede resolver por sí sola un problema para el que no sido creada, esto es, la pobreza. Su objetivo es generar los niveles mínimos de legitimidad que permitan actuar al Estado, esto es, que desactiven las amenazas de ingobernabilidad. Aun en ese sentido, la política social en México ha fracasado en los últimos años, si no rotunda, si parcialmente.En cuanto al combare a la pobreza, éste no puede ser producto solamente de la política social, se requiere una estrecha articulación de ésta con la política económica, de modo que operen en un mismo sentido, no en direcciones opuestas, lo que la ubica también en la arena propiamente política. Por ello, es preciso hablar de una estrategia de crecimiento con equidad y democracia social para combatir la pobreza.129

En ese sentido, resulta de suma importancia para la autora, contar con una mayor participación ciudadana que acompañe un cambio de énfasis en la voluntad política para construir un Estado responsable, realmente solidario, capaz de dirigir un modelo de desarrollo nacional en el que incluya a la sociedad en su conjunto. Un Estado que dé cabida a la sociedad en la discusión, planeación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas dirigidas a resolver uno de los problemas históricos de México como es la pobreza. Entre otras importantes aportaciones se pueden enumerarse las que a continuación se señalan:130

La crisis económica mundial iniciada en los años setenta provocó un cambio en el patrón de acumulación y desarrollo del capitalismo mundial, el cual se ha transformado de un modelo benefactor, expansionista, intervencionista y desarrollista conducido por el Estado,

128 Norma Ruiz Velázquez. La política social en México hacia el fi n del siglo. México, INAP, 2000, p. XX.129 Ibíd, p. XXI.130 Ibíd, pp. 183-188.


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a un esquema basado en la contracción, la reducción del gasto público y la promoción de la iniciativa privada.

El modelo de crecimiento económico adoptado en México a partir de 1982, año que certifi ca la defunción del Estado de bienestar a la mexicana, ha incrementado los retos de la política social, ya que se ha desmantelado la planta industrial nacional ocasionando un alto desempleo, un fuerte deterioro sobre el nivel de vida de la población mexicana, un elevado índice de pobreza, una inequitativa distribución del ingreso, así como una injusta distribución de la riquezas nacionales.

Debido a la depresión económica y a las prioridades del gasto público nacional –rescates bancario y carretero y pago del servicio de la deuda externa– la política social no sólo tiene más problemas que resolver, sino que cuenta con menos recursos para hacerlo. La reducción del gasto social y la consecuente cifra de mexicanos pobres en extremada pobreza, han sido los principales indicadores de esta situación.

La agudización de la crisis y el carácter excluyente de las políticas de ajuste estructural para combatirla provocaron una creciente polarización de la población, restringiendo los canales de ascenso y movilidad social. Mientras una proporción creciente de mexicanos quede excluida de los benefi cios del crecimiento económico, se generaron élites y mercados herméticos en los que se concentra la mayor parte del ingreso.

La política social instrumentada en México durante el período 1988-1994 pretendió dar respuesta a este problema de legitimidad endeble, más que al problema de la pobreza; por ello trasladó su principal eje de acción de un sistema corporativo institucional a un programa público de asistencia focalizada. El repliegue del Estado ha signifi cado una menor repartición de los recursos públicos y mayor selectividad en su distribución.

El gasto social es un instrumento que, manejado adecuadamente, compensa las fallas del crecimiento en la distribución de los recursos, pero no puede reducirse a esta función marginal, ni constituirse bajo este criterio en la base de la política social. Considerando la escasez de recursos públicos, se debe determinar cuáles son los grupos específi cos que demandan atención prioritaria, crear programas diferenciados para el ámbito rural, urbano y los grupos prioritarios por atender: mujeres, menores de edad, indígenas, trabajadores migratorios y jornaleros del campo.

Desde una perspectiva macroeconómica, la reducción de la pobreza moderada implica crecimiento económico, mejoramiento de las condiciones laborales, desarrollo de la infraestructura, control de precios y salarios, además de reestructuración de las condiciones de


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crédito. Sin embargo, en los últimos 15 años, la economía mexicana ha sido incapaz de crear el número de empleos sufi cientes para atender a la Población Económicamente Activa (PEA) que cada año busca incorporarse al mercado laboral (alrededor de un millón de empleos).

Como una conclusión general, Ruiz (2000), sostiene que la política social en México no tiene como primer objetivo resolver las manifestaciones de la pobreza y, mucho menos, sus causas estructurales. Su función como instrumento del Estado radica en reaccionar ante la presión social coyuntural, resarcir su défi cit de legitimidad y compensar, en la medida de sus posibilidades lógicas internas, los efectos sociales negativos del desarrollo capitalista, por lo que no cabe esperar un cambio espontáneo en la defi nición de la política social y, como parte de ella, en los programas de combate a la pobreza en México.131 Por ello, es preciso dar a la política pública de atención social un carácter plural, intersectorial y regional, que conjunta, coordinada y efi cazmente ofrezca respuesta a las demandas de bienestar social en un marco de crecimiento económico equitativo y sostenible.

Evaluación de políticas públicas: el Programa SUPERA en San Luis Potosí. César Augusto Castro Sahuí, 2006.

Segundo lugar del certamen Premio INAP en el año 2005. Castro (2005) señala que las evaluaciones más conocidas son las que se realizan al fi nalizar una intervención, ex post. Se juzgó conveniente indagar acerca de lo que ocurre durante el momento de la implementación en el Programa SUPERA/Oportunidades, el cual estaba a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social y Regional del gobierno del Estado de San Luis Potosí.132

El programa SUPERA (Oportunidades) entró en operaciones en mayo de 2004, en su fase de pilotaje, con una población atendida de 1,900 familias distribuidas en 17 localidades de 13 municipios del estado de San Luis Potosí. Esta primera etapa tuvo una duración de un año, por lo que el autor consideró oportuno realizar un ejercicio de evaluación para conocer los índices de Logro (IL) de las metas planteadas. Dentro de las aportaciones más relevantes de este estudio,133 pueden enumerarse las siguientes:

131 Ibíd, p. XXI.132 César Augusto Castro Sahuí. Evaluación de políticas públicas: el Programa Supera/Oportunidades en San Luis Potosí. México, INAP, COPOCYT, 2006, p. XXIX.133 Ibíd, pp. 115-122.


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Como todo modelo teórico, el PERP se enfrentó a los imponderables de la realidad empírica. En primer término, los alcances se vieron limitados por los recursos técnicos y humanos disponibles, situación que hizo que disminuyeran el tamaño de la muestra prevista. Por otro lado, el bajo perfi l educativo de las entrevistadoras (promotoras de SUPERA) difi cultó el llenado de los cuestionarios motivados en ocasiones que su lectura e interpretación fuese complicada. En estos casos, la intervención de los promotores técnicos fue de gran ayuda para depurar la información escrita.

Del conjunto de localidades estudiadas, el porcentaje de las metas que sí reciben atención directa de SUPERA/Oportunidades y sus agencias concurrentes asciende a 57%. Por supuesto que este hecho no garantiza que los IL obtenidos hayan sido resultado de estas acciones, ya que al momento no existe valoración alguna al respecto.

Las metas que no cuentan con apoyos dirigidos representa un porcentaje de 43%. Si se toman como base los IL obtenidos por localidad y se considera el tiempo que el programa SUPERA/Oportunidades lleva operando, podría decirse que aún se contaba con un plazo razonable (2 años para terminar el sexenio) para cubrir el 100% de las metas.

Se vuelve necesario hacer una revisión y análisis de la consistencia del programa mediante la realización de estudios que ayuden a determinar los grados de factibilidad de los objetivos y metas de SUPERA/Oportunidades.

El autor concluye que de acuerdo con la experiencia, se requiere el diseño de un instituto evaluador al margen de las agendas partidistas, a fi n de garantizar lo que sería su tarea esencial: la evaluación de la política social. Será de suma importancia no sólo establecer la autonomía de la entidad evaluadora, sino también dejarla en manos de instituciones académicas, de círculos de especialistas en materia de evaluación, favoreciendo la participación de organismos civiles interesados en la transparencia de la acción gubernamental.134

3.4.4 Protección Civil

La experiencia de la reconstrucción de los sismos del 19 de septiembre de 1985, provocó que Mario Alfonso Garza Salinas (1989) realizara una contribución relevante al tema de la protección civil –que denominaba seguridad civil– y las repercusiones que tuvieron para la administración pública del Distrito Federal y de las demás entidades federativas. Un trabajo señero en torno a 134 Ibíd, p. 121.


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la protección civil, para fundamentar la necesidad de contar con una política nacional para la prevención de desastres naturales.

Seguridad civil y participación ciudadana. Mario Alfonso Garza Salinas, 1989.

Premio INAP en el año de 1988. A partir de su experiencia como voluntario en la coordinación de una de las nueve zonas de desastre en las que se dividió el área afectada del Distrito Federal con motivo del sismo del 19 de septiembre de 1985, el autor realizó esta investigación. Un antecedente de su experiencia fue la elaboración del Manual General de Organización para atender Desastres Provocados por Sismos en Zonas Urbanas, que concluyó el mismo octubre de 1985.135

Señala Garza (1989) que en México prácticamente no existía ningún plan preventivo civil, ni una organización para enfrentar una situación de desastre de manera efectiva como sucedía con otros países, que sí estaban preparados para hacer frente a los desastres. Quedó de manifi esto que la Ciudad de México era altamente vulnerable y que no estaba preparada para situaciones de emergencia a gran escala ante contingencias graves.

A partir de estas consideraciones, Garza (1989) entendió la necesidad urgente de implantar un sistema que fuera encaminado a resolver de manera efectiva la protección de la población en general contra cualquier tipo de evento destructivo, mediante la participación ciudadana y la adopción de una política de seguridad acorde a las aspiraciones de la población, pero precisando la función de la administración pública para que realmente fuera operativa. Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:136

Las organizaciones vecinales deberán empezar por homogeneizar sus intereses ellas mismas, con objeto de formar un solo bloque. También se propone, aprovechar las estructuras de las organizaciones formales existentes para implantarlas en aquellos lugares donde no existan o los resultados no sean del todo satisfactorios.

La creación de una función genérica del Comité de Seguridad Civil es efectuar labores de gestión local de seguridad civil con la siguiente estructura: Jefe del Comité de Seguridad, Responsable de Prevención, Responsable de Auxilio, Secretario, y Responsable del Restablecimiento.

135 Mario Alfonso Garza Salinas. Seguridad Civil y Participación Ciudadana. México, INAP, 1989, p. XVI.136 Ibíd, pp. 149-158.


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Se propone instalar comités de seguridad vecinales en cada manzana, cuadra, barrio, colonia, ya que es necesario contar con comités de seguridad a nivel escuela, fábrica, ofi cina, hospital, entre otros, para que la seguridad civil en el Distrito Federal lo convierta en un proyecto de la población.

La Unidad de Protección Civil delegacional, a su vez, tiene que informar por conducto del delegado a la Unidad de Protección Civil del Departamento del Distrito Federal para coordinar las acciones globalmente, homogeneizando la ayuda en el contexto del Distrito Federal.

En relación con los principios básicos de la Dirección General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación, estarán regulados de la siguiente manera: se requiere que sus acciones se realicen en coordinación con la Unidad de Protección Civil del Departamento del Distrito Federal. Asimismo, el mecanismo de comunicación se hará a través de dicha Unidad para obtener información directa sobre lo que sucede en la entidad.

También el autor aporta ideas para realizar un proyecto de Ley Federal de Seguridad Civil, a través de la defi nición de los ámbitos de competencia de los órganos de la administración pública, para que sea útil para defi nir nuestro propio modelo de seguridad civil para la Ciudad de México.

La aportación más relevante de la obra, es que es la primera que plantea la necesidad de crear un sistema nacional de protección civil –seguridad civil– en todo el país, como resultado de las grandes catástrofes que se deben enfrentar. La propuesta cobró una relevancia signifi cativa a partir de la normatividad emitida por la Secretaría de Gobernación para conformar un Sistema Nacional de Protección Civil, tanto en las tres instancias de gobierno, como a todo lo largo del territorio nacional.

3.4.5 Desarrollo regional y local

El desarrollo regional y local fue reconocido por el INAP con dos investigaciones en la materia. La primera, de José María Ramos García (1996) en la que se aborda el desarrollo regional y la relación transfronteriza entre Baja California, México y California, Estados Unidos. La segunda, de José Alejandro Vargas Castro (2006) en la que examina la infl uencia de la globalización en el desarrollo local en tres municipios del Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero. Ambas investigaciones


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relevantes para conocer los nuevos escenarios en los que se ubica el desarrollo regional y local en contextos de globalización económica.

Desarrollo regional y relación transfronteriza. El caso México-California. José María Ramos García, 1996.

Premio INAP en el año de 1995. El estudio es una refl exión en torno a la infl uencia de Estados Unidos en el desarrollo regional fronterizo, particularmente en la relación entre Baja California, México y el estado de California, Estados Unidos. Este análisis hace evidente los problemas que enfrenta la administración pública federal y estatal mexicana para fomentar el desarrollo regional en un contexto transfronterizo internacional. Parte del supuesto de que la administración pública federal y fronteriza tiene que considerar el impacto de la variable estadounidense en el desarrollo económico regional, con el propósito de proponer iniciativas de cooperación entre México y California.137

De acuerdo con Ramos (1996) las relaciones transfronterizas, entre otros factores, requieren de una descentralización de la toma de decisiones a los estados mexicanos fronterizos con Estados Unidos, con la fi nalidad de que los gobiernos cuenten con la facultad de proponer alternativas a los problemas de desarrollo fronterizo mexicano. El autor plantea la necesidad de la descentralización en el marco del desarrollo regional y las relaciones intergubernamentales, así como considerar algunos problemas que implica en materia de política exterior regional.

El trabajo parte de la premisa de que paralelamente a una mayor comercial y social entre México y California, se han presentado tensiones políticas. Los impactos han sido provocados por los problemas de migración de mexicanos indocumentados y narcotráfi co. No obstante, los efectos políticos no han infl uido para que la relación comercial disminuya, ya que la interacción comprende una variedad de actores que participan en distintas agendas, que no necesariamente coinciden entre sí. Los problemas responden, entre otros factores, a la autonomía de los actores fronterizos estadounidenses para tomar decisiones que tienen repercusiones internacionales. Por lo tanto, es indispensable conocer, analizar y evaluar el rol y el impacto de su participación en el ámbito regional.138

137 José María Ramos. Desarrollo regional y relación transfronteriza. El caso México-California. México, INAP, 1996, p. 1.138 Ibíd, p. 5.


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En este marco, es necesario que la administración pública mexicana identifi que alternativas de cooperación transfronteriza o de inversión, que además de promover el crecimiento económico puedan estimular el desarrollo social, ya que la dinámica del mercado requiere una interrelación entre los aspectos económicos y sociales con el fi n de que la maximización de ganancias no se vea limitada por las demandas sociales.

Al respecto, dentro de las más importantes aportaciones,139 se pueden enumerarse las siguientes:

Fue destacado el papel de la frontera norte en las relaciones entre México y Estados Unidos, acentuando los vínculos económicos, sociales y políticos entre Baja California, México y el estado de California, Estados Unidos, a partir de la importancia de la cooperación transfronteriza. Cobra relevancia la necesidad de que la administración pública federal conceda facultades especiales a los gobiernos estatales fronterizos para abordar con sus homólogos estadounidenses los asuntos y problemas del desarrollo regional binacional con una cooperación intergubernamental.

Se enfatiza que en la medida en que los gobiernos estatales tengan una mayor participación en la administración del desarrollo fronterizo, se podrá incrementar la cooperación transfronteriza y reducir las tensiones políticas. Es necesario atender los problemas del desarrollo transfronterizo, así como la facultad gubernamental de supervisar los avances en las iniciativas fronterizas planteadas.

El cambio de enfoque de la administración pública es indispensable, porque los elementos centrales de la perspectiva posburocrática permite pensar acorde a los nuevos retos de los problemas públicos. Destacan la descentralización, el desarrollo regional y las relaciones intergubernamentales, que respondan a las demandas sociales y políticas de un Estado federal y democrático, que pretende afrontar los nuevos desafíos de la legitimidad y competitividad nacional de los países en desarrollo.

El principal vínculo económico-fi nanciero entre México y California se manifi esta a partir de que las exportaciones californianas han apoyado el crecimiento industrial mexicano, especialmente porque han sido de bienes de capital. Igualmente, algunas ramas de la industria de alta tecnología –electrónica– de California han relocalizado algunos procesos de producción a través de la industria maquiladora fronteriza.

139 Ibíd, pp. 141-148.


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Una limitación importante de la relación transfronteriza es la falta de comunicación entre autoridades mexicanas y californianas para discutir oportunamente los problemas fronterizos, especialmente los de carácter político, que se agudizó con la discusión de la Proposición 187 en California.

La administración pública mexicana también tiene el reto de fomentar espacios de negociación política de la agenda económica para reducir las tensiones y confl ictos políticos. La política exterior mexicana ha reaccionado ante los Estados Unidos de manera circunstancial y cuando los problemas han cuestionado dicha relación. El problema radica en que no ha existido el interés de planear la relación con los Estados Unidos a partir de una agenda que responda a los intereses nacionales y a los impactos que se provocan.

Concluye Ramos (1996) subrayando que es fundamental la participación de los actores sociales fronterizos para rescatar la importancia de una agenda social común. Esta agenda debería rescatar las principales necesidades de los estratos populares fronterizos como son: acceso a la educación; mejores condiciones ambientales; acceso a agua potable y drenaje; un mejor y mayor acceso a la atención de la salud familiar e infantil, y fi nanciamiento para la adquisición de vivienda social.140 La obra aporta argumentos relevantes para comprender la importancia de los aspectos fronterizos dentro del desarrollo regional y local, en los diversos asuntos de la administración pública estatal en temas de la agenda fronteriza.

El Desarrollo Local en el Contexto de la Globalización. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero. José Alejandro Vargas Castro, 2006.

Premio INAP en el año 2005. El proceso de globalización es posible y adquiere una dinámica acelerada, en función de los avances tecnológicos en materia de comunicaciones, transportes y manejo de la información, haciendo posible conocer de manera casi instantánea lo que sucede en latitudes diametralmente opuestas, realizar operaciones comerciales con base en datos trasmitidos en tiempo real y mover por medios electrónicos grandes fl ujos de dinero, soslayando fronteras territoriales para confi gurar una nueva forma de organización económica, de naturaleza supranacional y con efectos diversos en aspectos sociales, políticos culturales y territoriales en las naciones.141

140 Ibíd, p. 146.141 José Alejandro, Vargas Castro. El desarrollo local en el contexto de la globalización. Tres casos de estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero. México, INAP, UAEM, Gobierno del Estado de México, 2006, p. 26.


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Para Vargas (2006) la globalización tiene repercusiones en el ámbito local. La idea del desarrollo local basa sus posibilidades en la capacidad de organización de actores concretos, y plantea el alcance de sus principios a un territorio acotado.142 Se trata de una opción para regenerar economías y sociedades en las regiones menos desarrolladas, así como promover la democratización y fortalecimiento de los ámbitos de gobierno con base en una mayor participación en los procesos de toma de decisiones.

(…) en esta investigación se entiende al desarrollo local, como resultado de un proceso de conjugación de las capacidades de los actores locales, para realizar acciones comunes de benefi cio para la población, e implica también generar o fortalecer la capacidad de adaptación a nuevos entornos económicos, de innovar para compensar y revertir paulatinamente la falta de acceso a nuevas tecnologías, así como para generar las condiciones internas que incrementen la competitividad del territorio y de la producción endémica en el contexto de la globalización.143

La obra aborda la vinculación entre dos procesos complementarios: la globalización y el desarrollo local. Tomando como referentes empíricos tres municipios del Estado de México. San Mateo Atenco, municipio caracterizado por la producción del calzado como su actividad económica principal, con fuertes presiones derivadas de la introducción de calzado de procedencia china; Valle de Bravo, por su vocación turística, la riqueza de sus recursos naturales, el valor relativo y relacional de su territorio, y Villa Guerrero, el posicionamiento favorable en el entorno internacional de la comercialización de su producción fl orícola, la generación de innovaciones al respecto y la transcendencia de las acciones emprendidas por los actores sociales.144

Dentro de las más importantes aportaciones,145 se pueden enumerarse las siguientes:

Se considera que la globalización se presenta en el ámbito local en dos formas: como manifestaciones y como efectos. Las primeras son evidentes y hasta cuantifi cables, ya que se refi eren a cuestiones concretas como la introducción de productos extranjeros o la instalación de franquicias de cadenas comerciales internacionales, por ejemplo, pero los segundos sólo son, aparentemente, identifi cables. Estos efectos

142 Ibíd, p. 29.143 Ibíd, p. 29.144 Ibíd, p. 31.145 Ibíd, pp. 318-326.


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pueden observarse en su irrupción, cuando afectan a los individuos, generando cambios en los hábitos de consumo, en las preferencias y expectativas de las personas.

Se examina el caso de San Mateo Atenco, que corresponde a un tipo de fragmentación de desarrollo local en el contexto de la globalización, en virtud de la falta de una articulación efectiva de las iniciativas locales identifi cadas, situación que prevalece aun cuando para afrontar los efectos negativos de la irrupción de calzado foráneo en el mercado local, se conformó una organización con la fi nalidad de incrementar la productividad y competitividad de los productores locales, situación que evidencia una baja capacidad organizacional en el municipio.

En el caso de Valle de Bravo, se ha planteado su consideración como un tipo polarizado de desarrollo local en el contexto de la globalización en función de las características específi cas que presenta en cuanto a los indicadores de las capacidades analizadas. De manera previa al resumen de los resultados obtenidos, es preciso destacar la confrontación social que prevalece en el municipio, como resultado del proceso de asentamiento de nuevos pobladores que han desplazado paulatinamente a los habitantes locales en las esferas sociales y económicas, dando lugar a una sociedad local divida, en la que los intereses y objetivos de sus integrantes se enfrentan de manera constante.

En el caso de Villa Guerrero, su consideración como un ejemplo de un tipo articulado de desarrollo local en ciernes, corresponde a la identifi cación de una organización general de los actores locales, dinámica, con objetivos claros y proyectos defi nidos en cuanto al desarrollo local en el contexto de la globalización, impulsados de manera decisiva por líderes con gran capacidad de convocatoria y reconocimiento de la sociedad local.

Concluye Vargas (2006) que del análisis de los casos de estudio, se desprende que en el contexto de la globalización el desarrollo local debe buscarse a partir de la valorización del ámbito local, lo que implica tener calidad internacional en lo que se produce localmente. Se considera que este enfoque puede generar mejores resultados, que aquél que consiste en la globalización como vía para el desarrollo local, ya que esta visión se desprende de acciones como la creación de infraestructura para atender los requerimientos de inversionistas extranjeros o la concesión crecientes de canonjías a la inversión extranjera, para atraer capitales al territorio local.146

146 Ibíd, p. 325.


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3.4.6 Desarrollo sustentable

El desarrollo sustentable como política pública es un tema que ha cobrado mayor relevancia en los tres niveles de gobierno. El Premio INAP ha concedido tres distinciones que fueron publicadas con relación a esta materia. Primero, Dana Aly López Solis (2005) indaga sobre la sustentabilidad y la gestión de residuos sólidos urbanos en un estudio comparado de dos municipios del Estado de México: Naucalpan y Tlalnepantla. Segundo, Alejandro Guevara Sanginés (2003) analiza la relación existente entre pobreza y medio ambiente en México, por lo que realiza una evaluación económica. Tercero, Cornelio Rojas Orozco (2002), afi rma en su trabajo que el desarrollo sustentable es un nuevo paradigma para la administración pública, por lo que es necesario incluirlo como parte central de las futuras políticas públicas de conservación del medio ambiente.

Sustentabilidad Urbana y Gestión de Residuos Sólidos urbanos. Estudio Comparado entre los Municipios de Naucalpan y Tlalnepantla. Dana Aly López Solís, 2005.

Premio INAP del año 2004. Uno de los grandes problemas de la agenda mundial actual es el medio ambiente, debido a la crisis que presenta y se manifi esta en la pérdida de la biodiversidad y de los recursos naturales, la deforestación, el cambio climático, la desertifi cación, la pérdida de suelos y la creciente escasez del suministro de agua para uso humano. Aunque el desarrollo sustentable puede llegar a considerarse como una moda, lleno de buenas intenciones, la cuestión que se plantea es que la calidad del ambiente es condición imprescindible para la generación de riqueza y de bienestar general. Por lo tanto, a mayor deterioro ambiental, menores posibilidades de mejora económica y calidad de vida.147

Asimismo, la cuestión ambiental revalora el papel del Estado y de sus instituciones, que están obligadas a crear e implementar mecanismos que detengan la degradación del medio ambiente, como una cuestión básica de sobrevivencia de la humanidad y para mantener la propia legitimidad del Estado. No obstante, en la atención a los problemas ambientales, la acción del Estado es insufi ciente; una mayor integración de la participación de los sectores social, privado y público, de los diferentes órdenes de gobierno, es imprescindible.148

147 Dana Aly López Solís. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlanepantla. México, INAP, 2005, pp. XIX-XX.148 Ibíd, p. XXI.


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Señala López (2005) que en esta revaloración del Estado en lo ambiental, el gobierno local resulta revitalizado, en razón de ser el que tiene mayor contacto con las necesidades más inmediatas de la comunidad. En este contexto, la magnitud del reto ambiental reclama que los gobiernos locales se fortalezcan a través del desarrollo de capacidades técnicas y organizacionales, con vínculos con otras instancias, tanto nacionales como internacionales para guiar y completar su actuar.149

Así, los gobiernos deben dedicar cada vez más atención al problema del ambiente, puesto que de ignorarlo ponen en riesgo la habitabilidad y viabilidad de las ciudades, dando lugar a situaciones preocupantes de ingobernabilidad. Parte de los grandes problemas del ámbito ambiental que sufren las ciudades es la generación diaria de enormes cantidades de residuos; para evitar que éstos inunden el espacio urbano, los gobiernos destinan una buena parte del presupuesto. Esta investigación tiene como objeto de estudio, la gestión de los residuos sólidos urbanos (GRSU), en los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla, en el Estado de México. Tiene como objetivo específi co identifi car las principales características de la política y la gestión ambiental en cuanto al manejo de los residuos sólidos urbanos, en los municipios estudiados, a fi n de determinar cómo se lleva a cabo la implementación de una política en términos de sustentabilidad y de buen gobierno, durante el periodo de 2000-2003.150

Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:151

La Gestión de Residuos Sólidos Urbanos (GRSU) depende en gran medida de las condiciones de cada territorio. En Japón debido a lo limitado de su territorio ha dado prioridad a la incineración de los residuos en lugar de la construcción de rellenos sanitarios. En cambio otros países con mayor extensión territorial, como Estados Unidos, siguen privilegiando la construcción de rellenos sanitarios.

En México, como tema de la agenda ambiental, la GRSU arroja pocos resultados en comparación con otros temas. Pues en la mayor parte del país, a la GRSU se le considera como parte del grupo de los servicios públicos básicos, enfocándose a las actividades de barrido y recolección, sobre alternativas de corte ambiental encaminadas a minimizar el impacto negativo de los RSU.

149 Ibíd, p. XXI.150 Ibíd, p. XXII.151 Ibíd, pp. 145-151.


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En México, los gobiernos locales como responsables de operar el sistema de aseo urbano, buscan asegurar la regularidad del servicio de barrido y recolección. Los últimos aspectos que llegan a ser adoptados son el reaprovechamiento y la disposición fi nal adecuada; así, es habitual la proliferación de tiraderos a cielo abierto.

Como factores por los cuales la GRSU en México debe su inefi ciencia se puede enlistar: la escasa cultura cívica y ambiental; los esquemas de producción y consumo; los intereses económicos que giran en torno al manejo de los residuos; los de carácter político administrativo, y a la insufi ciencia coordinación entre los gobiernos, locales, estatales y federal.

En el ámbito local se encuentran capacidades limitadas, lo cual en gran parte se explica por el centralismo del sistema político mexicano, el cual minimizó la importancia de los municipios y de sus gobiernos. Como resultado de ello, los gobiernos locales carecen de la sufi ciente capacidad técnica, fi nanciera y organizacional, para hacer frente a los retos de sus comunidades.

También es común que durante el periodo de gestión municipal, de tres años, los gobiernos emprendan acciones que les representen una mayor rentabilidad política, en lugar de emprender acciones dirigidas a atacar las causas de los problemas, con el claro objetivo de continuar en el poder.

Otra razón del atraso en el tema de los residuos es la insufi ciente intervención en el asunto por parte de los gobiernos estatales y federal, puesto que la competencia de los gobiernos estatales estriba en controlar la generación de los servicios no peligrosos del sector industrial, comercial y de servicios.

Se puede aseverar que la mejora sustantiva del GRSU depende en gran medida del fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los gobiernos locales. Debe tomarse en cuenta, es de índole técnico-administrativa con la reestructuración del sistema de aseo urbano; esto involucra el diseño de rutas, la mejora del equipo de recolección, la instauración de programas permanentes de mantenimiento y reparación de equipo, el saneamiento de tiraderos y la implementación en su funcionamiento de medidas más amigables ambientalmente. Otro aspecto es el fortalecimiento de los gobiernos locales, que tiene que ver con la capacidad de involucrar a los diversos actores en la planeación y toma de decisiones, y en la gobernanza, relacionada con el manejo de residuos.

Para la responsabilidad compartida de los diversos actores de la sociedad en el manejo de los residuos, la premisa básica es entender que


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cualquier producto conlleva un costo que no se limita a la extracción de la materia prima, a la producción, a la distribución, sino que después de ser consumido, ya como desecho, también signifi ca un costo de eliminación que no le corresponde absorber únicamente al sector gubernamental.

Concluye, López (2005) que con la nueva Ley General para la Previsión y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR) se vislumbra una orientación más ambiental en el manejo de los recursos con apego a criterios de efi ciencia ambiental, viabilidad tecnológica y factibilidad económica.152

Ciudades intermedias en México. Un mecanismo de participación corresponsable. Arturo de las Fuentes Hernández. 1994.

Esta investigación obtuvo la mención especial del Certamen en 1993. Cabe señalar que el título original fue: Sociedad y gobierno: un mecanismo de participación corresponsable en la toma de decisiones para mitigar los impactos ambientales en las ciudades intermedias. En adelante la reseña se hará con relación al texto publicado.

La obra reseñada presenta una visión integradora de los fenómenos económicos, de los fl ujos migratorios, de las políticas públicas y del entorno ambiental, llegando a una propuesta imaginativa y contundente, en torno a la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno para acceder a la toma de decisiones. Contiene una oferta novedosa de la descentralización política y administrativa, logrando desmitifi car los valores urbanos como entidades abstractas y rescatar el derecho democrático a la planeación del desarrollo urbano.153

La presente investigación realiza un análisis sobre la planeación de ciudades y los impactos ambientales y tiene como objetivo plantear soluciones que representen los intereses y necesidades de los habitantes. El principio fundamental que sustenta esta nueva interpretación es que son los ciudadanos los que construyen las ciudades.

Las ciudades intermedias en México funcionan con base en las decisiones que provienen de las autoridades federales, estatales y municipales. Cualesquiera que sean las esperanzas o inquietudes que los ciudadanos tengan del desarrollo de sus comunidades, deben ser incorporadas en la

152 Ibíd, p. 150.153 Mariano Palacios Alcocer. “Prólogo”. Arturo de las Fuentes Hernández. Ciudades intermedias en México. Un mecanismo de participación corresponsable. México, INAP, 1994, p. 21.


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toma de decisiones gubernamentales. Actualmente, su participación en este proceso es mínima debido a que no existe un espacio en el que los ciudadanos, de manera individual, puedan expresar sus sentimientos e ideas sobre el medio ambiental en el cual se desarrollan. Las decisiones son tomadas de manera unilateral y sólo por algunos funcionarios públicos.154

El autor sostiene que es necesario modifi car este esquema. Para ello es necesario que las autoridades y los ciudadanos establezcan una nueva relación que haga más participativo el proceso de toma de decisiones relativas a aspectos, tanto urbanos como ecológicos que impactan en el medio ambiente. Esta descentralización de las decisiones es necesaria por tres razones: primero, para prevenir que se repita en otras ciudades la “crisis ambiental” que ha vivido la Ciudad de México; segundo, para concientizar y canalizar la participación ciudadana antes de que los problemas lleguen a ser más críticos; y tercero, para lograr una estructura urbana que permita un crecimiento económico, pero sin descuidar la protección al medio ambiente.155

Dentro de las aportaciones más relevantes de este trabajo,156 se pueden enumerar las siguientes:

El acelerado crecimiento de las ciudades y la excesiva concentración población son fenómenos que han agudizado los impactos ambientales en la última mitad del siglo, deteriorando el nivel de vida de los habitantes. La Zona Metropolitana de la Ciudad de México es un ejemplo claro de ello: constituye uno de los centros poblaciones más grandes del mundo y, probablemente, uno de los más contaminados.

Este fenómeno ya no es característico sólo de esta Ciudad, por lo que el riesgo se hace mucho mayor: en nuestro país 78 ciudades de tamaño intermedio presentan concentraciones poblacionales que rebasan los 100 mil habitantes cada una y, a pesar de que todavía no alcanzan el millón de habitantes, han empezado a sentir los impactos negativos del crecimiento con una tendencia a convertirse, a corto plazo, en pequeñas metrópolis.

Esta problemática, cada vez más acentuada en las ciudades intermedias, al igual que en las grandes metrópolis, es resultado de diversos vicios y desviaciones que han estado presentes no sólo en la planeación del desarrollo, sino también en las estructuras de gobierno, en la asignación

154 Arturo de las Fuentes Hernández. Ciudades intermedias en México. Un mecanismo de participación corresponsable. México, INAP, 1994, p. 31.155 Ibíd, p. 32.156 Ibíd, pp. 165-176.


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de los usos del suelo y en el marco jurídico vigente tanto en materia de desarrollo urbano como de protección al medio ambiente.

En cuanto a la planeación de las ciudades en México se refi ere, ésta ha sido más decorativa que indicativa puesto que no ha habido una idea previa que rija el desarrollo de la ciudad en el futuro. Esto también ocurre en las ciudades intermedias, las cuales padecen ya las consecuencias del desorden de su estructura urbana.

Los aspectos ambientales y los orientados a la planeación de las ciudades siempre se han manejado por separado. A pesar de que a fi nales de la década de 1980 y principios de 1990, se empezaron a establecer las normas referentes al entorno ecológico, éstas no se consideran de manera conjunta con las de desarrollo urbano.

En lo referente al uso de la tierra, ésta se ha manejado de manera caprichosa, ya que cada quien ha determinado su destino conforme a sus intereses y necesidades. No se considera, en cambio, que la vocación de la tierra podría generar una mayor productividad.

En las ciudades intermedias, al marco jurídico existente en materia tanto urbana como ecológica, le falta mayor fl exibilidad para adaptarse a las condiciones cambiantes del contexto nacional y local donde se aplica. Este marco normativo sólo tiene capacidad para resolver situaciones presentes, sin posibilidad de que se pueda adaptar para situaciones distintas o futuras.

Por lo que respecta a las estructuras de los gobiernos locales, han presentado problemas en cuanto a su capacidad de gestión como resultado del proceso mismo de crecimiento de las ciudades. A pesar de los esfuerzos de descentralización realizados hasta ahora, la supeditación política y fi nanciera de los gobiernos locales a los gobiernos estatal y federal ha limitado su capacidad de infl uencia y determinación sobre la expansión urbana.

En la toma de decisiones, los gobiernos no consideran la opinión ni los intereses de la sociedad civil de una manera global y permanente.

Otro factor que es y debe ser determinante en la conformación y diseño de la población es la ciudadanía. El problema en este caso radica en que la ciudadanía suele permanecer indiferente a la problemática que vive su comunidad, y reacciona solamente hasta que se ven afectados sus intereses.

Por último, el autor concluye con una propuesta para resolver esta problemática: la conformación e introducción de un mecanismo de participación ciudadana que se confi gure como una alternativa viable para regular el crecimiento


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urbano, elevar la productividad en los asentamientos humanos y garantizar un adecuado balance en la escala local y regional.157

Pobreza y medio ambiente en México: teoría y evaluación de una política pública. Alejandro Eduardo Guevara Sanginés, 2003.

El autor con su trabajo obtuvo el segundo lugar del Certamen en el año de 1999. El propósito del trabajo es el de contribuir al desarrollo de metodologías de evaluación para líneas de política de reciente incorporación en la agenda de gobierno en México. Siendo el tema del medio ambiente una de las demandas sociales más sentidas y de más reciente institucionalización, resulta pertinente estudiarlo en tanto objeto de la intervención estatal, de modo que se pueda esclarecer la medida en que la acción de gobierno resulta efectiva.158

La creación en el último sexenio de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca es muestra de ello, ya que al interior de ésta se han diseñado políticas que pretenden conservar y mejorar la calidad del medio ambiente natural que sostiene a la población, procurando a la vez el desarrollo de la población, de modo que se aminoren los incentivos que ésta pueda tener para degradar su entorno.

Para concretizar las intenciones de esta novedosa área de política pública, se ha diseñado el instrumento que aquí se somete a evaluación, a saber, los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS). Estos programas han sido diseñados con el objetivo de abatir la pobreza y el deterioro ambiental de manera conjunta en regiones con altos índices de marginación a lo largo del territorio nacional, de modo que se trata de una propuesta innovadora en el ámbito de las instituciones de gobierno mexicanas.159

El objetivo de la investigación según Guevara (2003) es ofrecer, una propuesta metodológica para evaluar un programa que intenta abordar un problema que es, por sí mismo, complejo y que requiere de la intervención multidisciplinaria para poder conducir al objetivo superior de instaurar una nueva concepción de desarrollo en México: el desarrollo sustentable.

157 Ibíd, p. 172.158 Alejandro E. Guevara Sanginés. Pobreza y medio ambiente en México: teoría y evaluación de una política pública. México, Universidad Iberoamericana, Instituto Nacional de Ecología, Instituto Nacional de Administración Pública, 2003, p. 9.159 Ibíd, pp. 9-10.


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Dentro de las aportaciones más importantes de la obra,160 se enumeran las siguientes:

Si la pobreza constituye tanto causa como efecto de la degradación ambiental, el círculo vicioso en que se ha constituido podría ser liberado por la acción gubernamental. La política pública con esta intención debería seguir dos grandes pautas: evaluar el efecto de las políticas ambientales sobre los grupos que viven en pobreza extrema, y obtener lecciones que se desprenden sobre el concepto mismo de evaluación y su importancia para la búsqueda de excelencia en la gestión pública.

Dar prioridad en reducir la contaminación que produce deterioro en la salud y menoscabo en la productividad de los activos de los más pobres.

Sustituir las políticas basadas en normas restrictivas por políticas que otorguen incentivos positivos al uso sustentable de recursos, entre ellas: a) establecer derechos de propiedad ambientales a favor de los pobres; b) crear las condiciones para fortalecer su organización en el manejo de recursos de propiedad colectiva; c) pagar por los servicios ambientales de los recursos naturales que los pobres poseen, y d) invertir en proyectos de desarrollo en los cuales la elevación del capital natural tenga un papel importante.

1) Mejorar el acceso a los activos productivos naturales a los pobres y elevar el retorno que éstos obtienen de ellos; 2) complementar los ingresos de los pobres con transferencias directas, cuyos efectos sean positivos o neutrales al medio ambiente, y 3) capitalizar, a través de la creación de empleos y de la comercialización de productos y de servicios ambientales, las nuevas oportunidades creadas por el cambio mundial debido a una mayor conciencia por la conservación ambiental.

Guevara (2003) termina diciendo que la evaluación es un ejercicio que no siempre se realiza tras la instrumentación de las políticas públicas. Sin embargo, se debe destinar esfuerzos y recursos, a la realización de una evaluación de los programas y políticas diseñados en gabinete, propicia una oportunidad excelente para detectar aciertos y fallas que pueden potenciar o limitar, el cumplimiento de objetivos de la política. Sólo a través de la evaluación se puede arrojar una mirada en retrospección a lo que se propuso como alternativa de solución a un determinado problema, permitiendo que las nuevas políticas, o la continuación de las ya existentes, cuenten con una base más sólida a partir de la cual defi nir sus objetivos y procesos.161

160 Ibíd, pp. 159-165.161 Ibíd, p. 160.


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El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administración pública. Cornelio Rojas Orozco, 2003.

Esta investigación logró el segundo lugar del Certamen de 2002. Uno de los principales rasgos de la idea de desarrollo sustentable es advertir los límites del actual modelo de desarrollo, basado en la racionalidad económica y en el uso de los recursos naturales. Supone cambios principalmente en los sistemas de producción y consumo de las tecnologías dominantes, en la regulación, normatividad, organización institucional del sector público y en la percepción cultural de la sociedad.162

La noción de desarrollo sustentable se dio en forma paralela a la crisis mundial global que abarca distintas dimensiones como la ecológica, la social, la económica, la cultural, algunos la denominan crisis de modernidad, mientras que para varios autores representa una crisis del proyecto civilizatorio modernizador, dentro del cual resaltan como procesos centrales la urbanización, la industrialización, la educación, el crecimiento económico, la ciencia, la técnica, el mercado y el marco institucional.

La reorientación interdisciplinaria del desarrollo sustentable es absolutamente necesaria por tres razones decisivas: a) por la incomparable complejidad de la relación entre naturaleza y sociedad; b) por la urgencia, la difi cultad y la gravedad de la situación que exige un cambio social global en las mentalidades y en los comportamientos del mundo contemporáneo; c) porque este cambio hipercomplejo y difi cilísimo no puede dejar de ser pensado, y muy a fondo, interdisciplinariamente, por quienes toman decisiones de interés público en todos los sectores de la administración pública en nuestro país.163

En México y el resto del mundo los procesos de deterioro ambiental, que se expresan en diferentes magnitudes, son la deforestación, la desertifi cación, la erosión de los suelos, la ampliación de la frontera agropecuaria, la contaminación del agua, aire y suelo, la pérdida de recursos naturales y la biodiversidad, el alto riesgo frente a las amenazas naturales, pero también son la pobreza, las migraciones campo-ciudad, la exclusión social y la ingobernabilidad. La sociedad mexicana se enfrenta a tres retos fundamentales: 1) superar el desarrollo económico; 2) disminuir las profundas desigualdades socioeconómicas, y 3) revertir o al menos detener el deterioro del medio ambiente.162 Cornelio Rojas Orozco. El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administración pública. México, INAP, Senado de la República, LIX Legislatura, 2003, p. 1.163 Ibíd, p. 2.


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Dentro de las aportaciones del trabajo,164 se pueden mencionar, entre otras, las siguientes:

El desarrollo es un concepto multidimensional, que incluye elementos económicos, políticos, sociales e institucionales, así como aquellos relacionados con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las cuestiones del desarrollo sólo pueden ser tratadas con efectividad por la administración pública en el contexto de esta multidimensionalidad básica, en la cual las interrelaciones complejas y dinámicas de cada uno de estos elementos, puedan ser entendidas y tomadas en cuenta en los procesos de planeación y toma de decisiones gubernamentales.

Las demandas ambientales plantean la cuestión de la participación democrática de la sociedad en la gestión de sus recursos actuales y po-tenciales, así como en el proceso de toma de decisiones en la admi-nistración pública para la elección de nuevos estilos de vida y la construcción de futuros posibles, bajo los principios de independencia política, equidad social, diversidad étnica, sustentabilidad ambiental, equilibrio regional y autonomía cultural.

Hoy parece ir en aumento la impaciencia de los pobres de México y del mundo, y de los inconformes frente a los desastres ambientales. Hoy nos damos cuenta de que no hay forma de alcanzar las metas de la Agenda 21, adoptada por las Naciones Unidas, en materia de pobreza, agua, educación, condiciones sanitarias y energía con programas e instituciones tan sectorizadas y los recursos fi nancieros actuales.

Si bien en México se ha vivido un claro cambio institucional y normativo, no se ha desplegado la visión y el potencial reformador y movilizador de la agenda de sustentabilidad. El desempeño económico ha sido insufi ciente para revertir el deterioro socio-ambiental; los avances son más relevantes en el equilibrio macroeconómico, que en el bienestar social. Desgraciadamente el país no es ahora más sustentable social y económicamente. La situación ambiental tampoco muestra signos claros de avance, sino todo lo contrario. Tomemos conciencia, no es sufi ciente con aumentar la riqueza o mantener en equilibrio las variables macroeconómicas. Son indispensables políticas distributivas y correctivas, compensatorias de las injusticias y desequilibrios seculares.

Una estrategia de administración pública para el desarrollo sustentable, debe considerar tres elementos: el primero es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y servicios ambientales a nivel global. El segundo nivel en el que el desarrollo sustentable exige

164 Ibíd, pp. 229-237.


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cambios fundamentales, se refi ere al establecimiento de relaciones equitativas entre las sociedades del norte y las sociedades en desarrollo del sur. El tercer cambio se refi ere a dar atención al incremento de las presiones que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y las capacidades productivas de sus respectivos países.

Concluye Rojas (2003) con la idea de que el tema del desarrollo sustentable y equitativo requiere, por una parte de un amplio foro de discusión nacional que es preciso en México, y una reorganización de la estructura institucional de los tres ámbitos de gobierno con el fi n de facilitar la transición a este nuevo modelo de desarrollo de una manera coordinada con la participación de todos los sectores de la sociedad.165

3.4.7 Gestión de organismos electorales

Debido a que esta investigación proviene más de los temas recurrentes en la Ciencia Política, pero que tiene implicaciones con la administración pública mexicana, es conveniente abrir una línea de investigación aparte para darle un lugar adecuado en las aportaciones del Certamen.

Gestión electoral comparada y confi anza en las elecciones en América Latina. Fernando Barrientos del Monte, 2011.

La obra obtuvo el segundo lugar del Premio INAP 2010. Esta investigación es un estudio comparado, donde el autor seleccionó once democracias en la región, abarcando prácticamente toda la región sudamericana y México, excluyendo Centroamérica y el Caribe; Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. El autor analiza los organismos electorales que han gestionado 35 procesos electorales nacionales en los que se han elegido presidentes y parlamentos en un periodo que va desde inicios de los años de 1980 hasta mediados del 2010.

La hipótesis central que se refuta en esta investigación y que al mismo tiempo la guía, es la siguiente: dependiendo del modelo, características y desempeño del organismo electoral existente en una democracia, aumenta o disminuye la efi ciencia y la efi cacia en el control de la gestión electoral, y sobre todo la confi anza y credibilidad política y social hacia los procesos electorales que se desarrollan en los diferentes periodos. Si un organismo electoral tiene un desempeño

165 Ibíd, p. 237.


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positivo, entonces aumenta la confi anza hacia las elecciones y hacia el mismo organismo.166

Utilizando el método comparado y con el apoyo de inferencias descriptivas, en esta investigación el autor tiene como objetivos responder a la cuestión de cómo y el porqué de las variaciones del desempeño formal los organismos electorales, así como las variaciones de la confi anza de los ciudadanos y de los partidos políticos en América Latina –representados por las élites parla-mentarias– hacia las elecciones, su gestión y hacia los organismos electorales en particular. Dentro de sus conclusiones,167 entre las más relevantes se encuentran las siguientes:

No se puede hablar de una buena elección si no existe una buena administración. Los organismos electorales, especialmente en América Latina, desempeñan un rol central en el proceso de legitimación de las principales autoridades políticas. Las elecciones al parlamento, pero sobre todo las presidenciales, son los principales focos de atención política de los ciudadanos en la región.

Las instituciones políticas, sean organizaciones o procesos, tienen dos dimensiones que se interrelacionan: a) su desempeño, formal y real, caracterizado por su efi ciencia y su efi cacia, es decir, en la medida del cumplimiento de sus objetivos y del impacto de sus resultados, y b) la confi anza que los ciudadanos y actores políticos expresan a partir de sus percepciones y satisfacción por su desempeño. En la medida que una institución tenga un buen desempeño gozará de la confi anza de los ciudadanos y por ende, impactará en la legitimidad del sistema político en general.

Los organismos electorales en la región son diversos si bien, como se ha analizado, su clasifi cación regularmente parte de la independencia con la que pueda contar, y se han propuesto una serie de criterios adyacentes. Los organismos electorales en relación a sus funciones pueden ser de dos tipos, administrativos o de justicia electoral; por su composición, partidista o de expertos y/o ciudadanos independientes; por su permanencia, temporales o permanentes; y respecto a sus poderes sobre las elecciones estos pueden ser acotados o amplios.

A lo largo del estudio se encuentra que en América Latina existen al menos ocho diversos tipos de organismos electorales que dependen de sus grados de “independencia” y su “permanencia”: a) cuatro tipos

166 Fernando Barrientos del Monte. Gestión electoral comparada y confi anza en las elecciones en América Latina. México, INAP, 2011, p. 32.167 Ibíd, pp. 199-204.


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de comisión electoral, dos de alcance local y dos de alcance nacional; b) dos tipos de justicia electoral, tribunal independiente o cortes especializadas dependientes del Poder Judicial, y c) dos modelos de organismos electorales gubernamentales.

En la mayoría de los casos analizados los organismos electorales son independientes y permanentes, conformados por expertos o encabezados por miembros del Poder Judicial, con nula relación con los partidos y con amplios poderes sobre las elecciones y los actores que participan en ellas. En algunos países la gestión electoral es menos importante que en otros y ello se observa en la conformación, poderes y funciones otorgados a los organismos electorales: en Chile y Argentina, por ejemplo, la gestión electoral es compartida con organismos de gobierno, mientras que en Perú y México se ha confi ado a dos organismos electorales autónomos, uno dedicado a la administración de las elecciones y otro al contencioso o justicia electoral.

Prácticamente todos los organismos electorales analizados tienen amplios poderes sobre las elecciones, exceptuando aquellos organismos de tipo gubernamental y que sólo llevan a cabo algunas funciones administrativas. Los organismos que se consideran autónomos dentro de la estructura del Estado, incluidos los tribunales electorales, así como las comisiones que llevan a cabo tanto funciones de administración como de justicia electoral, son los que tienen mayores poderes sobre las elecciones.

Aunque de manera marginal, se observó que la gestión de las elecciones en América Latina, en la mayoría de los casos, tiene altos costos, y esta situación no implica que sean más efi cientes, pues comparativamente en las democracias consolidadas los costos electorales son más bajos. Empero, tampoco se puede asegurar que una tendencia hacia una gestión electoral más barata las hará más efi cientes. En casos, como en Brasil, México, Perú y Venezuela, las funciones de los organismos electorales no se reducen a la mera gestión de los procesos electorales, también cumplen con otras tareas de educación cívica, promoción de la democracia, observación de elecciones en otros países, entre otras.

Contrario a lo que se pudiera pensar, en los países donde las reformas electorales han sido mínimas y donde los organismos electorales tienen menores poderes sobre los procesos electivos, es donde la mayoría de la población tiende a confi ar en mayor medida en las elecciones. Tales son los casos de Argentina, Chile y Uruguay, que transitaron a la democracia desde regímenes fuertemente autoritarios.

De forma inversa sucede en los países que han llevado a cabo amplias y diversas reformas electorales tanto en el sistema de asignación de escaños como en la gestión electoral, la población cree que las elecciones


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son más fraudulentas que limpias, como en México, Colombia, Bolivia, Ecuador, Paraguay y en menor medida Brasil. En estos países los organismos electorales gozan de altos índices de independencia y tienen amplios poderes sobre la gestión electoral, pero ello no se refl eja en las percepciones de la población.

Concluye Barrientos (2011) señalando que las elecciones siguen siendo el centro de atención en las democracias latinoamericanas y sobre todo las presidenciales, pero también es cierto que se han convertido en procesos rutinarios y salvo ciertas coyunturas muy especifi cas, prácticamente todos los procesos electorales cumplen con los requisitos de libres, justos y limpios. Se podrá decir que la gestión de las elecciones debería convertirse en una tarea menos complicada de los que es actualmente. Los organismos electorales latinoamericanos son instituciones colosales respecto a aquellos existentes en las democracias consolidadas.168

3.5 Grandes temas de la administración pública

El Certamen a lo largo de su trayectoria histórica ha premiado diversas investigaciones que para efectos de análisis se agrupan por grandes temas en la administración pública: reforma del Estado; federalismo; función pública; rendición de cuentas y fi scalización; evaluación del desempeño, y derechos administrativos.

3.5.1 Reforma del Estado

La década de 1990 está caracterizada por un amplio proceso de reforma del Estado en sus diferentes dimensiones –económicas, políticas, sociales y administrativas– además de las implicaciones en los diversos ámbitos de la vida nacional. Tres autores analizan a la reforma del Estado en sus diferentes dimensiones. Enrique González Tiburcio se refi ere a la política social (1991), Víctor Alejandro Espinoza Valle la relaciona con el empleo público en el Estado de Baja California (1993), y José Juan Sánchez González con la administración pública (1998) con el fi n de lograr una reforma administrativa integral.

Reforma del Estado y política social. Aspectos teóricos y prácticos. Enrique González Tiburcio, 1991.

Primer trabajo galardonado con el Premio INAP en el año de 1990, con el tema de la reforma del Estado. En esta investigación González (1991) analiza 168 Ibíd, p. 204.


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los cambios que la crisis y la transición político-económica han provocado en la forma de procesar e instrumentar la política social frente a transformaciones signifi cativas en el mercado del trabajo, para responder a los reclamos de una sociedad menos corporativa y más ciudadana, así como a las exigencias de una economía más competitiva y abierta al mundo.169

Sostiene que en el proceso de apertura externa de la economía mexicana, la enorme concentración del ingreso existente, puede generar importantes exclusiones sociales, mayor marginación y pobreza. “Más aún, podríamos estar ante la conformación de un dualismo, económico y social, en el cual a las áreas de miseria existente se agreguen otras, resultado ya no de la ‘exclusión capitalista’ sino de una pobreza que toma una dinámica propia y se autorreproduce”.170 El dilema era contradictorio: el país se enfrenta a una gran oportunidad, la de nuevo desarrollo, pero también a un gran reto: el de la desigualdad y la pobreza.

(…) se encuentra la necesidad de reestructurar el entramado público que se encarga de proporcionar bienestar social a la población, lo que implica una reforma institucional a fondo. La reforma del Estado implica cambios para la administración pública, tanto en su mentalidad como en sus códigos de conducta. Sabemos que sin ellos poco sentido tiene cualquier reforma. (…) La necesidad de hacer más efi cientes a las instituciones y a la propia asignación de los recursos exige la búsqueda de nuevas construcciones institucionales en las que infl uyan los nuevos sujetos, las voces que han surgido durante los últimos años y que se han consolidado en distintas formas de hacer política al calor de la crisis.171

Por ello, afi rma González (1991) la política social es un instrumento que permite combinar las heterogéneas iniciativas de individuos y grupos, con la cohesión social requerida para hacerlo en unidad. En esta perspectiva, la política social es un poderoso instrumento para mantener la unidad entre Estado y nación, al mismo tiempo para fortalecer nuestra soberanía. Dentro de las más importantes aportaciones de la obra, se pueden enumerarse las siguientes:172

En un mundo cambiante, con una sociedad cada vez más plural, entendemos que el Estado se reforma para volver al origen y así lograr sus objetivos de responder con mayor equidad a los retos del cambio. Es

169 Enrique González Tiburcio. Reforma del Estado y Política Social. Aspectos teóricos y prácticos. México, INAP, 1991, p. 15.170 Ibíd, p. 16.171 Ibíd, p. 118.172 Ibíd, pp. 116-120.


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de esta forma como justicia y soberanía forman un lazo indestructible que nos orienta en la construcción del futuro, absorbiendo lo mejor del mundo pero proyectándolo con la fuerza de nuestra cultura.

La política social es uno de los mecanismos que fortalecen la identidad entre Estado y Nación. Es un instrumento privilegiado que puede combinar la heterogénea iniciativa de individuos y grupos, ingrediente necesario para el progreso, con la cohesión social requerida para hacerlo en unidad.

En el empeño de fortalecer la soberanía y la integridad nacional, se necesita de una política social que dé cauce a la diversidad de grupos, regiones y culturas que integran nuestro país. Una política social que sea la base, como lo fue en el pasado, para una nueva cohesión entre la sociedad plural y las instituciones políticas del México de hoy; que ar-monicen las raíces históricas de nuestra identidad con los retos y opor-tunidades que abre la integración mundial.

Las modifi caciones de las maneras como el gobierno enfrenta las de-mandas de las organizaciones sociales implican nuevas formas polí-ticas cada vez más ciudadanas. Solidarizarse con los que menos tienen, corresponsabilizarse con los demandantes, buscar transparencia, honra-dez y efi ciencia en el manejo de los recursos respetando la voluntad y las formas de organización de los ciudadanos. Buscar nuevos cauces para que los recursos lleguen a los más necesitados son ya nuevos modos de califi car y descalifi car demandas e interlocutores, de modifi car métodos y procedimientos.

Seis aspectos resaltan en materia de bienestar social. En primer lugar el imperativo de poner en el centro de cualquier estrategia la necesidad de avanzar en mejores niveles distributivos de la riqueza que se vaya generando. No hay que olvidar que frente a la extrema desigualdad se encuentra la riqueza extrema. Una riqueza bien distribuida es un activo nacional y social, un bien público en el más amplio y profundo sentido del término.

En segundo lugar, las acciones distributivas no pueden desatenderse de la dinámica del crecimiento y la estabilidad económica. Se requiere impulsar la inversión de tal manera que las acciones distributivas no infl uyan negativamente en esos dos procesos. Sabemos que la política social no es la única responsable de la equidad, pero sí le corresponde realizar bien su tarea: incrementar los niveles de productividad de la economía a partir de recursos humanos con mejores niveles de vida.

En tercer lugar, la participación política, en esta transición, es tan importante como la generación y distribución de la misma riqueza. Ello es así porque la pobreza es sobre todo una inserción precaria o de plano una exclusión de los ámbitos que resultan críticos en la determinación


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de los niveles de vida. La calidad de la participación es central, ya que la exclusión respecto al proceso político consolida y legitima otras formas de exclusión. La nueva realidad política tiene que encontrar una identifi cación adecuada con la pluralidad social.

En cuarto lugar, se encuentra la necesidad de reestructurar el entramado público que se encarga de proporcionar bienestar social a la población, lo que implica una reforma institucional a fondo. La reforma del Estado implica cambios para la administración pública, tanto en su mentalidad como en sus códigos de conducta. Sabemos que sin ellos poco sentido tiene cualquier reforma. La necesidad de hacer más efi cientes a las instituciones y a la propia asignación de los recursos exige la búsqueda de nuevas construcciones institucionales en las que infl uyan los nuevos sujetos, las voces que han surgido durante los últimos años.

En quinto lugar, se requiere favorecer prioritariamente a los grupos que menos tienen, pero ello no debe ser motivo para desatender a los gru-pos de ingresos medios de la población, principales perdedores durante los procesos de crisis y ajuste económico de la década pasada. Una política moderna de bienestar, en una sociedad heterogénea y diversa como lo es la mexicana, debe preocuparse por combatir la pobreza ex-trema, pero también la desigualdad social.

Por último, se necesita de una nueva intervención del Estado en materia de justicia social. En forma más específi ca se requiere de una gestión estatal de nuevo tipo, que sin renunciar a su responsabilidad pública de proporcionar bienestar social, potencie y apoye el reclamo ciudadano. Es por ello que una política social moderna debería estructurarse en forma plural y multifacética. En esta perspectiva el Estado debe tener un nuevo papel prioritario, articulando las variadas iniciativas que surgen desde el mercado, desde los sectores voluntarios y de las formas diversas de sociabilidad que inician en la familia y se extienden al barrio, la colonia y la comunidad.

Concluye González (1991) que existe una responsabilidad ineludible del Estado, en tanto organizador y ordenador de la convivencia social bajo formas democráticas. La reforma del Estado requiere de un marco administrativo que haga posible la formalización, la ejecución y el control de las políticas públicas, inspiradas en el nuevo impulso participativo que anima a la sociedad fortaleciendo su capacidad de interactuar con ella. Pero sobre todo, la reforma del Estado es para gobernar la nueva complejidad y tener capacidad de formular, concertar y llevar adelante estrategias de largo alcance.173

173 Ibíd, p. 119.


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Reforma del Estado y empleo público. Víctor Alejandro Espinoza Valle, 1993.

Segunda obra distinguida con el Premio INAP en el año de 1992, en la que se vincula la reforma del Estado con el empleo público, con referencia en el Estado de Baja California. La investigación de Espinoza (1993) pretende contestar la interrogante: ¿cuáles fueron las condiciones que hicieron posible la protesta burocrática en México? Se trata de un estudio de caso, Baja California en el periodo 1982-1992, donde la movilización corporativa en esa entidad federativa se explica por factores de naturaleza política. Los resultados electorales del 2 de julio de 1989, que se distinguen por el triunfo del candidato del Partido Acción Nacional (PAN) a la gubernatura, Ernesto Ruffo Appel, impulsan a la dirigencia sindical del PRI, a enfrentar a la nueva administración pública estatal mediante la movilización activa de sus agremiados.174

Así, la reforma del Estado del Estado de Baja California se inició siete años después que a nivel federal, impulsada por el gobierno panista, atendiendo no sólo al proyecto personal y partidario del Ejecutivo, sino como resultado de las presiones sindicales traducidas en conquistas económicas y en merma de la hacienda pública. Señala Espinoza (1993) que en el análisis comparativo se demostró que las formas asumidas por la movilización burocrática difi eren según se analizó a nivel estatal o federal y expresan una naturaleza distinta. Factores de índole económica y laboral condicionan el confl icto en el sector público federal, mientras que en Baja California la protesta burocrática ha estado en función de la coyuntura política local. El estudio intenta integrar los dos planos en que ésta discurre: el ámbito federal y el local. El estudio de caso le permite al autor extraer conclusiones,175 dentro de las más importantes se pueden citar las siguientes:

La reforma del Estado ha sido guiada a través del redimensionamiento de los organismos constitutivos del Poder Ejecutivo, de la administración pública central y paraestatal. En una primera fase (1982-1988), se establecieron los lineamientos normativos necesarios para garantizar la constitucionalidad del proceso y se inició un vasto operativo para racionalizar el gasto público. Inició el proceso de privatización de empresas públicas en el sector paraestatal. Entre 1985 y 1988 la

174 Víctor Alejandro Espinosa Valle. Reforma del Estado y empleo público. México, INAP, 1993, p. 19.175 Ibíd, pp. 331-341.


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burocracia supo de la austeridad presupuestal y de la inseguridad laboral.

Una segunda fase de la autorreforma estatal inicia con el cambio de gobierno, hacia fi nales de 1988. El nuevo presidente, Carlos Salinas de Gortari, dispuso de condiciones más favorables para reorientar el destino del gasto público. La reforma del Estado continuó, pero ahora privilegiando el redimensionamiento profundo del sector paraestatal. Una política combinada de restructuración industrial y de privatización de las medianas y grandes empresas productivas del sector, dio por resultado que hacía fi nales de 1990 la contracción paraestatal se cifrara en un 75.8%.

Una nueva fase de la reforma del Estado parece haber dado inicio durante el primer trimestre de 1992. Lo demuestran la conclusión parcial del redimensionamiento del sector paraestatal y la fusión de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), así como la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Esta nueva fase se caracterizó por el adelgazamiento del sector central de la administración pública.

En el plano local, la relación funcionarios-población resulta compa-rativamente menor que en el ámbito nacional. Si en 1989, en México había 55 burócratas por cada mil habitantes, en Baja California la cifra se reduce a sólo 7.2. Las diferencias se comprueban también en relación a la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada, ya que si a ni-vel nacional el empleo público representaba el 21.5% de la PEA, a nivel local sólo alcanza un 9.1%.

A nivel nacional, el año de infl exión se sitúa en 1984, a partir de esa fecha, el empleo público en su conjunto estabiliza su crecimiento al ritmo de aumento poblacional (2.2%). Por sectores, la reforma del Estado privilegió la reducción de la administración pública paraestatal. El sector central continuará concentrando el 77% del personal y absorbiendo a la nueva fuerza de trabajo que se incorpora al sector público. Mientras que a nivel local, 1989 fue el año cuando se observa una caída en los ritmos de crecimiento de la burocracia. Ante el peso relativo del sector paraestatal en las entidades federativas, la disminución recaerá preferentemente en el sector central, donde se concentra el 78% del personal.

La crisis de los años 1980 y el programa de ajustes instrumentado por el gobierno mexicano a partir de 1982, erosionaron el pacto corporativo. La movilización burocrática de la última década incluyó entre sus demandas inmediatistas la democratización de los espacios sindicales.


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El poder de la FSTSE se vio debilitado, ya que el viejo esquema corporativo era su traba principal.

A nivel regional, el funcionamiento del esquema corporativo ha descansado en sus dos actores principales: el Poder Ejecutivo local y las representaciones sindicales. En Baja California, la existencia de un solo sindicato que aglutina tanto a los trabajadores estatales como a los municipales, confi rió un vasto poder a la burocracia sindical. A través de una Ley del Servicio Civil expedida por el Congreso local en 1995, la representación única quedó garantizada. Los derechos de libre asociación y de huelga fueron relegados y la negociación de las relaciones laborales confi nada a una dinámica cupular gobierno-dirigencia.

Los resultados electorales del 2 de julio de 1989 cimbraron las es-tructuras políticas en la entidad. El triunfo del candidato del PAN a la gubernatura, Ernesto Ruffo Appel inició cambios en el esquema tra-dicional de concertación del sector público. El gobierno priísta saliente promulgó una nueva Ley del Servicio Civil dos días antes de la toma de posesión del Ejecutivo panista. Con el cambio de gobierno, las armoniosas relaciones entre la administración y el sindicato, habrían de transformarse.

La crisis económica y la política de contención salarial sacaron a la burocracia en sus ofi cinas. Entre 1982 y 1988, los burócratas utilizaron la arena pública para dirimir sus diferencias; fue un fenómeno del que la sociedad mexicana no tenía noticias. Mientras que en Baja California, los confl ictos registrados en el sector público difi eren de la confl ictividad federal. La movilización de la burocracia estatal y municipal en la entidad estuvo condicionada básicamente por los procesos políticos que culminaron en las elecciones de 1989.

Hacia fi nales de 1989, el nuevo gobierno se propondría iniciar un proceso de reestructuración administrativa. Fue la administración panista quien inició la reforma del Estado en Baja California. Por ello, una vez reconocido los resultados electorales, el sindicato de burócratas (SUTSPEMIDBC) se preparó para enfrentar a las nuevas autoridades, difundiendo su compromiso partidista. Inmediatamente después de la toma de protesta del gobernador, la dirigencia sindical, apoyándose en la nueva Ley de Servicio Civil, convocó a sus agremiados a la movilización permanente.

Las conquistas salariales fruto de la movilización política de la burocracia se conjugan con el proyecto del gobernador panista, resultando en nuevas acciones tendientes a profundizar el control del gasto público. Esto tuvo dos efectos: desde arriba, el gobernador la ha


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convertido en el centro de su estrategia de modernización; desde abajo, la permanente movilización convocada por la dirigencia sindical ha cosechado conquistas económicas que obligan a nuevos recortes ante el défi cit presupuestal. Ambas presiones fueron de naturaleza política.

Concluye Espinoza (1993) que la reforma del Estado en Baja California instrumentada a partir de 1989, se había dirigido hacia la reducción del gasto público, a través de una estrategia jerarquizada de acciones: a) disminución de los ritmos de crecimiento del personal en base a la restricción en el número de trabajadores contratados y al recorte del empleo; b) reordenamiento y municipalización de ofi cinas públicas, y c) modernización marginal de los procesos de trabajo.176

Administración pública y reforma del Estado en México. José Juan Sánchez González, 1998.

La tercera investigación galardonada con el Premio INAP en el año de 1997, con el tema de la reforma del Estado y en este caso, con la administración pública federal. El propósito básico del libro fue encontrar la relación existente que tiene la reforma del Estado y la reforma administrativa en México. No obstante, se había tratado el tema de la reforma del Estado en la política social y en el empleo público, los cuales también recibieron el premio INAP, los economistas habían resaltado la importancia de la reforma económica en sus dimensiones –fi scal y fi nanciera– pero se encontraba limitado el papel de la administración pública dentro del contexto de la reforma del Estado. El que suscribe este ensayo, estaba convencido de la importancia de la reforma de la administración pública como elemento central de la Reforma del Estado, por lo que destaqué en ese momento:

No obstante, la Reforma del Estado dejó fuera de la agenda de gobierno un gran défi cit en torno a la deseada reforma de la administración pública. Un programa de simplifi cación administrativa, una decidida privatización de empresas públicas, la supresión de órganos gubernamentales y la eliminación de puestos en el sector público, no pueden considerarse dentro del rango de reforma administrativa. Por tanto, la tesis central de esta investigación gira en torno al planteamiento de que no es posible una Reforma del Estado sin una reforma administrativa. Es decir, si no es reformada la manera de administrar los bienes de la nación y el gobierno; la Reforma del Estado se encuentra inconclusa.177

176 Ibíd, pp. 340-341.177 José Juan Sánchez González. Administración pública y reforma del Estado en México. México, INAP, 1998, pp. 22-23.


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A partir de esta idea, la cuestión fundamental que debería incluirse como asunto esencial de la agenda de la Reforma del Estado es establecer y proponer el tipo de administración pública que se requiere para afrontar los nuevos retos que imponen la globalización, la interdependencia global, la liberalización y apertura comercial, la revolución tecnológica, así como la transición democrática dentro del contexto de la Reforma del Estado.

Entonces se afi rmaba que no era posible arribar al siglo XXI con una administración pública tradicional que se encontraba desacreditada, califi cada de corrupta, inefi ciente y en mayor medida, con un alto grado de insensibilidad social.178 Era urgente replantear una verdadera reforma administrativa como instrumento esencial dentro de la Reforma del Estado, que permitiera modernizar la función pública, acorde al acelerado proceso de cambio que sufre la humanidad y a las crecientes demandas de la sociedad. Se requiere una administración pública que sea efi ciente, efi caz, oportuna, remunerada adecuadamente, democrática y justa, que dé un servicio público pleno, libre de la corrupción y el clientelismo. Sólo una reforma administrativa puede alcanzar estos nobles objetivos, que la sociedad necesita, reclama y demanda. En ese sentido, la obra consideraba que la administración pública no puede convertirse en un obstáculo del proceso de transición democrática y modernización que vive nuestro país. Por el contrario, debe ser una punta de lanza que contribuyera a la dignifi cación del servicio público, a la consolidación de un buen gobierno y a las más altas aspiraciones de equidad y justicia social del pueblo mexicano. Dentro de las más importantes aportaciones,179 se pueden enumerarse las siguientes:

El concepto más puro de reforma del Estado es aquel que considera como el proceso histórico que busca una nueva relación entre el Estado y la sociedad, a través del cambio en la delimitación del espacio público y el espacio privado. Existe un ensanchamiento de las relaciones mercantiles, más que de lo privado, en detrimento de lo estatal, como parte del espacio público.

La reforma del Estado tiene diferentes posiciones: la económica, la política, la social, la administrativa y la jurídica. Cada una de ellas contiene sus particulares cualidades, sin embargo, una sola de ellas, por muy predominante que sea, no puede considerarse como única o verdadera. Una apreciación totalizadora debe considerarlas, como parte de la agenda de la reforma del Estado.

178 Ibíd, p. 24.179 Ibíd, pp. 239-245.


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Por sus propósitos, la reforma del Estado puede entenderse como: modernización; inserción en la globalización mundial; vigencia del Estado de Derecho; adelgazamiento del gobierno; cambio en la gestión gubernamental; transición democrática; liberalización económica y política simultáneamente; ajuste estructural, y como cambio en los patrones culturales. Existen dos interpretaciones que han tenido mayor fuerza: la de la globalización mundial y la de transición democrática.

Los enfoques de la reforma del Estado –el neoliberal, neointervencionista y el democrático– buscan enfatizar elementos necesarios del proceso. El centro de estos enfoques inciden en el rol del Estado: regulador, promotor, interventor, institucional, democrático y de justicia social. No hay por tanto, una sola reforma del Estado, sino aquella que cuenta con el consenso generalizado de todos los factores de la producción y de los agentes sociales y políticos.

México es un caso particular de reforma del Estado, impulsada desde arriba y por un presidencialismo extremo y centralizado. El país requiere como parte de la reforma del Estado, de un auténtico sistema presidencial, donde el Ejecutivo Federal ejerza las atribuciones que le confi ere la Carta Magna, sin que esto implique el uso de facultades metaconstitucionales.

En la primera etapa de la reforma del Estado, en materia de reforma administrativa, ésta estuvo marcada por la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), un intento frustrado de servicio civil de carrera, el inicio de la privatización de empresas públicas y un programa de simplifi cación administrativa, que no llevó aparejado un programa de desburocratización.

En la segunda etapa de la reforma del Estado, la reforma administrativa surge como una prioritaria modernización que ha sido postergada por demasiado tiempo. Después de la década de 1970, la reforma adminis-trativa no se consideraba indispensable y mucho menos relevante.

Una reforma del Estado que no considere una auténtica reforma ad-ministrativa sólo introduce, en el mejor de los casos, cambios admi-nistrativos y modifi caciones en las disposiciones jurídicas, pero no en procesos estructurales, sustanciales y relevantes en la propia adminis-tración pública. Se debe establecer qué se requiere en materia de admi-nistración pública, qué falta y qué es necesario para, en esa perspectiva, iniciar una profunda reforma administrativa.

Una reforma del Estado, que en sus raíces no impliquen necesariamente una reforma de gobierno, en su más pura concepción, está desdeñando la posibilidad histórica de transitar de una tradicional administración autoritaria, a una moderna administración democrática.


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Al fi nal de la obra, como una conclusión general se establece que para que la reforma administrativa permita propiciar un nuevo rol de la administra-ción pública en el contexto de la Reforma del Estado, implica: transitar de una administración pública tradicional a una moderna; de una autocrática a una democrática; de una centralizada a una descentralizada; de una co-rrupta a una honesta; de una burocrática a una efi ciente; de una sobrerregu-lada a una desregulada y simplifi cada; de una cerrada a una abierta; de una privatizada a una necesaria; y de un “sistema de botín” a un Servicio Civil de Carrera.180 Ello permitiría que la administración pública formara parte de una nueva agenda de la reforma administrativa mexicana en la refor-ma del Estado.

3.5.2 Federalismo

El tema del federalismo es tratado por José Alberto Saucedo Sánchez (1997), en lo relativo al ámbito fi scal, haciendo énfasis en el sistema de asignación de participaciones federales hacia los estados de la Federación. A partir del establecimiento del Sistema de Coordinación Fiscal (1980) y la publicación de la Ley de Coordinación Fiscal, el autor propone diversos mecanismos para mejorar la distribución de las participaciones a las entidades federativas. El estudio del federalismo fi scal, se constituye en un focus necesario para conocer la repercusión en los estados del país.

Hacia el federalismo fi scal: la reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados. José Alberto Saucedo Sánchez, 1997.

Premio INAP del año 1996. El libro aborda el tema del federalismo desde la óptica fi scal. En esta materia llaman la atención las cuestiones de índole económico-fi nanciera que derivan de la relación existente entre los distintos órdenes de gobierno, asuntos que tiene que ver con el federalismo fi scal. Estas relaciones se encuentran establecidas bajo un régimen de transferencia de recursos entre los distintos órdenes de gobierno, que se delimitan bajo los lineamientos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, fundamentado por la Ley de Coordinación Fiscal, donde se determina la forma y monto de asignación de estos fl ujos.181

Desde la implementación del Sistema de Coordinación Fiscal en 1980 –nos dice Saucedo (1997)– existe un sinnúmero de propuestas por parte de las 180 Ibíd, p. 245.181 José Alberto Saucedo Sánchez. Hacia el federalismo fi scal: La reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados. México, INAP, 1997.


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autoridades estatales, tendientes a la reformulación del procedimiento que se sigue para asignar los recursos que este sistema otorga a las entidades federativas. Por lo que el propósito del trabajo es aportar una propuesta alternativa para distribuir las participaciones federales a los estados, que establece que una distribución de estos recursos debe reconocer la riqueza de la varianza socioeconómica, a lo largo y hacia adentro, de las jurisdicciones locales, lo cual tendería gradualmente, a disminuir las diferencias que en materia de desarrollo se encuentra en las distintas regiones de nuestro país. La propuesta señala que la equidad en el desarrollo regional deberá ser un primer paso, para después encontrar soluciones a otros aspectos del federalismo fi scal mexicano, como son la potestad tributaria, el ejercicio del gasto, y la responsabilidad fi scal, entre otros. A partir de estas consideraciones y dentro de las más importantes aporta-ciones,182 se pueden enumerarse las siguientes:

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal establece un alto grado de centralización de los ingresos en el nivel federal, además de un alto valor de inequidad en la distribución de los recursos. No obstante, que desde la implementación de las diversas reformas realizadas a la Ley de Coordinación Fiscal, han tendido a disminuirla.

También es cierto que dicho sistema ha signifi cado mayores recursos para los estados, y existe la tendencia a hacerla más efi ciente. Por ejemplo, las participaciones federales en términos por habitante, nunca han caído en términos reales, más allá de los niveles presentados en 1980, año en que se implementa el sistema actual.

Una cuestión ligada a la inequidad en la distribución es la concerniente a que es imposible que las variables que actualmente se utilizan en la repartición puedan arrojar datos apegados a la realidad de los que se pretende medir. Primero, porque el criterio que se utiliza para resarcir a los estados que más contribuyen en la recaudación nacional desconoce el grueso de ésta, ya que únicamente toma en cuenta la recaudación de un impuesto de base muy reducido. Segundo, porque la variable que se utiliza con carácter redistributivo, si bien toma en cuenta el número de habitantes de cada estado, no toma en cuenta que sus necesidades y carencias son diferentes.

Se reconoce que en nuestro país el conjunto de las entidades federativas enfrentan problemas económicos y sociales, porque las políticas implementadas por ellas no han sido encaminadas para evitarlo, tendiendo por ejemplo, el grueso de su presupuesto destinado al gasto

182 Ibíd, pp. 185-187.


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administrativo, que obviamente tiene un impacto mínimo en los niveles de desarrollo social y económico.

El sistema de coordinación debe de modifi carse para incluir mecanismos que permitan una mejor distribución con base en parámetros más realis-tas, por lo que se hace necesario que los propios estados modifi quen sus políticas de gasto público, para que éstas sean tales que promuevan su propio desarrollo estatal. Ello es así, ya que de nada serviría un incre-mento en los ingresos de los estados si no son encauzados al logro de un objetivo primordial: alcanzar un mejor nivel de desarrollo.

Del análisis realizado en la investigación se determina, que bajo el actual sistema de distribución existen estados que son ampliamente favorecidos, obviamente en perjuicio de otros, y que con esto lo único que se está generando es seguir acrecentando las disparidades regionales, ya que los criterios de distribución, suponiendo que sólo fueran determinados por cuestiones socioeconómicas, están desconociendo la realidad de las diversas regiones del país.

En suma, el argumento central es que para lograr un verdadero federalismo fi scal mexicano, es necesario primero lograr un esfuerzo para igualar el nivel de desarrollo alcanzado por las distintas regiones, para después, partiendo de una base más homogénea, procurar que los estados puedan por sí mismos encauzar su propio desarrollo estatal y regional.183

3.5.3 Función Pública

Tres aportaciones fueron realizadas por destacados estudiosos en materia de función pública, con las cuales obtuvieron distinciones en el Premio INAP. Primero, Guillermo Haro Bélchez (1987) con un trabajo debidamente fundado en el que propone la reforma de la función pública mexicana con un enfoque integral, detallado y con un conocimiento de la naturaleza jurídica de los servidores públicos. Segundo, Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez (1992) con un análisis del control interno y el derecho disciplinario de los servidores públicos en el ámbito de la función pública, con el propósito de combatir la corrupción administrativa. Tercero, Fernando Serrano Migallón (1977) quién propone la creación de una Ley Federal de Procedimientos Administrativos para regular la relación entre los particulares con la administración pública.

183 Ibíd, p. 187.


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Aportaciones para la reforma de la función pública en México. Guillermo Haro Bélchez, 1988.

Una obra relevante escrita por Guillermo Haro Bélchez (1988) con la que obtuvo el premio INAP en el año de 1986, y en la que se aborda un tema hasta entonces exiguo examinado como eran los derechos y obligaciones dentro de la función pública.184 Para Haro (1988) la reforma de la función pública mexicana ha pasado a constituir una de las necesidades más apremiantes de nuestra sociedad, que reclama cada día con más fuerza una mejora sensible de la administración pública, que implique alcanzar un mayor nivel de efi cacia al servicio del interés general. Sienta una premisa esencial: todos los síntomas y todos los indicios a nuestro alcance nos permiten aventurar la confi guración en el futuro, de una función pública muy diferente de la que actúa ahora en México.185

El objetivo del estudio fue modifi car el actual estatuto de la función pública mexicana, en consonancia con las nuevas circunstancias y exigencias de nuestra sociedad, y lo primero que debe hacerse es preguntarse por qué es preciso cambiar. Una respuesta es que nuestra sociedad necesita de la administración pública, debido a que no tiene la administración que necesita, ya que la actual se encuentra confi gurada de modo tal que en lugar de ser un agente de las transformaciones sociales, se convierte a menudo en un factor de bloqueo u obstáculo de las mismas. Haro (1988) hace un primer diagnóstico de la función pública mexicana en los siguientes términos:

(…) ausencia de una política nacional sobre la materia, carencia de un sistema normativo unifi cador del sistema, falta de un organismo rector de la función pública, con lo que existe indefi nición y superposición en las atribuciones y funciones que desempeñan los organismos con competencia actual en la materia, prevalencia del “spoils system” en el nombramiento y remoción de la mayoría de los servicios públicos, carencia de estabilidad e inamovilidad para el colectivo de los trabajadores de confi anza, confusión terminológica en la denominación de los servidores públicos, ausencia de distinción entre los llamados “cargos políticos” y los “cargos administrativos”, sistemas escalafonarios defi cientes e inoperantes, excesivo protagonismo

184 Guillermo Haro Bélchez. Aportaciones para la reforma de la función pública en México. Madrid, INAP, 1988.185 Ibíd, p. 30.


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sindical en la provisión de vacantes, heterogeneidad de criterios en las condiciones generales de trabajo, etc.186

Lo primero que se advierte son las absolutas facultades presidenciales en el nombramiento y remoción de un gran número de servidores públicos, hecho al que hay que aunar el débil grado de institucionalización de la función pública mexicana. Un segundo problema es el fracaso de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), que promueve los colectivos funcionariales seccionados en dos bloques: uno, el de los trabajadores de base y dos, el de los trabajadores de confi anza. A lo anterior propone “su asimilación en un solo bloque de funcionarios de carrera”. Propone como solución cuatro vías para seleccionar personas de probado mérito y valía: primero, oposiciones o pruebas selectivas en igualdad de condiciones; segundo, ofrecer a los seleccionados la posibilidad de una buena carrera; tercero, una situación estable, y cuarto, una retribución sufi ciente. Asimismo, sugiere también eliminar las barreras que impiden o difi cultan la movilidad tanto horizontal como vertical del funcionario. De igual manera, dada la ausencia de una estrategia global que sirva de formación y el perfeccionamiento permanente de los funcionarios, propone algunas medidas para que su profesionalización alcance el grado y la intensidad deseables.187

Se inclina por un sistema híbrido, que armonice el sistema de organización de personal de tradición napoleónica, basado en la existencia de cuerpos de funcionarios, con el sistema de clasifi cación de puestos predominante en los países del continente americano. Por ello, recomienda la creación de dos Cuerpos Generales en la Administración Pública federal: uno, el de Direc-tivos, cuyas funciones se asemejarían a un administrador civil francés o es-pañol, o bien a un funcionario de la administrative class inglesa, o bien a un funcionario norteamericano del SES. El otro cuerpo sería el de Auxiliares, cuyo objetivo primordial radica en la racionalización y sistematización en la selección de personal secretarial que, por sus dimensiones y peso específi co, ha de ser reclutado sobre bases uniformes y preestablecidas. De igual modo, sugiere la creación de grupos de clasifi cación que agrupen a los funcionarios en razón de su titulación académica, asignado a su vez un nivel a los puestos de trabajo y no a quiénes los ocupan. Se trata de ordenar la burocracia profe-sional, no la política.188



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De manera resumida, dentro de las más importantes aportaciones en torno a la función pública,189 se pueden enumerarse las siguientes:

La primera conclusión es la carencia casi absoluta de estudios científi cos y sistemáticos de esta materia realizados por la doctrina mexicana. Se ha prestado escasa atención por parte de la doctrina a la determinación de la naturaleza jurídica que une al Estado con sus servidores públicos.

Las acciones de reforma emprendidas hasta la fecha han demostrado con el tiempo su insufi ciencia por diversas causas, entre las cuales destaca la carencia de continuidad en los procesos, lo que las ha transformado en simples racionalizaciones de las estructuras, o bien su inaplicabilidad por su falta de integración a los programas nacionales de los sucesivos gobiernos.

Se advierte la ausencia de una política nacional sobre la función pública. En ese sentido, resulta primordial por tanto el tratamiento de que la función pública deje de ser unilateral, como lo ha sido hasta hoy y empiece a ser más complejo, homogéneo y totalizador, para que ninguno de sus aspectos sean abandonados, sino sujetos a investigaciones, discusiones y propuestas constantes.

Se ha notado una falta de homogeneidad entre la función pública del Estado y de las entidades federativas y sus municipios, lo que se traduce en la existencia de una diversidad legislativa para regular las relaciones jurídicas de esos colectivos de funcionarios.

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicios del Estado (LFTSE) no responde ya a las exigencias derivadas de las profundas transformaciones de nuestro aparato colectivo. Su reducido ámbito de aplicación, la infl uencia notoria de corrientes laboralistas sobre ella, la falta de un desarrollo claro de los preceptos constitucionales, hacen ya insostenible su vigencia como norma de la materia.

Inaplicación de los principios constitucionales rectores de la materia (art. 123 fracciones VII y VIII). Para esta democratización de la función pública, es necesario también impulsar un cambio en el artículo 89 constitucional, que concede al Presidente de la República facultades omnímodas de nombramiento y remoción de funcionarios públicos, limitando esa facultad para el personal de carácter político.

En cuanto a los órganos con competencia en la función pública es recha-zable desde cualquier ángulo seguir actuando con unas estructuras fun-cionariales desconexas y claramente desincronizadas como las actuales, donde se observa la ausencia de un organismo rector de la materia.

189 Ibíd, pp. 657-666.


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Además, dentro de sus conclusiones propone otorgar al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) el carácter de organismo público descen-tralizado dependiente de la nueva Secretaría de Estado para la Función Pública, dotándole de un papel activo en el proceso selectivo de los funcionarios públicos, así como en la formación y perfeccionamiento de los mismos.190

En suma, la obra marca el inició junto con otras de su clase, en el análisis de la responsabilidad de los funcionarios públicos y el marco legal aplicable. Se trata de una de las primeras obras en que se aborda el tema de la función pública de manera integral y bajo la perspectiva europea donde este concepto es esencial dentro de los quehaceres estatales.

El derecho disciplinario de la función pública. Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, 1990.

Esta es la segunda obra que analiza desde su perspectiva a la función pública mexicana, que se hizo acreedora al Premio INAP en el año 1989. Delgadillo (1990) afi rma que en el encuadre histórico con el nacimiento del Estado se reconoce en su gobierno un poder para corregir y sancionar a los gobernados cuya conducta afecte la buena marcha de la organización. Se trata de un poder de policía. Adicional a esa facultad de control sobre la población, en el ámbito interno del aparato administrativo se reconoce un poder especial para mantener la disciplina de la organización jerárquica, a fi n de que el ejercicio del poder público se ajuste a los valores fundamentales, en razón del interés general.191

Poco a poco se establecieron disposiciones para reglamentar el poder disciplinario del superior jerárquico, sobre sus subordinados. Luego se fueron expresando en normas de administración interna que, con carácter general, fi jaban los aspectos disciplinarios para todos aquellos que prestaran sus servicios en la administración pública, a fi n de garantizar sus derechos a la permanencia en el puesto y a las prestaciones propias del mismo. No se trata, señala Delgadillo (1990), de una limitación a los derechos de los subordinados, sino, por el contrario, de un régimen de aseguramiento de sus derechos que restringe el poder absoluto del superior jerárquico, al fi jarle los supuestos y las condiciones para sancionar las faltas de sus subordinados, el tipo de sanciones que puede imponerles y los procedimientos que al efecto 190 Ibíd, p. 662.191 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez. El derecho disciplinario de la función pública. México, INAP, 1990, pp. XIII y XIV.


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debe acatar.192 Los funcionarios, en general, son poco efi cientes y nada celosos, cuando no corruptos y, sin embargo, sólo muy raramente se les aplican las dolorosas medidas de un régimen disciplinario.

Por ello, propone dentro de las más importantes aportaciones,193 las que a continuación se enumeran:

El Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos tiene una adecuada estructuración con la clara diferenciación de los aspectos penales, políticos y administrativos de la responsabilidad funcionarial, lo que permite identifi car los aspectos normativos, orgánicos y procesales de la responsabilidad disciplinaria y establecer los principios e instituciones del Derecho Disciplinario de la Función Pública.

El Derecho Disciplinario de la Función Pública inicia su desarrollo en nuestro sistema jurídico a partir del establecimiento de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, con la reforma al Título IV de la Constitución Política, en diciembre de 1982, con la promulgación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), con lo que se establecieron los principios, las instituciones, las normas, los órganos y los procedimientos de esta rama especializada del Derecho.

Por la naturaleza de las obligaciones disciplinarias, las características laborales de empleados de base o de confi anza, del sector central o del paraestatal, por nombramiento o por contrato, son irrelevantes en las relaciones disciplinarias, por lo que se debe eliminar la diferenciación existente en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos entre empleados de base y de confi anza, reformando para tal efecto la mención de ellos en la fracción III del artículo 56 y en el artículo 75.

Para su mejor precisión es necesario que la ley establezca la diferencia entre las infracciones graves y leves, de acuerdo con parámetros como la intencionalidad y el nivel de afectación de la disciplina.

Resulta necesario reformar la fracción II y VI del artículo 56, cambiando la expresión “se demandará” por el de “se aplicará”. También será necesario adicionar sendas fracciones a los artículos 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y 53 de la Ley Federal del Trabajo, para establecer como causa de terminación laboral, sin responsabilidad para el Estado.

192 Ibíd, p. XV.193 Ibíd, pp. 155-162.


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La sanción económica, como sanción disciplinaria, debe ser impuesta a través del procedimiento que establece la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, incluyendo la multa y la reparación del daño causado al patrimonio del Estado, y hacerse efectiva como crédito fi scal, de tal forma que si no se cubre voluntariamente se cobre mediante el procedimiento administrativo de ejecución.

Concluye, en su obra Delgadillo (1990) afi rmando que el Derecho Disciplinario de la Función Pública prevé los medios de defensas especializadas, independientes de los que establece el sistema judicial del país. El Derecho Disciplinario de la Función Pública es una rama del Derecho.194 Prevalece en el análisis administrativo el enfoque jurídico de la función pública, aspecto central pero no el único en el ámbito del aparato gubernamental.

El particular frente a la administración. Necesidad de una Ley Federal de Procedimientos Administrativo. Fernando Serrano Migallón, 1977.

Tercer trabajo que aborda la función pública y que se hizo acreedor al segundo lugar del Premio INAP en el año de 1976. La obra pretende justifi car la necesidad de establecer en la administración pública federal un Procedimiento Unitario Administrativo, para lo cual es imprescindible –afi rma el autor– el promulgar una Ley Federal que establezca, determine y regule en el ámbito del Poder Ejecutivo de la Unión dicho procedimiento. El proyecto de iniciativa trata de responder a las características socio-políticas de nuestro país, la forma de Estado federal que tiene, su forma de gobierno, así como la estructura administrativa del Estado mexicano.195

El estudio se encuentra desarrollado en seis partes. En la primera se presenta el marco administrativo para ubicar la función pública, el control interno de la administración pública, dentro de la política general de reforma administrati-va establecida por el Gobierno de la República. En la segunda parte, se señala la evolución histórica de la concepción fi losófi ca del derecho, la caducidad del Estado liberal y el surgimiento del Estado social de derecho. La tercera parte establece los supuestos jurídicos, políticos y legislativos bajo los cuales se elaboró el proyecto de iniciativa en lo general, así como las instituciones y mecanismos que crea. La cuarta parte es un boceto de exposición de motivos, presentando los argumentos administrativos que pueden justifi car su envío al H. Congreso de la Unión. La quinta parte presenta el texto íntegro 194 Ibíd, p. 162.195 Fernando Serrano Migallón. El particular frente a la administración. Necesidad de una Ley Federal de Procedimientos Administrativos. México, INAP, 1977, p. 47.


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del articulado de la iniciativa. Para terminar con una conclusión de carácter general que ubica dentro de la concepción social del Estado mexicano para el mejoramiento del aparato administrativo. Dentro de las aportaciones más relevantes del trabajo,196 se enumeran las siguientes:

El particular al defender sus derechos, encuentra procedimientos, reglamentos y disposiciones heterogéneas en cada Dependencia. Ante esta confusión, se hace necesaria la revisión general tendiente a lograr una acción administrativa que le dé seguridad jurídica a los ciudadanos. El acceso de los particulares a la administración pública es más que un acto de estricta justicia, un camino para fortalecer la democracia.

El gobierno debe cambiar la imagen de su administración pública para que el particular deje de ubicarla como un ente amorfo y plural. La administración pública como ejecutora de la política, debe alcanzar los resultados planeados; si fracasaran los fi nes políticos por una mala administración, se producirían además del receso económico y político, la frustración del cuerpo social.

Es necesario hacer un esfuerzo de sistematización en la capacitación del funcionario público y evitar así, una estructura administrativa complicada para aprovechar al máximo los recursos humanos y físicos en un país donde son limitados.

Para garantizar la defensa administrativa de los derechos de los particulares, se considera necesario establecer un procedimiento unitario para las dependencias del Poder Ejecutivo Federal. El procedimiento unitario sería un control interno de la administración pública que funcionaría, además de los controles jurisdiccionales existentes.

Esta ley, sería una ley-marco o ley-base, ya que además de establecer el procedimiento fi jaría las bases y principios generales de los actos admi-nistrativos. El procedimiento propuesto ya existe en algunas legislaciones extranjeras pero no en nuestro país, y presenta soluciones originales a problemas que por las características de nuestra organización, también lo son.

Se establece la fi gura del Instructor como auxiliar de la justicia admi-nistrativa, teniendo en cuenta la realidad social del país y con objeto de que siga la evolución del procedimiento administrativo.

Concluye Serrano (1977), que el proyecto de iniciativa propuesto, se encuentra dentro de las directrices señaladas por el Programa de Reforma Administrativa. 196 Ibíd, pp. 111-116.


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En México la reforma administrativa es esencialmente participativa y ha puesto especial interés en la coordinación de las diversas dependencias y en la reestructuración de sistemas y procedimientos que incrementen la efi cacia gubernamental.197 Una obra jurídica que intenta aportar conocimiento al ámbito gubernamental, aunque éste es sólo parte de un complejo sistema de elementos que intervienen entre sí, donde lo jurídico es una parte del todo.

3.5.4 Rendición de Cuentas y fi scalización

La rendición de cuentas y la fi scalización han cobrado un inusitado interés producto de la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002) que, entre otras medidas, dispuso la creación del hoy Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y, por otra parte, de la transformación de la Contaduría Mayor de Hacienda en Auditoría Superior de la Federación dentro del Poder Legislativo. Tres obras han recibido distinciones dentro del Premio INAP en el campo de la rendición de cuentas y la fi scalización. Al respecto, Jorge Manjarrez Rivera (2003) estudia la relación entre la rendición de cuentas y la fi scalización en la administración pública federal en el periodo 1997-2001. Por su parte, Nancy García Vázquez (2008), describe la relación existente entre la fi scalización superior mexicana en el contexto de los factores políticos de las entidades federativas y los partidos políticos. Por último, Luis Villalobos García (2009), encuentra una vinculación relevante entre la administración pública, la reforma y la rendición de cuentas en el ámbito de la policía.

La Construcción Democrática de la Rendición de Cuentas y la Fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001. Jorge Manjarrez Rivera, 2003.

Premio INAP del año 2002. La rendición de cuentas es un elemento fundamental de la democracia y, a su vez, la adecuada fi scalización del uso de los recursos públicos fortalece la democracia. Rendir cuentas y fi scalizar es combatir la corrupción, mientras la corrupción subsista, no podrá alcanzarse un Estado plenamente democrático. A partir de estas consideraciones, Manjarrez (2003) intenta demostrar que para fortalecer la democracia en México, es necesario seguir avanzando en la rendición de cuentas y en la fi scalización de las cuentas.198 La obra concibe a la rendición de cuentas como un elemento fundamental de un Estado democrático, porque hay un mandato del pueblo soberano y la fi scalización coadyuva a que se cumpla.197 Ibíd, p. 116.198 Jorge Manjarrez Rivera. La construcción democrática de la rendición de cuentas y la fi scalización de la administración pública de México: 1997-2001. México, INAP, 2003, p. 12.


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Un problema histórico en nuestro país es que, debido al sistema autoritario de gobierno, quienes administraron los bienes públicos, no aceptaron el derecho de la comunidad para conocer los resultados de su gestión y para reclamar efi ciencia y efectividad. Como característica de la transición hacia la democracia, la exigencia ciudadana es que el gobierno, conjuntamente con la comunidad, diseñe los mecanismos y defi na las reglas que permitan esa interacción entre administradores públicos y la sociedad misma. Se trata de informar lo que los gobernantes hicieron o dejaron de hacer a propósito del mandato que la ciudadanía les concedió en el ejercicio del sufragio democrático, además, de rendir cuentas e informar sobre cómo se administraron y gastaron los recursos públicos para cumplir con los fi nes y objetivos derivados del mandato popular.199

En términos generales en México existen dos niveles de fi scalización: el interno y el externo. El primero lo realiza en forma directa la Secretaría de la Función Pública –antes fue la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y la llamada Secretaría de la Contraloría General de la Federación– esta actividad fi scalizadora es apoyada por las contralorías internas ubicadas en las entidades y dependencias del gobierno federal, mientras que en los poderes Legislativo y Judicial se lleva a cabo por sus respectivos órganos internos de control. Este tipo de control tiene la característica de ser previo, concomitante o posterior y está enfocado a revisar y ejercer control sobre las acciones de los funcionarios de las dependencias y entidades. El otro nivel de fi scalización es el que realiza el Poder Legislativo sobre los otros dos poderes y órganos autónomos a través de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La función principal de esta entidad es revisar la Cuenta Pública que por ley presenta el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, la cual comprende el ejercicio de recursos en toda la administración pública federal centralizada y paraestatal, así como revisar las cuentas de los Poderes Legislativo y Judicial. El tipo de control es sobre hechos pasados, por lo que se denomina ex post. De este tipo de control externo trata el estudio. Dentro de las más importantes aportaciones,200 se pueden enumerarse las siguientes:

La función de fi scalizar al gobierno corresponde a la Cámara de Diputados. Esto ha reforzado el papel del Poder Legislativo como contrapeso del Poder Ejecutivo y, por ello, es posible afi rmar que la creación de un sistema de fi scalización superior efectivo es un elemento

199 Ibíd, p. 12.200 Ibíd, pp. 311-328.


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fundamental de la modernización y del Estado democrático mexicano al fortalecer la división de poderes.

Hasta antes de 1997 la imagen pública de la Cámara de Diputados había sido básicamente la de un organismo inoperante y alejado de las demandas ciudadanas. Por tanto, la Contaduría Mayor de Hacienda, tampoco tenía ninguna credibilidad, ya que además de estar sujeto a la total infl uencia presidencialista, no estaba respaldado por un marco jurídico adecuado para el cumplimiento efi caz de sus funciones.

La entidad de fi scalización superior (EFS) es una institución que refl eja el grado de democracia en los Estados modernos; entre más efectiva y autónoma sea aquélla, más sólida será ésta. Un Estado no fi scalizado, o en el que esta función se realiza inadecuadamente, es un Estado autoritario, porque esconde a sus ciudadanos el uso de los recursos públicos.

Los órganos de control interno constituyen un importante instrumento para la verifi cación de los actos administrativos de índole fi nanciera y presupuestaria. Mediante su intervención pueden reducirse sustancialmente las irregularidades y vicios en los actos de los funcionarios públicos. En diversos países se observa cada vez más una mayor interacción entre los órganos fi scalizadores externos y los internos, tanto en el intercambio de información como en la aplicación de normas y técnicas de auditorías comunes.

La labor de la Secretaría de la Función Pública (SFP) es limitada; al respecto uno de los principales argumentos es que ésta es “juez y parte” al estar integrada dentro del gabinete del Poder Ejecutivo. Así, el titular de la SFP es nombrado directamente por el Presidente de la República y puede ser removido por él, en el momento que lo considere conveniente. No tiene autonomía de gestión ni presupuestaria y, además de sus compromisos directos con el Titular del Ejecutivo, puede tener aspiraciones políticas propias con intereses ajenos a su función de control. Se considera que estos elementos son factores importantes que obstaculizan la función fi scalizadora imparcial que este organismo debe desempeñar.

Por ello, en la obra se propone la creación del Tribunal de Cuentas de la Nación (TCN), que tendría constitucionalmente todas las facultades de control previo y preventivo, hasta el concomitante y posterior de los actos administrativos, y la función jurisdiccional en sede administrativa sobre todo hecho o acto de los funcionarios públicos –incluidos el Presidente– que produzca un daño patrimonial.


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Por último, el autor afi rma que el sistema centralista del poder en las entidades federativas debe acabarse. Para esto es necesario impulsar un nuevo federalismo y una auténtica división de poderes. En algunas entidades federativas del país todavía se observa la misma circunstancia que prevalecía en el ámbito federal: la presencia de un partido mayoritario y de un gobernador con poder plenipotenciario y facultades metaconstitucionales.201 Para ello los controles internos y externos en cada entidad, deben de funcionar, ser efectivos y aplicarse sin distingos.

Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fi scalización superior en México. Nancy García Vázquez, 2008.

En la obra que se hizo acreedora al Premio INAP del año 2007, se discute la evolución del marco jurídico de la fi scalización superior a partir de aspectos no jurídicos que terminan por intervenir en su formalización, es decir, los factores políticos. Específi camente, se traslada al plano de la evaluación empírica una serie de discusiones teóricas acerca de la injerencia de los actores políticos en el diseño de los fundamentales y procedimientos legales que validan la fi scalización superior.202 Las tensiones entre lo jurídico y lo político, determinan no sólo el diseño, sino también el desempeño de toda la administración pública, de lo local a lo nacional.

La principal aportación del trabajo de investigación es que muestra, por medio de un estudio de panel, que la integración partidista de cada uno de los estados determina el diseño de las leyes estatales de fi scalización superior.203

En el estudio de caso, se observa el diseño de las leyes de fi scalización de los estados mexicanos. Desde la aprobación de la ley que crea la Auditoría Superior de la Fiscalización (1999) y la Ley Federal Superior de la Fiscalización (2001), los estados han iniciado sus propios procesos de fi scalización de tal forma que las relaciones entre legisladores y burocracia están cambiando constantemente. El hecho de que haya un mayor control de la burocracia –vía la fi scalización– supone que los legisladores han tenido que especializarse en los procesos de supervisión de las cuentas públicas o han optado por crear organismos especializados.204

201 Ibíd, p. 326.202 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fi scalización superior en México. México, INAP, 2008, p. 23.203 Ibíd, p. 23.204 Ibíd, p. 27.


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La autora afi rma que la fi scalización, sin abandonar el enfoque correctivo que tradicionalmente le ha caracterizado, debe orientarse hacia la prevención, cuya intención es evitar dispendios o desvíos de recursos, de tal manera que propicie la conducción legal, política y económica de la función pública. Con ello se ampliarán la confi anza y la legitimidad que los gobiernos deben refrendar constantemente ofreciendo resultados tangibles y convincentes. Aunque existe un consenso político acerca de esta transformación, afi rma García (2008) que en realidad los cambios no se han traducido en prácticas cuyo resultado fi nal sea la efi ciencia de la gestión pública. Por ello, actualmente se habla de la necesidad de un sistema homólogo de control sobre las fi nanzas públicas.205

La creación de la Auditoría Superior de la Federación y sus repercusiones en la mayoría de las entidades federativas, cuyos poderes legislativos produjeron reformas para fortalecer el papel de las instancias de supervisión y control, fueron el primer paso para este efecto, y la reforma constitucional publicada en el Diario Ofi cial de la Federación del 7 de mayo de 2008, lo que confi rma un proceso irreversible. Así, dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:206

En el contexto mexicano, la discusión sobre la delegación que se defi ne desde la legislación está sujeta a una triple tensión. Los ejecutivos disponen de amplias facultades legales y extralegales para incidir en ella. Los partidos políticos la utilizan como un medio para descalifi car a su adversario. Los legisladores se orientan más por ambos factores, antes que por cumplir su función de contrapeso.

En un contexto de normas reguladoras, el ordenamiento de la fi scalización superior es una prescripción que defi ne los fundamentos y los procedimientos que le dan sentido. En los primeros se expresan el objetivo y los fi nes de la fi scalización: supervisión en el ejercicio y funcionamiento de los recursos públicos con base en principios de efi ciencia, efi cacia, racionalidad, equidad y transparencia. En los segundos, se especifi can los instrumentos que permiten implementar la ley: integración de la cuenta pública; investigación de los fondos a través de informes y documentos probatorios; revisión mediante la realización de auditorías, visitas domiciliarias e inspecciones; evaluación a través de mecanismos de desempeño, así como de sanciones y apercibimientos; y publicación por la vía de los informes anuales y el uso de canales comunicativos como la prensa o la internet.

205 José R. Castelazo. “Introducción”. Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fi scalización superior en México. México, INAP, 2008, p. 19.206 Ibíd, pp. 183-192.


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En el México reciente hemos tenido dos tipos de controles estatutarios en la materia que estudiamos. Primero, la Contaduría Mayor de Hacienda que mantiene la delegación –del control– en el Congreso ya que ésta es un órgano dependiente en términos de su capacidad de gestión interna y desempeño. Segundo, la Auditoría Superior es un órgano externo, con autonomía lo cual implica que el Congreso ha delegado el control de la cuenta pública en esta institución. El Congreso la ha defi nido como una institución auxiliar pero le ha conferido la independencia para decidir sobre sus recursos fi nancieros y humanos.

Respecto a la hipótesis general se observa que la estructura política condiciona el diseño legal. La evidencia sugiere que los gobiernos unifi cados se muestran adversos a la transformación de sus instituciones.

Los gobernantes de algunos partidos políticos infl uyen en el diseño de la calidad de las leyes a fi n de armonizarlas con la ley federal, pero este comportamiento sigue una lógica de partido. La excepción la constituyen los gobernadores del PRI quienes sólo apoyan la modernización cuando enfrentan gobiernos divididos.

Las legislaturas tienen un comportamiento que no depende de la estructura prevaleciente en los gobiernos estatales. La capacidad para ponerse de acuerdo sobre el contenido de los poderes estatutarios, implícitos en las leyes, es menor en los gobiernos divididos. Excepto en los que concierne al PRI, la evidencia sugiere que los legisladores se muestran proclives a adoptar leyes estatales homologables con las leyes federales.

La importancia de los fundamentos no es la misma para los legisladores. En general, los partidos grandes tienden a fomentar la homologación de las leyes en materia de transparencia y a desincentivarla en lo concerniente a los reglamentos. Los partidos pequeños tienden a apoyar la modernización de las leyes en la mayoría de los rubros analizados. La estructura política y los partidos políticos defi nen el diseño de procedimientos legales. En general, en los gobiernos unifi cados se fomenta la defi nición de plazos de rendición de cuentas.

La importancia de los procedimientos operativos no es la misma para los legisladores. En general, los partidos fomentan la actualización legis-lativa y la inclusión de términos que limiten la discrecionalidad en la interpretación de las leyes. Sin embargo, los datos también sugieren que la revisión de avances de gestión fi nanciera, así como otros informes de evaluación preliminar son de poco interés para los legisladores.

Los partidos fomentan la homologación de las leyes en ciertos aspectos de la ley, mientras que la rechazan en otros. El PRI fomenta la homologación en un aspecto (Transparencia) y la rechaza en cuatro


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(Reglamento, Medición, Revisión y Plazo). El PAN la fomenta en tres (Transparencia, Actualización y Glosario) y la rechaza en uno (Reglamento). El PRD la fomenta en seis (Autonomía, Transparencia, Actualización, Glosario, Medición y Plazo) y la rechaza en uno (Reglamento).

En suma y de acuerdo a lo anterior, García (2008) sugiere que hay un costo de aprendizaje entre el Ejecutivo y el Legislativo. Dado que los gobiernos emanados del PRI tienen más tiempo siendo gobierno, es probable que opten por la no delegación en una entidad de fi scalización superior. En contraste, y paradójicamente, el PAN y el PRD no fi jan una postura común.207 La fi scalización, la función que ejerce el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, es relevante para asegurar la correcta aplicación de los recursos públicos, conforme al marco normativo y que se apliquen conforme a lo que fueron programados.

Administración Pública, Reforma y Rendición de Cuentas en la Democracia. Luis Villalobos García, 2009.

Premio INAP del año 2008. Lo primero que tiene que decirse del libro es que se trata de una obra compleja. Maneja al menos cuatro variables –admi-nistración, reforma, rendición de cuentas policial y democracia– todas ellas por demás difíciles, para comprender y explicar, así como encontrar un hilo conductor que las vincule.208 Existen dos conceptos centrales en la obra. El primer concepto es “Administración policial” el cual es útil, nos refi ere el autor, para “generar los referentes teóricos y pragmáticos para que las instituciones policiales fortalezcan sus capacidades de gestión, que tiene entre otros objetivos, asegurar que las policías cumplan con su mandato bajo referentes de legalidad, legitimidad y efi cacia en su servicio”. El otro concepto es la “Rendición de Cuentas Policial” que se considera como un principio operativo que la policía implementa para transparentar sus funciones y generar procesos de retroalimentación.

En la introducción nos describe los esquemas metodológicos de su protocolo de investigación, hipótesis, objetivos, planteamiento del problema, pero destacan tres objetivos centrales de toda administración policial: 1) legalidad; 2) legitimidad, y 3) efi ciencia del desempeño.

207 Ibíd, p. 189.208 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia. México, INAP; Instituto para la Seguridad y la Democracia, 2009.


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El libro cuenta con 8 capítulos y se encuentra estructurado –aunque el autor no lo haya divido– en tres partes: 1) Los capítulos I (enfoque institucional para la reforma policial) y II (administración policial) como marco teórico; 2) los capítulos III (supervisión policial), IV (evaluación del desempeño policial), V (indicadores del desempeño policial) y VI (la institucionalización de la carrera policial) los atributos de la administración policial, y 3) capítulos VII (rendición de cuentas policial: mecanismo de combate a la corrupción y de aprendizaje institucional), VIII (instrumentación de sistemas de rendición de cuentas en instituciones de policía) y su proyecto para la propuesta para la rendición de cuentas policial.

Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:

Una policía democrática y abierta es la que procura que sus respuestas, generadas a través del desempeño de sus policías, sean efi cientes en favor del mantenimiento del orden público y de la solventación de las necesidades de seguridad del ciudadano, de esta manera, se requiere que el servicio policial sea defi nido como un sistema de respuestas institucionales a necesidades especifi cas de seguridad de la sociedad, directamente relacionadas con el trabajo policíaco.209

Por su carácter eminentemente público y social, y sobre todo por ser una institución del Estado, la administración policial se diseña a partir de los elementos y el conocimiento teórico de la administración pública, particularmente en sus aspectos de gestión (manejo de lo público).210

La función policial debe realizarse a partir de tres referentes: 1) le-galidad, estricto apego a la ley; 2) legitimidad, validación social del trabajo policial; y 3) efi ciencia, función policial orientada a la consecución de resultados verifi cables empíricamente.

Es estratégico y fundamental en la administración policial el subsistema de Rendición de cuentas, ya que a través de éste la policía puede identifi car y enfrentar la brecha determinada entre los resultados del desempeño policíaco respecto a su mandato, además de cumplir con una condición de gobernabilidad, necesario para un Estado moderno y democrático.

Los derechos humanos se establecen en el centro de la administración pública, el desempeño y la rendición de cuentas policial y, por tanto, una defi nición de efi ciencia policial debe considerar explícitamente, el referente de los derechos humanos.

209 Ibíd, p. 56.210 Ibíd, p. 77.


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La institucionalización de la carrera policial, en esquemas de estímulo y promoción con base en el mérito, genera certeza respecto a las consecuencias del servicio.211 La profesionalización de la policía, que implica el desarrollo de habilidades, capacidades y destrezas, así como la modifi cación de la cultura policial, transforma el desempeño policial como un servicio ciudadano. Esto requiere la defi nición de los modelos educativos y académicos, así como los currículos correspondientes.

En suma, para Villalobos (2009) el que las policías rindan cuentas de su actuación constituye una conquista democrática de la sociedad y no una concesión de los gobernantes, porque ello representa la efectiva capacidad de ejercer un control de la sociedad sobre las actividades de las policías y en general de sus representantes.212

3.5.5 Evaluación del desempeño

El tema de la evaluación del desempeño ha comenzado a mostrar su interés por parte de los estudiosos de la administración pública mexicana. Dos obras han recibido distinciones dentro del Premio INAP. La primera, corresponde a Alberto Villalobos Pacheco (2010), quién estudió la aplicación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en el ámbito federal, para realizar una propuesta de su implementación en los gobiernos locales. La segunda, elaborada por Hugo Amador Herrera Torres (2011) quién a partir de la evaluación del desempeño municipal, realizara una propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del Estado de Michoacán.

El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: una propuesta para los gobiernos locales. Alberto Villalobos Pacheco, 2010.

Premio INAP en el año 2009. En esta obra el autor afi rma que la administración federal encabezada por Felipe Calderón (2006-2012), ha iniciado la visión de fomentar en el Estado mexicano una administración pública orientada hacia los resultados. Este proceso se institucionaliza jurídicamente en diversas leyes reformadas desde inicios de su mandato presidencial. Basados en estas modifi caciones jurídicas, la herramienta que sostiene el proceso de modernización administrativa y de la gestión para resultados que se está implementado es la creación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).213

211 Ibíd, p. 154.212 Ibíd, p. 173.213 Alberto Villalobos Pacheco. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: una propuesta para los gobiernos locales. México, INAP, 2010, p. 24.


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El SED es un modelo de gestión que establece las directrices para que el gobierno federal evalúe sus programas, políticas y el desempeño de las instituciones, además de que establece las estructuras de gobierno que llevarán a cabo este proceso modernizador. Entonces, uno de los aspectos primordiales de este proceso de modernización administrativa en México es la pertinencia para que los tres órdenes de gobierno evalúen su administración en base a resultados.

Partiendo de lo anterior y ante el contexto de la crisis prevaleciente en nuestro país y sus consecuencias en un nivel local, se presenta la necesidad de un rediseño en el enfoque actual de administración municipal; el cual, no ha contribuido a promover un mayor crecimiento y desarrollo en la nación. El cambio defi nido parte de la idea de fomentar en su gobierno una cultura y gestión orientada hacia resultados e impactos sociales, aunado, a su respectiva evaluación del desempeño y visión hacia el desarrollo sustentable. Esto se deriva ante la inminente necesidad de que los gobiernos municipales de México fortalezcan sus capacidades institucionales ante un escenario de crisis económica y puedan actuar con mayor efi ciencia, efi cacia y desde este nivel de gobierno fomenten la creación de impactos sociales.214

El objetivo general del autor es analizar la importancia y retos en materia de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos locales mexicanos. Por ello, parte del supuesto de que para hacer efectiva la implementación del SED en los gobiernos municipales mexicanos, implica un federalismo más efi caz y un rediseño institucional de los gobiernos locales. Dentro de las más importantes aportaciones,215 se pueden enumerarse las siguientes:

Con la administración federal que encabeza Felipe Calderón se institucionaliza jurídicamente el proceso de evaluación del desempeño en México. Se establece la herramienta con que será medida la gestión gubernamental en el ámbito federal: el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). El SED cumple con los elementos necesarios para fomentar una mayor capacidad institucional en nuestro país.

Como primer punto se analizó la evaluación de los programas y políticas mediante indicadores estratégicos. Una segunda parte fue la evaluación de la gestión interna mediante el Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal (PMG) y sus respectivos

214 Ibíd, p. 25.215 Ibíd, pp. 251-256.


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indicadores de gestión. Los componentes anteriores se engloban en el marco de la gestión y el presupuesto con orientación a resultados, los cuales son el pilar de las actuales modifi caciones administrativas en México. Sin embargo, uno de los retos del SED es el de realizar verdaderas y objetivas evaluaciones en ambos niveles de gestión (institucionales, programas y políticas) y a su vez, logar la articulación de estas modalidades.

La hipótesis de este trabajo, de acuerdo a Villalobos (2010), se fundamenta, en el sentido de que la implementación efectiva del SED en un ámbito municipal implica un federalismo más efi caz y un rediseño institucional del gobierno local. Se requiere de un rediseño en su administración para llevarlos efi cazmente a la práctica.

Se requiere una alineación municipal que esté orientada a resultados. Este es el pilar del rediseño municipal, donde el escenario local forme parte de esta cultura organizacional orientada a logros de impactos para la comunidad. Sin embargo, como la experiencia internacional lo demuestra, la introducción de la gestión por resultados es un proceso gradual que requiere de un acompañamiento sostenido al más alto nivel para su maduración y sostenibilidad.

El autor plantea que el gobierno federal se dé un momento de análisis y refl exión, para determinar cuál es el rumbo a seguir. Aunque se han alcanzado logros importantes en distintos modelos de gestión en el ámbito local, es completamente claro que se requieren cambios institucionales de fondo. Se requiere rediseñar la gestión municipal buscando que el municipio mexicano fortalezca sus capacidades institucionales y sea un detonador del desarrollo regional.

Se ha destacado el rediseño que deben ejecutar los gobiernos locales para incrementar sus capacidades institucionales, pero además de este cambio, es necesario que el gobierno federal disminuya sus tendencias de control, su excesiva normatividad y que impulse una política intergubernamental más efi caz, donde pueda considerarse al municipio como un factor elemental para el desarrollo integral de la nación. “Por tanto, no es sólo trabajo del gobierno local, sino también implica una gobernanza más efi caz del gobierno federal mexicano”.216

Concluye Villalobos (2010) que en la obra se destaca la agenda estratégica para el futuro inmediato y de largo plazo en los municipios del país, donde la prioridad de los gobiernos locales en México es iniciar con la gestión por resultados en su gobierno, considerando la participación académica-científi ca en la estructura gubernamental y en las acciones de gobierno, factor principal 216 Ibíd, p. 256.


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que permitirá desarrollar nuevas acciones locales que generen mayor bienestar y competitividad, siendo estos elementos del desarrollo sustentable.217

Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del Estado de Michoacán. Hugo Amador Herrera Torres, 2011.

Primer lugar del Certamen en 2010. En esta investigación el autor señala que la capacidad de gestión de los gobiernos municipales depende, de la categoría del municipio: rural, semi-urbana, urbana o muy urbana. Los gobiernos de los municipios semi-urbanos forman capacidades de gestión especiales, porque son más complejas que las que corresponden a los gobiernos de los municipios rurales, urbanos y muy urbanos. Los gobiernos de los municipios semi-urbanos, por un lado, intentan resolver problemas relacionados con la materia urbana en la cabecera municipal y, por el otro, prestan atención a las demandas propias de localidades rurales.218

El estudio de caso fue realizado en el Estado de Michoacán, una de las 32 entidades que conforman al sistema federal mexicano, en el que existen 35 municipios con defi nición semi-urbana, que representa al 31% del total de municipios de esa entidad.219

La presente investigación tiene entonces como objetivo general determinar los ejes de referencia de una metodología orientada a evaluar el desempeño de los gobiernos de los municipios semi-urbanos del Estado de Michoacán. En la hipótesis general se plantea que la capacidad de gestión, la efi cacia, la efi ciencia, la legitimidad y los factores externos (variables independientes) condicionan el desempeño (variable dependiente) de estos gobiernos y, por ende, puede considerarse como los ejes de referencia para evaluar su desempeño.220

La investigación aporta conclusiones y recomendaciones relevantes para el estudio de los gobiernos municipales mexicanos, en particular, de los semi-urbanos,221 en los siguientes términos:

No todos los municipios son urbanos o rurales. No todos los municipios son ciudades o localidades. Existen municipios con ciudades y

217 Ibíd, p. 256.218 Hugo Amador Herrera Torres. Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del Estado de Michoacán. México, INAP, 2011, pp. 16-17.219 Ibíd, p. 17.220 Ibíd, p. 18.221 Ibíd, pp. 269-276.


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localidades a la vez. Existen municipios donde convergen espacios urbanos y rurales. En estos municipios, los dos espacios (el urbano y rural) no están divorciados, al contrario, están casados, conviven y se relacionan entre sí. No se trata de municipios duales, con dos sociedades yuxtapuestas. Son municipios donde lo urbano y lo rural forman una sola sociedad, ya que mantienen dependencias económicas, sociales y políticas que los unen.

A estos municipios se les llama semi-urbanos porque están en transi-ción, la dinámica de sus variables socio-económicas pueden pasarlos a urbanos, o bien, regresarlos a rurales. En Michoacán existen 35 municipios con características semi-urbanas (universo de estudio de la investigación), que corresponden al 31% del total de municipios que conforman a la entidad. En las regiones Lerma-Chapala, Cuitzeo, Tepalcatepec y Purépecha se encuentran situados principalmente estos municipios. En estas regiones se localiza el 85% de la totalidad semi-urbana del estado.

El contexto económico-social-político del municipio semi-urbano determina la forma de actuación de su gobierno. En el municipio semi-urbano, el gobierno local enfrenta una problemática más compleja, con dos vertientes relacionadas: debe gestionar problemas urbanos y tratar confl ictos rurales. En este proceso de transición (de lo rural hacia lo urbano o de lo urbano hacia lo rural), se forma un estructura territorial particular que defi ne la composición orgánica y el proceso productivo de la municipalidad.

La complejidad de la gestión de los gobiernos de los municipios semi-urbanos, en vez de considerarse como un obstáculo, puede aprovecharse como un pivote para la generación de procesos de desarrollo local, ya que en la transición socio-económica en que operan estos gobiernos, se crean estructuras políticas especiales que defi nen roles y funciones. En la transición de lo rural hacia lo urbano puede cerrarse la reproducción del municipio urbano de hoy, cuya institucionalidad no ha sido originada desde abajo.

En el diseño de estrategias para mejorar el funcionamiento de estos gobiernos sobresale la evaluación del desempeño, mediante indicadores que permitan demostrar –con la mayor objetividad posible– el nivel de capacidad de gestión que tienen, la efi cacia y efi ciencia con que laboran, el grado de legitimidad social con que cuentan y la incidencia que los factores externos tienen en su ejercicio. La evaluación del desempeño también ayuda a focalizar el ejercicio público en las iniciativas del desarrollo local.


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Herrera (2011) concluye que lo inmediato para mejorar el desempeño del gobierno local no está en esperar mayores recursos externos (incremento de participaciones federales y aportaciones federales) o nuevos instrumentos de operación diseñados por agencias externas, sino en potenciar su propia capacidad de gestión, en buscar la consecución de sus metas con menos recursos (efi ciencia y efi cacia), en generar un ambiente de certeza y credibilidad política en el espacio municipal (legitimidad social). El mayor cambio posible en el gobierno local viene principalmente desde su interior.222

3.5.6 Derechos administrativos

El desarrollo de los Derechos Humanos como garantías fundamentales de todos los individuos hace que se tomen en consideración también a los derechos administrativos de los ciudadanos. El trabajo de Pontifes y Poblano (1993) señalan la importancia de defi nir los derechos que tiene el hombre para contar con un sistema de seguridad jurídica y social que sirva de defensa a los particulares frente a los aspectos de gobierno y que, por otra parte, sean un apoyo para el pleno goce de otros derechos políticos, económicos y sociales. En la medida que los derechos administrativos del ciudadano sean defi nidos, se podrá lograr una mejor armonía entre los aspectos referentes a la integración nacional, la competitividad y la globalización.

Los derechos administrativos del hombre y del ciudadano. Posibilidades de aplicación en México. Arturo Pontifes Martínez y Daniel Poblano Chávez, 1993.

Mención especial en el Certamen del año 1991. Los autores realizan una revisión y ordenamiento de un conjunto de planteamientos relativos a los derechos administrativos de los seres humanos. Señalan que constituye el resultado para integrar y tipifi car dichos derechos con el fi n de establecer algunas bases metodológicas que despierten el interés de los estudiosos del tema, de los propios gobernantes y de los servidores públicos implicados en su aplicación y cumplimiento.223

Pontifes y Poblano (1993) partiendo de una sustentación teórica global acerca del Estado, la sociedad y el proceso de modernización, avanzan hacia el análisis de las particularidades de las atribuciones del Estado en su concatenación con los derechos humanos. El esfuerzo central del estudio se da en torno a las 222 Ibíd, p. 276.223 Arturo Pontifes Martínez y Daniel Poblano Chávez. Los derechos administrativos del hombre y del ciudadano. Posibilidades de aplicación en México. México, INAP, 1993, p. 13.


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características genéricas de los derechos administrativos, dando posibilidad de constituirlos en un mecanismo de control social sobre algunas actividades del sector público.224

Dentro de las aportaciones más relevantes,225 destacan las siguientes:

Se aprecia que dentro de la “familia de derechos humanos” cuya evolu-ción va aparejada con las manifestaciones del Estado moderno, hace falta el reconocimiento expreso de aquellos de carácter administrativo.

En los ordenamientos y declaratorias internacionales, esta omisión se debe fundamentalmente a que los derechos administrativos del hombre y del ciudadano son de carácter local, ya que se generan en lo inmediato de la relación directa del Estado con la sociedad.

Al intentar una clasifi cación de los derechos del hombre, según criterios de sus especifi caciones y funciones se perfi laron derechos de tipo natural, eminentemente dados para proteger la integridad física y moral de las personas; los de tipo clásico emanados de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia, en 1789, y otros de carácter político, civil, social, económico, cultural y algunos complementarios a este grupo, reconocidos como el derecho a la paz, a la protección del ambiente y al desarrollo de los individuos.

En esta clasifi cación se hizo notorio el arribo tardío de la mujer y los niños para gozar de protección jurídica contra procesos de discriminación, maltrato o presión social, estos derechos especiales de la mujer y los niños también reportaron elementos de análisis para verifi car las fronteras de la defi nición de los derechos.

Se concluye que en una proporción directa al desarrollo de la sociedad y a su libre manifestación frente al Estado y frente a otras naciones, los propios derechos humanos tienden a extenderse y perfeccionarse para tener una plena correspondencia con ese grado de desarrollo alcanzando por el Estado y la sociedad.

Derivado del proceso de consolidación de derechos humanos, se verifi ca que, entre más fuerte, libre y con derechos una sociedad, el Estado que la representa es más complejo en su gestión. El aparente repliegue del Estado en campos como el económico y social se ve fortalecido por un vigoroso empuje de la sociedad que le exige mayores esfuerzos y reclama nuevos campos de actuación. Por ello, se plantea que el campo

224 María Emilia Janetti Díaz. “Presentación”. Arturo Pontifes Martínez y Daniel Poblano Chávez. Los derechos administrativos del hombre y del ciudadano. Posibilidades de aplicación en México. México, INAP, 1993, pp. 11-12.225 Arturo Pontifes Martínez y Daniel Poblano Chávez. Op. cit., pp. 203-207.


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virtual de la modernización del Estado y el reconocimiento pleno a los derechos humanos, es el de las políticas públicas.

El derecho administrativo de los ciudadanos es el vínculo jurídico imprescriptible que da validez, formalidad, esencia y alternativa de organización de las relaciones Estado-sociedad, de hecho, se verifi có su carácter de mediador y de enlace biunívoco en esas relaciones, se demostró que el derecho administrativo es una manifestación material y actuante que establece, no sólo prerrogativas y obligaciones, sino que da lugar a bases sólidas para arribar a una verdadera corresponsabilidad entre gobernantes y gobernados.

La persistencia de derechos administrativos del ciudadano es en sí misma un catalizador que activa un cambio en la función pública, sin embargo, dicha transformación puede inducirse positivamente en la medida que los derechos de los ciudadanos se ejerzan autónomamente y en un sentido recurrente, propiciándose con ello una verdadera corresponsabilidad y un sentido de calidad y efi ciencia para el sector público.

En un carácter inductivo se afi rma que los derechos administrativos rinden mayores dividendos a la gestión pública cuando se defi nen en la circunscripción de los gobiernos locales, ya que devienen automáticamente en mecanismos de primera instancia en la regulación de relaciones entre autoridades y particulares, creándose un “establecimiento” jurídico común, del cual se genera una cultura administrativa de garantía y respeto mutuo, basada en la ley.

Concluyen, Pontifes y Poblano (1993) que es necesario perfeccionar las relaciones entre la autoridad y el particular en función del derecho administrativo, ya que es la base para el otorgamiento de medios de actuación, mecanismos de protección institucional y garantía de un buen desempeño gubernamental. En ningún caso se puede concebir el derecho administrativo del ciudadano como elemento contestatario u obstaculizante de la función pública, por el contrario, sus efectos tienden a una profesionalización de cuadros y a un alto sentido de responsabilidad en el cumplimiento de esta noble tarea.226

226 Ibíd, p. 207.


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IV. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

IV. APORTACIONES DEL PREMIO INAP AL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Mientras que en el aparatado de aportaciones por objeto de estudio –actividad– se encuentran 49 investigaciones que han realizado contribuciones relevante al campo disciplinario. Por su parte, en el apartado de estudio del objeto –dis-ciplina– solo se encontraban 3 trabajos relevantes premiados con el primer lugar.227 En el momento que se incluyeron los segundos lugares, menciones honorífi cas y mención especial publicados, totalizan 7 obras que aportan conocimiento al estudio del campo disciplinario. Al respecto, puede verse el Cuadro 4.

Cuadro 4PREMIOS INAP POR ESTUDIO DEL OBJETO

Autor Obra y añoEstudio del objeto

Teoría de la Administración PúblicaOmar Guerrero Orozco

La administración pública del Estado capitalista. 1981

Historia administrativaJosé F. Fernández Santillán

Política y administración pública en México (1934-1978). 1980

Roberto Rives Sánchez

Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en México, 1821-1940. 1982

Francisco José Díaz Casillas

La administración pública novohispana. La administración pública en la Nueva España en las memorias administrativas que los virreyes legaron como testimonio de su gobierno: 1535-1821. 1987

Teoría del Estado y Administración PúblicaJosé Luis Ayala Espino Límites del Mercado. Límites del Estado. Ensayos sobre

economía política del Estado. 1992 Poder Ejecutivo y Administración Pública

Ricardo Uvalle Berrones

El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la administración pública. 1984

Nueva Gerencia PúblicaFidel Roberto Rivera Lugo

La gerencia cataláctica: anatomía de la Nueva Gerencia Pública. 2007

Nota: Se toma en cuenta la fecha de publicación de las obras galardonadas.Fuente: Elaboración propia.227 José Juan Sánchez González. Aportaciones del Premio INAP al estudio de la Administración Pública en México, 1976-2009. México, INAP, Serie Praxis, No. 135, 2011, p. 155.

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Dichas investigaciones son de un enorme aporte teórico e histórico, e indudablemente son referencias para el estudio de la disciplina en nuestro país. Son obras cimeras en su orientación, en su argumentación cognoscitiva, en los temas que abordan y en las aportaciones que lograron exponer en sus trabajos.

Existen cuatro trabajos de construcción teórica excepcional. El primero, de Omar Guerrero (1981) quien aporta elementos teóricos e históricos para descubrir la naturaleza de la administración pública en el sistema capitalista, bajo un enfoque materialista. El segundo, que corresponde a José Luis Ayala Espino (1992) quien con el andamiaje intelectual del nuevo institucionalismo económico logra un análisis integral entre el mercado y el Estado, así como sus efectos en la administración pública. El tercero, de Ricardo Uvalle Berrones (1987) en el que centra su análisis en el gobierno en acción, es decir, el Poder Ejecutivo y la relación con el Poder Legislativo, así como con las formas de relación entre ambos en el gobierno y la administración pública. Por último, el trabajo de Roberto Rivera Lugo (2004) quién indaga sobre el origen primigenio de la gerencia bajo la categoría de la catalaxia, antecedente remoto de la Nueva Gerencia Pública. En el ámbito de las construcciones históricas que realizan aportes al estudio del objeto disciplinario, se encuentran tres obras relevantes. Uno de los primeros trabajos históricos corresponde a José F. Fernández Santillán (1980) para explicar la evolución histórica de la administración pública en el periodo comprendido de 1934 a 1978, etapa relevante en la evolución y desarrollo de la actividad gubernamental. El siguiente corresponde a Roberto Rives Sánchez (1982) en el que el análisis histórico de la administración pública mexicana, que comprende el periodo de 1821 a 1940, abarca diferentes etapas en el desarrollo y evolución del aparato gubernamental. Para completar ese bosquejo histórico, el trabajo de Francisco José Díaz Casillas (1987), realiza una de las mejores investigaciones en torno a la administración pública novohispana, realizando un análisis detallado de los virreyes novohispanos, así como de los documentos que legaron para su estudio.

4.1 Teoría de la Administración Pública

La teoría de la administración pública en el mundo recibió con la obra de Guerrero (1981) una signifi cativa aportación al conocimiento de la conceptualización, naturaleza, organización y funcionamiento de la administración pública en el sistema capitalista. La obra tuvo alcances iberoamericanos, en donde se enseñanza la disciplina como campo científi co y profesional. Representa


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una obra que marca los inicios de su trayectoria investigativa. Destacado investigador y estudioso de la administración pública contemporánea.

La administración pública del Estado capitalista. Omar Guerrero Orozco, 1981.

Premio INAP en el año de 1978. No hace mucho tiempo, en México la administración pública era todavía entendida como un ejercicio práctico alejado del pensamiento científi co. Guerrero se ha empeñado durante varias décadas en pro de la reivindicación científi ca de la administración pública como campo de estudio sistematizado. En particular, La Administración Pública del Estado Capitalista (1981),228 es califi cada por Mariano Baena de Alcázar como “(...) la obra quizás más importante en lengua española desde una perspectiva marxista”.229 Se trata de su tesis doctoral, a lo que su director de tesis decía sobre esta obra:

Los interesados en el tema confi amos que este trabajo trascienda las fronteras de nuestro país. Sin optimismos exagerados estamos seguros que ello habrá de ocurrir. Queda la gran satisfacción para los latinoamericanos en general, los mexicanos en particular y sin duda para el propio Omar Guerrero, que de este país haya surgido el primer cuestionamiento a la teoría de la administración pública que por años exportaron los países hegemónicos del capitalismo mundial. Quizás así tenía que ser.230

Con esta obra, Guerrero (1981) avanza en el conocimiento de la administración pública, pero desde la perspectiva del Estado capitalista, por lo que describe su naturaleza política. Para el autor, la administración pública es una instancia que se encuentra situada entre el Estado y la sociedad, por lo que sirve de mediación política y administrativa.

El estudio de la administración pública implica, de hecho, dos dimensiones de conocimiento: por un lado, la identifi cación y defi nición de las relaciones sociales concretas plasmadas en la acción gubernamental, es decir, el objeto de estudio; por el otro lado, la sistematización y explicación de las categorías y conceptos que brotan de esas relaciones, o sea, el estudio del objeto. Por tanto, con el mismo término, administración pública, se ha hecho tradicionalmente

228 Omar Guerrero. La Administración Pública del Estado Capitalista. Barcelona, Fontamara, 1981.229 Mariano Baena de Alcázar. Curso de Ciencia de la Administración. Madrid, Tecnos, 1990, Volumen I, p. 36.230 Octavio Rodríguez Araujo. “Prólogo”. Omar Guerrero. La Administración Pública del Estado Capitalista. Barcelona, Fontamara, 1981, p. 13.


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referencia por igual al objeto y al estudio de la administración pública, identifi cación semántica que impide distinguir materia y disciplina.231

El trabajo aborda tres grandes problemas en el estudio de la administración pública.232 Primero, un problema fundamental consiste en las discrepancias y polémicas en torno a la ubicuidad disciplinaria de la Administración Pública, cuestión que ha adquirido una doble dimensión: ausencia de defi nición y no identidad. Como si se tratara de una tierra de nadie, la Administración Pública ha sido reclamada como un campo de estudio de distintas disciplinas y, con este propósito, le han ofrecido su tradición académica y su instrumentación metodológica. Así, se ha podido observar a la Sociología, la Economía, la Ingeniería, el Derecho y otras más, reclamar la propiedad del estudio de la Administración Pública. En segundo lugar, la investigación tiene como propósito suministrar evidencias históricas sobre la formación de la administración pública capitalista. Es muy frecuente que los publiadministrativistas formulen visiones abstractas y ahistóricas del origen y desarrollo de la administración pública, aludiendo si-tuaciones “robinsonianas” desligadas de cualquier comprobación empírica. Carentes de una perspectiva histórica, los pensadores atribuyen el origen de la administración pública a la simple convivencia humana y confunden la interdependencia social de los pueblos primitivos con la cooperación que se desprende de la concurrencia de trabajadores reunidos en una actividad productiva, propiamente capitalista. Por último, un tercer objetivo es lo que concierne a la administración pública como dominio político y dirección administrativa. Guerrero (1981) propone una visión integral de la administración pública como dominio político y dirección administrativa, es decir, un acercamiento en el cual se observa a la vez el carácter político y administrativo que encierra la acción gubernamental. “Sólo en la medida en que la administración pública conserva su unidad política y administrativa, podemos observar con claridad su objeto de estudio en el Poder Ejecutivo, y lo que es más importante, podemos identifi car gobierno, administración pública y Poder Ejecutivo, independientemente y consideraciones que se puedan atribuir a cada concepto”.233

La obra se resume en tres grandes propósitos: 1) resolver el problema de ubicuidad disciplinaria de la Administración Pública, como campo de estudio; 2) aportar evidencias históricas sobre la formación de la administración 231 Omar Guerrero. La Administración Pública del Estado Capitalista. Op. cit. p. 19.232 Ibíd, pp. 20-26.233 Ibíd, p. 25.


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pública a fi n de precisar las fronteras de su campo de conocimiento; y 3) precisar la doble naturaleza de la Administración Pública como política y administración, identifi cando la unidad de su objeto de estudio en el Poder Ejecutivo. Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:234

El modo de producción capitalista está caracterizado por la división de la sociedad y el Estado, división cuyos orígenes se encuentran en la destrucción del feudalismo y la abolición, por tanto, de aquello que lo caracterizaba: la identidad de la sociedad y el Estado.

La burguesía coexistió en santa paz con la nobleza real, en tanto la mo-narquía absoluta cumplió la función de expropiar el poder feudal. La supremacía política, no obstante, se encontraba inclinada del lado de la nobleza que, por esto, estaba en posesión de los cargos administrativos de las instituciones políticas burguesas. El modo de producción capitalista implica una estructura económica dinámica y favorable que, como suelo fértil, hace fl orecer la centralización política y administración.

Si el Poder Legislativo es el atizador del fuego de la lucha de clases, el Poder Ejecutivo es su extintor. El Poder Ejecutivo detenta al ejército, a la policía, a los medios de violencia del Estado, cuya fi nalidad consiste en mantener el orden, a saber, el orden burgués. Los medios de represión del Estado limitan la capacidad de acción del proletariado y posibilitan la salvaguarda de la “paz social” tan necesaria para la sociedad burguesa. En la medida en que el Ejecutivo pueda reprimir el poder de las clases dominadas, garantizará en el seno del Estado la unidad política de las clases dominantes.

El fortalecimiento del Ejecutivo frente al Legislativo implica el fortalecimiento del Estado frente a la sociedad; signifi ca la supremacía de la delegación ejecutiva del Estado, frente a la delegación legislativa de la sociedad. En suma, es el fortalecimiento de la autonomía del Estado frente a la sociedad. A partir de este momento, Ejecutivo fuerte es sinónimo de Estado fuerte.

El fortalecimiento del Ejecutivo dentro del régimen político del Estado capitalista, lleva aparejada la concentración en sus manos de las atribuciones ejecutivas, es decir, la administración pública como capacidad de acción del propio Estado. La administración pública es la última institución del Estado capitalista en la que se perciben los estertores precapitalistas, la última en aparecer en toda su desnudez como objeto de estudio cuya expresión abstracta representa con toda pureza, plenitud y fi delidad el hecho real: la acción del gobierno como relación entre el Estado y la sociedad.

234 Ibíd, pp. 243-266.


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Europa es la cuna del estudio de la Administración Pública. Aunque Francia es el primer país donde se evidencia y consuma la división del Estado y la sociedad –y por tanto el Ejecutivo se concentra como institución sustancial y diferenciada– el estudio de la Administración Pública no tiene un desarrollo como disciplina académica. Es en Estados Unidos donde se inaugura la Administración Pública como disciplina que estudia la acción gubernamental, como un campo distinto de co-nocimiento, pero situado en el marco más comprensivo del estudio de la política.

En Estados Unidos existió una relativa atenuación de los poderes del Ejecutivo, pero también se produjo su superación completa como institución del Estado. Este es el origen de la miopía de los publiadministrativas norteamericanos, quienes no comprendieron la dualidad Legislativo-Ejecutivo y la sustituyeron por la dicotomía política-administración. Dicotomía inspirada en una deformación de aquella dualidad convertida en tema de estudio en Europa hasta el siglo pasado, pero no en Estados Unidos.

Puede concluirse que aunque el estudio norteamericano de la Administración Pública tiene como base acontecimientos domésticos, también recibió una infl uencia muy grande desde el otro lado del Atlántico. El estudio de la Administración Pública en los Estados Unidos durante los siglos XVIII y XIX no podía ser la expresión abstracta de una realidad que aún no aparecía: el ascenso y consolidación del Ejecutivo. Pero el estudio en el siglo XX no es tampoco la expresión abstracta de una realidad, la dualidad Legislativo-Ejecutivo, sino la formulación ideal de una situación igualmente legal: la disociación de la política y la administración pública.

Los publiadministrativistas norteamericanos tienen el mérito de haber desarrollado, hasta su límite lo que hoy conocemos como disciplina de la Administración Pública; es decir, el estudio de la disociación o la confusión de la Administración y la política. En otras palabras, a ellos se debe el nacimiento tardío y la muerte prematura de la Administración Pública como estudio exclusivo de la relación de la administración con la política.

Concluye Guerrero (1981) que al margen de una disciplina tal, hay un objeto de estudio en espera de ser tratado. La clave está dada: comencemos por la divi-sión Estado-sociedad, sigamos por el régimen político bipolar y fi nalicemos con el Ejecutivo como mediación. Esta es la base de una verdadera reorientación del estudio del objeto; del estudio del objeto en relación con el objeto de


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estudio.235 Una obra de notable argumentación para ubicar teóricamente el lugar de la administración pública dentro de las Ciencias Sociales, como una disciplina con objeto de estudio y estudio del objeto propio e independiente que tiene una identidad propia.

4.2 Historia de la Administración Pública

El estudio de la administración pública mexicana desde la historia administrativa tiene tres fuentes de estudio fundamentales. La primera, una aportación histórico-administrativa a la evolución de la administración pública nacional en el periodo 1934-1978. Se trata de una de las primeras obras en la que el autor aporta método, fuentes y sistematización para conocer de manera más profunda el devenir de la actividad organizadora del Estado, la administración pública. La segunda estudia el origen, desarrollo y expansión de la administración pública desde el México independiente, la Reforma, el Porfi riato, la Revolución y la etapa intervencionista estatal. La tercera investigación se enfoca a describir y estudiar a la administración pública novohispana, desde las primeras formas de organizaciones político-administrativas prevalecientes en la Nueva España, tanto las Audiencias como los Virreyes, en las etapas de los Habsburgo y la de los Borbones.

Política y administración pública en México (1934-1978). José F. Fernández Santillán, 1980.

Premio INAP en el año 1979. Un especialista que aportó al estudio de la administración pública desde su perspectiva histórica fue José Fernández Santillán, con su obra Política y Administración en México (1934-1978).236 Investigación que resulta relevante en la administración pública mexicana, debido a que explora una etapa fundamental del papel del Estado y la ampliación de su intervención económica bajo el paradigma de la rectoría del Estado en nuestro país.

El autor propone un análisis retrospectivo, para observar las características y principios que distinguen a la administración pública mexicana, y que pueda servir para prevenir los rumbos que tomarán las instituciones gubernamentales, ello a partir del materialismo y el pensamiento clásico de la Ciencia Política. Para quienes piensan que en el mundo moderno, la respuesta a las incógnitas del futuro, están en las computadoras y el conocimiento técnico-cibernético, esta obra sugiere anteponer el replanteamiento de las fuentes originales de 235 Ibíd, p. 257.236 José Florencio Fernández Santillán. Política y administración en México (1934-1978). México, INAP, 1980.


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la teoría del Estado, que sirven para ubicar correctamente el papel de la administración pública en el contexto y desarrollo del Estado moderno.237

El Estado mexicano emerge como una entidad poderosa en razón de la fuerza social que hereda de la lucha armada: la movilización de masas organizadas en torno a la fi gura del Estado tiene su punto nodal en la administración cardenista. En un principio pensábamos emprender el estudio a partir de 1940, o sea, al fi nalizar la gestión de Cárdenas, pero fue necesario retroceder hasta 1934, en virtud de que la historia contemporánea de México y de su Administración Pública tiene sus raíces más profundas en dos hechos: la Revolución Mexicana y su periodo de consolidación e institucionalización: el cardenismo. Con ello puede reafi rmarse la idea de que la construcción defi nitiva del Estado viene después de haber triunfado los movimientos revolucionarios.238

Para Fernández (1980) en México, la alianza de clases y la subordinación de todos los sectores a la política gubernamental son factores que coadyuvaron a forjar una administración pública poderosa derivada de un Estado poderoso, sustentado en una política de masas. La sociedad se organiza y fortalece para encontrar en la unidad del Estado un proyecto coherente de desarrollo nacional. De 1934 a 1940 este es el gran objetivo, que encontrará su continuidad y complemento en la industrialización marcada como el eje de la actividad en la década de 1940. La administración pública mexicana es una administración dinámica que tiene una gran fl exibilidad y que penetra en campos heterogéneos para romper los obstáculos que se ponen a la expansión del capitalismo dependiente. Así, la administración pública es un fenómeno antiguo que tiende en nuestro tiempo a cobrar una infl uencia determinante en los acontecimientos políticos; su conocimiento resulta necesario para poder comprender su papel dentro del Estado y la relación que guarda con la sociedad.239

Dentro de las más importantes aportaciones,240 se pueden enumerarse las siguientes:

El Estado nacido del triunfo revolucionario, es un Estado de masas que logra, captar y hacer suyas las demandas que dieron origen al movimiento armado. Es un Estado que logra aparecer como la fuerza

237 Ibíd, p. 17.238 Ibíd, p. 18.239 Ibíd, p. 19.240 Ibíd, pp. 141-143.


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mayor, capaz de organizar y dar cauce a todo un proyecto político y social. Al triunfo armado prosigue la tarea de conformar y controlar los grupos que intervinieron en la derrota del antiguo sistema, labor difícil que implica la pacifi cación del país y a la vez el señalamiento de nuevas directrices que superaran al porfi riato.

Del movimiento armado a la institucionalización, media un periodo de conformación e integración de los grupos regionales y de las grandes masas en torno a un solo esquema organizativo. La constitución de 1917, por ella sola, no podía modelar los propósitos contenidos, había todavía que pasar por el periodo de aglutinamiento para favorecer la unifi cación y la necesaria aparición del Estado nacional.

En el periodo cardenista, a las grandes movilizaciones de masas corresponde de igual forma la institucionalización del poder estatal, empieza así a defi nirse el brazo de acción del Estado, el Poder Ejecutivo, la administración pública. A la cabeza de todo esto el Presidente de la República fi gura suprema del nuevo régimen.

La administración pública se desarrolla fundamentalmente en el cardenismo en donde son organizados el Estado y la sociedad bajo las condiciones derivadas de las luchas precedentes.

A diferencia de los gobiernos anglosajones, los cuales tienen bien delimitadas sus funciones sujetadas a reglas estrictas de actividad, las administraciones de origen hispánico conservan la herencia difusa en su actuación, es decir, los órganos de gobierno tienen un amplio poder discrecional; se les señala un campo de actividad pero están facultadas para penetrar donde juzguen conveniente, en provecho del desarrollo económico y social.

A través de unidades colectivas es por donde la administración pública adquiere contacto con las masas, diversas instituciones se especializan en la conducción: los bancos agrícolas, algunas Secretarías de Estado, las instituciones de seguridad social, entre otras. Esto permite afi rmar que la línea de masas no es privativa del gobierno cardenista, sino conducta de todo el régimen de la revolución, es una característica de primer orden del Estado posrevolucionario.

Aunque con ciertos antecedentes de la década de los treinta, la industrialización es declarada como el propósito central a partir de la administración de Ávila Camacho. La miseria y el atraso no podían ser resueltas más que por medio de la industrialización; el desarrollo económico de México tiene a la cabeza del Estado y sus instituciones, el crecimiento de los grandes complejos fabriles.

Es posible observar con claridad, como a una determinada fase o periodo del proceso de industrialización, correspondió a un reacomodo


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de las instituciones públicas por medio de las leyes de secretarías y departamentos de Estado: en el cardenismo, por ser ésta una época de consolidación de instituciones, se dieron tres leyes, 1934, 1935 y 1939. Posteriormente, al término de la segunda guerra mundial, en 1946, aparece otra ley para defi nir la estructura gubernamental dentro de las condiciones de la posguerra. En 1958 la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado va aparejada con la puesta en práctica del modelo de desarrollo estabilizador y es hasta 1976 cuando tiene lugar un replanteamiento general de la administración pública, tanto central como paraestatal.

La administración pública mexicana, sobre todo en el sector paraestatal, creció de manera agregativa y sin una planeación previa, lo que ocasionó problemas de control y verticalidad estatal. Hubo intentos de controlar y defi nir programas coherentes para este sector y poderlo así integrar a las políticas del sector central. Desde 1946 existen estos propósitos que chocaron con la magnitud y heterogeneidad del sector. Dentro de estos planteamientos se dieron intentos por llevar a cabo una planeación general para la administración pública, cuyo esfuerzo más importante fue la acción de la Comisión de Inversiones que posteriormente dio lugar a la Secretaría de la Presidencia.

La autoridad presidencial quedó afectada por ser materialmente imposible tener alcance sobre todas las instituciones. Aquí se planteó, durante muchos años, la centralización sobre su persona que sería auxiliada por órganos asesores en la tarea de aglutinamiento estatal. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976, trajo cambios en el criterio de control y dio coherencia administrativa, ahora es concebida la integración gubernamental a través de los sectores de actividad, en un ordenamiento del cual no sólo es responsable el presidente sino todas las instancias del Poder Ejecutivo.

Concluye Fernández (1980) que la expansión de la administración pública tiene su razón de ser en la necesidad de contar con un Ejecutivo fuerte, lo cual habían previsto diversos teóricos del comportamiento del Estado dentro del sistema capitalista. El crecimiento institucional provocó formas organizativas cualitativamente distintas en las cuales la especialización y división del trabajo se agudizaron.241

241 Ibíd, p. 143.


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Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en México, 1821-1940. Roberto Rives Sánchez, 1982.

Esta obra logró el segundo lugar del certamen en el año de 1982. Rives (1982) señala que el trabajo es un estudio elemental sobre la evolución de la administración pública mexicana, desde su independencia política del reino español, hasta el fi nal del gobierno cardenista en 1940. Es una explicación histórica de la cantidad de tareas y actividades que debe realizar el Estado a través de la administración pública en la época actual.242

El autor divide el desarrollo de la administración nacional en tres etapas: la formativa, la de consolidación y la de expansión. La primera que denomina “formativa”, abarcaría desde la consumación de la independencia política de España, hasta la llegada de Porfi rio Díaz a la presidencia de la República. La segunda la llama “de consolidación”, comprende desde la llegada de Díaz al Ejecutivo Federal, hasta el período de Lázaro Cárdenas, atravesando la etapa revolucionaria de 1910. Finalmente, la última etapa la denomina “de expansión”, y que inicia con el propio Cárdenas y llega hasta 1982. En ella, la administración pública del país experimenta un gran crecimiento y diversifi cación, donde el Estado pasa a ser parte activa de la economía, crea sus propias empresas pública en múltiples sectores y se hace más amplia la red administrativa. Dentro de las aportaciones más relevantes de la obra243 se enumeran, entre otras, las siguientes:

El Estado mexicano nació pobre y débil, frente a una Iglesia y hacendados ricos. El Estado, en un primer momento, encuentra en el Congreso la institución clave para pugnar por su existencia, en la medida que permite, dentro de su seno, el entendimiento entre los diversos sectores de la propiedad. Entonces la Constitución política de 1824 aparece como símbolo e instrumento político para reafi rmar la postura de la nueva clase en el poder, una vez desplazados los criollos y el absolutismo de Iturbide.

La estructura administrativa de México presenta relativamente pocos cambios en la primera parte del siglo XIX; sus funciones corresponden a una etapa política de transición (separación del Estado y la Iglesia), en busca de consolidación y de estabilidad para la inversión de capitales.

242 Roberto Rives Sánchez. Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en México 1821-1940. México, INAP, 1982, p. 13.243 Ibíd, pp. 375-387.


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Los principales retos que se plantean a la administración pública eran: la erradicación del empirismo; la eliminación de ciertas prácticas coloniales; la introducción de técnicas de contabilidad acordes a los nuevos fi nes gubernamentales; la organización presupuestaria; el saneamiento de las fi nanzas públicas; la generación de conocimiento y estadísticas. En suma, la generación de un sistema de información sobre las condiciones y potencialidades del país, toda vez que se trataba de un país nuevo y en constante movimiento.

Durante todo el siglo XIX la falta de vínculos y lazos de unión entre el poder político y el grupo social, fue posible sólo mientras, de hecho, las capas inferiores de la sociedad carecieron de poder, mejor dicho de capacidad para auto organizarse y negociar su posición dentro del orden social y la estructura del poder.

Con el porfi riato el Estado comienza a convertirse en el principal agente de modernización del país, así como en el principal promotor del proceso de acumulación capitalista –a diferencia del modelo clásico liberal– donde se dio fundamentalmente a base de empresarios privados como en Francia, Inglaterra y Estados Unidos de América, pero lo más importante y trascendental no es la acción económica, sino el fortalecimiento del Estado, vía la concentración del poder en el caudillo militar al frente de la presidencia en manos de Díaz.

Un factor que coadyuvó a la centralización estatal fue el establecimiento de la política hacendaria y fi scal que se decidió y controló desde el Ejecutivo Federal, reduciendo la autonomía fi nanciera estatal y municipal. Esto llevó a la preocupación constante por perfeccionar los mecanismos recaudatorios, ya que el poder político-administrativo dependía de la regularidad de los ingresos.

Con objeto de efi cientar y mejorar el servicio interno de la administración en la consecución de sus fi nes, se procuró la erradicación del empirismo y de prácticas obsoletas, se multiplicó la reglamentación de diversas actividades, así como se introdujeron técnicas contables para clarifi car el manejo de los recursos fi nancieros. Asimismo, conforme crecía el aparato estatal se puso de manifi esto cada vez más, la necesidad de capacitación política y administrativa de los empleados y funcionarios públicos.

El constitucionalismo aparece como una vía hacia la toma del poder, de esta manera se crearía un proceso de legitimidad que implica la aceptación del marco del orden. Ante todo un orden legítimo no volvería imposible los confl ictos, pero sí limitaría sus alcances.

El antiguo aparato estatal no estaba hecho para responder a los nuevos planteamientos sociales, por lo que en el proceso revolucionario se


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buscó introducir reformas en la administración pública que tendían a crear los canales de respuesta a las demandas sociales.

La Constitución de 1917 otorgó facilidades al Ejecutivo, anteriormente desconocidas, desechando la idea de establecer equilibrios funcionales entre los tres poderes, sino más bien inclinándose hacia un mayor desequilibrio favorable al Ejecutivo, en el que habría de recaer el centro de gravedad del régimen para llevar a cabo las reformas planteadas en dicho articulado.

El Estado post revolucionario defi nió y sancionó jurídicamente un gobierno federal, pero en realidad acentuó el centralismo político y administrativo cada vez más, creando un proceso paralelo de pérdida de poder, recursos y autonomía de las municipalidades. En cambio se desarrollaron los organismos paraestatales dependientes del Poder Ejecutivo Federal, acentuándose con ello la superposición de la burocracia federal sobre la de los miembros inferiores (estados y municipios).

Termina Rives (1982) afi rmando que en este proceso histórico, el Poder Ejecutivo Federal realiza un despliegue funcional –apoyado en su aparato administrativo– de tal magnitud que le permite convertirse en el centro hegemónico del orden de poder estatal, para desde ahí favorecer, estimular e intervenir en las actividades económicas.244

La administración pública novohispana. La administración pública en la Nueva España en las memorias administrativas que los virreyes legaron como testimonio de su gobierno: 1535-1821. Francisco José Díaz Casillas, 1987.

Esta obra logró la mención especial del Certamen en 1985. El libro es una investigación sobre la administración pública en la Nueva España. Tiene como escenario histórico las monarquías de los períodos Habsburgo y Borbón que dominaron el espacio político, económico, geográfi co y social de la Nueva España durante poco más de trescientos años.245 La España de siglo XVI se caracteriza por su creciente expansionismo, no sólo logró la conquista de México y el Perú, sino incorporó a los Países Bajos, el Franco Condado y Milanesado, desarrollando así el ejército más poderoso de Europa.

244 Ibíd, p. 386.245 Francisco José Díaz Casillas. La administración pública novohispana. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Cuadernos de Análisis Político-Administrativo, No. 10, 1987, p. 16.


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(…) La contribución de los dominios americanos no sólo acrecentó los recursos económicos de la Corona, sino que permitió fi nanciar los gastos crecientes de tan audaz empresa, y así lograr convertirse en la potencia hegemónica de su tiempo. Las estructuras administrativas que tan extensos dominios demandaban, hacen de la delegación de poderes en los Consejos y los Virreyes el medio para fomentar el proceso de centralización. América es organizada a partir de 1535 con un gobierno central a cargo de los Gobernadores, Corregidores y Alcaldes Mayores; los Municipios a cargo de los Cabildos.246

Por orden de Carlos V de Alemania, primero de España, en 1535 se instaura como forma de gobierno el Virreinato para los dominios de ultramar, logrando consolidar una estructura administrativa capaz de gobernar en su representación. Durante los 170 años de dominación de la dinastía Habsburgo en la Nueva España gobernaron 32 virreyes con extraordinaria autoridad. Mientras que en el siglo XVIII, la dinastía de los Borbón hereda una monarquía debilitada, sin que los más emprendedores esfuerzos logren revitalizarla, y mucho menos igualar el desarrollo de Francia e Inglaterra. Los esfuerzos de Carlos III, para reformar la administración pública en España y sus dominios, son obstaculizados por la anquilosada maquinaria burocrática plagada de empleomanía. No obstante, se aplican medidas para reformar y profesionalizar el ejército; en todos los confi nes del reino, se instauran las intendencias con objeto de reformar y revitalizar la organización administrativa que se encontraba invadida por el cáncer de la corrupción.247

De las conclusiones de esta investigación,248 se pueden enumerar, entre otras, las siguientes:

Durante los trescientos años de dominación española, la monarquía de los Habsburgo (1521-1700) y la monarquía de los Borbón (1700-1821), establecen en la Nueva España estructuras gubernamentales que permiten no sólo administrar los territorios conquistados en ultramar, sino fortalecer la dominación política, económica y social.

En el periodo de la Casa de Austria se detectan dos etapas en la vida política del México novohispano: la primera comprende 1521 a 1535, y en ella la Corona ensaya varias formas de gobierno. Este periodo se caracteriza por ser accidentando y porque predomina la inestabilidad política. La segunda etapa comprende la designación del primer Virrey de Mendoza (1535-1550), hasta el trigésimo segundo Virrey, José

246 Ibídem.247 Ibíd, p. 17.248 Ibíd, pp. 181-189.


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Sarmiento de Balladares (1696-1701). Hay un intervalo de 7 gobiernos provisionales de la Audiencia.

El periodo Borbón se caracteriza por un marcado interés de los gobernantes en la revitalización de los órganos administrativos de España y sus colonias. Se constatan a lo largo de este periodo, las dos etapas que la conforman: la primera, se manifi esta en todos los campos de la vida colonial, en especial la administración pública, en la que se adopta el sistema francés de las Intendencias, para limitar el poder que los Virreyes adquirieron durante el periodo de los Habsburgo. La segunda etapa, se caracteriza por el avance de las ideas de la Ilustración. Conjugadas con las trabas coloniales para la participación de la sociedad novohispana, principalmente de los criollos y los indios, en la administración colonial, son la perfecta combinación que desemboca en el movimiento y consumación de la Independencia de México.

El principal ejecutor de las políticas de la Metrópoli es el Virrey, que funge como el Álter Ego del monarca español y como tal es la máxima autoridad en la vida administrativa de las Indias occidentales. Aunque existe el Consejo de Indias como órgano legislativo supremo y su principal opositor.

Por cada uno de sus actos administrativos debía responder al rey en el Juicio de Residencia que se realizaba al término de su mandato. Este juicio se aplicaba sin excepción, salvo por exención otorgada por el rey a los funcionarios de la administración pública virreinal, con objeto de conocer la efi ciencia y rectitud de los funcionarios en el desempeño de las tareas administrativas.

El gran adversario del Virrey era la Intendencia, institución de origen francés adoptada en la administración pública de los Borbones; su función no sólo responde a necesidad de reformar y mejorar los métodos administrativos, sino de restar poder al Virrey y a los órganos administrativos colegiados.

Concluye Díaz (1987) que el Virrey, como representante directo del monarca, reúne en su persona los cargos administrativos de mayor jerarquía a saber: Virrey, Gobernador, Presidente de la Real Audiencia, Capitán General y Vicepatrono. En cada uno de los cargos estaban contenidas responsabilidades y que fueron de orden hacendario, gobierno, justicia, guerra y patronato real.249

4.3 Teoría del Estado y Administración Pública

La obra de Ayala (1992) representa un hito en el pensamiento del nuevo institucionalismo económico en nuestro país, ya que su aplicación a los 249 Ibíd, p. 184.


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elementos del mercado y del Estado, confi rman las complejas relaciones de dependencia y al mismo tiempo de independencia, marcando límites en ambos casos. Es una aportación signifi cativa para el campo de estudio de la administración pública. La obra contribuye al utilizar el neoinstitucionalismo económico como herramienta de estudio de la administración pública, lo que permite incorporar en el mismo una serie de nuevas categorías y conceptos al estudio tradicional de la disciplina.

Límites del Mercado. Límites del Estado. Ensayos sobre economía política del Estado. José Luis Ayala Espino, 1992.

Premio INAP del año 1991. El interés del autor es entender el papel estratégico del Estado en la evolución de largo plazo del sistema socioeconómico, como una organización institucional, económica y política. Ello se debe a dos razones: primero, a que se asiste al fi n de uno de los ciclos históricos del Estado contemporáneo, el del infl uyente Estado intervencionista. Y segundo, porque se vive una profunda reforma del Estado en casi todo el mundo. Ambos aspectos mantienen vigentes los aspectos básicos de la agenda sobre el tema.250

Ayala (1992) sostiene que los cambios y las reformas del Estado, y el reconocimiento de nuevos problemas de investigación han puesto relieve que las teorías al respecto son insufi cientes. Primero, porque sus enfoques o perspectivas de análisis estudian por separado a la economía, la política y la sociedad; segundo, porque no analizan y explican las relaciones sistémicas e interinfl uyentes entre el Estado, la economía, la sociedad y la política; y tercero, porque se ha dado poca o ninguna importancia a la administración y las instituciones.251

Entre las cuestiones más debatibles entre analistas, políticos y ciudadanos, existen tres temas probablemente más sobresalientes: son el crecimiento, la efi ciencia y las decisiones del Estado.252 Es necesario explicar las causas y razones del crecimiento o el retraimiento del Estado. Se ha observado una tendencia estructural al crecimiento del Estado, aunque su estructura, composición, tamaño, calidad y efi ciencia varían mucho de sociedad a sociedad. En relación a la efi ciencia del Estado, es importante interpretar las correlaciones positivas o negativas entre la estructura, el tamaño y la efi ciencia de los diferentes modelos de Estado y el desempeño económico. Por último, 250 José Luis Ayala Espino. Límites del mercado. Límites del Estado. Ensayos sobre economía política del Estado. México, INAP, 1992, p. 1.251 Ibíd, p. 2.252 Ibíd, p. 4.


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la toma de decisiones estatales es un complejo proceso económico, político y social. Involucra simultáneamente modelos económicos racionales de distinta naturaleza y también diferentes arreglos institucionales y pactos sociales. Existen sólidas evidencias empíricas –señala Ayala (1992)– sobre la correlación positiva que se establece entre la actividad del Estado y el desempeño económico.253 Nadie pone en duda que el tamaño del Estado es clave para la efi ciencia y el desempeño económico. Sin embargo lo que se discute ampliamente es el tamaño óptimo del Estado para obtener las máximas ventajas posibles y lograr la mayor efi ciencia. Asimismo, es motivo de polémica la división óptima entre los sectores público y privado, es decir, el llamado “balance adecuado”. Los Estados son diferentes no sólo por su tamaño sino por sus características institucionales liderazgo burocrático, preparación técnica de los funcionarios públicos, organización de la administración pública, entre otras. Así, la magnitud y en calidad infl uyen en la efi ciencia y resultados de la actividad estatal en la economía.

La experiencia histórica muestra que el estado y el mercado se han relacionado siempre. Los mecanismos institucionales para organizar las relaciones entre el estado y el mercado son al mismo tiempo complementarios y competitivos. Estas relaciones cambian de acuerdo a las necesidades estructurales y la organización institucional existente. Es decir, son históricas, en el sentido de que no son permanentes en el tiempo y el espacio. Las relaciones entre el estado y el mercado cambian porque están inmersas en un complejo sistema de contradicciones, que surgen de los confl ictos que entablan entre decisiones y restricciones, entre demandas y capacidades, y entre medios y fi nes.254

Las reglas que organizan institucionalmente las relaciones entre el Estado y el mercado son indispensables para garantizar, promover y secularizar el intercambio económico, social y político en el sistema. Por esta razón el mercado y el Estado se suponen mutuamente y están inevitablemente relacionados. En consecuencia, el mercado o el Estado no pueden, por sí solos, gobernar al sistema. Dentro de las más importantes aportaciones se pueden enumerarse las siguientes:255

La privatización, la desregulación y la liberalización no son políticas globales, generalizables y aplicables de toda circunstancia y momento, por el contrario, son políticas que deben diseñarse e instrumentarse de

253 Ibíd, p. 6.254 Ibíd, p. 7.255 Ibíd, pp. 169-170.


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acuerdo a: el tipo y calidad de la organización institucional del Estado; los arreglos institucionales y balance existente entre los sectores público y privado, y el grado de desarrollo económico.

Desarrollar un tratamiento prácticamente casuístico, y gradual, para instrumentar aquellas medidas prácticas que se adapten efi cientemente a cada caso y circunstancia, y no es entonces un enfoque globalizador.

Contar con esquemas de evaluaciones macro y microeconómico, que permitan distinguir entre áreas y/o empresas que deben de ser privatizadas, desreguladas y liberalizadas, y aquellas intervenciones que deben mantenerse por causa del interés público.

Precisar con claridad el tipo de objetivos expresamente buscados, ya que entre ellos se establecen costos de transacción. Por ello la necesidad de que la reforma estatal tenga un número acotado de objetivos, así como acuerdos básicos, entre los agentes responsables, bien delimitados, congruentes con las exigencias de racionalización para el desarrollo.

Distinguir entre intervenciones estatales exitosas y fallidas. Es decir, no se puede asumir una perspectiva según el cual toda intervención pública fue per se desastrosa, más aún cuando tampoco es realista sostener que ahora sí las nuevas políticas enmendarán errores del pasado.

Evitar el surgimiento de un sistema de previsiones corporativas, activa-das por y desde las élites políticas y económicas. Es evidente que alrede-dor de estas políticas los grupos de interés tenderán a crear lobbies más o menos fuertes para favorecer sus intereses, más o menos legítimos; en consecuencia no contemplan los objetivos y efectos más amplios contenidos en las políticas de reformas y, en este sentido, los objetivos reformistas para elevar la efi ciencia se pueden convertir en aspectos se-cundarios.

Ponderar los costos de las políticas, es decir, éstos tienen que ser contrastados con los aumentos de efi ciencia que resulten. Por ejemplo, la privatización o desregulación, por sí mismas no tienen porque elevar sustantivamente la efi ciencia para reponer los costos asociados. Pero si no elevó la efi ciencia, o su resultado fue insignifi cante, entonces los gastos en que incurrió la privatización representa en parte un desperdicio de recursos y en parte una transferencia de ellos al resto de la población, la que paga impuestos pero no compra acciones.

Cuidar que las políticas no se conviertan en fi nes en sí mismos, si no en medios para objetivos bien defi nidos. Este elemento es crucial, y el Estado debe contar con los instrumentos necesarios para vigilar o monitorear los efectos pos privatización o desregulación. Es frecuente que los operadores políticos olviden los objetivos de las políticas que se les han encomendado, pero también de las funciones, atributos y


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objetivos que las intervenciones estatales tienen y tendrán para cumplir con objetivos verdaderamente trascendentes y con plena vigencia.

Incorporar en las evaluaciones mecanismos de seguimiento ex post a las reformas. Estas evaluaciones deberían dar su debido peso no sólo a la propiedad y la real o supuesta movilidad y fl exibilidad que per-miten las reformas en materia decisional, sino a otros factores como el desarrollo tecnológico, la estructura de mercado, los distintos periodos de maduración de las inversiones, entre otras. Dicho de otro modo, la privatización no garantiza que el empresariado vaya a ser más efi caz para movilizar los recursos, si se mantienen los mismos patrones de consumo, producción y distribución. Un factor clave de la pos privatización es en qué medida las empresas involucradas adquirirán o acrecentarán su capacidad de generar riqueza por el mero hecho de su traspaso de propiedad o control.

Integrar en el diseño de las políticas reformistas el ámbito del cambio estructural, ya que éste obliga a establecer nuevas técnicas de gestión, de organización industrial, de estrategias de mercado, y reformula el propio patrón de competencia. Estos cambios indudablemente inciden en la reorganización productiva, alteran la extensión absoluta de los mercados, las economías de escala técnica y económica, las estrategias de localización regional e internacional, y las formas de integración entre empresas.

Concluye Ayala (1992) que debe considerarse el contexto internacional y sus implicaciones en los problemas de regulación inherentes a la profunda transnacionalización productiva y fi nanciera, que está induciendo a cambios en los nuevos patrones de intervención del Estado y en la necesidad de un nuevo tipo de articulación y coordinación entre los sectores público y privado.256

4.4 Poder Ejecutivo y Administración Pública

El estudio del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en sus dimensiones política, administrativa e histórica, permite a Uvalle (1984) encontrar tendencias históricas como la centralización administrativa que demuestran el fortalecimiento del Ejecutivo mediante la fi gura del presidencialismo. El proceso en el que el Poder Ejecutivo logra consolidar su papel de intermediario entre el Estado y la sociedad, permite limitar el funcionamiento del gobierno congresional.

256 Ibíd, p. 170.


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El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la administración pública. Ricardo Uvalle Berrones, 1984.

Esta obra obtuvo el segundo lugar del premio INAP en el año 1980. El libro destaca la importancia del estudio del Poder Ejecutivo a partir de su oposición histórica con el Poder Legislativo. El título tiene referencia al concepto de Woodrow Wilson (1887), en el sentido de que la administración pública es el gobierno en acción. Decir que la administración pública es el gobierno en acción, es subrayar la función del Ejecutivo como fuerza suprema, actuante y permanente de la decisión estatal, pero esta fuerza no se sustrae a la lucha histórica que ha sostenido frente al Poder Legislativo.257

El autor afi rma que la institución del Ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía absoluta, donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la estructura unitaria del poder, constituyen la base del ejercicio del poder político del monarca. Pero las facultades del Ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son asimiladas por la monarquía absoluta.258

(…) la dictadura del ejecutivo encuentra en la centralización de la administración pública un pilar sólido para acrecentar su fuerza po-lítica. Cuando el ejecutivo derrota a las fuerzas congresistas recupera el manejo de la administración pública, y como la sociedad civil se encuentra desajustada por el caos congresional, el ejecutivo promueve el crecimiento diferenciado y especializado del aparato gubernamental a fi n de garantizar la reproducción del capitalismo.259

De esta manera, la centralización de la administración pública está vinculada al desarrollo de la sociedad civil para garantizar su reproducción en los marcos del modo de producción capitalista. La centralización de la administración pública favorece los poderes del Ejecutivo y fortalece la autonomía del Estado frente a la sociedad civil. Con la dictadura del Ejecutivo, el presidencialismo moderno asume una posición hegemónica en la vida política, fundado su poder en la abolición del congresionismo. En esta interesante obra,260 destacan algunas de las muchas conclusiones las siguientes:257 Ricardo Uvalle Berrones. El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la administración pública. México, FCE, 1984, p. 19.258 Ibídem.259 Ibíd, p. 23.260 Ibíd, pp. 169-180.


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La rivalidad del Legislativo y el Ejecutivo se inscribe en los marcos del modo de producción capitalista. La rivalidad de ambos centros de poder se manifi esta en tres vértices: estructural, histórico e institucional. La rivalidad estructural tiene su origen en la división del Estado y la sociedad, ya que como entes diferenciados establecen formas de mediación y representación tendientes a atenuar su separación. La rivalidad histórica tiene como escenario la monarquía absoluta y el Estado liberal. En la monarquía absoluta el predominio de la vida política lo asume el Ejecutivo y, en consecuencia, subordina al Legislativo. Mientras que la rivalidad institucional se establece con la formalización del poder plasmada en las constituciones de los Estados nacionales. Al delimitarse el ámbito de competencia del Legislativo y del Ejecutivo se manifi esta, en el esquema jurídico-constitucional, su oposición estructural e histórica en tanto se plasma como confl icto institucional. Si el régimen es parlamentario, el predominio recae en el Legislativo; si es presidencial, el Ejecutivo es la cabeza del proceso político.

En medio de la rivalidad del Legislativo y el Ejecutivo la administración pública guarda una autonomía relativa. Desde esta perspectiva, la autonomía de la administración pública es una prueba evidente de que las revoluciones burguesas no destruyen sus órganos y funciones, sino que mejoran y perfeccionan su operación con el propósito de que la sociedad civil se estabilice.

El crecimiento de la administración pública es condición necesaria para la reproducción del capitalismo y aunque las fuerzas parlamentarias no lo estimulen, tampoco pueden frenarlo, porque la centralización de la administración pública no sólo está entretejida con el interés económico de la burguesía, sino que es una ley de carácter irreversible.

La autonomía de la administración pública con respecto al confl icto Legislativo-Ejecutivo, no sólo garantiza su permanencia y expansión, sino también el control del Estado sobre la sociedad. Como organización relativamente autónoma de poder, la administración pública sobrevive al confl icto entre el Parlamento y el Ejecutivo y aunque indistintamente ha estado adscrita al Legislativo o al Ejecutivo, en ningún momento ha dejado de ser un medio para estabilizar la sociedad civil.

La fuerza de la institución presidencial se fi nca en que el Ejecutivo tiene facultad para ejercer el veto; asimismo nombra y destituye a los secretarios de Estado, designa a los cónsules y embajadores (con aprobación del Senado), dirige la función militar, maneja el presupuesto federal, negocia con los líderes de los partidos políticos y del congreso,


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dicta las principales medidas fi scales, monetarias y crediticias y puede reelegirse una vez.

En México el régimen político que impera es el presidencial. El Ejecutivo es la fuerza suprema de la vida política, dirige a la sociedad civil. El predominio del Ejecutivo se fi nca en la rivalidad sostenida con el Legislativo en el siglo XIX, ya que el calor de las asonadas, rebeliones y levantamientos, facciones congresistas lucharon por imponer la forma de gobierno parlamentario para debilitar al Ejecutivo.

Concluye Uvalle (1984) en el sentido de que el régimen presidencial de México es producto del desarrollo del capitalismo y, a pesar de las divisiones internas del siglo XIX, de los intentos por instaurar el gobierno parlamentario por parte de facciones congresistas, el Ejecutivo es el núcleo supremo del proceso político, porque la tradición centralista que proviene de los tenochcas, y es estimulada por el imperio español, e incide directamente en el fortalecimiento de la institución presidencial.261

4.5 Nueva Gerencia Pública

Para comprender el paradigma de la Nueva Gerencia Pública es necesario buscar sus antecedentes teóricos, en particular los económicos que corresponden a la catalaxia (mercado). Se trata supuestamente de un orden autogenerado que obedece a las leyes de la oferta y la demanda; los principios de ese intercambio económico son el cálculo económico, la soberanía del consumidor, la competencia y los precios como mecanismos de coordinación. Este trabajo muestra entonces las restricciones y debilidades del enfoque de la Nueva Gerencia Pública, cuando se aplica a la administración pública contemporánea.

La gerencia cataláctica: anatomía de la Nueva Gerencia Pública. Fidel Roberto Rivera Lugo, 2007.

Este trabajo logró el segundo lugar del premio INAP 2004. Para Rivera (2007) un nuevo enfoque en la administración pública ha surgido en los últimos años con diversas connotaciones y múltiples aplicaciones en la mayoría de los países del orbe: la Nueva Gerencia Pública (New Public Management), cuyo propósito consiste en introducir mecanismos y técnicas empresariales en la administración pública, con la intención de establecer un gobierno empresarial basado en una administración gerencial global, uniforme a todos 261 Ibíd, p. 180.


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los Estados nación e impuesta a todos los países, mediante los organismos fi nancieros internacionales.262

El modelo de la nueva gerencia pública tiene como característica fundamental la búsqueda apolítica de la efi ciencia técnica dentro del gobierno y de su administración pública, por medio de las privatizaciones, la subcontrataciones, la transformación de estructuras orientadas a los clientes, la creación de mercados internos y la utilización de un conjunto de técnicas gerenciales específi cas.

(…) La problemática que planteamos en estas páginas se sustenta en que el movimiento de la nueva gerencia pública no proviene de la tradición gerencialista ni de la teoría de la administración pública: se trata más bien de una transdisiciplina con raíces en la economía para establecer la preeminencia del mercado, la soberanía del consumidor, el cálculo económico y la elección racional individual.263

Los principios de la catalaxia (el cálculo económico, la soberanía del consumidor, la competencia y los precios, como mecanismo de coordinación), forman parte de lo que Hayek denominó el juego de la catalaxia. Para Rivera, de la gerencia cataláctica emanan los mismos principios, valores y estructuras de la nueva gerencia pública: surgida como un movimiento novedoso que busca remplazar las prácticas burocráticas de la administración pública con un gobierno gerencial.264

Dentro de las aportaciones más relevantes de este trabajo,265 se enumeran las siguientes:

La asignación de los recursos en el mercado, son el resultado de múltiples elecciones individuales, pero cuando es el Estado el que asigna y distribuye, éste no sólo participa con recursos públicos, sino también con los de propiedad privada. Por eso se dice que Estado y mercado conviven en una interrelación complementaria, aunque con resultados diferentes, en benefi cio del bienestar social.

Las diversas corrientes del pensamiento de la economía neoclásica plantean una nula o mínima participación del Estado en los procesos de mercado; por lo mismo, en una economía competitiva las fuerzas

262 Fidel Roberto Rivera Lugo. Gerencia cataláctica: anatomía de la nueva gerencia pública. México, IAPEM, Miguel Ángel Porrúa, 2007, p. 17.263 Ibíd, pp. 17-18.264 Ibíd, p. 21.265 Ibíd, pp. 301-306.


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del mercado conducen a una posición de equilibrio paretiano a partir de donde es imposible hacer cualquier cambio sin que el bienestar de un individuo o grupo de ellos empeore. Uno de los argumentos más sólidos en contra de la intervención estatal es que la coordinación económica entre individuos y mercados y la asignación efi ciente de recursos, se alcanzan de manera natural y automática, sin que necesariamente prive un mercado adulterado, regulado o intervenido.

La economía de mercado o cataláctica es un mecanismo que coordina a los individuos y a las empresas mediante un sistema de información de precios, de bienes y de servicios, sistema que no es sino un orden espontáneo, autogenerado y autorregulado que permite el libre intercambio de precios futuros y funciona como un mecanismo homeostático cuyo equilibrio está dado por la ley de la oferta y la demanda.

De acuerdo con el modelo de economía de mercado, los instrumentos de la gerencia cataláctica son el cálculo monetario, la contabilidad de costos y las estadísticas de ventas y operaciones. Gracias a estas herramien-tas las empresas pueden conocer los resultados y la productividad de sus departamentos y gerentes, así como su contribución al resultado fi nal de la empresa.

La naturaleza cataláctica de la empresa privada obedece a su condición mercantil, debido a que surge de la economía de mercado; empero, su carácter de nexo y externalidad le permite orientarse a éste. La gerencia está determinada por esa condición mercantil, pero siendo ella una organización, no opera ni existe dentro del mercado sino en el seno de la empresa.

Concluye que la estructura y el funcionamiento de la nueva gerencia pública reproduce la hipótesis de esta investigación. No se debe olvidar que la anatomía de la nueva gerencia pública refl eja en sus entrañas una renovada esencia empresarial que se puede analizar en la gerencia cataláctica, con el objeto de que el gobierno remplace su agotada naturaleza burocrática.

La nueva gerencia pública surge de los planteamientos de la escuela neoclásica y de la escuela de la opción pública, formulados por los economistas neoliberales más connotados como: Mises, Hayek, Friedman y Buchannan, entre otros, quienes propusieron la construcción de una sociedad mercantil integrada por productores y consumidores cuyo intercambio estaría basado en las elecciones individuales. Asimismo, estos autores eliminaron las diferencias que existen entre el sector público y los negocios privados, concibiendo al Estado como un ente homogéneo en términos organizativos, más que un sistema diferenciado.


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Los conceptos fundamentales del nuevo manejo público son la orientación al cliente, la privatización, el mercado y la competencia, lo mismo que su imagen tautológica: la gerencia cataláctica. Asimismo, no se debe olvidar que el aparato de sistematización de la reforma gerencial del sector público se basa en conceptos como enfoque empresarial-gerencial, gerencia por objetivos y resultados, y agenciación, y que el móvil que inspiró a todo el movimiento es la reducción de costos.

En suma, Rivera (2007) afi rma que la presencia del nuevo manejo público en la administración pública no obedece a planteamientos analógicos o adaptaciones tecnológicas, sino a simples trasplantes de fenómenos mercantiles de intercambio que se conocen como economía de mercado o catalaxia; de la misma manera tampoco ofrece soluciones para la implementación de la policy, lo que signifi ca la continuación de la política por otros medios.266

266 Ibíd, p. 305.


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V. CONTRIBUCIONES AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

V. CONTRIBUCIONES AL ESTUDIO DE LA ADMINIS-TRACIÓN PÚBLICA

Una aportación estructural al estudio de la Administración Pública derivado del Premio INAP, es el hecho de que durante sus 36 años de desarrollo, ha permitido que el campo disciplinario en México haya pasado de un estudio marginal, complementario, subsidiario de otras disciplinas –Derecho, Ciencia Política y Economía– a consolidarlo como un campo de estudio autónomo e independiente y con identidad propia. Las investigaciones realizadas para el Certamen han sido aportaciones sistemáticas que pasaron de ser pluridisciplinarias, debido al auxilio de diversas disciplinas de las Ciencias Sociales y se han convertido en un enfoque unidisciplinario fuerte con el apoyo complementario de las otros campos de estudios. También destaca el hecho que con la evolución del Premio INAP, el Instituto ha logrado consolidar una de sus misiones más importantes como es la difusión de las ciencias administrativas entre la comunidad científi ca, los investigadores, los docentes, los estudiantes del campo disciplinario, así como a los servidores públicos que laboran en la administración pública. Se trata de uno de los logros más relevantes en la vida institucional del INAP. El Certamen ha servido como mecanismo de difusión del campo disciplinario. La publicación de todos los primeros lugares del Premio INAP, algunos segundos lugares, menciones honorífi cas y menciones especiales, han logrado que las obras sirvan como medios de difusión de la disciplina, de sus líneas de investigación, de planteamiento de problemas públicos y de propuestas para atender soluciones. La obra editorial se sostiene por los Premios INAP, además de una vasta oferta de textos publiadministrativos. Al respecto, una sugerencia sería que algunas obras clásicas del Certamen deberían ser nuevamente editadas para que las nuevas generaciones de estudiosos y profesionales de la administración pública pudieran tener acceso directo a los textos. En esta línea de consideraciones, destaca el hecho de que existe un conjunto de aportaciones relevantes que tiene que ver con los temas de la agenda de la administración pública abordados por los estudiosos en el Premio INAP a lo largo de su trayectoria histórica. Primero, el desarrollo de temas tradicionales de la administración pública que fueron debidamente analizados. Segundo, la generación de nuevos focus de interés que se han consolidado como líneas de investigación permanentes. Tercero, se ha desarrollo una base de datos

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y conocimiento acerca de la administración pública mexicana, que sin el Certamen, no hubiera sido posible conformarla. Cuarto, el Certamen ha sido un campo idóneo para desarrollar nuevos enfoques con estudios pioneros que sientan las bases de nuevos conocimientos disciplinarios futuros. Otra aportación digna de resaltarse, es que una gran parte de las investigaciones realizadas en torno a la Administración Pública, fueron concebidas bajo la metodología teórico-práctica, es decir, bajo un marco conceptual defi nido que tenía como fi n estudiar aspectos prácticos propios de la naturaleza y dinámica de la actividad organizadora del Estado. Su carácter empírico, pragmático y aplicativo permitió extraer lecciones de la praxis administrativa. Lo que vuelve a demostrar que es tan importante el conocimiento teórico como el conocimiento empírico. La Administración Pública no escapa a este dilema, requiere mezclar ambos tipos de conocimientos para que el campo disciplinario sea útil y efectivo a los requerimientos societarios. Las aportaciones de los estudios del Certamen, son contribuciones originales en su forma de defi nir, abordar y argumentar los problemas públicos, pero me parece que han ido más allá, al lograr en algunos casos construir propuestas para el mejoramiento, reorganización, modernización y reformas del aparato gubernamental. Las propuestas parten de los estudios realizados por los autores y constituyen cursos de acción para resolver problemas públicos. Tales propuestas se adelantaron a su tiempo, en otros casos, se constituyeron en cimientos de novedosas políticas públicas. El Certamen podría ser estudiado sólo por las aportaciones de los estudiosos en los diferentes focus desarrollados y los resultados, estoy seguro, resultarían sorprendentes. Adicionalmente, el Premio INAP ha contribuido a la formación, actualización y profesionalización de servidores públicos, debido a que una gran mayoría de los textos galardonados han sido incorporados en el proceso de enseñanza-aprendizaje para diversas modalidades de educación continua. Al mismo tiempo, dichas investigaciones son leídas, analizadas y estudiadas en la formación profesional en la licenciatura, especialidades y posgrados en la disciplina. Debe destacarse a lo largo del Certamen, la cada vez más importante participación de Instituciones de Educación Superior y Centros de Investigación de todas las entidades del país, en las que sus miembros han logrado obtener diferentes distinciones e iniciado nuevas líneas de investigación. El Premio INAP es ahora un Premio Nacional, en el sentido más estricto del término, ya que tanto instituciones públicas como privadas en todas las entidades federativas


200

del país han participado activamente, por lo que ahora, las instituciones de la Zona Metropolitana compiten abiertamente con sus pares estatales. Por lo anterior, el Premio INAP ha logrado constituirse en un Certamen que reconoce y galardona a investigaciones de posgrado que fueron gestadas en Instituciones de Educación Superior. Este círculo virtuoso hace posible que los centros de investigación en administración pública hayan visto publicados y reconocidos sus estudios. De no ser así, lo más probable es que dichas investigaciones hubieran quedado conferidas a sus exclusivos ámbitos profesionales. Los estudios galardonados por el Premio INAP son una verdadera memoria histórica de la administración pública mexicana, ya que a través de las obras, es posible identifi car los temas de la agenda pública, los nuevos desarrollos y las coyunturas en las que fueron aplicados. En la línea del tiempo de la administración pública en México, el Certamen ha permitido consolidar el campo disciplinario, apuntalar a destacados investigadores, aplicar metodologías a ámbitos del sector público, difundir a las Ciencias Administrativas y, en general, lograr consolidar un lugar para el campo de estudio dentro de las Ciencias Sociales de nuestro país. Hay que señalarlo: sin el Premio INAP, el campo disciplinario seguiría siendo un “estudio del objeto buscando su objeto de estudio”. Por último, debe destacarse que la ceremonia de premiación del Certamen en sus diferentes momentos representa un acto de identidad de los profesionales, los académicos, los investigadores y de todos aquellos que por diversos motivos se encuentran relacionados con la administración pública. Como acto emblemático disciplinario la participación de los representantes de los tres poderes y en particular del Titular del Poder Ejecutivo, instituciones educativas, sociales, docentes e investigadores hacen de la entrega del Premio INAP un reforzamiento de la identidad profesional.


201

VI. CONCLUSIONES

VI. CONCLUSIONES

El Premio INAP se ha constituido durante estos 36 años como una herramienta útil, efectiva y permanente para la difusión de las ciencias administrativas en México. Con las adecuaciones realizadas durante esta trayectoria histórica, el certamen es una referencia indispensable para conocer los derroteros a que se enfrenta la actividad organizadora del Estado, así como de los temas teóricos y heurísticos del campo disciplinario. Las contribuciones del Premio INAP a la administración pública en México son multifacéticas:

– Se ha difundido la administración pública como una disciplina de las Ciencias Sociales, con objeto de estudio y estudio del objeto propio e independiente de otros campos de conocimiento;

– Se ha convertido en una línea del tiempo para estudiar los temas, enfoques y contenidos del devenir administrativo en nuestro país;

– Ha sido un semillero de nuevos investigadores dedicados al estudio de la disciplina de manera sistemática, ordenada y metodológicamente adecuada, y

– Ha contribuido con las obras al mejoramiento del proceso de enseñanza-aprendizaje en las instituciones de educación superior y centro de investigación donde se imparte la disciplina;

En suma, es un legado institucional que el INAP ha preservado y deberá seguir haciendo para el benefi cio de todos los que participamos en la administración pública de todos los días.

Las anteriores afi rmaciones se sustentan en las siguientes conside-raciones. Primero, las obras premiadas en materia de las diversas actividades de la administración pública mexicana, dan cuenta del desarrollo y evolución de la acción gubernativa. En el periodo de 1976 a 2010, en el Premio han participado 1,373 trabajos. En relación al gran total, han sido galardonados 137 trabajos, 36 corresponden al primer lugar, dos de ellos en 1979; 26 segundos lugares; 47 menciones honorífi cas, y 28 menciones especiales. Con estas cifras se demuestra de manera categórica, la importancia que ha adquirido el estudio de la administración pública mexicana durante el siglo XX y en la primera década del siglo XXI.

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Segundo, tomando en cuenta nuestra propuesta de análisis, dividiendo los trabajos premiados en temáticas por objeto de estudio –actividad– y estudio del objeto –disciplina– los resultados son contundentes: por objeto de estudio se encuentran 50 trabajos premiados con el primer lugar en 23 temas de la administración pública mexicana, por lo que se puede inferir que la riqueza de contribuciones del Premio INAP, tanto en temas, contenido y propuesta, se encuentra en este apartado. Tercero, en la orientación de objeto de estudio se encontraron: investigaciones de empresa pública (9); fi nanzas públicas (4); desarrollo sustentable (4); reforma del Estado (3); función pública (3); rendición de cuentas y fi scalización (3); administración municipal (3); Poder Legislativo (2); educación (2); política social (2); desarrollo regional y local (2), y evaluación del desempeño (2). En el caso de trabajos con una sola investigación aparecen: administración pública federal; administración estatal; Distrito Federal; Poder Judicial; federalismo; planeación; presupuesto; salud; protección civil; gestión de organismos electorales, y derechos administrativos. Los temas estudiados confi rman la importancia de los estudios en la disciplina sobre temas vitales en la organización, funcionamiento y modernización de la administración pública mexicana. Cuarto, mientras que en lo relativo a la orientación del estudio del objeto, es decir, al campo de estudio disciplinario, los 7 trabajos considerados han abordado temas relativos: a la teoría de la administración pública (1); historia administrativa (3); teoría del Estado y administración pública (1); Poder Ejecutivo y administración (1), y nueva gerencia pública (1). Con estos datos es muy claro que se ha distinguido de manera marginal a los estudios teóricos como contribuciones al campo disciplinario.

Por último, sería conveniente hacerse una refl exión de hacia dónde se desea llevar el certamen hacia el futuro: ¿seguir premiando a investigaciones en su mayoría sobre la actividad gubernamental? ¿Debe abrirse una nueva modalidad para privilegiar las investigaciones teóricas disciplinarias? La respuesta que pueda darse a estas dos cuestiones, permitiría que la administración pública mexicana siga creciendo y consolidándose como campo de conocimiento, ejercicio profesional y enseñanza-aprendizaje en las aulas de nuestras instituciones de educación superior.


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VII. BIBLIOGRAFIA

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ANEXO 1PREMIO INAP

AUTORES GALARDONADOS 1976-2010

ANEXO 1PREMIO INAP

AUTORES GALARDONADOS 1976-2010

Con el propósito de promover la investigación científi ca en administración pública, desde 1976, se organiza anualmente el Premio del Instituto Nacional de Administración Pública. El Premio INAP tiene un reconocido prestigio. Con el objeto de difundir las obras y ganadores galardonados, el INAP pone a disposición de los interesados la información adjunta.

PREMIADOS 1976-2010

AÑO NOMBRES DISTINCIÓN INVESTIGACIÓN

1976 ADALBERTO SALDAÑA HARLOW

PRIMER LUGAR

Teoría y práctica del presupuesto por pro-gramas en México. Un caso concreto.

FERNANDO SERRANO MIGALLÓN

SEGUNDO LUGAR

Necesidad de una ley federal de proce-dimientos administrativos.

SANTIAGO GERMÁN VELASCO MONROY

SEGUNDO LUGAR

Teoría de sistemas y la administración pública.

AQUILES GAYTÁN AGUILAR

MENCIÓN ESPECIAL La hacienda municipal.

1977 CARLOS PALLÁN FIGUEROA

PRIMER LUGAR

Bases para la administración de la edu-cación superior en América Latina: el caso de México.

ADOLFO C. SOLÍS SOLÍS

SEGUNDO LUGAR

Organización Administrativa de una uni-dad de ingresos de una hacienda estatal.

ROBERTO MACÍAS DEL RÍO

MENCIÓN ESPECIAL

La construcción de teorías administrati-vas.

RICARDO SÁNCHEZ AGUILAR

LUIS SÁNCHEZ AGUILAR

MENCIÓN ESPECIAL

La reforma administrativa y la progra-mación: el contexto nacional y los in-strumentos para la planifi cación del de-sarrollo regional.

HERIBERTO M. GALINDO QUIÑONES

MENCIÓN ESPECIAL

Análisis de la estructura organizacional vigente en un municipio de México.

HÉCTOR MANUEL PESQUEIRA OCHOA

MENCIÓN ESPECIAL

La reforma administrativa de los poderes Ejecutivo Federal y del estado de Sonora.

RAÚL H. PÉREZ BARBOSA

MENCIÓN ESPECIAL

La política como contentivo y contenido de la planifi cación nacional mexicana.

1978 OMAR GUERRERO OROZCO

PRIMER LUGAR

La administración pública del Estado capitalista.

217


JOSÉ MIGUEL DE LA TORRE YARZA

TATIANA ELENA BELTRÁN Y PUGA

SEGUNDO LUGAR

El predominio de las presiones políticas sobre un ensayo de racionalidad en las decisiones gubernamentales.

SAMMY G. DAVID DAVID

MENCIÓN HONORÍFICA

La reforma administrativa y el proce-dimiento administrativo en la creación de leyes.

JUAN CARLOS ARNAU ÁVILAGUILLERMO HOPKINS GÁMEZVÍCTOR SAMUEL PALMA CÉSAR


La administración pública como instru-mento de dominación.

1979 + JOSÉ FRANCISCO RUIZ MASSIEU

PRIMER LUGAR

La empresa pública. Un estudio de dere-cho sobre México.

JOSÉ F. FERNÁNDEZ SANTILLÁN

PRIMER LUGAR

Política y administración pública en Mé-xico (1934-1978).

RODRIGO MORENO RODRÍGUEZ

SEGUNDO LUGAR

La administración pública federal de México.

RODOLFO FIGUEROA ARAMONI


Las prioridades nacionales y las políticas de reclutamiento de funcionarios públicos en los países en desarrollo.

MARÍA ISABEL CERVANTES CAMPO ARMANDO EDUARDO VILLARREAL SOLANA


Caracterización de la relación existente entre el sistema político y la adminis-tración pública en México.

CARLOS E. MAINERO DEL CASTILLO FELIPE ZARDAÍN BORBOLLA.


La Presidencia de la República. Análisis jurídico administrativo de las unidades que la integran.

1980 CARLOS F. ALMADA LÓPEZ

PRIMER LUGAR La administración estatal en México.

RICARDO UVALLE BERRONES

SEGUNDO LUGAR

El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la Adminis-tración Pública.

RAÚL MARTÍNEZ ALMAZÁN


Las relaciones fi scales y fi nancieras inter-gubernamentales en México propuestas para un sistema nacional de asignación de recursos fi nancieros a los estados y mu-nicipios.

SANTIAGO GERMÁN VELASCO MONROY


Nuevas estructuras organizacionales para la administración pública. Breves consi-deraciones. Bases para un modelo.


218


MIGUEL BASAÑEZ EVERGENYI


El sector público mexicano, su compo-sición y acción 1968-1980).

1981 VÍCTOR E. BRAVO AHUJA RUIZ

PRIMER LUGAR La empresa pública industrial en México.

IRMA CUÉ DE DUARTE SEGUNDO LUGAR

La Suprema Corte de Justicia de la Nación: propuesta legislativa de reorga-nización.

ADOLFO PÉREZ MONTERO


Planeación, programación y desarrollo de proyectos agroindustriales.

RUTILIO TORRES FRANCO


La planeación en México de 1824 a 1976 a través de los informes presidenciales.

MARIO SALINAS SOSA MENCIÓN HONORÍFICA

Racionalidad y efi ciencia en la adminis-tración pública: un estudio de caso.

1982 MARTHA AGUIRRE JIMÉNEZ

PRIMER LUGAR

Hacia un control administrativo en el ám-bito tributario de la inversión extranjera directa.

ROBERTO RIVES SÁNCHEZ

SEGUNDO LUGAR

Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en Mé-xico, 1821-1940.

1983 RAÚL SALYANO RODRÍGUEZ

PRIMER LUGAR

La administración de la crisis en el Estado mexicano.

SERGIO ELÍAS GUTIÉRREZ SALAZAR FELIPE SOLÍS ACERO

SEGUNDO LUGAR

Gobierno y administración del Distrito Federal en México.

JOSÉ IGNACIO CHAPELA


Planeación, confl icto y la estructura de poder en una organización pública.

1984

ALFREDO ACLE TOMASINI JUAN MANUEL VEGA HUTCHISON

PRIMER LUGAR

La empresa pública: desde fuera, desde dentro.

JUAN UGARTE CORTÉS

SEGUNDO LUGAR

La reforma municipal y el derecho consti-tucional. Elementos para una teoría cons-titucional del municipio.

MARCO ANTONIO JIMÉNEZ GÓMEZ DEL CAMPO

MENCIÓN ESPECIAL

La administración pública en la cultura de México: los primeros antecedentes del Instituto Nacional de Bellas Artes (1917-1934).

1985 ALFONSO MALAGÓN VERA

PRIMER LUGAR

La administración de la deuda pública externa.

CIPRIANO MAURO IBÁÑEZ


Análisis de la política pública en el de-sarrollo de la industria naval paraestatal 1983-1985.


219


FRANCISCO JOSÉ DÍAZ CASILLAS

MENCIÓN ESPECIAL

La administración pública novohispana. La administración pública en la Nueva España en las memorias administrativas que los virreyes legaron como testimonio de su gobierno: 1535-1821.

ROBERTO ÁVALOS AGUILAR

MENCIÓN ESPECIAL

Administración municipal y reforma política legitimidad y participación ciu-dadana en el Municipio de Naucalpan, Estado de México, 1982-1985.

MAURICIO MERINO HUERTA JOSÉ PATRICIO PATIÑO ARIAS

MENCIÓN ESPECIAL

La administración del cambio: ensayo sobre la identidad confusa de la adminis-tración pública mexicana.

1986 GUILLERMO HARO BÉLCHEZ

PRIMER LUGAR

Aportaciones para la reforma de la fun-ción pública en México.

1987

JOSÉ O. ABREGO AYALA SILVANO BARBA BEHERNS

PRIMER LUGAR Corporaciones públicas.

ENRIQUE ARMANDO SALAZAR ABAROA


Ensayo sobre el derecho parlamentario: la Contaduría Mayor de Hacienda hacia un tribunal de cuentas.

CLAUDIA B. RUIZ DE CHÁVEZ Y DESENTIS

MENCIÓN ESPECIAL

Las dependencias globalizadoras de la administración pública federal.

ADOLFO ALEJANDRO ARROYO

MENCIÓN ESPECIAL La policía preventiva del Distrito Federal.

1988 MARIO ALFONSO GARZA SALINAS

PRIMER LUGAR

Seguridad civil y participación ciu-dadana.

TOMÁS MIKLOS MENCIÓN ESPECIAL Hacia una política informática nacional

1989LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ

PRIMER LUGAR

El derecho disciplinario de la función pública.

HÉCTOR FRANCISCO CASTAÑEDA JIMÉNEZ


La administración pública y la teoría ge-neral de sistemas.

GABRIEL IBARRA FÉLIX

MENCIÓN ESPECIAL El derecho urbanístico en México.

1990 ENRIQUE GONZÁLEZ TIBURCIO

PRIMER LUGAR

Reforma del Estado y política social. As-pectos teóricos y prácticos.

JOSÉ RAFAEL MINOR MOLINA


Concertación social y consejos económi-cos y sociales.

JUAN ENRIQUE LIRA URIBE

MENCIÓN ESPECIAL

La modernización del abastecimiento en la administración pública. (Aplicación a un caso del sector salud).


220


JOSÉ ANTONIO MOLINA UTRILLA

MENCIÓN ESPECIAL

La política de autotransporte de pasajeros en la ciudad de México: la reformulación de 1989.

1991 + JOSÉ LUIS AYALA ESPINO PREMIO INAP

Límites del Mercado. Límites del Estado. Ensayos sobre economía política del Es-tado.

PRUDENCIANO MORENO MORENO


La nueva administración gubernamental de la crisis y la modernización educativa. El caso de Sonora 1980-1991.

JORGE MARIO OLÍN BALDERAS

MENCIÓN ESPECIAL

Un modelo de análisis para la privati-zación en el sector de telecomunica-ciones. El caso de Teléfonos de México.

DANIEL POBLANO CHÁVEZ ARTURO PONTIFES MARTÍNEZ

MENCIÓN ESPECIAL

Los derechos administrativos del hombre y del ciudadano. Alternativas de aplica-ciones en México.

1992 VÍCTOR ALEJANDRO ESPINOZA VALLE PREMIO INAP Reforma del Estado y empleo público.

EDGAR ALFONSO HERNÁNDEZ MUÑOZ


Desarrollo social y administración de lo público. El solidarismo como teoría de la gestión participativa.

DANIEL RAMOS TORRES

MENCIÓN ESPECIAL

Técnicas presupuestarias y de gasto en la administración fi nanciera pública.

1993 BENJAMÍN GARCÍA PÁEZ PREMIO INAP Modernización del Estado y empresa

pública. El caso de Petróleos Mexicanos.

LUISA BÉJAR ALGAZI MENCIÓN HONORÍFICA

Las relaciones entre el Ejecutivo y la Legislación. “El papel de la Legislatura en el sistema político mexicano”.

MERCEDES BLANCO SÁNCHEZ

MENCIÓN ESPECIAL

Empleo público en la administración cen-tral mexicana. Evolución y tendencias: 1920-1988.

JOSÉ DE JESÚS COVARRUBIAS DUEÑAS

MENCIÓN ESPECIAL

La autonomía municipal en México y en España: derecho comparado.

ARTURO DE LAS FUENTES HERNÁNDEZ

MENCIÓN ESPECIAL

Sociedad y gobierno: un mecanismo de participación corresponsable en la toma de decisiones para mitigar los impactos ambientales en las ciudades intermedias.

1994SUSANA THALÍA PEDROZA DE LA LLAVE

PREMIO INAP El control del gobierno: función del Poder Legislativo.

JOSÉ LUIS VÁZQUEZ ALFARO


El control de la administración en Mé-xico.


221


MARÍA INÉS ARAGÓN SALCIDO

MENCIÓN ESPECIAL

El municipio en México. Bases normati-vas o reglamentos autónomos.

LORENZO RODRÍGUEZ GALLARDO

MENCIÓN ESPECIAL

Administración pública y asistencia so-cial en México.

1995 JOSÉ MARÍA RAMOS GARCÍA PREMIO INAP Desarrollo regional y relación transfron-

teriza. El caso México-California.

JOSÉ DE LUNA MARTÍNEZ

SEGUNDO LUGAR

Economía política de la privatización de empresas públicas en México: el caso de Teléfonos de México.

JUAN MIGUEL RAMÍREZ ZOZAYA


La gerencia pública en las sociedades en transición.

LUIS ARTURO MÉNDEZ REYES


El problema de la contaminación atmos-férica en la zona metropolitana de la ciudad de México: las acciones de la administración pública y los grupos eco-logistas, 1986-1994.

1996 JOSÉ ALBERTO SAUCEDO SÁNCHEZ PREMIO INAP

Hacia el federalismo fi scal: la reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados.

MARÍA ALEJANDRA CABELLO ROSALES

SEGUNDO LUGAR

Globalización, desregulación y desarro-llo. El caso de la Bolsa y La Comisión Nacional de Valores de México.

MIGUEL ÁNGEL CEDILLO HERNÁNDEZ


La modernización de la administración pública en México.

1997 JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ PREMIO INAP Administración pública y reforma del Es-

tado en México.

NÉSTOR VARGAS SOLANO

SEGUNDO LUGAR

La participación de los ciudadanos en el proceso de elaboración de las políticas públicas. Apuntes para una democracia participativa en México.

1998ÓSCAR MAURICIO COVARRUBIAS MORENO

PREMIO INAP

La reforma del sistema educativo nacio-nal. Elementos para el análisis y diseño de la función normativa de la Secretaría de Educación Pública en el Federalismo.

MANUEL LUCIANO HALLIVIS PELAYO

SEGUNDO LUGAR

La administración tributaria en el derecho positivo mexicano: límites, fi nalidad, fa-cultades, regulación y estructura.

FRANCISCO ARROYO GARCÍA


Inversión pública federal y desarrollo de las regiones de México.

DANIEL SALDIVAR CRUZ


La pertinencia de la administración in-tegral del ambiente en el desarrollo re-gional.

1999 NORMA RUIZ VELÁZQUEZ PREMIO INAP La política social en México hacia el fi n

del milenio.


222


ALEJANDRO EDUARDO GUEVARA SANGINÉS

SEGUNDO LUGAR

Pobreza y medio ambiente en México: re-fl exiones teóricas y evaluación económi-ca de una política pública.

RODOLFO ARMANDO CANTO SÁENZ


Problemas de diseño e implementación de políticas públicas de fomento a la in-dustria manufacturera de Yucatán 1984-1997.

JULIO CÉSAR HERNÁNDEZ MARTÍNEZMIGUEL ÁNGEL VÉRTIZ GALVÁN

MENCIÓN HONORÍFICA (COMPARTIDA)

La corrupción en México: una propuesta para combatirla. Teoría y método para eliminar la corrup-ción en los trámites administrativos.

2000 ROCÍO CITLALLI HERNÁNDEZ OLIVA PREMIO INAP

Globalización y privatización: el desman-telamiento del sector público en México, 1982-1999.

MARÍA GUADALUPE HUERTA MORENO

SEGUNDO LUGAR

Reforma del Estado y modernización económica. La estrategia de privatización en el subsector eléctrico: el caso de la Co-misión Federal de Electricidad.

ENRIQUE GUILLERMO MUÑOZ


De la prestación directa a la privatización del servicio de limpia en el municipio de puebla (1987-1996). La política de lim-pia, o por qué el gobierno municipal de-cide una cosa y no otra.

ENRIQUE F. TRIGUEROS MORENO


“Programas regionales, instituciones y comunidades”. La estructura institucio-nal y la política social para comunidades marginadas en las áreas ixtleras 1988-1999.

2001 ARTURO VARGAS BUSTAMANTE PREMIO INAP

La Reforma de 1995 a los Servicios Mé-dicos del Instituto Mexicano del Seguro Social: una tarea pendiente.

GENARO AGUILAR GUTIÉRREZ

SEGUNDO LUGAR

Capacidad Tributaria y Reforma Fiscal de en México.

ANGÉLICA PÉREZ ORDAZ

MENCIÓNHONORÍFICA

La Gestión Pública en la Infraestructura Carretera Nacional 1989-2000 Antece-dentes y Perspectivas.

ALAN FUCHS TARLOVSKY

MENCIÓNHONORÍFICA

Esquema de Equilibrios Separables Apli-cado al Seguro de Salud para la Familia.

2002 JORGE MANJARREZ RIVERA PREMIO INAP

La Construcción Democrática de la Ren-dición de Cuentas y la Fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001.

CORNELIO ROJAS OROZCO

SEGUNDO LUGAR

El Desarrollo Sustentable: Nuevo Para-digma para la Administración Pública.


223


CÉSAR FLORES MANCILLA


La Administración del Poder Judicial Federal en México: Un Análisis Estraté-gico y Comparado.

DANIEL SALDIVAR CRUZ


Administración Pública y Racionalidad Ambiental del Cambio Metodológico a una Política (descentralizada) de Desa-rrollo Regional Sustentable.

BEATRIZ ORDÓÑEZ VÍQUEZ


La Construcción del discurso de Privati-zación en México, 1982-1994: Un en-foque historiográfi co.

2003 JOSÉ ANTONIO SALAZAR ANDREU PREMIO INAP

“Las Relaciones Fiscales Interguberna-mentales en México: Alcances, Limita-ciones y Propuestas”.

ANTONIO RICO LOMELÍ

SEGUNDO LUGAR

“Gestión sostenible de bienes Comu-nales”.

SAÚL RAMÍREZ ANTONIO


“El cambio político en los municipios y su impacto en las fi nanzas municipales”.

ENRIQUE RABELL GARCÍA

MENCIÓN HONORÍFICA “El federalismo Fiscal en México”.

JOSÉ RODRIGO SÁNCHEZ VELÁZQUEZ


“Participación social y descentralización. Las políticas sociales en México, un en-foque Regional”.

2004 DANA ALY LÓPEZ SOLÍS PREMIO INAP

“Sustentabilidad Urbana y Gestión de Residuos Sólidos urbanos”. Estudio Comparado entre los Municipios de Nau-calpan y Tlalnepantla.

FIDEL ROBERTO RIVERA LUGO

SEGUNDO LUGAR

“La Gerencia Cataláctica: Anatomía de la Nueva Gerencia Pública”.

MANUEL NÚÑEZ VELASCO


“Nuevo Régimen Fiscal de PEMEX: Evaluación de la Reforma Aprobada por la Cámara de Diputados”.

JAIME JAVIER LOREDO ZAMARRÓN


“Implementación Intergubernamental de Políticas Educativas en México: El Pro-grama Escuelas de Calidad en San Luis Potosí”.

2005 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS CASTRO PREMIO INAP

“El Desarrollo Local en el Contexto de la Globalización. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero”.

CÉSAR AUGUSTO CASTRO SAHUÍ

SEGUNDO LUGAR

“Evaluación de Políticas Públicas: el Programa SUPERA en San Luis Potosí (2004-2005)”.

CARLOS RODRÍGUEZ CASTELÁN


“Políticas Públicas para Impulsar la Equi-dad y la Efi ciencia del Esfuerzo de Inver-sión en Educación Básica de los Estados en México”.


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GABRIELA BEATRIZ GONZÁLEZ GÓMEZ


“Las Garantías de los Jueces y el Consejo de la Judicatura en México”.

2006 JUAN POOM MEDINA PREMIO INAP

La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innovaciones en los munici-pios mexicanos, 2000-2004.

JAVIER GONZÁLEZ MARTÍNEZ

SEGUNDO LUGAR

Propuesta de un modelo de asignación del subsidio federal ordinario a las uni-versidades públicas estatales en México. Un análisis del fi nanciamiento público en 2005.

GILBERTO TINAJERO DÍAZ


La glosa del informe de gobierno: un instrumento para la rendición de cuen-tas. Diseño institucional en el Estado de Jalisco, periodo 2003-2005.

2007 NANCY GARCÍA VÁZQUEZ PREMIO INAP

“Gobiernos subnacionales, partidos polí-ticos y el diseño institucional de la fi scali-zación superior en México”.

DIMPNA GISELA MORALES GONZÁLEZ

SEGUNDO LUGAR

“Prácticas de dirección y evaluación del desempeño en la Administración Pública Federal: Análisis del Impacto del Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control (MIDO) en Órganos de Internos de Control (OIC) de la Ad-ministración Pública Federal”.

FRANCESCO PIAZZESI DI VALLIMOSA TOMMASI


“Microfi nanciamiento Hipotecario Sus-tentable. Caso La Petrolera”.

JOSÉ RENÉ RENDÓN GARZA


“Competencia de políticas fi scales para atracción de inversión extranjera directa: un enfoque mundial”.

2008 LUIS VILLALOBOS GARCÍA PREMIO INAP “Administración Pública, Reforma y

Rendición de Cuentas en la Democracia”.

RICARDO VALENTÍN SANTÉS ÁLVAREZ

SEGUNDO LUGAR

Replanteando la Interacción Gobierno-Sociedad: Lecciones de la Gobernación Ambiental en la Franja México - Estados Unidos.

ISMAEL COUTO BENÍTEZ


Evaluación de la Gestión Integral de Re-siduos Sólidos Urbanos en la Frontera Norte: Los Casos de Juárez, Reynosa y Tijuana.

ALEJANDRO NAVARRO ARREDONDO

MENCIÓN ESPECIAL

La Coordinación Intergubernamental en las Políticas de Superación de la Pobreza Urbana en México: El Caso del Programa Hábitat.


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2009ALBERTO VILLALOBOS PACHECO

PREMIO INAPEl Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una Propuesta para los Gobiernos Locales.

MARGARITA LUCERO RAMÍREZ LEÓN

SEGUNDO LUGAR

La Democracia Descontrolada. Proble-mas del Control Parlamentario en Mé-xico en Perspectiva Comparada.

ANA LUCÍA RODRÍGUEZ LEPURE


Gestión Local e Intergubernamental de los Residuos Sólidos Urbanos. Una Eva-luación de las “Buenas Prácticas” en los Municipios Mexicanos.

MARICARMEN MORALES GÓMEZ

MENCIÓN ESPECIAL

Un Estudio de Caso sobre la Emergen-cia de Redes de Políticas Públicas en la implementación del Programa 3 x 1 para migrantes en el Municipio de San Luis Potosí, 2002-2006.

2010 HUGO AMADOR HERRERA TORRES PREMIO INAP

Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los muni-cipios semi-urbanos del Estado de Mi-choacán.

FERNANDO BARRIENTOS DEL MONTE

SEGUNDO LUGAR

Gestión electoral comparada y confi anza en las elecciones en América Latina.

ALMA LILIA CAMPOS ESPÍNDOLA

MENCIÓN ESPECIAL

Discursos e interacciones en la imple-mentación de políticas de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. Caso San Luis Potosí, 1998-2009.

FABIÁN HEBERTO GALINDO DUARTE

MENCIÓN ESPECIAL

Hacia una administración profesionaliza-da en las Universidades Públicas. El caso de una universidad de provincia. Una reconceptualización y una herramienta remedial de la gestión educativa.

Fuente: Instituto Nacional de Administración Pública.


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Se terminó de imprimir en abril de 2012en los talleres de Géminis Editores e impresores, S.A. de C.V.

Emma Núm. 75, Col. Nativitas, México, D.F.E-mail: [email protected]

La edición en tiro consta de 1,000 ejemplares

Distribución a cargo del INAP.

instituto nacional de administraciÓn pÚblica, a.c. · aportaciones del premio inap al estudio de...

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