200 aÑos de administraciÓn pÚblica en mÉxico · 2012. 10. 31. · isbn obra completa:...

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  • 200 AÑOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

    TOMO III

    LOS GABINETES ENMÉXICO: 1821-2012

    Manuel Quijano Torres

  • ISBN OBRA COMPLETA: 978-607-9026-01-1ISBN TOMO III: 978-607-9026-20-2

    Derechos reservados conforme a la LeyPrimera edición: agosto de 2012

    200 Años de Administración Pública en MéxicoTomo III.Los Gabinetes en México: 1821-2012

    ©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

    Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

  • CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

    CONSEJEROS

    Hilda Aburto MuñozCarlos Almada López

    José Fernando Franco González SalasBenjamín González RoaroMauricio Merino Huerta

    Sergio Hidalgo Monroy PortilloMaría de los Ángeles Moreno Uriegas

    Arturo Núñez JiménezFernando Pérez Correa Carlos Reta MartínezÓscar Reyes Retana

    Héctor Villarreal Ordóñez

    CONSEJO DE HONOR

    José R. CastelazoPresidente

    Luis García CárdenasIgnacio Pichardo PagazaAdolfo Lugo Verduzco

    José Natividad González ParásAlejandro Carrillo Castro

    IN MEMORIAM

    Gabino Fraga MagañaGustavo Martínez Cabañas

    Andrés Caso LombardoRaúl Salinas Lozano

    Javier Barros ValeroVicepresidente para

    Asuntos Internacionales

    Diego ValadésVicepresidente

    Mauricio Valdés RodríguezVicepresidente para los IAP’s

    de los Estados 2012-2013

  • FUNDADORES

    Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

    Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

    Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas

    José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González

    Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

    Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

    Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

    Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

    Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

    Gustavo R. Velasco Adalid

  • CONTENIDO

    Presentación ................................................................................................................15

    Agradecimientos .........................................................................................................17

    Introducción ...............................................................................................................19

    1. La Razón de Ser de los Gabinetes ..................................................................21 1.1 El Contexto ...............................................................................................23 1.2 Una Definición..........................................................................................26 1.3 La Corte ....................................................................................................27 1.4 Las Asesorías Especializadas ...................................................................29 1.5 La Función Crea al Órgano ......................................................................29 1.6 Historia de los Aparatos Burocráticos ......................................................31 1.7 Las Burocracias en el Contexto de las Monarquías Absolutas .................33 1.8 Las Burocracias Modernas .......................................................................33 1.9 Los Gabinetes en las Democracias Modernas ..........................................35 1.10 El Gabinete en el Régimen Presidencial ..................................................35 1.11 El Gabinete en el Régimen Parlamentario................................................37 1.12 Los Gabinetes Espejo ...............................................................................37

    2. La Formalización de la Organización ............................................................39 2.1 El Origen ..................................................................................................41 2.2 Las Áreas Básicas .....................................................................................42 2.3 Las Áreas Complementarias .....................................................................42 2.4 Las Áreas Coyunturales ............................................................................43

    3. Tipología para la Designación de los Titulares de los Gabinetes .................45 3.1 Por Conveniencia Política ........................................................................47 3.2 Por Motivos Ideológicos...........................................................................47 3.3 Por Imposición de los Poderes Fácticos ...................................................47 3.4 Por Razones Económicas .........................................................................48 3.5 Por Pertenencia a la Élite ..........................................................................49 3.6 Por Méritos Profesionales.........................................................................49 3.7 Por Motivos Afectivos y Amistosos .........................................................50 3.8 Por Vínculos Familiares (nepotismo) .......................................................50 3.9 Por Cuestiones de Tipo Religioso ............................................................51

    4. El Gabinete en México .....................................................................................53 4.1 El Problema ..............................................................................................55 4.2 Qué es un Gabinete ...................................................................................57

  • 4.3 Qué no es un Gabinete ..............................................................................59 4.3.1 Gabinete y Consejo de Ministros ...................................................59 4.3.2 Gabinete, Gobierno y Administración Pública ...............................60 4.3.3 Gabinete, Clase Política y Clase Gobernante .................................61 4.4 Caracteres que Forman un Gabinete.........................................................62 4.4.1 Miembros de un Gabinete ..............................................................62 4.4.2 Rasgos del Orden Presidencial .......................................................64 4.4.3 Fundamentos Jurídicos ...................................................................65 4.4.4 Tipo de Atribuciones ......................................................................66 4.4.5 Organización Interna ......................................................................67 4.4.6 Huella Personal del Gobernante .....................................................68 4.5 Tipos de Gabinetes ...................................................................................69 4.5.1 Gabinete Estricto ............................................................................71 4.5.2 Gabinete Ampliado .........................................................................72 4.5.3 Gabinete Presidencial .....................................................................73 4.5.4 Gabinete Especializado ..................................................................73 4.6 El Gabinete a Través de la Historia ..........................................................74 4.7 Presente y Futuro del Gabinete.................................................................82

    5. Correlación entre la Reseña Curricular de los Miembros del Gabinete y Tipologías para su Nombramiento (matriz 1) ............................................89 5.1 Su Importancia .........................................................................................91 5.2 Sobre las Élites .........................................................................................92 5.3 Reclutamiento Político .............................................................................93 5.4 Las Vías de Acceso ...................................................................................94

    Relación de Gabinetes 1821-2012 .....................................................................97

    Felipe Calderón Hinojosa: .................................................................................99 1º/diciembre/2006 – 30/noviembre/2012

    Vicente Fox Quesada: ......................................................................................106 1º/diciembre/2000 – 30/noviembre/2006

    Ernesto Zedillo Ponce de León: .......................................................................112 1º/diciembre/1994 – 30/noviembre/2000

    Carlos Salinas de Gortari: ................................................................................119 1º/diciembre/1988 – 30/noviembre/1994

    Miguel de la Madrid Hurtado: .........................................................................126 1º/diciembre/1982 – 30/noviembre/1988

    José López Portillo y Pacheco: ........................................................................132 1º/diciembre/1976 – 30/noviembre/1982

  • Luis Echeverría Álvarez: .................................................................................138 1º/diciembre/1970 – 30/noviembre/1976

    Gustavo Díaz Ordaz: ........................................................................................144 1º/diciembre/1964 – 30/noviembre/1970

    Adolfo López Mateos: .....................................................................................149 1º/diciembre/1958 – 30/noviembre/1964

    Adolfo Ruiz Cortines: ......................................................................................153 1º/diciembre/1952 – 30/noviembre/1958

    Miguel Alemán Valdés: ....................................................................................157 1º/diciembre/1946 – 30/noviembre/1952

    Manuel Ávila Camacho: ..................................................................................162 1º/diciembre/1940 – 30/noviembre/1946

    Lázaro Cárdenas del Río: .................................................................................167 1º/diciembre/1934 – 30/noviembre/1940

    Abelardo L. Rodríguez: ....................................................................................175 4/septiembre/1932 – 30/noviembre/1934

    Pascual Ortiz Rubio: ........................................................................................180 5/febrero/1930 – 3/septiembre/1932

    Emilio Portes Gil: .............................................................................................187 1º/diciembre/1928 – 4/febrero/1930

    Plutarco Elías Calles: .......................................................................................191 1º/diciembre/1924 – 30/noviembre/1928

    Álvaro Obregón: ..............................................................................................196 1º/diciembre/1920 – 30/noviembre/1924

    Adolfo de la Huerta: .........................................................................................201 1º/junio/1920 – 30/noviembre/1920

    Venustiano Carranza: .......................................................................................204 1º/mayo/1917 – 21/mayo/1920

    Venustiano Carranza: ...................................................................................... 208 20/agosto/1914 – 30/abril/1917

    Francisco S. Carvajal: ......................................................................................213 15/junio/1914 – 12/agosto/1914

    Victoriano Huerta: ............................................................................................215 19/febrero/1913 – 15/julio/1914

  • Francisco I. Madero: ........................................................................................221 6/noviembre/1911 – 19/febrero/1913

    Francisco León de la Barra: .............................................................................224 25/mayo/1911 – 6/noviembre/1911

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................227 1º/diciembre/1910 – 25/mayo/1911

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................230 1º/diciembre/1904 – 30/noviembre/1910

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................233 1º/diciembre/1900 – 30/noviembre/1904

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................235 1º/diciembre/1896 – 30/noviembre/1900

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................237 1º/diciembre/1892 – 30/noviembre/1896

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................239 1º/diciembre/1888 – 30/noviembre/1892

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................241 1º/diciembre/1884 – 30/noviembre/1888

    Manuel González: ............................................................................................243 1º/diciembre/1880 – 30/noviembre/1884

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................245 17/febrero/1877 – 30/noviembre/1880

    Juan N. Méndez: ..............................................................................................249 6/diciembre/1876 – 16/febrero/1877

    Porfirio Díaz: ....................................................................................................251 28/noviembre/1876 – 5/diciembre/1876

    Sebastián Lerdo de Tejada: ..............................................................................253 18/julio/1872 – 20/noviembre/1876

    Benito Juárez: ...................................................................................................255 1º/diciembre/1871 – 18/julio/1872

    Benito Juárez: ...................................................................................................257 25/diciembre/1867 – 30/noviembre/1871

    Benito Juárez: ...................................................................................................260 15/junio/1861 – 25/diciembre/1867

  • Benito Juárez: ...................................................................................................264 19/enero/1858 – 15/junio/1861

    Ignacio Comonfort: ..........................................................................................269 11/diciembre/1855 – 19/enero/1858

    Juan Álvarez: ....................................................................................................274 4/octubre/1855 – 11/diciembre/1855

    Martín Carrera: .................................................................................................276 15/agosto/1855 – 12/septiembre/1855

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................278 20/abril/1853 – 13/agosto/1855

    Manuel María Lombardini: ..............................................................................281 8/febrero/1853 – 20/abril/1853

    Juan Bautista Ceballos: ....................................................................................282 6/enero/1853 – 7/febrero/1853

    Mariano Arista: ................................................................................................284 15/enero/1851 – 5/enero/1853

    José Joaquín de Herrera: ..................................................................................287 2/junio/1851 – 14/enero/1851

    Manuel de la Peña y Peña: ...............................................................................290 18/enero/1848 – 2/junio/1848

    Pedro María Anaya: .........................................................................................291 14/noviembre/1847 – 8/enero/1848

    Manuel de la Peña y Peña: ...............................................................................292 27/septiembre/1847 – 13/noviembre/1847

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................293 20/mayo/1847 – 16/septiembre/1847

    Pedro María Anaya: .........................................................................................295 2/abril/1847 – 20/mayo/1847

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................296 21/marzo/1847 – 1°/abril/1847

    Valentín Gómez Farías: ....................................................................................298 23/diciembre/1846 – 21/marzo/1847

    José Mariano de Salas: .....................................................................................300 6/agosto/1846 – 23/diciembre/1846

  • Nicolás Bravo: ..................................................................................................303 28/julio/1846 – 5/agosto/1846

    Mariano Paredes y Arrillaga: ...........................................................................305 4/enero/1846 – 28/julio/1846

    José Joaquín de Herrera: ..................................................................................307 14/septiembre/1845 – 30/diciembre/1845

    José Joaquín de Herrera: ..................................................................................308 7/diciembre/1844 – 14/septiembre/1845

    Valentín Canalizo: ............................................................................................310 21/septiembre/1844 – 6/diciembre/1844

    José Joaquín de Herrera: ..................................................................................311 12/septiembre/1844 – 21/septiembre/1844

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................312 4/junio/1844 – 12/septiembre/1844

    Valentín Canalizo: ............................................................................................314 1°/febrero/1844 – 4/junio/1844

    Valentín Canalizo: ............................................................................................315 4/octubre/1843 – 1º/febrero/1844

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................316 6/marzo/1843 – 4/octubre/1843

    Nicolás Bravo: ..................................................................................................317 26/octubre/1842 – 5/marzo/1843

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................318 10/octubre/1841 – 25/octubre/1842

    Francisco Javier Echeverría: ............................................................................320 22/septiembre/1841 – 9/octubre/1841

    Anastasio Bustamante: .....................................................................................321 19/julio/1839 – 22/septiembre/1841

    Nicolás Bravo: ..................................................................................................323 10/julio/1839 – 19/julio/1839

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................324 18/marzo/1839 – 10/julio/1839

    Anastasio Bustamante: .....................................................................................326 19/abril/1837 – 17/marzo/1839

  • José Justo Corro: ..............................................................................................330 27/febrero/1836 – 19/abril/1837

    Miguel Barragán: .............................................................................................332 28/enero/1835 – 27/febrero/1836

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................334 24/abril/1834 – 27/enero/1835

    Valentín Gómez Farías: ....................................................................................336 16/diciembre/1833 – 24/abril/1834

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................337 27/octubre/1833 – 15/diciembre/1833

    Valentín Gómez Farías: ....................................................................................339 5/julio/1833 – 27/octubre/1833

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................340 18/junio/1833 – 5/julio/1833

    Valentín Gómez Farías: ....................................................................................341 3/junio/1833 – 18/junio/1833

    Antonio López de Santa Anna: ........................................................................342 16/mayo/1833 – 3/junio/1833

    Valentín Gómez Farías: ....................................................................................343 1º/abril/1833 – 16/mayo/1833

    Manuel Gómez Pedraza: ..................................................................................345 24/diciembre/1832 – 1º/abril/1833

    Melchor Múzquiz: ............................................................................................347 14/agosto/1832 – 24/diciembre/1832

    Anastasio Bustamante: .....................................................................................349 11/enero/1830 – 14/agosto/1832

    Triunvirato Pedro Vélez, Lucas Alamán y Luis Quintanar: .............................351 23/diciembre/1829 – 1º/enero/1830

    José María Bocanegra: .....................................................................................352 16/diciembre/1829 – 23/diciembre/1829

    Vicente Guerrero: .............................................................................................353 1º/abril/1829 – 11/diciembre/1829

    Guadalupe Victoria: .........................................................................................355 10/octubre/1824 – 1º/abril/1829

  • Triunvirato: ......................................................................................................359 Pedro Celestino Negrete, Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria: 31/marzo/1823 – 9/octubre/1824

    Emperador Agustín de Iturbide: .......................................................................361 21/mayo/1822 – 19/marzo/1823

    Segunda Regencia: ...........................................................................................363 Agustín de Iturbide, Isidro Yáñez, Miguel Valencia, Nicolás Bravo, Manuel de Heras Soto: 11/abril/1822 – 20/mayo/1822

    Primera Regencia: ............................................................................................364 Agustín de Iturbide, Juan O’donojú, Isidro Yáñez, Manuel de la Bárcena, Manuel Velázquez de León: 28/septiembre/1821 – 10/abril/1822

    6. Relación por Secretarías del Despacho y Periodo de Funciones de los Integrantes del Gabinete (matriz 2). ............................................................365 6.1 Los Orígenes ...........................................................................................367 6.2 Hacienda, Justicia, Guerra y Policía .......................................................368 6.3 El Ministerio del Progreso ......................................................................369 6.4 El Modelo Porfirista ...............................................................................370 6.5 La Propuesta Carrancista ........................................................................362 6.6 La Reforma Cardenista ...........................................................................372 6.7 El Gobierno Planificador del Desarrollo ................................................374 6.8 El Redimensionamiento del Estado ........................................................375

    Dependencias que dejaron de pertenecer a la Administración Pública Centralizada por enfrentar un proceso de extinción, fusión o transformación de su status jurídico ................................................................377

    Departamento de Asuntos Indígenas: ...............................................................379 1936-1940

    Departamento de Aprovisionamientos Generales: ...........................................380 1917-1935

    Departamento de Contraloría: ..........................................................................381 1917-1932

    Departamento del Distrito Federal (DDF): ......................................................382 1928-1997

    Departamento de Educación Física: .................................................................384 1936-1939

  • Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares: .........................................................................385 1917-1935

    Departamento de Estadística Nacional: ...........................................................387 1923-1932

    Departamento de Ferrocarriles Nacionales: .....................................................388 1937

    Departamento Forestal y de Caza y Pesca: ......................................................389 1936-1939

    Departamento de la Industria Militar: ..............................................................390 1947-1977

    Departamento de Publicidad y Propaganda: ....................................................391 1937

    Departamento de Salubridad Pública: ..............................................................392 1917-1943

    Procuraduría de Justicia del Distrito Federal (PJDF): .....................................394 1928-1997

    Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP): ...........................................397 1958-1992

    Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH): .....................................................398 1946-1976

    Dependencias que pertenecen a la Administración Pública Federal Centralizada ........................................................................................399

    Procuraduría General de la República (PGR): .................................................401 1905-2012

    Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA): .....................................................405 1853-2012

    Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT): ......................................412 1891-2012

    Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA): ...............................................417 1821-2012

    Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL): ..................................................432 1959-2012

  • Secretaría de Economía (SE): ..........................................................................434 1917-2012

    Secretaría de Educación Pública (SEP): ..........................................................438 1821-2012

    Secretaría de Energía (SENER): ......................................................................452 1946-2012

    Secretaría de la Función Pública (SFP): ..........................................................454 1982-2012

    Secretaría de Gobernación (SEGOB): .............................................................455 1837-2012

    Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP): .........................................465 1821-2012

    Secretaría de Marina (SEMAR): ......................................................................482 1939-2012

    Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT): ................................................................................484 1976-2012

    Secretaría de la Reforma Agraria (SRA): ........................................................485 1934-2012

    Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE): .....................................................487 1821-2012

    Secretaría de Salud (SS): ..................................................................................505 1937-2012

    Secretaría de Seguridad Pública (SSP): ...........................................................507 2000-2012

    Secretaría de Turismo (SECTUR): ..................................................................508 1959-2012

    Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS): ...........................................510 1933-2012 7. Relación Alfabética y Gobierno del que Fueron Parte los Miembros del Gabinete (matriz 3). .................................................................................513 7.1 El Desarrollo de la Estructura.................................................................515 7.2 Estabilidad y Cambio .............................................................................518

    Fuentes ......................................................................................................................565

  • 15

    PRESENTACIÓN

    El Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. se congratula en presentar el Tomo III de la Magna Obra: Doscientos años de Administración Pública en México, el cual lleva por título “Los Gabinetes en México: 1821-2012”, cuya elaboración estuvo a cargo de Manuel Quijano Torres.

    Los Gabinetes Presidenciales han sido motivo del escrutinio público de la sociedad, desde la consumación de la independencia de nuestro país y, aunque no se encuentran bajo el amparo de una Ley que cobije a los mismos, han tenido un papel importante en la historia de nuestra patria. Por recordar algunos, podemos pensar en los integrantes del Gabinete de Benito Juárez; Porfirio Díaz (integrado en su etapa final por el grupo conocido como los científicos); Francisco I. Madero; Venustiano Carranza; Álvaro Obregón; Plutarco Elías Calles; Lázaro Cárdenas; Miguel Alemán; Adolfo López Mateos; José López Portillo; Carlos Salinas de Gortari; Vicente Fox, sólo por mencionar algunos.

    Bajo esta premisa, el autor estructura la obra en torno a las siguientes consideraciones: la razón de ser de los mismos, sus áreas formales y tipología, los motivos de la designación de sus integrantes. A la par, da cuenta de la evolución del número y composición de los gabinetes en los diferentes periodos históricos de México y realiza una reseña curricular de quienes formaron parte de los mismos. Esto conlleva a un estudio de los grupos de mayor relevancia política y social dentro del Sistema Político Mexicano, quienes constituyen el componente humano que nutre las instituciones del Poder Ejecutivo, y se convierte en elemento clave para facilitar las tareas estratégicas de gobierno.

    Si bien en nuestro país este no es el primer estudio sobre los Gabinetes Presidenciales, esta investigación ha sido realizada con un sentido científico social por parte del autor, orientada al análisis del fenómeno de las élites de poder –económico, político y social– y su influencia e intervención en el actuar gubernamental. Los antecedentes más importantes, de esta tipología de trabajo, los podemos encontrar en la obra de Saint-Simon, quien, a la vez, motiva los análisis de Wilfredo Pareto, Robert Michels, Gaetano Mosca, Wright Mills, Robert Dahl, Joseph Nye, Guy Peters, entre otros estudiosos, preocupados por el análisis de la formación, desarrollo e incidencia en los gobiernos

  • 16 Tomo III. Los Gabinetes en México: 1821-2012

    de las clases y grupos políticamente dominantes, y quienes han estudiado el fenómeno en México como Stanley Roos, Daniel Cosío Villegas, Frank Brandenburg, Raymond Vernon, Pablo González Casanova, Peter Smith, Jorge Carpizo, Miguel Basáñez.1 Si concebimos a la élite política como una selecta minoría formada por los cuadros que ocupan los principales puestos de dirección de una nación, los miembros de un gabinete constituyen la parte más conocida de la misma, con características definidas y con una ascendencia (del grupo político, económico o social al que pertenezcan), que les permite encabezar una Secretaría o dependencia de la Administración Pública Federal Centralizada y, lograr con ello, tener a su cargo los asuntos político-administrativos de la misma y, por lo tanto, la toma de decisiones. Sin embargo, el Gabinete, sea cual fuere el origen de sus integrantes, mantiene su lealtad en torno al Presidente de la República, eje integrador del mismo, quien tiene la atribución para nombrarlos o removerlos de su encargo, cuando así lo estime conveniente.

    A través de la obra, Manuel Quijano destaca las valoraciones más comunes que inciden en el reclutamiento de quienes integran un Gabinete conforme a las rasgos de cada periodo histórico, y propone una tipología de nueve aspectos principales, por las cuales se ha podido ser titular de una dependencia en la Administración Pública Federal: conveniencia política; motivos ideológicos; imposición de los poderes fácticos; razones económicas; pertenencia a la élite; méritos profesionales; motivos afectivos y amistosos; vínculos familiares, y motivaciones de tipo religioso.

    Con la finalidad de facilitar el análisis de los Gabinetes, así como de sus integrantes, el autor presenta tres matrices: la primera da cuenta de la correlación entre la reseña curricular de los Miembros del Gabinete y los motivos de su nombramiento; la segunda muestra la evolución de las instituciones que dan cuerpo a los gabinetes, en donde se encuentran los nombres y duración en el encargo de sus integrantes y, finalmente, una tercera que muestra una relación alfabética de los 846 miembros que ocuparon un lugar en un gabinete y el Titular del Ejecutivo con el cual colaboraron; las tres en el periodo que comprende de 1821 a 2012.

    Así, este Tomo III, de la Magna Obra 200 años de Administración Pública en México, se constituye en un referente necesario para el conocimiento, estudio y análisis de los periodos gubernamentales –a partir del estudio de quienes fueron los encargados de la toma de decisiones, así como la vinculación que tuvieron con las élites políticas– por parte de aquellos interesados en la vida pública.

    José R. CastelazoPresidente

    1 Un ejemplo en nuestro país fue la obra, Nuestra Clase Gobernante, la cual tuvo como base de finalidad el contar con un análisis objetivo de los funcionarios públicos, basada en la publicación Quién es Quién en la Administración Pública de México.

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    AGRADECIMIENTOS

    Trabajar en una investigación acerca de 200 años de Gabinetes en México es una tarea emocionante y febril, lo cual requiere de muchos colaboradores y su plena disposición a trabajar en los lugares más insospechados, a fin de encontrar las fuentes de más de 800 nombres de la historia nacional y la Administración Pública.

    Todos aquellos que me ayudaron, dieron consejos, orientaron y trabajaron merecen un aplauso, pues el trabajo se extendió más allá de lo programado. Son ellos quienes con su entusiasmo lograron hacer realidad esta obra, para ellos mi reconocimiento. Aquí yo soy el único responsable las omisiones, errores y juicios acerca de los motivos por los cuales –supongo– muchos mexicanos, de acuerdo con la tipología acordada en este trabajo, son juzgados.

    Mi agradecimiento para: Gabriel Adame, Mariana Alarcón, Esmeralda Alba González, Sandra Aldana, Lourdes Apolonio Campoy, Yolanda Ávila, Jesús Gustavo Barragán Ramírez, Marco Antonio Bravo Bedoya, Alejandra Castañeda Luna, Paulina Castañeda, Teresa Castillo Ortiz, Jorge Eduardo Cerón Espinoza, Lidia Chávez Corpus, Teresa Cisneros Rabell, José Rodrigo Cortes Osorio, José Ulises Cruz Godoy, Pedro Espinoza Villaurrutia, Sara Franco, Manuel García Acosta, Carlos Hugo García Hernández, Jessica García Tello, José Adán Guzmán López, César Guzmán Solís, María Fernanda Isunza Méndez, Cristóbal Mauricio Jiménez Santos, Uriel de Jesús López Castillo, Luis Ángel Martínez Moreno, Martha Martínez, Jessica Méndez Águila, Aura Montañez, Liliana Onofre, Laura Orozco, Ana Karina Posadas, Alfonso Quijano, Claudia Ramos, Angelina Rivas Bárcena, Karen Rivera, Leangy Rocha, Alan Ruiz Guerrero, Luis Vega Contreras, Fabiola Velázquez, Arturo Villalpando Rojas, Alan Fernando Villarreal Soto, Agustín Zavala González,

    De manera particular le agradezco a José R. Castelazo, presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administración Pública, por la confianza depositada en mí, y a Alejandro Carrillo Castro por su paciencia y crítica constructiva.

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    Finalmente, debo reconocer el apoyo de mi familia. Sin la calidez de Blanca Flores, mi esposa, y el afecto de Ricardo y Paloma, mis hijos, este esfuerzo hubiera sido infructuoso.

    Manuel Quijano Torres

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    INTRODUCCIÓN

    Con la finalidad de contribuir al conocimiento e historia de la Administración Públi-ca en México, el Instituto Nacional de Administración Pública emprendió la tarea de elaborar una obra de gran aliento que ofrezca una revisión profunda, crítica y contem-poránea de algunos de los principales tópicos de nuestro interés profesional: 200 Años de Administración Pública en México.

    En esta ocasión el lector tiene en sus manos el tomo dedicado a la historia de los gabinetes en México. Con ello, se pretende facilitar la entrada del público interesado a un campo de creciente interés para la política y la administración pública. Específicamente, son descritas las trayectorias profesionales de los individuos que lograron un lugar en los gabinetes, además de presentar algunos de los motivos que pudieron estar detrás de nombramientos que siempre son objeto de polémicas, reflexiones e, incluso, anhelos políticos.

    Bajo el nombre de “Los Gabinetes en México: 1821-2012”, se ofrece una investigación sobre la razón de ser y los motivos por los cuales se logra alcanzar la titularidad de alguna de las carteras que componen lo que genéricamente llamamos gabinete, además de los principales cambios en la Administración Pública.

    La obra tiene cuatro capítulos centrales. El primero, denominado “La Razón de Ser de los Gabinetes”, disecciona su concepción y desarrollo. También busca delimitarlos y enfatiza algunas formas que presentan los gabinetes en las democracias actuales, como son las existentes en los regímenes presidenciales, regímenes parlamentarios y los llamados gabinetes espejo.

    El capítulo dos, “La Formalización de la Organización”, explica la importancia de las estructuras sociales para la convivencia humana. Además, hace un puntual desglose de sus áreas básicas, complementarias y coyunturales.

    El tercer capítulo, “Tipología para la Designación de los Titulares de los Gabinetes”, supone la parte original de este esfuerzo, pues de manera convencional se propone

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    una tipología que sugiere nueve razones por las cuales se puede ser titular de una dependencia de la administración pública federal.

    La propuesta no es exhaustiva ni supone la totalidad de los motivos que permiten encabezar una secretaría o ministerio. La clasificación: conveniencia política; motivos ideológicos; imposición de los poderes fácticos; razones económicas; pertenencia a la élite, méritos profesionales; méritos afectivos y amistosos; vínculos familiares, y motivaciones de tipo religioso, puede ser una valiosa herramienta para escudriñar las motivaciones que determinan las designaciones de un gobernante.

    En la cuarta parte, “El Gabinete en México”, se propone un detallado desmenuzamiento del tema en nuestro país. La intención es presentar una referencia para entender la importancia política, jurídica y administrativa que tiene, así como las implicaciones que puede alcanzar en el futuro inmediato.

    La obra se complementa con tres matrices que ordenan los abundantes datos encontrados. El capítulo cinco, “Correlación Entre la Reseña Curricular de los Miembros del Gabinete y Tipologías para su Nombramiento”, contiene los rasgos políticos y biográficos de quienes fueron parte de un gabinete.

    El capítulo seis, “Relación por Secretarías del Despacho y Periodo de Funciones de los Integrantes del Gabinete”, muestra la evolución de las instituciones que dan cuerpo a un gabinete, junto a los nombres y fechas de sus titulares. Finalmente, el capítulo siete, “Relación Alfabética y Gobierno del que Fueron Parte los Miembros del Gabinete”, muestra la totalidad de los personajes que han pertenecido a la parte más conocida de nuestra clase política.

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    1. LA RAZÓN DESER DE LOS GABINETES

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    1. LA RAZÓN DE SER DE LOS GABINETES

    1.1 El Contexto

    En todo régimen o sistema político del orbe, la cabeza de un gobierno, también de manera usual jefe de Estado,1 dispone de un cuerpo de colaboradores que le auxilian en la tarea de gobernar. Su desempeño alcanza tal relevancia, que es frecuente observar en las biografías de los grandes líderes mundiales, personajes que les acompañaron, e incluso definieron, el sentido de una decisión.

    La función de gobierno es tan amplia y compleja que es imposible concebir a un gobernante ejerciendo el poder de manera aislada o solitaria. Aquí no se niega la existencia de dictadores, tiranos y déspotas que gobernaron de manera absoluta y unipersonal, sin más límite que su voluntad. La historia está pletórica de ellos. Incluso, hoy en día, menudean los ejemplos, pero ninguno se encontró solo. Con acercarse un poco a los hechos y al contexto de esos déspotas, descubriremos que dispusieron y disponen de una corte y de servidores decididos a cumplir los caprichos, deseos y órdenes del tirano.

    Lo mismo ocurre cuando hablamos de gobernantes con espíritu de justicia y fama de ilustres. En sus biografías destaca que tampoco estuvieron solos. Ellos también recibieron el auxilio de colaboradores, organizados con el tiempo en gabinetes, porque la naturaleza de su función, independiente al sentido de las decisiones del gobernante, obedece al tamaño y complejidad de la acción de gobierno.

    En el campo de la guerra ocurre algo bastante parecido. Los grandes estrategas y con-quistadores, aparte de tener ejércitos eficaces y disciplinados, disponen de un cuerpo de ayudantes especializados en las distintas disciplinas de la guerra. De hecho, la organización militar representa uno de los principales abrevaderos para el surgimiento de la forma moderna del gabinete, pues lo que hoy se denomina coloquialmente “estado mayor”, acepción castrense que significa cuerpo de ayudantes con conocimientos específicos o capacidades especiales, disfrutan, igual que los miembros de los actuales gabinetes políticos, de cierto grado de confianza de quien tiene el mando y toma las decisiones.

    Sin importar el momento histórico, ubicación geográfica o régimen político, encontramos que los gobiernos para su adecuado funcionamiento, obligadamente necesitan de un

    1 Henry Jacoby atinadamente anota que “…la progresiva disolución de todos los núcleos autónomos de poder en la sociedad, tuvo por consecuencia un proceso continuo de centralización de la conducta social en la cabeza del Estado”. Jacoby, Henry, La Burocratización del Mundo, México, Siglo XXI, 1972, p. 27.

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    orden u organización, llamado aparato burocrático, con mandos claramente diferen-ciados, cuya cúpula la integran colaboradores cercanos a la cabeza gobernante, identificada de forma genérica bajo el vocablo gabinete. La máxima autoridad respalda su ejercicio en cada uno de sus miembros, quienes a su vez están en posición de influir en la toma de decisiones.2

    El mando superior, civil o militar, requiere, para llevar a cabo sus providencias, del imprescindible respaldo de un grupo de cercanos colaboradores que permanecen organizados bajo principios de la división del trabajo, toda vez que la complejidad de la acción de gobierno, llamada administración pública, obliga a la cada vez mayor especialización de sus miembros.

    Los miembros de un gabinete, además de formar parte de la cúpula gobernante, son líderes de proceso que responden por lo menos a tres principios esenciales: confianza, producto de méritos obtenidos a través del tiempo, lealtad, frecuentemente cercana a la servidumbre incondicional y capacidad, derivada de la eficacia en el cumplimiento de las tareas encomendadas. Son figuras que no tuvieron el carisma, la legalidad, la legitimidad o el liderazgo de los jerarcas, pero son cercanos a ellos y, muchas veces, hábiles colaboradores. Dicho de otro modo, los gabinetes resultan de la división social del trabajo, pero también de la incondicionalidad, cercanía y capacidad que tienen ciertos individuos ante quien preside la pirámide del poder.3

    El imperativo que tiene el jerarca de rodearse con auxiliares hábiles en ciertas tareas, o expertos en materias específicas, constituye un aspecto principal en la conformación histórica de los gabinetes. En su origen, las primeras designaciones debieron recaer en familiares y miembros de su entorno más íntimo, pero muy pronto el primer círculo de confianza debió abrirse a personas que sumaron méritos para hacerse de la confianza del gobernante. Sin embargo, la creciente complejidad del desempeño gubernamental, exigió de una tercera etapa, donde los reclutados no gozaban de plena confianza del dignatario, pero tenían cualidades y aptitudes que los hacían necesarios.

    En este recuento conviene incluir un cuarto motivo que viene a configurar al gabinete en la forma que actualmente le conocemos. Aquí nos referimos al nombramiento de

    2 Víctor Baca hace una hermosa explicación de cómo se da el proceso de burocratización, por medio de la necesidad del escritorio (buro), el oficial y la oficina, en su obra Breves Intersticios del Escritorio, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1998.

    3 Es este grupo de acompañantes de la cabeza del Estado, de tal relevancia y cercanía, que la misma palabra gabinete, que nosotros traemos del francés cabinet, según una de las acepciones que le da el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es: Habitación más reducida que la sala, donde se recibe a las personas de confianza. Incluso en la época isabelina inglesa, al gabinete se le denominaba con la aún más significativa palabra para designar cercanía y secrecía closet. Existe la acepción de que un gabinete es mue-ble con muchos cajones en los cuales se guardan objetos a fin de mantener un cierto orden.

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    individuos con cierto reconocimiento en algunos grupos de opinión o de presión, pues en la medida que las sociedades maduraron la relación gobernante-gobernado bajo el marco del Estado de Derecho, los gobernantes fueron decantando los mecanismos del ejercicio del poder. Dichos componentes, políticos, económicos, jurídicos, sociales y administrativos, han exigido que las ayudantías sean cada vez más especializadas, y simultáneamente más necesarias, tanto para gobernantes como gobernados.

    La existencia de los gabinetes también permanece estrechamente vinculada a las necesidades de apoyo que tiene un dignatario. Incluir o cooptar figuras que cuentan con alguna forma de asentimiento social, le significa al gobernante el afianzamiento de su investidura, sin olvidar que al mismo tiempo esa cercanía de amigos, cortesanos y aliados, protege los intereses de los propios colaboradores. De aquí surgirá la necesidad de priorizar u organizar con cierto orden de importancia al cuerpo de ayudantes que integran a un gabinete.4

    Los asuntos militares y políticos siempre han sido los primeros en jerarquía. A través de la historia el afán bélico del príncipe representó una de sus principales actividades, porque le otorgaba poder, prestigio y riqueza, pero, paradójicamente, cuando no se tenía éxito, le significaba descrédito, miseria y esclavitud. Por ello, la actividad bélica siempre se acompañó de la política y viceversa, pues los pactos entre soberanos son en buena medida alianzas políticas, estrategias de contención y de interés táctico-militar, territorial, religioso, familiar o económico. Desde esta óptica, no es extraño que Nicolás Maquiavelo, además de su famosa obra El Príncipe, escribiera El Arte de la Guerra,5 pues el florentino entendía que la guerra y la política siempre van acompañadas.

    Siglos más tarde, Karl von Clausewitz en su obra De la Guerra,6 ahondó en este enfoque al sostener que “el objetivo político, como causa original de la guerra, será norma, tanto para el propósito a alcanzarse mediante la acción militar, como para los esfuerzos necesarios para el cumplimiento de ese propósito”.

    En un segundo lugar de importancia se encuentran los aspectos de índole teológica, pues la superstición, la hechicería, lo místico y lo mítico, tienen gran relevancia, más de la que se suele aceptar, en el mundo antiguo y no tan antiguo.

    La historia de la humanidad está repleta de episodios donde los sacerdotes han logrado ejercer una influencia singular en la vida de los gabinetes, de las naciones y de los pueblos. Aunque es probable que esos chamanes o líderes religiosos no sintieron

    4 Para revisar como se forman los altos círculos del poder sugiero remitirse a la explicación que hace C. Wright Mills, en su obra La Élite del Poder, México, FCE, pp. 11-35.

    5 Maquiavelo, Nicolás. El arte de la Guerra. Ed. Popular, México, 1992.6 Von Clausewitz, Karl. De la guerra. Ed. Justis. México, 2002.

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    pertenecer a un gabinete, porque el concepto de poder que manejan les convierte en representes de un ser superior al gobernante, su consejo era importante para la marcha de la cosa pública.7

    En la jerarquía de asuntos al interior de los gabinetes, el tercer lugar lo ocupó el ramo de la economía y la tesorería. Proteger las actividades productivas y extender la recaudación de rentas, significó una tarea de enorme importancia, acompañada de ciertas atribuciones de “procuración de justicia entre mercaderes y entre mercaderes y compradores”. El titular de esa cartera, tenía la encomienda de cuidar el tesoro, incrementarlo y atender las peticiones del superior, aunque las funciones de justicia y orden permanecían en manos del príncipe.

    1.2 Una Definición

    La palabra gabinete proviene del latín capanna que significa “casa pequeña”. También la encontramos en el francés medieval gabinet, hoy cabinet, que se refiere a la habitación más reducida de la sala donde son recibidas las personas de confianza. Ambas acepciones coinciden, como también lo hacen la gran variedad de significados que aparecen en todo tipo de diccionarios.

    El Diccionario de Política y Administración Pública anota que el significado político de la palabra gabinete es de origen inglés: “reunión en una pequeña sala de los más caracterizados miembros del consejo privado que el rey llamaba aparte para discutir los asuntos más importantes”.8

    En su comienzo, coinciden los historiadores, el soberano se reunía con sus hombres de confianza: favorito, valido, protegido o privado, para decidir sin testigos la marcha de la política. Más tarde, el valido o ministro, con ayuda de auxiliares o secretarios hábiles, ponían en marcha el engranaje del Estado para cumplir la voluntad del soberano.

    En el siglo xvii este tipo de reuniones privadas fueron convirtiéndose en asunto cotidiano. Más tarde, conforme la naturaleza del asunto a tratar, fueron conformándose distintos tipos de reuniones, siendo las más relevantes la llamada del “comité”, a la que sólo acudían los ministros, y la del “gabinete”, donde acudía el rey. Ésta será la pieza esencial que dio lugar al régimen parlamentario.

    7 En el caso mexicano es de sobremanera relevante la participación de la Iglesia, sobre todo en la primera mitad del siglo xix, no en balde el célebre intelectual mexicano José María Luis Mora anotó sobre su época: “Todo mexicano debe preguntarse diariamente a sí mismo, si el pueblo existe para el Clero; o si el Clero ha sido creado para satisfacer las necesidades del pueblo”. Mora, José María Luis, Ensayos, Ideas y Retratos, México, UNAM, 1991, p. 129.

    8 Mario Martínez Silva, Diccionario de Política y Administración Pública, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1980, Tomo II, p. 3.

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    En el sistema parlamentario, gabinete es sinónimo de gobierno o de consejo de ministros. En su origen, se trató del consejo privado del rey, integrado por un grupo de grandes terratenientes y altos dignatarios eclesiásticos, a los que irán agregándose personajes sin linaje, pero dueños de méritos profesionales suficientes para resolver los complejos problemas de gobierno.

    Con el tiempo, dentro del propio consejo privado del rey, fueron distinguiéndose el gran consejo y el pequeño consejo. El primero evolucionará a lo que hoy conocemos como parlamento, y el segundo le dará forma al gabinete, llamado así por su carácter privado y porque sus reuniones tenían lugar en la residencia del monarca, algunas de ellas, en los propios aposentos reales.

    En los principales países europeos: Alemania, Francia, España e Italia, fue haciéndose común a lo largo del siglo xviii el uso del vocablo gabinete para identificar al conjunto de funcionarios más elevados del gobierno, ministros y consejeros, quienes, además de su reducido número, tenían en común su cercanía al soberano. La privacidad y la confianza son sello de un gabinete.

    En estos y otros países se han desarrollado distintas figuras de respaldo al soberano. Sobre las particularidades jurídicas y políticas de cada Estado, los gobernantes han venido haciéndose del auxilio de instancias como el consejo de ministros, el consejo de Estado y el gabinete. Aunque su existencia, atribuciones y desempeño, son específicas para cada uno de ellos, han dado lugar a profundas confusiones para diferenciar los rasgos estructurales de cada cuerpo.

    Aquí importa señalar que se trata de órganos históricamente diferentes, donde el gabinete en cualquier tipo de régimen político: monarquía, república o dictadura, funciona como un cuerpo de funcionarios del más alto rango que, desde sus distintas áreas de especialidad, participa e influye de manera permanente alrededor del jefe de gobierno. En algunos países el gabinete se entiende como una herramienta de gobierno, y en otros significa el gobierno mismo.

    1.3 La Corte

    Ya se ha dicho que la división social del trabajo, los requerimientos de las organizaciones y la delegación de ciertas funciones en gente cercana, incondicionales y expertos en temas específicos, jugaron un papel singular en la formación de los gabinetes. Con el tiempo y asentamiento de los asuntos del reino, brotaron nuevas razones para preservar y ampliar su funcionamiento. Entre ellas, destacaron las exigencias de índole administrativa y organizacional, aunque se debe decir que los menesteres de esos funcionarios o consejeros administrativos, salvo algunas excepciones, tuvieron atribuciones bastante limitadas.

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    Quienes presidían las diferentes carteras en que estaba apoyado el soberano, desplegaban su función con total obediencia. El absoluto cometimiento al ejercicio de sus funciones, se explica porque ante todo les era indispensable conservar el beneplácito del príncipe, primera y última instancia que evaluaba su desempeño, además que de ello dependía su beneficio personal.

    Bajo este tipo de colaboración resultaban poco eficaces las tareas de apoyo sustantivo y administrativo. Aparte de las actitudes serviles, las organizaciones eran complejas, caras, proclives a corruptelas y repletas de pleitos e intereses personales y de grupo, que necesariamente terminaron siendo un lastre para la población. Ante este hecho, invaria-blemente, su mantenimiento exigió de mayores impuestos para preservar sus intereses personales.

    Cabe señalar que el entorno más cercano al rey usualmente era bastante numeroso. Aparte de los miembros de su familia, estaban los validos, artistas, magos, intelectuales, bufones, protegidos y favoritas, todos dispuestos a ganarse la voluntad del soberano. Por ello, no sorprende que ese nutrido círculo de cortesanos, donde todos hablaban, opinaban y criticaban, refleje el concepto de lo que hoy conocemos como corte, séquito o comitiva de acompañamiento.

    El concepto de corte alude a la familia del rey y su comitiva. La corte es uno de los términos más extendidos en la jerga burocrática, porque tiene una gran cantidad de acepciones que, incluso, son utilizados en textos de naturaleza teológica, tanto politeísta como monoteísta, léase los dioses y los ayudantes de los dioses en el Olimpo, o la corte celestial con ángeles y arcángeles.9

    En suma, el funcionamiento de la corte significa un antecedente principal para el estudio de los gabinetes, pues además de ser un séquito de compañía, disponía de expertos que operaban como consejeros, confidentes, servidores, leales y desleales, pero todos inmersos en un ambiente donde imperaba la intriga palaciega. Dicho de otro modo, los miembros de la corte eran un grupo de individuos que gozaban de la confianza del rey: asesores, cómplices, aliados y conocedores de temas que recibían la atención especial del soberano.10

    9 Una maravillosa explicación sobre el arte de gobernar antes de la edad moderna hace Salvador Gallardo Cabrera, Las Máximas Políticas del Mar, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1998, pp. 11-23.

    10 El que no tuviéramos un Rey en la Nueva España no nos hacia escapar de esta lógica como lo explica Mario Martínez Silva, en el apartado sobre la Colonia en el Estudio Introductorio del libro de Jay M. Shafritz y Al-bert C. Hyde. Clásicos de la administración pública, México, FCE/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1999, pp. 31-33.

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    1.4 Las Asesorías Especializadas

    Las asesorías especializadas responden al desarrollo, retención y especialización del conocimiento. Aunque resulta evidente que siempre han existido personas con capacidades profundas de observación y deducción, la división del trabajo propició la aparición de expertos que de forma natural comenzaron a sugerir directrices para el funcionamiento de las organizaciones. Los asesores especializados en distintas áreas del conocimiento, pronto resultaron parte del proceso de toma de decisiones de reyes, príncipes y militares.

    En el universo castrense, las ayudantías de los mariscales de campo significan una fuente principal en el surgimiento de los cuerpos especializados que forman los gabinetes. Ahí encontramos especialistas en cuando menos cuatro grandes áreas: estratégico-militar; logística; más tarde administrativa, médica y teológica.

    Los asesores en el campo estratégico-militar fincaron su conocimiento en especializa-ciones que hoy denominamos infantería, caballería, artillería, ingeniería y más.

    Con el tiempo estos expertos fueron la parte sustantiva y razón de ser de un “estado mayor”. Por su lado, los responsables de la logística o aprovisionamiento del parque y alimentos para la tropa, resultaron un apoyo necesario y fundamental en el despliegue de los ejércitos y, con el tiempo, voz indispensable en el staff directivo, porque sus opiniones versaban sobre el suministro de agua, víveres y avituallamiento, todos elementos básicos para la profesionalización de la tropa y éxito en el campo de batalla. Por último, los especialistas en la parte médica y apoyo espiritual no fueron parte medular en la toma de decisiones, aunque eran parte integrante de la consejería del alto mando.

    Aquí lo que importa destacar es la formación de dos grandes áreas de especialización al interior de toda organización. Una, la sustantiva, donde son atendidos los asuntos que justifican su propia existencia, y otra la administrativa, dedicada al soporte y ministración del material para respaldar el trabajo sustantivo. A través del tiempo, estas áreas de especialidad siguen vigentes y actuantes, y hasta han dado motivo a una pugna que la historia de los gabinetes y la Teoría de la Organización están lejos de encontrarle una solución.

    1.5 La Función Crea al Órgano

    El brote y desarrollo de la función burocrática originó lo que hoy llamamos departamentalización o especialización, la cual resulta de los deberes que ha tomado el Estado con el transcurso del tiempo. Conforme extiende sus tareas al atender demandas y necesidades de la población, las vuelve, bajo la óptica de la calidad de vida y del interés social, asuntos políticos, económicos, sociales, jurídicos y administrativos de

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    la Nación. Aquí encontramos el basamento de toda institución, porque una vez que el Estado amplía sus atribuciones, forma organizaciones especializadas y ensancha los gabinetes.

    Conforme el dignatario requirió más atención hacia su persona y a la función bajo su mando, fue jerarquizándose el aparato burocrático, pues las distintas tareas exigían de especialistas, colaboradores, aprendices, ayudantes, y en general de toda una servidumbre que destapó la complejidad burocrática. Este laberinto alcanzó tal complicación que los soberanos, seguramente, llegaron a tener una línea de mando horizontal superior a los cincuenta colaboradores, y estos a su vez debieron rodearse de séquitos de más de cien colaboradores, cuya cadena de mando podía haber superado los veinte escalafones.

    La multiplicación de la plana burocrática exigió de gastos exorbitantes que pronto fueron un lastre para el reino. Por ello, seguramente, cierto miembro de la corte le acercó al soberano algún tipo de orden para impedir el desplome de la organización, con lo cual surgieron los instrumentos de la racionalidad administrativa, pero una propuesta de mejora, sobre el deterioro de las instituciones, desató grandes resistencias entre quienes sumaban prebendas a su favor.

    Desde entonces, ocurre una clara resistencia entre la racionalidad administrativa y la oposición al cambio. Se trata de la defensa de privilegios ganados por un cuerpo de ayudantes o gabinete, bajo un contexto donde los principados e imperios se perfilaban a lo que hoy conocemos como Estado-Nación.11

    La esgrima argumental entre racionalidad administrativa y libertinaje cortesano, ha tenido todo tipo de explicaciones. De un lado, hay quien privilegia la permanencia del reino, por lo que requiere de una organización mesurada, capaz de enfrentar cualquier tipo de contingencia, y por el otro, quien sostiene que el rey, como soberano, puede disponer con total discreción del recurso financiero.

    En este callejón sin salida hubo una tercera opinión. Aquí se acepta la introducción de algunas reformas organizacionales y de racionalidad, pero, simultáneamente, se mantienen intereses considerados estratégicos o prioritarios en el ámbito de los equilibrios de poder con los grupos fácticos del Estado.

    En términos históricos no existe vencedor definitivo. Al escudriñar las entrañas de un Estado, es relativamente fácil encontrar que las burocracias y sus gabinetes siguen

    11 Henry Jacoby explica de manera singular este proceso y toma como referencia el surgimiento de la Monar-quía Francesa, su paso a la especialización y la formación del Estado Moderno. Jacoby, Henry, La Burocra-tización del Mundo, México, Siglo XXI, 1972, pp. 17-26.

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    adoptando esas tres corrientes de opinión: a) la necesidad del equilibrio entre racionalidad e intereses de grupos; es decir, gobernar con sensibilidad política, criterios sociales y objetividad económica; b) la racionalidad que desconoce el valor de la sensibilidad política y social en el arte de gobernar y, c) la racionalidad organizativa y contable que, luego de despolitizar a la administración pública, crean a mediano y largo plazo castas de burócratas cuya única finalidad es defender intereses individuales y de grupo.

    La lucha entre corrientes ofrece diversas salidas. Por tratarse de un conflicto intra-gabinete, toca al rey administrar y beneficiarse del conflicto. El punto ofrece medios para enfrentar y negociar; lo cual significa que sí el mandatario no desea utilizar determinada organización, la puede suprimir, reorganizar o recrear, pues una de las aportaciones de la racionalidad administrativa, es la posibilidad de jerarquizar o reorganizar permanentemente a la burocracia.

    Existe otra salida que también beneficia al soberano. Aquí se propone catalogar las funciones entre necesarias y urgentes, prioritarias y estratégicas, para luego asignarlas a servidores competentes, probados, capacitados y de total confianza al mandatario. Toca al príncipe definir y acotar cada una de las funciones de esos despachos y, por lo mismo, organiza, jerarquiza y prioriza su gabinete conforme a su punto de vista, plan de gobierno y prioridades, mismas que solía fijar con absoluta libertad. Con el tiempo, surgirá la idea de que algunas designaciones de miembros del gabinete terminaran confirmadas por una corte, legislación o senado, bajo el propósito de acotar el poder del príncipe.

    1.6 Historia de los Aparatos Burocráticos

    El trabajo de investigación obliga a la revisión histórica de categorías como gobierno, administración pública y política, para tener los puntos sustantivos que componen al servicio público (como elemento humano y orgánico de la actividad del Estado), los aparatos burocráticos (resultado de los cambios en las estructuras sociales y de clase), y los gabinetes (cuerpos ministeriales que influyen en las decisiones gubernamentales), pues desde su origen, conjugan los elementos políticos y administrativos que dan cuerpo y sentido a la acción de gobierno.12

    El estudio de la burocracia requiere de elementos teóricos sobre cuestiones admi-nistrativas, políticas, sociales e históricas, capaces de acercar referentes a la genealogía de los gabinetes, ya que entre los propósitos de este trabajo se encuentra resaltar la importancia estructural y funcional de los gabinetes.

    12 Una breve y aleccionadora explicación sobre lo que es la burocracia encontramos en el artículo de Max We-ber, “La Burocracia”, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la administración pública, México, FCE/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1999, pp. 117-125.

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    La división categórica que se hará en torno a la burocracia, tiene que ver con la evolución económica –en su acepción más general–, donde sociedad y Estado, atraviesan diferentes estadios para su conformación social, económica y política, la cual también se expresa de manera principal en su organización administrativa.

    Desde las primeras conjunciones humanas, como ya se dijo, el poder contribuyó de manera sustancial a materializar la división del trabajo, misma que a su vez derivó en social y de clase. Además, el poder también tiene un papel polivalente, pues su impacto es de tipo político-social, político-económico y político-administrativo, principalmente. Por ello, la división social y de trabajo, implicó, al interior de los gobiernos, un factor de designación político-administrativo, que dio pie a la formación de los primeros órganos, carteras o ministerios.

    El Estado, durante su fase esclavista, se caracterizó porque la cúpula gubernamental estuvo integrada con los principales jefes militares y dignatarios religiosos, quienes sustentaban su relevancia económica, política y social, en la confianza que recibían por parte del soberano al momento de tomar sus decisiones.

    En este punto es interesante advertir que dichas cuestiones –la militar y la religiosa–, registraron una continua evolución hasta convertirse en organizaciones formalizadas, dueñas de una estructura jerárquica y funcional claramente delimitada, porque disponían del objetivo central de preservar el poder.

    En esa primera fase de configuración de los órganos de poder, no hubo una burocracia como hoy se le conoce. La carencia o insuficiencia de un marco regulatorio, y la ausencia de una estructura administrativa que diera orden y dirección a las tareas del personal al servicio del rey, clero y ejército, determinaron que, más que un aparato burocrático, fuera un aparato de servicio doméstico.

    La segunda concepción del aparato burocrático la encontramos en la Europa del Medievo. Aquí se mantuvo dentro de las cúpulas del poder lo religioso y lo militar, pero ahora la diferencia estaba en que quienes conformaban el cuerpo operativo de dichos ámbitos, no lo hacían por imposición coercitiva, sino bajo una finalidad contractual con el señor feudal, llamada vasallaje.

    En esta etapa, la administración estuvo dispersa en reducido número de oficinas al servicio del señor feudal. Sus funciones estaban avocadas de manera principal al cobro de impuestos, tanto civiles como religiosos, y a mantener la seguridad territorial del feudo. Esto es dable homologarlo a las funciones de un departamento administrativo, pues todo señor feudal debía ceñir sus instrucciones a las ordenanzas del reino al cual se encontraba adscrito. Aquí, el señor feudal responde más a la tipología del ente burocrático que el propio vasallo, pero con el tiempo serán estos quienes asuman la investidura legal y formal en las estructuras administrativas de los Estados absolutistas.

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    El Señor Feudal, en su “afán de acumular poder, entrará en contradicción con el principio de la división del poder”13 y comenzó a desarrollarse la economía mercantil.

    1.7 Las Burocracias en el Contexto de las Monarquías Absolutas

    Con objeto de comprender el fenómeno del poder pleno, registrado en la etapa de las monarquías absolutas, resulta obligado estudiar la composición de su organización administrativa, así como los factores que le dieron forma, todo sin excluir los elementos históricos del gabinete y su desarrollo en dicho periodo.

    La dispersión del poder en unidades territoriales desconcentradas que caracterizó a la etapa feudal, llevó al soberano a desconfiar de sus súbditos por la falta de observancia sobre ellos y al total desconocimiento de sus actividades. Esta será la razón por la que el rey se asumió como la figura omnipotente del Estado.

    En este proceso de cambio, la burocracia jugó un papel relevante. Su importancia es de tal calado, que lleva a plantear la interrogante de que si ella se debe al rey, o éste se debe a la burocracia, porque los dos son entes interdependientes, y ambos ceden y ganan poder dentro de la actividad gubernamental. La burocracia “no ocupa el lugar de la magia, sino del sacrificio”.14

    Al considerar que gracias a la burocracia el rey asumió el poder absoluto del Estado, queda claro que el rey tiene un sustento en ella, pero dicha concesión está lejos de ser gratuita, porque concentra privilegios, licencias y poder del propio Estado. Es la recompensa por cumplir la voluntad del soberano.

    Las monarquías absolutas tienen en común su herencia político-jurídica del Imperio Romano de Occidente. Así, la tradición procedimental escrita de los actos de autoridad, no sólo se conservó, sino que agudizó y amplificó sus ámbitos de injerencia. Con ello, la burocracia se valió de los aspectos legalistas y de las competencias otorgadas por el rey para vigilar toda actividad del Estado; es decir, aquella actividad con respecto al gobierno, la sociedad y el territorio.

    1.8 Las Burocracias Modernas

    El crecimiento de los grandes aparatos administrativos no fue lineal y, de hecho, ocurrió mucho tiempo antes de que las burocracias fueran el elemento “subyugante” de la sociedad, como suele ocurrir en muchas naciones de nuestro tiempo.

    13 Jacoby, Henry, La Burocratización del Mundo, México, Siglo XXI, 1972, p. 15.14 Víctor Baca, Breves Intersticios del Escritorio, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Adminis-

    tración Pública, 1998, p. 25.

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    La expansión no fue repentina. Su explicación radica, sobre todo, en las atribuciones que los Estados fueron arrogándose para cumplir ética y políticamente con las demandas y necesidades de una población cada vez más consciente del imperativo que tienen los gobiernos por ganar legalidad y legitimidad.

    Hasta que la clase gobernante reconoció su compromiso con los gobernados en materia de calidad de vida, desarrollo, seguridad, procuración de justicia y certidumbre institucional, a los cuerpos burocráticos les fue exigido un perfil cuyas evaluaciones ciudadanas se habría de conectar con un alto sentido de juicio y sobresaliente desempeño en la aptitud y actitud vocacionales.

    Con el siglo xix fueron formándose cuerpos de servidores públicos con una serie de rasgos muy específicos que permiten tipificarlas como burocracias modernas:

    A) Complejidad en la administración de los recursos. La acción gubernamental, los trámites y los procedimientos, con el tiempo ganaron complejidad y, por tanto, las oficinas públicas se saturaron de personal. El resultado serán administraciones torpes, atrofiantes, ineficientes, corruptas, serviles y empíricas.

    B) Límite a la autoridad del mandatario. En el desempeño del trabajo burocrático los servidores públicos comenzaron a tener poder, voluntario o involuntario, de sabotear decisiones superiores, aunque éstas fuesen bien intencionadas. Incluso, la propia masa burocrática no tuvo la intensión de sabotear a gobernantes y gobernados, pero la complejidad del aparato, los recursos limitados y el impe-rativo de preservar intereses enquistados, resultaron un obstáculo para el buen gobierno.

    C) Servidores públicos profesionales. La legitimación de la función pública exigió de una burocracia eficiente. Para ello, la administración pública fue objeto de profunda reforma interna, dotándola de complejos ordenamientos jurídicos, pues la burocracia, olvidando que su función se debía a la población, se autoconcebía como un fin en sí misma.

    D) Estructuras eficientes. Las burocracias del siglo xix mutaron con los principios de la administración científica de Frederick Taylor15 y Henry Fayol.16 A comienzos del siglo xx, surge el concepto de hacer más con menos a través de esfuerzos productivo organizacionales de métodos y técnicas orientados a los tiempos y

    15 Véase Frederick Winslow Taylor, Principios de la Administración Científica, México, Herrero Hermanos, 1967.16 Véase Henry Fayol, Administración Industrial y General, México, Herrero Hermanos, 1967.

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    movimientos. Además, con las ideas de Max Weber sobre la burocracia, nació el concepto de racionalización burocrática del Estado y, por ende, de la sociedad.17

    1.9 Los Gabinetes en las Democracias Modernas

    La complejidad de los sistemas y procedimientos administrativos, y la interpretación del modelo weberiano, dio lugar a la división de la burocracia en dos estratos principales, el operativo y el decisorio. Además, comenzó la formación de cuadros administrativos y la consolidación del servicio civil de carrera que, contra lo que podría esperarse, terminó por anquilosarse y atrofiarse.

    De lo anterior, la explicación de la dicotomía del servidor público resulta hasta cierto punto lógica. El personal operativo o de carrera, y el político decisorio, hacen de la administración pública un asunto de la política y de compromiso con la sociedad.18 Así, los gabinetes son la personificación de por lo menos tres perfiles: a) individuos que gozan de la plena confianza del soberano, aunque no necesariamente sean capaces; b) individuos con capacidad y experiencia, cuyo desempeño no exige la confianza plena del gobernante, c) ausencia de planeación de largo plazo en la formación de un gabinete.

    La inmediatez de atender coyunturas, intereses y supeditación de la administración pública a la economía, representa una determinante para la profesionalización de los miembros de un gabinete. Ante este tipo de condicionamientos, subsisten en el mundo dos grandes categorías para el estudio y funcionamiento de los gabinetes; el del régimen presidencial y el del régimen parlamentario.

    1.10 El Gabinete en el Régimen Presidencial

    El presidencialismo, bajo distintos sistemas políticos, quizás sea la figura que mejor preserva rasgos inherentes a los regímenes monárquicos, aunque dotado de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder, además de medios jurisdiccionales y democráticos, resultado de revoluciones sociales en Europa y América.19

    17 Para abundar en el tema se puede ver a Max Weber, Economía y Sociedad, México, FCE, 1987, pp. 1047-1117.

    18 Para tener una visión más amplia sobre el político, el administrador público y el científico del ámbito de lo público, se puede ver la obra de Max Weber, El Político y el Científico, Madrid, Alianza, 1979, pp. 235.

    19 En el caso de México Lorenzo Córdova Vianello cita de forma magistral a Jaime Pastrana para dejar en claro el valor del poder del presidencialismo en México: “En España, señores, a pesar de que hay un Rey, yo creo sinceramente que aquel Rey de España había de querer ser presidente de la República Mexicana, porque aquí tiene más poder el presidente que un rey, que un emperador”. En Lorenzo Córdova Vianello, “El Sistema Presidencial en México. Orígenes y Razones”, en Córdova, Gutiérrez, Bolaños, Carbonell, Peláez, Silva, Ensayos Sobre Presidencialismo Mexicano, México, Aldus, 1994, p. 1.

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    La democratización y regulación de la actividad que despliega el titular del Poder Ejecutivo no excluye la aplicación de símiles arbitrarios, como solía observarse en las monarquías absolutistas, donde los ministros fungían como una especie de unidades desconcentradas del poder soberano. En los regímenes presidenciales son unidades supeditadas al titular del Poder Ejecutivo, donde, los demás poderes y sus respectivos miembros fungen de la misma manera.

    El presidente, vértice de la pirámide, tiene facultades tanto legales como legíti-mas dentro del régimen y sistema político, que le permiten ejercer un poder casi teocrático. Aquí, el gabinete presidencial es un cuerpo colegiado que, más que autónomo en las decisiones concernientes a su ámbito de acción, son meros ratificadores de las decisiones del Presidente, aunque ejercen la facultad de refrendo estipulada en las constituciones de algunos regímenes.

    En el sistema presidencial existen dos grandes vías para designar a los miembros de un gabinete. La primera se refiere a las facultades legales en manos del mandatario o titular del Ejecutivo, donde se puede nombrar de manera discrecional a sus colaboradores. En esta mecánica suele observarse los siguientes aspectos:

    • Las designaciones son anunciadas antes de la toma de posesión.• Excepcionalmente se conocen durante la campaña electoral.• Se alude al perfil del puesto conforme a quien ocupará el cargo.• Los nombramientos no son sometidos a ningún tipo de instancia, parlamento

    o partido.• Al ser una decisión discrecional del mandatario, los remueve sin ningún tipo

    de explicación.• La remoción, casi siempre, causa en la organización cambios que suelen

    provocar la redefinición de proyectos y programas y, por tanto, vuelven a surgir las curvas de aprendizaje.

    La segunda vía tiene que ver con las designaciones sujetas al visto bueno del Congreso. En estos casos, el titular del Ejecutivo debe proponer al Poder Legislativo el nombre del presunto designado, usualmente en terna, para que pueda surtir efecto dicho nombramiento. Esta forma de acotar el poder del mandatario tiene sus particularidades, tanto en las organizaciones centralistas como federalistas.

    En los sistemas centralistas, el Poder Legislativo se arroga la decisión de ratificar nombramientos del Ejecutivo en diversas carteras a partir de ciertos mecanismos:

    a) Presentación de una terna.b) Presentación de un solo individuo.c) Presentación de los embajadores.d) Razones históricas de esos países.

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    En países con organización federal, domina una mecánica donde el jefe de gobierno requiere de la aprobación del Senado en varias de sus designaciones, como por ejemplo:

    a) Fuerzas armadas.b) Política Exterior.c) Hacienda. d) Abogado de la Nación.e) Comercio.

    1.11 El Gabinete en el Régimen Parlamentario

    La forma en que los regímenes parlamentarios han diseñado la integración de sus respectivos gabinetes, representa todo un paradigma en la repartición y uso del poder público, porque la figura del Ejecutivo, además de ver divididas sus funciones en Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, pierde jerarquía ante los otros poderes, especialmente ante el Legislativo, pues toca al Parlamento llevar la batuta en una buena variedad de responsabilidades gubernamentales.

    Acerca de lo anterior, debe decirse que los regímenes parlamentarios supieron encontrar un contrapeso bilateral en la relación Ejecutivo-Legislativo, y toca precisamente al gabinete fungir de fulcro en la interacción de ambas partes, porque de otra manera habría una disputa capaz de frenar los asuntos públicos.

    El gabinete se integra por miembros del propio parlamento, mismos que son encabezados por uno de sus pares, usualmente jefe de la bancada mayoritaria, que al presidir un gobierno, recibe el nombre de Primer Ministro. Aquí al parlamento le toca dirigir al gabinete, y no al Ejecutivo, como ocurre en el orden presidencial.

    Estos regímenes suelen mostrar tonalidades más democráticas, porque la formación del gabinete resulta de un proceso electivo al interior y entre los miembros del Parlamento; es decir, los ministros también representan a parte del electorado.

    1.12 Los Gabinetes Espejo

    Los rasgos democráticos de los regímenes parlamentarios permiten la gestación de una figura llamada gabinete espejo o gabinete en la sombra (shadow cabinet), donde miembros de otras fuerzas políticas integran un “gabinete de oposición” para servir de contrapeso en las decisiones gubernamentales. Aunque su carácter organizativo es informal, porque carecen de validez legal-institucional, la legitimidad de los miembros que lo componen, le permite ser reconocido por el gobierno y la sociedad, convirtiéndose en un influyente interlocutor que viene a fortalecer el ejercicio de las prácticas democráticas.

  • 38 Tomo III. Los Gabinetes en México: 1821-2012

    Los gabinetes espejo tienen una característica que denota su utilidad y razón de ser. Mediante su ejercicio político se legitiman a sí mismos, a la vez que legitiman al gobierno en turno. Dado que esta figura es propia de países anglosajones que cuentan en su forma de gobierno con una monarquía parlamentaria, el gabinete espejo suele ser una organización legítima de la oposición.

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    2. LA FORMALIZACIÓNDE LA ORGANIZACIÓN

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    2. LA FORMALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

    2.1 El Origen

    Las organizaciones son indispensables para el funcionamiento de toda sociedad. En términos generales, se definen como agrupaciones humanas que permiten satisfacer necesidades de los individuos. Además, cualquier tipo de organización, nos obliga a considerar situaciones vinculadas con tareas, propósitos y jerarquías, todas obligadas para obtener sus fines de la manera más racional.

    En su categoría más amplia, las organizaciones son de naturaleza formal e informal. En el capítulo anterior fueron mencionados una serie de aspectos, principalmente informales, que dieron origen a la formación de grupos pre-gabinete, como lo son las cortes y las asesorías especializadas. Aquí habremos de considerar los rasgos que permiten transformar las relaciones sociales, económicas y políticas en organizaciones formales, llámense instituciones, para conformar la figura que hoy en día conocemos como gabinete.20

    El gabinete es una organización formalizada desde el poder con objeto de atender diversas tareas gubernamentales. A partir de la aparición de las áreas básicas de un gobierno, éstas tienden a expandirse o contraerse según el imperativo social. Para el caso de México, sus secretarías de Estado han venido creciendo desde la consumación de la independencia e, incluso, hoy podemos hablar de otro tipo de unidades guberna-mentales que forman la llamada administración pública paraestatal, originando la figura de gabinete ampliado.21

    La Administración Pública Federal, central y paraestatal, es el universo que contiene, atiende y vigila las funciones básicas, complementarias, y en ocasiones coyunturales, que toda sociedad requiere para su adecuado funcionamiento.

    El gabinete mantiene una relación intrínseca con la sectorización del aparato gubernamental, donde los sectores que atienden las áreas básicas están en manos de las secretarías de Estado, mientras que las tareas estratégicas y prioritarias de la Nación, conforman las áreas complementarias a cargo de las entidades paraestatales, mismas

    20 Para estudiar el proceso de crecimiento cuantitativo de los intereses públicos y su institucionalización se puede ver a Guy Peters, La Política de la Burocracia, México, FCE y CNCPyAP, 1999, pp. 102-123.

    21 Para ver la Administración Pública Mexicana y como se ha dado su génesis recomiendo consultar el apar-tado “Génesis y Evolución de la Administración Pública Federal Centralizada” de la obra La Organización de la Administración Pública en México, México, INAP, 2000, pp. 597.

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    que sin llegar a ser una dependencia de gobierno, derivan de esas propias instituciones para atender lo urgente o coyuntural.

    2.2 Las Áreas Básicas

    Además de fungir como órgano de asesoría del titular del gobierno, al gabinete le corresponde ser el ejecutor de las funciones que despliega la Administración Pública, siendo las de carácter básico aquellas que atañen directamente a los fines del Estado: mitigar la escasez económica y el conflicto social.

    En razón al grado de complejidad que a lo largo del tiempo han ido adquiriendo las tareas gubernamentales, la administración –entendida como la esencia de la actividad de gobierno–, adquiere un sentido imperativo, pues a fin de mantener la gobernabilidad y la integridad del poder soberano, constituye una organización administrativa. Este andamiaje se compone por ministerios o secretarías, mismas que no son otra cosa que ramif