Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki Puhelin 09 7711, faksi 09 771 2291 etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi www.kuntaliitto.fi

Helsinki 2017ISBN 978-952-293-483-3Tilausnumero 509490

Tulevaisuuden kunta

Tulevaisuuden kuntia rakennetaan tietoisilla valinnoilla ja teoilla. Tässä lukuisten

tutkijoiden ja käytännön kehittäjien yhteistyönä syntyneessä kirjassa tarkastellaan

eri näkökulmista ja monitieteellisesti sitä, millainen on suomalainen kunta

tulevaisuudessa. Kirja sisältää tieteellisiä artikkeleita ja käytännön puheenvuoroja

ja tarjoaa tutkimukseen ja kokemukseen perustuvaa tietoa tulevaisuuden kunnan

kehittämisen ja suunnittelun pohjaksi kuntien sekä laajemmin julkishallinnon

toimijoille. Kirja on osa Suomen itsenäisyyden satavuotisjuhlavuotta 2017.

ACTA on Suomen Kuntaliiton tutkimustoiminnan julkaisusarja. Sarja on tar koi tettu Sinulle, joka haluat perehtyä ilmiöiden taustoihin

ja muodostaa itsenäisen käsityksesi asioista.TU

LEVA

ISU

UD

EN K

UN

TA

AC

TA 2

64

Tulevaisuuden kunta

Inga Nyholm, Arto Haveri, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.)

ACTA 264

SUOMEN KUNTALIITTOTAMPEREEN YLIOPISTOVALTIOVARAINMINISTERIÖHELSINKI 2017

Inga Nyholm, Arto Haveri, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.)

Tulevaisuuden kunta

Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. 09 7711 www.kuntaliitto.fi

ISBN 978-952-293-483-3 (nid.)ISBN 978-952-293-484-0 (pdf )ISSN 1237-8569

© Suomen Kuntaliitto ja kirjoittajat Helsinki 2017 Painopaikka: Kuntatalon paino

Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kuntaliitto.fi/kirjakauppa Tilausnumero 509490

TOIMITTAJATNyholm IngaHaveri ArtoMajoinen KaijaPekola-Sjöblom Marianne

Kannen kuva: Pixhill.com

3

Tulevaisuuden kunTa

Esipuhe

Tulevaisuuden kunta -suurteos on Suomi 100 -juhlavuoden keskeinen teko kunta-alan näkökulmasta. Se piirtää kuvaa kuntien merkittävästä roolista suomalaisessa yh-teiskunnassa ennen, nyt ja tulevaisuudessa. Kirjan keskeinen viesti on, että onnistuva Suomi tehdään lähellä.

Itsenäisyyden juhlavuotta vietetään kunnissakin keskellä suuria muutoksia. Sote- ja maakuntauudistus hallintohistoriamme kenties isoimpana reformina on parhail-laan eduskuntakäsittelyssä. Tämä uudistus ravisuttaa kuntakäsitystämme sekä haastaa uudistamaan kunnan toimintatapoja ja johtamista. Samanaikaisesti kansainvälinen politiikka on muuttumassa entistä arvaamattomammaksi ja vaikeammin ennakoita-vaksi. Tulevaisuuden kuntaa rakennetaan ja johdetaan keskellä epävarmuuksia.

Ihmisten arjen sujuvuuden ja hyvän elämän mahdollistamisen näkökulmasta kunta on tärkein julkinen toimija. Kansallisella kuntapolitiikalla on välttämätöntä varmistaa, että kunnilla on myös tulevaisuudessa riittävät resurssit ja toimivalta teh-täviensä hoitamiseen. Kunnallinen itsehallinto tarvitsee nyt päivitystä, jotta se vastaa 2020-luvun haasteisiin. Siksi on tärkeää vahvistaa kuntalaislähtöisyyttä ja demokra-tiaa sekä luoda edellytyksiä paikalliselle yrittäjyydelle ja elinvoiman kehittymiselle. Kaikkiin näihin teemoihin tämä suurteos tuo hyviä näkökulmia ja kehittämisideoita.

Jättimäisistä kunta-alaan kohdistuvista haasteista selviämme vahvistamalla yh-teistyötä ja kumppanuuksia, mistä tämä Kuntaliiton, Tampereen yliopiston ja val-tiovarainministeriön yhteistyönä toimitettu teos on myös osaltaan hyvä esimerkki. Suurteos nostaa esille tietoon perustuvan johtamisen ja kehittämisen tärkeyden, jota myös Kuntaliitto haluaa toiminnallaan edistää. Muutostilanteissa tarvitaan niin tut-kimus- kuin kokemustietoakin sekä niiden välistä vuoropuhelua.

Kiitän kirjan kaikkia 57:ää kirjoittajaa siitä, että annoitte aikaanne ja kehittä-misajatuksianne tulevaisuuden kunnan rakennusaineksiksi. Näihin teemoihin ja kehittämisehdotuksiin tullaan viittamaan monissa kunta-alan seminaareissa, koulu-tustilaisuuksissa ja kokouksissa. Kiitän suurteoksen toimittamisesta Inga Nyholmia valtiovarainministeriöstä, Arto Haveria Tampereen yliopistosta sekä Kuntaliiton omia asiantuntijoita Kaija Majoista ja Marianne Pekola-Sjöblomia. Erityinen kiitos kuuluu myös kirjan kieliasun tarkastuksesta ja muokkauksesta Heidi Partaselle sekä taitosta

.

Tulevaisuuden kunta on tekemisen kysymys.

Jari KoskinentoimitusjohtajaKuntaliitto

4

ACTA

5

Tulevaisuuden kunTa

Sisältö

Esipuhe ______________________________________________________________3

I JOHDANTO: Kunnan tulevaisuuden tarinaa kirjoitetaan nyt ______________ 7

I INLEDNING: Berättelsen om kommunens framtid skrivs nu _____________18

I INTRODUCTION: The future story of municipalities is being written now ______________________________________________________29

II KUNNAT KÄÄNNEKOHDASSA – TOIMINNAN AIKA __________________41Arto Haveri & Kaija Majoinen: Miten tähän on tultu? Kunnallishallinnon muutos polkuriippuvana ja evolutionäärisenä kehityksenä ______________________________ 42

Anni Jäntti: Mihin kuntaa tarvitaan tulevaisuudessa? – Kunta elämisen edellytyksiä luovana itsehallinnollisena paikallisyhteisönä _________________________________ 56

Lotta-Maria Sinervo & Pentti Meklin: Riittävätkö tulevaisuuden kunnan rahat? _______ 69

Tanja Matikainen: Rahoitusperiaate ja sen toteutuminen tulevaisuuden kunnassa _____ 85

Aimo Ryynänen: Kunnallinen ja maakunnallinen itsehallinto eurooppalaisessa perspektiivissä _______________________________________________________ 103

Inga Nyholm & Vuokko Niiranen: Kunta-valtiosuhde uudistuvassa kunnallishallinnossa 119

Sini Sallinen & Arto Koski: Kuntien tulevaisuus kansalaisten ja tutkijoiden silmin ____ 135

Heidi Rämö: Millaisin askelmerkein uuteen kuntaan? __________________________ 152

Pekka Sauri: Kansalaisyhteiskunta ja tulevaisuuden kunnan legitimaatio____________ 161

III MONIMUOTOISET JA ERILAISTUVAT KUNNAT ____________________169Jenni Airaksinen: Kuntien tulevaisuus ja erilaisuus_____________________________ 170

Torsti Hyyryläinen: Maaseutu ja paikkaperustaisen hallinnan tulevaisuus ___________ 188

Jari Niemelä: Kaupungit kestävän kehityksen moottoreina ______________________ 206

Siv Sandberg & Stefan Sjöblom: Tulevaisuus kaksikielisissä kunnissa ja kaksikielisten kuntien tulevaisuus ____________________________________________________ 221

Timo Hirvonen & Petri Kahila: Monikeskuksinen kunta – keskusten hierarkiat ja verkot muutoksessa ___________________________________________________ 238

Ilpo Laitinen, Jari Stenvall & Petri Virtanen: Älykäs kunta _______________________ 252

Antti Syväjärvi & Ville Kivivirta: Tulevaisuuden kunta ja digitalisaatio – kohti digikuntaa ja digikuntalaista _____________________________________________ 265

Kari Prättälä: Lainsäädäntö yhtenäistyy – kunnat erilaistuvat ____________________ 278

Timo Halonen: Tulevaisuuden kunta ja maine ________________________________ 288

Terttu Pakarinen & Kristiina Erkkilä: Kokeilukulttuuria kunnissa – Uskalla kokeilla ja verkostoitua _______________________________________________________ 297

IV UUDEN KUNNAN TEHTÄVÄT JA YHTEISTYÖSUHTEET _____________311Sami Moisio & Ilppo Soininvaara: Kunta, maakunnallinen itsehallinto ja Suomen aluekehittämisjärjestelmä _______________________________________________ 312

6

ACTA

Tuula Jäppinen: Asiakaskeskeisyys ja käyttäjälähtöisyys muuttavat kuntaorganisaation hallintoa ja tehtäviä ___________________________________________________ 325

Elsa Paronen, Sari Rissanen, Helena Taskinen & Sanna Laulainen: Kunnat hyvinvoinnin edistäjinä – hyvinvoinnin edistämisen näkökulmia ja malleja ____________________ 336

Jouni Välijärvi : Koulutus kunnan palvelujen ytimessä: tulevaisuuden opetus ja oppiminen _______________________________________________________ 351

Lotta Haikkola, Lena Näre, Karin Creutz-Sundblom & Tiina Sotkasiira: Monimuotoinen satavuotias Suomi – Muuttoliike vahvistaa hyvinvoivaa kuntaa _____ 364

Marjukka Manninen: Yhteisöllisyys ja kumppanuus tulevaisuuden kunnan menestystekijöinä _____________________________________________________ 384

Jarkko Huovinen: Kunnat elinvoiman moottoreiksi ____________________________ 394

Jose Valanta: Elinvoimaisen kaupungin strategiasta ____________________________ 405

Kirsi Mononen: Kuntien ja maakuntien yhteistyö ja tehtävät _____________________ 411

Jarmo Asikainen: Kuntakonsernin johtaminen ja yhteistyösuhteet tulevaisuudessa ____ 422

V TOIMIJUUDEN VAHVISTAMINEN TULEVAISUUDEN KUNNASSA _____________________________________________________429Marianne Pekola-Sjöblom: Kuntalaiset kuntien ja kuntayhteisöjen perustana_________ 430

Riitta Viitala: Henkilöstöjohtaminen tulevaisuuden kunnassa____________________ 448

Sanna Tuurnas: Miten johtamisella voidaan tukea palvelujen yhteistuotantoa ja kumppa-nuutta kunnissa? _____________________________________________________ 465

Rinna Ikola-Norrbacka: Muuttuva julkinen hallinto ja ammatillinen johtajuus _______ 479

Risto Harisalo: Puhevalta poliittisessa päätöksenteossa: Valtuustojen toiminnan kehittäminen _______________________________________________________ 490

Anju Asunta: Paras kaupunki tehdään yhdessä _______________________________ 501

Sari Rautio: Elinvoimainen sivistyskunta – mihin luottamushenkilöitä tarvitaan? _____ 511

Maria Kaisa Aula, Päivi Laajala & Ritva Pihlaja: Yhteistyö ja kumppanuudet tulevaisuuden kuntayhteisön rakentajana ___________________________________ 517

Tiina Heikka: Maijan elämää ihmislähtöisessä kunnassa ________________________ 537

VI LOPPUSANAT: Mistä tulevaisuuden kunta on tehty? ____________________543

VI EFTERORD: Hur ser framtidens kommun ut? _________________________546

VI CONCLUDING WORDS: What shapes a municipality’s future? ___________549

Kirjoittajaesittelyt ____________________________________________________552

7

Tulevaisuuden kunTa

Inga Nyholm, Arto Haveri, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) (2017): Tulevaisuuden kunta. Acta nro 264. Suomen Kuntaliitto, Tampereen yliopisto ja valtiovarainministeriö. Helsinki.

I JOHDANTO: Kunnan tulevaisuuden tarinaa kirjoitetaan nyt

Suomalaiset kunnat ovat keskellä suuria siirtymiä samanaikaisesti, kun koko julki-nen hallintomme on perustavanlaatuisesti muuttumassa. Kaksitasoisesta, valtionhal-lintoon ja kuntiin perustuvasta järjestelmästä ollaan siirtymässä kohti kolmitasoista hallintoa, kun sote- ja aluehallintouudistusten seurauksena perustettavien itsehallin-toalueiden eli maakuntien on määrä aloittaa toimintansa vuoden 2019 alussa. Maa-kunnille ollaan osoittamassa valtion aluehallinnon, mutta merkittävässä määrin myös kuntien tehtäviä. Uudistuksilla on erityinen vaikutus suomalaiseen kuntaperusteiseen hallintojärjestelmään sekä kuntien tehtäviin, rooliin ja asemaan.

Suomalaista yhteiskuntaa tai hallintoa ei oikeastaan voi ymmärtää ilman ym-märrystä suomalaisista kunnista, joiden historia on jopa itsenäisyyttämme pidempi. Nykymuotoisen kunnallishallintomme alku ajoittuu 1860-luvulle, ja sata vuotta sit-ten säädetyt maamme ensimmäiset kunnallislait jäsensivät edelleen kuntien toimin-taa, hallintoa, taloutta ja tehtäviä. Syntyajoistaan lähtien kunnilla on ollut keskeinen merkitys paikallisina yhteisöinä, asuin- ja elinympäristöinä sekä palveluiden järjestä-jinä. Ne ovat myös tärkeitä identiteetin ja osallistumisen kanavoimisen näkökulmis-ta. Kunnat toimivat niin elinvoiman, yrittäjyyden, osaamisen kuin hyvinvoinninkin edistäjinä. Paikallisen itsehallinnon perinne on iskostunut syvälle suomalaiseen ajat-teluun.

Juuri nyt kuntiin ja niiden toimintaan kohdistuu monia uudistuspaineita. Re-formien ohella monet kansainvälisestä ja kansallisesta toimintaympäristöstä nousevat tekijät, kuten tietoteknologian kehitys, kuntalaisten elämäntapojen ja arvojen muu-tokset, lisääntyvät avoimuuden vaateet, väestö- ja elinkeinorakenteiden muutokset, korkea työttömyys ja maahanmuutto ja muut yhä vaikeammin hallittavat kysymykset sekä lisääntyvä epävarmuus, ajavat kuntia uudistumaan. Niin toimintatapoja, joh-tamista kuin päätöksentekoa ja prosessejakin tulee kehittää ja löytää vahvempaan kumppanuuteen perustuvia ratkaisuja yhteistyössä kuntalaisten, yritysten, järjestöjen, kehittäjäorganisaatioiden – ja myös tulevien maakuntien kanssa. Monimutkaistuvia ongelmia ei ole mahdollista hallita enää vain yksittäisten kuntien, julkisen sektorin tai kansallisvaltioidenkaan omin toimenpitein. Nykyistä vahvempi uusi paikallisuus sekä alhaalta ylöspäin tapahtuva kehittäminen ovat entistä tärkeämpiä, sillä ne vahvistavat kuntaa kohtaan koettua luottamusta sekä kunnan ja kunnallisen itsehallinnon mer-kitystä muuttuvassa ajassa.

Vaikka kuntien rooli osana 100 vuotta täyttävän Suomen julkista hallintoa säilynee keskeisenä tulevaisuudessakin, kunnat ovat monella tapaa käännekohdassa. Muutostilanne voi olla pitkän historian omaavalle kuntahallinnolle haaste ja jopa uhka, mutta samanaikaisesti mahdollisuus hahmottaa uudelleen ydintehtäviä, roolia

8

ACTA

ja asemaa. Kunta ei muutu itsestään, vaan tulevaisuuden rakentaminen edellyttää tietoista uudistamista ja uudistumista. Tuloksena voi syntyä uudenlainen kunnallinen itsehallinto, joka saa 2020-lukua varten elävän sisällön ja toimintamallit.

Teoksen tarkoitus

Ajatus Tulevaisuuden kunta -teoksen työstämisestä syntyi yhteistyössä Kunnallistie-teen yhdistyksen kanssa, Kunnallistieteen päivien yhteydessä Rovaniemellä vuoden 2015 syksyllä. Vaikka hallinnonuudistukset olivat tuolloin hallituskauden alkuvai-heessa vielä lähtökuopissaan, kunnan näköpiirissä oleva roolin muutos herätti sekä huolta että intoa. Sote- ja maakuntauudistuksen pelättiin johtavan kunnan merkityk-sen, ehkä koko kunnan katoamiseen tehtävien siirtojen myötä. Toisaalta nähtiin, että raskaiden sote-tehtävien siirto kunnilta voisi myös vahvistaa kunnan toimintamah-dollisuuksia ja laajemmin itsehallintoa.

Me kirjan toimittajat näemme, että tässä muutostilanteessa on tärkeää pohtia sitä, mikä kunta oikeastaan on ja mikä se voi olla. Haluammekin herättää keskustelua kunnan historiallisesta merkityksestä sekä kuntien tulevaisuudesta eli toisin sanoen siitä, millainen kunta on ollut, millainen se on nyt ja millainen se tulee olemaan. Pyrkimyksemme on siten myös hahmottaa, miten ja missä laajuudessa suomalainen kunta oikeastaan on muuttumassa ja mitkä ovat muutosten seurauksia ja vaikutuksia.

Tulevaisuuden kunnan osalta on keskeistä kysyä, mitä siltä odotamme, millainen sen tulisi olla ja mitä tehdä ja kenen toimesta tulevaisuuden kuntia tulisi rakentaa. Näkemyksemme mukaan tulevaisuuden kuntia rakennetaan tietoisilla valinnoilla ja teoilla. Uudistuvat kunnat voivat saada olemassaolonsa oikeutuksen, kun ne pystyvät vastaamaan toimintaympäristön muutoksista nouseviin kuntalaisten ja koko suoma-laisen yhteiskunnan uusiin ja alati muutoksessa oleviin tarpeisiin.

Tulevaisuuden kunta -teoksen tavoitteena on hahmotella eri näkökulmista ja monitieteellisesti sitä, millainen on suomalainen kunta tulevaisuudessa. Kunnan tulevaisuutta tarkastellaan historiallisesta perspektiivistä käsin ja analysoidaan niin menneen kehityksen kuin meneillään olevien reformien ja yhteiskunnallisten toi-mintaympäristömuutosten vaikutuksia kuntiin ja niiden tulevaisuuteen. Tulevaisuus-perspektiivi on sekä seuraavissa valtuustokausissa että hieman pidemmän aikavälin vaihtoehtoisten tulevaisuuskuvien hahmottamisessa. Mennyt ja nykyhetki kehystävät muotoutumassa olevaa uutta kuntaa, ja näin teoksen kautta muodostuu kunnan tari-na ennen, nyt ja tulevaisuudessa.

Teos on osa Suomen itsenäisyyden satavuotisjuhlavuotta 2017. Suomesta tuli itsenäinen valtio 6. joulukuuta 1917, ja pian sata vuotta suomalaiset ovat rakentaneet ja kehittäneet maataan ja päättäneet asioista yhdessä, muun muassa kunnissa. Suku-polvemme merkittävin juhlavuosi antaa mahdollisuuden ymmärtää mennyttä, kokea vuosi yhdessä ja luoda suuntaa Suomen tulevaisuuteen. Haluammekin teoksella juh-listaa myös 100-vuotiasta Suomea.

Kuva uudistuvan kunnan olemuksesta muodostuu teokseen sisältyvien artikke-leiden kautta. Tieteelliset artikkelit ja lyhyemmät käytännön puheenvuorot vuorot-televat ja täydentävät toisiaan. Artikkeleissa hyödynnetään monipuolisesti erilaista tutkimuskirjallisuutta ja muuta aineistoa. Käytännön puheenvuorot ovat kirjoittajien

9

Tulevaisuuden kunTa

näkemyksellisiä kannanottoja tulevaisuuden kunnista. Toimituskunta on arvioinut kaikki kirjan artikkelit. Tämän ohella osa tieteellisistä artikkeleista on käynyt läpi tieteellisen vertaisarvioinnin toimituskunnan valitseman ulkopuolisen, alan tutkijan toimesta.

Olemme pyrkineet muodostamaan teoksesta kokonaisuuden, jossa uudistuvaa kuntaa tarkastellaan kattavasti eri näkökulmista. Mukana ovat talouden, hallinnon, johtamisen ja demokratian kysymykset. Kuntaa tarkastellaan sen tulevien tehtävien ja roolin, kuten elinvoiman, sivistyksen ja hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, kaut-ta. Pyrimme kuntien toiminnan ja toimintatapojen ja niiden muutosten kuvaamiseen niin kuntalaisten, luottamushenkilöiden kuin viranhaltijoidenkin perspektiivistä.

Toivomme, että tämä Tampereen yliopiston, Suomen Kuntaliiton ja valtiovarain-ministeriön sekä lukuisten tutkijoiden ja käytännön kehittäjien yhteistyönä syntynyt teos tarjoaa tutkimukseen ja kokemukseen perustuvaa tietoa tulevaisuuden kunnan kehittämisen ja suunnittelun pohjaksi kuntien sekä laajemmin julkishallinnon toimi-joille. Teosta voivat hyödyntää tulevaisuuden rakentamistyössä niin luottamushenki-löt, viranhaltijat kuin tutkijatkin. Teos toimii myös keskusteluasiakirjana 9.4.2017 käytäviin kuntavaaleihin.

Kirja jakautuu sisällöllisesti neljään lukuun, joissa kuntia tarkastellaan eri perspektiiveistä:

Kunnat käännekohdassa – toiminnan aika

Luvussa jäsennetään kuntien kehitysvaiheita, nykyistä murrostilannetta ja tulevaisuutta niin itsehallinnon, elinvoiman, tehtävien kuin rahoituksenkin näkökulmista.

Arto Haveri ja Kaija Majoisen artikkeli ”Miten tähän on tultu? Kunnallishallinnon muutos polkuriippuvana ja evolutionäärisenä kehityksenä” toimii teoksen johdanto-artikkelina piirtäen kuvan kunnallishallinnon muutoksesta ja kuntien merkityksestä suomalaisen yhteiskunnan kehitykselle. Artikkeli luo ymmärrystä niin kuntien teh-tävässä, roolissa kuin yhteiskunnallisessa asemassa tapahtuneille eri kehitysvaiheille ja kehystää näin kirjan muita artikkeleita. Kuntahallinnon kehitystä jäsennetään kah-den suuren kertomuksen kautta, joista ensimmäinen sisältää idean kuntien keskei-sestä roolista demokratian ja itsemääräämisen alueella, toinen taas koskee hyvinvoin-tiyhteiskunnan rakentamista.

Mihin kuntia tarvitaan tulevaisuudessa ja millainen oikeastaan on käsityksemme kunnasta? Näitä kysymyksiä ja niihin vastauksia esittää Anni Jäntti artikkelissaan, jos-sa kunnan muuttuvaa asemaa tarkastellaan sosiaali- ja terveydenhuollon ja maakun-tauudistuksen myötä kaventuvan tehtäväkentän kontekstissa. Kunnasta jäsentyy kuva elämisen edellytyksiä luovana itsehallinnollisena paikallisyksikkönä. Moniulotteisen muutoksen seurauksena kunta rekonstruoidaan ja kuntien tulisikin muutostilantees-sa keksiä itsensä uudelleen, määritellä kunnan missio ja luoda paikallista, yhteistä ymmärrystä siitä, mitä varten kunta on olemassa ja mihin kuntaa tulevaisuudessa tarvitaan.

Lotta-Maria Sinervo ja Pentti Meklin pohtivat tulevaisuuden kuntaa sen taloudel-listen toimintaedellytysten näkökulmasta. Keskiössä ovat kuntatalouden ja rahoituk-

10

ACTA

sen suuret linjat, kunnan toimintaan ja talouteen vaikuttavat tulevaisuuden muutost-rendit sekä kunnan talouden elementit, joiden valossa tarkastellaan kysymystä rahan riittävyydestä. Nähtävissä on, että jännitteet palvelutarpeiden ja käytettävissä olevien voimavarojen välillä tulevat kasvamaan. Maksimihyötyjen aikaansaamiseksi rajalliset voimavarat tulisi tulevaisuudessa kohdentaa oikeudenmukaisesti ja käyttää aiempaa kustannustehokkaammin ja vaikuttavammin. Seurauksena voi silti olla ikuisen niuk-kuuden jatkuminen kunnissa, olivatpa ne väestöltään kasvavia tai supistuvia.

Tulevaisuuden kuntien elinehto on riittävien resurssien turvaaminen niin laki-sääteiseen kuin vapaaehtoiseenkin toimintaan. Tanja Matikaisen artikkelissa avataan rahoitusperiaatteen sisältöä, merkitystä ja toteutumista kunnissa nyt ja tulevaisuudes-sa. Artikkeli sisältää myös vertailua periaatteen toteutumisesta muissa Pohjoismais-sa. Rahoitusperiaatteen toteutumisella on oleellinen merkitys tulevaisuuden kuntien ja niiden toimintaedellytysten näkökulmasta. Kunnat voivat ottaa laajasti vastuuta elinvoiman kehittämisestä ja muista vapaaehtoisista tehtävistään ja hyödyttää näin suomalaista yhteiskuntaa parhaalla mahdollisella tavalla tulevaisuudessa vain, mikäli niiden laaja-alainen toiminta varmistetaan riittävällä rahoituksella.

Vaikka suomalaisen ja pohjoismaisen kunnallisen itsehallinnon erityisyyttä usein korostetaan, on paikallishallintomme aina omaksunut myös eurooppalaisia vaikuttei-ta. Aimo Ryynäsen artikkelissa kunnallista ja myös tulevaa maakuntaitsehallintoa jä-sennetään eurooppalaisessa perspektiivissä tarkastellen, miten olemassa oleva ja tulos-sa oleva itsehallinto täyttää itsehallinnon keskeisen tunnusmerkistön. Artikkeli avaa myös kunnallisen itsehallinnon mennyttä sekä tulevia, mahdollisia kehityssuuntia. Se päättyy pohdintaan monitasohallinnon luomisen haastavuudesta Suomessa ja siitä, jääkö aito maakuntaitsehallinto maassamme edelleen toteutumatta.

Inga Nyholmin ja Vuokko Niirasen artikkelissa määritetään kuntien ja valtion suhteiden tulevia kehityspolkuja kunta-valtiosuhteen historiallisten kehitysvaiheiden, ohjausmuotojen muutosten ja meneillään olevien hallinnonuudistusten kautta. Vaik-ka monet tekijät vaikuttavat kunta-valtiosuhteen tosiasialliseen, tulevaan kehitykseen, piirtyy artikkelissa kuva kunta-valtiosuhteen kehityksen ääripäistä. Tulevaisuudessa kunta voi olla joko vahva valtion kumppani tai suhteellisen itsenäinen valtion agentti ja kuntien itsehallinnossa voi painottua joko sen poliittinen tai oikeudellinen luonne. Vaarana on, että toimintamallit ja ajatus ohjauksen alasta ja kohteesta eivät muutu, vaikka hallinnon rakenteet ja toimintaympäristö muuttuvat.

Sini Sallinen ja Arto Koski tarkastelevat kuntien tulevaisuutta kuntalaisten ja tu-levaisuuden tutkijoiden silmin. Heidän artikkelissaan vertaillaan, ovatko kuntalaisten ja tulevaisuustutkijoiden ajatukset uudistuvista kunnista samanlaisia vai eroavatko ne toisistaan ja miltä kunta, kunnan arvot, palvelut ja toiminta näyttäytyvät seuraavalla valtuustokaudella ja aina 2030-luvulle saakka. Vaikka tulevaisuuden tarkka ennus-taminen on haastavaa, artikkeli auttaa ymmärtämään kuntien toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia ja niiden vaikutuksia kuntiin. Tulevaa leimaavat niin älykkäät teknologiat kuin kansalaisten kasvavat vaikutusmahdollisuudetkin.

Käytännön puheenvuorojen sarjan aloittaa Heidi Rämö, joka pohtii artikkelis-saan, mitä uudistuva kunta johtamiselta edellyttää. Kunnassa monet asiat on ajatelta-va uusiksi maakuntauudistuksen johdosta. Edessä olevat muutokset ovat valtavia, ja niillä on ennennäkemättömän suuria vaikutuksia kuntiin. Muutosten toteuttamista

11

Tulevaisuuden kunTa

auttaa, mikäli johtaja ymmärtää kunnan luonteen ihmisten yhteisönä ja verkostojen mahdollisuudet vaikuttamisen paikkoina sekä viestinnän merkityksellisyyden ja kirk-kaan strategian – tulevaisuuden kunnan tärkeimmän perustekijän.

Pekka Saurin puheenvuoro käsittelee tulevaisuuden kunnan legitimaatiota ja kansalaisyhteiskuntaa murrostilanteessa, jota määrittävät globaali kommunikaation vallankumous, avoimuus ja kaksisuuntainen, reaaliaikainen vuorovaikutus. Onko ke-hitys johtanut tai johtaako se kansalaisyhteiskunnan ja kansalaisten suurempaan tasa-arvoon vai kahtiajakoon ja millaisia muotoja esimerkiksi päättäjien ja kansalaisten välinen vuorovaikutus tulevaisuudessa saa? Koska luottamus ja legitimiteetti voitetaan tai menetetään kommunikaatiossa, tulisi vaaleilla valittujen päättäjien ja viranhalti-joiden opetella nopeasti toimimaan monenkeskisen ja reaaliaikaisen vuorovaikutuk-sen määrittämässä ympäristössä.

Monimuotoiset ja erilaistuvat kunnat

Luku hahmottelee monimuotoisia ja erilaistuvia kuntia sekä erilaistumiskehityksen syitä ja seurauksia. Se piirtää kuvan erilaisissa toimintaympäristöissä toimivista kunnista sekä yhtä lailla maaseudun kuntien kuin kaupunkienkin menestystekijöistä.

Luvun avaa Jenni Airaksisen artikkeli, jossa käsitellään kuntien erilaistumista, erilaistu-miskehityksen taustatekijöitä sekä kehityksen seurauksia. Samanlaisista tehtävistään huolimatta suomalaiset kunnat ovat keskenään hyvin erilaisia ja siksi kansainvälisessä vertailussa omanlaisiaan. Myös eri kuntien ratkaistavaksi tulevat ongelmat poikkeavat toisistaan paljonkin. Olemmekin matkalla hyvinvointipalveluiden dominoimista yh-tenäiskunnista kohti erilaisia painotuksia korostavia moninaiskuntia. Tulevaisuuden kunnan näkökulmasta on tärkeää löytää kehikko, jossa eri alueiden erilaiset pulmat tunnistetaan ja paikallista ongelmanratkaisua tuetaan.

Kuntien ja erityisesti maaseudun kehitykseen sekä paikkaperusteisen hallinnan tulevaisuuteen pureutuu Torsti Hyyryläinen. Perspektiivi on sekä pitkällä menneessä että tulevaisuudessa – aina vuodessa 2067 saakka, jolloin Suomi viettäisi itsenäisyy-tensä 150-vuotisjuhlaa. Julkisen sektorin supistaminen on heikentänyt maaseudun elinvoimaa ja kasvattanut alueellisia eroja, mikä puolestaan haastaa vanhan paikka-perustaisen ajatusmallin ja luo tarpeen uudelle paikkaperustaisuudelle. Sitä kunnat voivat luoda yhdessä paikallisten yhdistysten, yritysten sekä kansalaisten kanssa.

Jari Niemelän artikkelin keskiössä ovat kaupungit ja niiden merkitys kestävän kehityksen moottoreina. Niin ekologisen, sosiaalisen kuin taloudellisen kestävän ke-hityksen voimistaminen on tulevaisuuden kannalta oleellista, ja siinä kaupungeilla ja kaupunkiseuduilla on merkittävä rooli. Kunnilla on kestävän kehityksen edistämi-seksi käytössään useita työkaluja. Entistä aktivoivampi ja hallinnonaloja läpileikkaa-vampi rooli on tarpeen. Ennakkoluulottomat lähestymistavat ja yhteistyö kumppa-neiden sekä kuntalaisten kanssa johtavat tuloksiin ja edesauttavat myös toimenpitei-den hyväksyttävyyttä ja jalkauttamista.

Kuntien tulevaisuutta kaksikielisten kuntien näkökulmasta sekä kaksikielisten kuntien tulevaisuutta tarkastelevat Siv Sandberg ja Stefan Sjöblom. Artikkeli piirtää kuvan kaksikielisten kuntien roolista ja merkityksestä suomenruotsalaisten samas-

12

ACTA

tumisen kohteena ja yhteisöllisyyden luojana sekä meneillään olevien uudistusten vaikutuksista kaksikielisille kunnille ja niiden asukkaille. Kunta on ollut kielellisten oikeuksien käytännön toteutuksen kulmakivi. Siksi vastuun siirtyminen maakunnille on joidenkin ruotsinkielisten palveluiden näkökulmasta suuri haaste. Toisaalta kak-sikieliset alueet voivat toimia suunnannäyttäjänä muille esimerkiksi paikallisuuden kehittämisessä. Tämä edellyttää, että kunnilla on vahva paikallisuuteen nojaava rooli uudessa kunta- ja maakuntajärjestelmässä.

Kunnan monikeskuksisuus viittaa täysin keskittyneen ja äärimmäisen hajautu-neen yhdyskuntarakenteen välimuotoihin. Monikeskuksinen kunta on Timo Hirvo-sen ja Petri Kahilan artikkelin keskiössä sekä ilmiönä että käsitteenä. Jatkossa moni-keskuksisia kuntia ei kaiketi synny enää siinä määrin kuin tähän saakka, sillä paineet kuntaliitoksiin vähentyvät. Jos palvelurakenne sote- ja maakuntauudistuksen myötä harvenee, voi seurauksena olla kuntakeskusten palvelurakenteen rapautuminen ja kuntakeskusten erilaistuminen. Monikeskuksisessa kunnassa tilanne voi muodostua hiipuvaksi taantumaksi, kun kuntakeskuskaan ei enää saavuta riittävää, taantumista pysäyttävää kehityskulkua.

Ilpo Laitinen, Jari Stenvall ja Petri Virtanen tarkastelevat sitä, millainen on älykäs tulevaisuuden kunta ja mistä se rakentuu. Älykkään kunnan sisältöä jäsennetään ns. smart city -keskustelun kautta. Tällaisen kunnan rakentaminen edellyttää toiminnan ajattelua uusista lähtökohdista, ajattelutavan muutosta ja ymmärrystä siitä, että kunta toimii avoimessa systeemissä. Älykäs organisaatio on tietoperustainen, ja sen keskei-sinä toimintaperiaatteina ovat muun muassa kokonaisvaltaisuus, dynaamisuus, avoi-muus ja asiakaslähtöisyys. Tiedon kautta luodaan mielekkyyttä ja järkeä älykkäässä, vuorovaikutteisessa tulevaisuuden kunnassa.

Digitalisaatio on yksi tärkeimmistä kunnan ja kuntalaisten toimijuuteen vaikut-tavista tekijöistä nyky-yhteiskunnassa. Vaikkei se ole ainoa kunnan toimintatodelli-suuteen vaikuttava muutostrendi, ei kunnilla ole varaa jättää digitalisaatiota huomi-oimatta. Antti Syväjärvi ja Ville Kivivirta käsittelevät artikkelissaan siirtymää kohti digikuntaa ja digitalisaation hallintaa kuntien ja kuntalaisten arjessa. Perusviestinä on digikunnan ja digikuntalaisen välisen suhteen sisäistämisen ja haltuunoton tarve. Digitalisaatio haastaa kunnallishallinnon tarkastelemaan toimintaansa monimerki-tyksellisenä hahmottuvassa tulevaisuuden digitaalisessa maailmassa.

Kari Prättälän artikkelissa erilaistumista tarkastellaan lainsäädännöllisestä näkö-kulmasta käsin. Artikkeli jäsentää kuntien tehtäviä ja toimintaa koskevan lainsäädän-nön kehitystä ja sitä, miten lainsäädäntö kokonaisuudessaan on yhtäältä muuttunut erilaisuuden sallivaksi tai siihen kannustavaksi ja toisaalta sitonut kuntia entistä tiu-kempiin ja yksityiskohtaisempiin säännöksiin. Artikkeli sisältää myös pohdintaa sii-tä, miksi kuntien ja maakuntien ohjaaminen lainsäädännöllä vaikuttaa sekä vaikealta että monimutkaiselta. Tähän on johtanut niin sääntelyn kohteen kuin itse sääntelyn-kin komplisoituminen.

Luvun käytännön puheenvuoroista ensimmäinen, Timo Halosen artikkeli, käsit-telee mainetta ja sen merkitystä kunnan menestykselle. Maineen merkitys on kunnan elin- ja vetovoiman kannalta tulevaisuudessa yhä keskeisempi, erityisesti muuttuvassa tilanteessa eli sote- ja maakuntauudistuksen kontekstissa. Hyvän maineen ansiosta kunnalla on muun muassa mahdollisuus päästä valintojen kentälle. Tulevaisuuden

13

Tulevaisuuden kunTa

onnistujia ovatkin ne, jotka kykenevät pitkäjänteisen työn, onnistuneen viestinnän sekä sidosryhmien positiivisten kokemusten mahdollistamina parantamaan mainet-taan ja synnyttämään sellaisen sisäisen maineen, paikan hengen, joka säteilee vetovoi-mana myös kunnasta ulospäin.

Toimintaympäristön monimutkaistumisen myötä kuntien menestyminen edel-lyttää jatkuvaa uudistumista ja nopeaa reagointia sekä toimimista yhdessä kuntalais-ten ja sidosryhmien kanssa. Tämä tarkoittaa mm. kokeilukulttuurin vahvistamista, jota tarkastelevat puheenvuorossaan Terttu Pakarinen ja Kristiina Erkkilä. He kuvaa-vat Kuntaliiton Uskalla kokeilla -ohjelmaa ja Espoon kaupungin sivistystoimen ko-keiluja käytäntöinä, joilla luodaan uudenlaista kokeilukulttuuria. Kirjoituksessa hah-motetaan kokeilevan kunnan toimintakulttuuria ja sen lähtökohtia. Kokeilukulttuu-rin lähtökohtana on kunnan omien vahvuuksien ja kehityskohteiden tunnistaminen.

Uuden kunnan tehtävät ja yhteistyösuhteet

Kunnan tehtäväkenttä ja samalla hallintasuhteet ovat sote- ja maakuntauudistuksen sekä monien muiden tekijöiden seurauksena uudistumassa. Luvussa hahmotetaan uudistuva kuntaa sen keskeisten tehtävien näkökulmasta. Lisäksi luvun keskeinen teema on kuntien yhteistyö eri toimijoiden kanssa.

Sami Moisio ja Ilppo Soininvaara avaavat artikkelissaan alueellista itsehallintoa resurs-sien, kompetenssin ja legitimiteetin kautta ja esittävät kolme tulevaisuuden maakun-taskenaariota: vahvat maakunnat, heikot maakunnat ja keskenään erilaiset maakun-nat. Artikkelin pääteemana on maakuntien, kuntien ja valtion välisten suhteiden jä-sentyminen aluekehittämisjärjestelmän osana. Tulevaisuudessa valtion, maakunnan ja kuntien suhteet tulevat jäsentymään eri maakunnissa eri tavoin. Toisaalla keskuskau-punkiseudun dominanssi voi olla vahva, kun toisissa maakunnissa aluekehittämistyö voi puolestaan olla leimallisesti maakuntavetoista. Maakunnan ja kuntien välille voi muodostua myös eräänlainen valtahierarkia, jossa maakunta on ikään kuin kunnan ”yläpuolella”.

2010-luvulla käyttäjälähtöisyys on tuttu mantra palvelujen kehittäjille niin yksi-tyisellä kuin julkisellakin sektorilla. Mutta miten asiakaskeskeisyys ja käyttäjälähtöi-syys muuttavat kuntaa ja kuntaorganisaation hallintoa ja tehtäviä? Tähän kysymyk-seen vastaa Tuula Jäppinen, joka avaa käyttäjälähtöisyyden mahdollisuuksia ja käyt-täjälähtöisiä menetelmiä tulevaisuuden kunnissa niin järjestelmä-, organisaatio- kuin strategisellakin tasolla. Hyödyntämisen tasosta ja tavoitteista riippuvat myös tulokset. Vähäisten uudistusten toimeenpano vaatii yhdestä kolmeen vuotta, kun puolestaan radikaalien innovaatioiden käyttöönotto kunnissa tai maakunnissa voi viedä useam-pia vuosikymmeniä.

Elsa Parosen, Sari Rissasen, Helena Taskisen ja Sanna Laulaisen artikkeli hahmot-telee kuntien tulevaa roolia hyvinvoinnin edistäjinä sekä hyvinvoinnin edistämisen näkökulmia ja malleja. Siinä niin jäsennetään hyvinvoinnin edistämistä käsitteenä kuin kuvataan esimerkkien kautta, miten kunta voi hyvinvoinnin edistämistehtä-väänsä toteuttaa. Hyvinvoinnin edistämistyö on osa kunnan elinvoimaisuustehtävää, ja sen tulee olla osa kuntastrategiaa. Tehtävä edellyttää kuntien ja maakuntien toimi-

14

ACTA

via yhteistyörakenteita, kunnan hyvinvointia ja terveyttä edistävää poikkisektorista toimintaa sekä kuntalaisten omatoimisen aktiivisuuden tukemista. Näin lisätään yh-teisön sosiaalista hyvinvointia ja luottamusta tulevaisuuteen.

Suomessa kunta on aina ollut vahva toimija koulutuksen järjestämisessä ja suo-malainen kuntaperustainen koulutusmalli on tuottanut loistavia tuloksia. Miltä näyt-tää tulevaisuuden kunnan ja koulutuksen tulevaisuus? Siihen paneutuu Jouni Välijär-vi artikkelissaan, jossa kuvataan niin koulun, koulutusjärjestelmän, oppimiskäsityk-sen kuin opetuksenkin muutoksia. Meneillään olevat uudistukset voivat mahdollistaa entistä laadukkaampien sivistyspalveluiden järjestämisen, mutta ne voivat olla myös uhka sivistykselle, mikäli voimavarat supistuvat. Laajentamalla perinteistä käsitystä koulutuspalveluista kattamaan läpi koko elämän jatkuvat sivistykselliset tarpeet, on mahdollista rakentaa kokonaisuus, joka saumattomana ja taloudellisesti tehokkaana jatkumona tukee kuntalaisen henkisen ja fyysisen hyvinvoinnin kehitystä.

Lotta Haikkola, Lena Näre, Karin Creutz-Sundblom ja Tiina Sotkasiira jäsentävät artikkelissaan sitä, miten maahanmuutto ja monimuotoisuus kytkeytyvät osaksi kuntalaisen hyvinvointia ja hyvinvoivaa kuntaa. Siinä luodataan niin maahanmuuton historiaa, suomalaisen yhteiskunnan ja kunnan monimuotoistumista kuin maahan muuttaneiden ja maassa oleskelevien yhteiskunnallista jäsenyyttä ja sen syntymistä kotikunnan kautta. Ajatus suomalaisuudesta ilman monikulttuurisuutta ei vastaa his-toriaa, sillä Suomi on lähtökohdaltaan monikulttuurinen maa ja Suomen kaupungit ovat olleet perustamisestaan lähtien monikulttuurisia kohtaamispaikkoja. Kunnilla on tulevaisuudessakin merkittävä rooli monikulttuurisen Suomen rakentajina.

Marjukka Mannisen käytännön puheenvuoron keskiössä ovat kunnan yhteis-työsuhteet. Kirjoitus jäsentää elinvoimaisen, kasvavan sekä ikä- ja elinkeinoraken-teeltaan poikkeavan kunnan näkökulmasta sitä, miten yhteisöllisyys ja kumppanuus rakentuvat, miten niitä rakennetaan, mihin ne tukeutuvat, ja sitä, mikä on yhteisöl-lisyyden ja kumppanuuden merkitys tulevaisuuden elinvoimaiselle kunnalle ja sen asukkaille ja yrityksille. Ketterän kunnan elinvoiman ja kehittymisen ehdoton edelly-tys on hyvien kumppaneiden löytäminen niin kunnalle itselleen, sen yrityksille kuin yksilöillekin.

Kunnan elinvoima ja elinvoimatehtävät ovat Jarkko Huovisen ja Jose Valannan puheenvuorojen ytimessä. Huovinen valottaa käynnissä olevia uudistuksia ja niiden merkitystä kuntien yritystoiminnan ja elinkeinopolitiikan sisällön näkökulmasta. Puheenvuoro avaa kuntien elinkeinopolitiikan historiaa ja sen organisointia sekä siirtymää kohti elinvoimapoliittista ajattelua ja tulevaisuuden elinvoimaista kuntaa. Kuvatuiksi tulevat myös elinvoiman käsite ja instrumentit. Lähes kaikissa kunnan toiminnoissa voidaankin nähdä vaikutuksia paikkakunnan elinvoimaisuuteen, ja elinvoimanäkökulman omaksuminen on jo muutaman vuoden ollut näkyvissä niin kuntien strategioissa kuin toimintojen organisoinnissa – ja näin lienee myös tulevai-suuden elinvoimapolitiikan osalta. Valanta pureutuu elinvoimaan ja vetovoimaan sa-moin kuin näiden taustatekijöihin sekä elementteihin, joihin panostaminen on vält-tämätöntä tulevaisuuden kunnissa. Itsenäisen elinvoimatyön rooli vähenevien perus-kuntatehtävien kirjossa tulee korostumaan ja edellyttämään kunnilta ja kaupungeilta yhä perusteellisempaa paneutumista asiaan. Maakuntauudistus tullee palvelemaan erityisesti pienten kuntien elinvoimakehittämistä, mutta suurten kaupunkien osalta

15

Tulevaisuuden kunTa

tilanne on toinen. Tästä johtuen maakuntauudistus luonee maahamme kahdentyyp-pisiä elinkeinotodellisuuksia.

Maakuntauudistus muuttaa kuntien perinteistä yhteistyötä ja yhteistyösuhteet tuleviin maakuntiin on jäsennettävä alusta lukien. Tätä kunnan ja maakunnan muo-toutuvaa yhteistyötä tarkastellaan Kirsi Monosen puheenvuorossa, jossa paneudutaan kuntien ja maakuntien rooleihin, raja- ja yhdyspintoihin sekä kuntien ja maakun-tien tehtäviin. Lisäksi kuvataan, miten valta- ja vastuusuhteet jäsentyvät uudistuksen myötä eri hallinnontasojen välillä aiemmasta poiketen. Sujuvat palveluprosessit sekä yhteinen suunnittelu ja kehittäminen korostuvat tulevaisuuden kunta-maakuntasuh-teessa. Monista uudistukseen liittyvistä riskeistä johtuen on välttämätöntä, että kun-nan ja maakunnan yhteistyö saa tukea myös lainsäädännöstä.

Jarmo Asikainen pureutuu kuntien tulevaisuuteen konsernijohtamisen ja yh-teistyösuhteiden kehityksen näkökulmasta. Konsernijohtamisen nykytilan ohella pääpaino on siinä, millä tavoin maakuntien perustaminen vaikuttaa kuntakonser-nikokonaisuuteen ja muuttaa konsernijohtamista kunnissa. Maakuntauudistuksen onnistumisen edellytys on vaikuttava yhteistyö kuntien kanssa. Maakuntakonsernin ja kuntakonsernien on välttämätöntä asettaa yhteiset tavoitteet ja myös ohjelmoida toimenpiteet erityisesti toiminnan yhdyspinnassa ja sen palveluissa. Vain tätä kautta horisontaalinen integraatio ja elämänvaiheajattelu voidaan varmistaa myös uudenlai-sissa rakenteissa.

Toimijuuden vahvistaminen tulevaisuuden kunnassa

Tulevaisuuden kunta tuskin ratkaisee ongelmia yksin, ylhäältä alas -menetelmin. Vahvis-tuva kumppanuus eri toimijoiden näkökulmasta on tarkastelun kohteena luvussa, jonka ajatuksena on, että itsehallinnon ydin muodostuu tulevaisuudessa vahvan toimijuuden kautta. Fokuksessa ovat yhtä lailla kuntalaiset, päättäjät kuin viranhaltijatkin.

Luvun avaa Marianne Pekola-Sjöblomin artikkeli, joka tarkastelee kuntalaisuutta ja erilaisia kuntalaisrooleja sekä kuntalaisuuden normatiivisia reunaehtoja ennen, nyt ja tulevaisuudessa. Kuntalainen toimii usein samanaikaisesti useissa eri rooleissa niin kunnan jäsenenä, osallistujana ja vaikuttajana, veronmaksajana, äänestäjänä kuin pal-velujen käyttäjänä ja asiakkaanakin. Nämä roolit säilyvät myös tulevaisuudessa. Kun-talaisista, heidän rooleistaan ja niistä nousevasta potentiaalista riippuu merkittävästi tulevaisuuden kunnan elinvoimaisuus. Kuntalaislähtöisyyden lisääminen ja kehittä-minen tulee olemaan tärkeä elementti elinvoimaisuuden, demokratian ja kuntalaisten itsehallinnon vahvistumiseksi. Kuntalaiset ovat ja tulevat olemaan kuntien keskeinen voimavara riippumatta siitä, millaiseksi kunnan rooli ja tehtävät muodostuvat.

Kuntaorganisaatioissa työskentelevillä on tulevina vuosina monenlaisia kehittä-mistarpeita selätettävänään. Palvelu- ja organisaatiorakenteiden muutokset merkit-sevät muutoksia myös henkilöstön näkökulmasta. Tämä puolestaan edellyttää tule-vaisuuden kunnilta ketterää ja ketteryyttä luovaa henkilöstöjohtamista, jota Riitta Viitala tarkastelee erilaisissa kunnissa. Ketterien, modernien ja uusia kuntakuvia mahdollistavien henkilöstökäytäntöjen kehittäminen vaatii kuntaorganisaatioilta vahvaa henkilöstöjohtamisen alan tietämystä ja visionääristä näkemystä kunnan tu-

16

ACTA

levaisuudesta. Lisäksi tarvitaan ennakkoluulotonta ja avointa keskustelua henkilöstö-johtamisen uudistamisesta johdon ja henkilöstön kesken.

Sanna Tuurnas hahmottelee artikkelissaan, miten kunnan johtamisella voidaan tukea palvelujen yhteistuotantoa ja kumppanuutta. Yhteistuotannon logiikka ja epä-muodollisten kumppanuussuhteiden vahvistaminen haastavat palveluita järjestävien ja tuottavien organisaatioiden kulttuurin kokonaisvaltaisesti ja edellyttävät uuden-laista toimintalogiikkaa tulevaisuuden kuntien johtajilta. Muutos koskettaa niin am-matillista kuin poliittistakin johtoa järjestäjä- ja tuotanto-organisaatioissa sekä strate-gisella että operationaalisella tasolla. Vaikka artikkelin esimerkkien valossa yhteistuo-tanto on vasta kehitysvaiheessa, on näköpiirissä laaja, koko järjestelmää koskettava institutionaalinen muutos.

Meneillään olevat muutokset vaikuttavat myös kuntajohtajan työn sisältöön ja painopisteisiin. Rinna Ikola-Norrbacka arvioi artikkelissaan kuntajohtamista eri-tyisesti ammatillisen johtajuuden näkökulmasta tilanteessa, jossa tapahtuu suuria hallinnollisia, toiminnallisia ja taloudellisia muutoksia niin valtakunnallisella, maa-kunnallisella kuin kunnallisellakin tasolla. Tulevaisuuden kuntajohtaja on edelleen osaamisen moniottelija: arvojohtaja, myyntijohtaja ja kunnan profiloija, joka kyke-nee avoimuuteen, kokonaisuuksien hallintaan, sitouttamiseen ja motivointiin, yhteis-työssä ja vuorovaikutuksessa niin luottamushenkilöiden kuin kuntalaistenkin kanssa.

Risto Harisalon artikkelissa paneudutaan poliittiseen päätöksentekoon ja sen muutokseen ja muutostarpeisiin. Poliittista päätöksentekoa tarkastellaan kohta jär-jestäytyvissä uusissa valtuustoissa. Vaikka kunnat menettävät huomattavan osan pe-rinteisistä tehtävistään, niille jää kuitenkin merkittäviä päätöksentekoa edellyttäviä valtaoikeuksia ja -velvollisuuksia. Kuntaliitokset ja maakuntien myötä syntyvät uudet institutionaaliset suhteet kuitenkin muuttavat kuntien poliittista päätöksentekoa. Tällä perusteella artikkelissa vastataan kysymykseen, kuinka valtuustojen päätöksen-tekoa voidaan kehittää vastaamaan odotettavissa olevien olosuhteiden muutoksia.

Anju Asunnan käytännön puheenvuorossa ”Paras kaupunki tehdään yhdessä” tehdään tulevaisuuden kunnan kumppanuutta ja kumppanuuskäytäntöjä näkyväksi Järvenpään kaupungin esimerkin kautta. Järvenpäässä kaupungin roolia paikallisen osallisuuden, yhteisöllisyyden ja elinvoiman edistäjänä pyritään vahvistamaan verkostojen, yhteisöjen ja ihmisten omaehtoista innostusta hyödyntäen ja asiakaslähtöisyyttä korostaen. Tulevaisuuden kunnassa entistä merkityksellisempiä ovatkin innovatiiviset, vaikuttavat sekä yhteisiin tavoitteisiin tähtäävät ja yhteisiä ta-voitteita edistävät toimintatavat. Artikkeli on kirjoitettu yhteistyössä eri toimijoiden kanssa.

Sari Raution puheenvuorossa kunnan muutosta elinvoima- ja sivistyskunnaksi sekä ihmislähtöisemmäksi yhteisöksi jäsennetään luottamushenkilön perspektiivistä. Mitä muutos merkitsee luottamushenkilön eli kansan äänen ja tulkin näkökulmasta ja miten luottamushenkilötyö muuttuu ja on vuosien saatossa muuttunut? Luottamus-henkilön on pystyttävä yhä enemmän kokonaisuuksien hahmottamiseen, verkosto-jen johtamiseen, kannustavaan ja innostavaan johtamiseen sekä ennakointiin. Vaikka luottamushenkilöiden roolit voivat maakuntauudistuksen myötä eri hallinnontasoilla eriytyä, säilyy kuntien luottamustehtävä vetovoimaisena uudistusten jälkeenkin.

Miksi yhteistyön ja kumppanuuksien rakentaminen on tulevaisuuden kunnan

17

Tulevaisuuden kunTa

näkökulmasta olennaista ja miten kunnasta voi aidosti muotoutua ihmisten muo-dostama paikallinen yhteisö? Tähän pureutuvat puheenvuorossaan Maria Kaisa Aula, Päivi Laajala ja Ritva Pihlaja. Artikkelissa visioidaan, millainen on tulevaisuuden kunta ihmisten yhteisönä, erilaisten toimintojen alustana sekä uudenlaisten kumppa-nuuksien vahvistajana. Polkua tulevaisuuteen pohjustetaan käytännön kuntaesimer-kein, joissa tarkastellaan kumppanuutta strategisena toimintaotteena. Uudessa kun-nassa tarvitaan vahvoja kumppanuuksia, jotka perustuvat yhteisiin arvoihin, visioihin ja keskinäiseen luottamukseen. Kumppanuus kunnan strategisena toimintaotteena kokoaa eri toimijoiden voimavarat yhteisten tavoitteiden hyväksi kunnan kaikilla ta-soilla, pienissä ja isoissa asioissa.

Tiina Heikan kirjoitus maalaa kuvaa ihmislähtöisestä kunnasta, jollaiseksi Hei-kan luotsaama Lapinjärvi on ensimmäisenä Suomessa julistautunut. Käytännössä tä-mä tarkoittaa, että kaikki palvelut suunnitellaan ja tuotetaan ihmisten tarpeiden läh-tökohdista. Ihmisiä ei vain kuulla, vaan kuunnellaan. Koska tulevaisuuden kunta on ihmislähtöinen kunta, antaa Heikan proosallinen teksti välähdyksiä siitä, millainen tulevaisuus voi olla ihmisten tarinoiden kautta kerrottuna. Se mahdollistaa tutustu-misen tulevaisuuden kuntaan ja ihmislähtöisen kunnan mallintamisen myös muissa kunnissa.

18

ACTA

Inga Nyholm, Arto Haveri, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom (red.) (2017): Framtidens kommun. Acta nr 264. Finlands Kommunförbund, Tammerfors univer-sitet och Finansministeriet. Helsingfors.

I INLEDNING: Berättelsen om kommunens framtid skrivs nu

I de finländska kommunerna pågår stora förändringsprocesser samtidigt som hela vår offentliga förvaltning håller på att förändras i grunden. Från systemet med två nivåer, statsförvaltningen och kommunerna, är vi på väg mot en förvaltning med tre nivåer när de självstyrande områdena, dvs. landskapen, som bildas till följd av social- och hälsovårdsreformen och regionförvaltningsreformen, inleder sin verksamhet i början av år 2019. Det är meningen att landskapen ska anvisas uppgifter från statens regi-onförvaltning, men i betydande utsträckning också från kommunerna. Reformerna påverkar särskilt det finländska kommunbaserade förvaltningssystemet och kommu-nernas uppgifter, roll och ställning.

Samhället eller förvaltningen i Finland kan egentligen inte förstås utan kunska-per om de finländska kommunerna, vilkas historia sträcker sig längre bakåt i tiden än till och med vår självständighet. Rötterna till vår nuvarande kommunalförvaltning går tillbaka till 1860-talet, och de första kommunallagar som stiftades strukturerade kommunernas verksamhet, förvaltning, ekonomi och uppgifter ytterligare. Ända från begynnelsen har kommunerna haft en central betydelse som lokalsamhällen, boende- och livsmiljöer och som tillhandahållare av tjänster. De är också viktiga för identite-ten och som kanaler för deltagande. Kommunerna främjar livskraften, företagsamhe-ten, kunnandet och också välfärden. Traditionen med lokal självstyrelse har präntats djupt in i det finländska tänkandet.

Just nu finns det ett stort förändringstryck på kommunerna och deras verksam-het. Förutom reformerna driver många faktorer i den internationella och nationella omvärlden på kommunernas förnyelse, till exempel den informationstekniska ut-vecklingen, förändringar i invånarnas livsstil och värderingar, större öppenhetskrav, förändringar i befolknings- och näringsstrukturerna, den höga arbetslösheten och invandringen samt andra allt mer svårhanterliga frågor och en växande osäkerhet. Verksamhetssätten, ledarskapet, beslutsfattandet och också processerna bör utvecklas och lösningar som bygger på starkare partnerskap bör hittas tillsammans med kom-muninvånarna, företag, organisationer, utvecklingsorganisationer – och också med de blivande landskapen. De allt komplexare problemen kan inte längre hanteras enbart genom åtgärder vidtagna av enskilda kommuner, den offentliga sektorn eller ens na-tionalstaterna. Att det nya lokala stärks och att utvecklingen sker nerifrån uppåt blir allt viktigare eftersom det stärker förtroendet för kommunen, liksom också kommu-nens och den kommunala självstyrelsens betydelse under förändringarna.

Även om kommunen, som en del av den offentliga förvaltningen i det snart hundraåriga Finland, uppenbarligen kommer att ha en central roll också i framtiden står kommunerna på många sätt vid ett vägskäl. Förändringarna kan vara krävande och rentav utgöra ett hot mot kommunförvaltningen med sin långa historia, men

19

Tulevaisuuden kunTa

samtidigt ge möjlighet att omforma kommunens kärnuppgifter, roll och ställning. Kommunen förändras inte av sig själv, utan framtidsbyggandet kräver medvetna re-former och förnyelse. Det kan resultera i en ny kommunal självstyrelse med ett levan-de innehåll och verksamhetsmodeller för 2020-talet.

Syftet med boken

Tanken att utarbeta boken Framtidens kommun uppstod tillsammans med Förenin-gen för kommunalvetenskap vid det kommunalvetenskapliga seminariet i Rovaniemi hösten 2015. Trots att förvaltningsreformerna, då i regeringsperiodens början, bara låg i startgroparna väckte den förändring av kommunens roll som var i sikte både oro och entusiasm. Man var rädd att vård- och landskapsreformen skulle minska kommunens betydelse, att hela kommunen kanske skulle gå förlorad i samband med överföringen av uppgifter. Å andra sidan såg man att överföringen av de tunga social- och hälsovårdsuppgifterna också kunde stärka kommunens verksamhetsmöjligheter och i ett bredare perspektiv självstyrelsen.

Vi som redigerat boken anser att i den här förändringssituationen är det viktigt att reflektera över vad kommunen i själva verket står för och vad den kan stå för. Där-för vill vi väcka diskussion om kommunens historiska betydelse och framtid, alltså med andra ord om hur kommunen har sett ut, hur den ser ut nu och hur den kom-mer att se ut. Vår ambition är således även att gestalta hur och i vilken omfattning den finländska kommunen egentligen håller på att förändras och vilka konsekvenser och effekter förändringarna medför.

En central fråga beträffande framtidens kommun är vad vi förväntar oss av den, hurdan den borde vara, vad vi borde göra och på vems uppdrag framtidens kom-muner borde byggas. Enligt vår uppfattning byggs framtidens kommuner genom medvetna val och åtgärder. De nya kommunerna kan få sitt existensberättigande om de lyckas tillgodose de nya och ständigt föränderliga behoven som omvärldsföränd-ringarna medför för kommuninvånarna och hela det finländska samhället.

Syftet med boken Framtidens kommun är att ur olika perspektiv och på ett tvärvetenskapligt sätt gestalta hur den finländska kommunen kommer att se ut i framtiden. I boken behandlas kommunens framtid ur ett historiskt perspektiv och analyseras hur den gångna utvecklingen, de pågående reformerna och de samhälleliga omvärldsförändringarna påverkar kommunerna och deras framtid. Framtidsperspek-tivet ligger både på fullmäktiges följande mandattider och på lite mer långsiktiga al-ternativa framtidsbilder. Det förflutna och nutiden ger ramar för den nya kommunen som håller på att ta form och därigenom skapas via boken en berättelse om gårdagens, dagens och morgondagens kommun.

Boken är en del av jubileet Finlands 100 år av självständighet 2017. Finland blev en självständig stat den 6 december 1917, och i snart 100 år har finländarna byggt och utvecklat sitt land och tillsammans fattat beslut, bland annat i kommunerna. Vår generations viktigaste jubileumsår ger möjlighet att förstå det förflutna, uppleva året tillsammans och staka ut en riktning för Finlands framtid. Med boken vill vi också fira det 100-åriga Finland.

Bilden av den nya kommunen uppstår via artiklarna i boken. Vetenskapliga ar-

20

ACTA

tiklar och kortare inlägg alternerar och kompletterar varandra. I artiklarna utnyttjas mångsidigt olika slags forskningslitteratur och annat material. Inläggen är skribenter-nas visionära ställningstaganden för framtidens kommuner. Redaktionen har bedömt alla artiklar och inlägg i boken. På uppdrag av en utomstående forskare på området, som redaktionen valt ut, har en del av de vetenskapliga artiklarna dessutom genom-gått en vetenskaplig jämförande utvärdering.

Vår ambition har varit att boken ska bilda en helhet, där kommunen i omvand-ling granskas heltäckande ur olika perspektiv. Granskningen omfattar frågor som gäl-ler ekonomi, förvaltning, ledning och demokrati. Kommunen granskas via de kom-mande uppgifterna och rollerna, till exempel främjandet av livskraft, bildning och välfärd och hälsa. Vi vill beskriva kommunernas verksamhet och verksamhetsformer och förändringarna av dem ur såväl kommuninvånarnas, de förtroendevaldas som tjänsteinnehavarnas perspektiv.

Vår förhoppning är att den här boken, som utarbetats i samarbete mellan Fin-lands Kommunförbund och Finansministeriet, ett stort antal forskare och personer med konkret utvecklingserfarenhet, ska erbjuda kommunerna och också aktörerna inom den offentliga förvaltningen forskningsrön och erfarenhetsbaserade uppgifter som underlag för utvecklingen och planeringen av framtidens kommun. Förtroende-valda, likaväl som tjänsteinnehavare och forskare, kan utnyttja verket i arbetet med att bygga framtiden. Boken kan också användas som underlag för diskussioner inför kommunalvalet den 9 april 2017.

Innehållsligt är boken indelad i fyra kapitel, där kommunerna behandlas ur olika perspektiv.

Kommunerna vid ett vägskäl – dags att agera

I kapitlet gestaltas kommunernas utvecklingsskeden, den nuvarande brytningstiden och framtiden ur perspektiven självstyrelse, livskraft, uppgifter och finansiering.

Arto Haveris och Kaija Majoinens artikel ”Miten tähän on tultu? Kunnallishallinnon muutos polkuriippuvana ja evolutionäärisenä kehityksenä” (Hur har vi hamnat här? Förändringen av kommunalförvaltningen som en stigberoende och evolutionär ut-veckling) inleder boken och tecknar en bild av förändringarna i kommunalförvalt-ningen och kommunernas betydelse för utvecklingen av det finländska samhället. Artikeln ger insikter i olika utvecklingsskeden i kommunernas uppgifter, roll och samhälleliga ställning och bildar sålunda en ram för de andra artiklarna i boken. Kommunförvaltningens utveckling gestaltas via två stora berättelser. I den ena ingår tanken om kommunernas centrala roll för demokratin och självbestämmandet, me-dan den andra gäller byggandet av välfärdssamhället.

Vad behövs kommunerna till i framtiden och hur uppfattar vi egentligen kom-munen? Dessa frågor och svaren på dem behandlar Anni Jäntti i sin artikel om kom-munens förändrade ställning när uppgifterna minskar till följd av vård- och land-skapsreformen. Då framträder bilden av kommunen som en självstyrande lokal enhet som skapar levnadsförutsättningar. Till följd av den mångdimensionella förändringen rekonstrueras kommunen och kommunerna bör i förändringssituationen uppfinna

21

Tulevaisuuden kunTa

sig själva på nytt, definiera sin mission och skapa en lokal, gemensam förståelse för varför kommunen finns till och varför den behövs i framtiden.

Lotta-Maria Sinervo och Pentti Meklin reflekterar över framtidens kommun med perspektivet lagt på de ekonomiska verksamhetsförutsättningarna. I fokus är de stora linjerna i kommunernas ekonomi och finansiering, de olika förändringstrender som påverkar kommunens framtida verksamhet och ekonomi samt ekonomiska element som belyser frågan om pengarnas tillräcklighet. Av allt att döma kommer spänning-arna mellan servicebehoven och de tillgängliga resurserna att öka. För att maximal nytta ska utvinnas borde de begränsade resurserna fördelas rättvist och användas mer kostnadseffektivt och verkningsfullt i framtiden. Det kan ändå innebära att kommu-nerna fortsättningsvis får vända på slantarna, oberoende av om befolkningen ökar eller minskar.

Ett livsvillkor för framtidens kommuner är att tillräckliga resurser tryggas för bå-de den lagstadgade och den frivilliga verksamheten. Tanja Matikanens artikel belyser innebörden, betydelsen och genomförandet av finansieringsprincipen i kommunerna nu och i framtiden. Artikeln innehåller också jämförelser av hur principen genom-förts i de andra nordiska länderna. Hur principen genomförs har en avgörande be-tydelse för framtidens kommuner och deras verksamhetsförutsättningar. Endast om kommunernas breda verksamhet säkerställs genom tillräcklig finansiering kan de i stor utsträckning ansvara för utvecklingen av livskraften och sina andra frivilliga upp-gifter och vara till nytta för det finländska samhället på bästa möjliga sätt i framtiden.

Även om de specifika dragen i den finländska och nordiska kommunala själv-styrelsen ofta betonas har vår lokalförvaltning alltid tillägnat sig också europeiska influenser. Aimo Ryynänen gestaltar i sin artikel den kommunala självstyrelsen och den framtida landskapssjälvstyrelsen i ett europeiskt perspektiv och granskar hur den nuvarande och den framtida självstyrelsen uppfyller de centrala kännetecknen för självstyrelse. Artikeln belyser också den kommunala självstyrelsen under gångna tider och kommande, möjliga utvecklingstrender. Den utmynnar i reflektioner om hur krävande det är att skapa en flernivåförvaltning i Finland och huruvida en genuin landskapssjälvstyrelse kommer att förverkligas i Finland?

Inga Nyholm och Vuokko Niiranen beskriver i sin artikel genom historiska utveck-lingsskeden, förändringar i styrformerna och de pågående förvaltningsreformerna de framtida utvecklingsvägarna i förhållandet mellan kommunerna och staten. Trots att många faktorer påverkar den faktiska utvecklingen tecknar artikeln en bild av ytter-ligheterna i utvecklingen av förhållandet. I framtiden kan kommunen antingen vara en stark statlig partner eller en relativt självständig statlig agent och i kommunernas självstyrelse kan betonas antingen dess politiska eller rättsliga karaktär. Det finns en risk för att verksamhetsmodellerna eller sektor- eller målstyrningstänkandet inte för-ändras trots att förvaltningsstrukturerna och omvärlden gör det.

Sini Sallinen och Arto Koski tittar på kommunernas framtid med kommuninvån-arnas och framtidsforskarnas ögon. I deras artikel jämförs invånarnas och framtids-forskarnas tankar, dvs. är de nya kommunerna likadana eller avviker de från varandra och hur ser kommunen, kommunens värderingar, tjänster och verksamhet ut under följande fullmäktigeperiod och ända fram till 2030-talet? Trots att det är ytterst svårt att noga förutse framtiden hjälper artikeln att förstå förändringarna i den kommunala

22

ACTA

verksamhetsmiljön och hur de påverkar kommunerna. Framtiden präglas av såväl den intelligenta teknologin som medborgarnas växande påverkningsmöjligheter.

Heidi Rämö dryftar i sitt inlägg vad som krävs av ledningen i den nya kommu-nen. Många frågor måste omvärderas i kommunen med anledning av landskapsre-formen. De förändringar vi står inför är enorma och deras konsekvenser för kommu-nerna är så stora att de saknar motstycke. Förändringar är lättare att genomföra om ledaren förstår kommunens karaktär som ett mänskligt samhälle, nätverkens påverk-ningsmöjligheter och kommunikationens betydelse samt vikten av en klar och tydlig strategi − den viktigaste grundläggande faktorn i framtidens kommun.

Pekka Sauris inlägg behandlar kommunens framtida legitimitet och civilsamhäl-let i en brytningstid som karaktäriseras av den globala kommunikationens revolution, av öppenhet och tvåvägsinteraktion i realtid. Har utvecklingen lett till eller kommer den att leda till större jämlikhet för civilsamhället och medborgarna eller till en tudel-ning, och hur kommer exempelvis formerna för interaktionen mellan beslutsfattarna och medborgarna att se ut i framtiden? Eftersom förtroendet och legitimiteten upp-står eller går förlorad i kommunikationen borde beslutsfattarna och tjänsteinnehavar-na, som väljs i val, snabbt lära sig att fungera i en multilateral miljö som karaktäriseras av interaktion i realtid.

Mångsidiga och differentierade kommuner

Kapitlet gestaltar mångsidiga och differentierade kommuner samt differentieringens orsak och verkan. I kapitlet tecknas bilden av kommuner som fungerar i olika verksamhetsmil-jöer och framgångsfaktorerna i såväl landsbygdskommuner som städer.

Kapitlet inleds med Jenni Airaksinens artikel som behandlar differentieringen av kom-munerna, bakgrunden till och följderna av den. Trots att de finländska kommunerna har likadana uppgifter är de sinsemellan mycket olika och avviker därför från varan-dra i internationella jämförelser. Också de problem som kommunerna ska lösa är i hög grad olika. Från enhetliga kommuner som karaktäriseras av att välfärdstjänsterna dominerar är vi på väg mot mångsidiga kommuner som betonar olika saker. För framtidens kommun är det viktigt att hitta en ram inom vilken de varierande proble-men i olika områden identifieras och lokala problemlösningar stöds.

Torsti Hyyryläinen behandlar ingående kommunernas och särskilt landsbygdens utveckling och den platsbundna förvaltningens framtid. Perspektivet sträcker sig bå-de långt tillbaka och långt fram i tiden – ända till år 2067 då Finland firar 150 år av självständighet. Nedskärningen av den offentliga sektorn har försämrat landsbygdens livskraft och ökat de regionala skillnaderna, vilket utmanar det gamla platsbundna tänkandet och skapar ett behov av en ny platsbundenhet. Den kan kommunerna skapa tillsamman med lokala föreningar, företag och medborgarna.

Jari Niemeläs artikel fokuserar på städerna och deras betydelse som motorer för den hållbara utvecklingen. Med tanke på framtiden är det viktigt att stärka en eko-logiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling där städer och stadsregioner har en betydelsefull roll. Kommunerna som förfogar över flera verktyg för att främja den

23

Tulevaisuuden kunTa

hållbara utvecklingen bör i allt högre grad vara aktiverande och överskrida förvalt-ningsområdena. Fördomsfria tillvägagångssätt och samarbete med partner och kom-muninvånarna ger goda resultat och bidrar också till att åtgärder godtas och förankras.

Siv Sandberg och Stefan Sjöblom behandlar dels kommunernas framtid ur de två-språkiga kommunernas perspektiv, dels de tvåspråkiga kommunernas framtid. Arti-keln tecknar en bild av de tvåspråkiga kommunernas roll och betydelse som identifi-kationsobjekt och gemenskapsskapare för finlandssvenskarna samt konsekvenserna av de pågående reformerna för tvåspråkiga kommuner och deras invånare. Kommunen har varit fundamentet i den praktiska verkställigheten av de språkliga rättigheterna. Därför är överföringen av ansvaret till landskapen en stor utmaning för vissa svensk-språkiga tjänster. Å andra sidan kan de tvåspråkiga områdena visa vägen för andra områden, till exempel i utvecklingen av lokalplanet. Det förutsätter att kommunerna i det nya kommun- och landskapssystemet har en stark roll som vilar på det lokala.

En flerkärnig kommun är en mellanform mellan en fullständigt centraliserad och en ytterligt decentraliserad samhällsstruktur. Timo Hirvonens och Petri Kahilas artikel fokuserar på den flerkärniga kommunen både som fenomen och begrepp. Sannolikt uppstår det inte längre flerkärniga kommuner i samma omfattning som hittills ef-tersom trycket på kommunsammanslagningar lättar. Om servicestrukturen till följd av vård- och landskapsreformen blir glesare kan det betyda att servicestrukturen i centralorterna vittrar sönder och att de differentieras. I en flerkärnig kommun kan det betyda en sakta tillbakagång, eftersom inte ens centralorten utvecklas tillräckligt för att hejda utvecklingen.

Ilpo Laitinen, Jari Stenvall och Petri Virtanen utreder hur en smart framtidskom-mun ser ut och vad den består av. Innehållet i en smart kommun, en så kallad smart city, gestaltas via diskussioner. Byggandet av den smarta kommunen förutsätter nya utgångspunkter i verksamhetstänket, förändrade tänkesätt och förståelse för att kom-munen verkar i ett öppet system. En smart organisation är kunskapsbaserad, och till de centrala verksamhetsprinciperna hör bland annat att organisationen är helhetsbe-tonad, dynamisk, öppen och kundorienterad. Genom kunskaper skapas menings-fullhet och förnuft i en smart och interaktiv framtidskommun.

Digitaliseringen är en av de viktigaste faktorerna som påverkar kommunens och invånarnas aktörskap i dagens samhälle. Även om digitaliseringen inte är den enda förändringstrend som påverkar verkligheten i verksamheten har kommunerna inte råd att låta bli att beakta den. Antti Syväjärvi och Ville Kivivirta behandlar i sin artikel övergången till digitala kommuner och hanteringen av digitaliseringen i kommu-nerna och invånarnas vardag. Det primära budskapet är att förhållandet mellan den digitala kommunen och den digitala invånaren bör integreras och hanteras. Digi-taliseringen sporrar kommunen att se över sin verksamhet i framtidens mångtydiga, digitala landskap.

Kari Prättälä behandlar i sin artikel differentieringen ur ett lagstiftningsperspek-tiv. I artikeln struktureras utvecklingen av lagstiftningen om kommunernas uppgifter och verksamhet och hur den i sin helhet har förändrats så att den antingen tillåter eller sporrar till olikheter och å andra sidan har bundit kommunerna genom allt striktare och mer detaljerade bestämmelser. Artikeln innehåller också reflektioner om

24

ACTA

varför det verkar vara svårt och komplicerat att styra kommunerna och landskapen genom lagstiftning. Det har lett till att objektet för regleringen, likaväl som själva regleringen har blivit komplicerad.

Timo Halonens inlägg behandlar anseende och anseendets betydelse för kom-munens framgång. Betydelsen av ett gott anseende kommer att vara allt viktigare för kommunens framtida livs- och attraktionskraft, särskilt under förändringarna, dvs. inom kontexten vård- och landskapsreform. Tack vare ett gott anseende har kommu-nen bland annat möjlighet att välja. I framtiden kommer de kommuner att vara fram-gångsrika som via långsiktigt arbete, lyckad kommunikation och positiva erfarenheter av intressentgrupper kan förbättra sitt anseende och skapa ett internt anseende och en lokal anda som utstrålar attraktionskraft också utåt.

På grund av den allt komplexare omvärlden förutsätter kommunernas framgång fortsatt förnyelse och snabb reaktionsförmåga och att de verkar tillsammans med kommuninvånarna och intressentgrupperna. Det betyder bland annat att en försöks-inriktad kultur stärks, vilket Terttu Pakarinen och Kristiina Erkkilä behandlar i sitt in-lägg. Författarna beskriver Kommunförbundets program Våga försöka och försöken vid Esbo stads bildningsväsende som förfaranden genom vilka en ny försöksinriktad kultur skapas. I inlägget beskrivs verksamhetskulturen i en kommun som bejakar försök och utgångspunkterna för den. En försöksinriktad kultur bygger på att kom-munens egna styrkor och utvecklingsobjekt identifieras.

Den nya kommunens uppgifter och samarbetsrelationer

Kommunens uppgiftsfält och besittningsförhållanden håller på att förnyas till följd av vård- och landskapsreformen och flera andra faktorer. I kapitlet gestaltas den nya kommu-nen utgående från de viktigaste uppgifterna. Ett centralt tema i kapitlet är också kommu-nernas samarbete med olika aktörer.

Sami Moisio och Ilppo Soininvaara belyser i sin artikel den regionala självstyrelsen genom att granska resurser, kompetens och legitimitet och presenterar tre framtid-sscenarier för landskapen; starka landskap, svaga landskap och sinsemellan olika landskap. Artikelns huvudtema är indelningen av förhållandet mellan kommunerna, landskapen och staten inom regionutvecklingssystemet. I framtiden kommer struk-turen i förhållandet mellan staten, landskapen och kommunerna att variera i de olika landskapen. På vissa håll kommer regionens centralort att dominera, medan regionut-vecklingsarbetet i andra landskap kan komma att präglas av landskapets dominans. Mellan landskapet och kommunerna kan det även uppstå ett slags makthierarki, där landskapet så att säga står ”ovanför” kommunen.

På 2010-talet har användarperspektivet blivit ett bekant mantra för serviceut-vecklare inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Men hur förändrar kun-dorienteringen och användarperspektivet kommunen och kommunorganisationens förvaltning och uppgifter? Frågan besvaras av Tuula Jäppinen som i sin artikel belyser möjligheterna och metoderna för användarperspektivet i framtidens kommuner be-träffande såväl system, organisation som strategier. Resultaten hänger också samman med användningsnivån och syftet. Att genomföra små förändringar kan ta ett till tre

25

Tulevaisuuden kunTa

år i anspråk, medan införandet av radikala innovationer i kommunerna eller landska-pen kan förutsätta flera decenniers arbete.

Elsa Paronen, Sari Rissanen, Helena Taskinen och Sanna Laulainen gestaltar i sin artikel kommunernas blivande roll som välfärdsfrämjare samt ger perspektiv på och modeller för välfärdsfrämjandet. Välfärdsfrämjandet som begrepp struktureras och beskrivs via exempel på hur kommunen kan genomföra uppgiften. Arbetet med att främja välfärden ingår i kommunens livskraftsuppgift som ska finnas i kommunstra-tegin. Uppgiften förutsätter fungerande samarbetsstrukturer mellan kommunerna och landskapet, tvärsektoriell verksamhet som främjar kommunens välfärd och in-vånarnas hälsa samt stöd till invånarnas självständiga aktivitet. På så sätt förbättras gemenskapens sociala välmående och framtidstro.

Den finländska kommunen har alltid varit en stark utbildningsanordnare och den finländska kommunbaserade utbildningsmodellen har gett strålande resultat. Hur ser framtidens kommun och utbildningens framtid ut? Den här frågan behandlar Jouni Välijärvi ingående i sin artikel som beskriver förändringarna i skolan, skolsys-temet, inlärningssynen och undervisningen. De pågående reformerna kan möjliggöra högklassigare bildningstjänster, men de kan också utgöra ett hot mot bildningen om resurserna minskar. Genom att den traditionella uppfattningen om utbildningstjäns-terna breddas till att omfatta de livslånga bildningsbehoven är det möjligt att bygga upp en helhet, en smidig och ekonomiskt effektiv kontinuitet, som stöder utveckling-en av invånarnas intellektuella och fysiska välmående.

Lotta Haikkola, Lena Näre, Karin Creutz-Sundblom och Tiina Sotkasiira gestaltar i sin artikel hur invandringen och mångfalden blir en del av invånarens välmående och en välmående kommun. I artikeln pejlas invandringens historia, större kulturell mångfald i samhället och kommunerna samt ett samhälleligt medlemskap för inflyt-tarna och för dem som vistas i landet och medlemskapets uppkomst via hemkom-munen. Tanken om en finländskhet utan kulturell mångfald saknar resonansbotten i historien, eftersom Finland ursprungligen är ett mångkulturellt land och städerna ända sedan de grundades har varit samlingsplatser för människor från flera olika kul-turer. Kommunerna kommer även i framtiden att ha en betydelsefull roll i byggandet av det mångkulturella Finland.

Marjukka Manninen fokuserar i sitt inlägg på kommunens samarbetsrelationer. I inlägget gestaltas med perspektivet lagt på en livskraftig och växande kommun med avvikande ålders- och näringsstruktur hur samhällsanda och partnerskap uppstår, hur de byggs upp, vad de stöder sig på och vad de betyder för framtidens livskraftiga kommuner och deras invånare och företag. I en smidig kommun är en ovillkorlig för-utsättning för livskraft och utveckling av goda partnerskap i kommunen, i företagen och på individnivå.

Jarkko Huovinen och Jose Valanta fokuserar i sina inlägg på kommunens livskraft och livskraftsuppgifterna. Huovinen belyser de pågående reformerna och deras bety-delse för innehållet i kommunernas företagsverksamhet och näringspolitik. I inlägget behandlas kommunernas näringspolitiska historia, organiseringen av näringspolitiken och övergången till ett mer livskraftspolitiskt tänkande och till framtidens livskraftiga kommun. Också begreppet livskraft och dess instrument beskrivs. Nästan alla kom-munala funktioner inverkar på ortens livskraft och livskraftsperspektivet har redan

26

ACTA

några år varit synligt i såväl kommunstrategierna som organiseringen av funktioner, vilket sannolikt också gäller den framtida livskraftspolitiken. Valanta behandlar ingå-ende innebörden av livskraft och attraktionskraft, liksom också bakgrundsfaktorerna till dem samt de element som framtidens kommuner måste satsa på. Det självständiga livskraftsarbetet kommer att betonas bland kommunens minskande basuppgifter och förutsätta att kommunerna och städerna grundligare sätter sig in i frågan. Landskaps-reformen gagnar sannolikt livskraftsutvecklingen särskilt i små kommuner, medan situationen är en annan i stora städer. Därför leder landskapsreformen antagligen till två typer av realiteter för näringsverksamheten i landet.

Landskapen förändrar kommunernas traditionella samarbete, och samarbetsre-lationerna med de blivande landskapen måste struktureras helt från början. Det sam-arbete som utformas mellan kommunen och landskapet behandlas i Kirsi Mononens inlägg om kommunernas och landskapens roller, gräns- och kontaktytor och upp-gifter. Dessutom beskrivs hur makt- och ansvarsförhållandena till följd av reformen omstruktureras mellan de olika förvaltningsnivåerna. Smidiga serviceprocesser och gemensam planering och utveckling accentueras i det framtida förhållandet mellan kommunen och landskapet. På grund av de många risker som hänför sig till reformen måste kommunens och landskapets samarbete också få stöd i lagstiftning.

Jarmo Asikainen behandlar ingående kommunernas framtid ur perspektivet ut-veckling av koncernledningen och samarbetsrelationerna. Förutom nuläget i kon-cernledningen belyser författaren på vilket sätt bildandet av landskap påverkar kon-cernhelheten och förändrar koncernledningen i kommunerna. För att landskapsrefor-men ska lyckas måste landskapens samarbete med kommunerna vara verkningsfullt. Landskapskoncernen och kommunkoncernerna måste sätta upp gemensamma mål och också planera åtgärderna, särskilt i verksamhetens kontaktyta och dess tjänster. Endast på så sätt kan en horisontell integration och ett livscykeltänkande säkerställas också i de nya strukturerna.

Starkare aktörskap i framtidens kommun

Framtidens kommun kommer knappast att lösa problem själv genom metoder uppifrån nedåt. I kapitlet behandlas ett starkare partnerskap ur olika aktörers perspektiv. Tanken i kapitlet är att självstyrelsen kärna i framtiden kommer att bestå av starka aktörer. I fokus är kommuninvånarna, beslutsfattarna och tjänsteinnehavarna.

Marianne Pekola-Sjöbloms artikel behandlar kommuninvånarna och olika slags in-vånarroller samt tidigare, nuvarande och framtida normativa ramvillkor för invånars-kapet. Kommuninvånarna har ofta samtidigt flera olika roller, de kan vara till exempel medlemmar, deltagare och påverkare, skattebetalare, väljare, servicetagare och kunder i kommunen. Dessa roller kvarstår också i framtiden. Livskraften i framtidens kom-mun beror i hög grad på invånarna, deras roller och potentialen i dem. Att förbättra och utveckla invånarperspektivet kommer att vara viktigt när det gäller att stärka livskraften, demokratin och invånarnas självstyrelse. Kommuninvånarna är och kom-mer att vara kommunernas viktigaste resurs, oberoende av vilken roll och hurdana uppgifter kommunen kommer att ha.

27

Tulevaisuuden kunTa

Under de kommande åren har de som arbetar inom kommunorganisationen många slags utvecklingsbehov att hantera. Ändringarna i service- och organisations-strukturerna innebär förändringar också för personalen. Det här förutsätter att per-sonalledningen i framtidens kommun är smidig och smidighetsskapande, vilket Riit-ta Viitala behandlar i olika slags kommuner. Utveckling av en personalpraxis som möjliggör smidiga, moderna och nya kommunbilder kräver goda kunskaper om personalledning och en visionär syn på kommunens framtid. Det behövs också en fördomsfri och öppen diskussion mellan ledningen och personalen om en förnyelse av personalledningen.

Sanna Tuurnas gestaltar i sin artikel hur kommunledningen kan stödja en samproduktion av tjänster och partnerskap. Logiken i samproduktionen och stärkta informella partnerskap utmanar på ett genomgripande sätt kulturen i de organisatio-ner som tillhandahåller och producerar tjänster och kräver en ny slags verksamhetslo-gik av ledarna i framtidens kommuner. Förändringen berör både den professionella och den politiska ledningen i organisationerna som tillhandahåller och producerar service på strategisk och operativ nivå. Trots att exemplen i artikeln visar att sampro-duktionen endast är på utvecklingsstadiet är en bred institutionell förändring i sikte och den kommer att beröra hela systemet.

De pågående reformerna påverkar också innehållet och prioriteringarna i kom-mundirektörens arbete. I sin artikel bedömer Rinna Ikola-Norrbacka kommunled-ningen särskilt ur den professionella ledningens perspektiv i en situation där förvalt-ningen, verksamheten och ekonomin genomgår stora förändringar på nationell nivå och på landskaps- och kommunnivå. Framtidens kommundirektör är fortfarande mångkunnig: en värdeledare, försäljningsdirektör och kommunens profilerare som är öppen, kan hantera helheter, engagera och motivera, samarbeta och interagera med både förtroendevalda och kommuninvånare.

Risto Harisalo behandlar i sin artikel ingående det politiska beslutsfattandet, för-ändringen av det och förändringsbehoven. Det politiska beslutsfattandet undersöks i de nya fullmäktige som snart konstituerar sig. Trots att kommunerna förlorar en bety-dande del av sina traditionella uppgifter har de ändå kvar betydelsefulla makträttighe-ter och skyldigheter som förutsätter beslutsfattande. Kommunsammanslagningarna och de nya institutionella förhållandena som uppstår till följd av landskapen föränd-rar ändå kommunernas politiska beslutsfattande. Med den här motiveringen besvarar artikeln frågan om hur fullmäktiges beslutsfattande kan utvecklas för att möta de förändringar som är på väg.

I Anju Asuntas inlägg ”Paras kaupunki tehdään yhdessä” (Vi utvecklar den bästa staden tillsammans) synliggörs partnerskapet och partnerskapspraxisen i framtidens kommun via exemplet Träskända stad. I Träskända vill man stärka stadens roll som främjare av lokal delaktighet, samhörighet och livskraft genom att utnyttja nätverk, sammanslutningar och människornas eget engagemang samt genom att betona kun-dorientering. Allt viktigare i framtidens kommun är också sådana innovativa och verkningsfulla verksamhetssätt som inriktas på gemensamma mål och som främjar dem. Artikeln har skrivits i samarbete med olika aktörer.

I Sari Rautios inlägg gestaltas de förtroendevaldas perspektiv på hur kommu-nen blir en livskrafts- och bildningskommun och ett mer mänskligt samhälle. Vad

28

ACTA

betyder förändringen för den förtroendevalda, dvs. för folkets röst och tolk, och hur förändras de förtroendevaldas arbete och hur har det förändrats under årens lopp? De förtroendevalda måste allt mer kunna gestalta helheter, leda nätverk, ha en sporrande och entusiasmerande ledarstil och kunna prognostisera. Trots att de förtroendeval-das roller i samband med landskapsreformen kan komma att differentieras på olika förvaltningsnivåer, kommer det kommunala förtroendeuppdraget att vara attraktivt också efter reformerna.

Varför är det viktigt att bygga upp samarbete och partnerskap i framtidens kom-mun och hur kan kommunenverkligen bli ett människornas lokalsamhälle. Det här behandlar Maria Kaisa Aula, Päivi Laajala och Ritva Pihlaja ingående i sitt inlägg. I artikeln skapas visioner om hur framtidens kommun ser ut som ett humant samhälle, en grundval för olika funktioner och starkare nya partnerskap. Vägen mot framti-den bereds via praktiska exempel i kommuner där partnerskapet undersöks som ett strategiskt grepp om verksamheten. I den nya kommunen behövs det starka partner-skap som bygger på gemensamma värderingar, visioner och ömsesidigt förtroende. Partnerskapet som kommunens strategiska verksamhetsgrepp samordnar de olika aktörernas resurser så att de är till nytta för de gemensamma målen på alla nivåer i kommunen, i små och stora frågor.

Tina Heikka tecknar i sitt inlägg en bild av den mänskliga kommunen. Lapp-fjärd, som lotsats av Heikka, har först i Finland utropat sig till en mänsklig kommun. I praktiken betyder det att alla tjänster planeras och produceras utgående från männ-iskornas behov. Man inte bara hör människorna utan lyssnar också på dem. Efter-som framtidens kommun är ett mänskligt samhälle ger Heikkas prosainspirerade text glimtar av hur framtiden kan te sig genom människors berättelser. Den ger möjlighet att bekanta sig med framtidens kommun och också en modell för andra kommuner när det gäller att skapa en mänsklig kommun.

29

Tulevaisuuden kunTa

Inga Nyholm, Arto Haveri, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom (eds.) (2017): The Municipality of the Future. Acta No. 264. Association of Finnish Local and Regional Authorities, University of Tampere and Ministry of Finance. Helsinki.

I INTRODUCTION: The future story of municipalities is being written now

Finnish local authorities – i.e. municipalities – are in the midst of major transitions at the same time as our country’s entire public administration is going through a fundamental change. The two-tier system based on central and local government is about to be replaced with a three-tier governance structure, as the new self-governing regions – i.e. the counties to be established as a result of the regional government and health and social services reforms – are due to begin operations at the beginning of 2019. The central government’s regional administration functions are being reas-signed to counties, but they will also take over a significant share of municipal func-tions. The reforms will have a unique impact on the Finnish municipal governance system and on the functions, role and status of local authorities.

It is not really possible to understand Finnish society or its governance without an awareness of Finnish municipalities, which boast a history reaching even further back than our independence. The origins of Finland’s local government in its cur-rent form date back to the 1860’s and the first local government laws were enacted a hundred years ago, further structuring the operations, administration, finances and functions of local authorities. Ever since their inception, municipalities have played a key role as local communities, living environments and service providers. They are also important from the perspectives of identity and channelling of participation. Municipalities play a role in promoting vitality, entrepreneurship and competence, as well as well-being. The tradition of local self-government is deeply entrenched in the Finnish mindset.

At the moment, municipalities and their operations are subject to a number of reform pressures. In addition to reforms, municipalities are being driven to renew themselves by many factors stemming from international and national operating en-vironments, such as developments in information technology, changes in the values and lifestyles of municipal residents, increasing demands for openness, changes in demographic and economic structures, high unemployment and immigration, and other such issues that are becoming more and more difficult to control, as well as increasing uncertainty. It is equally necessary to develop procedures, management, decision-making and processes, and to identify solutions based on stronger partner-ships in co-operation with municipal residents, businesses, NGOs and development organisations – and also with the forthcoming counties. It is no longer possible to handle increasingly complex problems solely through independent action taken by individual municipalities, the public sector, or even nation states. A new, stronger local character and bottom-up development efforts are playing an increasingly im-portant role, as they strengthen confidence in local authorities and the significance of municipalities and local self-government amidst changing times.

30

ACTA

While municipalities will probably retain their key role as part of Finland’s pub-lic administration, even after its centenary, they are at a turning point in many re-spects. Change can present a challenge and even a threat to local government rooted in a long history, but it simultaneously provides an opportunity to redefine its core functions, role and status. A municipality will not change of its own accord; instead, building the future calls for conscious reform and renewal. These efforts may result in a new kind of local self-government, characterised by vibrancy and operating models geared towards the 2020s.

The purpose of this publication

The idea to prepare this publication – ‘The Municipality of the Future’ – emerged in co-operation with the Finnish Association of Local Government Studies in connec-tion with its annual conference held in Rovaniemi in the autumn of 2015. Although the governance reforms were still in their early stages at the time, as the new Govern-ment was just starting its term, the prospective change in the role of municipalities was already causing both concern and enthusiasm. On the one hand, there were fears that the health and social services and regional government reforms would lead to loss of the signif