informe sobre el estado de la inclusión económica 2021

Colin Andrews

EL POTENCIAL PARA AMPLIAR LA ESCALA

Aude de Montesquiou

Inés Arévalo Sánchez

Puja Vasudeva Dutta

Boban Varghese Paul

Sadna Samaranayake

Janet Heisey

Timothy Clay

Sarang Chaudhary

PANORAMA GENERAL

Informe sobre el estadode la inclusióneconómica 2021

Informe sobre el estado de la inclusión económica

2021EL POTENCIAL PARA AMPLIAR LA ESCALA

Colin Andrews, Aude de Montesquiou, Inés Arévalo Sánchez, Puja Vasudeva Dutta, Boban Varghese Paul, Sadna Samaranayake,

Janet Heisey, Timothy Clay y Sarang Chaudhary

PANORAMA GENERAL

Esta publicación contiene el panorama general y una lista de contenidos del The State of Economic Inclusion Report 2021: The Potential to Scale, doi: 10.1596/978-1-4648-1598-0. La versión en PDF del libro final, una vez publicado, estará disponible en https://openknowledge.worldbank.org y http://documents.worldbank.org; las copias impresas se pueden encargar en www.amazon.com. Por favor, utilice la versión final del libro para citas, reproducciones y adaptaciones.

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Índice

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

Siglas y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi

Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Grandes esperanzas y algo de escepticismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

Principales contribuciones del Informe sobre el estado de la inclusión

económica 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Transformación de vida para las personas extremadamente pobres y vulnerables: Un marco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Diez resultados clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Orientaciones futuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Índice del Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021: El potencial para ampliar la escala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

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Prólogo

El Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021: El potencial para ampliar la escala pone de manifiesto uno de los desafíos más persistentes en el ámbito del desarrollo: transformar las vidas económicas de las personas

extremadamente pobres y vulnerables. Al momento de redactarse este informe, el desafío se ve magnificado por las consecuencias de la pandemia de la COVID-19. Esta pandemia afecta más gravemente a los pobres y vulnerables; además, los primeros datos empíricos demuestran que los impactos por género son desproporcionados. Los programas de inclusión económica se enfrentan al doble desafío de adaptar las normas de prestación de ayuda durante una pandemia y garantizar la preparación para responder como parte de los esfuerzos de recuperación a mediano y largo plazo.

En un contexto de gran incertidumbre, este informe ofrece algo de esperanza. Una hipótesis central del estudio es que las personas que son pobres y vulnerables deben hacer frente a numerosas limitaciones cuando caen en las “trampas de la pobreza”, lo que exige una respuesta multidimensional. Los programas de inclusión económica que ya están en curso en más de 75 países demuestran que esta hipótesis y la respuesta correspondiente conducen a resultados exitosos. Los programas de inclusión económica, definidos aquí como un paquete de intervenciones multidimensionales coordinadas que ofrecen respaldo a personas, hogares y comunidades para aumentar los ingresos y los bienes, muestran flexibilidad en una variedad de entornos. Una esfera que presenta potencial de transformación es el empoderamiento económico de las mujeres; se está realizando una considerable cantidad de trabajo operacional centrado en el diseño de programas con una inclusión de género explícita, de modo de promover el empoderamiento y mitigar riesgos imprevistos para hogares y comunidades.

El panorama mundial de la inclusión económica ha cambiado notablemente en los últimos años. El aumento de las operaciones a nivel global está impulsado por la ampliación de los programas gubernamentales basados en la protección social, los medios de subsistencia y empleos, y las inversiones en inclusión financiera. Este impulso está dado por una gran cantidad de innovaciones y aprendizaje, que abarcan varios tipos de experiencias y ámbitos técnicos, como programas de graduación o egreso, redes de protección social “ampliadas” y programas impulsados por la comunidad, así como iniciativas de desarrollo económico local. Una gran contribución de este informe es que ofrece —por primera vez— un examen sistemático de los esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales. Las pruebas recogidas en el informe constituyen una base de referencia exclusiva para determinar el estado actual del panorama mundial y nos permitirá hacer un seguimiento de su evolución en los próximos años.

Todo esto lleva a una pregunta central: ¿Cuál es el potencial de ampliación de estos programas multidimensionales? El verdadero potencial de los programas de inclusión económica estará determinado por la escala que se alcance a través de las medidas adoptadas por los actores del sector público. Muchos países se encuentran en una etapa inicial de este recorrido, lidiando con los aspectos de factibilidad y sostenibilidad de los programas. Por este motivo, el informe se centra precisamente en las realidades políticas que inciden en la ampliación de los programas y las numerosas concesiones a las que se enfrentarán los Gobiernos para avanzar con este plan de acción. En el informe se destacan oportunidades para mejorar la implementación de los programas y la coherencia fiscal y normativa con una colaboración y un liderazgo más sólidos.

vi

I N F O R M E S O B R E E L E S T A D O D E L A I N C L U S I Ó N E C O N Ó M I C A 2 0 2 1

Por supuesto, para lograr que las intervenciones encabezadas por los Gobiernos sean exitosas, también se deben forjar alianzas sólidas a nivel local, con organizaciones de la comunidad, organizaciones no gubernamentales (ONG) y el sector privado.

En el Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021 se hace hincapié en la posibilidad de aprovechar los sistemas de protección social y la colaboración intersectorial que esto implica. En los últimos años se ha observado un sólido aumento del financiamiento y la cobertura para programas de protección social en todo el mundo, con un conjunto de impactos demostrados que reflejan el modo en que las transferencias monetarias, en particular, pueden impulsar la igualdad y la resiliencia de los más pobres. A medida que los países amplían la cobertura y el financiamiento para esta forma de protección social, ganan terreno los términos redes de protección ampliadas y transferencias monetarias ampliadas, en las que “ampliadas” indica el potencial para complementar el dinero en efectivo con insumos y componentes de servicios adicionales o con vínculos a otros sectores (agricultura, medio ambiente, servicios financieros, etc.). La inclusión económica es un factor clave que impulsa el programa de las redes de protección social ampliadas; esto promete reforzar el impacto de los programas, pero trae aparejada la realidad del aumento de los costos y la complejidad.

Por este motivo, el informe contribuye a avanzar con debates clave sobre el impacto y los costos de los programas, que son centrales para la sostenibilidad de los programas de inclusión económica a gran escala. En el documento se identifica un conjunto prometedor y potencialmente sostenido de impactos en una amplia variedad de resultados. Un análisis de costos de varios países ayuda a aclarar los principales determinantes de los costos y los rangos de costos de los diferentes programas. Cabe señalar que aquí se pone de manifiesto la necesidad de reequilibrar los debates sobre los impactos y los costos para reflejar una transición de proyectos individuales encabezados por entidades sin fines de lucro a proyectos dirigidos por los Gobiernos. Esto tendrá importantes repercusiones operativas a la hora de identificar intervenciones eficaces y optimizar los costos. Será especialmente importante continuar aprendiendo y generando evidencias a medida que los programas se adapten a los cambiantes contextos de la pobreza y a las megatendencias, como la fragilidad, los choques externos (incluido el cambio climático), la urbanización, la digitalización y los cambios demográficos.

Este informe, una de las publicaciones principales de la Alianza para la Inclusión Económica (AIE), hace el hincapié esperado en el aprendizaje conjunto y la colaboración. La AIE es una plataforma que se dedica específicamente a respaldar la adopción y la adaptación de programas nacionales de inclusión económica trabajando con diversas partes interesadas, entre ellas, Gobiernos nacionales, organizaciones bilaterales y multilaterales, ONG, organizaciones privadas y de investigación. La red de la alianza es clave para contribuir a la creación de buenas prácticas basadas en evidencias, atraer personas con conocimientos específicos y ofrecer una plataforma para refinar y compartir conocimientos de avanzada sobre inclusión económica, haciendo especial hincapié en la inclusión económica de las mujeres. Como ejemplo de este aprendizaje conjunto, el informe se da a conocer paralelamente con el portal de datos en línea y de libre acceso de la AIE (www.peiglobal.org), que facilitará el aprendizaje cruzado y ayudará a hacer un seguimiento del avance del panorama mundial en los próximos años.


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Por eso, recibimos el Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021 como un hito para el aprendizaje continuo, en el contexto de la misión común de respaldar la ampliación de programas de inclusión económica sostenibles y eficaces en función de los costos para los más pobres en los años venideros.

Esperamos que la colaboración sea continua y exitosa.

Michal RutkowskiDirector globalPrácticas Mundiales de Protección Social y Trabajo, Banco Mundial

Rakesh RajaniVicepresidente, ProgramasCo-Impact

Shameran AbedDirector superiorBRAC

Birgit PickelSubdirectora generalMinisterio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ)

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Agradecimientos

Este informe fue preparado por un equipo encabezado por Colin Andrews, gerente de programas, y Aude de Montesquiou, especialista en protección social y jefa conjunta de equipos de proyecto, e integrado por Inés Arévalo Sánchez, Sarang

Chaudhary, Timothy Clay, Puja Vasudeva Dutta, Janet Heisey, Boban Varghese Paul y Sadna Samaranayake como coautores.

El equipo agradece las contribuciones de los autores de los estudios de casos, que fueron fundamentales para definir los conceptos clave y la orientación general del informe. Edward Archibald (consultor independiente), Thomas Bossuroy (Grupo Banco Mundial [GBM]) y Patrick Premand (GBM) escribieron sobre el Sahel. Raúl Asensio (Instituto de Estudios Peruanos) escribió sobre Haku Wiñay. Sadna Samaranayake (GBM) escribió sobre JEEViKA, con contribuciones de Paramveer Singh y Ajit Ranjan (JEEViKA) y de Kshovan Guha y Gautam Patel, del Laboratorio de Acción contra la Pobreza Abdul Latif Jameel. Isabel Whisson escribió sobre BRAC, con contribuciones de Rozina Haque, Julie Kedroske y Munshi Sulaiman (todos de BRAC) e Imran Matin, Narayan Das y Syed Hashemi, de la Universidad BRAC.

El equipo agradece las orientaciones generales de Ian Walker (GBM). También manifiesta aprecio por las orientaciones estratégicas de Lindsay Coates (BRAC), Margaret Grosh (GBM), Doris King (Co-Impact), Ralf Radermacher (Agencia Alemana de Cooperación Internacional [GIZ]), Rakesh Rajani (Co-Impact), Dena Ringold (GBM) y Michal Rutkowski (GBM). Durante el proceso de redacción del informe, el equipo se basó en la labor anterior y las indicaciones iniciales de Katharine McKee (GBM, jubilada) y Steen Lau Jorgensen (GBM, jubilado).

Este informe no habría sido posible sin las contribuciones detalladas de una encuesta completada por casi 100 organizaciones, incluidos asociados de los Gobiernos, las Naciones Unidas y ONG, además del personal de operaciones del Banco Mundial. En los apéndices del informe se documentan exhaustivamente los programas de cada uno de estos asociados.

El equipo se benefició de importantes contribuciones analíticas y técnicas de Edward Archibald (consultor independiente) en los capítulos 1 y 2, y de Johanne Buba (GBM) en los capítulos 3 y 4. Hitoishi Chakma (GBM) proporcionó un respaldo exhaustivo a los autores y editores durante las etapas de investigación, redacción y edición del informe. También se agradece el apoyo en el ámbito de investigación de Vasumathi Anandan (GBM), Karen Peffley (GBM) y Kevwe Pela (GBM).

Deseamos reconocer las orientaciones e indicaciones exhaustivas de colegas revisores y miembros del Consejo Asesor Interino (CAI) de la AIE: William Abrams (Trickle Up), Anush Bezhanyan (GBM), Joanne Carter (Results), Aline Coudouel (GBM), Frank De Giovanni (CAI-AIE), Ugo Gentilini (GBM), Nathanael Goldberg (Innovations for Poverty Action), Jakob Lessin (GIZ), Jesse Marsden (Results), Yves Moury (Fundación Capital), Laura Ralston (GBM), Indhira Santos (GBM), Parmesh Shah (GBM), Carolina Trivelli (CAI-AIE) y Will Wiseman (GBM).

Las siguientes personas proporcionaron valiosas contribuciones, ideas y comentarios durante el proceso de redacción del informe: Gayatri Acharya (GBM), Jackie Aldrette (Fundación AVSI), Kathleen Beegle (GBM), Christian Bodewig (GBM), Ioana Botea (GBM), Hugo Brousset Chaman (GBM), Laura Campbell (GBM), Eliana Carranza (GBM), Wendy Chamberlin (Proyecto BOMA), Luc Christiaensen (GBM), Tim Conway (Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido [DFID]),

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Louise J. Cord (GBM), February Curry (GIZ), Vidya Diwakar (Instituto de Desarrollo de Ultramar [ODI]), Sara Giannozzi (GBM), Markus Goldstein (GBM), Lisa Hannigan (Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio de Australia [DFAT]), Alessandra Heinemann (GBM), Aylin Isik-Dikmelik (GBM), Dean Karlan (Innovations for Poverty Action), Christof Kersting (GIZ), Mattias Lundberg (GBM), Fazley Mahmud (DFAT), Brett Matthews (My Oral Village), Carolina de Miranda (Fundación Capital), Matteo Morgandi (GBM), Edmundo Murrugarra (GBM), Benedetta Musillo (DFID), David Myhre (Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), Juan Navarrete (Fundación Capital), Aileen O’Donovan (IrishAid), Alreena Renita Pinto (GBM), Nelly Ramirez (Fundación Capital), Tatiana Rincón (Fundación Capital), Keetie Roelen (Instituto de Estudios para el Desarrollo), Andrew Shepherd (ODI), Anton Simanowitz (consultor), Sandor Sipos (GBM), Cornelia Tesliuc (GBM), Siv Tokle (GBM) y Natalia Winder Rossi (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura).

Damos las gracias al equipo de la Oficina de Publicaciones del Grupo Banco Mundial, especialmente por la estrecha orientación y el apoyo de Jewel McFadden y Mark McClure, y por el respaldo adicional proporcionado por Yolaina Montoya (GBM) y Marc DeFrancis (consultor).

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Siglas y abreviaturas

AIE Alianza para la Inclusión EconómicaBMZ Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de AlemaniaDFID Departamento de Desarrollo Internacional del Reino UnidoGIZ Agencia Alemana de Cooperación InternacionalJEEViKA Abreviatura local del Proyecto de Medios de Subsistencia

Rurales de BiharODS Objetivo de Desarrollo SostenibleONG organización no gubernamentalPPA paridad del poder adquisitivoSJY Satat Jeevikoparjan Yojana

Todos los montos expresados en dólares en esta publicación corresponden a dólares de Estados Unidos, salvo indicación en contrario.

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Resumen

En los últimos años ha aumentado el impulso mundial para fortalecer y ampliar la inclusión financiera de los más pobres. Se están tomando medidas clave derivadas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para “poner fin a

la pobreza en todas sus formas en todo el mundo antes de 2030” y para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible (ODS 8). El Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021: El potencial para ampliar la escala muestra un panorama mundial cambiante, tal como se refleja en las experiencias de los 75 países presentados en el estudio. Este impulso está dado por la ampliación de programas gubernamentales que se basan en la protección social, los medios de subsistencia y empleos, y las inversiones en inclusión financiera. Este cambio también se ve alentado por un conjunto de pruebas prometedoras y una corriente de aprendizaje que se origina especialmente en los programas de graduación dentro del sector de entidades sin fines de lucro.

Los esfuerzos por ampliar la escala de la inclusión responden a los elevados niveles de pobreza y, más recientemente, a las repercusiones de la COVID-19. Siguiendo una situación hipotética de actividades sin cambios, se prevé que, para 2030, 479 millones de personas vivirán en la pobreza extrema y la proporción de personas pobres de todo el mundo ubicadas en países afectados por fragilidad y conflicto llegará al 50 %1. En los últimos meses de 2020, las consecuencias de la pandemia de coronavirus plantean la posibilidad de que más de 80 millones de personas caigan en la pobreza extrema. Las nuevas experiencias muestran el potencial de los programas de inclusión económica —como parte de las respuestas de política integradas— para mitigar la desaceleración de la economía en general y específica de cada sector que generó esta pandemia y, en definitiva, para facilitar la restauración de los medios de subsistencia y la recuperación de las comunidades.

Grandes esperanzas y algo de escepticismo

A medida que evolucionan los programas de inclusión económica para las personas más pobres, se plantea una historia de grandes esperanzas y considerable escepticismo. Es más importante que nunca contar con una economía sostenible e inclusiva que “no deje a nadie atrás”. Si bien el crecimiento económico transformador será el principal impulsor de la reducción de la pobreza, no es automáticamente inclusivo y no siempre llega a los hogares más pobres. Cuando se busca reforzar la inclusión económica de los pobres, es importante reconocer las “trampas de la pobreza” y entender que, para liberar el potencial productivo de las personas que viven en la pobreza, se deben eliminar numerosas limitaciones a través de una respuesta multidimensional. En la práctica, las limitaciones del hogar, la comunidad, la economía local y las instituciones pueden tener un impacto mayor en grupos específicos de la población, como las mujeres, los jóvenes, las personas con discapacidades y las personas desplazadas. Por tratarse de una prioridad intersectorial, los programas de inclusión económica tienden a hacer gran hincapié en el empoderamiento económico de las mujeres como factor clave del cambio.

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Los datos de este informe indican que hay tres puntos de partida en relación con los programas actuales de lucha contra la pobreza que los Gobiernos toman como referencia para formular esfuerzos específicos de inclusión económica:

1. redes de protección social;2. medios de subsistencia y empleos;3. inclusión financiera.

Si bien estos puntos de partida no son excluyentes entre sí —ni los únicos disponibles—, sirven como base para dar lugar a las inversiones y lograr colaboraciones sectoriales más amplias. Esto tiene importantes implicancias operacionales. Los Gobiernos están integrando deliberadamente los programas de inclusión económica como parte de las estrategias y los marcos nacionales de reducción de la pobreza. Dichos programas se consideran un complemento importante de los esfuerzos actuales de lucha contra la pobreza. Por ejemplo, a medida que los países amplían la cobertura y el financiamiento de las redes de protección social, ganan prominencia los términos red de protección social ampliada o transferencias monetarias ampliadas. La inclusión económica es un impulsor clave del programa de redes de protección social ampliadas, en las que “ampliadas” hace referencia al potencial de complementar las transferencias monetarias con insumos, componentes de servicios o enlaces a servicios externos adicionales. En definitiva, el cambio de tendencia de enfoques individuales a enfoques más integrados presenta oportunidades para mejorar la implementación de los programas y la coherencia fiscal y de políticas.

A pesar de los grandes progresos, el potencial para ampliar los programas de inclusión económica se somete a debates críticos sobre la factibilidad y sostenibilidad de esos mecanismos. Los programas de inclusión económica pueden considerarse demasiado complejos o costosos como para funcionar en gran escala. Los Gobiernos de muchos países, en particular en entornos de ingreso bajo, se enfrentarán a limitaciones de la capacidad para administrar y gestionar intervenciones multidimensionales e intersectoriales. A medida que se amplía la escala de actividad, los factores de la economía política se vuelven más prominentes y la adopción y ampliación de programas de inclusión económica pasa a depender de la aceptabilidad política e implica soluciones de compromiso, especialmente en relación con los objetivos y los grupos prioritarios a los que se orientan las intervenciones. En este contexto, el informe ofrece una nueva perspectiva sobre los impactos y los costos de los programas, con el objetivo de comprender mejor las evidencias existentes y las realidades fiscales que, en última instancia, determinarán el tema de la escala.

Principales contribuciones del Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021

En el informe se identifican 219 programas activos de inclusión económica, correspondientes a 75 países y que llegan casi a 92 millones de personas; además, se contabilizan programas adicionales que se encuentran en etapa de planificación. La encuesta de situación 2020 de la AIE (véase el apéndice A) revela que existe una variedad de entidades de implementación de los programas, pero que los programas gubernamentales están aumentando rápidamente y que los programas encabezados por Gobiernos llegan a aproximadamente el 90 % de los beneficiarios de programas y abarcan la mitad de los proyectos incluidos en el estudio (véase el gráfico PG.1). Cabe tener en cuenta que estos valores constituyen una base de referencia del límite inferior,


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dado que los datos disponibles no están completos, las carteras de proyectos avanzan rápidamente y hay dificultades para informar la cobertura exacta. Sin embargo, estas estimaciones son un punto de partida importante para hacer un seguimiento de la evolución de los programas en los próximos años. Muchos de estos programas se acercan a un punto de inflexión: un momento de expansión y mayor refinamiento para abordar las necesidades de los más pobres.

GRÁFICO PG.1 Distribución porcentual de los programas de inclusión económica y los beneficiarios, por

región, institución principal y punto de partida

b. Por institución principal

Beneficiarios

Programas

Asia oriental y el Pacífico Europa y Asia central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de ÁfricaAsia oriental África al sur del Sahara

a. Por región

6,0 %

4,6 %

18,8 % 7,3 %

31,3 %

14,2 %

61,2 %

51,4 %

Beneficiarios

Programas

Encabezados por Gobiernos Encabezados por entidades no gubernamentales

86,6 %

48,6 %

13,4 %

51,4 %

c. Por punto de partida

53,3 %

35,3 %

46,0 %

62,8 %

0,6 %

1,8 %

Beneficiarios

Programas

Redes de protección social Medios de subsistencia y empleos Inclusión financiera

Fuente: AIE, Banco Mundial.

Nota: No se dispone de datos sobre la cantidad de beneficiarios de 18 programas —6 no gubernamentales y 12 gubernamentales—,

que al desglosarse por punto de partida corresponden a 6 programas de redes de protección social y 12 programas de medios de

subsistencia y empleos. En el gráfico tampoco se incluyen los datos de JEEViKA en India (programa de medios de subsistencia y empleos

dirigido por el Gobierno), que abarca más del 50 % de todos los beneficiarios de la encuesta. La cantidad total de programas, excluido

JEEViKA, es de 218 (112 impulsados por entidades no gubernamentales y 106 impulsados por Gobiernos; o 77 de redes de protección

social, 137 de medios de subsistencia y empleos y 4 de inclusión financiera, o 13 en Asia oriental y el Pacífico, 5 en Europa y Asia Central,

41 en América Latina y el Caribe, 16 en Oriente Medio y Norte de África, 31 en Asia meridional y 112 en África al sur del Sahara). La cantidad

de beneficiarios totales es de 45 319 700, lo que incluye receptores directos e indirectos. Si se incluye JEEViKA, el número de programas

es de 219 (112 impulsados por entidades no gubernamentales y 107 impulsados por Gobiernos; o 77 de redes de protección social, 138 de

medios de subsistencia y empleos y 4 de inclusión financiera, o 13 en Asia oriental y el Pacífico, 5 en Europa y Asia Central, 41 en América

Latina y el Caribe, 16 en Oriente Medio y Norte de África, 32 en Asia meridional y 112 en África al sur del Sahara). La cantidad total de

beneficiarios individuales es de 91 933 700.

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Claridad técnica

Se necesita claridad en las definiciones y un marco común para la inclusión económica; esa necesidad da origen a este informe. El informe se centra en los programas de inclusión económica que llegan a quienes son extremadamente pobres y a las personas vulnerables. En este documento, la inclusión económica implica la integración gradual de las personas y los hogares en procesos de desarrollo económico y comunitario más amplios, con hincapié en el incremento de sus ingresos y bienes, y con vistas a fortalecer su resiliencia y oportunidades futuras. Los programas de inclusión económica a menudo incluyen una combinación de transferencias monetarias o en especie, capacitación en oficios, orientación, acceso al financiamiento y vínculos con el mercado. Estas intervenciones abarcan un panorama diverso que incluye, entre otros esfuerzos, la inclusión productiva, programas de graduación, y programas de desarrollo impulsados por la comunidad. La ampliación de la escala es el proceso por el cual un programa se establece, expande o adapta en virtud de las condiciones del mundo real para incorporarse a políticas o programas nacionales más amplios. A menudo, se basa en el éxito de programas que fueron eficaces en pequeña escala o en condiciones controladas. También puede iniciarse sin etapa piloto ni pruebas previas, a menudo en respuesta a una decisión o directiva política.

Un conjunto de evidencias

La necesidad de establecer un conjunto de evidencias más exhaustivo en torno a la inclusión económica es un elemento destacado de este informe. Un eje central es la asimilación de nuevos datos y pruebas relativos al diseño, la implementación, los impactos y los costos de los programas. Esto es fundamental para determinar la factibilidad de la ampliación de los programas. A través de los datos recolectados utilizando la encuesta de situación 2020 de la AIE, en este informe se reúnen experiencias anteriormente desconectadas de programas gubernamentales y no gubernamentales relativos a una amplia variedad de sectores. En el examen del impacto se documentan experiencias de más de 80 evaluaciones cuantitativas y cualitativas de 37 países. En el informe se presenta la herramienta rápida de determinación de costos 2020 de la AIE como punto de partida para contribuir a los debates sobre optimización de costos y eficacia en función de los costos. Los datos clave reunidos en todo este informe también se presentan en el portal de datos de la AIE, en www.peiglobal.org, donde se actualizarán periódicamente. Este enfoque de acceso abierto a la información se ha diseñado para alentar el debate y para facilitar la generación de nuevos datos con el tiempo.

Aprendizaje continuo

En el informe se señala la necesidad de mantener un aprendizaje continuo a partir de experiencias de primera mano de los países. La adaptación a los cambios en los contextos de pobreza y las megatendencias es cada vez más importante. Los programas de inclusión económica son flexibles y pueden adaptarse a los entornos locales; las grandes conmociones, como la de la COVID-19, van a alterar radicalmente la forma de los programas de inclusión económica en cada país. Mientras evoluciona el estado de inclusión económica, se plantean nuevas enseñanzas y el informe proporciona un conjunto exhaustivo de estudios de casos que incluyen enseñanzas y conocimientos operacionales de proyectos encabezados por Gobiernos y por entidades no gubernamentales. Los estudios de casos son 1) el Programa de Protección Social


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Adaptable en el Sahel, 2) la Sociedad de Promoción de los Medios de Subsistencia Rurales de Bihar de India, conocido localmente como Satat Jeevikoparjan Yojana de JEEViKA, 3) el programa Graduación de las Personas Extremadamente Pobres de BRAC en Bangladesh y 4) el programa Haku Wiñay de Perú (recuadro PG.1).

RECUADRO PG.1 Aprendizaje práctico: Cuatro estudios de casos

En este informe se presentan cuatro estudios de casos que arrojan luz sobre las nuevas enseñanzas relativas al diseño y la implementación de programas de inclusión económica en diferentes contextos . Los resultados de estos estudios de casos, junto con los datos más amplios de las encuestas, respaldan los conceptos clave y los análisis presentados en todo este informe .

El Programa de Protección Social Adaptable en el Sahel, respaldado por el Banco Mundial y otras organizaciones de desarrollo, incluye programas de inclusión productiva implementados en paralelo con los programas nacionales de protección social de cuatro países del Sahel: Burkina Faso, Mauritania, Níger y Senegal . Hasta la fecha, más de 50 000 hogares de los cuatro países participantes han recibido un paquete integrado de productos y servicios que los ayuda a salir de la pobreza . En varios países, se está llevando a cabo una evaluación de prueba aleatoria controlada para determinar el impacto de estas medidas productivas en los beneficiarios de las transferencias monetarias y el modo en que esas medidas pueden optimizarse y hacerse más eficaces en función de los costos . El estudio de caso presenta nuevas ideas sobre la importancia del liderazgo del Gobierno y la coordinación institucional, el valor de inversiones más amplias en el sistema de redes de protección y la necesidad de ser flexibles en los mecanismos de prestación, de acuerdo con el contexto nacional .

El programa Satat Jeevikoparjan Yojana (SJY) de JEEViKA, ejecutado en el estado de Bihar (India), es un programa de medios de subsistencia que utiliza el enfoque de la graduación aprovechando los grupos de autoayuda existentes y las organizaciones de las aldeas para contribuir con funciones clave, como la selección de los hogares pobres beneficiarios y el suministro de bienes . La función de SJY es identificar y capacitar a grandes grupos de miembros de la comunidad como ejecutores de primera línea del programa, y demostrar cómo pueden servir los programas gubernamentales en gran escala para aliviar limitaciones de capacidad relacionadas con la implementación . Si bien se encuentra en una primera etapa de implementación, SJY es un esfuerzo en gran escala destinado a llegar a 100 000 hogares como parte de la tarea de inclusión económica más amplia de JEEViKA, que actualmente respalda a 10 millones de mujeres de zonas rurales .

El estudio de caso de BRAC muestra la experiencia de una gran organización no gubernamental pionera en el enfoque de graduación; se destacan las actividades realizadas a lo largo de los últimos 20 años y las enseñanzas surgidas de las innovaciones más recientes . El programa de graduación de BRAC en Bangladesh ha llegado a más de 2 millones de hogares y ha aceptado aproximadamente a 100 000 mujeres jefas de hogar por año . Una evaluación de prueba aleatoria

(El recuadro continúa en la página siguiente)

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Transformación de vida para las personas extremadamente pobres y vulnerables: Un marco

En el informe se incluye un marco simplificado a partir del cual se analizan las vías para ampliar los programas de inclusión económica que fortalecen la resiliencia y las oportunidades de los más pobres y vulnerables. Dicho marco (véase el gráfico PG.2) ilustra el contexto general y el diagnóstico de respuesta vinculado a un conjunto de resultados que se espera alcanzar en los hogares, la comunidad y los sistemas de gobierno. Se elaboró de forma iterativa utilizando conclusiones derivadas de la encuesta que sirve de base al informe, las consultas con las partes interesadas y la bibliografía disponible citada a lo largo del documento. Asimismo, muestra algunas limitaciones, a saber: la inclusión económica a escala no es una solución mágica; un marco simplificado enmascara un alto grado de heterogeneidad, y la participación de la comunidad local y las estructuras no gubernamentales siguen siendo esenciales para su implementación. Por último, presenta un punto de partida para los debates en curso.

El punto de partida del marco es el objetivo de transformar la vida económica de los pobres. Para que las personas extremadamente pobres y vulnerables puedan desplegar su potencial productivo, es necesario eliminar numerosas restricciones. Abordar tanto las restricciones externas (relacionadas con la comunidad, la economía local y las deficiencias institucionales) como las internas (que reflejan la dinámica y el comportamiento dentro del hogar) resulta fundamental, pese a que las restricciones internas se entienden en menor medida. Es necesario mejorar las respuestas integradas que vinculan los componentes individuales y de los hogares de los programas de inclusión con procesos comunitarios y locales más amplios. Se propone una respuesta multidimensional, cuyos componentes probablemente evolucionarán con el tiempo a medida que el aprendizaje y la adaptación sigan desarrollándose.

controlada del programa de BRAC demostró impactos económicos considerables que continúan años después de la intervención . Otras pruebas que evalúan modelos de graduación a nivel mundial han arrojado resultados de impacto positivo similares, lo que sirvió para dar lugar a una ola global de programas de graduación y programas similares . El enfoque de BRAC hace hincapié en la importancia de la inversión a largo plazo, la adaptación constante y la innovación respaldada por la investigación .

En Perú, el programa Haku Wiñay, ejecutado por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, a través del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, es un programa de inclusión social creado para generar beneficios económicos en los hogares rurales más desfavorecidos . En este estudio de caso se analiza el modo en que un programa de inclusión económica puede integrar estructuras comunitarias socialmente aceptadas con una estrategia de programas nacionales y, posteriormente, replicar este enfoque . La ampliación exitosa se logra gracias a la toma de decisiones participativa y la inclusión de sistemas de gestión comunitaria de los proyectos e instructores de la comunidad (yachachiqs) . La replicación requirió adaptaciones importantes, como dar a los encargados de la implementación de diferentes partes del país la libertad para aplicar microestrategias localmente pertinentes, de modo de hacer que el enfoque tenga éxito en distintos contextos de pobreza rural .

RECUADRO PG.1 Aprendizaje práctico: Cuatro estudios de casos (continuación)


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GRÁFICO PG.2 Vías para lograr la inclusión económica a escala: Un marco

Objetivo: Elaborar programas de inclusión económica que fortalezcan la resiliencia de las personasextremadamente pobres y vulnerables y les brinden mayores oportunidades

Contexto Respuesta Puntos de partida Adaptaciones Resultados

Vida económica de laspersonas extremadamente

pobres y vulnerablesMúltiples limitaciones anivel individual y de loshogares, comunitario,institucional formal y dela economía local

Programáticas• Aumento de la cobertura: cantidad de beneficiarios de los programas• Expansión funcional: estratificación y vinculación de las intervenciones en los programas individuales, complementarios y superpuestos

Institucionales• De políticas y estrategias (incluidas la presupuestación y la financiación)• Organizativas (coordinación, capacidad de implementación)• Operativas (sistemas y plataformas de implementación)

Conjunto deintervenciones

multidimensionalescoordinadas para abordar

múltiples limitacionesAdaptadas alcontexto y a las distintasnecesidades de los países

Estrategia y políticadel Gobierno

Garantizar que losprogramas complementenlas iniciativasgubernamentales; porejemplo, marcos depolíticas sectoriales, apoyoa determinados grupos de la población e inversionesintermedias

GobiernoSituar la inclusión económicadentro de un contexto dedemandas complejas ycontrapuestas y delimitaciones fiscales

Aumento de ingresos yactivos

Nivel individual, de loshogares y comunitario

Mejora en laimplementación de losprogramas y coherencianormativa y fiscal

Sistemas gubernamentales

Redes de protecciónsocial

Medios desubsistenciay empleos

Inclusión financiera

Fuente: AIE, Banco Mundial.

Cabe destacar que el marco se centra en el potencial de generar cambios dentro del entorno gubernamental, lo que requiere una alineación clara con las instituciones, estrategias y políticas nacionales. Esto representa un cambio importante en el discurso popular referido a los programas de inclusión económica y lleva a que se tengan en cuenta los incentivos, las soluciones intermedias y los puntos de partida estratégicos a escala. En última instancia, la evolución de esos programas en el país dependerá de la aceptabilidad política y se verá determinada por varias consideraciones de economía política, como los procesos históricos, las fuerzas estructurales y las instituciones. En el informe se hace hincapié en cómo los Gobiernos enfrentan los importantes desafíos que surgen al determinar los grupos de destinatarios, a menudo en un contexto de excesiva demanda y fuertes restricciones fiscales. El éxito o fracaso de los programas de inclusión económica a menudo dependerá de tres decisiones programáticas: los objetivos del programa, el financiamiento y los mecanismos institucionales de implementación.

Diez resultados clave

1 En todo el mundo se observa un aumento sin precedentes de los programas de inclusión económica. Los datos de la encuesta muestran que, en al menos 75 países, se están llevando a cabo programas de inclusión financiera, que llegan a alrededor de 20 millones de hogares y benefician, de manera directa o indirecta, a unos 92 millones de personas. En este informe se presentan datos y evidencias provenientes de 219 programas, y en la encuesta de situación 2020 de la AIE se identificaron otros 40 programas en etapa de planificación. Casi la mitad de los programas del mundo son dirigidos por Gobiernos, y esos

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programas abarcan al 93 % de los beneficiarios de todos los programas incluidos en este informe. La rápida expansión está impulsada por los países de ingreso bajo, y la mitad de los programas analizados se encuentran en África al sur del Sahara.

2 Existen grandes posibilidades de que los programas de inclusión económica se basen en programas gubernamentales preexistentes, lo que puede resultar clave para las iniciativas de recuperación a largo plazo producto de la crisis económica desatada por la COVID-19. La inclusión económica se está convirtiendo en un instrumento decisivo en muchos programas gubernamentales de lucha contra la pobreza a gran escala. Una de las principales formas en que los Gobiernos promueven la inclusión económica es a través de las redes de protección social, que ofrecen la posibilidad de aprovechar las transferencias monetarias. La ampliación de los programas gubernamentales puede generar economías de escala y permitir la aplicación de enfoques integrados. El informe pone de relieve el hecho de que los programas gubernamentales normalmente incluyen cinco o más componentes; entre ellos, los más usuales son las transferencias, la capacitación, la orientación, los vínculos con el mercado y el acceso a los servicios financieros.

3 La escala actual de las intervenciones en materia de inclusión económica es modesta, y para ampliar dicha escala de manera sostenible se requiere más que incrementar la cantidad de beneficiarios de los programas. La encuesta de situación 2020 de la AIE muestra que más del 50 % de los programas gubernamentales existentes pueden brindar apoyo a entre el 5 % y el 10 % de las personas que viven en la pobreza extrema. Muchos de esos programas están en proceso de ampliar la cobertura. Sin embargo, la ampliación de la escala se relaciona no solo con el tamaño de la cobertura, sino también con la calidad: la calidad del impacto y la sostenibilidad de la cobertura, así como la calidad de los procesos de cambio y adaptación. Por lo tanto, en la inclusión económica a escala se tienen en cuenta las mecánicas programáticas e institucionales asociadas, muchas de las cuales constituyen prerrequisitos importantes para incorporar nuevos beneficiarios en los programas.

4 Los programas de inclusión económica brindan un grado considerable de flexibilidad para realizar adaptaciones. A pesar de la heterogeneidad, en general se priorizan el desarrollo rural, la fragilidad y las necesidades de grupos vulnerables específicos. La encuesta de situación 2020 de la AIE reveló que se hace mucho hincapié en proteger a los grupos más vulnerables, incluidos los niños (el 25 % de los programas analizados), las personas con discapacidad (el 27 % de los programas analizados) y las poblaciones desplazadas (el 33 % de los programas analizados). Entre los objetivos que más suelen asociarse con los programas de inclusión económica se incluyen el trabajo autónomo, la diversificación de los ingresos y la resiliencia. Esto refleja una agenda fuertemente orientada al sector rural (el 87 % de los programas analizados) y un énfasis en la fragilidad (el 25 % de los programas analizados), así como un acento en la mitigación del cambio climático (el 55 % de los programas analizados).

5 El empoderamiento económico de las mujeres es un factor clave que impulsa los programas de inclusión económica: en casi el 90 % de los programas analizados se dedica especial atención a las cuestiones de género. Se ha comenzado a adaptar el diseño de los programas para promover el empoderamiento y


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mitigar riesgos imprevistos para hogares y comunidades. Existe una cantidad considerable de trabajo centrado en el diseño de programas con intencionalidad de género explícita a fin de promover la eficacia. Al mismo tiempo, se observa un mayor interés en las consecuencias no deseadas de las adaptaciones de programas relacionadas específicamente con el género (como el aumento exacerbado de la pobreza de tiempo, el refuerzo de los roles de género tradicionales y la violencia de género), y se reconocen los riesgos que dichas consecuencias traen aparejados.

6 Se prevé que los programas de inclusión económica se irán adaptando cada vez más a las realidades de la informalidad, sobre todo en el caso de los jóvenes de las zonas rurales. Los enfoques programáticos varían: algunas intervenciones referidas al trabajo autónomo tienen objetivos de inclusión amplios y otras buscan explícitamente emprendedores con alto potencial. Solo un tercio de los programas facilita el acceso a oportunidades de empleo asalariado, agenda impulsada por los programas gubernamentales. Casi el 70 % de los programas ayudan a los participantes a vincularse con las cadenas de valor y los mercados existentes (a nivel local, regional, nacional o internacional), y algunos incluso respaldan la creación de nuevas cadenas de valor. Casi el 40 % de los programas incluyen operaciones en centros urbanos, y el 64 % de ellos se centran en los jóvenes, lo que refleja las megatendencias demográficas y de urbanización. Todo indica que la adaptación de los programas de inclusión económica a las zonas urbanas afectadas por la COVID-19 se convertirá en un área de particular interés.

7 Las innovaciones digitales serán fundamentales para superar las limitaciones de capacidad y fortalecer la gestión de los programas. En muchos programas actualmente se están utilizando los registros sociales de los Gobiernos, registros de beneficiarios y otras bases de datos gubernamentales para identificar a posibles participantes (el 33 % de los programas en su totalidad y el 45 % de los programas gubernamentales). La tecnología digital es un factor importante en el 85 % de los programas gubernamentales y se utiliza de manera generalizada en todas las regiones. El 30 % de los programas gubernamentales permiten acceder a los componentes de los programas a través de plataformas digitales.

8 Los programas de inclusión económica se basan en un conjunto de evidencias prometedoras que pronto crecerá considerablemente. Un examen de 80 evaluaciones cuantitativas y cualitativas realizadas en 37 países muestra que un conjunto multidimensional coordinado de intervenciones genera un mayor impacto en los ingresos, los activos y el ahorro que las intervenciones independientes. Las interacciones entre los componentes son las que contribuyen a generar el impacto general del programa. Como se destaca en el gráfico PG.3, las evidencias existentes provienen, en su mayor parte, de programas no gubernamentales, que en muchos casos son independientes. Todo indica que esto cambiará en los próximos años. En alrededor del 80 % de los programas analizados se han planificado investigaciones, y los resultados de las dos terceras partes de esos estudios estarán disponibles en 2020–21. El hecho de contar con más evidencias obtenidas de programas gubernamentales será importante para reequilibrar el debate sobre los impactos de los programas, sobre todo para reformular la manera de entender los impactos a largo plazo dentro de un sistema de apoyo nacional.

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9 Comprender mejor las estructuras de costos básicas es un punto de partida vital para evaluar la eficacia en función de los costos de los programas de inclusión económica teniendo en cuenta algo más que el “precio de la etiqueta”. El informe aporta información novedosa al análisis de costos, tema que plantea numerosas complicaciones, tales como problemas con las mediciones, la heterogeneidad de los objetivos de los programas y dificultades con la comparabilidad. Proporciona uno de los primeros desgloses de costos correspondiente a programas de inclusión económica gubernamentales y no gubernamentales de varios países del mundo. La herramienta rápida de determinación de costos 2020 de la AIE, que facilitó la recopilación de datos, surge ante la falta de otras herramientas operativas de medición de costos que resultan esenciales para orientar el diseño de los programas y el diálogo sobre políticas en tiempo real. El costo de los programas de inclusión económica suele estar determinado por una sola intervención, como subvenciones en efectivo, transferencias de acti-vos o insumos, o transferencias de redes de seguridad (gráfico PG.4). Los costos de recursos humanos y personal son factores más determinantes del costo gene-ral en proyectos más complejos, donde los costos están impulsados por diversos componentes, y no por un solo componente importante que interactúa con otros. El tamaño de los componentes varía considerablemente y depende de la modali-dad de apoyo (por ejemplo, continuo o sujeto a plazos estrictos). El precio general de los programas de inclusión económica incluidos en la muestra varía sustan-cialmente. El costo total oscila entre USD 41 y USD 2253 (en términos de paridad del poder adquisitivo [PPA] de 2011) por beneficiario durante la implementación de cada programa (3,6 años en promedio)2. Esta varianza sigue existiendo cuando los programas se desglosan por punto de partida: los costos varían entre USD 77 y USD 2253 (PPA de 2011) por beneficiario en el caso de los programas de redes de protección social y entre USD 41 y USD 2076 (PPA de 2011) en el caso de los programas de medios de subsistencia y empleos. Sin embargo, los precios origina-les de los programas deben entenderse a partir de su adecuación e impacto.

GRÁFICO PG.3 Distribución de los estudios sobre resultados específicos, por

organismo principal

6

3

10

8

13

15

22

25

24

9

8

10

20

20

30

30

39

44

0 10 20 30 40 50

Cantidad de programas

60 70 80

Salud y nutrición infantiles

Bienestar psicosocial

Educación infantil

Empleo/diversificación de los ingresos

Empoderamiento de las mujeres

Ahorro

Consumo

Activos

Ingresos

Gubernamentales No gubernamentales

Fuente: Para obtener la bibliografía detallada de las fuentes, véase el apéndice B.

Nota: Este resumen refleja 97 evaluaciones cuantitativas del impacto de 71 programas sobre los cuales

se pudo obtener información a partir de los estudios.


11

10 Crear alianzas sólidas es fundamental para el éxito de los programas de inclusión económica. El uso de mecanismos comunitarios es un factor decisivo para la implementación de los programas, en la mayoría de los cuales se aprovechan las estructuras comunitarias, como los grupos informales de ahorro y crédito (42 %), los grupos de gobernanza locales (59 %) y las organizaciones de productores formalizadas (44 %). Las estructuras comunitarias pueden ampliar aún más las oportunidades para desarrollar medios de subsistencia y aumentar la sostenibilidad de los programas, en particular si las organizaciones comunitarias están vinculadas formalmente con otros actores del mercado, como los prestadores de servicios financieros y los prestadores de servicios de capacitación privados. Las ONG brindan asistencia técnica al 64 % de los programas gubernamentales, y el 67 % de los Gobiernos forman alianzas con ONG para ejecutar sus programas. La creación de alianzas también reviste importancia crítica a nivel mundial para promover los conocimientos operativos, las mejores prácticas y el aprendizaje a este nivel, así como para movilizar apoyo financiero.

Orientaciones futuras

El informe pone de relieve una agenda de aprendizaje continuo cada vez más amplia en torno a la inclusión económica para los más pobres. En todo el mundo se están adaptando los programas de inclusión económica a los entornos locales, y en el marco de dichos programas se adopta invariablemente un enfoque de aprendizaje práctico. Los programas de inclusión económica tienen una flexibilidad que les permite adaptarse a los cambios en los contextos de pobreza y de megatendencias, como la informalidad, la urbanización, los cambios demográficos y la tecnología.

GRÁFICO PG.4 Componente más importante del costo como porcentaje del costo total (programas

seleccionados)

56 % 57 %63 %

67 %

80 %86 %

94 %

56 %64 % 67 % 71 %

60 %

80 %

91 %

50 %

Componente más importante del costo: porcentaje del costo total del programa

Azerbaiyán:IDP LSLP

Transferenciade activos/

insumos Transferencias monetarias/en especie Subsidio en efectivo en un solo pago Obras públicas

Grupo deahorro y

capitalización

Sudándel Sur:BRACE*

Nigeria:RPS

Côted’Ivoire:PSSN

Yemen:YECRP

Etiopía:PSSN

Argentina:PISEAR

Ghana:SRIGP

Zambia:GEWEL

BurkinaFaso:YSDP

Comoras:RPS

Uganda:NUSAF3

India:NRLP

Filipinas:Transform*

Camerún:RPS

Fuente: Herramienta rápida de determinación de costos 2020 de la AIE, Banco Mundial.

Nota: RPS = redes de protección social. Para acceder a los nombres completos de los programas y los detalles correspondientes, véase el

apéndice C, cuadro C.1.

* Programas dirigidos por ONG. Todos los demás programas son gubernamentales.

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Esta flexibilidad también pone de relieve la posibilidad de que dichos programas adquieran mayor importancia a la hora de responder a grandes conmociones, como los esfuerzos de respuesta y recuperación a mediano y largo plazo en el contexto de la COVID-19. A medida que los programas evolucionen, la agenda de aprendizaje seguirá creciendo y se espera que oriente de manera más adecuada las evidencias actuales, promoviendo la aceptación política de los programas y enfoques que demuestren eficacia. La AIE servirá como una importante plataforma para satisfacer esta demanda de conocimientos y de innovación y aprendizaje continuos.

Implementación

La mejora de los sistemas de implementación de programas en distintos contextos cobrará mayor importancia. Para facilitar el diseño y la coordinación eficaces de los programas de inclusión económica se deben documentar modelos operativos y sistemas de implementación eficaces en diferentes contextos. Debido a la gran variedad de configuraciones de socios, programas y estructura en curso, existen importantes oportunidades para mejorar la eficacia de los programas. Será importante recopilar evidencias sobre la interacción entre las distintas instituciones públicas, y entre las organizaciones gubernamentales y las asociadas, como las redes comunitarias, las ONG y las empresas privadas. Estas evidencias ayudarán a revelar las semejanzas y las diferencias clave en cada uno de los puntos de partida de los programas, un vacío crítico de este informe. Las soluciones digitales pueden ayudar a superar algunas limitaciones relacionadas con la implementación y aumentar la eficacia en función de los costos. Estas soluciones adquirirán mayor importancia a medida que las restricciones vinculadas con el distanciamiento social afecten las actividades de capacitación y orientación en el marco de la crisis desatada por la COVID-19.

Personalización

La creciente personalización basada en las necesidades de las cohortes de población específicas —como las mujeres, los jóvenes y las mujeres con discapacidad— es un hecho. Como prioridad intersectorial, es probable que aumente la cantidad de programas de inclusión económica que incluyan características de diseño específicas para promover el empoderamiento económico de las mujeres. Los cambios en las aspiraciones de los jóvenes también proporcionarán un impulso importante a la expansión de los programas. En vista de los altos niveles de subempleo entre los jóvenes y la incertidumbre que estos enfrentan durante la búsqueda de empleos formales, los programas de inclusión económica jugarán un papel importante a la hora de brindar oportunidades de trabajo autónomo y desarrollo microempresarial. Los cambios demográficos y la creciente urbanización probablemente generen una importante demanda de dichos programas, tal como lo sugieren las experiencias recientes en Bangladesh, Egipto, Ghana, Indonesia y Kenya, entre otros países. En el caso de las personas con discapacidad, los programas de inclusión económica multidimensionales pueden ofrecer una forma de aumentar sus oportunidades y alcanzar su máximo potencial. El acervo de conocimientos sobre cómo adaptar el diseño y la implementación para aumentar los resultados de manera tal que las personas con discapacidad puedan desplegar todo su potencial es cada vez mayor. No obstante, en casi todos los programas, independientemente de la población destinataria, las trayectorias de desempeño de los participantes difieren: en todos los grupos están quienes avanzan rápido y quienes avanzan lento. Estas trayectorias distintas inciden considerablemente en el diseño de los programas.


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Adaptabilidad frente a los choques externos

Los programas orientados a la inclusión económica no pueden ser ajenos a los caprichos de los choques externos, la vulnerabilidad y la fragilidad. Más allá del actual contexto de la COVID-19, la dirección y la naturaleza de los programas de inclusión económica también se verán determinadas por diferentes tipos de conmociones, entre ellas, las económicas o las provocadas por conflictos o por los efectos del cambio climático. Como respuesta, el tamaño y la cantidad de los programas de inclusión económica que se llevan a cabo en entornos frágiles van en aumento, y es imprescindible conocer mejor los modelos operativos en esos contextos. Será fundamental aplicar buenas prácticas al vincular la inclusión económica con las intervenciones humanitarias y facilitar los vínculos con el mercado a las poblaciones desplazadas y las receptoras. Una consecuencia importante es la necesidad de que los programas sean adaptables y flexibles para soportar los choques y permitir la adaptación de su diseño en el contexto de necesidades dinámicas a corto y mediano plazo.

Vínculos con la comunidad y la economía local

A medida que los programas se desarrollan para atender las necesidades de poblaciones específicas o las demandas de diferentes contextos, en el informe se deja en claro la importancia de vincular las respuestas tradicionales de inclusión económica para personas y hogares con la comunidad en general y los procesos de la economía local. Los programas de inclusión económica fomentan vínculos con las estructuras comunitarias, las organizaciones productivas y las redes de ahorro existentes. La mejora del vínculo con el mercado y las cadenas de valor puede incrementar la productividad de las actividades de subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de los programas. El aumento de los vínculos intermedios puede ayudar a aliviar las barreras y restricciones estructurales que dificultan el acceso a los mercados, la infraestructura y los insumos productivos, y a incrementar el potencial del sector privado. La integración más estrecha de dichos programas con la economía local también puede tener importantes efectos secundarios en la comunidad. A medida que aumente la experiencia, probablemente evolucionará la variedad de respuestas programáticas.

Nueva ola de evidencias

Habida cuenta de las innovaciones anticipadas de los programas y las investigaciones en curso, se prevé que la base de conocimientos sobre inclusión económica crecerá indefectiblemente. Si bien se dispone de una gran cantidad de evidencias, la próxima ola de evaluaciones probablemente se centrará en los programas gubernamentales a escala y ayudará a aislar los mecanismos de impacto en los distintos puntos de partida y en los distintos grupos. Esto tendrá importantes consecuencias operativas para identificar conjuntos de intervenciones eficaces en función de los costos en cada contexto y las enseñanzas sobre la eficacia de los distintos modelos operativos. Se está formulando una agenda de aprendizaje para ayudar a abordar varios casos en los que faltan evidencias. En primer lugar, son pocos los estudios que brindan detalles sobre el contexto en el que operan los programas, y existe un gran vacío en torno al análisis de los costos. En segundo lugar, la mayoría de las evaluaciones están diseñadas para aislar canales de impacto, esto es, para entender factores clave en los resultados de los programas. En tercer lugar, las evidencias cuantitativas sobre resiliencia y empoderamiento son muy limitadas, con excepción de algunas experiencias extraídas

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de los programas de desarrollo impulsados por la comunidad. De cara el futuro, el estado de las evidencias a nivel mundial se verá determinado por una nueva ola de evaluaciones. En alrededor del 80 % de los programas que abarca este informe se han planificado investigaciones y, como se señaló anteriormente, las dos terceras partes de los resultados estarán disponibles a más tardar en 2021. Al avanzar con la agenda de evaluación, existe la imperiosa necesidad de complementar las evaluaciones de impacto con investigaciones operativas en tiempo real, evaluaciones de seguimiento de programas y trabajo de campo cualitativo con el propósito de identificar oportunidades para mejorar el desempeño de los programas.

Eficacia en función de los costos

La capacidad de determinar los costos de los programas es un paso esencial para determinar la eficacia en función de los costos de los programas de inclusión económica y su sostenibilidad. La herramienta de determinación de costos 2020 de la AIE, elaborada como parte de este informe, es un recurso práctico que ayuda a los profesionales a desglosar los costos en los programas multidimensionales. De cara al futuro, es imprescindible que quienes implementen programas de inclusión económica (tanto gubernamentales como no gubernamentales) y los responsables de formular las políticas analicen detenidamente las estructuras de costos a fin de aumentar la eficiencia de dichos programas. Los investigadores encargados de evaluar el impacto de los programas de inclusión económica deben no solo determinar las magnitudes del impacto, sino también recopilar datos sobre la determinación de los costos e informar al respecto de manera sistemática. La comprensión sistemática de los costos permitirá a los Gobiernos entender las relaciones costo-beneficio de los programas y orientar sus decisiones en materia de políticas. Contar con datos fiables sobre la determinación de los costos ofrece un margen considerable para entender mejor la optimización de los costos. Entre las oportunidades para optimizar los costos se incluyen las variaciones de tamaño y la recuperación de los costos de los subsidios en efectivo y las variaciones en la intensidad de la modalidad, la frecuencia y el contenido de la capacitación, las tutorías y la orientación.

Economía política

Con demasiada frecuencia, el análisis de la inclusión económica y los programas relacionados se centra en soluciones técnicas específicas para el diseño y la implementación de los programas. En el presente informe, se presta especial atención a la “economía política” de la inclusión económica a fin de tener en cuenta las consideraciones locales y nacionales que influyen en la decisión de adoptar o no dichos programas. La adopción y ampliación de los programas de inclusión económica depende de la aceptabilidad política e implica soluciones intermedias en el diseño y la implementación. Si bien los programas suelen contar con el apoyo de todo el espectro político, los Gobiernos enfrentan importantes desafíos en el proceso de ampliación. El éxito o fracaso de los programas de inclusión económica puede verse determinado por tres decisiones: los objetivos del programa, el financiamiento y los mecanismos institucionales de implementación. Debido a las realidades políticas, es probable que los programas deban abarcar a menudo una amplia gama de cohortes de población, además de los más pobres, para garantizar el apoyo popular. Conforme se amplían los programas, las medidas de transparencia y rendición de cuentas adquieren importancia para limitar los sesgos políticos. Cabe destacar dos aspectos fundamentales a la hora de ampliar la escala de la inclusión económica: 1) el liderazgo político y


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2) la calidad de las evidencias necesarias para ayudar a modificar las preferencias y fortalecer el apoyo político. Estas consideraciones —así como las perspectivas de los procesos históricos, las fuerzas estructurales y las instituciones— constituyen la base de la cuestión central de la ampliación, y a lo largo del informe se hace hincapié en ellas desde una perspectiva intersectorial.

Notas

1. Banco Mundial, La pobreza y la prosperidad compartida 2018: Armando el rompecabezas de la pobreza (Washington, DC, Banco Mundial, 2018), https://openknowledge.worldbank.org /handle/10986/30418?locale-attribute=es.

2. Nótese que aquí no dividimos el costo total por la duración de cada programa. Esa división, si bien ayudaría a estandarizar la comparación entre los programas, resulta engañosa, dado que la duración de los paquetes de inclusión económica es un aspecto importante del diseño de los programas. Los que se han diseñado de manera tal que los beneficiarios reciban un conjunto de intervenciones durante un período más extenso (debido, tal vez, a que avanzan con lentitud o son altamente vulnerables) probablemente costarán más que los de menor duración. Sin embargo, al analizar el grado de adecuación de los beneficios, estandarizamos tomando como base la duración.

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30418?locale-attribute=es

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30418?locale-attribute=es

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Índice del Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021: El potencial para ampliar la escala

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii

Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv

Siglas y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii

Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

PARTE A: Ampliación de la escala: Concepto, práctica y evidencias . . . . . . . . . . . . . 15

1 . Inclusión económica: Un marco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Tema destacado 1: La inclusión económica y la recuperación de la COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2 . Ampliación de la escala: Realidades políticas y puntos de partida . . . . . . . . . . . 38

3 . Aumento de los programas de inclusión económica en todo el mundo . . . . . 60

Tema destacado 2: Promover el empoderamiento de las mujeres a través de la inclusión económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

4 . Ampliación de la escala mediante programas gubernamentales . . . . . . . . . . . . 92

Tema destacado 3: Vincular la inclusión económica y los mercados para los más pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5 . Evaluación de los impactos de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

6 . Evaluar el costo de los programas de inclusión económica . . . . . . . . . . . . . . . .152

PARTE B: Estudios de casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Estudio de caso 1: Medidas de inclusión productiva y protección social adaptable en el Sahel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

Estudio de caso 2: Información actualizada sobre el enfoque que se aplica en Bihar para abordar la inclusión económica: JEEViKA y el programa SJY . . . . .194

Estudio de caso 3: Adaptación del programa de graduación de BRAC al cambiante contexto de la pobreza en Bangladesh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Estudio de caso 4: Haku Wiñay: Un programa de inclusión económica en Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222

Apéndice A: Metodología de la encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Apéndice B: Examen del impacto de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244


17

Apéndice C: Metodología y análisis de la encuesta sobre los costos de los programas de inclusión económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

Apéndice D: Programas de inclusión económica a nivel mundial . . . . . . . . . . . . . 283

Apéndice E: Componentes de los programas de inclusión económica . . . . . . . . . 311

Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321

Colin Andrews

EL POTENCIAL PARA AMPLIAR LA ESCALA

Aude de Montesquiou

Inés Arévalo Sánchez

Puja Vasudeva Dutta

Boban Varghese Paul

Sadna Samaranayake

Janet Heisey

Timothy Clay

Sarang Chaudhary

PANORAMA GENERAL

Informe sobre el estadode la inclusióneconómica 2021

En el Informe sobre el estado de la inclusión económica 2021 se analiza uno de los desafíos más difíciles a los que se enfrentan los especialistas y los responsables de formular políticas en materia de desarrollo: transformar la vida económica de las personas más pobres y vulnerables del mundo.

Los programas de inclusión económica son un conjunto de intervenciones multidimensionales coordinadas que ofrecen respaldo a personas, hogares y comunidades con el fin de aumentar sus ingresos y activos. Actualmente, se están llevando a cabo programas orientados a grupos extremadamente pobres y vulnerables en 75 países.

En este informe se presentan datos y evidencias de 219 de esos programas, que llegan a más de 90 millones de beneficiarios. Hoy en día, muchos Gobiernos lideran la ampliación de las intervenciones en materia de inclusión económica, a menudo basándose en programas nacionales preexistentes, como los que se centran en las redes de protección social, los medios de subsistencia y empleos, y la inclusión financiera. Hasta un 93 % de los beneficiarios están cubiertos por programas gubernamentales.

En el informe se hacen cuatro importantes contribuciones:

• un análisis detallado de la naturaleza de esos programas, las personas extremadamente pobres y vulnerables a las que brindan apoyo, y los desafíos organizativos y las oportunidades que se presentan en su diseño e implementación;

• un examen de 80 evaluaciones cuantitativas y cualitativas de programas de inclusión económica realizadas en 37 países;

• el primer análisis de costo de varios países, que incluye programas de inclusión económica tanto gubernamentales como de otro tipo, y en el que se indica que los programas que se integran a los sistemas nacionales pueden llegar a ser más eficientes en función de sus costos;

• cuatro estudios de casos exhaustivos sobre programas que se están llevando a cabo en Bangladesh, India, Perú y el Sahel, en los que se ponen de relieve las adaptaciones programáticas e institucionales necesarias para ampliar la escala de dichos programas en contextos muy diversos.

Los datos del informe están disponibles en el portal de datos de la Alianza para la Inclusión Económica (http://www.peiglobal.org), donde los usuarios pueden utilizar los datos disponibles y aportar otros para ir mejorando esa plataforma.

SKU 33445

informe sobre el estado de la inclusión económica 2021

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