informe ley renovacion grupo reinventur febrero2013

Grupo de investigación ReinvenTUR: renovación e innovación turística

Universidad de La Laguna

CONSIDERACIONES Y SUGERENCIAS AL PROYECTO DE

LEY 8L/PL-0006 DE RENOVACIÓN Y

MODERNIZACIÓN TURÍSTICA DE CANARIAS

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Grupo de investigación ReinvenTUR: renovación e innovación turística. Universidad de La Laguna

El presente informe ha sido elaborado por los siguientes miembros del grupo de investigación de la Universidad de La Laguna ReinvenTUR: renovación e innovación turística1. El texto fue consensuado en la reunión del Grupo de Investigación celebrada el 4 de enero de 2013.

Autores (por orden alfabético):

Moisés R. Simancas Cruz (coordinador del informe) Doctor en Geografía. Profesor Titular de Geografía Humana de la Universidad de La Laguna. Coordinador del grupo de investigación ReinvenTUR. Univeridad de La Laguna

Andrés de Souza Iglesias Abogado y arquitecto técnico. Real Sociedad Económica de Amigos del País de Tenerife Instituto Universitario de Ciencias Sociales y Políticas de La Universidad de La Laguna

Juan Israel García Cruz Geógrafo. FPI adscrito al área de Geografía Humana del Departamento de Geografía de la Universidad de La Laguna / Doctorando de Turismo de la Universidad de La Laguna

Raúl Hernández Martín Doctor en Economía. Profesor Titular de Economía Aplicada de la Universidad de La Laguna Director de la Cátedra de Turismo CajaCanarias-Ashotel-Universidad de La Laguna

Oswaldo Ledesma González Geógrafo. Doctorando de Turismo de la Universidad de La Laguna

Rosa Marrero Rodríguez Doctora en Sociología. Profesora Titular de Sociología Directora Académica del Máster en Dirección y Planificación del Turismo de la Universidad de La Laguna

Araceli Reymundo Izard Arquitecta bioclimática. Doctoranda de Turismo de la Universidad de La Laguna

Pablo Rodríguez González Doctor en Sociología. Profesor Contratado Doctor de Sociología. Universidad de La Laguna

Fecha: 5 de febrero de 2013 1 http://viinv.ull.es/grupos/564383224

https://sites.google.com/site/reinventur/inicio

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1. INTRODUCCIÓN El Proyecto de Ley 8L/PL-0006 de Renovación y Modernización Turística de Canarias ha sido dictaminado por el Consejo Económico y Social el 24 de julio de 2012, así como objeto del preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Canarias el 16 de octubre de 2012. En las presentes consideraciones no se ha estimado necesario incidir en las observaciones concretas realizadas por ambos cuerpos colegiados, entendiendo que desde el punto de vista académico se deben abordar cuestiones de alcance más global y de fondo, esto es, con la perspectiva de su orientación respecto a un posible modelo turístico para este Archipiélago, ello sin perjuicio de que se compartan la mayoría de las objeciones puestas de manifiesto en los dictámenes mencionados. Resulta relevante la intención del Gobierno de Canarias de continuar con el proceso de intervención pública en el ámbito de la ordenación del turismo. Considerando que esta ley supone una segunda fase de la tercera etapa del proceso de moratoria turística iniciada en Canarias en 2001, compartimos la idea de que, aunque el turismo descansa básicamente en el sector privado, sus particularidades en tanto sector estratégico en este Archipiélago, lo hacen especialmente receptivo a numerosas y diversas políticas instrumentales, hasta el punto que constituye uno de los únicos campos de negocio privado en el que el empresariado no sólo es partidario de ese intervencionismo público, sino que, incluso, lo exige en momentos puntuales y contracíclicos (Francisco, 2003). Sin embargo, el Proyecto de Ley presenta una serie de debilidades, tanto generales como específicas. El presente informe se elabora por parte de sus autores a iniciativa propia y con la única intención e interés de aportar comentarios y sugerencias para la mejora del citado proyecto de Ley. Con ello, además, cumplimos con la función social y de transferencia de conocimiento asignada a la comunidad universitaria. 2. CONSIDERACIONES GENERALES Primera.- Da la impresión que nos encontramos ante una norma de notable complejidad jurídica y difícil

aplicación en la práctica. Asimismo, el texto, que se desgrana a través de su articulado, no responde al tenor literal del título de la Norma, a la vez que tampoco a los pronunciamientos que se realizan en su exposición de motivos.

Segunda.- No se establece el modelo turístico que justifique la introducción de esta nueva normativa en

el ya farragoso entramado de la estructura jurídica que, en teoría, debería tener como objetivo servir de impulso al desarrollo del sector, haciéndolo más competitivo y sostenible.

Tercera.- Se produce una notable confusión terminológica y conceptual. Ello se debe a que

concepciones estructurales diferentes confluyen en un mismo cuerpo, esto es, la política turística con la política territorial, otorgando a esta última una prevalencia inadecuada. Es un hecho que el proyecto de Ley nace de la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, cuando la toma de decisiones sectoriales debería estar condicionada o conducir a la aplicación real y efectiva del modelo turístico diseñado. Entre estas normas sectoriales se encuentran las relacionadas con la ordenación del territorio y medio ambiente, pero no de modo exclusivo.

Desde esta perspectiva, se vuelve a cometer el error de redefinición de la política sectorial del turismo desde la Ordenación del Territorio —y, por tanto, del control del mercado turístico a

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través de la intervención (regulación) del suelo—, con el fin de mejorar la situación de ineficiencia derivada de fallos de mercado y corregir las externalidades o efectos-difusión negativos que produce la actividad turística. En este sentido, da la impresión de que se continúa pensando que la idea de la ordenación turística sigue siendo únicamente una cuestión territorial, mientras que el turismo es algo más de un asunto de carácter territorial. Ciertamente, el turismo es una actividad con un fuerte componente territorial y las empresas alojativas son muy importantes en esta actividad; sin embargo, los destinos turísticos tienen una vida propia que hay que gestionar de forma compleja, tal que contemple, tanto la dimensión territorial como la económica, social, de interrelación entre diversos tipos de empresas, con otros impactos, etc.

Cuarta.- Al carecer de un modelo canario de desarrollo turístico, en el proyecto de Ley se establece un

tratamiento homogéneo para todas las islas. Ello hace que no se reconozca el hecho diferencial no solo del comportamiento turístico de cada una, sino de las ventajas de una posible oferta diferenciada que enriquecería el conjunto de lo que Canarias puede ofrecer al mercado turístico mundial. Esta misma circunstancia sucede con las áreas turísticas, homogeneizando la idiosincrasia y problemática de las de reciente construcción (a partir de 1997, esto es, durante el tercer boom turístico), con las antiguas, e incluso, primigenias.

Quinta.- Lo señalado reincide en el error en que ha incurrido la Ley 19/2003 por la que se aprueban las

Directrices Generales y del Turismo de Canarias, en cuyo Capítulo IV condiciona el crecimiento a la capacidad de carga, obviando el enunciado de la Directriz 24 en que se fijan los objetivos de la misma y que, en todo caso, vuelve a confundir el crecimiento y la renovación turística con aspectos relacionados con la Ordenación del Territorio. La práctica de estos diez años transcurridos ha demostrado la escasa eficacia de la Ley de Directrices y, singularmente, en lo que afectan al turismo, no tanto por defecto de la ley sino por la falta de voluntad política de aplicarla.

Sexta.- La acumulación normativa profusa, confusa y difusa que sobre la materia se produce desde el

año 2003, en efecto ha quedado acreditado la ineficacia de las Directrices del Turismo, no solo por no haber desarrollado el concepto de capacidad de carga, sino especialmente por no haber afrontado con valentía la necesidad de fijar el modelo turístico que se precisaba para el Archipiélago, al dejar al margen las peculiaridades insulares y conduciendo con todo ello al desconcierto de los operadores turísticos.

Séptima.- En absoluto, la Ley lleva aparejada la simplificación administrativa demandada de modo

constante por la sociedad, antes bien se orienta a todo lo contrario. Octava.- La estrategia de moratoria turística constituyó un esfuerzo gubernamental de racionalizar la

actividad turística, asumiendo e interviniendo en sus problemas a través de la planificación, con el fin de remediar algunas de sus debilidades, dirigiéndola hacia los objetivos a largo plazo de la política turística. No obstante, la implicación del Gobierno Autonómico en la dinámica natural del sistema turístico canario a través de la implementación de dicha estrategia constituyó una intervención que fue necesaria en aquel momento.

Novena.- Se corre el riesgo de que, al igual que ha sucedido con la Ley 6/2009 y las propias Directrices

de Ordenación del Turismo, esta Norma sea un nuevo ejemplo de lo que Villar (2008) ha denominado como “derecho ornamental o ceremonial”, al convertirse en un “Derecho no aplicado” o simbólico, como consecuencia del escaso desarrollo de las mismas por parte del propio Gobierno y el Parlamento de Canarias, no sólo debido a que algunos planteamientos de la ley eran de difícil aplicación, sino también a la inactividad de los mismos, sobre todo, durante el período 2006-2009. Este cambio es grave puesto que no se trata tan sólo de un Derecho inútil, sino de un Derecho perjudicial (Simancas, 2012). Así, este Proyecto de Ley no está exento del riesgo de que se convierta en una norma que pretende –literalmente– “hacer

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que se hace”, es decir, dar una respuesta normativa sin pretender que sea eficaz, sino únicamente para responder a las presiones sociales o empresariales que exigen una medida o reacción del poder público (Nieto, 2007).

Décima.- La eternización de la moratoria turística rompe con la periodicidad trienal en su revisión

planteada desde la Ley 19/2003; recuérdese que ésta se justificó en función del siguiente argumento: una vez definidos los límites cualitativos, cuantitativos y temporales a final de cada legislatura, el siguiente Gobierno disponía de ese plazo para implementar las acciones necesarias para cumplir los objetivos de sostenibilidad y de la política pretendida, procediendo en el cuarto año a fijar nuevos límites según el grado de cumplimiento de las previsiones establecidas para el período correspondiente al trienio precedente. De esta manera, se proyectó lo que podríamos denominar como una “planificación adaptativa”, planteándose, además, “como una medida de prudencia, denota inseguridad en las medidas y sus consecuencias y emite señales a los operadores de las cosas pueden cambiar” (Francisco, 2003: 94). Así, partiendo de la premisa de que las condiciones son dinámicas, las modificaciones cada tres años se plantearon como esenciales, a la vez que la interdependencia entre los problemas y las decisiones. Para ello, la Disposición Transitoria Segunda apartado 5 de la Ley 19/2003 establecía la obligatoriedad que el Gobierno de Canarias remitiese al Parlamento una Comunicación sobre las condiciones y evolución del mercado turístico de cada trienio, lo que no consta que, en este caso, se haya producido, lo cual crea mayores incertidumbres.

Decimoprimera.- Si bien defendemos la intervención pública en la regulación del sector turístico, sobre

todo, al tratarse de una actividad estratégica y clave del Archipiélago, consideramos que, en numerosas cuestiones, este Proyecto de Ley resultan excesivamente intervencionista, lo cual la convierte en una mera solución a través de la vía impositiva de la norma, la cual, a su vez, se presenta excesivamente reglamentista, llegando, incluso, a “agredir” la decisiones (libertades) privadas. En este sentido, no resultan creíbles ciertos apartados excesivamente intervencionistas, cuando la experiencia demuestra que estas aproximaciones tan normativas a la realidad económica acaban en diversas excepciones que favorecen a unos actores más que a otros, llegando, incluso, a darse procesos de “captura del regulador”.

Decimosegunda.- Resulta importante destacar que determinados contenidos y determinaciones de este

Proyecto de Ley son contradictorias respecto a lo establecido en las Directrices de Ordenación del Turismo, siendo importante destacar que aún continúan vigentes, aunque parezca lo contrario.

Decimotercera.- Desde el punto de vista de la sostenibilidad, la ley debería propiciar la renovación de

los espacios públicos y privados, para lo cual debería fomentar las actuaciones de remodelación y sustitución edificatoria, en detrimento de la construcción de nuevos establecimientos.

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3. CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS

1. Crecimiento ilimitado de la oferta de alojamiento turístico

El Proyecto de Ley de Renovación modifica definitivamente el modelo de contención del crecimiento de la oferta alojativa turística, al consolidar la posibilidad que éste sea indefinido al permitir el otorgamiento ilimitado de autorizaciones previas a los hoteles de 5 estrellas gran lujo y a los apartamentos a la categoría de 5 estrellas en las islas de Tenerife, Gran Canaria, Fuerteventura y Lanzarote. Considerando la experiencia en esta materia acumulada durante el tercer boom turístico (1997-2007), la construcción de nuevos establecimientos alojativos compite y prevalece sobre la renovación de los existentes.

Del mismo modo, consolida una situación estrambótica, en cuanto exime en las islas de La Palma, La Gomera y El Hierro de la solicitud preceptiva de la correspondiente autorización previa, exigida para las restantes islas.

Por otra parte, el incremento de la oferta alojativa se verá incrementado por los incentivos que la Ley establece para las operaciones de renovación y sustitución, que permiten duplicar la edificabilidad y la capacidad de los establecimientos.

Esta posibilidad de crecimiento ilimitado condicionado ha sido criticada, por cicatera, por la patronal grancanaria y por el propio Consejo Económico y Social, en su dictamen a la Ley, abogando ambos por una ampliación de la permisividad ilimitada. Según la prensa, el grupo parlamentario de Coalición Canaria está ya admitiendo la ampliación a los hoteles de 4 estrellas. Por otra parte, los Cabildos y el Partido Popular han reclamado el derecho insular exclusivo a decidir sobre la materia. Todo ello permite prever que la capacidad de crecimiento ilimitado condicionado se ampliará considerablemente durante el trámite parlamentario.

2. Eternización de la moratoria

Consideramos necesario introducir un mecanismo limitado, tipo ley trienal de la Ley 19/2003, justificado por la necesidad de adecuar el que cabe suponer como el modelo de ordenación territorial a la propia evolución del mercado y la coyuntura turística. En este sentido, planteamos una revisión periódica y transparente en los parámetros de evaluación utilizados, en función de las circunstancias del mercado u otros indicadores referidos al territorio y los recursos estratégicos, pues la eternización pretendida con este Proyecto de Ley genera inseguridad jurídica; a este respecto, nos parece decisivo, articular un conjunto de indicadores de sostenibilidad, que, a modo de cuadro de mandos, permita realizar las evaluaciones con rigor.

Por otra parte, esta eternización no va a resultar baladí. Las normas que articularon la primera etapa del proceso de moratoria turística (los Decretos 4/2001 y 126/2001, así como la Ley 6/2001) respondieron a una técnica tradicional en el Derecho urbanístico consistente en la suspensión con carácter provisional y cautelar del otorgamiento de licencias o la revisión y modificación del planeamiento; así, como ya se ha señalado, contuvieron un límite temporal concretado al momento en que se formularan las Directrices de Ordenación, de modo que, las medidas, en tanto que provisionales y amparadas en la normativa urbanística, no generaron por sí solas derechos indemnizatorios a favor de los afectados, que tendrían el deber jurídico de

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soportarlas. Con posterioridad, la Ley 19/2003 prolongó ese régimen de suspensiones para determinados suelos no afectados por lo establecido en su Disposición Adicional Cuarta, puesto que su Disposición Transitoria primera mantuvo la suspensión del planeamiento y del otorgamiento de autorizaciones y de licencias urbanísticas hasta la entrada en vigor de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular o, en su caso, hasta la adaptación del planeamiento general o de desarrollo a las Directrices de Ordenación del Turismo, a la vez que la Disposición Transitoria segunda contuvo otras medidas dirigidas a controlar, mediante la fijación de ritmos o pautas temporales y de determinados criterios cualitativos, el desmesurado crecimiento de la capacidad alojativa turística. Por tanto, como ya ha señalado el Consejo Consultivo de Canarias en sus Dictámenes 457 y 533/2010, así como 345/2011, esta posibilidad de suspensión temporal del ejercicio de los derechos urbanísticos se ha encontrado dentro del ámbito de disposición de la Ley, de acuerdo con la actual concepción del derecho de propiedad (SSTC 37/1987 y 227/1988). Estas circunstancias se modifican con el carácter permanente, estático y restrictivo previsto en este Proyecto de Ley.

3. La necesidad de desarrollo reglamentario

La Ley abusa de la necesidad de desarrollo reglamentario, tanto es así que su aplicación hará preciso que se aprueben, como mínimo, nueve normas con este rango o bien que las mismas se integren en el reglamento de desarrollo, dispuesto en la Disposición Adicional Primera. Esto parece improbable a la vista de la experiencia normativa en Canarias (por ejemplo, Ley 7/1995).

4. Conceptos jurídicos indeterminados

Este Proyecto de Ley de Renovación y Modernización Turística, una vez más, está impregnado de conceptos jurídicos indeterminados, que, además, son indeterminaciones de orden político. Al efecto basta la lectura del artículo 1º (Objeto) en que se mencionan términos no recogidos en la normativa turística tales como “urbanizaciones, núcleos y productos turísticos”, que no tienen reflejo en el propio artículo 2 (Definiciones). Esos conceptos jurídicos indeterminados son tan frecuentes que el margen de interpretación, por los políticos y técnicos encargados de su aplicación, será inusualmente alto, con la correspondiente inseguridad jurídica de aquellos que pretendan operar en el sector.

5. Injerencia competencial

La inmisión que esta Norma realiza en la estructura del Texto Refundido de las Leyes Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, va a llevar a las Administraciones Públicas, incluida la propia COTMAC, a tener que interpretar y, en algunos casos, oponerse por injerencia competencial.

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6. Formación y empleo turístico

Si bien, en 2011, los hoteles de cinco estrellas canarios son de los más intensivos en empleo de España —crearon un empleo por cada 3,53 plazas, casi al mismo nivel que los de Cataluña (3,47 plazas/empleado) o Madrid (3,32)—, la exigencia que vincula al empresario a suscribir convenio con el Servicio Canario de Empleo es cuanto menos discutible, al interferir en la libertad de empresa para seleccionar y formar su personal. No se llega a entender el sentido de esta determinación. Se constriñe y limita la contratación por parte de las empresas, añadiendo un condicionante (que durante 6 años desde la apertura del establecimiento al menos el 60% de nuevos trabajadores se reserve a personal formado por el Servicio Canario de Empleo), que no se explica ni es comprensible, dada la información que se tiene sobre contratación. Recuérdese que a través del citado Servicio sólo se canaliza una parte de las contrataciones, a la vez que únicamente una parte de los ocupados asalariados consigue su empleo a través del mismo. Muchos otros consiguen la conexión con la empresa entregando su curriculum vitae (lo que da lugar a una bolsa de empleo por parte de la misma), a través de información de los empleados de la empresa, a través de los anuncios de prensa y otros medios. Ceñir la contratación a personal formado y seleccionado por el Servicio Canario de Empleo restringe las opciones de contratación de las empresas sin que se sepa qué efecto positivo genera.

7. Los informes técnicos turísticos

Se introduce en el Título VI, la figura de los informes técnicos turísticos que no solo suponen un plus importante de burocratización de la actividad, sino que implica una deficiente utilización de los recursos actualmente disponibles con los que se podría alcanzar el mismo objetivo. Al efecto bastaría potenciar la inspección turística contemplada en el artículo 83 de la Ley 7/1995, llevando ese control a la más rigurosa aplicación de las infracciones turísticas que se contemplan en los artículo 75 a 78.

8. El registro de entidades de inspección técnica

La creación de un nuevo registro, de entidades de inspección técnica, parece superflua, en cuanto esa inspección técnica podría ser realizada por funcionarios cualificados de la Inspección Turística, que debería potenciarse. Por otra parte, parece que la Inspección técnica se refiere a la Inspección Técnica de Edificios (ITR), con la consiguiente obligación de revisar la estabilidad estructural, las instalaciones y su adecuación a la normativa vigente. Por tanto, no tendría que ver con lo turístico sino con lo edificatorio.

9. Los incentivos a la sustitución

El Proyecto de Ley prevé la rebaja de los incentivos a la renovación dentro de dos años, mediante Decreto. Ello conlleva una inseguridad jurídica innecesaria.

Por otra parte, los incentivos a la sustitución —y, por ende, a la renovación de los alojamientos turísticos— en forma de obtención y multiplicación de las plazas alojativas “premios”, conllevan una cierta contradicción: si bien resultaban atractivas con anterioridad a la promulgación de la Ley 6/2009, ya no sucede lo mismo en la actualidad, en cuanto desde su promulgación se permite la expansión ilimitada de los hoteles de cinco estrellas. Ello elimina también la posibilidad de conversión de las actuaciones de renovación edificatoria en una fuente para la obtención de derechos a materializar nuevas plazas turísticas (autorizaciones previas), con la consiguiente adquisición o

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patrimonialización del aprovechamiento urbanístico. Recuérdese que la idea es que la inversión en dicha renovación resulte atractiva no sólo para los propietarios de los establecimientos alojativos obsoletos, que pueden financiar sus costes con la venta de los derechos sobre la obtención de nuevas plazas, sino para los empresarios turísticos interesados en desarrollar nuevos productos, eso sí, en un emplazamiento diferente.

10. La necesidad que los procesos de renovación (remodelación o sustitución) de los establecimientos alojativos con autorizaciones turísticas previas anteriores a 2001 queden exentos del cumplimiento de los estándares turísticos vigentes

El Proyecto de Ley omite la existencia en Canarias de un modelo dual de desarrollo territorial del turismo: mientras unas áreas turísticas son nuevas y competitivas, otras están obsoletas, con riesgo de exclusión del mercado y fuera de ordenación; en este sentido, según datos del proyecto de I+D+i ReinvenTUR, el 81% de los establecimientos alojativos de las islas consolidadas turísticamente se han construido con anterioridad a 1995.

Así, el cumplimiento de los estándares urbanísticos fijados en los Decretos 10/2001 y 142/2010 complica la renovación de esos alojamientos, sobre todo, cuando la capacidad alojativa que suele quedar para el caso que se opte suele ser reducida; a este respecto, recuérdese que el actual modelo de rentabilidad hotelera de las áreas turísticas de “sol y playa” determina que los hoteles con baja capacidad alojativa resultan menos rentables, entre otras cuestiones, por su dificultad para insertarse en las estrategias de las economías de escala y las sinergias suficientes para colocar su posición competitiva a la altura de los establecimientos de mayor capacidad. Resulta indispensable plantear qué operaciones de renovación de las áreas turísticas anteriores a 2001 quedan exentas de la aplicación de dichos estándares. Además, en función del tamaño medio de las parcelas de las áreas turísticas construidas con anterioridad a la década de los noventa, los tres incentivos planteados, suponen duplicar la edificabilidad y la capacidad de los establecimientos, que no van a poder ser aplicados en la renovación de los establecimientos ubicados en las mismas.

11. La inversión mínima por plaza de alojamiento renovado

Si ya nos parece inadecuada la fijación de una inversión mínima por plaza de alojamiento renovado contemplada en el artículo 5 del Decreto 138/2010, aún más lo es el incremento de sus importes en el artículo 13 del Proyecto de Ley (anexo).

Si bien somos conscientes de que se plantea como un mecanismo dirigido a garantizar la adecuada calidad y la correcta ejecución de los proyectos, estimamos que son determinaciones propias del camino impositivo de la norma, que pugnan con el derecho constitucional de libertad de empresa y con el principio de igualdad, los cuales prácticamente desaparecen en cuanto la actividad turística pasa a depender del criterio subjetivo de la administración pública (Villar, 2003); a este respecto, el nivel de intervención de la administración pública sobre la empresa roza quizá el absurdo, pero seguro que cuanto menos alcanza el terreno de lo increíble.

Consideramos que el propio empresario es el más preocupado en afrontar la renovación de su establecimiento, siendo, además el que, en último término, mejor conoce las actuaciones necesarias para evitar o, en su caso, superar, su obsolescencia, las cuales va a acometerse en función de su oportunidad y acierto, así como de las posibilidades de financiación.

Del mismo modo, considerando que prácticamente la totalidad de la

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financiación de las operaciones de renovación edificatoria es privada, lo que resulta lógico desde el principio de internalización de costes, se trata de una determinación que va a condicionar, de manera decisiva, no sólo el presupuesto mínimo de la renovación (Simancas, 2012). Ello complica, aún más, si cabe, las dificultades ya expuestas por Simancas (2010 y 2011) en relación con la financiación de tales operaciones, las cuales se acentúan en la actual coyuntura económica, en cuanto los préstamos bancarios no se están concediendo para la totalidad del proyecto de renovación, lo que obliga a su promotor no sólo a aportar más recursos propios, sino que, para que sean concedidos, éste debe disponer de subvenciones públicas aprobadas y de préstamos públicos reembolsables, de modo que aquéllos sólo sirvan de complementos a estos últimos. A ello hay que añadir que ya existe el criterio fijado en el Decreto 138/2010, en el que se deja constancia de que los proyectos de reforma deben ser integrales, propiciando un cambio estructural.

12. La necesidad de desarrollar un mecanismo de financiación de las operaciones de renovación alojativas

Se hace necesario desarrollar un mecanismo de financiación de las operaciones de renovación alojativa que no se limite a los incentivos contemplados vía incremento de plazas, edificabilidad y densidad. Se trataría de incorporar la posibilidad de enajenar el derecho a construir nuevas plazas. Supone desarrollar el incentivo contemplado en la Ley 6/2009 y, a su vez, planteado embrionariamente en la Ley 19/2003, consistente en la conversión de las actuaciones de renovación de las zonas turísticas degradadas en fuente para la obtención de derechos a materializar nuevas plazas turísticas (autorizaciones previas). Supondría un mecanismo que ligaría indisolublemente la posibilidad de obtener el derecho a desarrollar nueva oferta alojativa con la obligación de invertir en la remodelación de la existente, estableciéndose al efecto unos mínimos por plaza. La idea es que la inversión en dicha renovación resulte atractiva no sólo para los propietarios de establecimientos alojativos obsoletos, que pueden financiar sus costes con la venta de los derechos sobre la obtención de nuevas plazas por operaciones de sustitución —con la condición sine qua non que los espacios resultantes se destinen a equipamientos, y que, en ningún caso, suponga la salida definitiva de plazas turísticas del mercado o su transformación en residenciales—. Se trata de hacerla atractiva también para los empresarios turísticos interesados en desarrollar nuevos productos, pues con la compra de tales derechos se garantizaría la posibilidad empresarial de desarrollar esos nuevos productos sin contradecir el crecimiento cero propuesto. Como se puede apreciar, esta medida pretende solventar los problemas que supone la materialización de dichos derechos a las operaciones de remodelación, a pesar que el Decreto Legislativo 1/2000 describe los derechos y deberes de los propietarios en esa clase y categoría de suelo, a la vez que habilita ciertos instrumentos de intervención pública sobre el mismo.

13. La necesidad de propiciar la eficiencia de las instalaciones turísticas

Como se plantea en el propio texto del Proyecto de Ley, la renovación de la oferta de alojamiento turístico se plantea como una operación absolutamente necesaria, especialmente en las zonas primigenias donde se inició esta actividad. Pero hacerlo incentivando la construcción de más plazas alojativas asociadas a mayores consumos de suelo, agua y energía no va a favorecer la delicada situación actual del destino.

Consideramos apropiada la estrategia contemplada en el Proyecto de Ley de

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propiciar la eficiencia de las instalaciones turísticas, en cuanto ello mejoraría, entre otras cuestiones, su competitividad, ya que, por ejemplo, la factura eléctrica, después de la del personal, suele ser la más importante de esta actividad. Sin embargo, se estima que los incentivos edificatorios que ofrece esta Ley suponen poner a prueba una vez más la capacidad de carga del territorio canario pudiendo hacerlo más vulnerable y restarle atractivo.

A este respecto, parece paradójico que el mismo Gobierno que estudia estrategias para la reducción de emisiones de GEI en la lucha canaria contra el cambio climático, proponga una ley que potenciaría el consumo energético que, al estar fundamentalmente apoyado en los combustibles fósiles, favorecería también el incremento de las emisiones de GEI. En la actualidad, Canarias se encuentra en un momento crítico en el que es preciso facilitar el impulso de la re-cualificación de un sector que es y será siempre clave en la economía canaria. Entendemos que debe favorecerse la renovación de la oferta alojativa, si bien deben planificarse adecuadamente la estrategia y los incentivos para no generar externalidades no deseables.

Por todo lo anteriormente expuesto, creemos que deberían revisarse los alicientes a la renovación que ofrece la ley, ya que parece ser que lo deseable no sería generar más camas, sino lograr la recualificación y mejora de la eficiencia de las que ya existen.

14. La injustificable, al menos, en la teoría, decisión de mantener la estrategia de cualificación de la oferta alojativa vía elevación de su categoría (I)

Se continúa con la apuesta, sin argumentos o evidencias, de cualificar el modelo de alojamiento turístico, a través de la cualificación (excelencia) y especialización, vía modalidad y categoría. Consideramos que se trata de planteamiento no del todo correcto, al confundir, de nuevo, calidad con lujo, pues no siempre el número de estrellas es proporcional a la calidad ofrecida por los establecimientos alojativas. Da la impresión que en el Proyecto de Ley se recurre al eufemismo de “turismo de calidad” para hacer referencia a una misma cuestión: la intención de atraer un turista de un alto poder adquisitivo (nivel de renta) y capacidad de gasto, capaz de convertirse en una opción estratégica capaz de producir mayores beneficios económicos, y, por ende, elevar el gasto turístico, en origen y destino. En este sentido, se continúa con la estrategia de los Decretos 10/2001 y 142/2010 de incremento de la calidad de los alojamientos turísticos a través del establecimiento de parámetros físicos mínimos de los diferentes elementos estructurales del mismo, espacios comunes, porcentaje de zonas verdes y deportivas, etc.

Sin embargo, como plantean Marrero y Santana (2008), la implementación de la calidad no garantiza una mayor rentabilidad, ya que en el precio influyen otras variables, como el grado del conocimiento del destino por parte de los turistas, la concentración por nacionalidades (concentración en pocos mercados emisores hacen que el destino sea más dependiente y más vulnerable a los bajos precios), la actuación de los agentes intermediarios (influencia de los tour-operadores en la definición de los precios) y el nivel de repetición. Por otro lado, la relación calidad/precio de los establecimientos de alojamiento turístico se vincula con la satisfacción del cliente, la cual, depende, a su vez, de cuestiones vinculadas con los servicios prestados, la infraestructura, el entorno y el precio (Francisco, 2003), así como los elementos básicos de cualquier sistema turístico (producto, actores y actividades). De esta manera, por ejemplo, un hotel de tres estrellas o un complejo de apartamento de tres o cuatro estrellas pueden tener la misma o más calidad que un hotel de cuatro o cinco estrellas, existiendo en Canarias

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conocidos ejemplos en este sentido.

En la misma línea, existen evidencias empíricas de que los servicios ofertados por los establecimientos y la satisfacción obtenida por los clientes tienen que ver (además de con la categoría) con la cultura e iniciativas empresariales. Quizá hay algo de “pensamiento mágico” en la idea del legislador de que una más alta categoría implica más “alta calidad turística”, ignorando los procesos internos de las empresas y sus relaciones con los tour-operadores y otros actores relevantes del sector. Forma parte de la “cultura” española pensar que cualquier cambio legislativo tiene efectos económicos, lo cual se ha mostrado con claridad inexacto.

Asimismo, la propuesta contemplada en el Proyecto de Ley ignora algunos de las siguientes cuestiones claves: La demanda real que tienen todos los establecimientos hoteleros y

extrahoteleros en las islas. En tal sentido, conviene consultar los índices de ocupación por categorías de los últimos años. Ciertamente, la ocupación media es menor cuanto más baja sea la categoría, pero también lo es que el comportamiento de la ocupación en los establecimientos de 3 y 4 estrellas es mejor que en el de 5 estrellas, en el caso de los establecimientos hoteleros y extrahoteleros. De forma adicional, hay que señalar que debería analizarse la evolución de los índices de rentabilidad para cada uno de los tipos de establecimientos, porque es probable que la rentabilidad esté más concentrada en las categorías medias que en las altas.

Los establecimientos realizan una fuerte inversión para conseguir las más

altas categorías pero luego el retorno de dicha inversión puede verse dificultado porque no siempre la demanda se acomoda a dicha categoría. De esta manera, terminan ofertando precios más cercanos a las categorías inmediatamente inferiores (efecto cascada).

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Una de las “bondades” que se les supone los establecimientos de mayor

categoría es que son menos vulnerables a las recurrentes crisis turísticas que los alojamientos convencionales. Hay aquí ideas preconcebidas sobre la demanda de estos alojamientos (clientela de alto poder adquisitivo a la que no afectan las crisis) y de su gestión comercial (al ser de gama alta, marcan la pauta de precios al resto de gamas) que habría que examinar con más detalle. Pero si atendemos al comportamiento agregado de estos hoteles, vemos que el argumento no se sostiene.

Si la oferta canaria de 5 estrellas se ha triplicado, al tiempo que la de sus competidores cercanos se ha (como mínimo) duplicado, y sus niveles de ocupación incluso han mejorado, habría que suponer un crecimiento de la demanda de este tipo de establecimientos incluso mayor. Los datos de gasto del ISTAC apuntan a que, pese a que el gasto del turista de hoteles de cinco estrellas sigue siendo superior al de cuatro, las diferencias se han acortado (en 2006 –primer año disponible— los turistas de hoteles de cincos estrellas gastaban un 49,5% más que los de cuatro, mientras que en 2011 gastan un 40,2% más) en un contexto en el que, además, el gasto de ambas clientelas probablemente se ha deteriorado si tenemos en cuenta la inflación. En este sentido, cabe plantear que la clientela de los hoteles de cincos estrellas se ha deteriorado a medida que estos han mejorado su ocupación y que la evolución favorable en los últimos años ha sido posible, en buena medida, gracias a bajadas en los precios.

Fuente: INE

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El riesgo de resortización del destino inherente a este tipo de

establecimientos alojativos (Simancas, 2010).

En la medida en que los establecimientos derivados de la aplicación del Decreto 10/2001, llegan a ocupar parcelas de 1,5 hectáreas de media, alcanzándose casos puntuales en los que se superan las 10 hectáreas (García Cruz, 2010), la construcción de este tipo de alojamiento conlleva un mayor consumo de suelo.

En relación con el ahorro y eficiencia, este Proyecto de Ley favorece la sustitución de hoteles de menos estrellas por hoteles de más categoría (5 estrellas y, según la prensa 4), siendo los que consumen más energía y recursos (suelo, agua), produciendo, por tanto, más externalidades negativas y afecciones ambientales. Según los gráficos siguientes, un hotel de 5 estrellas consume hasta 3 veces más recursos estratégicos y escasos en Canarias (suelo, agua y energía) que uno de 3 estrellas, que es la oferta alojativa que se pretende reducir; no obstante, estos datos debe ser matizados por la incorporación en los últimos años de tecnología de ahorro y eficiencia en esta materia.

Fuente: Centro Canario del Agua (2000)

Fuente: Herramientas para la mejora de la eficiencia energética en hoteles. Caso práctico para

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Canarias. ITH, 2009. http://www.camaraschange.es/docs/Documentacion/Documentacion19.pdf En cuanto a la demanda de plazas según categoría, las plazas (hoteleras y

extrahoteleras) igual o inferior a cuatro estrellas responden también a las necesidades de un segmento importante, ya que tienen una demanda similar a la de los establecimientos de una categoría superior.

Fuente: INE

Del mismo modo, consideramos que se trata de una decisión que limita directamente el derecho de propiedad (usos del suelo) y la libertad de empresa (actividad turística), en su conjunto y, en particular, la libertad de acceso y mantenimiento en el mercado y con la libre concurrencia en el mismo. A este respecto, esta medida puede constituirse en sí misma en un filtro discrecional que no sólo va a evitar la entrada de nuevos competidores en el mercado turístico canario, sino expulsar del mismo a la oferta de alojamiento extrahotelero y hotelera de “menor cualificación”, al considerar que no encajan el modelo de oferta alojativa que se pretende implantar.

En este sentido, entendemos que la cualificación general de una instalación alojativa debiera poder reflejarse mediante una doble lectura: por un lado, que determinase la acción cóncava de la instalación en cuanto a servicios al turista, que bien pudiera seguir siendo el tradicional número de estrellas; y por otra, que determinase la acción convexa, que determinase el impacto de esta instalación sobre su entorno mediante algún símbolo asociado a la sostenibilidad, como pudiera ser, por ejemplo, el número de “hojas verdes”. De este modo, tanto el turista como el resto de agentes intervinientes tendrían una lectura clara tanto de las comodidades que el establecimiento alojativo ofrece, como de la huella ecológica que produce, criterio cada vez más valorado por nuestros visitantes.

Por último, esta posibilidad reduce cualquier opción para renovar la oferta alojativa turística obsoleta, en cuanto ya no hace atractiva la compra o sustitución de plazas antiguas para obtener nuevas autorizaciones previa para construir un hotel de cinco estrellas. En este sentido, la construcción de nuevos hoteles de cuatro estrellas —si al final esta posibilidad se incorpora a la Ley— es más rentable que la adquisición de uno existente.

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15. La necesidad de articular medidas de renovación y modernización de la oferta alojativa extrahotelera

El propósito de cualificación y especialización hotelera del modelo alojativo canario se ha mantenido durante el proceso de moratoria turística (2001 hasta la actualidad) y su éxito resulta incuestionable: mientras el número oficial de plazas extrahoteleras legales ha descendido un 5,9%, las hoteleras se han incrementado en un 50,3%. Sin embargo, creemos necesario reivindicar el papel desempeñado por el alojamiento extrahotelero (apartamentos y bungalows) en Canarias, no sólo porque aún es preponderancia frente al hotelero, en una proporción 2/1, sino, sobre todo, por la existencia de un cliente que demanda alojarse en ese tipo de establecimientos —modificando sus servicios, e incluso, el modelo de negocio—, así como por el papel social que tradicionalmente ha desempeñado, sobre todo, en Gran Canaria; este predominio del alojamiento en apartamentos turísticos puede definirse como un “hecho diferencial canario” (Santana Turégano, 2005), pues la supremacía de la oferta de alojamiento hotelero era abrumadora en el resto de destinos de “sol y playa” europeos de importancia y por ende, del litoral mediterráneo español. Este tipo de oferta alojativa se convirtió en una forma de ahorro familiar o de inversión de profesionales, que, ante la expectativa de autofinanciación y de convertirse en una fuente complementaria de recursos, adquirían uno o varios apartamentos o bungalows mediante el sistema de venta anticipada (sobre planos). Del mismo modo, a diferencia del negocio hotelero, que requiere la permanencia continuada en el mercado y la garantía de suficientes tasas de ocupación, los establecimientos extrahoteleros presentan menos costes, más diversidad de fórmulas de explotación y unos mayores márgenes de maniobrabilidad. Asimismo, supone una forma de ingresos adicionales en el contexto socioeconómico actual.

Por último, dado que los incentivos a la renovación no serán de aplicación cuando se trate de proyectos en los que el objetivo es obtener una categoría inferior a cuatro estrellas en establecimientos hoteleros y extrahoteleros, o cuando pretenda convertirse un hotelero en extrahotelero, parte de las argumentaciones expuestas con anterioridad en el apartado de cualificación de la oferta alojativa, se puedan aplicar en este caso.

16. Plazas ilegales

Resulta cuando menos curioso, que al igual que sucedió con las Leyes 19/2003 y 6/2009, en este Proyecto de Ley no se hace alusión alguna a la amplia oferta ilegal existente, cuestión que resulta, al menos, sorprendente, en cuanto éstas no sólo compiten con las legales, sino que al no renovarse perjudican al resto de oferta alojativa turística. En este sentido, consideramos necesario abordar el tema de la regulación de las plazas “ilegales”, tratando de legalizarlas o excluir definitivamente del mercado aquéllas que carecen de todo tipo de licencias y autorizaciones oficiales. Lo mismo sucede con las “no declaradas”, en la medida en que sólo aparecen en el mercado durante algunos períodos del año por parte de su propietario –y no por empresa mercantil– con una finalidad turística –no de arrendamiento urbano– y comercializadas a través de circuitos carentes del control de la policía turística.

En este mismo contexto, si bien nos parece interesante la incorporación de un producto turístico como las villas, somos conscientes que las facilidades dadas a las mismas (artículos 29 y 30), supone un mecanismo para legalización de ilegales. Del mismo modo, la duplicación de la edificabilidad va a amparar la legalización de los hoteles cuyas licencias fueron declaradas nulas por toda una serie de sentencias firmes (caso de Lanzarote).

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17. Los Planes Territoriales Especiales de Ordenación de la Actividad Turística

Destaca la omisión absoluta en el texto de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación de la Actividad Turística. Recuérdese que la Ley 19/2003 relega el sometimiento del desarrollo territorial de las islas consolidadas turísticas a dicho instrumento de ordenación del ámbito insular. De esta manera, adquirieron una enorme importancia, al menos, sobre el papel, al constituir el primer intento de ordenación territorial supramunicipal de cada espacio insular desde la perspectiva turística, aspirando a ser una regulación global de los mismos en las zonas que delimitan y no sólo una regulación sectorial, como su nombre indica. A este respecto, no hay que olvidar que, a pesar del reducido grado de aprobación de los mismos (además de los tres de las islas verdes, sólo se ha aprobado el de Tenerife, pues el de Fuerteventura está suspendido), estos Planes tienen atribuidas la capacidad, entre otras, de definición de las siguientes cuestiones: Las condiciones para el traslado de capacidad de alojamiento turístico a

otro emplazamiento dentro del mismo municipio, comarca o isla (Apartado 3b de la Disposición Adicional primera de la Ley 19/2003), así como áreas a descongestionar y mixtas (Apartado 1 de la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 19/2003), cuando no estuvieran contenidas en la planificación territorial insular en vigor.

Las tipologías, categorías y calidades mínimas para la totalidad de las modalidades turísticas susceptibles de implantación (apartado 3b de la Disposición Adicional primera de la Ley 19/2003).

Los criterios para la reclasificación y recalificación por el planeamiento general, de los sectores y ámbitos de suelo con destino alojativo turístico, la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado con destino turístico y la revisión del planeamiento de desarrollo (apartado 3b de la Disposición Adicional tercera de la Ley 19/2003).

El ritmo máximo de crecimiento de la oferta alojativa en función de la capacidad de carga turística de cada ámbito insular.

Se trata, pues, de recuperar el papel que han debido desempeñar estos Planes en la ordenación territorial del turismo a escala insular.

18. Los Planes de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad

Nos parece adecuada la elección de estos instrumentos para articular la actual política pública de recualificación integral de núcleos turísticos maduros.

Sin embargo, la aprobación definitiva de estos Planes demuestra un auténtico fracaso: en algo más de tres años, sólo se ha aprobado uno (Puerto del Carmen).

Por otra parte, estos Planes se plantean como instrumentos de planeamiento urbanístico (escala municipal), lo cual, a su vez, es declarado en cuatro ocasiones en el propio texto del Proyecto de Ley, planteando, incluso, su “carácter sustitutorio del existente”. Por el contrario, se deben concebir como instrumentos adecuados y excepcionales que, a modo de marcos integrados, organizativos, ejecutivos, de gestión y, sobre todo, complementarios con los instrumentos de desarrollo del planeamiento urbanístico aprobados o en formulación, constituyen la solución más ágil y rápida para dar cobertura jurídica a actuaciones, públicas y privadas, en esta materia, a la vez que formular programas de actuaciones ejemplares de renovación y, sobre todo, la negociación y suscripción de los convenios urbanísticos.

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Del mismo modo, no consideramos adecuado que estos instrumentos tengan la capacidad de modificar y desplazar las determinaciones de los instrumentos vigentes de planificación territorial —y, por tanto, de los Planes Insulares de Ordenación y de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular previstos en la Ley 19/2003 y de planeamiento urbanístico (planes generales de ordenación) en virtud del procedimiento cautelar previsto en el artículo 47 del Decreto Legislativo 1/2000 en los casos en que los proyectos de renovación de los espacios privados y públicos no se encuentren previstos en los mismos o sean contrarios a sus determinaciones. Si bien constituye una decisión dirigida a evitar que la urgencia en acometer determinados proyectos de renovación dependa de su “encaje” en los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, a pesar de su ubicación en las Disposiciones Finales del Proyecto de Ley, la jerarquía planteada supone un quebranto de las reglas de jerarquía de la estructura canaria de instrumentos de ordenación territorial. Además, la elaboración y aprobación definitiva de los mismos se plantea como una competencia exclusiva de la consejería competente en materia de ordenación del territorio o en materia de turismo, lo cual, como ya se ha comentado, supone una injerencia en la autonomía municipal.

Por último, su incorporación tal y como está concebida supone una ruptura definitiva con el principio unitario planteado con el Decreto 1/2000, en cuanto impone instrumentos no propios del sistema planteados en el mismo al resto del sistema, a la vez que las determinaciones de ordenación existentes y su deber de adaptación posterior. Ello es susceptible de crear inseguridad en los operadores públicos y privados, interfiriendo, por otro lado, en competencias municipales, al imponer la adaptación a posteriori del planeamiento urbanístico.

19. La oferta complementaria

No se plantea una necesaria regulación de la implantación de este tipo de oferta, ni límites a su desarrollo en función de un determinado modelo turístico y la capacidad de carga territorial (económica, social, ambiental, etc.) de cada espacio insular.

20. La residencialidad

No se afronta decididamente el hecho de que la residencialidad, tanto por cambio de uso, fundamentalmente de los establecimientos alojativos extrahoteleros, como por la funcionalidad asignada a las nuevas edificaciones en suelo turístico, constituye una realidad, llegando, incluso, a convertirse en un hecho inherente de cualquier área turística consolidada de Canarias. La residencialidad es un proceso prácticamente inevitable, por lo que lo más adecuado sería asumir que existe y como consecuencia, reformular la normativa para incorporar las diversas formas de residencialidad en la ordenación territorial. Por tanto, resulta preciso afrontar su regulación, pues aunque el Proyecto de Ley aborda asuntos importantes relativos a estos procesos, no se atreve su ordenación.

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4. CONCLUSIÓN

La actividad turística es y va a seguir siendo la principal fuente de ingresos y de puestos de trabajo de la economía canaria. Resulta imprescindible la recualificación del sector, que se favorezca la modernización y renovación eficiente de los espacios públicos y privados de las áreas turísticas maduras para mejorar su competitividad respecto a otros destinos. Podríamos decir que, con esta actividad, se produce una acción cóncava hacia el turista —que debe percibir la calidad de la oferta y de su experiencia turística— y otra acción convexa hacia el entorno, al que transmite impactos y externalidades negativas en función de la adaptación de su diseño al clima (De Luxán y Reymundo, 2011), eficiencia de las instalaciones, oferta complementaria, etc.

En definitiva, la complejidad de la norma, la confusión técnica que de ella dimana y la inseguridad jurídica para todo el entramado de operadores turísticos, empresarios, técnicos, e incluso, funcionarios, hacen que el texto deba ser reformulado en su totalidad.

Con el actual Proyecto de Ley no se afronta el problema de fondo del sector turístico canario. Se continúa con la política de “parches”, improvisaciones, imprecisiones y solución de situaciones ilegales o anómalas, sin plantearse el futuro a medio y largo plazo, visión que, por el contrario, tuvieron las Ley 7/1995, de Ordenación del Turismo de Canarias y 19/2003, que debidamente ajustadas a los tiempos, podrían volver a ser la base para la ordenación de este sector estratégico. Bibliografía

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informe ley renovacion grupo reinventur febrero2013

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