informe jurÍdic sobre edificis escolars...
TRANSCRIPT
INFORME JURÍDIC SOBRE EDIFICIS ESCOLARS
MUNICIPALS
Informe elaborat per Montserrat Ramírez Gómez, del Servei de Suport Intern de la
Gerència de Serveis d’Educació de l’Àrea d’Atenció a les Persones de la Diputació de
Barcelona a petició de l’Ajuntament de ..................
Barcelona, 26 de maig de 2015
2
INFORME JURÍDIC SOBRE EDIFICIS ESCOLARS MUNICIPALS
ELABORAT A PETICIÓ DE L’AJUNTAMENT DE
ANTECEDENTS
La regidora d’Educació de l’Ajuntament de .....sol·licita per petició de 12 de maig de 2015 a la
Diputació de Barcelona (.....)l’emissió d’un informe jurídic sobre els següents punts:
1: La propietat i/o titularitat dels edificis on estan ubicades les escoles d’infantil i primària
del municipi (CEIPS) dependents actualment del Departament d’Ensenyament de la
Generalitat de Catalunya.
S’argumenta que la Intervenció General de l’Ajuntament entén que no se les pot
considerar escoles de propietat municipal, i per tant no es procedent cap despesa de
manteniment dels centres.
No s’aporten dades sobre els anys d’edificació, ni cap altra dada al respecte.
2: Delimitar les competències en matèria d’obres i manteniment dels CEIPS.
A la petició únicament s’indica que es volen fer diverses obres entre les què hi figuren .....
Per a l’elaboració d’aquest informe no hem pogut disposar de la descripció concreta de
les obres que l’Ajuntament vol realitzar, ni dels imports.
3: Quina Administració ha de pagar els consums (telèfon, aigua, gas i electricitat) dels
CEIPS públics municipals.
En funció d’aquests antecedents i de la normativa i jurisprudència aplicable s’anirà donant
resposta a cadascuna de les qüestions més amunt plantejades.
3
FONAMENTS JURÍDICS
1: LA TITULARITAT DELS CEIPS
En primer lloc, cal diferenciar entre la titularitat demanial dels edificis i la prestació del servei
públic educatiu que es presta en ells.
La competència per a la prestació de l’educació infantil i primària correspon a la Generalitat de
Catalunya, con clarament es recull entre d’altres a l’art. 131.2 de l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya aprovat per la llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol1.
Respecte a la titularitat demanial d’aquests edificis públics cal recordar algunes disposicions
normatives històriques que ens poden ajudar a entendre la delimitació competencial que
actualment es fa sobre els citats centres educatius.
L’escola pública neix a l’Estat Espanyol amb la Constitució de Cádiz de 1812, i neix vinculada al
municipi com una institució local. Es dissenya un sistema on l’educació superior s’atribueix com
a responsabilitat de l’Estat, mentre que la “popular” es confiada als Ajuntaments.
L’any 1920, mitjançant Decret de 23 de novembre, (Gaceta, de 28 de novembre) en atenció a
la mala situació dels centres escolars, comença la intervenció estatal directa de l’Estat en la
construcció dels edificis. L’Ajuntament passa a tenir un paper de cooperació: havia d’aportar un
8% del cost de l’edifici per material escolar; un 1% per a la seva conservació, casa pel mestre, el
terreny per a l’edifici escolar i el camp de joc.
Durant la II República es reprodueix aquest model de col·laboració. L’objectiu cercat era
incrementar el nombre d’edificis escolars.
A l’any 1953 es publica la “Ley de Construcciones Escolares”, de 22 de desembre2, modificada
finalment per la llei 86/1964, de 16 de desembre de 19643, que ve a ratificar el model de
cooperació abans exposat. Així a l’art.1 es deia que les noves construccions escolars i la dotació
1 EAC, publicat al BOE de 20 de juliol de 2006.
2 BOE de 24 de desembre de 1953.
3 BOE de 18 de desembre de 1964.
4
del mobiliari haurien de fer-se mitjançant la cooperació de l’ Estat i de les Corporacions locals. I
a l’art. 234 s’afirmava que:
“Todos los edificios escolares y vivienda para maestros existentes en el término municipal en
donde radiquen las Escuelas Nacionales de Enseñanza Primaria serán de propiedad municipal”
Per decret 193/1967, de 2 de febrer, s’aprova el text refós de la “Ley de Enseñanza Primaria”5.
L’art. 52 va continuar apostant pel model de col·laboració Estat-Corporacions locals en la
construcció de nous centres docents. Prèviament a l’art.51 es reproduïa el que ja es deia a la Llei
86/1964 abans citada:
“Los edificios públicos escolares, cualquiera que haya sido el procedimiento de su financiación,
serán de propiedad del Municipio”.
La Disposició Final Quarta de la llei 14/1970, de 4 d’agost “General de Educación y
Financiación de la Reforma Educativa“6 va establir que en tant no es desenvolupessin les
matèries regulades per la nova llei, la normativa anterior que resultés aplicable ho seria amb
caràcter reglamentari fins que s’aprovessin les noves disposicions, moment a partir del qual
restarien derogades.
Aquesta disposició final ha donat peu a un seguit de sentències del Tribunal Suprem de finals
dels anys vuitanta i començaments dels noranta que han mantingut la vigència del decret
193/1967, de 2 de febrer amb caràcter reglamentari.
La normativa abans exposada i aquesta titularitat demanial és la que explica que la normativa
de règim local hagi atorgat als municipis la competència per a la vigilància, la conservació i el
manteniment d’aquests edificis, com s’ampliarà en els apartats que segueixen d’aquest informe.
Conseqüentment, si la construcció dels CEIPS no ha estat duta a terme per la Generalitat de
Catalunya amb càrrec als seus pressupostos, es pot establir la presumpció que la titularitat
demanial és de l’Ajuntament7.
4 La redacció inicial de la Ley de 1953 no deia això, sinó que a l’art 24 establia que la titularitat dels edificis escolars
seria de l’Estat quan haguessin estat edificats per ell en la seva totalitat o amb aportacions de Corporacions, o
Entitats; i de propietat d’aquestes quan haguessin estat construïts per elles, malgrat haguessin obtingut alguna
subvenció de l’Estat. 5BOE de 13 de febrer de 1967.
6 BOE de 6 d’agost de 1970.
7 Aquesta titularitat es pot comprovar en el pertinent Registre Públic.
5
2: LA DELIMITACIÓ COMPETENCIAL EN MATÈRIA D’OBRES I MANTENIMENT
Per poder establir la delimitació competencial en matèria d’obres i de manteniment,
prèviament és necessari procedir a establir la delimitació conceptual entre les diferents obres
que en termes generals poden realitzar-s’hi.
La definició normativa la trobem, entre d’altres, al Decret 179/1995,de 13 de juny , pel qual
s’aprova el Reglament d’Obres, Activitats i Serveis8. Així l’art. 12 classifica les obres locals
ordinàries, segons el seu objecte i naturalesa en tres grups:
a)Obres de primer establiment, reforma o gran reparació.
b)Obres de reparacions menors.
c)Obres de conservació i manteniment.
Segons l’apartat 3 de l’art. 12, les obres de millora estarien enquadrades dintre de l’apartat a/
com a obres de reforma, i per tant diferenciades de les de reparació ( apartat b/) i de les de
conservació i manteniment (apartat c/). A aquests efectes les definicions literals de totes
aquestes obres són les que segueixen:
“3. El concepte general de reforma abasta el conjunt d'obres d'ampliació, millora, modernització,
adaptació, adequació o reforç d'un bé immoble ja existent. (Apartat a/ de l’art.12.1).
4. Es consideren obres de reparació les necessàries per esmenar un dany produït en un bé immoble
per causes fortuïtes o accidentals. Quan afecten fonamentalment l'estructura de la resistència, la
sustentació, la seguretat dels edificis i instal·lacions, o suposen alteració del volum, tenen la
qualificació de gran reparació. En els altres casos, que no revesteixen complexitat tècnica
constructiva, per no ser necessàries obres arquitectòniques bàsiques com les esmentades, es
consideren obres de reparació menor. (Apartat b/ de l’art.12.1).
5. Quan tenen per objecte fer front al deteriorament que es produeix pel mer transcurs del temps o
per l'ús natural del bé, les obres necessàries tenen la consideració d'obres de conservació i
manteniment. “. (Apartat c/ de l’art.12.1).
En el mateix sentit es pronuncia el Reial Decret 314/2006, de 17 de març, que aprova el
“Código Técnico de Edificación”9 quan defineix10 el manteniment com:
8 ROAS, publicat al DOGC de 23 de juny de 1995.
9 BOE de 28 de març de 2006.
10 Annex: apartat de Terminologia.
6
“Conjunto de trabajos y obras a efectuar periódicamente para prevenir11
el deterioro de un edificio
o reparaciones puntuales que se realicen en el mismo, con el objeto mantenerlo en buen estado
para que, con una fiabilidad adecuada, cumpla con los requisitos básicos de la edificación
establecidos.”
Pel que fa a l’àmbit competencial establert normativament per dur a terme les anteriors obres
en els centres educatius objecte d’aquest informe, es poden ressenyar les següents normes:
Art.84.2.g/ EAC : Els Governs Locals tenen competència per fer “ el manteniment.. dels centres
públics..” en els termes que determinin les lleis.
Art.25.2.n/LBRL12
”Els municipis tenen competència pròpia per fer: la conservació, el
manteniment, i la vigilància dels edificis de titularitat local destinats a centres públics d’educació
infantil, d’educació primària o d’educació especial” 13
Art.66.3.o/TRLMRLC14
: els municipis tenen competència per col·laborar amb l'Administració
educativa.. en el manteniment dels centres docents públics.
I pel que fa a la normativa sectorial educativa, es poden citar entre d’altres:
La Disposició Addicional Quinzena, apartat 2 LOE15
: la conservació, el manteniment i la vigilància
dels edificis destinats a centres públics d’educació infantil, d’educació primària o d’educació
especial, correspondrà al municipi respectiu. Aquests edificis no podran destinar-se a altres serveis
o finalitats sense l’autorització prèvia de l’Administració educativa.
11
Manteniment preventiu.
12 Llei 7/1985, de 2 d’abril “reguladora de les bases del régimen local” vigent un cop modificada per la LRSAL (Llei
27/2013, de 27 de desembre “de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local” BOE de 30 de desembre
de 2013).
13 Tot i això, l’art.27.3 e/ LBRL preveu la delegació en els municipis de la “ creació, manteniment i gestió de les escoles
infantils del 1er cicle d’Educació Infantil”. Ara bé la Generalitat en exercici de la seva autonomia podria decidir no fer
aquesta delegació. D’altra banda, en el cas que ens ocupa seguint un criteri interpretatiu de mera coherència legal,
caldria interpretar l'art.27.3.e/ LBRL en el sentit que quan parla de delegació del manteniment es refereix als
centres de titularitat demanial de la Generalitat.
14 Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 781/1986, de 18
d’abril ( BOE de 22 i 23 d’abril de 1986).
15 Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, “de Educación” (BOE de 4 de maig).
7
Art.159.3.d/ LEC16
: els municipis han de cooperar amb l’Administració de la Generalitat en la
creació, la construcció i el manteniment dels centres educatius públics.
Art.164 LEC: La Generalitat és competent en les obres i les actuacions de reforma, ampliació,
arranjament o millora dels centres educatius citats a l’art.81 LEC (coincideixen amb els descrits a
l’art.25.2.n/LBRL17
). Si a més a més aquests edificis són destinats total o parcialment a la ESO o a la
FP, la Generalitat hauria d’assumir la part corresponent de les despeses (tot o una part, en funció
de l’afectació).
Conseqüentment, les obres que tinguin per objecte la prevenció del deteriorament de l’ús d’un
edifici escolar amb l’objecte de mantenir-lo en bon estat, o bé arreglar el seu deteriorament pel
transcurs del temps o pel seu ús “normal” als efectes d’assegurar la seva funcionalitat i la
fiabilitat de l’edifici es poden considerar obres de conservació i manteniment.
Aquestes són les obres que pot dur a terme el municipi en els CEIPS de la seva titularitat
demanial. Fora d’elles, el municipi en principi no té competències. La competent per fer obres
de millora o de reforma és de la Generalitat de Catalunya.
3: ELS SUBMINISTRAMENTS
El decret 193/1967, de 2 de febrer, va aprovar el text refós de la “Ley de Enseñanza Primaria”, i
va establir a l’art.51, com hem comentat abans, que els municipis eren els titulars de les
construccions escolars destinades als ensenyaments d’educació primària. En base a aquesta
premissa, l’art. 52 imposava als Ajuntaments:
“La limpieza y suministro de agua, electricidad, y calefacción de las Escuelas correrá a cargo de
los Municipios, para lo cual consignaran en sus presupuestos la cantidad necesaria a tal fin.... La
Comisión..... señalará los casos en que el Estado haya de subrogarse en el pago de estas
obligaciones referentes a edificios escolares y viviendas (de mestres), por el carácter deficitario de
la Hacienda municipal18
, haciendo efectivas las cantidades a través de los Ayuntamientos”.
En aquest precepte, pel seu context històric, no es contemplen despeses actuals de consum
com seria per exemple el cas de la telefonia.
16
Llei 12/2009, de 10 de juliol, d’Educació de Catalunya (DOGC de 16 de juliol).
17 Centres públics d’educació infantil, d’educació primària o d’educació especial.
18 Com a l’actual art.7.4 LBRL es parla de dèficit (sostenibilitat) financera.
8
Però la qüestió principal és saber si l’hem de considerar derogat, o l’hem d’entendre vigent
amb caràcter reglamentari, com afirmaven entre d’altres les següents sentències del Tribunal
Suprem19:
- La de 28 de març de 1988 20
;
- La de 31 de desembre de 198621
;
- O la de 22 de setembre de 199222
Per respondre a aquesta qüestió cal tenir en compte com a mínim el següent:
1: No ens consta que existeixi una sentència del Tribunal Suprem que modifiqui el criteri
establert per la sentència abans citada de 22 de setembre de 1992, però la LOE del 2006
va derogar la llei 14/1970, de 4 d’agost, “General de Educación y Financiación de la
Reforma Educativa” que va ser la que va mantenir amb caràcter reglamentari el decret
193/1967.23Conseqüentment, aquest decret també s’ha d’entendre derogat. 24
2: El decret 193/1967, abans citat, és la única disposició legal que imposa expressament
als Ajuntaments l’obligació de pagar els subministraments dels CEIPS de titularitat
demanial municipal.
Ni a l’àmbit local, ni a l’àmbit sectorial d’educació aplicable, ha estat aprovada normativa
amb de rang de llei o de nivell reglamentari que imposi als Ajuntaments l’obligació de fer
front a les despeses de subministraments dels CEIPS ubicats en edificis de titularitat
municipal .
19
Per contra altres sentències del Tribunal Suprem (STS d’11 de febrer de 1986 (RJA 1986\1431) o la de 8 de març de
1988 ( RJA 1988\1800) citades al fonament jurídic sisè de la sentència del mateix tribunal de 22 de setembre de 1992,
o la de 30 de juny de 1992 (RJA 1992\6098) per posar alguns exemples) han entès que ja no era vigent l’obligació
municipal de proporcionar gratuïtament una vivenda al mestre. La pròpia sentència de 22 de setembre considera
implícitament que no hi ha incongruència, ni canvi de jurisprudència, ja que segons ella les sentències esmentades
analitzaven la “Ley de Construcciones Escolares” de 1953 respecte a la gratuïtat de la vivenda, i no el decret
193/1967, de 2 de febrer.
20 RJA 1988\2450.
21 RJA 1987\1697.
22 RJA 1992\7002.
23 Disposició final quarta de la llei 14/1970.
24 Així ho va entendre també l’Associació Catalana de Municipis en un dictamen jurídic realitzat a l’any 2010.
9
Així la normativa sobre la gestió econòmica dels centres educatius de Catalunya
aprovada pel Decret 102/201025, de 3 d’agost, a l’art. 51.2 i 52, fent referència a l’art.
103.2 de la LEC, exclou de l’àmbit de gestió econòmica del centre:
- La contractació del personal docent i no docent
- Les despeses de menjador
- “I els serveis de manteniment, de vigilància i de conservació del centre que corresponguin a
l’Ajuntament”.
Però, el decret no diu que estiguin exclosos de la gestió econòmica autònoma del centre
els subministraments, ni diu que aquests hagin de ser pagats pels Ens Locals.
3: A més a més, després de l’entrada en vigència l’1 de gener de 2014 de la llei 27/201326,
de 27 de desembre, de “racionalización y sostenibilidad de la Administració Local” per
establir una competència municipal pròpia cal una normativa amb rang de llei. No seria,
doncs, suficient amb una normativa reglamentària com en tot cas seria el decret
193/1967, de 2 de febrer. Així l’actual article 7.2 de la LBRL diu:
“ Las competencias propias de los Municipios..sólo podrán ser determinades por Ley”
Conseqüentment, i arran de l’exposat es pot concloure que l’obligació de fer front a les
despeses de subministraments dels CEIPS de titularitat demanial municipal, actualment és una
competència voluntària dels Ajuntaments. Sempre que no l’hagin assumit per delegació
(requeriria l’aportació de finançament suficient per part de l’entitat delegant). D’haver-la
assumit per qualsevol altre vincle jurídic, caldria donar compliment a allò previst a l’art.7.4 LBRL
que exigeix entre d’altres requisits que no es posi en risc la sostenibilitat financera del conjunt
de la Hisenda municipal.
25
DOGC de 5 d’agost de 2010. 26
Cal dir que la Generalitat de Catalunya en la nota explicativa sobre l’aplicació a Catalunya de determinats aspectes de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració Local, manifesta sense ressenyar cap normativa específica que empari aquest posicionament que: “correspon al municipi la conservació, el manteniment i la vigilància dels edificis de titularitat dels ajuntaments
destinats a impartir els ensenyaments esmentats (CEIPS), que inclou la neteja i el subministrament d’aigua, electricitat
i calefacció”
Destaca l’exclusió de les despeses de telèfon, ja que fins i tot en aquesta interpretació la Generalitat descarta que siguin a càrrec dels municipis.
10
CONCLUSIONS
PRIMERA: La normativa de construccions escolars va establir la titularitat municipal dels
edificis destinats als ensenyaments de primària.
SEGONA: Els Ajuntaments només tenen competència per dur a terme obres de conservació i de
manteniment per fer front al deteriorament que es produeix pel mer transcurs del temps o per
l'ús natural dels CEIPS de titularitat demanial municipal. Les obres de millora i de reforma són
competència de la Generalitat.
TERCERA: A l’actualitat no existeix cap norma amb rang de llei que imposi als Ajuntaments una
obligació competencial pròpia per assumir les despeses de subministraments dels CEIPS de la
seva titularitat demanial. En tot cas i segons interpretació de la pròpia Generalitat de Catalunya
no haurien d’assumir les despeses de telèfon.
Barcelona, 26 de maig de 2015
Gerència de Serveis d’Educació
Àrea d’Atenció a les Persones
Diputació de Barcelona