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Legislación de comunidades campesinas y nativas

Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)

AGRARIOInformativo Legal

Segunda épocaAbril 2005

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Informativo Legal AgrarioSegunda época, n.° 21Abril 2005

Una publ icac ión cuatr imestr a l de lCentro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)Av. Salaverry n.° 818, Lima 11, PerúTeléfono: (51-1) 433-6610Fax: (51-1) 433-1744Correo electrónico: [email protected]: http://www.cepes.org.pe

ISSN: en trámite

Director:Laureano del Castillo Pinto

Comité editorial: Fernando Eguren, Juan Rheineck, BerthaConsiglieri, Laureano del Castillo y PedroCastillo

Escriben en este número:Laureano del Castillo y Pedro Castillo

Agradecimiento especial a:Ingeniero Victoriano Cáceres (PETT) y RoelAlonzo

Cuidado de la edición: Antonio Luya CiertoEdición: A-4 Impresores srl/332-3964Fotografías: Archivo CEPESPrecio: S/.10,00

Informativo Legal Agrario

Director:

Comité editorial:

Escriben en este número:

Agradecimiento especial a:

Cuidado de la edición:Edición:Fotografías:Precio:

C O N T E N I D O 1

Contenido

Presentac iónPresentac iónPresentac iónPresentac iónPresentac ión 3

1 La realidad actual de las comunidades1 La realidad actual de las comunidades1 La realidad actual de las comunidades1 La realidad actual de las comunidades1 La realidad actual de las comunidades 4

1.1 Cuántas son y dónde están 4

1.2 Cuántas están reconocidas y cuántas tituladas 6

2 La historia de las comunidades y de su legislación2 La historia de las comunidades y de su legislación2 La historia de las comunidades y de su legislación2 La historia de las comunidades y de su legislación2 La historia de las comunidades y de su legislación 11

2.1 Una rápida revisión histórica 11

2.2 El tratamiento normativo actual 15

2.3 Tratamiento de las comunidades en la legislación agraria 19

3 La legislación vigente3 La legislación vigente3 La legislación vigente3 La legislación vigente3 La legislación vigente 20

3.1 Legislación vigente sobre comunidades campesinas y comunidades nativas 20

a) Protección de sus tierras o territorio 20

b) Titulación de tierras comunales 22

c) Abandono de tierras comunales 25

d) Recursos naturales en territorios comunales 27

e) Las presiones por la titulación individual 34

f) La organización interna 36

g) Actividades económicas de las comunidades 38

3.2 Rol del Estado frente a las comunidades 40

3.3 La Comisión Revisora de la Legislación Comunal 43

4 Reflexiones finales4 Reflexiones finales4 Reflexiones finales4 Reflexiones finales4 Reflexiones finales 46

EntrevistasEntrevistasEntrevistasEntrevistasEntrevistas 47

Con Walter Albán Peralta, defensor del Pueblo 47

Con Alejandro Diez Hurtado, profesor de antropología 49

Con Elena Villanueva, del Centro de la Mujer Peruana «Flora Tristán» 51

A n e x oA n e x oA n e x oA n e x oA n e x o 53

Legislación de comunidades campesinas y nativas 53

2 L E G I S L A C I Ó N D E C O M U N I D A D E S C A M P E S I N A S Y N A T I V A S

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P R E S E N T A C I Ó N 3

El número 21 del Informativo Legal Agrario aborda la problemática de la legislación concerniente alas comunidades campesinas y nativas. Más allá de la importancia de estas organizaciones en el Perúde hoy, el tema resulta especialmente actual, pues desde marzo de 2004 viene trabajando unacomisión especial con el encargo de revisar esa compleja legislación y proponer al Congreso unanueva Ley de comunidades campesinas y nativas.

El asunto no es nuevo para la revista y tampoco es ajeno a las preocupaciones del CEPES. Enefecto, en 1982, el número 11 del Informativo Legal Agrario se dedicó al tratamiento de lascomunidades campesinas en el Perú. Los años transcurridos han dejado huellas en la evoluciónde la legislación de comunidades, como las importantes normas aprobadas durante el gobiernode Alan García —nos referimos a la Ley 24656, general de comunidades campesinas, y a la Ley24657, de deslinde y titulación del territorio comunal—, las modificaciones establecidas en el trata-miento de sus tierras por la Constitución de 1993 y, posteriormente, una serie de normas que serefieren a estas organizaciones, especialmente la Ley 26505, de inversión privada en el desarrollode las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinasy nativas, más conocida como Ley de tierras, y la Ley 26845, de titulación de tierras de las comuni-dades campesinas de la costa.

Merece destacarse también la ratificación, por el Congreso, del Convenio 169 de la OIT (sobrepueblos indígenas y tribales en países independientes) mediante la resolución legislativa 26253 de 2de diciembre del año 1993. De acuerdo con la Constitución vigente, esta norma se ha integrado a lalegislación nacional, aunque es preciso señalar que se necesitan algunas modificaciones legalespara eliminar contradicciones con otras leyes.

La primera parte del Informativo Legal Agrario hace un rápido recuento de la realidad de lascomunidades campesinas y nativas, recurriendo a las estadísticas oficiales (lamentablemente, cons-tituyendo estas fuente imprescindible, en no pocos casos presentan problemas). La segunda partese dedica a revisar la evolución de las comunidades a partir de la lectura del tratamiento legislativoque el Estado les ha brindado.

La tercera parte intenta presentar algunos de los principales elementos que componen la legislaciónde las comunidades campesinas y nativas, a tiempo que se recogen algunos de los planteamientosque animan el debate de la comisión especial revisora de la legislación comunal. Luego se incorporanalgunos elementos de reflexión finales.

Para enriquecer el enfoque de algunos temas, se han recogido las opiniones de Walter Albán,defensor del Pueblo en funciones; Alejandro Diez, profesor principal de la especialidad de Antropo-logía en la Pontificia Universidad Católica del Perú, y Elena Villanueva, del Centro de la Mujer Peruana«Flora Tristán». El número se completa con un listado de la legislación vigente y conexa sobrecomunidades campesinas y nativas.

Presentación


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La realidad actual de las

comunidades

Esta primera parte del Informativo Legal Agrario se ocuparáde los aspectos estadísticos de las comunidades campesinasy nativas, es decir, cuántas comunidades existen, cuántasestán reconocidas, cuántas tituladas y cuántas registradas,así como qué cantidad de tierra poseen. Será necesario re-currir a diversas fuentes oficiales para responder a estaspreguntas, pues no hay un solo ente estatal que posea todosesos datos. Así, para la parte de reconocimiento y titulaciónrecurriremos a información del Proyecto Especial de Titula-ción de Tierras y Catastro Rural (PETT); para los aspectosregistrales se cruzará información de los Registros Públicos ydel mismo PETT, y para determinar la cantidad y calidad detierras se tomará en cuenta la información del III Censo Na-cional Agropecuario (Cenagro), de 1994.

Antes de empezar a revisar la información disponible,cabe hacer una precisión. Actualmente se discute en elpaís cuál es la denominación «más apropiada» para iden-tificar cultural y legalmente a las comunidades. Hay quie-nes prefieren la terminología del Convenio 169 de la OIT,que se refiere a pueblos indígenas; otros prefieren el tér-mino pueblos originarios, recogido en el artículo 191 de laConstitución vigente, mientras que otros mantienen las

1denominaciones actuales de comunidades campesinas ycomunidades nativas. En este número del Informativo Le-gal Agrario, tomando la opción asumida por la legislaciónnacional vigente, que diferencia entre comunidades cam-pesinas y comunidades nativas, usaremos estos términos.Como veremos en la segunda par te de esta publicación,dicha diferencia entre comunidades se viene utilizandodesde la aprobación en 1969 de la Ley de reforma agra-ria, decreto ley 17716.

1.1 Cuántas son y dónde están

El último Censo Nacional Agropecuario (III Cenagro), quedata de 1994, registra un total de 5 680 comunidades cam-pesinas y 1 192 comunidades nativas, conforme puede ver-se en los cuadros siguientes. El 70,5% de comunidadescampesinas se localiza en la sierra centro sur del país, enlos departamentos de Apurímac (7,7%), Ayacucho (8%),Cusco (16,3%), Huancavelica (8,8%), Junín (7,3%) y Puno(22,4%). Para el caso de las comunidades nativas, su pre-sencia mayoritaria (totalizando 84,7%) se localiza en losdepartamentos de Amazonas (16,2%), Junín (17%), Loreto(32,2%) y Ucayali (19,3%).

1/ L A R E A L I D A D A C T U A L D E L A S C O M U N I D A D E S 5

De acuerdo con el III Cenagro, las comunidades poseenuna cantidad muy significativa de la superficie agropecuaria.Según esos datos, las comunidades campesinas ocupanuna superficie de 14 171 967,60 ha, mientras que las nati-vas cuentan con 5 251 873,10 ha. Ambos tipos de comuni-dades concentran el 55% de la superficie agropecuaria delpaís, con un total de 19 423 840,70 ha. La gran cantidad detierras que poseen es resultado de un proceso relativa-mente reciente de ampliación del acceso y formalización dedicho recurso, que tiene su punto más alto en laimplementación de la reforma agraria en la década de 1970.

De las tierras de comunidades campesinas, los porcentajesmás altos se encuentran en el departamento de Puno, con13%, seguido de Lima, con 12,1%, Cusco, con 9,5%, yluego Ayacucho, con 8,8% del total de tierras acumuladaspor estas comunidades (véase el Cuadro 1). La importantecantidad de tierras que están en poder de estas colectivida-des tiene que ver con la gran extensión de tierras eriazas(donde no es posible hacer agricultura, sea por exceso,sea por ausencia de agua) que ellas poseen y con sustierras de pastos naturales (ubicadas en zonas muy altasde la sierra).

CuadroCuadroCuadroCuadroCuadro NNNNN.° 1.° 1.° 1.° 1.° 1

Comunidades campesinasComunidades campesinasComunidades campesinasComunidades campesinasComunidades campesinas

DeDeDeDeDeparparparparpar tamentotamentotamentotamentotamento NúmeroNúmeroNúmeroNúmeroNúmero Porcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta je Superficie (ha)Superficie (ha)Superficie (ha)Superficie (ha)Superficie (ha) Porcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta je

Amazonas 50 0,9% 176 511,7 1,2%

Áncash 350 6,2% 750 550,4 5,3%

Apurímac 438 7,7% 1 228 710,6 8,7%

Arequipa 91 1,6% 1 002 510,8 7,1%

Ayacucho 454 8,0% 1 240 142,6 8,8%

Cajamarca 110 1,9% 289 592,6 2,0%

Cusco 927 16,3% 1 343 678,0 9,5%

Huancavelica 500 8,8% 901 160,5 6,4%

Huánuco 241 4,2% 334 678,0 2,4%

Ica 7 0,1% 57 769,1 0,4%

Junín 414 7,3% 797 686,2 5,6%

La Libertad 125 2,2% 312 938,0 2,2%

Lambayeque 33 0,6% 421 907,3 3,0%

Lima 289 5,1% 1 710 981,8 12,1%

Loreto 8 0,1% 3 547,0 0,0%

Madre de Dios 1 0,0% 2 020,0 0,0%

Moquegua 68 1,2% 433 451,7 3,1%

Pasco 96 1,7% 286 045,2 2,0%

Piura 154 2,7% 601 155,3 4,2%

Puno 1 274 22,4% 1 835 527,7 13,0%

San Martín 1 0,0% 663,5 0,0%

Tacna 48 0,8% 435 616,6 3,1%

Tumbes 1 0,02% 5 123,3 0,04%

Total 5 680 100,0% 14 171 967,6 100,0%

Fuente: III Cenagro, 1994, INEI.

Elaboración: CEPES.


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En lo relacionado con las tierras bajo control de las comuni-dades nativas, la mayor proporción de tierras comunales seencuentra en el departamento de Loreto, con 45,3%, se-guido del departamento de Ucayali, que concentra el 27,9%,y —bastante más lejos— el departamento de Junín, con el8,2% del total de tierras en posesión de las comunidadesnativas (Cuadro 2).

A pesar de la gran extensión de tierras poseídas por ambostipos de organizaciones comunales, estas concentran los ma-yores niveles de pobreza. Los datos de la Encuesta Nacional deHogares (mayo 2003-abril 2004) del Instituto Nacional de Esta-dística e Informática (INEI) muestran que el 52% de la poblaciónnacional se encuentra en situación de pobreza, porcentaje quese eleva a 73,6% si solo consideramos al sector rural; mientrasque la pobreza extrema a nivel nacional llega a 20,7% y lapobreza extrema rural a 42,5%. Ahora bien, si revisamos esosdatos por región natural, tenemos que la población en situaciónde pobreza en la sierra llega a 67,6% y en la selva a 63,8%,mientras que la población en situación de pobreza extrema deesas mismas regiones es de 38,4% y 30,1%, respectivamente.Sobre la base de esas cifras es posible afirmar que la mayorparte de la población comunera integra esos segmentos de lapoblación. Pese a esa condición, la producción agropecuaria

provee del sustento alimenticio principal a esas familias y aalgunas ciudades del interior del país.

1.2 Cuántas están reconocidas y

cuántas tituladas

En el marco del modelo económico impuesto en la décadade 1990, el tema de las comunidades campesinas y nativasfue abordado básicamente como un problema de informali-dad de la propiedad agraria, cuya principal vía de solución,por tanto, era la titulación de dicha propiedad. Con ello—además— se liberalizaría y dinamizaría el mercado detierras y se las haría rentables para el agro nacional. En esamisma línea, el gobierno de Fujimori promulgó en 1995 laLey 26505, de inversión privada en el desarrollo de lasactividades económicas en las tierras del territorio nacionaly de las comunidades campesinas y nativas, más conocidacomo Ley de tierras. Esta nueva norma vino a confirmar lasorientaciones que se venían dando con la Ley de promociónde las inversiones en el sector agrario, decreto legislativo653, y con la Constitución de 1993.

En este contexto, en el año 1992 se creó el PETT mediantela Ley orgánica del Ministerio de Agricultura. Esta depen-

CuadroCuadroCuadroCuadroCuadro NNNNN.° 2.° 2.° 2.° 2.° 2Comunidades nativasComunidades nativasComunidades nativasComunidades nativasComunidades nativas

DeDeDeDeDe parpa rpa rpa rpa r tamentotamentotamentotamentotamento NúmeroNúmeroNúmeroNúmeroNúmero Porcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta je Superficie (ha) Superficie (ha) Superficie (ha) Superficie (ha) Superficie (ha) Porcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta jePorcenta je

Amazonas 193 16,2% 200 618,3 3,8%

Cajamarca 4 0,3% 31 873,8 0,6%

Cusco 47 3,9% 103 915,1 2,0%

Huánuco 11 0,9% 81 131,7 1,5%

Junín 203 17,0% 429 362,1 8,2%

Loreto 384 32,2% 2 377 931,5 45,3%

Madre de Dios 23 1,9% 235 157,5 4,5%

Pasco 85 7,1% 189 934,3 3,6%

San Martín 12 1,0% 136 271,1 2,6%

Ucayali 230 19,3% 1 465 677,8 27,9%

Total 1 192 100,0% 5 251 873,1 100,0%

Fuente: III Cenagro, 1994, INEI.



dencia tendría entre sus funciones principales la de llevaradelante el proceso de titulación de la propiedad rural,denominación que abarca la de las comunidades nativas ycampesinas del país. Lamentablemente, en los años recien-tes, los esfuerzos del PETT estuvieron centrados en darlesseguridad jurídica a los predios de propietarios individuales,faltando mayor iniciativa para sanear las propiedades de lascomunidades nativas y campesinas.

En octubre de 2001, el PETT inició su segunda campaña detitulación de tierras (en el marco del Proyecto de Titulacióny Registro de Tierras —PTRT-2—), contando con el apoyodel Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el plazode cuatro años, se espera lograr la titulación de 541 comu-nidades campesinas, así como demarcar y titular 9 comuni-dades nativas.

Sin embargo —conforme puede verse en el Cuadro 3—,faltarían 1 630 comunidades campesinas por titular: el29% de la propiedad comunal del país. Según el GrupoAllpa -Comunidades y Desarrollo, los trámites de titulaciónse dificultan debido al desconocimiento de los comunerossobre los procedimientos a seguir; la incomprensión delos trámites, por carencia de personal que domine elquechua; la ausencia o pérdida de documentos requeri-dos; las contradicciones o errores entre la información delPETT y la de la Superintendencia Nacional de Registros

Públicos (Sunarp); los conflictos de linderos entre comuni-dades vecinas o con terceros; y la complicada situaciónlegal de las tierras comunales. Estos son algunos de loscuellos de botella por resolver y que pueden hacer que losesfuerzos del PETT en estos temas resulten estériles si nose cuenta con el apoyo y colaboración de otras depen-dencias del Estado.

El procedimiento de titulación de la propiedad de las co-munidades campesinas es visto por los comuneros comodemasiado engorroso. En efecto, el tiempo que toma titu-lar sus tierras varía, dependiendo de si cuentan con docu-mentos válidos y legítimos que amparen su derecho sobreellas. Una investigación del Grupo Allpa1 muestra que eltiempo promedio que les toma a las comunidades lograr latitulación de sus tierras es de nueve meses, a un costototal de S/.500.

Debemos reparar que de 1994 —año del III Cenagro—al año 2002, el número de comunidades campesinasreconocidas ha aumentado en 138, siendo Puno el de-par tamento que cuenta con el mayor número de comuni-dades (1 251), seguido por Cusco (886), Ayacucho (577)y Huancavelica (565).

1 Tomado de La Revista Agraria, n.° 58 (setiembre de 2004), publicacióndel Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Lima, pp. 8-9.


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El caso de las comunidades nativas es diferente. Igual-mente, el PETT tenía la responsabilidad de regularizar supropiedad. Este proyecto especial publicó en el año 2000el Directorio de comunidades nativas del Perú, contenien-do información hasta diciembre de 1999. Pero desde esafecha, a la actualidad, no ha vuelto a publicar nada. Enotras palabras: no se cuenta con cifras oficiales actualessobre estas organizaciones asentadas en la regiónamazónica.

Cuadro N.° 3Cuadro N.° 3Cuadro N.° 3Cuadro N.° 3Cuadro N.° 3Número de comunidades campesinas según el PETTNúmero de comunidades campesinas según el PETTNúmero de comunidades campesinas según el PETTNúmero de comunidades campesinas según el PETTNúmero de comunidades campesinas según el PETT

Con título de propiedadDepartamento Reconocidas oficialmente Número Porcentaje Superficie (ha)

Amazonas 52 52 100,0% 691 917,63

Áncash 345 221 64,1% 1 289 153,01

Apurímac 442 326 73,8% 1 641 704,20

Arequipa 100 57 57,0% 1 065 168,22

Ayacucho 77 370 64,1% 1 897 669,85

Cajamarca 107 79 73,8% 468 314,36

Cusco 886 647 73,0% 1 983 143,95

Huancavelica 565 470 83,2% 1 334 260,86

Huánuco 257 09 42,4% 366 941,65

Ica 9 2 22,2% 50 691,13

Junín 389 349 89,7% 1 214 138,71

La Libertad 120 41 34,2% 346 124,38

Lambayeque 25 16 64,0% 348 399,05

Lima 287 173 60,3% 1 654 573,67

Loreto 75 41 54,7% 277 526,38

Moquegua 75 71 94,7% 497 482,28

Pasco 73 63 86,3% 1 411 707,79

Piura 136 120 88,2% 799 826,41

Puno 1 251 935 74,7% 1 894 799,94

San Martín 1 1 100,0% 1 269,50

Tacna 46 45 97,8% 486 628,73

TOTAL 5 818 4 188 71,9% 19 721 441,69

Fuente: Directorio de comunidades campesinas, 2002, Ministerio de Agricultura, PETT.


Nota: en el caso de Huánuco, el directorio consigna 3 669 416,53 ha para las 109 comunidades tituladas, pese a que se trataría solo de 366 941,65

ha, según las cifras detalladas en la misma fuente.

Según el directorio del PETT, se han inscrito oficialmente1 265 comunidades nativas, siendo Loreto el departamentoque cuenta con el mayor número (488), siguiendo Ucayali(226), Amazonas (168) y finalmente Junín con 156 comuni-dades reconocidas oficialmente.

En cuanto a la titulación de la propiedad de las tierras decomunidades nativas, 1 175 la han logrado, sumando un totalde 6 386 788,23 ha. De estas comunidades tituladas, tan solo1 070 han inscrito sus títulos en los registros públicos.


Cuadro N.° 5Cuadro N.° 5Cuadro N.° 5Cuadro N.° 5Cuadro N.° 5

III Cenagro 1994 PETT al 2002Número Superficie (ha) Número Superficie (ha)

Comunidades campesinas 5 680 14 171 967,6 5 818 19 721 441,69

Comunidades nativas 1 192 5 251 873,1 1 265 6 386 788,23

Fuentes: III Cenagro, 1994, INEI; Directorio de comunidades nativas del Perú, 1999, PETT; Directorio de comunidades campesinas, 2002, PETT.


Cuadro N.° 4Cuadro N.° 4Cuadro N.° 4Cuadro N.° 4Cuadro N.° 4Número de comunidades nativas según el PETTNúmero de comunidades nativas según el PETTNúmero de comunidades nativas según el PETTNúmero de comunidades nativas según el PETTNúmero de comunidades nativas según el PETT

Con título de propiedadDepartamento Reconocidas oficialmente Número Porcentaje Superficie (ha)

Amazonas 168 168 100,0% 809 765, 42

Ayacucho 1 0 0% 0,0

Cajamarca 2 2 100,0% 29 575,61

Cusco 51 49 96,1% 352 305,63

Huánuco 9 8 88,9% 37 707,04

Junín 156 151 96,8% 211 765,48

Loreto 488 430 88,1% 3 227 476,28

Madre de Dios 24 20 83,3% 195 488,02

Pasco 113 98 86,7% 200 081,85

San Martín 27 7 100% 92 823,58

Ucayali 226 222 98,2% 1 229 799,32

TOTAL 1 265 1 175 92,9% 6 386 788,23

Fuente: Directorio de comunidades nativas, 1999, Presidencia de la República y Ministerio de Agricultura, PETT.

El cuadro 5 muestra una comparación entre los datos recogi-dos en el III Cenagro de 1994 y la información registrada porel PETT hasta el año 2002. En él podemos observar quehabría habido un aumento de 2,4% en el número de comuni-dades campesinas, mientras que en el caso de las comunida-des nativas el incremento sería de 6,1%.

Lo más significativo del cuadro 5, empero, es el dato referentea la superficie que ahora ocupan las comunidades. Las comu-nidades campesinas pasarían a controlar 19 721 441,69 ha,

es decir, más de cinco millones y medio más que el año 1994(aumentando así en 39,2%), sin considerar las comunidadesno tituladas. Las comunidades nativas, de igual forma, con-trolan ahora cerca de un millón de ha más que en la época delIII Cenagro (un aumento de 21,6%).

No se puede omitir señalar algunas diferencias impor-tantes entre las informaciones consignadas en el IIICenagro y las recogidas por el PETT. Así, llama la aten-ción que, por ejemplo, en el caso de Amazonas el


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Cenagro registre 193 comunidades nativas, mientras queel PETT consigna 168.

Dejando de lado las observaciones que acabamos dehacer, los datos ofrecidos permitirían afirmar que am-bos tipos de comunidades concentran el 74% de todala superficie agropecuaria del país2, con un total de

2 La superficie agropecuaria total del país, según el III Censo NacionalAgropecuario de 1994, es de 35 381 808 ha.

26 108 229,9 ha. Ello debería ser suficiente para consi-derarlas un verdadero activo para el desarrollo y nocomo un obstáculo, como las quiso presentar el presi-dente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero, en sumensaje al Congreso a principios de 2004, afirmando demanera ligera que los peruanos habíamos regalado latierra dos veces: primero con la reforma agraria de 1969,y después dándoles un tercio del total de la tierra a lascomunidades campesinas.

2/ L A H I S T O R I A D E L A S C O M U N I D A D E S Y D E S U L E G I S L A C I Ó N 11

La historia de las comunidades

y de su legislación

En esta parte del Informativo Legal Agrario daremos unarápida mirada a la compleja historia de las comunidadescampesinas y nativas y a la evolución de la legislación quese ocupó de ellas. Sin detenernos en detalles normativos,esta revisión nos llevará hasta el momento actual. De estaforma, reservamos para la tercera parte una mirada másexhaustiva de la legislación vigente.

2.1 Una rápida revisión histórica

La historia de las comunidades no deja de sorprendernospor su riqueza, pero también por la vigencia y vitalidad deellas en nuestra historia. En efecto, surgidas y reguladas enforma exhaustiva durante la Colonia, pudieron resistir elembate de los encomenderos y hacendados. Y aun cuandodurante el primer siglo de la República prácticamente fueronignoradas, desde 1920 hasta 1993 un régimen proteccio-nista procurará formalmente cuidar de sus tierras, norma-tiva que cambiará desde ese último año.

A inicios del siglo XXI, el número de comunidades campesi-nas y nativas ha aumentado. Pero aunque su número y suscaracterísticas han cambiado —tratando de adaptarse a larealidad del país—, subsisten muchos de sus problemas.

Orígenes y tratamiento en la Colonia

Pese a que el origen de las comunidades aún pueda gene-rar polémicas, es un hecho indudable que en su génesis seencuentran elementos propios de las culturas precolombi-nas, incluso preincaicas, aunque la matriz de origen nosremite a normas propiamente hispanas3. Pretender, hoy,mirar tan solo los elementos andinos o amazónicos de lascomunidades es negar (y negarles a ellas mismas) unaparte muy importante de su historia y de su propia estruc-tura social. Pero tan forzado como ello, es obviar que lahistoria es cambio y que, en ese sentido, quienes solo quie-ren ver el pasado andino estarían postulando que las comu-nidades y los comuneros han vivido y viven en un mundo

2ideal, estancado en el tiempo. Por el contrario, las comuni-dades han cambiado y siguen haciéndolo, tratando de adap-tarse a un mundo y a una sociedad igualmente cambiantes:la comunidad campesina del siglo XXI no tiene elementoscompartidos con el «común» del siglo XVI.

En otras palabras, la comunidad campesina que hoy conoce-mos, tiene un origen colonial. A partir de 1570, durante laadministración del virrey Francisco de Toledo, se buscó agru-par a la población indígena en las denominadas «reduccionesde indios», que se generalizaron en el territorio de la Colonia4.Estas eran concentraciones de los ayllus dispersos encontra-dos por los españoles a su llegada, y tuvieron que adecuarsea la lógica de la comunidad agraria ibérica, modelo importadopor los españoles. No obstante ser una forma de organiza-ción impuesta por el conquistador, integrará y respetará unaserie de costumbres y formas de organización de la produc-ción propias del ayllu prehispánico (como en su momentohicieran los incas al conquistar los pueblos que luego confor-marían el Imperio del Tawantinsuyo), debido a lo cual, comoproducto colonial, la comunidad será una síntesis del aylluprehispánico y de la novísima comunidad agraria ibérica, esdecir, un colectivo mestizo hispano-andino.

El objetivo central de estas concentraciones era asegurar eltributo, tanto monetario y en especies —como la mita rota-tiva de mano de obra para el trabajo en las minas, principal-mente—, respetando la jerarquía indígena y asignándole al«común de indios» un territorio adecuado. Dentro de la es-trategia española, las reducciones no solo fueron funciona-les para el cobro de tributos, sino que sirvieron tambiénpara el control de la población indígena, el adoctrinamientoreligioso e ideológico, la manutención (es decir, la conser-vación y el amparo) de un campesinado dependiente de laCorona y la existencia de una clara diferenciación. Por esarazón, y porque su formación implicó un reagrupamientoarbitrario de la población indígena, muchas comunidadesfueron abandonas por sus integrantes.

3 Puede verse el texto de Fernando FUENZALIDA, «La matriz colonial de lacomunidad de indígenas peruana: una hipótesis de trabajo», en Revistadel Museo Nacional, tomo 35 (1967-1968), pp. 92-123.

4 Para mayores detalles en relación con las reducciones de indígenas,puede verse TOLEDO, Francisco de, Disposiciones gubernativas para elVirreinato del Perú 1569-1574, Sevil la, Escuela de EstudiosHispanoamericanos, 1986, tomos I y II.


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Las reducciones fueron organizadas administrativamentede acuerdo con los patrones de la comuna existente en elagro español del siglo XVI. Sin embargo, hemos señaladoque los caracteres esenciales del ayllu fueron respetados yconstituyeron pieza clave de esta nueva forma de organi-zación social. Así, las Leyes de Indias reconocieron el régi-men de tenencia de la tierra vigente para el ayllu durante elImperio incaico, así como la forma de organización de laproducción; esto es: propiedad colectiva de la tierra, usu-fructo individual de las parcelas de cultivo, rotación periódi-ca, carácter común de los pastos naturales, trabajo comu-nal de ciertas tierras para determinadas actividades, y for-mas de ayuda mutua como el ayni y la minka. Las Leyes deIndias prohibieron la enajenación de las tierras comunales,las que se encontraban, así, fuera del mercado de tierras.

El objeto de la profusa legislación de Indias sobre las comu-nidades era garantizar la existencia de estos «comunes deindios», lo cual explicaba la prohibición de que los españolesse establecieran allí e incluso solo pernoctaran en tierras

comunales5. El sentido de la norma era claro: se buscaba—pese a invocaciones como la del cronista español JuanPolo de Ondegardo— mantener una república de indios yuna república de españoles. Eso que ahora se llama unpacto, implicaba la protección de los indios en sus comunesy la garantía de sus tierras, a cambio del apoyo —con sutrabajo, tributo y sometimiento— al orden colonial. El pactofuncionó bien durante tres siglos, teniendo a los curacascomo elemento intermediador o bisagra; y aunque se res-quebrajó a fines del siglo XVIII con la revolución de TúpacAmaru II, se mantendrá vigente hasta los inicios de la Repú-blica, en que se produce un cambio significativo.

Es sabido que en la región amazónica los españoles nopudieron avanzar en su afán conquistador. Ciudades comoMoyobamba y Huánuco constituyeron la avanzada de ladominación española en estas tierras «de frontera», pero ladistancia con el centro del poder colonial —que era Lima—,la difícil geografía de la zona, el clima y —también— laoposición de los indígenas, impidieron que avanzaran más.Como es sabido, tampoco los incas lograron una mayorpenetración en esa región.

La República y la abolición de la

comunidad

El advenimiento de la Republica significará —por lo me-nos en el papel— una modificación completa del régimenlegal comunal. Los decretos liberales de Bolívar en 1824 y1825 —vinculados a normas dictadas previamente por elLibertador en Colombia6— buscaban la desaparición dela comunidad, pretendiendo cambiar precipitadamente elorden social.

Los liberales como Bolívar creyeron dar un paso histórica-mente progresista; quisieron igualar a la población indígenacon el resto de la sociedad, para convertir a los indios enciudadanos de una nación. Para ello buscaron liquidar esainstitución corporativa que era la comunidad, a fin de que larelación entre los indígenas y el Estado republicano pudieradarse de manera directa y sin la mediación de linajes ojefaturas étnicas no reconocidas por la ley. Las ideas políti-cas en boga señalaban que donde había un Estado teníaque haber una sola nación y, por ende, solo debía existiruna cultura nacional, lo que llevó al incipiente Estado nacio-

5 CONTRERAS, Carlos, «La comunidad indígena en la historia peruana»,en Comunidades campesinas y nativas. Normatividad y desarrollo,Lima, Fundación Friedrich Naumann y Servicios Educativos Rurales,1989, p. 18.

6 Puede verse el ar tículo de Guillermo FIGALLO, «Los decretos de Bolívarsobre los derechos de los indios y la venta de tierras de las comunidades»en el número 19 de Debate Agrario, Lima, CEPES, 1994, pp. 111 a 134.


nal a intentar imponer su presencia mediante la formaciónde un orden legal universal que perseguía la supresión delos entes intermedios7.

De esta forma, se decretó la propiedad individual de cadaindígena sobre la parcela que ocupaba, dándole la liber-tad de enajenarla a su libre albedrío. Las tierras comuna-les (las que eran destinadas a la cancelación del tributocolonial y al sostenimiento de los mitayos) serían reparti-das entre los faltos de tierras, quedando éstos dueños deellas. El propósito de tales decretos de Bolívar era trans-formar a los indígenas de tal o cual comunidad en campe-sinos peruanos8.

Debemos, sin embargo, reconocer que los decretosbolivarianos casi no tuvieron efecto en la realidad comune-ra, como se puede constatar en el hecho de que las princi-pales agresiones y apropiaciones de la propiedad comunalpara la expansión de las haciendas conforman un procesoacelerado, recién, en el último tercio del siglo XIX.

Paralelamente se dieron reformas fiscales por las cuales secreaba la ficción de equiparar al poblador indígena con laidea de ciudadano imperante en esa época. Para ello, seeliminó el tributo indígena y se creó la llamada «contribuciónde indígenas». El impuesto sería, en adelante, por capita-ción (responsabilidad individual) y ya no una imposición co-lectiva como se realizaba en la época colonial y en laprehispánica, lo cual constituyó todo un cambio. Medianteestas modificaciones se buscaba cambiar la percepción deque la población pagaba tributo a sus vencedores, por otraen la que la población contribuía al sostenimiento del Esta-do. Dicha contribución se mantuvo vigente hasta 1854, sien-do la principal fuente de ingresos del presupuesto nacional,hasta su sustitución por los ingresos generados por la ri-queza guanera hacia la década de 1850.

Por ello, el Estado terminó asumiendo una política ambi-gua frente a la permanencia de las instituciones y prác-ticas corporativas de la sociedad rural. El Estado repu-blicano habría optado así por mantener a las comunida-des en lo que era necesario, y debilitarlas en lo que eraposible. Coincidiendo con el historiador Carlos Contreras,puede decirse que «las comunidades, así, seguirán me-diando en el acceso de la población a la tierra, pero lacontribución fiscal derivada del usufructo de ella tendría

una responsabilidad individual y no comunal; aquellaspodrían seguir nombrando sus propias autoridadesétnicas, pero el Estado solo reconocería a las autorida-des públicas»9.

En lugar de abocarse al desarrollo de un proyecto histó-rico nacional, la oligarquía criolla, separada por un abismosocial y cultural del campesinado indígena, trató por todoslos medios de excluirlo de la agenda nacional y del apara-to político, a tiempo que se iniciaba un proceso de acapa-ramiento de tierras de las comunidades. Como efecto deello, se dio un paulatino debilitamiento de las comunidadesfrente a los latifundios.

Como parte de la estrategia de corrosión a la que serefiere Contreras, el establecimiento del régimen munici-pal en la década de 1840, en cierto modo debilitó aún másla institución corporativa. Convertirse en capital distritalfue una de las metas de ciertos sectores de indígenas,pues ello les permitía acceder a cierta autonomía econó-mica frente al Estado. Esto motivó la fragmentación de lacomunidad en las denominadas comunidades madres ehijas. A ello se puede añadir que se dieron los mismosderechos a los migrantes asentados en las comunidades,cual si fuesen originarios.

Diversos factores facilitaron el debilitamiento de las comu-nidades: el desconocimiento de las autoridades tradicio-nales, los cambios en la tributación, la asimilación de solte-ros y forasteros en los pueblos y la introducción del régi-men municipal; pero el más importante fue la abolición dela contribución indígena. A partir de la década de 1850 seiniciará la feudalización de la sociedad rural. Muchas co-munidades terminarán, así, siendo encapsuladas dentrode las haciendas10.

El proteccionismo constitucional

Fue recién con la Constitución de 1920 que se reconocióla existencia constitucional de las comunidades indíge-nas. El ar tículo 41 de dicha car ta establecía: «Los bienesde propiedad del Estado, de instituciones públicas y decomunidades indígenas son imprescriptibles y solo po-drán transferirse mediante título público en los casos yen las formas que establezca la ley.» No obstante, auto-res como Jaime Urrutia consideran que la protecciónconstitucional llegó tarde, pues el proceso de concen-tración de tierras comunales en manos de los hacenda-dos ya se había dado.

7 FIGALLO ADRIANZÉN, Guillermo, Origen y naturaleza jurídica de las comunidadescampesinas en el Perú (tesis de maestría), Lima, Universidad de SanMartín de Porres, 1995, p. 70.

8 CONTRERAS, Carlos, «La comunidad indígena en la historia peruana», enComunidades campesinas y nativas. Normatividad y desarrollo, op. cit.,p. 21.

9 Ibíd., p. 23.10 Ibíd., p. 24.


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11 Carolina TRIVELLI, en el artículo «El reconocimiento legal de las comunidadescampesinas: una revisión estadística», publicado en el número 14 deDebate Agrario (1992), hace una revisión de la forma como empezó afuncionar este registro.

Luego de la Constitución de la Patria Nueva (como AugustoB. Leguía llamaba a ese texto constitucional) se crearondiversos mecanismos que favorecieron a estas corporacio-nes, como la Sección de Asuntos Indígenas del Ministerio deFomento en 192111 y el Patronato de la Raza Indígena en1922, entre otros.

Derrocado Leguía, se planteó la necesidad de modificar laConstitución de 1920, que había concentrado en manos delpresidente de la República muchas atribuciones. Así es comose instala la Asamblea constituyente que aprobará final-mente la Constitución de 1933.

En lo que se refiere a las comunidades de indígenas, laConstitución de 1933 completará el marco de protección desus tierras al considerarlas inalienables, inembargables eimprescriptibles, atributos que se mantendrán hasta hacepocos años. El artículo 209 de la Constitución de 1933 dis-puso lo siguiente:

La propiedad de las comunidades es imprescriptible einenajenable, salvo el caso de expropiación por causade utilidad pública, previa indemnización. Es, asimismo,inembargable.

La idea de esta protección era evitar que se despojara alas comunidades de indígenas de sus tierras por la víade simular contratos de compraventa con los comune-ros, así como por la de recurrir a la justicia para exigir elcobro de supuestas deudas de las comunidades (con elconsiguiente remate o adjudicación en pago si, como eraprevisible, la comunidad no pagaba o no podía acreditarque la deuda no existía) y mediante el mecanismo de laprescripción adquisitiva de dominio (validando jurídica-mente la invasión de tierras comunales por los hacenda-dos). Asimismo, por el ar tículo 208 de la misma Constitu-ción, el Estado garantizaba «la integridad de la propie-dad de las comunidades».

Durante la vigencia formal de la Constitución de 1933 sepromulgó la Ley de reforma agraria, la cual introdujo ennuestra legislación la distinción entre comunidades cam-pesinas y nativas. Mientras que para las comunidadescampesinas se continuó la tradición de dictar un «estatuto»de comunidades (esta vez, mediante el decreto supremo37-70-A), para las comunidades nativas se dictó una leyespecial.

Así es como en 1974 se aprobó, mediante decreto ley20653, la primera Ley de comunidades nativas y de pro-moción agropecuaria de las regiones de selva y ceja deselva, la que fue modificada al dictarse, en 1978, median-te decreto ley 22175, una nueva Ley de comunidadesnativas y de desarrollo agrario de las regiones de selva yceja de selva.

La conclusión del Gobierno militar, en 1980, tuvo comopaso previo la convocatoria e instalación de una Asam-blea constituyente que aprobó la Constitución de 1979,con la cual los militares no solo preparaban su salidade la escena política, sino también intentaban consa-grar las «grandes transformaciones estructurales» quese habían dado durante sus doce años de gobierno.Pero, como se recordará, el período más impor tantede los cambios introducidos por el Gobierno militar abar-có los primeros siete años, durante la presidencia delgeneral Juan Velasco. Salvo al principio, el gobierno delgeneral Morales Bermúdez representó más bien eldesmontaje de las reformas emprendidas durante lallamada «primera fase».

La Constitución de 1979 innovó al dedicar el capítulo séti-mo del título tercero («Del régimen económico») al «Régi-men agrario» (artículos 156 al 160), y el capítulo octavo alas «Comunidades campesinas y nativas» (artículos 161 al163). En el artículo 163 se consagrará el régimen de pro-tección de tierras comunales, con algunas variaciones(como veremos con más detalle en la tercera parte de larevista, más adelante):

Las tierras de las comunidades campesinas y nativasson inembargables e imprescriptibles. También soninalienables, salvo ley fundada en el interés de la co-munidad, y solicitada por una mayoría de los dos ter-cios de los miembros calificados de esta, o en caso deexpropiación por necesidad y utilidad públicas...

Ya durante la vigencia de la Constitución de 1979 se dicta-ron varias normas relativas a las comunidades campesinas.Entre esas normas destacan el Código Civil de 1984, la Ley24656, general de comunidades campesinas, y la Ley 24657,de deslinde y titulación del territorio comunal, estas dosúltimas promulgadas durante el gobierno aprista de AlanGarcía, en 1987.

El fin del proteccionismo

Producido un nuevo quiebre constitucional con el autogolpede Fujimori en 1992, se planteó, como una salida a la crisis,la elaboración de una nueva Constitución por el llamado


Congreso Constituyente Democrático. Esa carta, por pre-sión de la mayoría oficialista, buscaba ser breve, lo que enmateria agraria y de comunidades se tradujo en la aproba-ción de un solo capítulo: «Del régimen agrario y de las comu-nidades campesinas y nativas», conteniendo dos artículos.El segundo de estos (artículo 89) se refiere escuetamente alas comunidades de la siguiente forma:

Las comunidades campesinas y las nativas tienen exis-tencia legal y son personas jurídicas.

Son autónomas en su organización, en el trabajo co-munal y en el uso y la libre disposición de sus tierras,así como en lo económico y administrativo, dentro delmarco que la ley establece. La propiedad de sus tie-rras es imprescriptible, salvo en el caso de abandonoprevisto en el artículo anterior.

En julio de 1995, desarrollando parcialmente el citado artí-culo constitucional, la Ley 26505, Ley de tierras, se refirió alas comunidades campesinas y nativas en forma muy defec-tuosa, pero dejando claramente abierta la posibilidad deque ellas pudieran disponer de sus tierras.

Posteriormente, se dieron una gran cantidad de normasque afectan de diversa forma a estas organizaciones, de loque nos ocuparemos con mayor detalle más adelante, en latercera parte de este número.

2.2 El tratamiento normativo actual

Como es común a muchas instituciones agrarias y, en ge-neral, a casi toda la legislación nacional, hay una grandispersión en la legislación relativa a las comunidades,tanto campesinas como nativas. Antes de empezar unarápida presentación de ella, convendría detenerse a revi-sar la concepción que subyace en las normas legalesconcernientes a estas organizaciones, lo que los aboga-dos llamamos su naturaleza jurídica. Luego veremos lorelacionado con la distinción entre comunidades campesi-nas y comunidades nativas.

La naturaleza jurídica de las comunidades

El tratamiento legal de las comunidades de indígenas co-mienza con la Constitución de 1920, la cual, al reconocer-las legislativamente luego de casi un siglo, implícitamenteinicia el debate respecto de la naturaleza jurídica de estoscolectivos.

Uno de los primeros intentos de búsqueda de una definiciónjurídica de lo que es la comunidad se encuentra en unapublicación de Manuel Vicente Villarán, en 1907. Para dichojurista, de acuerdo con el ordenamiento legal vigente en-tonces, las mismas no «eran personas civiles ni podían, portanto, ser partes legítimas en juicio». Villarán intuyó que lascomunidades campesinas desbordaban el corsé de las per-


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sonas privadas, pero su idea del Estado Nación le impidióconcebirlas como personas de derecho público12.

En la Asamblea constituyente de 1919 se propuso el reco-nocimiento de las comunidades advir tiendo que se hacía encondiciones distintas de la contratación civil; es decir, se lasconsideraba instituciones de derecho público. Finalmente,los constituyentes concibieron las comunidades indígenascomo agrupaciones vinculadas por el idioma, la tradición,los usos, las costumbres, un ancestral sistema colectivistade trabajo, y por el dominio de sus tierras, poseídas enforma individual, de manera rotativa y mancomunada13.

La Constitución de 1933, a su vez, reconoció también suexistencia legal y les otorgó personería jurídica, y en suartículo 210 les reconoció autonomía económica y financie-ra, prohibiendo la injerencia de los concejos municipales yde otras autoridades nacionales.

El Código Civil de 1936 dedicó a las comunidades de indíge-nas los artículos 70 al 74, dentro del libro de personasjurídicas. Así, las comunidades quedaban como personasjurídicas de derecho privado por su ubicación en ese libro,según Guillermo Figallo. De acuerdo con el mismo autor, lascomunidades de indígenas resultaban siendo personas ju-rídicas sui géneris de derecho privado, distintas de las aso-ciaciones, fundaciones y sociedades. El tratamiento de lascomunidades era igualmente breve en dicho código y remi-tía a una legislación específica.

La Ley de reforma agraria de 1964 hizo hincapié en la orga-nización cooperativa de las comunidades. Les concedía «lamisma preferencia» que a los campesinos sin tierras ominifundistas en la adjudicación de las tierras afectadas confines de reforma agraria. Pero, como se sabe, el avance de lareforma agraria con esa ley fue muy limitado, lo que explicaque los militares promulgaran una nueva Ley de reformaagraria mediante decreto ley 17716, de 24 de junio de 1969.

Esta nueva ley inició un tratamiento legislativo separado,distinguiendo entre comunidades campesinas y comunida-des nativas. Durante el Gobierno militar se aprobaría, ade-más, un estatuto especial de comunidades campesinas, asícomo dos leyes de comunidades nativas.

Es preciso recordar que durante la vigencia de la Constituciónde 1933, a falta de una ley de comunidades indígenas, elPoder Ejecutivo dictó tres estatutos de comunidades. El pri-mero de ellos, dictado el 2 de junio de 1961, buscaba —de

acuerdo con Figallo— «unificar y ordenar las disposicionesvigentes sobre el funcionamiento interno de las comunida-des». El segundo estatuto, de 1966, señalaba que el desarro-llo de las comunidades debía encauzarse de preferencia enel sistema cooperativo. El Estatuto especial de comunidadescampesinas, aprobado por decreto supremo 37-70-A de enerode 1970, dispuso la reestructuración de las comunidadescampesinas y contenía disposiciones destinadas a impulsarsu tecnificación y desarrollo cooperativo; regulaba la tenenciade la tierra, su sistema de gobierno, su régimen económico ylos derechos y obligaciones de sus miembros.

Los tres estatutos las consideraban como personas colecti-vas de derecho privado y buscaban su modernización apo-yándose en el sistema cooperativista.

De esta forma, la Constitución de 1979 —sobre la base delos antecedentes mencionados— se refirió, en el capítulosétimo del título IV, a las «Comunidades campesinas y nativas»,sin variar su conceptualización, a tiempo que se les reconocíaautonomía organizativa, administrativa y económica, así comoen materia de trabajo comunal y uso de la tierra.

Algunos años después, y aunque originalmente no había enel proyecto de la Comisión Reformadora del Código Civilartículos relativos a estas organizaciones, la Comisión Revi-sora de dicho código los repuso, en un tratamiento discuti-ble. Así, el Código de 1984, en su artículo 134, consideró alas comunidades campesinas y nativas como «organizacio-nes tradicionales y estables de interés público, constituidaspor personas naturales y cuyos fines se orientan al mejoraprovechamiento de su patrimonio, para beneficio generaly equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollointegral». Estas normas del Código Civil deben armonizarsecon las de la Ley general de comunidades campesinas, Ley24656, de abril de 1987.

Siguiendo la tradición legislativa nacional, la Ley 24656, en elprimer párrafo de su artículo 2, trajo la siguiente definición:

Las comunidades campesinas son organizaciones deinterés público, con existencia legal y personería jurídi-ca, integradas por familias que habitan y controlan de-terminados territorios, ligadas por vínculos ancestrales,sociales, económicos y culturales, expresados en lapropiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, laayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollode actividades multisectoriales, cuyos fines se orientana la realización plena de sus miembros y del país.

Por su parte, la Ley de comunidades nativas de 1974, de-creto ley 20653, no define a las comunidades nativas, peroseñala en su artículo 7:

12 FIGALLO ADRIANZÉN, Guillermo, Origen y naturaleza jurídica de las comunidadescampesinas en el Perú, op. cit., p. 77.

13 Ibíd., p. 80.


Las comunidades nativas tienen origen en los grupostribales de la selva y ceja de selva y están constituidaspor conjuntos de familias vinculadas por los siguienteselementos principales: idioma o dialecto, caracteresculturales y sociales, tenencia y usufructo común ypermanente de un mismo territorio, con asentamientonucleado o disperso.

Años después, en mayo de 1978, la Ley de comunidadesnativas y de desarrollo agrario de las regiones de selva yceja de selva, promulgada a través del decreto ley 22175,repitió la misma conceptualización.

La Constitución Política de 1993, por su parte, ha definido alas comunidades campesinas y nativas como personas jurí-dicas autónomas en su organización, trabajo comunal, usoy libre disposición de tierras, así como en materia económi-ca y administrativa; cuya identidad cultural respeta el Esta-do, estando dotadas además de atribuciones jurisdicciona-les dentro de su ámbito territorial, de conformidad con elderecho consuetudinario que se ejerce allí mismo14.

El reconocimiento de la «personería jurídica» de las comuni-dades campesinas por las Constituciones de 1933, 1979 y1993, no impidió que la propia Administración pusiera tra-bas a estos colectivos. La normativa derivada de la Consti-tución de 1933 no daba calidad de acto constitutivo a lainscripción de la comunidad en el registro, sino que la con-sideraba un simple requisito para su validez. Posteriormen-te, el decreto supremo de 24 de junio de 1938 permitiría alos latifundistas vecinos de las comunidades formular oposi-ción a su reconocimiento, lo que estuvo en vigencia solohasta 1940. El Código de 1936, por su parte, estableció lainscripción obligatoria de las comunidades en un registroespecial. La Constitución de 1979 no consideró su inscrip-ción en un registro como requisito para el reconocimientode su personalidad jurídica. Sin embargo, el Código Civil de1984 volvió a exigir esa inscripción, lo cual se ha mantenidoen la reglamentación de la Ley general de comunidadescampesinas, constituyendo a todas luces un requisito in-constitucional.

La distinción entre comunidades

campesinas y nativas

La Ley de reforma agraria, decreto ley 17716, publicada el24 de junio de 1964, tuvo la peculiaridad de denominar a lascomunidades indígenas como comunidades campesinas ycomunidades nativas. De esta forma, con esta ley empezósu tratamiento diferenciado en nuestra legislación, distin-

ción que se mantiene hasta hoy, incluso en nuestros textosconstitucionales, como hemos podido apreciar.

El mensaje pronunciado por el general Velasco en esafecha, marcó un hecho histórico. En ese discurso se sus-tituyó la denominación de la fiesta Día del Indio por la deDía del Campesino, sustentando este cambio en el carác-ter peyorativo que tenían las expresiones indio e indíge-na. Un sentido de reivindicación social muy profundo ya-cía, entonces, en el cambio introducido, como se expresaen dicho discurso:

... la Ley de reforma agraria ha dado su respaldo a esagran masa de campesinos que forman las comunida-des indígenas que a partir de hoy —abandonando uncalificativo de resabios racistas y de prejuicio inacepta-ble— se llamarán comunidades campesinas15.

La diferencia, sin embargo, entre comunidades campesinasy nativas no resulta muy clara. Ella se hizo sobre la base decriterios geográficos, de modo que se entiende que lascomunidades campesinas se asientan en la costa y en lasierra, mientras que las comunidades nativas se asientanen las regiones de selva y ceja de selva. La Ley de reformaagraria anunció una legislación especial para cada una deellas, lo que solo se cumplió para el caso de las comunida-des nativas, pues para las comunidades campesinas solo sepromulgó un nuevo estatuto de comunidades campesinas,como se ha mencionado en páginas anteriores.

El criterio geográfico se aplicó en forma estricta duranteaños, pero luego empezó a ser puesto en cuestión. Enefecto, sobre todo por el proceso de migración en la bús-queda de nuevas tierras —escasas en la región andina—,muchos campesinos se instalaron en la selva. Al organizar-se para formalizar su posesión y —como resulta explica-ble— solicitar que se les adjudicaran las tierras en formade comunidad campesina, la respuesta de las dependen-cias del Ministerio de Agricultura era contundente: no sepodían reconocer comunidades campesinas en la selva,pues allí solo se permitía el reconocimiento de comunidadesnativas. El criterio, sin embargo, empezó a cambiar en losúltimos años, hasta el punto de que a la fecha hay comuni-dades campesinas reconocidas en departamentos selváti-cos, como el caso de Loreto, en cuyo ámbito se encuentran75 comunidades campesinas.

Haciendo una digresión, en este punto conviene señalarque no solo atendiendo a razones históricas, sino tambiéna consideraciones sociológicas, tanto las comunidades cam-

14 Ar tículos 89 y 149 de la Constitución de 1993. 15 Velasco, la voz de la revolución. Discursos, Lima, Ediciones Peisa, 1970.


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pesinas como las nativas hacían par te de las comunida-des indígenas. Más aún, si atendemos a la definición quede pueblo indígena contiene el párrafo 1 del artículo 1 delConvenio 169 de la OIT, al referirse al ámbito de aplicacióndel convenio, veremos que los elementos comunes sonmuy claros:

b) a los pueblos independientes, considerados indíge-nas por el hecho de descender de poblaciones que ha-bitaban en el país o en una región geográfica a la quepertenece el país en la época de la conquista o la colo-nización o del establecimiento de las actuales fronterasestatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica,conservan todas su propias instituciones sociales, eco-nómicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

Sin embargo, es necesario mencionar también que el propioConvenio 169 de la OIT incluye como uno de los criterios parala definición de un pueblo indígena que sus integrantes sereconozcan a sí mismos como descendientes de un pueblooriginario: «La conciencia de su identidad indígena o tribaldeberá considerarse un criterio fundamental para determi-nar a los grupos a los que se aplican las disposiciones delpresente Convenio» (párrafo 3 del mismo artículo 1). Precisa-mente allí es donde podemos encontrar una de las principales

dificultades para homogeneizar el tratamiento de los pueblosindígenas, pues la gran mayoría de los integrantes de lascomunidades campesinas no se reconocen como indígenas,mostrando que el discurso del general Velasco llegó a calarrealmente en sus mentes.

La razón que los campesinos expresan para rechazar sudenominación como indígenas es que ese término es sinó-nimo de indio16, denominación peyorativa con la cual loshacendados y latifundistas se referían a ellos. La aspiracióna la ciudadanía y, por ende, al reconocimiento de su condi-ción de igualdad, es lo que en el fondo podemos encontrardetrás del rechazo a la denominación de indígenas, que noes sino la reacción frente al rechazo que como pobladoresrecibieron de la sociedad criolla durante la mayor parte denuestra historia republicana.

No deja de llamar la atención el hecho de que durante elgobierno de Alberto Fujimori se creara, dentro del Ministe-rio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Social (Promudeh),una Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas, probable-mente por el interés de captar la cooperación internacionaly eventuales créditos de la banca multilateral, antes que por

16 En verdad, según el Diccionario de la Real Academia, la expresiónindígena se refiere al «originario del país de que se trata» (22.ª edición).


real convencimiento de la importancia de las comunidadescampesinas y nativas.

Por otra parte, es importante recordar que nuestra Constitu-ción política, en virtud de la reforma constitucional efectuadamediante la Ley 27680 en la parte relacionada con la descen-tralización, ha introducido en el texto constitucional el términopueblos originarios (artículo 191), lo que implica cuestionarde cierta manera el tratamiento dual. Sin embargo, no pode-mos pasar por alto el hecho de que la reintroducción deltérmino comunidad indígena entre los miembros de las comu-nidades campesinas puede significar una gran oposición yrechazo, por las razones mencionadas.

2.3 Tratamiento de las comunidades en

la legislación agraria

Como se ha mencionado, fruto de la evolución de la legisla-ción en las últimas décadas, hoy se cuenta con normasespeciales para las comunidades campesinas y las comuni-dades nativas, aun cuando es muy grande la cantidad denormas que se ocupan de ellas tanto en el campo específicode la legislación agraria como en el de la legislación sobrerecursos naturales.

En efecto, la Ley general de comunidades campesinas, Ley24656, define los derechos y obligaciones de los comune-ros, su organización interna, el territorio comunal, su patri-monio, así como la posibilidad de las comunidades de reali-zar actividades económicas, además de procurar un régi-men de promoción, mayormente derogado en la actualidad.Dicha ley fue reglamentada por partes. Primero, medianteel decreto supremo 08-91-TR, referido a los aspectosorganizativos (reconocimiento de la comunidad, de los co-muneros, de sus derechos y obligaciones, de la asambleageneral, de la directiva comunal, de los anexos). Posterior-mente, el decreto supremo 04-92-TR se ocupó del régimeneconómico de las comunidades campesinas (considerandola empresa comunal, la empresa multicomunal y la participa-ción de la comunidad como socia de empresas), y de lascajas de crédito comunal. La última parte del segundo re-glamento fue sustituida por el decreto supremo 045-93-AG,que creó las empresas comunales y multicomunales de ser-vicios agropecuarios.

Complementando la Ley 24656, se promulgó simultánea-mente la Ley de deslinde y titulación del territorio comunal,Ley 24657, la cual, teniendo en cuenta la existencia de unelevado número de comunidades campesinas que atrave-saban problemas de titulación, proporcionó el marco parasanearlos legalmente, planteando un procedimiento admi-

nistrativo muy expeditivo donde se derivaban al Fuero Agrariolos casos de discrepancia que no pudieran salvarse me-diante la conciliación o el arbitraje (solo para el caso deconflicto entre comunidades).

En cuanto a las comunidades nativas, hoy se cuenta con laLey de comunidades nativas de 1978, aprobada por decre-to ley 22175, con las modificaciones introducidas por losdecretos legislativos 2 y 653 —este último, Ley de promo-ción de las inversiones en el sector agrario—, ninguno delos cuales alteró sustancialmente el tratamiento de las co-munidades nativas.

En 1995, con la dación de la Ley 26505 —conocida comoLey de tierras—, y desarrollando en parte el artículo 89 dela Constitución de 1993, se facultó a las comunidades cam-pesinas y nativas a disponer de sus tierras en la forma queellas creyeran conveniente, requiriéndose simplemente quela decisión fuera tomada en asamblea general. Dicha leydistinguió entre comunidades campesinas de la costa (a lasque dedicó el artículo 10) y comunidades campesinas ynativas de la sierra y selva (artículo 11). Posteriormente,mediante la Ley 26845, de titulación de tierras de las comu-nidades campesinas de la costa, se modificó el artículo 10de la Ley de tierras, para facilitar la adjudicación de estas alos comuneros de la costa, modificando también el artículo 2de la Ley de deslinde y titulación, Ley 24657.

Recientemente se han promulgado dos normas que afectansignificativamente a las comunidades campesinas y nativas.Nos referimos, en el primer caso, a la Ley 28259, de reversióna favor del Estado de los predios rústicos adjudicados a títulogratuito, publicada en junio de 2004 y que, aunque en suartículo 3 menciona que dichas organizaciones se rigen porsus propias leyes, permite que a ellas también les resulteaplicable el abandono de tierras (a pesar de lo cual el regla-mento de esa ley solo se refiere a las comunidades nativas).La segunda norma importante en este campo es la Ley 28298,marco para el desarrollo económico del sector rural, publica-da en julio de 2004, por la que se incentiva la formación deempresas privadas capitalizadas, pudiendo formarse con tie-rras comunales si así lo desea la comunidad. Sobre estostemas volveremos en la tercera parte del Informativo LegalAgrario.

De esta forma, en materia de comunidades campesinas ynativas encontramos vigentes varias normas legales pro-mulgadas antes de la actual Constitución, junto con otrasaprobadas después, lo cual plantea no pocos problemas deinterpretación y de aplicación. A ello nos referimos en laparte que viene a continuación.


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En esta tercera parte del Informativo Legal Agrario revi-saremos con mayor detalle algunos aspectos de la legisla-ción vigente sobre comunidades campesinas y nativas. Loharemos en tres momentos distintos: primero, pasandorevista a la forma como están presentes en la legislaciónnacional, para lo cual tomaremos solo algunos aspectosde la regulación comunal; segundo, analizando el rol queha cumplido y cumple hoy el Estado en la vida de lascomunidades campesinas y nativas; y tercero, viendo al-gunos elementos del debate sobre el futuro de ambostipos de comunidades, tratando de reflexionar sobre losretos que se plantean a la legislación, para poder abordarestos adecuadamente.

3.1 Legislación vigente sobrecomunidades campesinas y

comunidades nativas

En las siguientes páginas trataremos de examinar los as-pectos más saltantes de la problemática de las comunida-des y la forma como han sido tratados en la legislaciónvigente. En concreto, nos referiremos a las tierras comuna-les, el aprovechamiento de los recursos naturales al interiorde estas, la organización interna de la comunidad, la reali-zación de actividades económicas, y otras funciones queella realiza.

a) Protección de sus tierras o territorio

La primera distinción que cabe hacer es sobre los términostierra y territorio. Si bien en el plano jurídico no significan lomismo, tanto en el habla cotidiana como en la propia legisla-ción se usan ambos términos de manera casi indiferenciada.

Si vamos a la Constitución de 1993, encontraremos que lasegunda parte del artículo 89 se refiere a tierras comuna-les: «Son autónomas en su organización, en el trabajo co-munal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, asícomo en lo económico y administrativo, dentro del marcoque la ley establece. La propiedad de sus tierras esimprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en elartículo anterior.» Revisando el texto de nuestras anteriores

constituciones, veremos que la carta de 1979 emplea lamisma expresión («Las tierras de las comunidades campe-sinas y nativas son inembargables e imprescriptibles. Tam-bién son inalienables...»), mientras que la Constitución de1920 establece que «los bienes de propiedad del Estado, deinstituciones públicas y de comunidades indígenas sonimprescriptibles», y la de 1933 dispone que «La propiedadde las comunidades es imprescriptible e inenajenable, salvoel caso de expropiación».

Por su parte, la Ley general de comunidades campesinasLey 24656, parece usar en forma indistinta ambas expre-siones. Así, define a las comunidades campesinas, en elprimer párrafo de su artículo 2, como «organizaciones deinterés público, con existencia legal y personería jurídica,integradas por familias que habitan y controlan determina-dos territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales,económicos y culturales, expresados en la propiedad co-munal de la tierra...». Asimismo, junto a numerosas alusio-nes a la tierra, el artículo 1 señala que el Estado: «a) Garan-tiza la integridad del derecho de propiedad del territorio delas comunidades campesinas». De manera más específica,el título IV de dicha ley está dedicado al territorio comunal,pero empieza diciendo: «Las tierras de las comunidadescampesinas son las que señala la Ley de deslinde y titula-ción y son inembargables e imprescriptibles»; aunque aliniciar su segundo párrafo dice: «El territorio comunal pue-de ser expropiado...».

Siguiendo con el tratamiento legal de las comunidades cam-pesinas, como se mencionó, la Ley 24656 remite el trata-miento de sus tierras a una ley especial, la Ley 24657, dedeslinde y titulación. Esta ley, después de declarar de nece-sidad nacional e interés social el deslinde y la titulación delterritorio de las comunidades campesinas, establece en suartículo 2 que «El territorio comunal está integrado por: lastierras originarias de la comunidad, las tierras adquiridasde acuerdo al derecho común y agrario, y las adjudicadascon fines de reforma agraria».

Por su parte, la Ley de comunidades nativas de 1978, de-creto ley 22175, al definir a las comunidades nativas señalaque «están constituidas por conjuntos de familias vinculadas

3La legislación

vigente

3/ L A L E G I S L A C I Ó N V I G E N T E 21

por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto,caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo co-mún y permanente de un mismo territorio».

Pero tierra no es sinónimo de territorio. En verdad, lapalabra territorio es más propia de las relaciones entreEstados, al ser uno de los elementos que define a todoEstado (nación, territorio y soberanía). Por eso, el Conve-nio 169 de OIT se refiere en forma reiterada a tierras delos pueblos indígenas, especialmente en su par te II («Tie-rras»: artículos 13 a 19). No obstante, señala que «Lautilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre latotalidad del hábitat de las regiones que los pueblos inte-resados ocupan o utilizan de alguna otra manera» (inciso2 del ar tículo 13).

Dejando de lado esa primera precisión, interesa conocerqué garantías o medios de protección tienen las tierrascomunales. Ello no estuvo claro hasta 1920, cuando la Cons-titución reconoció la existencia de las comunidades y lesotorgó a sus tierras un tratamiento protector. A partir de laConstitución de 1933 se empezó a hablar de tres atributosclásicos que definieron un régimen de protección de lastierras comunales: inalienabilidad, inembargabilidad eimprescriptibilidad17.

No obstante de que la Constitución de 1979 recogió esostres atributos de protección, en su artículo 163 incorpora-ba dos excepciones a la inalienabilidad de las tierras delas comunidades: «También son inalienables, salvo ley fun-dada en el interés de la comunidad, y solicitada por unamayoría de los dos tercios de los miembros calificados deesta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidadpúblicas. En ambos casos con pago previo en dinero». Deesta manera, podemos concluir que ya la Constitución de1979 relativizó el régimen de protección establecido enlas constituciones anteriores, rebajando lo relacionadocon la inalienabilidad.

Pero el tratamiento constitucional de las tierras comunalescambió sustancialmente en 1993, con lo consignado en elartículo 89 de la carta de ese año (que volvemos a citar):

Las comunidades campesinas y las nativas tienen exis-tencia legal y son personas jurídicas.

Son autónomas en su organización, en el trabajo co-munal y en el uso y la libre disposición de sus tierras,así como en lo económico y administrativo, dentro delmarco que la ley establece. La propiedad de sus tie-rras es imprescriptible, salvo en el caso de abandonoprevisto en el artículo anterior.

Al extender la autonomía de las comunidades al «uso yla libre disposición de sus tierras», se eliminó la carac-terística inalienabilidad de estas, por lo que las comuni-dades campesinas y nativas pueden, ahora, ejercitar

17 En el punto 2.1 de este número del Informativo Legal Agrario, alreferirnos al proteccionismo constitucional mencionamos el origen deestas tres características.


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cualquier acto de disposición sobre sus tierras: ven-derlas, donarlas, cederlas, arrendarlas, hipotecarlas,entre otras muchas posibilidades. Adicionalmente, sepermite la asignación en propiedad de porciones de lacomunidad a las familias comuneras. En esa medida,también resu l ta sobrando e l mecan ismo de lainembargabilidad, pues si la comunidad puede dispo-ner de sus tierras, por ejemplo, dándolas en garantía,resulta necesario, para guardar coherencia, permitirsu embargo, con las consecuencias que ello puedetener para la comunidad.

Dicho artículo (89) tiene relación con el artículo 88, no solopor aludir al abandono, sino por ubicarse como parte de laprotección de las propiedades agrarias. En el artículo 88 elEstado se compromete a garantizar el derecho de propie-dad sobre la tierra, «en forma privada o comunal o encualquiera otra forma asociativa».

Ahora bien, durante el gobierno de Alberto Fujimori sepuso fin a la reforma agraria y, complementado con suce-sivas modificaciones legales, se remplazó el principio de«la tierra es de quien la trabaja» por el principio de que segarantiza a quien es su propietario, entendiendo como tala quien cuenta con su título de propiedad, sin importarmayormente el uso de la tierra. Ello significa, así, un retor-no a los principios que estuvieron vigentes antes de lareforma agraria.

En vir tud de esos cambios en la legislación agraria y en lajurisprudencia de los tribunales nacionales, la titulación sevuelve el mecanismo que garantiza la mejor defensa de lastierras, y ello explica la creación, en 1992, del PETT.

La norma de rango legal más importante que se ocupa delas tierras es actualmente la Ley 26505, más conocida comoLey de tierras, la cual desarrolla en parte el artículo 89 dela Constitución de 1993.

Esta ley estableció los principios generales necesarios parapromover la inversión privada en el desarrollo de las activi-dades económicas en las tierras agrícolas y de las comuni-dades, y distinguió entre comunidades campesinas de lacosta (a las que dedicó el artículo 10) y comunidades cam-pesinas y nativas de la sierra y de la selva (artículo 11). Enverdad, al legislador (el Congreso Constituyente Democráti-co) no le interesó promover, estimular o proteger las tierrasagrarias, sino impulsar el mercado de este tipo de tierras yla inversión privada en ellas, en cualquier actividad econó-mica. De manera que la Ley de tierras no constituye uninstrumento de promoción de las actividades agrarias, sinoque busca impulsar el mercado de tierras sin tener a laagricultura como referente básico.

b) Titulación de tierras comunales

La Ley general de comunidades campesinas —aprobada en1987 bajo la vigencia de la Constitución de 1979— desarrollóun poco más la definición constitucional de la propiedad co-munal, reiterando la inembargabilidad, imprescriptibilidad einalienabilidad de las tierras de las comunidades campesinas,con las limitaciones señaladas en la Constitución:

Artículo 7.— Las tierras de las comunidades campesi-nas son las que señala la Ley de deslinde y titulación yson inembargables e imprescriptibles. También soninalienables. Por excepción podrán ser enajenadas,previo acuerdo de por lo menos dos tercios de losmiembros calificados de la comunidad, reunidos enasamblea general convocada expresa y únicamentecon tal finalidad. Dicho acuerdo deberá ser aprobadopor ley fundada en el interés de la comunidad, y debe-rá pagarse el precio en dinero por adelantado.

El territorio comunal puede ser expropiado por causa denecesidad y utilidad públicas, previo pago del justiprecio endinero. Cuando el Estado expropie tierras de la comunidadcampesina con fines de irrigación, la adjudicación de lastierras irrigadas se hará preferentemente y en igualdad decondiciones a los miembros de dicha comunidad.

Por su parte, la Ley de deslinde y titulación, complementariade la Ley general de comunidades campesinas, señala cuá-les son las tierras comunales, a las que engloba dentro deltérmino territorio:

Artículo 2.— El territorio comunal está integrado por:las tierras originarias de la comunidad, las tierras ad-quiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y lasadjudicadas con fines de reforma agraria. Las tierrasoriginarias comprenden las que la comunidad vieneposeyendo, incluyendo las eriazas, y las que indicansus títulos. En caso de controversia sobre esos títulos,el juez competente calificará dichos instrumentos.

Mostrando problemas de técnica legislativa, el mismo artículode la ley citada enumeraba cinco casos de tierras que no seconsideran de la comunidad, a los que la Ley de titulación detierras, Ley 26845, agregó otros dos supuestos18. Aunque elrazonamiento que estaba detrás de esos cinco casos de

18 A los predios de terceros con títulos anteriores a 1920, junto con lastierras ocupadas por centros poblados, las utilizadas por el Estadopara servicios públicos, las adjudicadas por reforma agraria a otros ylas tierras donde se encuentren restos arqueológicos, la Ley 26845agregó las tierras que la comunidad adjudicara a los comuneros o aterceros y las declaradas en abandono. Al mismo tiempo, amplió hastael 31 de octubre de 1993 el plazo para excluir de la propiedad comunallas tierras ocupadas por centros poblados o asentamientos humanos.


exclusión de la propiedad comunal puede entenderse, lo queno quedó claro nunca fue por qué no se respetó el principioconstitucional de la protección del derecho de propiedad,pues nunca se habló de una indemnización a las comunida-des por dichas tierras, excluidas por el solo mandato de la ley.

Lo importante de la Ley de deslinde y titulación —ley de clarocorte tuitivo a favor de estas organizaciones— fue su inten-ción de resolver el problema de la falta de titulación de unnúmero muy grande de comunidades campesinas. Para elloestableció un procedimiento administrativo muy ágil, derivan-do tan solo a los órganos judiciales (juzgados de tierras yTribunal Agrario, en aquellos años) los casos en que no sepudiera llegar a una solución, para lo que se reconocía laposibilidad de usar la conciliación, y hasta el arbitraje (tratán-dose de discrepancias entre comunidades campesinas).

Cabe mencionar, como avances en los primeros años deaplicación de la Ley de deslinde y titulación, que muchosexpedientes que se mantenían en las dependencias delMinisterio de Agricultura llegaron finalmente a los registrospúblicos, con la consiguiente inscripción del derecho depropiedad de las comunidades implicadas. Pero tambiénhubo límites, como el de que no se crearan juzgados espe-ciales para solucionar la carencia de titulación comunal (enla forma como la ley declaraba), o el de la falta de capacidadpara impulsar las conciliaciones entre comunidades y terce-ros u otras comunidades; o el arbitraje, para solucionar lasdiferencias entre comunidades.

En lo que respecta a las comunidades nativas, el panoramano era mejor. Ya la Ley de comunidades nativas de 1974,decreto ley 20653, había declarado que la propiedad terri-torial de estas comunidades es inalienable, imprescriptible einembargable (artículo 11), lo que la Ley de comunidadesnativas de 1978, decreto ley 22175, repitió en su artículo13. En este caso, la falta de instrumentos técnicos parapoder delimitar las tierras comunales, dado lo espeso de lavegetación en la mayor parte de la selva, determinaba quemuchas comunidades nativas reconocidas no tuvieran títu-los firmes sobre sus tierras.

A las dificultades anteriores debió sumarse el problema quesupuso para las comunidades nativas el cambio de su legis-lación; en concreto, nos referimos a la sustitución de la Leyde comunidades nativas de 1974 por la de 1978. El cambio—derivado de la dación, en mayo de 1975, de la Ley Fo-restal y de Fauna Silvestre, decreto ley 21147— consistióen declarar de dominio público los recursos forestales y defauna silvestre, a lo que se agregó la prohibición de utilizarcon fines agropecuarios las tierras cuya capacidad de usomayor fuera forestal.

La Ley de comunidades nativas de 1974, en su artículo 9,garantizaba la integridad de la propiedad territorial deestas comunidades, disponiendo el levantamiento del ca-tastro y el otorgamiento de títulos de propiedad, recono-ciendo la propiedad sobre las tierras que ocuparan —detratarse de comunidades de carácter sedentario— y so-


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bre la totalidad de la superficie donde acostumbraran arealizar migraciones temporales —en el caso de ser po-blaciones no sedentarias—. Aunque la Ley de comunida-des nativas de 1978 repite una fórmula igual, en su artícu-lo 11 establece que la parte del territorio de las comunida-des que corresponda a tierras con aptitud forestal, tansolo «les será cedida en uso».

Existe muy poca información disponible y confiable res-pecto de la cantidad de tierras comunales tituladas, con-forme vimos en la primera parte de este número del Infor-mativo Legal Agrario. El censo de 1994, por su propianaturaleza, aporta pocas luces a este tema. Los escasosdatos con que se cuentan sugieren que un porcentajeimpor tante de las comunidades campesinas reconocidasno tienen sus títulos de propiedad plenamente inscritos enregistros públicos (como vimos en las primeras páginas, elPETT estimaba que el 29% de ellas tienen problemas consu titulación)19. En el caso de las comunidades campesi-nas, una de las razones que impide la culminación dedicho proceso es la dificultad para resolver conflictos delinderos entre ellas. Para el caso de las comunidades na-tivas se estimaba, a agosto de 2001, que el 7,1% de las1 265 comunidades reconocidas tendría problemas con sutitulación.

Ante ese panorama, y habida cuenta de la renovada impor-tancia de la titulación de tierras, a finales de 1992 se creó elPETT en el Ministerio de Agricultura, al que se le encargóinicialmente el saneamiento de la propiedad de los prediosadquiridos por el Estado en vir tud del proceso de reformaagraria. Gradualmente se incrementarían sus funciones,hasta convertirse en el órgano encargado del saneamientode la propiedad rural en el país —desempeñando Cofoprisimilar papel para el sector urbano—. De esta manera,entre 1992 y 1995 el PETT entregaría alrededor de 159 miltítulos de propiedad debidamente inscritos, cantidad a laque habría que sumar 1 014 182 títulos inscritos en losregistros públicos20 entre 1996 y el año 2000, gracias a uncrédito del BID.

El masivo proceso de saneamiento de la propiedad rural queacabamos de reseñar, excluyó explícitamente a las comuni-dades campesinas y nativas, pues se privilegió a los prediosparticulares ubicados en la región de la costa. Sin embargo,en parte por la confusa legislación, pero también por lasexpectativas generadas y la escasa difusión dada a ese pro-ceso, muchos comuneros acudieron a las oficinas del PETTcon la esperanza de recibir su título de propiedad individual,siendo generalmente rechazados por sus funcionarios21.

A pesar de encontrarse vigentes la Ley 24657, de deslindey titulación, y la Ley de comunidades nativas de 1978, elEstado no asignó, en esos años, los recursos necesariospara el saneamiento de la propiedad de las comunidades.Tratándose de comunidades campesinas, y yendo inclusocontra el mandato de la Ley 24657, si se presentaba algúnconflicto de una comunidad solicitante de deslinde con lascomunidades vecinas, los funcionarios alegaban la existen-cia de litigio (término aplicable solo al caso de la existenciade procedimientos judiciales) y suspendían la tramitación,renunciando así a la obligación, establecida en la ley, depromover mecanismos de conciliación y arbitraje.

También debe mencionarse el decreto legislativo 838, pro-mulgado en agosto de 1996, que permitió la adjudicación,en forma gratuita, de tierras del Estado a comunidades eindividuos en zonas afectadas por la violencia política y deeconomía deprimida, y que estuvo vigente algunos años,aun cuando no se tiene información acerca de su impactoen la solución de problemas comunales.

Igualmente, debe recordarse que en el Reglamento de laLey de tierras —de junio de 1997— se incluyó un artículopor el cual se encargó al PETT elaborar el catastro de lascomunidades nativas, así como otorgarles el correspon-diente título de propiedad en forma gratuita (artículo 25).

Debido, en parte, a los continuos cambios legislativos y, porotro lado, a lo complejo de los trámites de titulación de lapropiedad, se han observado casos en que los propioscomuneros desconocen sus derechos sobre las tierras comocomunidades, así como los trámites y procesos para el sa-neamiento de la propiedad comunal. El desconocimiento estal, que dirigentes de varias comunidades han realizadoimportantes gestiones a fin de titularse e inscribir sus tie-rras en los registros públicos, para terminar descubriendoque ellas ya estaban inscritas.

19 Guillermo Valera —investigador agrario que ha profundizado en estostemas—, a partir de resultados parciales del proyecto TPC/PER/4552FAO-MINAG-INEI, estimaba en 1996 que el 27% de las comunidadescampesinas se encontraba sin titular, lo que equivalía a 1 516comunidades. En el Cuadro 3, visto páginas atrás, el PETT las estimabaen 29% (o 1 630).

20 Parte de ese proceso y sus vicisitudes pueden verse en DEL CASTILLO,Laureano, «Propiedad rural, titulación de tierras y propiedad comunal»,en Debate Agrario, n.° 26, Lima, Centro Peruano de Estudios Sociales(CEPES), julio de 1997.

21 Era común escuchar en esa época denuncias contra el PETT por titularindividualmente al interior de las comunidades. Aunque se dieronalgunos casos, ellos no constituían una política del Ministerio deAgricultura, debiéndose más bien al desconocimiento de las normas oa la intervención irregular de funcionarios de menor nivel.


Una aproximación al problema de la formalización de la pro-piedad comunal permite observar que muchas comunidadescuentan con documentos que no son aceptados en registrospúblicos para la inscripción de su propiedad, por lo que debeniniciar las gestiones para el saneamiento comunal. Esa debili-dad para sustentar sus derechos tiene también relación conlos importantes cambios que se han producido en la legisla-ción sobre la propiedad agraria y, en especial, sobre la de lascomunidades campesinas y nativas, así como con la revalori-zación de los documentos de propiedad y la creciente presiónpor la inscripción de esta en los registros.

Ante ese panorama, resulta impor tante destacar que,aun cuando considera metas modestas, la segunda eta-pa del proyecto financiado por el BID, en el Plan 2001-2005, contempla la linderación y titulación de 504 comu-nidades campesinas y de, por lo menos, nueve comuni-dades nativas.

c) Abandono de tierras comunales

Durante la vigencia de la reforma agraria, el abandono—figura jurídica de muy vieja data en nuestro continente—se aplicaba para sancionar con la pérdida de la propiedad aquien no la trabajara, es decir, a quien no realizara actosdestinados al aprovechamiento productivo de un predio rús-tico durante tres años consecutivos. En los inicios del régi-men fujimorista, la Ley de promoción de las inversiones en

el sector agrario, decreto legislativo 653, redujo ese plazo ados años, aunque agregó otras dos causas de abandono(utilización del predio para elaborar materiales de cons-trucción, y cambio de uso sin seguir los trámites de ley). En1995, con la Ley 26505, Ley de tierras, el abandono detierras agrícolas se desdibujó por completo:

Artículo 5.— El abandono de tierras, a que se refiereel artículo 88 segundo párrafo de la Constitución polí-tica del Perú, solo se refiere a las tierras adjudicadasen concesión por el Estado, en los casos de incumpli-miento de los términos y condiciones de aquella.

Tanto para los propietarios individuales o privados comopara las comunidades campesinas y nativas, la consecuen-cia de esta norma era clara: solo caían en abandono lastierras entregadas en concesión por el Estado. Como lospropietarios no son concesionarios, su propiedad no severía afectada por el abandono, así ella no se utilizara.

Pero en el caso de las comunidades nativas, por la forma enque se empezaron a adjudicar las tierras a partir de lavigencia del decreto ley 22175, sí podía entreverse el riesgode una eventual declaración de abandono, lo que era ad-vertido por numerosos estudiosos:

Esta figura del abandono está haciéndose extensiva alas tierras de las comunidades nativas y podría gene-rar serias consecuencias si no se toman las medidas


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legislativas que frenen el abuso del derecho en esteextremo del problema. Las tierras en la Amazonía ne-cesitan estar en descanso, sin cultivo, muchas vecespor espacio de tres a cinco años22.

Sería, sin embargo, en la región de la costa donde seplantearía de manera más clara el problema del abando-no para las comunidades. En julio de 1997 se dictó la Leyde titulación de tierras de las comunidades campesinas dela costa, Ley 26845, cuya aparente intención era impulsarla titulación comunal. Esta ley modificó el artículo 10 de laLey de tierras para facilitar la adjudicación de estas a loscomuneros de la costa, permitiendo que el 50% de loscomuneros poseedores pudieran votar a favor de la adju-dicación individual de las tierras comunales sin tomar encuenta la opinión de los demás comuneros, lo mismo querebajó la votación necesaria para la adjudicación de esastierras a terceros. También modificó el artículo 2 de la Leyde deslinde y titulación, excluyendo de la propiedad co-munal algunas tierras, por lo que, en este último aspecto,sus efectos son generales y no solo para las comunidadescosteñas.

La novedad central de la Ley 26845, sin embargo, estuvoen la introducción de una muy cuestionable forma de aban-dono que, contradiciendo la Ley de tierras, solo era aplica-ble a las tierras de comunidades campesinas de la costa.Más aún, confundiendo el abandono con la prescripciónadquisitiva de dominio (inaplicable en tierras comunales,por mandato constitucional), su artículo 10 permite declararel abandono de tierras comunales cuando «terceros posee-dores en condición de precarios» las dediquen a la actividadagraria por un plazo no menor de dos años, contados des-de la presentación de la solicitud de declaración de abando-no, siempre que hubieran ofertado la compra a la comuni-dad y no se hubiera acordado la misma23. La ley faculta alPETT a declarar, solo a instancia de los terceros poseedoresmencionados, el abandono de tierras de estas comunida-des campesinas.

La Ley 26845 recoge, en verdad, las observaciones que enun tono excepcionalmente áspero le hiciera previamente elPoder Ejecutivo. El texto que al final fue aprobado y promul-

gado derivó a su reglamento algunas precisiones. Pero,como el mencionado reglamento nunca se aprobó, esta leyno ha tenido mayor aplicación.

Precisamente por esos antecedentes preocupa la aproba-ción en junio de 2004 de la Ley 28259, de reversión a favordel Estado de los predios rústicos adjudicados a título gratuito,la cual ha sido reglamentada mediante decreto supremo 035-2004-AG, publicado el 30 de setiembre de 2004. Este regla-mento trae en sus primeros artículos la respuesta a algunasdudas que levantó la escueta ley, aunque deja planteadosvarios otros problemas. En efecto, el artículo 2 del reglamentodefine el ámbito de aplicación de la norma, dejando en claroque tanto la ley como el reglamento se aplicarán a prediosrústicos, es decir, a aquellos donde se realizan actividadesagrarias, siempre que hubieran sido adjudicados gratuita-mente por el Estado en aplicación del proceso de reformaagraria y de los decretos leyes 20653 (Ley de comunidadesnativas de 1974) y 22175 (Ley de comunidades nativas de1978). Quedan fuera de ese ámbito de aplicación los prediosque actualmente se usan con fines urbanos, siempre quecuenten con habilitación urbana.

¿Cuál será la situación de la inmensa mayoría de los pre-dios rústicos que fueron adjudicados por reforma agrariaa condición de pagar la deuda agraria (20 anualidades,con cinco años de gracia), la misma que por mandato de laConstitución de 1979 fue condonada? Debe tomarse encuenta que cientos de miles de predios rurales, incluyen-do tierras de comunidades campesinas y nativas, fueronadjudicados en estas condiciones, e incluso recibieron tie-rras en forma gratuita. Estando así las cosas, solo quedaconcluir que las tierras comunales también se ven amena-zadas por estas normas.

Como corresponde, el mismo reglamento también define loque debe entenderse por predios abandonados y cuándoun predio no ha cumplido con los fines para los cuales fueadjudicado. Respecto de lo primero, considera predios aban-donados los no trabajados durante tres años consecutivos—como se había dispuesto en la derogada Ley de reformaagraria—, e igualmente establece la presunción según lacual, si se comprueba que el terreno no fue trabajado du-rante un año, los funcionarios de Agricultura pueden supo-ner que en los dos años anteriores tampoco lo fue, con locual se completarían los tres años para la declaración deabandono.

Pero a diferencia de lo que hacía la Ley de reforma agra-ria, no se define en la Ley de reversión ni en su reglamen-to la forma como se prueba la posesión de la tierra, con loque queda la duda de si deben aplicarse los mecanismos

22 AROCA, Javier, «Los pueblos indígenas de la Amazonía en la nuevaConstitución», en Nueva Constitución. El problema de la tierra, Lima,Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAP),1993, p. 23.

23 Este es el error más grave en la ley. A ello debe agregarse que la doctrinareconoce que los precarios no pueden adquirir la propiedad porprescripción. Pero se observan otros problemas, como el de referir losmedios de prueba de la posesión a un inexistente «inciso b.6» deldecreto legislativo 667.


del decreto legislativo 667, Ley del Registro de PrediosRurales, dado que el Código Civil (no pensado para pre-dios rurales, pues remitía la regulación de los derechosreales sobre estos a la legislación especial, que era en-tonces la de reforma agraria) no se ocupa del tema de laprueba del abandono24.

Más preocupante aún resulta que no se haya contempladoen el reglamento de la Ley de reversión el descanso de latierra, es decir, cuando —por ser necesario que recuperesu capacidad productiva— se la deja sin trabajar, situaciónmuy común en la sierra y en otros lugares donde ella es debaja calidad.

Por otro lado, el reglamento señala escuetamente los casosen que un predio no cumple con los fines para los que fueadjudicado: «el incumplimiento de las condiciones estableci-das en el respectivo contrato de adjudicación,específicamente en lo referente a la utilización ilegal delpredio con fines urbanos». Quedan dudas respecto de aqué se refiere el reglamento cuando alude a la utilizaciónilegal del predio, más aún cuando la Ley de tierras derogólas limitaciones para el cambio de uso de tierras agrícolas,quedando solamente vigentes las regulaciones municipa-les, de naturaleza administrativa.

Por todo ello, es de esperar que se revisen estas normas,para dar paso a una regulación del abandono de tierrasaplicable a todos los propietarios de predios rurales por igual,habida cuenta de la escasez de tierras agrícolas en el Perú.

d) Recursos naturales en territorios

comunales

La Constitución de 1993 —siguiendo la pauta marcada porla carta de 1933— señala que los recursos naturales re-novables y no renovables son patrimonio de la Nación y queel Estado es soberano en su aprovechamiento. En ese mar-co, la legislación no reconoce a las comunidades campesi-nas o nativas propiedad sobre dichos recursos, aunque seencuentren dentro del territorio comunal. Siendo esto así,interesa revisar en estas páginas las normas referidas a losrecursos naturales y que tengan relación o hagan mencióna las comunidades campesinas y nativas.

Habiéndonos ocupado ya sobre la tierra, trataremos a con-tinuación de los recursos mineros, los recursos forestales,las áreas naturales protegidas y las aguas.

En lo que se refiere a la actividad mineraactividad mineraactividad mineraactividad mineraactividad minera, desde 1950 lalegislación peruana se ha ubicado dentro del sistema deldominio eminente del Estado sobre los recursos mineros.Las Constituciones de 1933 y de 1979 establecieron que eldominio de las minas o, más precisamente, de los minerales(como corrigió la Carta constitucional de 1979), correspon-de al Estado. De manera similar a lo ocurrido en relacióncon las aguas, el Código de Minería de 1950 intentóreordenar el tratamiento de la actividad minera, alteradapor una legislación liberal vigente desde 1890. Por ello, estecódigo dispuso que «las sustancias mineras de toda natura-leza que se encuentren en el suelo y subsuelo del territorionacional, son bienes de propiedad del Estado, salvo losderechos legalmente adquiridos».

Durante el Gobierno militar de 1968 se promulgó una leygeneral de minería que no solo declaraba a los yacimientosminerales como propiedad del Estado, sino que le asignabaa este importantes funciones. Durante ese mismo períodose produjo la nacionalización de empresas petroleras y mi-neras, creándose Petroperú, Centromin Perú y Mineroperú.Posteriormente, en los años noventa, se daría laprivatización de Centromin, Mineroperú y, en forma parcial,Petroperú.

24 El Código Civil considera como una de las causas de extinción de lapropiedad «el abandono del bien durante veinte años, en cuyo casopasa el predio al dominio del Estado» (ar tículo 968). No señala, sinembargo —como tampoco lo hacía el Código de 1936—, la forma deacreditarlo.


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Tanto la Constitución de 1993 como la Ley general de mine-ría (con las importantes modificaciones que se hicieron du-rante el gobierno de Alberto Fujimori) reconocen que losrecursos minerales corresponden al Estado. Los yacimien-tos y depósitos de minerales son siempre de dominio delEstado, y todo lo que este otorga a los particulares a travésde la concesión es un derecho para explotarlos, es decir,para poder extraerlos de su fuente. Una vez que los mine-rales han sido extraídos del yacimiento, pasan a propiedaddel titular de la concesión.

En la teoría jurídica y en el plano de las normas no sepresenta ninguna contradicción entre la concesión y elderecho de propiedad, pues se trata de dos derechosde contenido patrimonial diferentes. Pero el aprovecha-miento de la superficie de los predios —debajo de lacual se encuentran los yacimientos— sí viene generan-do problemas. En efecto, las áreas de los denunciosmineros se superponen e involucran tierras, aguas ypoblaciones, mayormente per tenecientes a comunida-des campesinas. El economista José de Echave estima-ba, en el año 2001, que las comunidades que se en-cuentran en áreas de influencia de actividad minera su-man 3 126, lo cual representaría el 40% del total deellas25. El notable crecimiento del área que ocupa la mi-nería afecta, ahora, a zonas donde antes imperaba unaeconomía agrícola y ganadera26.

Otro tema importante es el relacionado con las servidum-bres mineras, que también afectan a las comunidades27,sobre el que volveremos en las páginas siguientes.

Es indispensable mencionar que el derecho de propie-dad sobre la tierra está reconocido y garantizado por laConstitución (ar tículos 88 y 89, este último referido a lapropiedad de las comunidades campesinas y nativas).Por su par te, la Ley de tierras reitera y dota de mayoresseguridades a los propietarios, y remite su regulación,en forma supletoria, al Código Civil. Este código disponeque el propietario de un predio también lo es del suelo,el subsuelo y el sobresuelo, comprendidos dentro de losplanos verticales del perímetro superficial, añadiendo:

«hasta donde sea útil al propietario el ejercicio de suderecho». El segundo párrafo del mismo ar tículo 954 delCódigo Civil precisa que «la propiedad del subsuelo nocomprende los recursos naturales, los yacimientos y res-tos arqueológicos, ni otros bienes regidos por leyes es-peciales». De esta forma, la Constitución garantiza elderecho de propiedad, incluyendo la parte del subsueloque sea útil al propietario del predio; pero esta propie-dad no alcanza a los recursos naturales, que son siem-pre del Estado.

En lo que respecta al derecho del titular de una concesiónminera, el artículo 9 de la Ley general de minería dispone28:

La concesión minera otorga a su titular el derecho a laexploración y explotación de los recursos mineralesconcedidos, que se encuentren dentro de un sólido deprofundidad indefinida, limitado por planos verticalescorrespondientes a los lados de un cuadrado, rectán-gulo o poligonal cerrada...

El segundo párrafo del mismo artículo señala: «La conce-sión minera es un inmueble distinto y separado del prediodonde se encuentre ubicada». De esta forma, aparente-mente queda todo resuelto: el derecho del concesionariominero es distinto del derecho del propietario del suelo. Elproblema está en determinar cómo realizar las labores mi-neras y cómo desarrollar estas (instalaciones, viviendas,depósitos, canchas de relaves, carreteras, etc.) sin afectarel derecho de los propietarios de los predios ubicados «so-bre» el yacimiento.

La Ley general de minería consideraba el establecimientode servidumbres sobre terrenos de terceros y añadía laposibilidad de que —a iniciativa del propietario afectado ode la autoridad minera— se iniciara un proceso de expro-piación. Pero la Constitución de 1993 cambió ese esquema,pues restringió la expropiación a solo dos causales: la se-guridad nacional y la necesidad pública, con lo cual la posi-bilidad de aplicarla en los casos de utilidad pública se viocerrada.

Por su parte, la Ley de tierras introdujo la obligación de losinversionistas mineros de llegar a un acuerdo con los pro-pietarios de tierras agrícolas antes de iniciar los trabajos deexplotación. Meses después, la ley fue cambiada, permi-tiendo en forma alternativa el establecimiento de una servi-dumbre minera sobre dichas tierras. Ahora la ley exige que,antes de utilizar tierras para el ejercicio de actividades mi-neras o de hidrocarburos, se llegue a un acuerdo con el

25 «Agro y minería: ¿hay alternativas?», en La Revista Agraria (octubre de2001), Lima, CEPES, p. 9.

26 En la revista Quehacer, n.° 130, del año 2001, Miguel Palacín, presidentede la Coordinadora Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por laMinería (Conacami), afirmaba que existían 3 200 denuncios minerossobre territorios de comunidades campesinas, de los cuales 1 110 seencontraban en fase de exploración y 250 en trabajos de explotación.

27 Puede revisarse, también, DEL CASTILLO, Laureano y Pedro CASTILLO, «Laservidumbre minera y la propiedad de la tierra agrícola», en Tierrasagrícolas y servidumbre minera, Lima, CEPES, 2003, pp. 7 a 49.

28 Texto Único Ordenado de la Ley general de minería, decreto supremo014-92-EM.


propietario de aquellas o se inicie el procedimiento de servi-dumbre minera29.

El reglamento del ar tículo 7 de la Ley de tierras fueaprobado mediante decreto supremo 017-96-AG, modi-ficado luego por decreto supremo 014-2003-AG, publi-cado en mayo de 2003. El esquema definido en estasnormas no viene funcionando como se esperaba, pese aque la mayoría de explotaciones mineras se hacen a tajoabier to, con lo cual la afectación de los propietarios esmucho mayor.

En el caso de las comunidades campesinas y nativas, intere-sa hacer algunas reflexiones. Las comunidades campesi-nas fueron desplazadas de sus tierras desde mediados delsiglo XIX por el crecimiento de las haciendas, por lo queahora las encontramos en las zonas más altas y menosproductivas de los Andes. En estos últimos años, cuando elenorme potencial minero del país se ha evidenciado y elmarco legal para las inversiones mineras heredado del go-bierno anterior resulta atractivo, la atención vuelve a cen-trarse en esas tierras. Del mismo modo, la presencia deexploraciones petrolíferas en la región amazónica vienerepresentando, desde hace algunas décadas, un serio pro-blema para las comunidades nativas asentadas en sus zo-nas de influencia. El caso del aprovechamiento de las reser-vas del gas de Camisea no ha hecho sino mostrarnos algu-nos aspectos de esos problemas, relacionados con el usode los recursos naturales y con conflictos ambientales, perotambién con la existencia de una cosmovisión diferente dela occidental.

De acuerdo con el artículo 15 de la Ley general de comuni-dades campesinas, las comunidades tendrán prioridad enel aprovechamiento de las concesiones mineras y de otrotipo cuando el Estado se las otorgue. Pero, añade el citadoartículo:

En caso de que la comunidad campesina no esté encondiciones de explotar directamente cualesquiera deestos recursos, en la forma a que se refiere el acápiteanterior, podrá constituir empresas con terceros, enlas que su participación estará de acuerdo con el volu-men de la producción, el uso de los recursos o decualquier otra forma consensual que guarde justa pro-porción con sus aportes.

Aunque la norma no resultó tan clara como se planteó en elrespectivo anteproyecto enviado por el Ejecutivo al Congre-

so, el artículo citado permite determinar el principio por elcual se dispone que dichas organizaciones pueden partici-par en el aprovechamiento de los recursos existentes ensus tierras.

Adicionalmente, se deben tomar en cuenta las disposicio-nes del Convenio 169 de la OIT, ratificado por nuestro país yque, en ese sentido, constituye una norma que se integra anuestra legislación nacional. De acuerdo con el artículo 15de este convenio:

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedadde los minerales y de los recursos del subsuelo, otenga derechos sobre otros recursos existentes en lastierras, los gobiernos deberán establecer o mantenerprocedimientos con miras a consultar a los pueblosinteresados, a fin de determinar si los intereses deesos pueblos serían perjudicados, y en qué medida,antes de emprender o autorizar cualquier programade prospección o explotación de los recursos existen-tes en sus tierras. Los pueblos interesados deberánparticipar siempre que sea posible en los beneficiosque reporten tales actividades, y percibir una indemni-zación equitativa por cualquier daño que puedan sufrircomo resultado de esas actividades.

Así pues, antes de poder usar con fines mineros las tierrasde las comunidades, se requerirá consultarles a fin de de-terminar si resultarán afectadas por ello. No se trata decualquier consulta o de una mera «audiencia», como haocurrido en algunos casos, pues el convenio dispone quese establezcan procedimientos de consulta adecuados. Paraque esta se constituya en un mecanismo adecuado se re-querirá contar con la información referida al aprovecha-miento minero, a las utilidades que la empresa espera obte-ner, así como al beneficio que obtendría la comunidad.

El mismo artículo del convenio establece, además, la partici-pación de dichos pueblos en los beneficios que reporten lasactividades mineras u otras, y reconoce la posibilidad de quepuedan recibir una indemnización por cualquier daño que larealización de dichas actividades económicas implique.

Hemos aludido ya brevemente a la legislación forestallegislación forestallegislación forestallegislación forestallegislación forestal.La Ley forestal y de fauna silvestre de 1975 fue reemplaza-da en julio del año 2000 por la Ley 27308, forestal y defauna silvestre. Esta nueva ley se encamina a «normar, re-gular y supervisar el uso sostenible y la conservación de losrecursos forestales y de fauna silvestre del país,compatibilizando su aprovechamiento con la valorizaciónprogresiva de los servicios ambientales del bosque».

La Ley 27308 define como recursos forestales «los bosquesnaturales, las plantaciones forestales y las tierras cuya ca-

29 La servidumbre es un derecho real distinto de la propiedad, queimpone limitaciones al ejercicio de esta sobre un predio, aunque sineliminarla.


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pacidad de uso mayor sea de producción y protección fo-restal, y los demás componentes silvestres de la flora te-rrestre y acuática emergente, cualquiera sea su ubicaciónen el territorio nacional». Pero la ley va más allá cuando, ensu artículo 7, establece que el Patrimonio Forestal Nacionalestá integrado por los recursos forestales y de fauna silves-tre mantenidos en su fuente y las tierras del Estado cuyacapacidad de uso mayor es forestal, con bosques o sinellos. En consecuencia, esos recursos:

No pueden ser utilizados con fines agropecuarios uotras actividades que afecten la cobertura vegetal, eluso sostenible y la conservación del recurso forestal,cualquiera sea su ubicación en el territorio nacional,salvo en los casos que señale la presente ley y sureglamento.

Cabe precisar que aunque la inmensa mayoría de los bos-ques se encuentran en las regiones de selva y ceja deselva, ello no significa que no los haya en otras zonas. Enefecto, existen algunos bosques en la sierra del país,pero también en la costa, aunque en ambos casos tienencaracterísticas distintas del bosque selvático. Así, los bos-ques de la costa nor te son conocidos como bosques se-cos tropicales. Adicionalmente, junto a estos bosques na-turales podemos encontrar también bosques creados porlos pobladores rurales, especialmente en la sierra y porpar te de las comunidades campesinas, donde se siembrasobre todo eucaliptos, con la finalidad de controlar la ero-sión de los suelos, pero también con fines de aprovecha-miento de esa madera.

Conviene precisar aquí que la legislación forestal termi-nó superando el problema que había generado la Leyde tierras en 1995 al comprender, entre otras, dentro desu definición de tierra agrícola, a «las tierras con recur-sos forestales y de fauna». Dicho error intentó ser co-rregido por el reglamento de esa ley, decreto supremo011-97-AG, cuando señaló que «las tierras con aptitudforestal y de fauna se rigen por sus propias normas»(artículo 2).

Como parte del ordenamiento forestal de la superficie delpaís, la Ley 27308 distingue dentro del Patrimonio ForestalNacional seis categorías: los bosques de producción, losbosques para aprovechamiento futuro, los bosques en tie-rras de protección, las áreas naturales protegidas, los bos-ques en comunidades campesinas y nativas y, finalmente,los bosques locales.

Respecto de las formas de aprovechamiento de losrecursos forestales, la Ley 27308 distingue entre con-cesiones forestales con fines maderables y concesio-nes forestales con fines no maderables, y reconoce laexistencia de permisos y autorizaciones. Una novedadde la ley es lo dispuesto en el ar tículo 12, según el cuallas comunidades nativas y campesinas deberán contarcon un plan de manejo para el aprovechamiento de losrecursos maderables, no maderables y de fauna sil-vestre, que debe ser aprobado por el Inrena, entidadque deberá asesorar y asistir «con carácter priorita-rio» a las comunidades nativas y campesinas para esosefectos.


Las disposiciones de la Ley forestal y de fauna silvestredel año 2000 guardan coherencia con lo que dice la Ley26821, orgánica para el aprovechamiento sostenible delos recursos naturales, de junio de 1997, en particular enel artículo 17:

Los habitantes de una zona geográfica, especialmen-te los miembros de las comunidades campesinas y na-tivas, pueden beneficiarse, gratuitamente y sin exclu-sividad, de los recursos naturales de libre acceso delentorno adyacente a sus tierras, para satisfacer susnecesidades de subsistencia y usos rituales, siempreque no existan derechos exclusivos o excluyentes deterceros o reserva del Estado. Las modalidadesancestrales de uso de los recursos naturales son re-conocidas, siempre que no contravengan las normassobre protección del ambiente.

El beneficio sin exclusividad no puede ser opuesto aterceros, inscrito ni reivindicado. Termina cuando elEstado otorga los recursos naturales materia del be-neficio...

El sentido de la norma es claro, pues el aprovechamientogratuito de los recursos naturales por las comunidades estásujeto a una condición: que no haya derechos de terceros,motivo por el cual no puede ser opuesto a estos.

Desde la perspectiva de las organizaciones nativas, el pro-blema con la legislación forestal se plantea respecto delaprovechamiento del bosque, en particular con la modifica-ción de la legislación aprobada durante el gobierno delgeneral Velasco Alvarado; concretamente, con la derogato-ria de la Ley de comunidades nativas de 1974, decreto ley20653:

En aquel momento se concibe la entrega de los títulosde propiedad abarcando dentro de la propiedad co-munal el conjunto de recursos que ellas utilizan yfundamentalmente los que son los recursos más im-portantes: los forestales. De modo tal que la propie-dad entregada a una comunidad nativa abarcaba lastierras cuyo uso era agropecuario y las tierras cuyouso era forestal, o las tierras que pudieran ser deprotección30.

Pero, como hemos mencionado antes, luego de aprobadala Ley forestal de 1975 ese esquema es modificadosustancialmente mediante la aprobación de la Ley de comu-

nidades nativas de 1978, decreto ley 22175. Desde enton-ces, al momento de titular a las comunidades nativas sereconoce la propiedad solo de las tierras de vocaciónagropecuaria, mientras que las áreas de vocación forestalse entregaban bajo un contrato de cesión en uso (artículo11 del decreto ley 22175).

Por otro lado, la vigente Ley de comunidades nativas, en suartículo 27, reconoce la prioridad de las comunidades nati-vas en la obtención de contratos de exploración forestal,extracción forestal y reforestación. Con la modificación de laLey forestal de 1975, esa prioridad debe ser revisada.

Dejando de lado la discusión respecto del aprovechamientode los recursos forestales por las comunidades, debemosvolver sobre el tema de las dificultades existentes para latitulación de las tierras comunales, al que nos referimos enpáginas anteriores. En este caso, la nota particular estádada por los problemas que experimentan las comunidadespara consolidar sus propiedades. Así, muchas comunida-des nativas solicitaron ante las autoridades de Agricultura laampliación de sus tierras; tras innumerables gestiones, ob-tuvieron sus resoluciones administrativas; pero, al utilizarseherramientas de precisión (como equipos GPS), se descu-brió que, en más de un caso, el área ampliada se ubicabadentro de las tierras ya tituladas.

Estos problemas forman parte de los que en el campo deaplicación del sistema de concesiones forestales estableci-do en la nueva Ley forestal y de fauna silvestre se vienenobservando. Al analizar los problemas presentados en losprocesos de concesiones realizados hasta ahora en depar-tamentos de la selva, Jessica Hidalgo, miembro de la comi-sión ad hoc del Inrena a cargo del otorgamiento de conce-siones forestales, menciona como uno de ellos:

Los deficientes sistemas de catastro y registros públi-cos que han dificultado la determinación de los bos-ques de producción permanente y, especialmente, ladefinición de las unidades de aprovechamiento aofertarse en los concursos públicos31.

También hay problemas relacionados con el aprovechamientode los bosques, que afectan a las comunidades nativas yque tienen que ver con el desorden en que aún se desarro-llan las distintas actividades económicas en el territorio na-cional. Precisamente por ello, la Ley de recursos naturales,Ley 26821, en su artículo 11 dispuso que la zonificaciónecológica y económica del país (ZEE) debía ser aprobadapor el Poder Ejecutivo, «como apoyo al ordenamiento terri-

30 BALLÓN, Francisco, «Recursos naturales y comunidades nativas: legislacióny política», en Comunidades campesinas y nativas. Normatividad ydesarrollo, Lima, Fundación Friedrich Naumann y Servicios EducativosRurales, 1989, p. 105.

31 HIDALGO, Jessica, Estado de la situación forestal en el Perú, Lima, SeminarioPermanente de Investigación Agraria (SEPIA), 2003, p. 39.


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torial, a fin de evitar conflictos de superposición de títulos yusos inapropiados, y demás fines».

Parte de las críticas a la aplicación de la Ley forestal y defauna silvestre fue el no haberse hecho previamente lazonificación ecológica y económica. Ante esa crítica, JessicaHidalgo responde, invocando el mismo artículo 11 de la Leyde recursos naturales:

... la ZEE es un proceso y se hará por áreas priorizadas,por lo que no se puede pretender paralizar el aprove-chamiento sostenible de los recursos naturales mien-tras se realiza la ZEE. Con esa interpretación, la eco-nomía nacional tendría que detenerse por completo,pues este no sería un requisito previo solo para laactividad forestal y el otorgamiento de concesiones fo-restales, sino también para las concesiones mineras ypetroleras, entre otras.

Estrechamente vinculado con la temática forestal está eltema de las áreas naturales protegidasáreas naturales protegidasáreas naturales protegidasáreas naturales protegidasáreas naturales protegidas. De acuerdocon nuestra legislación, las áreas naturales protegidasson los espacios continentales o marinos del territorionacional, expresamente reconocidos y declarados comotales, incluyendo sus categorías y zonificaciones, paraconservar la diversidad biológica y demás valores asocia-dos de interés cultural, paisajístico y científico, así comopor su contribución al desarrollo sostenible del país. ElCódigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, de-creto legislativo 613, las considera, además, como de do-minio público (ar tículo 51).

La Ley 26834, de áreas naturales protegidas, de julio de1997, reconoce como una categoría de estas a las reservascomunales (inciso g) del artículo 22), aunque la palabracomunal sea usada aquí en forma amplia y no solo referidaa las comunidades nativas o campesinas. Dicha ley, no obs-tante, no guarda coherencia con la declaración mucho másamplia del Código del Medio Ambiente, cuando en el últimopárrafo de su artículo 51 establecía: «La comunidad tienederecho a participar en la identificación, delimitación y res-guardo de estas áreas, y la obligación de colaborar en laconsecución de sus fines»; también usando la palabra co-munidad en sentido amplio.

De manera más precisa, el artículo 31 de la Ley de áreasnaturales protegidas señala que se dará atención priorita-ria a asegurar los usos tradicionales y los sistemas de vidade las comunidades campesinas y nativas, debiendo el Es-tado promover la participación de ellas en el establecimien-to y consecución de los fines y objetivos de las áreas natu-rales protegidas. La última norma concuerda con la Ley derecursos naturales, que, como vimos en páginas anterio-

res, en su artículo 17 reconoce a las comunidades campe-sinas y nativas el derecho de beneficiarse gratuitamente—aunque sin exclusividad— de los recursos naturales delibre acceso del entorno adyacente a sus tierras, para sa-tisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales.

Por otro lado, el Código del Medio Ambiente consagró en suartículo 54 el reconocimiento del derecho de propiedad delas comunidades campesinas y nativas sobre las tierras queposeen dentro de las áreas naturales protegidas:

El Estado reconoce el derecho de propiedad de lascomunidades campesinas y nativas ancestrales sobrelas tierras que poseen dentro de las áreas naturalesprotegidas y en sus zonas de influencia; promueve laparticipación de dichas comunidades para los fines yobjetivos de las áreas naturales protegidas donde seencuentran.

Cabe mencionar, como antecedente, que el artículo 18 de lavigente Ley de comunidades nativas, decreto ley 22175,estableció que las comunidades nativas localizadas dentrode los límites de los Parques Nacionales, «cuyas actividadesno atenten contra los principios que justifican el estableci-miento de dichas unidades de conservación», podrían per-manecer en ellas así no tuvieran título de propiedad.

¿Cómo aplicar esas normas favorables a las comunidadescampesinas y nativas, sin afectar los intereses de la nación?La respuesta a esta pregunta pasa por abordar dos aspec-tos vinculados entre sí. Por un lado, quienes conocen elmundo nativo afirman que los integrantes de estas comuni-dades son quienes manejan mejor los recursos naturales alcombinar un conjunto de actividades (agropecuarias, fores-tales, de caza y de pesca) y no solo desarrollar actividadesagropecuarias, como ocurre con las prácticas de cultivo delos colonos y empresas agropecuarias. En ese sentido—afirman—, la mejor garantía de conservación de losrecursos naturales y, por ende, las áreas naturales protegi-das, está en reconocer a las comunidades derechos exclu-sivos sobre dichas tierras, lo que —añaden— vendríahaciéndose durante siglos.

Por otro lado, deben atenderse los problemas de delimi-tación de tierras de las comunidades nativas, sus demo-ras y sus complejidades. Como hemos mencionado, existetodavía un porcentaje —al parecer reducido— de comu-nidades que no tienen totalmente saneadas sus tierras. Elestablecimiento, en años recientes, de áreas naturalesprotegidas en zonas cuya propiedad reclaman las comu-nidades nativas, viene a constituir un problema para losfuncionarios encargados de la titulación, pues los respon-sables de las dependencias destinadas a cuidar estos


espacios protegidos, invocando la necesidad de su pre-servación, se niegan a reconocer a las comunidades de-rechos sobre esas áreas. En este caso, pensamos que lanorma es muy clara, por lo que no pueden dejarse delado los derechos de propiedad de las comunidades, asíello implique la ocupación de par te del área natural prote-gida, más aún si el derecho de propiedad existía antes delestablecimiento del área natural.

El problema será, siempre, para la comunidad, poder pro-bar que tiene esa propiedad, lo que nos lleva a las dificulta-des expresadas en páginas anteriores respecto de la titula-ción de tierras.

En lo que respecta a la legislación de aguaslegislación de aguaslegislación de aguaslegislación de aguaslegislación de aguas, es poco loregulado en la legislación sectorial y que tenga relacióndirecta con las comunidades campesinas y nativas. No obs-tante, se pueden anotar algunos problemas.

En el número anterior del Informativo Legal Agrario—dedicado a la legislación de aguas— señalamos que lasorganizaciones de usuarios apenas son mencionadas en laLey general de aguas, decreto ley 17752. En el artículo 44de esta ley se dispone que la Autoridad de Aguas, en coor-dinación con la junta de usuarios y las autoridades de laregión agraria correspondiente, «formulará los planes decultivo y riego, teniendo en cuenta las realidades hidrológicasy agrológicas del distrito»; mientras que en el artículo 136 seestablece la obligación de los usuarios de cada distrito deriego de organizarse en juntas, encargando al reglamentoestablecer las modalidades de la organización y funciona-miento de las juntas de usuarios de distrito de riego, asícomo de las comisiones de regantes de sectores de losdistritos.

Los sucesivos reglamentos dedicados a este tema (decretosupremo 495-71-AG, del año 1971; decreto supremo 005-79-AA, de febrero de 1979, y decreto supremo 037-89-AG),paulatinamente incrementaron las funciones y atribucionesde estas organizaciones. De esta forma, de simples entida-des colaboradoras de las funciones del administrador técnicodel distrito de riego, pasaron a asumir la responsabilidad y laejecución de una serie de tareas y responsabilidades quehabían sido reservadas por la Ley de aguas para el adminis-trador técnico del distrito de riego, en lo que constituyó unaprivatización de funciones de la autoridad de aguas.

Luego de diez años de vigencia, el Reglamento de organi-zación de usuarios de agua (decreto supremo 037-89-AG)fue sustituido por el Reglamento de organización adminis-trativa del agua (decreto supremo 047-2000-AG), el que,solo dos meses después, fue reemplazado por el vigenteReglamento de organización administrativa del agua, apro-

bado por decreto supremo 057-2000-AG de octubre delaño 2000.

El nuevo reglamento mantiene una presencia paternalistadel Estado en las organizaciones de usuarios; deja de ladoel sistema de votación establecido en la Ley de aguas (unusuario, un voto), por un sistema que otorga más votos aquienes tienen mayores extensiones de tierras; y establecerequisitos discriminatorios para postular a los cargos direc-tivos de estas organizaciones.

Evaluando estos cambios, puede apreciarse que las orga-nizaciones de regantes han adquirido mayor importancia,reduciéndose la presencia de otros usuarios y limitando lasposibilidades de un manejo más integral. Pero debemosdecir también que la marginación de los usuarios de laspartes altas de las cuencas en el funcionamiento de dichasorganizaciones se mantiene. En dichas partes se asienta laporción más pobre de los pobladores rurales, generalmen-te las comunidades campesinas, siendo precisamente allídonde se generan las aguas que luego son aprovechadaspor los usuarios de las partes bajas de los valles.


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La presencia de las comunidades campesinas y nativas enel Reglamento de organización administrativa del agua esescasa. De acuerdo con el artículo 1 de esta norma, lascomunidades serían consideradas usuarios: «Para los efec-tos del presente reglamento se denomina usuario de aguaa toda persona natural o jurídica que hace uso del aguabajo régimen de licencia y que se encuentre registrado en elrespectivo padrón de usuarios de agua». Las comunidadescampesinas y nativas, en tanto personas jurídicas, hacenuso del agua; pero lo que faltaría en la definición del regla-mento es saber si ellas cuentan con una licencia, requisitoprevio para estar inscrito en el correspondiente padrón deusuarios de agua.

Hasta donde sabemos, la inmensa mayoría de comunidadescampesinas y nativas usan del agua, especialmente en laépoca de avenidas, sin contar con una licencia para su uso.En esa suerte de limbo, las comunidades no tienen licenciapara usar el agua y tampoco se les exige tenerla, ni se lesobliga al pago de la correspondiente tarifa por uso agrario.Sin embargo, sí se les suele exigir participar en las obliga-ciones de mantenimiento de las obras de infraestructurade riego. Más aún, existe una cantidad impor tante deobras de infraestructura de riego que fue construida y esmantenida por las propias comunidades mediante sus me-canismos de ayuda mutua, sin que haya intervenido niintervenga el Estado.

Ahora bien, la Ley de aguas, en su artículo 8, dispone quetoda persona o institución cuente con una licencia, permi-so o autorización para poder usar del agua, salvo en elcaso de la satisfacción de necesidades primarias. El regla-mento de los títulos I, II y III de dicha ley, completa la figuradiciendo que esta excepción para el uso libre y gratuito delas aguas para satisfacer necesidades primarias y domés-ticas procede, «siempre que se haga por medios manua-les, pero sin contaminar las aguas ni desviarlas de sucurso y cuidando que no se dañen los bordes de losacueductos y se haga con sujeción a los reglamentos ge-nerales o especiales» (artículo 13).

No obstante esa especie de marginación en la aplicación dela legislación de aguas, la creciente demanda de estas estácambiando el panorama muy rápidamente. En efecto, sobretodo debido al crecimiento de las ciudades y las necesida-des de estas y las poblaciones rurales, la demanda de aguacon fines poblacionales se ha incrementado en forma signi-ficativa. La prioridad que la Ley de aguas asigna en formaabsoluta a los usos poblacionales, así como la ausencia demecanismos de compensación para los usuarios a quienesse priva del uso del agua a fin de satisfacer la demanda

prioritaria de las poblaciones, originan severos perjuiciospara los agricultores, dentro de ellos las comunidades. Laexpansión de las actividades mineras en el país presionatambién por el acceso al agua, la que normalmente se tomade las partes altas de la cordillera.

El problema planteado a las comunidades en las líneas ante-riores, no se resuelve con el solo reconocimiento de la vi-gencia de los usos y costumbres de estas organizacionescon respecto al agua, conforme se plantea actualmente enlas propuestas de nueva ley de aguas. Junto con ello —queestá referido más bien a la forma como se utiliza y distribuyeinternamente el agua— se requiere del reconocimiento dederechos (licencia, concesión o cualquiera sea el nombreque se adopte) similares a los que tienen todos los demásusuarios. Esa es la única garantía de que en el futuro,cuando el agua sea más escasa, no se opongan las licen-cias efectivas a los usos y costumbres de las comunidades,pues se puede intuir, sin lugar a dudas, que cualquier juezo autoridad preferirá los derechos efectivamente respalda-dos por la legislación de aguas.

En conclusión: las comunidades campesinas y nativas pare-cen no haber existido para la Ley de aguas y sus reglamen-tos. Pero también esa actitud ha funcionado al revés: la Leyde aguas parece no haber existido para las comunidades,sobre todo las de la sierra, que siguen considerando que elagua de un puquio o manantial ubicado en su tierra lespertenece.

e) Las presiones por la titulación individual

Uno de los pocos aspectos que generó algún debate cuan-do en julio de 1995 se aprobó la Ley 26505, conocidacomo Ley de tierras, fue el de la conveniencia o no dereconocer derechos de propiedad individual o familiar alinterior de las comunidades, desarrollando la facultad delibre disposición contenida en la Constitución de 1993. Unsector postulaba que los comuneros, en tanto ciudada-nos, tenían derecho a que se les reconocieran los mismosderechos que a los demás peruanos, dejando de ladonormas tuitivas que los condenaban a seguir en la pobre-za. Otro sector —sobre todo dirigentes agrarios— ad-vertía que la titulación individual podría generar conflictosinternos, la desaparición de la propiedad común y, final-mente, la de las comunidades. Como vimos, la Ley detierras optó por impulsar en forma abierta el mercado detierras de las comunidades de la costa (ar tículo 10), peroles dejó a las comunidades la decisión sobre el destino desus tierras en la sierra y la selva. El artículo 11 de la Leyde tierras lo expresa así:


Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquierotro acto sobre las tierras comunales de la sierra oselva, se requerirá del acuerdo de la asamblea gene-ral con el voto conforme de no menos de los dos ter-cios de todos los miembros de la comunidad.

Sobre la base de una encuesta aplicada en comunidadescampesinas de Cusco, Puno, Ayacucho y Huancavelica,destinada a conocer el panorama de las expectativas ge-neradas en torno a la Ley de tierras y a la titulación deestas, se pudo llegar a algunas conclusiones. Así, la he-rencia forma parte de un sistema cultural regulado, don-de la documentación no ha sido necesaria y, por ello, esexcepcional encontrar a algún comunero que haya dis-puesto correctamente —en términos legales— la heren-cia de sus propiedades. Igualmente, la mayor par te de laentrega de tierras al partir o los contratos de alquiler sonrealizados oralmente.

La encuesta mostró también que los comuneros combinansu deseo de propiedad y titulación de parcelas familiares,con la necesidad de funcionamiento e imagen de la comuni-dad. Quizá los comuneros desean, en su mayoría, titulaciónindividual y preservación de la comunidad, sin tener enclaro cómo conciliar ambas expectativas.

Otra revelación fue la acentuada fragmentación de la tierracomunal. Otra más, que existe en las comunidades unaexpectativa importante con respecto a la regularización

legal de las propiedades familiares, pero que no está aúndefinida su vinculación con la persistencia de la institucióncomunal, que implica —sobre todo en las zonas agríco-las— un sistema productivo complejo que no será alteradomayormente por la titulación individual.

Es cierto también que existe al interior de las comunidadescampesinas un mercado de tierras restringido, regulado,que se desarrolla principalmente entre comuneros —don-de la herencia juega un rol fundamental—, respecto al cualla instancia comunal juega un rol muy importante para man-tenerlo funcionando adecuadamente. No puede obviarse,tampoco, que en la tradición de las comunidades se combi-na la tenencia familiar con el mantenimiento de tierras encomún, de lo que los cronistas dan cuenta desde el inicio dela Colonia. Asimismo, desde por lo menos inicios del siglo XX

existen estudios que muestran el predominio de las parce-las familiares por sobre las tierras trabajadas en formacomunitaria.

Sin embargo, la institución comunal atraviesa un períodode cambios impor tante, siendo cada vez menos los casosdonde la asamblea ejerce algún control de las parcelasentregadas a las familias. La ausencia de un registro re-conocido oficialmente, alimenta los litigios interfamiliarespor linderos de parcelas, mientras se refuerza la tenden-cia de trasladar a los jueces los conflictos de tierras entrefamilias comuneras.


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En medio de ese panorama, la falta de una respuesta delEstado a las demandas de las comunidades, para ayudarlasa superar sus limitaciones, refuerza las tendencias en favorde la parcelación comunal. Sin embargo, la fragmentación dela propiedad y la baja calidad de los recursos explotados porlas familias comuneras —principalmente de la tierra— cons-tituyen claros límites para el desarrollo de la sociedad rural.Por ello, resultan muy significativas las palabras de un dirigen-te comunal de la zona central del país: «No tiene sentido titularindividualmente en las comunidades, ya que las parcelas fa-miliares tienen extensiones muy reducidas».

El discurso del gobierno de Fujimori —muy cargado decontenidos ideológicos— impulsó la titulación individual, se-ñalando como estímulo el acceso al crédito formal. Pero,evidentemente, acceder al crédito, usando la tierra comogarantía, no será posible por la marginalidad de la produc-ción de los comuneros y la falta de rentabilidad de las eco-nomías familiares.

f) La organización interna

En este punto pasaremos revista a la regulación jurídica dela organización interna de las comunidades. Dada la exis-tencia de normativas separadas para comunidades campe-sinas y comunidades nativas, debemos hacerlo en formaigualmente separada.

Lo primero es determinar quiénes integran las comunida-des, es decir, a quiénes se considera comuneros. La Leygeneral de comunidades campesinas, Ley 24656, estable-ce en su artículo 5: «Son comuneros los nacidos en la comu-nidad, los hijos de comuneros y las personas integradas a lacomunidad». Dada la claridad de los dos primeros casos,recurrimos al mismo artículo sólo para ver cómo se define alcomunero integrado: a) el varón o mujer que conformepareja estable con un miembro de la comunidad; y b) elvarón o mujer, mayor de edad, que solicite ser admitido ysea aceptado por la comunidad.

Añade dicha ley que, en el caso de comuneros integradosque pertenezcan a otra comunidad, deberán renunciar pre-viamente a esta, antes de integrarse a la nueva.

Por su parte, la Ley de comunidades nativas de 1978, de-creto ley 22175, define a los miembros de las comunidadesnativas como «los nacidos en el seno de las mismas y aque-llos a quienes estas incorporen, siempre que reúnan losrequisitos que señale el Estatuto de comunidades nativas»(artículo 9).

Adicionalmente, el artículo 17 de esta ley consideró la posibili-dad de que «los ocupantes precarios y los mejoreros» ubicados

en tierras de una comunidad nativa, pudieran incorporarse aesta, siempre que la asamblea general así lo decidiera.

Una vez determinados quiénes conforman la comunidad,debemos determinar los derechos de sus miembros, lo queigualmente se debe hacer por separado.

La Ley 24656 consigna en su artículo 6 una declaración denaturaleza general: «Todos los comuneros tienen derecho ahacer uso de los bienes y servicios de la comunidad en laforma que establezcan su estatuto y los acuerdos de laasamblea general». Pero, a continuación, el mismo artículose refiere a los comuneros calificados, los cuales «tienenademás el derecho a elegir y ser elegidos para cargospropios de la comunidad y a participar con voz y voto en lasasambleas generales». Resulta claro que la ley está hacien-do un distingo entre comuneros calificados y quienes no loson (comuneros, a secas), pues a los primeros les otorga«además» los derechos de elegir y de ser elegidos paracargos comunales, así como el de participar con voz y votoen las asambleas comunales.

El artículo 5 de la misma ley señala los requisitos para queun comunero pueda obtener la condición de comunero ca-lificado:

a) ser comunero mayor de edad o tener capacidad civil;

b) tener residencia estable no menor de cinco años en lacomunidad;

c) no pertenecer a otra comunidad;

d) estar inscrito en el padrón comunal; y

e) los demás que establezca el estatuto de la comunidad.

Resulta interesante anotar que esta distinción, introducidapor la Ley general de comunidades campesinas, Ley 24656,encuentra asidero en la Constitución de 1979. En efecto, elartículo 163 de esta, al referirse al régimen de protecciónde las tierras comunales, establecía su inalienabilidad, salvoley fundada en el interés de la comunidad «y solicitada poruna mayoría de los dos tercios de los miembros calificadosde esta».

Así las cosas, es entendible que la intención del legislador alconsignar la diferencia entre simples comuneros y comune-ros calificados haya sido la de reconocer mayores derechosa los comuneros residentes en la comunidad (residenciaestable igual o mayor a cinco años). Tal vez conociendo dela gran cantidad de comuneros residiendo en las ciudadespor muchos años y que mantienen alguna influencia en lacomunidad —fundamentalmente a través de las fiestas—,la ley quiso hacer un corte.


Por eso, adicionalmente a los derechos de elegir, ser elegi-do y participar en las asambleas, la Ley 24656 les reconoceotros a los comuneros calificados. Así, su artículo 12 esta-blece que las parcelas familiares «deben ser trabajadasdirectamente por los comuneros calificados, en extensionesque no superen a las fijadas por la asamblea general»;mientras que el artículo 13 reconoce a la asamblea generalel derecho de fijar «la cantidad máxima de ganado de pro-piedad de cada comunero calificado», que puede pastar enlos pastos naturales.

Tratándose de comunidades nativas, no hallaremos normasconteniendo un listado de los derechos de los comuneros.Sin embargo, la vigente Ley de comunidades nativas, de-creto ley 22175, hace una precisión que importa reconocerun criterio para el ejercicio de derechos como comunero:«Se pierde la condición de comunero por residir fuera delterritorio comunal por más de 12 meses consecutivos, salvoque la ausencia sea motivada por razones de estudios osalud debidamente acreditadas, por traslado al territorio deotra comunidad nativa de acuerdo a los usos y costumbres,y por el cumplimiento del servicio militar» (artículo 9).

En lo que respecta a las obligaciones de los comuneros delas comunidades campesinas, están mencionadas en el ar-tículo 6 de la Ley 24656: «Son obligaciones de los comune-ros cumplir con las normas establecidas en la presente ley yen el estatuto de la comunidad, desempeñando los cargos ycomisiones que se les encomiende, y acatar los acuerdosde sus órganos de gobierno». Debe anotarse que no sedistingue entre obligaciones de los comuneros calificados ylas de los que no lo son.

Tampoco encontraremos detalladas las obligaciones de losmiembros de las comunidades nativas en el decreto ley22175, por lo que debe concluirse que el estatuto de cadauna de estas organizaciones las establece.

Interesa revisar a continuación cómo están organizadas lascomunidades; de manera más precisa, conocer cuáles sonlos órganos que las rigen. Dado que también hay diferen-cias normativas en este aspecto, debemos hacer la revisiónpor separado.

En lo que respecta a las comunidades campesinas, la Ley24656 considera tres órganos de gobierno: la asambleageneral, la directiva comunal y los comités especializadospor actividad y por anexo (artículo 16). La asamblea sedefine como el órgano supremo de la comunidad y estáconformada por todos los comuneros, aunque —recorde-mos— por mandato de la ley solo tienen derecho de inter-venir con voz y voto los calificados, razón por la cual el

reglamento de la ley considera que la asamblea generalestá compuesta por todos los comuneros calificados, inscri-tos en el padrón comunal.

Siguiendo la vieja tradición comunera, la directiva comunal,en la Ley 24656, en tanto órgano responsable del gobiernoy administración del colectivo, es elegida mediante votopersonal, igual, libre, secreto y obligatorio, de acuerdo conlas pautas que fije el estatuto de cada comunidad. La ley,dejando cierto margen de flexibilidad, establece que la direc-tiva comunal se compone de un presidente, un vicepresidentey, como mínimo, cuatro directivos (artículo 19). En el regla-mento de la Ley 24656, aprobado por decreto supremo 008-91-TR, se pone un límite máximo de nueve directivos, agre-gando otros cargos (presidente, vicepresidente, secretario,tesorero, fiscal y vocal), y se le reconoce al estatuto la posibi-lidad de regular los cargos tradicionales que existan en cadacomunidad, siguiendo sus usos y costumbres.

En la Ley de comunidades nativas de 1978 no hallaremos unadefinición expresa de los órganos de la comunidad nativa. Enefecto, el artículo 17, al mencionar la posibilidad de incorpo-rar a la comunidad a ocupantes precarios, reconoce el dere-cho de la asamblea general de decidir no admitirlos; mientrasque el artículo 20, a falta de agente municipal, encarga losregistros de estado civil al jefe de la comunidad.

Por su parte, el reglamento de esta ley, aprobado por de-creto supremo 003-79-AA, dedica dos artículos a regular laorganización interna de la comunidad nativa. El primero deellos reconoce a la asamblea general como órgano máximode la comunidad, el que se constituye por todos los inscritosen el padrón de comuneros (artículo 21). Respetando lascostumbres de las comunidades nativas, agrega el regla-mento que las modalidades de tomar decisiones se confor-man de acuerdo con dichas costumbres, por lo que esasdecisiones no necesariamente son resultado de la votaciónde los comuneros.

El artículo 22 de este reglamento menciona a la junta direc-tiva como órgano responsable del gobierno y administra-ción de la comunidad. De acuerdo con dicha norma, la juntadirectiva está compuesta por el jefe, el secretario y el teso-rero. El citado artículo define las funciones de cada uno deestos cargos, agregando las del secretario de producción ycomercialización, para el caso de las comunidades que seorganicen empresarialmente.

Esta diversidad de formas de organización, recogida encierta medida en la legislación que hemos presentado,resulta ser expresión de la autonomía que la Constituciónles reconoce a las comunidades: «Son autónomas en su


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organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libredisposición de sus tierras, así como en lo económico y admi-nistrativo, dentro del marco que la ley establece» (artículo89 de la Constitución de 1993).

g) Actividades económicas de las

comunidades

Las comunidades campesinas y nativas, en tanto organiza-ciones sociales, cumplen también otras funciones. En el pla-no económico, lo fundamental de la dinámica de las comuni-dades pasa por la iniciativa de las familias comuneras, por lomenos en el caso de las comunidades campesinas. De estamanera, antes que ver a las comunidades como un conjuntoindiferenciado de individuos unidos por lazos comunales,debemos entenderlas como conjuntos de familias que man-tienen entre ellas distintos lazos y establecen distintas rela-ciones.

En la Ley general de comunidades campesinas, Ley 24656,el tratamiento de las actividades económicas de las comuni-dades campesinas está concentrado en los artículos 25 a27, correspondientes al capítulo II («De la actividad empre-sarial») del título VII dedicado al «Régimen económico». Allí seestablece que dichas comunidades pueden ejercer su acti-vidad empresarial de acuerdo con tres modalidades: em-presas comunales, empresas multicomunales y participan-do como socias en empresas del sector público, asociativo yprivado.

La primera modalidad corresponde a la tradición comunal yse presenta cuando la propia comunidad realiza activida-des económicas. Por ello la ley señala que las empresascomunales «son las propias comunidades campesinas» yutilizan la personería jurídica de la comunidad, por lo que norequieren constituir otra persona jurídica distinta. En estecaso la comunidad busca contribuir a su desarrollo y asegu-rar el bienestar de sus miembros mediante la generación deunidades productivas de bienes y servicios comunales.

Caso distinto es el de las empresas multicomunales, forma-das por dos o más comunidades que constituyen otra per-sona jurídica, de derecho privado, distinta de las comunida-des socias. Estas empresas se establecen para llevar acabo actividades de producción, distribución, transforma-ción, industrialización, comercialización y consumo de bie-nes y servicios requeridos por las necesidades de desarro-llo comunal.

La ley no desarrolló más la tercera posibilidad, pero, con lamodificación del Estado, la opción de formar sociedad conempresas del sector público ha desaparecido en la práctica.Por ello, solo queda la posibilidad de que una o varias

comunidades hagan sociedad con empresas del sector aso-ciativo (hablamos básicamente de las pocas cooperativasque subsisten en el país) o del sector privado. Esta última esla opción a la que parece referirse el artículo 15 de la Ley24656, mencionado en el punto 3.1.d) páginas atrás, apropósito del aprovechamiento de recursos en territoriocomunal por terceros.

A diecisiete años de vigencia de este régimen, cabe haceralgunos comentarios respecto de su aplicación. Aunque laposibilidad de formar empresas comunales respondió a laexperiencia de muchas comunidades que realizaban activi-dad económica por sí mismas, el planteamiento de genera-lizar un régimen ideal de manejo empresarial en el quetodos los comuneros son socios de la empresa comunal noha dado los resultados esperados. La experiencia de estosaños muestra —al igual que durante los años sesenta,cuando se intentó impulsar cooperativas comunales— que,dentro de la comunidad, no todos están dispuestos a apor-tar su dinero o su trabajo a la empresa comunal. Por elcontrario, si la experiencia desarrollada por un grupo decomuneros resulta beneficiosa, los demás reclaman unaparticipación así no hayan aportado nada. El hecho deutilizar parte de los bienes comunales —sobre todo terre-nos comunales— contribuye a alimentar estos conflictosque terminan debilitando a la naciente empresa comunal.

Como dijimos, el cambio de signo del Estado —moviéndoseen el plano de la promoción de las actividades de los agen-tes económicos y sin intervenir directamente en la economía(lo que llaman el rol supletorio del Estado)— dejó sin hori-zonte las posibilidades de asociación de empresas públicascon comunidades. La virtual desaparición del sector asocia-tivo limitó también la opción de asociación de las comunida-des. Por ello resulta una lástima que posibilidades como lacontenida en el artículo 61 de la Ley de promoción de lasinversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, delaño 1991, no se hayan aprovechado hasta la fecha, parti-cularmente en la actividad forestal. Dicha norma consignalo siguiente:

Las comunidades campesinas y nativas, así como lasempresas campesinas asociativas titulares de dominiode tierras de aptitud forestal, podrán celebrar contra-tos de arrendamiento de estas, hasta por treinta (30)años renovables, con la finalidad de que sean destina-das a la instalación y/o manejo de plantaciones fores-tales.

Por su parte, la vigente Ley de comunidades nativas aludeen forma muy general a las posibilidades de actuación eco-nómica de este tipo de comunidades. Así, el artículo 22


dispone que ellas recibirán trato prioritario de los organis-mos públicos para la comercialización de sus productos,mientras que el artículo 27 alude a la prioridad que tienenpara la obtención de contratos de exploración forestal, ex-tracción forestal y reforestación, aunque evidentemente alamparo de la derogada Ley forestal de 1975.

El reglamento de la Ley de comunidades nativas de 1978 serefiere escuetamente a los casos en que las comunidadesnativas «se organicen empresarialmente», en cuyo supues-to podrán designar un secretario de producción ycomercialización que se integraría a la junta directiva de lacomunidad, teniendo como funciones «organizar, coordinary ejecutar las acciones propias del funcionamiento empre-sarial de la comunidad nativa» (inciso d) del artículo 22).

Mención aparte merece el tratamiento promocional que elEstado brindaba a las actividades económicas realizadaspor las comunidades campesinas y nativas. Así, la Ley ge-neral de comunidades campesinas le dedicó todo un título(artículos 28 a 39) al tema: dispuso la inafectación, a lascomunidades, empresas comunales, empresasmulticomunales y otras formas asociativas, de todo impues-to «creado o por crearse»; les extendió «automáticamente»los beneficios tributarios que otras personas jurídicas tuvie-ran; exoneró del pago de impuestos a las importacionesque realizaran; obligó a la banca estatal a otorgarles prés-tamos; dispuso que tendrían prioridad en la exportación desus productos, y que el Estado propiciaría el desarrollo de laganadería en su interior, entre otros mecanismos

promocionales. Estos mecanismos no funcionaron en la prác-tica, por múltiples razones: en lo que se refiere a las normastributarias, porque se necesitaba de leyes expresas en esesentido. Pero, en general, la crisis del Estado pulverizócualquier esfuerzo por darles a las comunidades campesi-nas alguna atención.

Algo similar ocurrió con los dos artículos de la Ley de comu-nidades nativas de 1978 que se ocuparon de materiatributaria. El artículo 24 dispuso que las comunidades nati-vas «quedan exoneradas de los impuestos a la renta, alpatrimonio empresarial y sucesorios, así como de todo otrogravamen, por el término de veinte años» (hasta mayo de1998); mientras que el decreto legislativo 2 (de 1980) am-plió hasta diciembre de 1999 los beneficios y exoneracionestributarios otorgados por normas anteriores y por el artícu-lo citado.

El decreto supremo 045-93-AG, aprobado durante la ges-tión de Absalón Vásquez en el Ministerio de Agricultura,derogó parte del reglamento de la Ley 24656 relativo alrégimen económico de las comunidades campesinas, apro-bado por decreto supremo 004-92-TR. En teoría, el decre-to supremo 045-93-AG se orientaba a promover la forma-ción de empresas comunales y multicomunales (como con-templa la Ley 24656). Sin embargo, en la práctica, el re-glamento resultó promoviendo todo tipo de empresas ru-rales, tanto las formadas por comunidades campesinas ynativas como las de rondas campesinas, distritos, caseríosy hasta de los pobladores rurales, creándose a tal fin las


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empresas comunales y multicomunales de serviciosagropecuarios, conocidas también por sus siglas deEcomusa. Con ello se perdió la especificidad comunal deestas empresas. Una vez Absalón Vásquez fuera del mi-nisterio, las Ecomusa empezaron a declinar, reduciéndo-se sustancialmente su número en el país.

El siguiente hito en materia de actividades económicas delas comunidades lo encontraremos en 1995 con la Ley 26505,Ley de tierras. Según el artículo 8 de esta ley, «las comuni-dades campesinas y las comunidades nativas son libres deadoptar por acuerdo mayoritario de sus miembros el mode-lo de organización empresarial que decidan en asamblea,no estando sujetas al cumplimiento de ningún requisito ad-ministrativo previo». De esta forma, ahora cualquier comuni-dad, campesina o nativa, puede organizarse en cualquierade las modalidades empresariales existentes, como mejor leconvenga; es decir, teniendo un abanico de posibilidadesmayor que el ofrecido por el artículo 25 de la Ley general decomunidades campesinas mencionado líneas más arriba.La única condición es que la decisión sea adoptada por laasamblea de la comunidad.

Adicionalmente, aunque en forma indirecta, el ar tículo 9de la Ley de tierras también resulta aplicable a las comu-nidades campesinas y nativas. Según este ar tículo, lasempresas asociativas campesinas son libres para con-tratar y asociarse con cualquier otra empresa, inclusocon las que se rigen por la Ley general de sociedades.

Por su par te, la Ley 28298, marco para el desarrolloeconómico del sector rural, aprobada en julio de 2004,pretende estimular a través de beneficios promocionalesla formación de unidades productivas rurales de media-no y gran tamaño sobre la base de la unión de pequeñasunidades productivas rurales, buscando lograr «econo-mías de escala». A estas unidades medianas y grandesla ley las llama empresas productivas capitalizadas (EPC),personas jurídicas constituidas como sociedades anóni-mas, resultantes de la asociación (formación de socie-dad, diríamos mejor) de adjudicatarios, concesionariosforestales, asociaciones, comunidades nativas o comu-nales (comunidades campesinas, debemos entender),micro, pequeñas o medianas unidades productivas rura-les, cuyo capital social lo conforma el valor de sus bienes(terrenos, maquinarias, equipos, etc.), de propiedad delos socios. Lo que en mejor castellano quiere decir lanorma citada es que los socios apor tan sus bienes, losque se valorizan y convier ten en apor tes que se expre-san en acciones de capital, como ocurre en cualquiersociedad anónima.

Las EPC accederían a «esquemas modernos de finan-ciamiento», desarrollarían cadenas productivas, elabora-rían proyectos y programas productivos y tendrían un so-porte de gerencia y asistencia técnica, con el objeto delograr economías de escala, reducir sus costos, elevar suproductividad y su competitividad y poder colocar sus pro-ductos en los mercados locales y de exportación.

Sin embargo, la Ley 28298 tiende a excluir a los pequeñosagentes económicos, pues el tamaño mínimo para formaruna EPC y acceder a sus beneficios es de 400 hectáreas,para el caso de la agricultura. En la práctica, ello significaque solo agricultores medianos y grandes podrían formaruna EPC, cambiando la seguridad de la propiedad de latierra por las acciones de una sociedad anónima.

La ley citada señala que las EPC comunales «tendrán prefe-rencia para la par ticipación asociativa en procesos deprivatización para la operación de complejos arqueológi-cos», y si bien en el inciso 2 del artículo 12 establece que las«EPC comunales» (entendidas como propietarias de terre-nos) «tendrán preferencia para celebrar contratos de cola-boración mutua con titulares de explotación minera queoperen en las zonas de influencia de las comunidades», noqueda claro en qué consistirá esa «preferencia» ni la situa-ción en la que quedarían las mismas comunidades.

Aunque la Ley 28298 tiene algunos conceptos novedosos—como el de superar una visión exclusivamente agraristadel desarrollo rural—, resulta haciendo propuestas pocoviables, como formar empresas de grandes dimensiones apartir de la integración del patrimonio de pequeños agricul-tores, además de la utilización de mecanismos financierosmuy complejos.

3.2 Rol del Estado frente a las

comunidades

A lo largo del siglo XX, han sido numerosos los cambiosproducidos en el acercamiento del Estado hacia las comuni-dades campesinas y nativas.

¿Cuál es su rol actual?

Recordemos que, tras un accidentado inicio republicano, lascomunidades de indígenas fueron prácticamente ignoradaspor el Estado hasta 1920, cuando, con la aprobación deuna nueva Constitución, se las reconoció en esta carta. Así,en enero de 1926 se inauguró, con cinco comunidadesreconocidas, el flamante registro de comunidades.

Años después, la relación del Estado con las comunidadesserá asignada al Ministerio de Trabajo (Ministerio de Trabajo


y Asuntos Indígenas). Pero desde la época de la reformaagraria, los asuntos vinculados a las comunidades seránatribución del Ministerio de Agricultura a través de la Direc-ción General de Comunidades Campesinas y Nativas.

Con la dación de la Ley general de comunidades campesi-nas, en 1987, se creó el Instituto Nacional de Desarrollo deComunidades Campesinas (INDEC) como organismo públicodescentralizado multisectorial del entonces existente Minis-terio de la Presidencia, con la misión de promover el desa-rrollo integral de las comunidades campesinas —aun cuandoel decreto legislativo 598 (Ley de organización y funcionesdel INDEC) le encargó fomentar la promoción de las comuni-dades campesinas y nativas—. Simultáneamente, se creóel Fondo Nacional de Desarrollo Comunal (FONDEC), cuyaadministración se encargó al INDEC.

La suerte del INDEC parece haber estado marcada desdesu origen. En efecto, creado como dependencia del Ministe-rio de la Presidencia, cuando este se desactivó fue trans-ferido, en forma curiosa, el mismo día a dos ministeriosdistintos: al Ministerio de Agricultura, mediante decretolegislativo 563, y al Ministerio de Trabajo y Promoción So-cial, mediante decreto legislativo 568. Ambas normas, delmismo rango legal, fueron publicadas en el diario oficial ElPeruano el 5 de abril de 1990. Semanas después, el de-creto legislativo 598 ratificó la incorporación del INDEC alMinisterio de Trabajo y Promoción Social. Durante un largoperíodo, este instituto se mantuvo acéfalo, al carecer depresidente ejecutivo, e incluso por algunos meses carecióde local y mobiliario.

No sorprende por ello que Fujimori eliminara esta entidad,la que tampoco aparece en la Ley orgánica del Ministeriode Agricultura, de 1992. Tiempo después, luego de crear-se el Ministerio de Promoción de la Mujer y el DesarrolloHumano (Promudeh), se constituyó en su interior, en 1998,una Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), laque incorporó al Instituto Indigenista Peruano hasta sudesaparición.

En octubre de 2001 se crea, por decreto supremo 111-2001-PCM, la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos yAmazónicos (CONAPA), entidad dependiente de la Presi-dencia del Consejo de Ministros, con la finalidad de liderarun proceso de cambio a partir de estrategias de desarrollorespetuosas de los valores culturales y eliminadoras de todaforma de discriminación con los pueblos indígenas yafroperuanos. La norma de creación dispuso que la SETAIactuara como Secretaría Técnica de la CONAPA, incorpo-rándose a la Presidencia del Consejo de Ministros con suacervo documentario, bienes y recursos.

Entre los objetivos de esta comisión se encuentran: «promo-ver y garantizar el reconocimiento y aplicación, por la socie-dad peruana, de los derechos colectivos e individuales delos pueblos indígenas» y «fortalecer institucionalmente a lasorganizaciones representativas de los pueblos indígenas ya la Secretaría Técnica»32.

Como se puede apreciar, la CONAPA no es una entidad quetrabaje o brinde servicios directamente (promoviéndolas) alas comunidades campesinas y nativas. Por eso se puedeafirmar que, en la actualidad, la única dependencia delEstado que se relaciona en forma directa con las comunida-des campesinas y nativas es el Proyecto Especial de Titula-ción de Tierras y Catastro Rural (PETT) del Ministerio deAgricultura.

Así, el reconocimiento de las comunidades tanto campesi-nas como nativas se hace por las Direcciones Regionalesdel Ministerio de Agricultura, encargándose por delegaciónel PETT (en aplicación del decreto supremo 064-2000-AG,Reglamento de organización y funciones del PETT) de aten-der la titulación de las tierras comunales. En efecto, el artí-culo 6 del decreto supremo 064-2000-AG señala:

Es objetivo principal del PETT levantar, conservar y ac-tualizar el catastro rural jurídico de las tierras de usoagrario en todo el país y la formalización de la propie-dad para la inscripción de todos los predios expropia-dos y adjudicados por la reforma agraria, del territoriode las comunidades campesinas y nativas, de los pre-dios rurales pertenecientes a particulares y de las tie-rras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponi-bilidad del Estado.

Estos planteamientos se concretan en el Texto Único deProcedimientos Administrativos (TÚPA) del PETT, que consi-dera como procedimientos la elaboración de planos y me-moria descriptiva para la adjudicación de tierras de comuni-dades campesinas de la costa a favor de comuneros posee-dores y terceros poseedores sin relación contractual, enaplicación de la Ley 26845, de titulación de tierras de lascomunidades campesinas de la costa.

Pensamos que esta sola dependencia estatal es una res-puesta insuficiente para un Estado que busque integrar atodos los peruanos y no mantener injustas diferencias.

Esta observación parece haberse tenido en cuenta en laLey de creación del Instituto Nacional de Desarrollo de losPueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA),que, aprobada en diciembre de 2004, fue observada en

32 Tomado del sitio web: < http://www.conapa.gob.pe/principal.htm >


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enero de 2005 por el Poder Ejecutivo, debido a, entre otrasrazones, la incongruencia de constituir un organismo públi-co descentralizado con rango ministerial y a la vez depen-diente de la Presidencia del Consejo de Ministros, desacuer-dos en la composición de su consejo directivo e imprecisiónde algunas de sus funciones. Regresada al Congreso, final-mente —por su insistencia— este la ha promulgado y pu-blicado el 15 de abril de este año como Ley 28495. Quedan,sin embargo, en pie las dudas y cuestionamientos a la enti-dad por considerársela muy limitada.

¿Qué papel debería asumir el Estado frente

a las comunidades?

Para responder a la pregunta que acabamos de formularse requiere, previamente, tener una idea o propuesta res-pecto de la ubicación de las comunidades campesinas ynativas en el futuro deseado para el país.

Lamentablemente, los gobiernos anteriores —más alláde algunas promesas y gestos destinados a ganarse lasimpatía de los electores— han hecho muy poco por lascomunidades. En la base de esta actitud se encontraría laconcepción de que las comunidades campesinas sonbolsones de pobreza que ofrecen muy pocas posibilida-des para impulsar el desarrollo en sus zonas, y que lascomunidades nativas, antes que una porción importante

con los mismos derechos que el resto de la poblaciónperuana, constituyen un freno para la inversión extranje-ra en petróleo y gas.

El Perú se ha embarcado desde hace más de dos años enun nuevo proceso de descentralización. Cierto que la formacomo se inició no fue quizá la mejor (eligiendo e instalandoprimero gobiernos regionales, dejando para luego la defini-ción de los ámbitos territoriales). Sin embargo, la presión delos pobladores —incapaces de continuar tolerando la pos-tergación a la que la reconcentración del gobierno de Fujimorihabía conducido— llevó a los líderes políticos a poner enmarcha de una vez este nuevo esfuerzo.

El proceso de descentralización —y en particular, el esta-blecimiento y posterior consolidación de las regiones—puede contribuir a que las comunidades campesinas y nati-vas logren una mejor inserción en los procesos regionales.En ese sentido, no puede dejar de mencionarse la modifica-ción constitucional introducida por la Ley 27680, de abril de2002, por la cual en el último párrafo del artículo 191 de laConstitución se reconoce la importancia de la participaciónde las comunidades en el proceso de descentralización:

La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesi-ble la representación de género, comunidades nativas ypueblos originarios en los consejos regionales. Igual tra-tamiento se aplica para los concejos municipales.


Esta modificación constitucional se ha plasmado en las nor-mas electorales (para la elección de los Consejos de Coordi-nación Regional) y también ha influido —como veremos enlas siguientes páginas— en la legislación municipal.

Pero el proceso de descentralización —para garantizar undesarrollo inclusivo y romper con el actual modelo que ex-cluye a la mayor parte de la población— también debeincorporar iniciativas desde el Gobierno central, tomandoen cuenta la muy fuerte concentración de recursos en ma-nos de esta instancia de gobierno. Cabe por ello preguntar-se si no sería posible restituir en el Estado la presencia deun organismo o dependencia encargada de promover, ase-sorar y vigilar a las comunidades campesinas y nativas.

Por otra parte, sin necesidad de romper el marco de unEstado que no interviene en la economía y que solo pro-mueve la inversión, pensamos que es posible que este asu-ma un papel mucho más activo, generando condicionespara que las comunidades campesinas y nativas puedanencontrar espacios de colaboración y de mutuo beneficio.

Una de esas posibilidades es el aprovechamiento del enor-me potencial forestal de la sierra y la selva peruanas. Sesabe que alrededor de dos millones de hectáreas en lasierra pueden convertirse en forestales, con variedadesque encuentren demanda en el mercado internacional parala elaboración de papel y otros productos. Pues bien, lamayoría de esas tierras se encuentran en territorios decomunidades campesinas. Se requiere crear condicionespara que inversionistas y comunidades puedan llegar aacuerdos que hagan posible la formación de formas o figu-ras asociativas que permitan, primero, el cumplimiento delos acuerdos y contratos, y segundo, como consecuenciade lo anterior, el beneficio de ambas partes y —por exten-sión— de la sociedad y del Estado. Pero le toca asumir alúltimo un papel insustituible, creando precisamente condi-ciones de confianza y estabilidad y haciéndose cargo deinversiones complementarias como construcción de carre-teras, creación de un sistema de información, fortalecimien-to de la administración de justicia, entre otras, que permitanconcretar esa posibilidad.

Del mismo modo, en vastas áreas de la selva que han sidoobjeto de deforestación —que los especialistas estiman endiez millones de hectáreas— se puede desarrollar unaexplotación forestal destinada a la industria maderera ypapelera. Resulta igualmente indispensable establecer re-glas de juego claras que permitan que estas potencialida-des puedan ser aprovechadas por los inversionistas, perotambién por los colonos. En este campo, la intervención delEstado es también necesaria e insustituible.

Complementariamente, también se puede —como se vienehaciendo, aunque de manera muy limitada— aprovecharnuestra biodiversidad mediante circuitos turísticos que brin-den a visitantes extranjeros y nacionales la posibilidad deapreciar paisajes y modos de vida sumamente atractivos yque requieren inversiones relativamente bajas, aunque tam-bién mucha organización y responsabilidad, para evitarper juicios como el ocasionado en el Parque NacionalHuascarán —en el nevado Pastoruri— por un irrespon-sable manejo del turismo.

3.3 La Comisión Revisora de la

Legislación Comunal

En diciembre de 2003, previa discusión de un conjunto deiniciativas encaminadas a modificar distintos aspectos de lalegislación de comunidades campesinas y nativas, se apro-bó la Ley 28150, que crea la Comisión Revisora de la Legis-lación de Comunidades Campesinas y Nativas, publicada enenero de 2004.

El plazo asignado a esta comisión era de seis meses quevencían a fines de julio de 2004. Sin embargo, debido a lademora del Congreso en la designación de uno de susrepresentantes, la comisión recién se instaló en marzo, motivopor el cual el plazo se prolongó hasta fines de noviembre de2004 y, luego, hasta el 30 de abril de 200533.

De acuerdo con la ley de su creación, la comisión deberevisar la legislación sobre comunidades campesinas y nati-vas y presentar un anteproyecto de Ley de comunidadescampesinas y nativas ante la Comisión de Amazonía, Asun-tos Indígenas y Afroperuanos del Congreso de la República,la cual deberá discutirlo junto con otra comisión ordinariadel Congreso y, si ambas lo aprueban, remitirlo acompaña-do de los respectivos dictámenes al Pleno del Congresopara su discusión y aprobación.

La composición de esta comisión —que no es propiamente lade una comisión del Congreso, sino la de una comisión espe-cial creada por mandato de la Ley 28150— es variada y tieneen su seno una importante representación comunera. Así, delos quince integrantes, cuatro representan a conocidas orga-nizaciones campesinas y comuneras: la Asociación Interétnicade Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confedera-ción de Nacionalidades de la Amazonía Peruana (CONAP), laConfederación Campesina del Perú (CCP) y la ConfederaciónNacional Agraria (CNA). El resto de los integrantes proviene

33 Por Ley 28399, publicada el 27 de noviembre de 2004, se amplió elplazo de la comisión especial hasta el 30 de abril de 2005 y se ampliósu composición.


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del sector público: tres representantes del Congreso de laRepública (uno de los cuales preside la Comisión Revisora),uno del Ministerio de Agricultura, uno de la Defensoría delPueblo, uno de la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos,Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), uno de los Gobier-nos regionales y uno de los Gobiernos locales; a los que sesuman un representante del Consejo Nacional de Descentra-lización, uno del Instituto Nacional de Cultura y uno del Minis-terio Público.

Como resultado del trabajo de la comisión surgieron coinci-dencias, pero también importantes diferencias. Una de lasmás marcadas tiene que ver con la interpretación del man-dato que la ley le ha dado a la Comisión Revisora. Para losrepresentantes de las organizaciones nativas, la facultadque la Ley 28150 otorga es la de preparar una Ley depueblos indígenas. Para las organizaciones campesinas,los comuneros campesinos peruanos en su gran mayoríase definen como «campesinos» y rechazan que se los llameindígenas debido a que consideran que esta expresión esdegradante, sinónima de indio (sobre este tema, véase «Ladistinción entre comunidades campesinas y nativas», en elpunto 2.2, más arriba).

Aunque la polémica mencionada parece centrarse en cues-tiones terminológicas, sin embargo, encierra también as-pectos conceptuales, más delicados. En efecto, el mandatode la Ley 28150 consiste en revisar la legislación sobrecomunidades campesinas y nativas y presentar un «ante-proyecto de Ley de comunidades campesinas y nativas», noun anteproyecto de Ley indígena, el cual supone otros con-tenidos que rebasan el encargo de la comisión especial. Sibien luego de la reforma constitucional realizada medianteLey 27680, en el artículo 191 de la Constitución política sealude a comunidades nativas y pueblos originarios, la legis-lación nacional —con escasas excepciones34— continúahablando de comunidades campesinas y nativas.

Una segunda diferencia al interior de la Comisión Revisorase relaciona también con el mandato de la Ley 28150. Losrepresentantes de las comunidades nativas sostienen queel encargo de la ley (revisar la legislación sobre comunida-des campesinas y nativas) incluye la revisión de la Constitu-ción. Siendo eso cierto, lo que no puede sostenerse es queel anteproyecto de ley a presentar por la Comisión Revisorapueda modificar la Constitución política.

Como se sabe (y la discusión ha llegado incluso al Tribu-nal Constitucional), la propia Constitución prevé los me-canismos para su reforma, esto es, la aprobación pormayoría absoluta del Congreso (61 votos a favor, deltotal legal de 120 congresistas), además de la ratifica-ción por referéndum, conforme prescribe el ar tículo 206de la Constitución. La única excepción al referéndum seda cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en doslegislaturas ordinarias sucesivas, pero contando, en estecaso, con una votación favorable de por lo menos 81congresistas.

De esta forma, el anteproyecto de Ley de comunidadescampesinas y nativas debe enmarcarse dentro de los pos-tulados ya existentes en la Constitución política de 1993. Sicomo parte del proceso de revisión se pretende modificar laConstitución en lo relacionado con el tratamiento de lascomunidades campesinas y nativas, entonces el trabajo dela comisión no tendría sentido, pues habría que esperar aque la reforma constitucional fuera aprobada y entrara envigencia. Cualquier intento de «anticipar» una modificaciónconstitucional en el anteproyecto a presentar, solo puedesignificar su colisión con las normas constitucionales vigen-tes, con base en las cuales, por lo demás, se conformó laComisión Revisora.

Superadas estas diferencias, se espera que el antepro-yecto de Ley de comunidades campesinas y nativas queserá presentado por la comisión especial efectúe una re-visión exhaustiva de la legislación de las comunidades. Enese sentido, lo deseable es que se despeje la gran canti-dad de normas legales que, como hemos podido ver pági-nas atrás, resultan reiterativas, contradictorias y generanconfusión.

También se espera que el anteproyecto pueda incorporarlos aspectos del Convenio 169 de la OIT que resulten aplica-bles a las comunidades campesinas y nativas. En particular,los aspectos que requieren ser incorporados en nuestralegislación sobre comunidades son los que tienen que vercon su consulta obligada si se trata del aprovechamiento delos recursos naturales existentes en sus tierras, la partici-pación que obtendrán del mismo, así como la adecuadacompensación en caso de que se las afecte por el desarro-llo de actividades económicas empresariales.

Del mismo modo —como se ha mencionado—, el antepro-yecto debe contemplar formas de incorporación de las co-munidades en el actual proceso de descentralización. Enese sentido, la participación de los representantes de losgobiernos locales y regionales resulta crucial para enrique-cer el debate.

34 Una excepción es la Ley 27811, que establece el régimen de protecciónde los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas, vinculadosa los recursos biológicos. Puede, sin embargo, mencionarse también laLey 27818, para la educación bilingüe intercultural; la Ley 28216, deprotección al acceso a la diversidad biológica; la Ley de radio y televisión,y la Ley general de educación.


Adicionalmente, consideramos también que el antepro-yecto de Ley de comunidades campesinas y nativas debeacoger mecanismos concretos que les permitan a estaslograr su desarrollo social y económico. El respeto de lacultura y tradiciones de las comunidades campesinas ynativas no está negado con las posibilidades de desarro-llo económico. Por el contrario, pretender que se garanti-ce la preservación de sus tradiciones y costumbres sinofrecerles a estas colectividades la posibilidad de inser-tarse mejor en los mecanismos de mercado dominantesen el país, no puede sino llevar a su aislamiento económi-co y marginación, con la consecuente pérdida de sus valo-res culturales y la erosión cultural.

Como parte del plan de trabajo aprobado por la Comisión Revi-sora, se espera realizar audiencias públicas en distintos luga-res del país para recoger las opiniones y sugerencias de losintegrantes de las comunidades campesinas y nativas. La de-mora en la aprobación de las primeras versiones del borrador

del anteproyecto ha obligado, lamentablemente, a la ampliacióndel plazo para poder cumplir con dichas consultas.

La propuesta que elabore esta comisión merece —ade-más de una amplia discusión— la atención de los distintossectores de la sociedad, empezando por los integrantesdel Congreso de la República, habitualmente poco intere-sados en estos temas. Una muestra de esta escasa aten-ción está en el inciso n) del artículo 51 de la Ley 27867,orgánica de Gobiernos Regionales, el cual, cuando se re-fiere a las funciones de los Gobiernos regionales en mate-ria agraria, habla de promover, gestionar y administrar elproceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agra-ria, «cautelando el carácter imprescriptible, inalienable einembargable de las tierras de las comunidades campesi-nas y nativas», características estas dos últimas que, comohemos señalado reiteradamente, fueron eliminadas en laConstitución de 1993, mientras que la primera fue objetode cortapisas.


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En este punto debemos empezar llamando a eliminar unaconfusión que se viene manteniendo y empaña el debateen torno a la realidad de las comunidades. Por influenciade los abogados y de la legislación de las últimas décadasse tiende a pensar en las comunidades campesinas y na-tivas tan solo como una forma de propiedad, y que enellas —de manera idealizada— todos los recursos secompar ten por igual.

Esta mirada idealizada no hace sino negar la realidad—siempre más compleja que nuestros modelos— en lacual el acceso a la tierra al interior de la comunidad estámuy diferenciado, observándose asimetrías muy marcadas.Si esto no fuera así, no tendría sentido encontrar en lalegislación comunal normas que prohíben el acaparamientode tierras por parte de los comuneros.

Una perspectiva que permita revisar la legislación comunalactual, para superar sus limitaciones, debe partir por reco-nocer la importantísima función de representación que cum-plen las comunidades, constituidas históricamente como elmedio que tienen los comuneros para relacionarse con elresto de la sociedad y el propio Estado. En esa línea, larevisión de la legislación comunal no puede ser un intentode vuelta al pasado de las comunidades, en la procura depreservarlas de la «contaminación» de la sociedad occiden-tal o del mercado.

Rompiendo también con prejuicios generalizados —en uncaso con la intención de «protegerlas» y en el otro con la de

4Reflexiones

finales

«disolverlas»—, se requiere mirar a las comunidades cam-pesinas como un activo para el desarrollo y no como unobstáculo. Las innumerables obras y esfuerzos que hanrealizado durante siglos para salir del atraso y la pobrezadan muestra de ello. No obstante, se requiere de un Estadoque confíe en ellas y que, sin verlas como depositarias de lacaridad o de políticas sociales, impulse decididamente pro-gramas que les permitan emprender acciones en busca delansiado desarrollo económico y social. Parte de esa tareasupone terminar de una vez y para siempre con el casisempiterno problema de la falta de titulación de sus tierras.También sería una señal positiva la creación y dotación defondos para el funcionamiento de una dependencia del Es-tado que atienda los problemas y necesidades de las comu-nidades en forma integral.

Tampoco pueden dejarse de lado las naturales aspiracio-nes de los miembros de las comunidades campesinas ynativas a que se les reconozca en su condición ciudadana.Ello tiene que ver en parte con el proceso de conversión decomunidades campesinas en municipios distritales o en cen-tros poblados menores, proceso que se inició a mediadosdel siglo XIX pero que se ha profundizado en las últimasdécadas, incentivado por las expectativas de lograr mayo-res ingresos para la comunidad. Ello constituye también unacausa del debilitamiento de la instancia comunal y que debetomarse en cuenta para legislar teniendo presente la reali-dad y no los esquemas mentales que unos u otros puedanposeer.

E N T R E V I S T A S 47

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La Defensoría del Pueblo ha estado muy vinculada a lascomunidades nativas y tiene, incluso, un programa paraellas. ¿Cómo percibe la Defensoría la problemática de lascomunidades campesinas?

La Defensoría del Pueblo inició en 1996 un trabajo en ejer-cicio de su mandato constitucional: proteger a la persona ya la comunidad en sus derechos fundamentales. Obviamen-te, siempre hay sectores que merecen una especial aten-ción. Tenemos un programa especial sobre comunidadesnativas porque estas implican un universo más restringido ytienen un nivel de organización que hace más factible desa-rrollar un programa orientado hacia sus miembros.

El tema de las comunidades campesinas es muy amplio ytiene que ver con la situación y el desarrollo rural del país.Pero la Defensoría se ha vinculado también con las comuni-dades campesinas; por ejemplo, con el Programa de Pro-tección a Víctimas de la Violencia (en la medida en que, comoseñala el informe de la Comisión de la Verdad, son sobretodo los pobladores rurales andinos en la sierra central losque más han sufrido la violencia política).

Así, se ha propuesto que la institución pueda promover políti-cas públicas en favor de la justicia, la equidad y la inclusión.Ello supone trabajar con la población más pobre del país, a laque encontramos principalmente en el mundo rural. Esto esno solo hacer hincapié en los derechos civiles y políticos, sinotambién en los derechos sociales, económicos y culturales,que en este caso tienen tanta importancia.

Hay que trabajar contra la impunidad, llevando adelante losprocesos por graves crímenes contra los derechos humanos(muchas de las víctimas están en las zonas rurales andinas).Asimismo, hay que definir lo que corresponde a las repara-ciones colectivas o reparaciones individuales de diverso or-den, que tienen que ser brindadas, en algunos casos, inclusocon una compensación dineraria a cada una de las víctimas.

La Defensoría piensa trabajar en estos distintos rubros.Continuamos depurando la lista de los desaparecidos, conla información que nos dio la Comisión de la Verdad; ellodebe complementarse con las reparaciones y la investiga-

ción sobre los entierros, de los que también da cuenta elinforme. Sobre esta base queremos plantear la reformainstitucional. Consideramos fundamental que en estas deci-siones de política de Estado se pueda tener claro cuál es elmodelo de desarrollo rural en el Perú. Ese desarrollo eco-nómico y social debe tener como base la situación de lascomunidades campesinas en los Andes.

La Defensoría también ha venido trabajando en la reformajudicial; la justicia en el país requiere de una revisión com-pleta. Hay que reivindicar formas de solución de conflictos,como las rondas campesinas. La justicia de paz no letrada,vinculada a la realidad de las comunidades, puede aportarmucho al sistema formal. También hay que trabajar en laprotección de tierras de estas comunidades, aspecto des-cuidado incluso a nivel formal después de que entró envigencia la Constitución actual.

En tanto personas jurídicas, ¿cuál cree que serán en elfuturo las funciones de las comunidades campesinas y nati-vas?

Consideramos que hay que reformular y revisar toda lanormativa, partiendo de la propia Constitución. Que prácti-camente se haya abandonado la idea de que sus tierrassean inalienables o inembargables, en cierto modo implicauna opción por desatender la situación de las comunidadescomo tales, tratando de privilegiar el carácter individual delos miembros que participan en ellas.

Eso merece una discusión a fondo para saber si es la mejoropción en un momento en el cual, en las democracias mo-dernas, se identifica que, prácticamente, todos los dere-chos fundamentales se ejercen de manera comunal. Es de-cir, hay un ejercicio colectivo de estos derechos, que en latradición de las comunidades campesinas en el Perú, ten-dría una enorme riqueza. Además de estar vinculada atemas culturales, lingüísticos, étnicos, sería indispensablereivindicar en el país esta perspectiva si queremos articularuna sociedad que ha permanecido durante tanto tiempotan desintegrada. Esos problemas se han venido arrastran-do históricamente, incluso desde antes de la formación dela República.

Con el defensor del Pueblo,

Walter Albán


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Si queremos una democracia sólida, con instituciones quefuncionen, hay que construirla a partir de esta realidad y nopretender mirar hacia otro lado, copiando esquemas, quepueden tener mucho valor en el papel, como diseño, pero sise encuentran ajenos o poco atentos a esta riquísima reali-dad social, pluriétnica o pluricultural, si no hay una correspon-dencia entre ese diseño y esa realidad, corremos el riesgo deque, otra vez, estemos arando en el desierto. Lo importante,entonces, sería que estos temas de fondo puedan ser pues-tos en revisión. Creo que a partir de una mejor formulación deesta normativa de las comunidades como personas jurídicas,se pueden buscar alternativas de desarrollo rural en el paísque consideren a las comunidades como medios para conse-guir un mejor resultado con ese propósito.

¿Qué espacio ve en el futuro para las comunidades, consi-derando el proceso de descentralización y la esperadaregionalización del país?

No cabe duda de que una descentralización tiene que partirde reconocer las distintas organizaciones que desde lo localy cotidiano están en posibilidad de aportar a las decisiones deEstado, de ejercer lo que llamamos la vigilancia ciudadana. Sinecesitamos un desarrollo de la sociedad civil que realice estafunción de vigilancia, las comunidades son ya parte de unarealidad articulada que habría que potenciar.

Desde ese punto de vista, se han dado algunos pasos des-de una perspectiva más normativa, como la Ley de Basesde Descentralización, que reconoce en las comunidadescampesinas y nativas componentes importantes de estarealidad y las convoca a participar en estos procesos dedefinición de una serie de aspectos que competen a los

gobiernos regionales y locales, y que asimismo brinda laopción de participar en los Consejos de Participación Regio-nal, cosa que aún se percibe de manera bastante débil.

También me parece indispensable que se revise el marcoconstitucional que toca a las comunidades nativas y campe-sinas y que en función de este nuevo marco se puedaesperar una legislación que actualice lo que ya teníamos enmateria de comunidades. Que supere los problemas que sehabían generado, por ejemplo, con el Código Civil de 1936 oincluso el Código Civil de 1984, códigos que, contrariando ala Constitución, les exigen más requisitos que a cualquierotro tipo de persona jurídica, no obstante de que las cons-tituciones habían garantizado que la existencia de las co-munidades nativas y campesinas no requerían ningún trá-mite. Todas estas cosas marcan contradicciones y —lo quepodría ser más delicado— debilitan la opción por un desa-rrollo rural que recoja esta realidad y nos coloque en situa-ción de poder atender algunos de los problemas que sevienen presentando, como el tema de las inversiones mine-ras en zonas rurales y lo que toca al cuidado del medioambiente y la biodiversidad en el país.

Hay una serie de aspectos que serían muy difíciles de mane-jar sin considerar el aporte que las comunidades puedenofrecer. Creo que es no solo una cuestión de justicia, de loque sería mejor para la integración del país, sino tambiénuna cuestión de sentido común. Tenemos que ver cómo nosnutrimos de nuestros propios recursos y de las propiasexperiencias en el país, para poder atender temas queinteresan al conjunto de peruanos y peruanas de la socie-dad, integralmente concebida.


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En las comunidades campesinas existe una percepción es-pecial respecto de la propiedad de las parcelas familiares.¿Eso es una contradicción o expresa una lógica distinta dela nuestra?

Entender el tema de la propiedad familiar (o individual) frentea la propiedad colectiva, pasa por la comprensión de la diver-sidad y la superposición del conjunto de derechos y usossobre los objetos, que llamamos «propiedad». Vistas así lascosas, no hay contradicción ni lógica distinta, sino únicamenteun conjunto de normas diferentes relativas a la diversidad dederechos existentes y a las relaciones entre estos.

Respecto a la tierra, en los espacios «comunitarios» existendos ámbitos de ejercicio de derechos: 1) el de la propiedadfamiliar (o individual), fundado en el uso directo e inmediatode las parcelas, que se sustenta en la capacidad para dis-poner del usufructo de la parcela —siempre bajo ciertasreglas o restricciones—, de los frutos que produzca, asícomo para dejarla en herencia a los sucesores —y enalgunas ocasiones transferirla a terceros, también con al-gunas limitaciones en no pocos casos—; y 2) el de la «pro-piedad» —aunque sería más preciso hablar de «regula-ción»— colectiva: la serie de mecanismos que dan garantíade la propiedad y usufructo familiares por el hecho de per-tenecer a la comunidad y que regulan el acceso a ciertosrecursos considerados de interés común (pastos, aguas,caminos, canales), que limitan la disponibilidad sobre el usodirecto (sistemas de turnos de rotación de tierras) y pro-porcionan el ámbito privilegiado de defensa o promoción dela propiedad familiar, brindando tanto un ámbito de repre-sentación legal e intermediación como de defensa (física ylegal) efectiva. Cabe señalar que esta última característica,a lo largo de la historia, es una de las bases de la identidaden las comunidades.

Aunque los dos ámbitos coexisten en tensión permanente,son complementarios: lo familiar es la base de lo colectivo, ylo colectivo es condición de y necesario a lo familiar. Ambosestán tan presentes, que las tierras son al mismo tiempo«familiares» —pues son manejadas por las familias, que las

dejan en herencia a sus descendientes— como «colecti-vas» —pues se refieren permanentemente, y por variosmotivos, a la comunidad.

Este doble marco de derechos no es muy diferente del quedice que la casa de un poblador urbano es al mismo tiemposuya y de su distrito, de su ciudad o del país en que seencuentra y que, eventualmente, deberían emprender ohacerse cargo de su defensa en caso de agresión o ame-naza externa. El problema surge porque hay una base deincomprensión de esta circunstancia en los marcos legalesperuanos, que establecen derechos pseudoabsolutos depropiedad y que encuentran contradicción e incompatibili-dad entre dos ámbitos de derechos que para los comune-ros son complementarios.

¿Cuáles considera que son las principales funciones quecumplen actualmente las comunidades campesinas y lascomunidades nativas?

Las comunidades campesinas y las comunidades nativas noson fácilmente comparables, tanto porque son institucionesnacidas de procesos históricos diferentes y tienen distintasbases materiales de subsistencia, como —y sobre todo—por sus particulares concepciones y sistemas de normas yderechos referentes a la propiedad, el territorio y los dere-chos de las familias frente a los de las colectividades. Engeneral, y simplificando mucho, se puede decir que en lascomunidades más «andinas» lo colectivo es más histórico/funcional (en el sentido de antiguo, multiforme e institucional)y endógeno que en las comunidades nativas, en las que esmás bien relativamente reciente, en construcción y referidoa vínculos y procesos exógenos.

Por ello, si las comunidades tienen una serie de funciones«colectivas», estas se manifiestan con diversos grados deimportancia y eficacia en su funcionamiento en las distintascomunidades, con grandes diferencias entre las campesi-nas y las nativas, pero también al interior de ambos conjun-tos, dependiendo de la ubicación geográfica y geopolítica,del proceso organizacional y de la historia de cada colecti-vidad, entre otros factores.

Con Alejandro Diez Hurtado,

profesor de la Pontificia

Universidad Católica del Perú


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Hecha la salvedad, es posible identificar algunos tipos defunciones de las colectividades institucionales que llamamoscomunidades (campesinas o nativas): 1) la provisión, ges-tión y establecimiento de reglas internas para el acceso alas fuentes de subsistencia de sus miembros; 2) la resolu-ción de conflictos, administración de justicia y guarda delorden público interno; 3) la defensa de los intereses y patri-monios colectivos y familiares frente a terceros; 4) lainterlocución y representación frente al Estado y tercerosdel exterior; 5) la gestión e interlocución en proyectos yobras; y 6) la provisión de instancias de gestión y construc-ción de la identidad colectiva.

¿Qué funciones cree que cumplirán las comunidades en elfuturo?

La definición de las funciones reales de las comunidadesdependerá —como siempre— del equilibrio construido apartir de la solución de la tensión entre necesidades y ten-siones dentro de las colectividades, las presiones e influen-cias externas y el marco legal establecido por el Estado. Nosiempre es fácil predecir cuál será dicho equilibrio, por loque todo ensayo de adivinación o predicción es una mezclaentre la interpretación de los procesos en curso y los de-seos, proyectos u obsesiones de quienes hacen el ensayo.Sin embargo, hay dos elementos constantes que es buenoconsiderar en el ejercicio. El primero es la necesidad de lasfamilias campesinas y nativas de contar con ciertos ámbitosde gestión colectiva, ámbitos que cambian con el tiempopero que explican la «resistencia» o, mejor dicho, la continui-dad de las formas comunitarias de organización en el ámbi-to andino y los numerosos procesos de construcción de lasmismas en el ámbito amazónico. El segundo es la concienciade que lo comunal se vincula estrechamente, aunque no demanera mecánica, con los procesos de construcción, trans-formación y práctica de las identidades colectivas, locales,regionales, étnicas u otras, y que éstas actúan tambiénsobre las acciones y las funciones comunales.

Para el futuro, imagino tres funciones para las comunidadescampesinas y las comunidades nativas: 1) la gestión territo-rial en función de ciertas facultades que les permitan algúngrado de control o supervisión sobre el acceso, uso y con-servación de recursos naturales y de uso colectivo (y ellosupone un deslinde de funciones con los consejos munici-pales y de centros poblados, así como con agencias delgobierno —como Inrena, por ejemplo—); 2) la capacidadde resolución de algunos conflictos menores, lo que supon-dría la construcción de mecanismos y procedimientos quepermitan una articulación más orgánica con la fuerza públi-ca y el Poder Judicial; y 3) la función de autogobierno y

representación externa de las colectividades en su relacióncon el Estado y con terceros.

Estas tres funciones requieren una reflexión y una serie dedecisiones con respecto a la posición de las comunidadescampesinas y comunidades nativas en la estructura del Es-tado y en la sociedad peruana, pues se requiere de algu-nos mecanismos de «delegación de funciones» y de articula-ción con diversos agentes, agencias e instancias.


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La legislación de comunidades campesinas y de comunida-des nativas no reconoce derechos a las comuneras. ¿De-bería corregirse esto? ¿Qué derechos se deben reconocera las comuneras?

Aunque, desde el punto de vista legal, la legislación sobrecomunidades campesinas y comunidades nativas es inclusivacon respecto al género —porque tácitamente reconoce losderechos de las comuneras y no contiene disposicionesdiscriminatorias contra ellas—, sin embargo, queda corta en laperspectiva de lograr una igualdad real. Por ello, es importanteque se diseñen y apliquen mecanismos de acción afirmativa,para acortar las brechas entre comuneros y comuneras.

Desde esta perspectiva, en el Centro de la Mujer Peruana«Flora Tristán» consideramos que:

· Toda la legislación sobre las comunidades campesinas ycomunidades nativas debe expresarse en un lenguajeinclusivo. Esto significar decir «comunera y comunero» y nosolo mencionar «comunero» de manera neutra y genérica,como se hace actualmente en la legislación.

· La legislación recurre mucho a la utilización del término«unidad familiar o familia», que alude a un modelo dondelas relaciones son armoniosas y complementarias. Sin em-bargo, se debe tomar en cuenta que, en la práctica, en lascomunidades se asume que el jefe de familia es el varón yque él es quien tiene que representarla en todos los actospúblicos, quedando así excluidas de esta participación lasmujeres. En este sentido, es importante reemplazar eltérmino con otro concepto más inclusivo.

· En cuanto a la regulación del régimen de tenencia y uso dela tierra, es importante que se regule y mencione de ma-nera explícita lo siguiente:

o que una comunera soltera o viuda tiene derecho a laposesión de una parcela si reúne los requisitos de co-munera calificada;

Con Elena Villanueva*,

del Centro de la Mujer Peruana

«Flora Tristán»

o que en el padrón de parcelas se incluya también elnombre de la mujer, pues, en la práctica, en este pa-drón a cargo de las comunidades solo figura el nombredel varón, por ser «el jefe del hogar», violentándose deesta manera el derecho de posesión de las mujeres;

o igualmente, es importante incluir una norma que esta-blezca explícitamente que las comuneras tienen igualderecho al uso y usufructo de las parcelas, sin ningúntipo de condición o restricción, como el estado civil o elhecho de ser mujer, etcétera.

· El padrón comunal, que está regulado por el reglamentode la Ley de comunidades campesinas, señala de mane-ra explícita qué datos debe contener. Entre estos sedeben incluir los datos de la mujer y el varón como jefesde familia, cuántos hijos tienen y los datos de estos. Eneste padrón deberán estar también los de las mujeressolteras y viudas, si reúnen la condición de comunerascalificadas.

Existen comuneras que asumen el cargo de presidente dela directiva comunal. ¿Cómo podría fomentarse una mayorpresencia de las dirigentes comuneras en cargos de res-ponsabilidad?

Si bien hay casos de algunas comuneras que ocupan car-gos dirigenciales, existe todavía un porcentaje alto de direc-tivas ocupadas en su mayoría por varones. En este sentido,es fundamental modificar la Ley de comunidades campesi-nas y su reglamentación.

En primer lugar, se debe modificar la conformación de las listaspara los cargos de la directiva comunal, aplicándose el mecanis-mo de cuotas. Esta aplicación de cuotas también deberá hacer-se extensiva a las elecciones de los distintos comités que for-man parte de la organización de la comunidad.

En segundo lugar, las comunidades campesinas cuentancon el padrón electoral. En el mismo se debe incluir tanto amujeres como a varones y no solamente a los jefes de

* Con el apoyo de Katherine Pozo.


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familia, como sucede en la mayoría de comunidades queconsideran al varón como «jefe de la familia». Esta inclusióndeberá ser regulada de manera explícita por la Ley decomunidades campesinas y su reglamento.

Es una práctica, en muchas comunidades, el hecho de res-tarles derechos de participación a las mujeres solteras yviudas, o condicionar los mismos, por lo que se deberáestablecer de manera explícita que ellas gozan de los mis-mos derechos de una comunera o comunero calificado, sireúnen las condiciones para ello.

Existen algunas prácticas que podemos considerar pocodemocráticas y hasta machistas dentro de las comunidades.¿Cómo se puede modificar esto?

Debe quedar claro que estas propuestas de modificación ala legislación sobre comunidades campesinas no debenquedar solo en el papel, sino que deberán ser acompaña-das de procesos de sensibilización y capacitación sobre eltema al interior de las propias comunidades, procesos quedeberán recaer sobre las instituciones del Estado y la socie-dad civil, y las organizaciones gremiales.

A N E X O 53

Legislación de comunidades

campesinas y nativas

DDDDD.L..L..L..L..L. 22175 22175 22175 22175 22175Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de selvaFecha de publicación: 9.5.78

DDDDD.S.S.S.S.S..... 002-79-AA 002-79-AA 002-79-AA 002-79-AA 002-79-AAAprueban reglamento de aprovechamiento forestal en bosques nacionales de Ley de comu-nidades nativasFecha de publicación: 12.4.79

DDDDD.S.S.S.S.S..... 03-79-AA 03-79-AA 03-79-AA 03-79-AA 03-79-AAReglamento del decreto ley 22175, Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario delas regiones de selva y ceja de selvaFecha de publicación: 12.4.79

DDDDD.Le.Le.Le.Le.Leggggg..... 295 295 295 295 295Código CivilFecha de publicación: 25.7.84

Ley 24656Ley 24656Ley 24656Ley 24656Ley 24656Ley general de comunidades campesinasFecha de publicación: 14.4.87

Ley 24657Ley 24657Ley 24657Ley 24657Ley 24657Declaran de necesidad nacional e interés social el deslinde y la titulación del territorio de lascomunidades campesinasFecha de publicación: 14.4.87

DDDDD.S.S.S.S.S..... 076-89-MIPRE 076-89-MIPRE 076-89-MIPRE 076-89-MIPRE 076-89-MIPREReglamento de inscripción de comunidades campesinas y nativasFecha de publicación: 25.5.90

DDDDD.Le.Le.Le.Le.Leggggg..... 613 613 613 613 613Código del Medio Ambiente y los Recursos NaturalesFecha de publicación: 8.9.90

An

exo


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DDDDD.S.S.S.S.S..... 008-91-TR 008-91-TR 008-91-TR 008-91-TR 008-91-TRReglamento de la Ley general de comunidades campesinasFecha de publicación: 15.2.91

DDDDD.Le.Le.Le.Le.Leggggg..... 653 653 653 653 653Ley de promoción de las inversiones en el sector agrarioFecha de publicación: 1.8.91

DDDDD.Le.Le.Le.Le.Leggggg..... 667 667 667 667 667Ley del Registro de Predios RuralesFecha de publicación: 13.9.91

DDDDD.S.S.S.S.S..... 004-92-TR 004-92-TR 004-92-TR 004-92-TR 004-92-TRReglamento del título VII —Régimen económico— de la Ley general de comunidades campesinasFecha de publicación: 25.2.92

DDDDD.L..L..L..L..L. 25525 25525 25525 25525 25525Transfieren Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas —INDEC— alMinisterio de AgriculturaFecha de publicación: 6.6.92

DDDDD.L..L..L..L..L. 25891 25891 25891 25891 25891Transfieren las funciones y actividades comprendidas en la Ley general de comunidadescampesinas y en la Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de las regiones deselva y ceja de selvaFecha de publicación: 9.12.92

DDDDD.S.S.S.S.S..... 045-93-A 045-93-A 045-93-A 045-93-A 045-93-AGGGGGFacultan constitución de empresas comunales y multicomunales de servicios agropecuariosFecha de publicación: 30.12.93

Constitución de 1993Constitución de 1993Constitución de 1993Constitución de 1993Constitución de 1993Tít. III, Cap. VII: Del régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativasFecha de publicación: 31.12.93

DDDDD.S.S.S.S.S..... 02-94-A 02-94-A 02-94-A 02-94-A 02-94-AGGGGGPrecisan el marco funcional que corresponde a las Direcciones Regionales Agrarias encuanto a las acciones y procedimientos de titulación y deslinde de comunidadesFecha de publicación: 10.1.94

Ley 26366Ley 26366Ley 26366Ley 26366Ley 26366Sistema Nacional de los Registros Públicos y la Superintendencia Nacional de los RegistrosPúblicos —SUNARPFecha de publicación: 16.10.94

Ley 26505Ley 26505Ley 26505Ley 26505Ley 26505Ley de inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras delterritorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas (Ley de tierras)Fecha de publicación: 18.7.95

DDDDD.S.S.S.S.S..... 017-96-A 017-96-A 017-96-A 017-96-A 017-96-AGGGGGAprueban el reglamento del artículo 7 de la Ley 26505, referido a las servidumbres sobretierras para el ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburosFecha de publicación: 19.10.96

A N E X O 55

DDDDD.S.S.S.S.S..... 011-97-A 011-97-A 011-97-A 011-97-A 011-97-AGGGGGReglamento de la Ley 26505, referida a la inversión privada en el desarrollo de las activida-des económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas ynativasFecha de publicación: 13.6.97

Ley 26821Ley 26821Ley 26821Ley 26821Ley 26821Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturalesFecha de publicación: 26.6.97

Ley 26834Ley 26834Ley 26834Ley 26834Ley 26834Ley de áreas naturales protegidasFecha de publicación: 4.7.97

Ley 26839Ley 26839Ley 26839Ley 26839Ley 26839Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológicaFecha de publicación: 16.7.97

Ley 26845Ley 26845Ley 26845Ley 26845Ley 26845Ley de titulación de tierras de las comunidades campesinas de la costaFecha de publicación: 26.7.97

Ley 27037Ley 27037Ley 27037Ley 27037Ley 27037Ley de promoción de la inversión en la AmazoníaFecha de publicación: 30.12.98

DDDDD.S.S.S.S.S..... 103-99-EF 103-99-EF 103-99-EF 103-99-EF 103-99-EFReglamento de las disposiciones tributarias contenidas en la Ley 27037, Ley de promoción dela inversión en la AmazoníaFecha de publicación: 26.6.99

R. 216-99-SUNARPR. 216-99-SUNARPR. 216-99-SUNARPR. 216-99-SUNARPR. 216-99-SUNARPDirectiva sobre inscripciones efectuadas a favor de comunidades campesinas y nativasFecha de publicación: 16.7.99

DDDDD.S.S.S.S.S..... 043-99-A 043-99-A 043-99-A 043-99-A 043-99-AGGGGGModifica el D.S. 02-94-AG que establece el marco funcional para procedimientos de titulacióny deslinde de comunidadesFecha de publicación: 7.11.99

Ley 27300Ley 27300Ley 27300Ley 27300Ley 27300Ley de aprovechamiento sostenible de las plantas medicinalesFecha de publicación: 8.7.00

R.M. 159-2000- PROMUDEHR.M. 159-2000- PROMUDEHR.M. 159-2000- PROMUDEHR.M. 159-2000- PROMUDEHR.M. 159-2000- PROMUDEHDirectiva para promover y asegurar el respeto a la identidad étnica y cultural de los pueblosindígenas, comunidades campesinas y nativasFecha de publicación: 22.7.00

Ley 27308Ley 27308Ley 27308Ley 27308Ley 27308Nueva Ley forestal y de fauna silvestreFecha de publicación: 16.7.00


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R.M. 0949-2000-AGR.M. 0949-2000-AGR.M. 0949-2000-AGR.M. 0949-2000-AGR.M. 0949-2000-AGAprueban «Guía para elecciones de las directivas comunales en las comunidades campesi-nas: 2001- 2002»Fecha de publicación: 13.12.00

DDDDD.S.S.S.S.S..... 14-2001-A 14-2001-A 14-2001-A 14-2001-A 14-2001-AGGGGGAprueban el reglamento de la Ley forestal y de fauna silvestreFecha de publicación: 9.4.01

R. 157-2001-SUNARP/SNR. 157-2001-SUNARP/SNR. 157-2001-SUNARP/SNR. 157-2001-SUNARP/SNR. 157-2001-SUNARP/SNAprueban directiva que precisa normatividad aplicable y establece normas que regulan elprocedimiento de inscripción de las comunidades nativasFecha de publicación: 10.6.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 068-2001-PCM 068-2001-PCM 068-2001-PCM 068-2001-PCM 068-2001-PCMAprueban el reglamento de la Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de ladiversidad biológicaFecha de publicación: 21.6.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 072-2001-PCM 072-2001-PCM 072-2001-PCM 072-2001-PCM 072-2001-PCMConstituyen mesa de diálogo permanente para la solución de los problemas de las comuni-dades indígenas de la Amazonía peruanaFecha de publicación: 23.6.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 038-2001-A 038-2001-A 038-2001-A 038-2001-A 038-2001-AGGGGGAprueban el reglamento de la Ley de áreas naturales protegidasFecha de publicación: 26.6.01

Ley 27506Ley 27506Ley 27506Ley 27506Ley 27506Ley del canonFecha de publicación: 10.7.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 15-2001-PCM 15-2001-PCM 15-2001-PCM 15-2001-PCM 15-2001-PCMComisión especial multisectorial para las comunidades nativas: mesa de diálogo y coopera-ción para las comunidades nativasFecha de publicación: 24.7.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 111-2001-PCM 111-2001-PCM 111-2001-PCM 111-2001-PCM 111-2001-PCMCrean la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (CONAPA)Fecha de publicación: 5.10.01

DDDDD.S.S.S.S.S..... 052-2001-A 052-2001-A 052-2001-A 052-2001-A 052-2001-AGGGGGDeclaran prioritaria y autorizan atención de solicitudes presentadas por las comunidadesnativas de selva y ceja de selva para el aprovechamiento de recursos forestales en sustierrasFecha de publicación: 25.10.01

R.S. 634-2001-PCMR.S. 634-2001-PCMR.S. 634-2001-PCMR.S. 634-2001-PCMR.S. 634-2001-PCMDesignan representantes de pueblos indígenas, andinos y amazónicos y del Ministerio deEnergía y Minas ante la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y AmazónicosFecha de publicación: 7.12.01

A N E X O 57

Ley 27599Ley 27599Ley 27599Ley 27599Ley 27599Ley que concede amnistía a los miembros de las rondas campesinas y/o comunales quevienen siendo procesados por tenencia ilegal de armas y secuestroFecha de publicación: 15.12.01

R. 042-2002-SUNARP/SNR. 042-2002-SUNARP/SNR. 042-2002-SUNARP/SNR. 042-2002-SUNARP/SNR. 042-2002-SUNARP/SNAprueban directiva que establece el procedimiento de inscripción de los órganos de direc-ción de las comunidades nativasFecha de publicación: 7.2.02

R.M. 146-2002-EM/DMR.M. 146-2002-EM/DMR.M. 146-2002-EM/DMR.M. 146-2002-EM/DMR.M. 146-2002-EM/DMConstituyen comisión de concertación para resolver conflictos en actividades de la pequeñaminería y minería artesanal en áreas reservadas y naturales protegidas o de comunidadesnativas y campesinasFecha de publicación: 20.3.02

Ley 27752Ley 27752Ley 27752Ley 27752Ley 27752Ley que modifica el Código Procesal Civil. Las comunidades campesinas están facultadaspara intervenir en procesos de intereses difusosFecha de publicación: 8.6.02

Ley 27755Ley 27755Ley 27755Ley 27755Ley 27755Se crea el Registro de Predios sobre la base de la unificación del Registro de PropiedadInmueble, Registro Predial Urbano y Sección Especial de Predios RuralesFecha de publicación: 15.6.02

Ley 27811Ley 27811Ley 27811Ley 27811Ley 27811Ley que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblosindígenas, vinculados a los recursos biológicosFecha de publicación: 10.8.02

Ley 27818Ley 27818Ley 27818Ley 27818Ley 27818Ley para la educación bilingüe interculturalFecha de publicación: 16.8.02

DDDDD.S.S.S.S.S..... 116-2002-PCM 116-2002-PCM 116-2002-PCM 116-2002-PCM 116-2002-PCMConforman comisión multisectorial encargada de estudiar la problemática de titulación,demarcación, linderamiento, delimitación y registro de comunidades nativas y campesinasFecha de publicación: 31.10.02

R. 609-2002-SUNARP/SNR. 609-2002-SUNARP/SNR. 609-2002-SUNARP/SNR. 609-2002-SUNARP/SNR. 609-2002-SUNARP/SNExtienden alcances de resoluciones sobre inscripción de directivas y aplicación de declara-ciones juradas para acreditar convocatoria y quórum a diversas personas jurídicas (casocomunidades campesinas)Fecha de publicación: 27.12.02

Ley 27908Ley 27908Ley 27908Ley 27908Ley 27908Ley de rondas campesinasFecha de publicación: 7.1.03

Ley 27933Ley 27933Ley 27933Ley 27933Ley 27933Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (ronderos)Fecha de publicación: 12.2.03


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DDDDD.S.S.S.S.S..... 026-2003-A 026-2003-A 026-2003-A 026-2003-A 026-2003-AGGGGGAprueban reglamento de la segunda disposición complementaria de la Ley 26505, modifica-da por la Ley 27887Fecha de publicación: 11.7.03

Ley 28106Ley 28106Ley 28106Ley 28106Ley 28106Ley de reconocimiento, preservación y difusión de lenguas aborígenesFecha de publicación: 30.10.03

R. 540-2003-SUNARP/SNR. 540-2003-SUNARP/SNR. 540-2003-SUNARP/SNR. 540-2003-SUNARP/SNR. 540-2003-SUNARP/SNReglamento de inscripciones del Registro de PrediosFecha de publicación: 21.11.03

DDDDD.S.S.S.S.S..... 025-2003-JUS 025-2003-JUS 025-2003-JUS 025-2003-JUS 025-2003-JUSReglamento de la Ley de rondas campesinasFecha de publicación: 30.12.03

Ley 28150Ley 28150Ley 28150Ley 28150Ley 28150Ley que crea la Comisión Revisora de la Legislación de Comunidades Campesinas y NativasFecha de publicación: 6.1.04

Directiva 03-2004-SUNARPDirectiva 03-2004-SUNARPDirectiva 03-2004-SUNARPDirectiva 03-2004-SUNARPDirectiva 03-2004-SUNARPEstablece mecanismos para la inscripción de rondas campesinasFecha de publicación: 20.2.04

Ley 28216Ley 28216Ley 28216Ley 28216Ley 28216Ley de protección al acceso a la diversidad biológica peruana y los conocimientos colectivosde los pueblos indígenasFecha de publicación: 1.5.04

Ley 28259Ley 28259Ley 28259Ley 28259Ley 28259Ley de reversión a favor del Estado de los predios rústicos adjudicados a título gratuitoFecha de publicación: 26.6.04

Ley 28298Ley 28298Ley 28298Ley 28298Ley 28298Ley marco para el desarrollo del sector ruralFecha de publicación: 22.7.04

Ley 28296Ley 28296Ley 28296Ley 28296Ley 28296Ley general del patrimonio cultural de la NaciónFecha de publicación: 22.7.04

DDDDD.S.S.S.S.S..... 035-2004-A 035-2004-A 035-2004-A 035-2004-A 035-2004-AGGGGGAprueban reglamento de la Ley 28259, Ley de reversión a favor del Estado de los prediosrústicos adjudicados a título gratuitoFecha de publicación: 30.9.04

Ley 28495Ley 28495Ley 28495Ley 28495Ley 28495Ley de creación del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos yAfroperuanos (INDEPA)Fecha de publicación: 15.4.05

A N E X O 59

La violencia que afectó a todo nuestro Perú tuvo manifesta-

ciones diferentes según se diera en el campo o en la ciudad,

en la costa, en la sierra o en la selva. Mientras en algunas

zonas su presencia fue limitada, en otras hubo muchas vícti-

mas y destrucción, y provocó largos años de horror, sufri-

miento e incertidumbre.

En la sierra, donde no hay mucha gente, donde los pueblos

están aislados, donde hay poca comunicación, la presencia

subversiva buscó controlar las comunidades y los distritos.

Los subversivos desaparecieron a las autoridades para cons-

truir un nuevo poder. En algunos caseríos o comunidades

Sendero incluso organizó, con sus propios militantes, «co-

mités populares» que reemplazaban a las autoridades,

actuaban públicamente y eran conocidos por todos.

Cuando llegó el Ejercito identificó a los integrantes de estos

«comités populares» y usó métodos violentos para comba-

tirlos. Al volver las columnas de Sendero, acusaron a los

comuneros de soplones, amenazando a la población para

que no volviera a relacionarse con el Ejército. Los comuneros

se encontraron entre dos fuegos: eran castigados y desapa-

recidos por el Ejército y eran castigados y desaparecidos por

Sendero Luminoso.

Los campesinos se organizaron en rondas campesinas autó-

nomas. La acción conjunta del Ejército y de las rondas o

comités de autodefensa derrotó a los subversivos en algunos

sectores. [...]

En la selva a las Fuerzas Armadas les costó controlar territo-

rios despoblados, muy extensos y de mucha vegetación. El

Ejército perseguía a las columnas de Sendero, pero usaron la

selva para esconderse.

En esta zona los subversivos se financiaron fácilmente con el

dinero de los narcotraficantes. Les cobraban cupos para per-

mitirles comercializar la droga y así obtener el apoyo de los

pobladores, dejando que produjeran coca y la vendieran a

los narcotraficantes.

Sendero violó los derechos humanos de las comunidades indí-

genas, obligándolas a servirles como empleados, violando a

sus mujeres, reclutando a la fuerza a sus jóvenes y dejándolos

desnutridos y enfermos. Los asháninkas en particular sufrie-

ron muchos abusos y perdieron a mucha de su gente.

Comisión de la Verdad y Reconciliación. Un pasado de vio-

lencia, un futuro de paz. Veinte años de violencia, 1980-

2000. Lima: CVR, 2003, p. 25.

¿Dónde hubo más violencia?

informativo legal agrario - centro peruano de...

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