incentivos fiscales para promover la actividad minera en el perú
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INCENTIVOS FISCALES PARA PROMOVER LA ACTIVIDAD MINERA EN EL PERÚ
Los incentivos pueden definirse como aquellos que reduciendo la carga tributaria que
enfrentan las empresas procuran modificar su comportamiento induciéndolas a invertir en
determinaciones sectores o regiones, pudiendo ser vistos como excepciones al régimen
tributario general. Son varios los autores que han señalado que las políticas de incentivos
tributarios han sido efectivas únicamente cuando se han establecido en países con cierta
estabilidad política y económica, con seguridad jurídica, que cuentan con mano de obra
calificada, con un buen nivel de infraestructura y con cierta apertura comercial1.
Dentro de los principales objetivos a alcanzar a través de estos incentivos tenemos:
Promover el desarrollo de regiones con desventajas comparativas dada su lejanía
de los principales centros urbanos, falta de infraestructura o atención del Estado
(Incentivos regionales)
Fomentar el crecimiento y desarrollo de ciertas industrias consideradas
estratégicas (Incentivos sectoriales)2
Transferencia de tecnología, desarrollo de capital humano y generación de empleo
(Incentivos de investigación y desarrollo)
Diversificar la estructura económica, principalmente en países expuestos a la
volatilidad de precias de los commodities
Ahora bien, en el Perú un término amplio que hace referencia al conjunto de
exoneraciones tributarias, deducciones y cualquier otro incentivo tributario es el de “gasto
tributario”. La primera referencia a gastos tributarios se encuentra en el Decreto de
Urgencia N° 035-2001 (17.03.01), sobre Acceso ciudadano a información sobre Finanzas
Públicas:
1 JIMÉNEZ, Juan Pablo y Andrea PODESTÁ. Inversión, incentivos fiscales y gastos tributarios en América Latina. Volumen 77 de
Macroeconomía del Desarrollo. Naciones Unidas, 2009. Pág. 21 2 La racionalidad implícita en la concesión de incentivos a sectores que se consideran estratégicos es corregir la falla del mercado para
reflejar futuras ganancias derivadas de la caída de los costos unitarios asociadas al desarrollo del sector. A lo largo del tiempo, con el aumento del producto, los costos unitarios caen y el país adquiera una ventaja comparativa con el desarrollo de la industria beneficiada. Estos incentivos deben dirigirse a pequeñas firmas en expansión que no tienen, en general, acceso al crédito y ser debidamente seleccionados. ARRUDA VILLELA, Luis y Alberto BARREIX. Tributación en el MERCOSUR: Evolución, comparación y posibilidades de coordinación. Editor Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Integración y Programas Regionales – Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. BID-INTAL, Buenos aires, 2003. Págs. 65-71
GASTO TRIBUTARIO: Exenciones de la base tributaria, deducciones autorizadas de la
renta bruta, créditos fiscales deducidos de los impuestos por pagar, reducciones de las
tasas impositivas e impuestos diferidos.
Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas en el Informe denominado “Una
aproximación a los gastos tributarios en el Perú”3, señala que el gasto tributario es todo
tipo de tratamiento preferencial y diferenciado que representa una desviación del sistema
tributario base (Benchmarks); es decir, se designa al monto de ingresos que el fisco deja
de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter
general en la legislación tributaria.
Sin embargo, no todas las deducciones o modificaciones que se hacen a la esencia del
tributo son gastos tributarios, sino sólo aquellas que constituyen un tratamiento
preferencial que beneficia a un sector, rama, región o grupo de contribuyentes.
Ahora bien, considerando el efecto que estos beneficios pueden producir en el sistema
tributario, podemos agruparlos en el siguiente orden:
N° TIPO EFECTO
1 Exoneración
Eliminar el pago del impuesto 2 Inafectación
3 Importación temporal
4 Devolución Recuperación del impuesto pagado
5 Deducción
Reducción de la tasa efectiva 6 Tasas diferenciadas
7 Créditos
8 Diferimientos Retrasar el pago del impuesto
9 Sistemas simplificados Crear sistemas simplificados
Las más recientes investigaciones muestran que las reducciones en la tasa del impuesto
a renta y las exenciones, son los incentivos fiscales más frecuentemente otorgados,
seguidos de la reducción de aranceles a la importación de maquinaria, equipos e insumos
3 MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS: “Una aproximación a los gastos tributarios en el Perú”, en: Boletín de Transparencia Fiscal del
MEF, mayo 2002. Disponible en: http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/btf/Aprox_gastos_tributarios.pdf
intermedios, los sistemas de drawbacks en materia arancelaria, regímenes de
depreciación acelerados, deducciones específicas de determinados ingresos en la
liquidación del impuesto a la renta, deducciones por reinversión y rebajas en las
contribuciones a la seguridad social4.
Además, de los instrumentos fiscales mencionados, cabe acotar que en la década de los
noventa el gobierno peruano abocado a la promoción de la inversión privada en nuestro
país, dio realce a la figura de los “Convenios de Estabilidad”, que responden a la
naturaleza de contratos leyes a través de los cuales el Estado se compromete a respetar
determinadas garantías estipuladas en su contenido, absteniéndose de modificarlos
durante el plazo fijado.
Así, se expidieron normas tales como el Decreto Legislativo N° 662 (02.09.91) y el
Decreto Legislativo N° 757 (13.11.91), que establecieron el régimen general aplicable a
los denominados “Convenios de Estabilidad Jurídica”; así como el Decreto Supremo N°
014-92-EM (04.06.92) y la Ley N° 26221 (20.08.93), que establecieron regímenes
sectoriales aplicables a las actividades mineras y de hidrocarburos, respectivamente.
A través de estos convenios de estabilidad se reconocerían a favor de los inversionistas
una serie de garantías vinculadas principalmente a la inmovilización de la legislación,
brindándoles la seguridad de que las leyes, reglamentos y otras normas vigentes a la
fecha de su suscripción no cambiarían en el tiempo.
Un resumen sobre los principales aspectos asociados a estos incentivos estatales en el
ámbito de las actividades mineras se muestra a continuación5:
Decretos Legislativos N° 662 y N° 757 TUO de la Ley General de Minería Decreto Supremo N° 014-92-EM
Denominación Convenio de Estabilidad Jurídica Contratos de garantía y medidas de
promoción a la inversión minera
4 ARRUDA VILLELA y BARREIX, op. cit.
5 Elaboración propia
Suscripción en representación del
Estado Peruano Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Energía y Minas
Beneficios
Estabilidad del régimen tributario
Libre disponibilidad de divisas y remesas al exterior de utilidades y dividendos
No discriminación
Estabilidad de régimen de contratación laboral
Estabilidad de regímenes especiales de exportación
Estabilidad del régimen tributario
Libre disponibilidad de divisas generadas por exportaciones en el país o en el extranjero
No discriminación en el tipo de cambio
Estabilidad de regímenes especiales
Libre comercialización de productos minerales
No modificación unilateral de las garantías constituidas en el contrato
Plazo 10 años 10 años
Renunciable Si Si
Finalmente, pueden considerarse también como beneficios o incentivos desarrollados a
favor de la minería, el tratamiento del costo de las concesiones y de los gastos de
prospección, exploración, desarrollo y preparación en el marco de los artículos 74° y 75°
del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, Decreto Supremo N° 014-92-EM,
así como los beneficios aduaneros.
A continuación se muestra un cuadro resumen de los principales incentivos aplicables a
las actividades mineras según la legislación vigente:
N° IMPUESTO /
INSTRUMENTO / CONCEPTO
TIPO BASE LEGAL BENEFICIO DESCRIPCIÓN
1
Impuesto a la Renta de Personas Jurídicas
Deducción
Literal d) del artículo 72° del
Decreto Supremo N° 014-92-EM
(04.06.92)
Deducción de la renta imponible las inversiones en infraestructura que constituya servicio público
Las inversiones que efectúen los titulares de la actividad minera en infraestructura que constituya servicio público, serán deducibles de la renta imponible, siempre que las inversiones hubieren sido aprobadas por el organismo del sector competente
2
Impuesto a la Renta de Personas Jurídicas
Diferimiento Artículo 84° del
Decreto Supremo N° 014-92-EM
Depreciación acelerada hasta 20% en maquinaria y 5% en infraestructura
Los titulares de contratos de estabilidad tributaria cuentan con la facultad de ampliar la tasa anual de depreciación de las maquinarias, equipos industriales y demás activos fijos hasta el límite máximo de 20% anual como tasa global de acuerdo a las características propias de cada proyecto, a excepción de las edificaciones y construcciones cuyo límite máximo será el 5% anual
3 Impuesto
General a las Ventas
Devolución
Decreto Legislativo N° 818
(23.04.96)
Ley N° 26911 (16.01.98)
Recuperación anticipada para empresas que suscriban contratos con el Estado para la exploración, desarrollo y/o explotación de recursos naturales (Régimen General)
Devolución que realiza la SUNAT del crédito fiscal generado en las importaciones y/o adquisiciones locales de determinados bienes o servicios, realizado por aquellos que al momento de efectuar la importación o adquisiciones no hubieran iniciado operaciones
4 Impuesto
General a las Ventas
Devolución
Decreto Legislativo N° 973
(10.03.07)
Decreto Supremo N° 084-2007-EF
(29.06.07)
Recuperación anticipada - Sector Minero (Régimen Especial)
Devolución del IGV que gravó las importaciones y/o adquisiciones locales de bienes de capital nuevos, bienes intermedios nuevos, servicios y contratos de construcción, realizados en la etapa pre-productiva de un proyecto. Requiere la suscripción de un Contrato de Inversión con PROINVERSIÓN y el sector correspondiente, comprometiéndose a realizar inversiones durante la etapa pre-productiva del proyecto por un monto no menor de US$ 5 000 000,00, sin incluir IGV
5 Impuesto
General a las Ventas
Devolución
Ley N° 27623 (08/01/02)
Decreto Supremo
N° 082-202-EF (16.05.02)
Devolución del IGV e IPM por adquisiciones de exploración (Régimen de Devolución Definitiva)
Devolución del IGV y el Impuesto de Promoción Municipal correspondiente a todas las importaciones o adquisiciones de bienes, prestación o utilización de servicios y contratos de construcción que se utilicen directamente en la ejecución de actividades de exploración de recursos minerales en el país. Para efecto de acogerse a lo dispuesto en el presente dispositivo, los titulares de concesiones mineras deberán cumplir con celebrar un Contrato de Inversión en Exploración con el Estado, que será suscrito por la Dirección General de Minería
6 Impuesto
General a las Ventas
Exoneración Apéndice I del Decreto Supremo
N° 055-99-EF (15.04.99)
Decreto Supremo
N° 053-99-EM (12.04.99)
Oro para uso no monetario en polvo (Partida arancelaria 7108.11.00.00)
Venta en el país o importación de oro para uso no monetario en polvo y bruto se encuentra exonerado de IGV
7 Impuesto
General a las Ventas
Exoneración Oro para uso no monetario en bruto (Partida arancelaria 7108.12.00.00)
8 Impuesto
General a las Ventas
Inafectación Artículo 33° del
Decreto Supremo N° 055-99-EF
La exportación de bienes, entre ellos los minerales, no está gravada con IGV.
-
9 Impuesto
General a las Ventas
Devolución Artículo 34° del
Decreto Supremo N° 055-99-EF
Devolución del IGV
El IGV pagado en la adquisición de bienes, la prestación de servicios, contratos de construcción e importación de bienes relacionados a los bienes exportados o servicios concede saldo a favor del exportador que será devuelto por la Administración Tributaria
10 Tributos
municipales Inafectación
Artículo 76° del Decreto Supremo
N° 014-92-EM
Inafectación de tributos municipales aplicables en zonas rústicas
Los titulares de actividad minera están gravados con los tributos municipales aplicables sólo en zonas urbanas
11 Convenios de
Estabilidad Jurídica
-
Artículos 10° y ss. Decreto
Legislativo N° 662 (02.09.01)
Artículos 39° y ss.
del Decreto Legislativo N° 757
(13.11.01)
Estabilidad del régimen tributario vigente al momento de celebrarse el convenio.
Estabilidad del régimen de libre disponibilidad de divisas
Estabilidad del derecho a la no discriminación
Los convenios de estabilidad jurídica se celebran al amparo del artículo 1357° del Código Civil y tienen la calidad de contratos con fuerza de Ley, de manera que no pueden ser modificados o dejados sin efecto unilateralmente por el Estado. Tales contratos tienen carácter civil y no administrativo, y sólo podrán modificarse o dejarse sin efecto por acuerdo entre las partes.
12
Contratos de garantía y
medidas de promoción a la
inversión
-
Artículos 78° y ss. del Decreto
Supremo N° 014-92-EM
Estabilidad del régimen tributario
Libre disponibilidad de divisas generadas por exportaciones en el país o en el extranjero
No discriminación en el tipo de cambio
Estabilidad de regímenes especiales
Libre comercialización de productos minerales
No modificación unilateral de las garantías constituidas en el contrato
Tienen derecho a celebrar estos contratos los titulares de actividad minera que presenten programas de inversión por el equivalente en moneda nacional a US$ 2'000,000.00. El plazo del contrato será de 10 años contados a partir del ejercicio en que se acredite la ejecución de la inversión. Los titulares de estos contratos, podrán, a su elección, adelantar el régimen contractual estabilizado a la etapa de inversión, con un máximo de tres ejercicios consecutivos, plazo que se deducirá del garantizado por el contrato.
13 Valor de
adquisición de las concesiones
Diferimiento Artículo 74° del
Decreto Supremo N° 014-92-EM
El valor de adquisición de las concesiones se amortizará a partir del ejercicio en que corresponda cumplir con la obligación de producción mínima, en un plazo que el titular de actividad minera determinará en ese momento, en base a la vida probable del depósito
El plazo se fija en función a la vida probable del depósito y debe ser puesto en conocimiento de la Administración Tributaria al presentar la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta correspondiente al ejercicio en que se inicie la amortización, adjuntando el cálculo correspondiente. El valor de adquisición de las concesiones incluirá el precio pagado, o los gastos de petitorio, según el caso. Asimismo, lo invertido en prospección y exploración hasta la fecha en que corresponda cumplir
con la producción mínima, salvo que se opte por deducir lo gastado en prospección y/o exploración en el ejercicio en que se incurra en dichos gastos.
14
Gastos de exploración en
etapa de producción
mínima
Deducción / Amortización
Artículo 75° del Decreto Supremo
N° 014-92-EM
Los gastos de exploración podrán deducirse íntegramente en el ejercicio o amortizarse a partir de ese ejercicio, a razón de un porcentaje anual de acuerdo con la vida probable de la mina establecido al cierre de dichos ejercicios
El contribuyente deberá optar en cada caso por uno de los sistemas de deducción al cierre del ejercicio en que se efectuaron los gastos, comunicando su elección a la Administración Tributaria al tiempo de presentar la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta, indicando, en su caso, el plazo en que se realizará la amortización y el cálculo realizado. Escogido un sistema, éste no podrá ser variado respecto de los gastos del ejercicio.
Gastos de desarrollo y
preparación que permitan la
explotación por más de un ejercicio
Los gastos de desarrollo y preparación podrán deducirse íntegramente en el ejercicio en que se incurran o, amortizarse en dicho ejercicio y en los siguientes hasta un máximo de dos adicionales
15 Beneficios aduaneros
-
Decreto Legislativo N°
1053 (27.06.08)
Importación temporal
Admisión temporal
Reposición de mercancías con franquicia arancelaria
Devolución de Derechos Arancelarios
Conforme al cuadro resumen elaborado, los incentivos fiscales en el Perú se organizan en
los siguientes grupos:
a) Incentivos o beneficios de tipo tributario, descritos en los rubros 1 al 10, aplicables
en el ámbito del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas y tributos
municipales; los cuales involucran inafectaciones, exoneraciones, deducciones,
diferimientos y devoluciones.
b) Incentivos relativos a la estabilidad del marco legal, descritos en los rubros 11 y
12, dentro de los cuales encontramos a los regímenes de los Convenios de
Estabilidad Jurídica y los Contratos de garantía y medidas de promoción a la
inversión.
c) Incentivos vinculados a la concesión, exploración y preparación para la
explotación, contenidos en los rubros 13 y 14, a través del cuales se contempla el
diferimiento en el pago del valor de adquisición de la concesión, así como la
deducción o amortización de los gastos de exploración, preparación y desarrollo
para explotación (por más de un ejercicio).
d) Incentivos o beneficios aduaneros, previstos en el Decreto Legislativo N° 1053,
Ley General de Aduanas.
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de la carga tributaria aplicable a
las actividades mineras, los incentivos descritos no se encuentran vinculados a la
consecución de objetivos sociales, ni implican la generación de beneficios a favor de los
gobiernos regionales o locales en cuyo ámbito geográfico se desarrolla la actividad. Esto
no ha sido regulado en la base legal que establece el beneficio, ni en otras disposiciones
complementarias, razón por la cual no existen incentivos legales que promuevan el
destino del ahorro que generan estos beneficios a fines de desarrollo y atención de
necesidades de las poblaciones influenciadas por la actividad minera.
En la práctica, las principales contribuciones a la sociedad producto de la minería
provienen del pago de tributos, regalías, derechos de vigencia, el aporte voluntario y
Fondoempleo, que en el año 2011 ascendió a un total de S/. 13,300 millones de soles:
10% 25% 25% 40%
20%
5%
Contribución de la minería a la Sociedad Peruana en 2011 (S/. millones)6
11,25884%
1,1298%
4944%
4704%
Tributos
Regalías y Derechos de
Vigencia
Aporte Voluntario
Fondoempleo
Elaborado por MACROCONSULT. Fuente: SUNAT, MEM, Fondoempleo.
En efecto, el 50% del Impuesto a la Renta (IR) que aporta la minería al tesoro público, es
distribuido a favor de los gobiernos locales (municipalidades locales y provinciales) y
regionales a través del canon minero creado por Ley N° 27506 (10.07.01), el mismo que
regula su distribución y utilización:
6 MACROCONSULT. Impacto Económico de la Minería en el Perú. Junio, 2012.
CANON MINERO
Gobierno local de la municipalidad de la
mina
Gobierno local del distrito o provincia de la
mina
Gobierno local de región de la mina
Gobierno regional de la mina
Universidades nacionales
Gobierno Regional
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en los últimos 18 años se han
transferido a los Gobiernos Locales, Regionales, Universidades e Institutos Nacionales
más de S/. 33 mil millones, de los cuales S/. 3,853 corresponden al canon minero de
2013:
Transferencias de Canon Minero (1996-2013)
Millones de soles
Elaborado por la Sociedad de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) en Reporte Canon Minero, Transferencias 2013
Participación en la distribución del Canon Minero 2013
Ibíd. SNMPE
15 113 169 87 55 81 136 286
451
888
1,746
5,157
4,436
3,434
3,087
4,157
5,097
3,853
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
15 113 169 87 55 81 136 286
451
888
1,746
5,157
4,436
3,434
3,087
4,157
5,097
3,853
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1996-2013: S/. 33 mil millones
Total transferido 2013: S/. 3,853 millones
Sin embargo, es preciso considerar que pese a las transferencias del Gobierno Central
por este concepto, la limitada capacidad de ejecución del presupuesto público por parte
de los Gobiernos Regionales y Locales se ha constituido un obstáculo para la realización
de los objetivos sociales que deberían ir aparejados a este aporte de la minería, tales
como la disminución de los indicadores de pobreza y la cobertura de servicios básicos. A
modo de ejemplo, en el siguiente cuadro se representa el nivel de ejecución de la
inversión en relación al monto de las transferencias por concepto de canon desde su
creación hacia el año 2006:
Canon Minero y Ratio de Ejecución de la Inversión
Elaborado por en Eduardo Morón. En: Competitividad del Sector Minero. Fuente de información: SNMPE y MEF.
Al cierre de octubre de 2013, la ejecución presupuestal de los Gobiernos Regionales es
de 60.5% en promedio; y si se considera a las 11 regiones que recibieron más canon
minero este año (el 97% del monto total estimado en unos S/. 3,708 millones para este
año), se observa que estas han ejecutado un porcentaje (57%) menor (en promedio) de
sus presupuestos de inversiones. Con lo que se ratifica la tendencia de los pobres niveles
de ejecución de estos gobiernos7.
7 GESTIÓN. Sección Economía. Regiones con más canon ejecutan solo 57% de presupuesto de inversión. Luis Hidalgo Suárez. 11.11.13.
Por su parte, la regalía minería creada en el año 2004 por Ley N° 28258 (24.06.04), que
pagan los titulares mineros como contraprestación por la explotación de recursos
minerales metálicos y no metálicos, ha aportado hasta la fecha un total de S/.
4,403,804,292.35:
Año Gobierno NacionalGobiernos
RegionalesGobiernos Locales EPS Total General
2005 6,961,866.96 32,666,488.97 167,342,640.89 0.00 206,970,996.82
2006 12,710,163.07 57,960,691.90 309,115,228.37 0.00 379,786,083.34
2007 20,189,710.38 75,618,648.00 403,299,445.22 0.00 499,107,803.60
2008 37,466,743.58 74,904,663.75 399,487,141.93 0.00 511,858,549.26
2009 15,120,252.10 48,690,709.68 259,683,784.65 0.00 323,494,746.43
2010 25,767,180.80 89,561,993.83 477,663,967.20 0.00 592,993,141.83
2011 47,557,431.70 129,638,285.09 691,404,187.17 0.00 868,599,903.96
2012 24,136,558.40 78,406,134.45 418,166,050.35 0.00 520,708,743.20
2013 22,974,779.70 75,376,747.33 401,932,796.88 0.00 500,284,323.91
TOTAL 212,884,686.69 662,824,363.00 3,528,095,242.66 0.00 4,403,804,292.35
De acuerdo a la citada Ley el 100% del monto recaudado como regalía minera es
susceptible de distribución conforme al siguiente esquema:
Ahora bien, de acuerdo al Portal de Transparencia Económica del MEF, los montos que
por concepto de regalía minera han sido transferidos al Gobierno Nacional, así como a los
RE
GA
LÍA
MIN
ER
A
Municipalidad distrital donde se encuentra la concesión
Municipalidad de la provincia de la concesión
Municipalidades del departamento donde se halla la concesión
Gobierno Regional
Universidades nacionales donde se halla la concesión
20%
20%
40%
15%
5%
Gobiernos Regionales y Locales correspondiente al año 2013, se distribuyeron del
siguiente modo:
Transferencia de regalía minera 2013
22,974,779.70
75,376,747.33
401,932,796.88
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Elaboración propia