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Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIII. Metodología

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III. METODOLOGÍA


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III. METODOLOGÍA

El Diagnóstico Medioambiental nos permite identificar la situación de

partida en la que se encuentra la ciudad para poder mejorarla. La realización de

la agenda 21 es el inicio de un cambio en el enfoque de la gestión que se

orienta hacia una perspectiva más global del desarrollo local y que intenta

integrar los más diversos programas sectoriales. Este objetivo requiere un

esfuerzo de información y de sensibilización dentro del propio equipo de

gobierno antes de iniciar un Plan de acción conjunto hacia la sostenibilidad.

Para establecer las Agendas 21 locales se han configurado diferentes

metodologías de trabajo que incorporan el análisis territorial local como

elemento de partida. Una serie de estudios y de análisis técnicos permiten

hacer un diagnóstico (potencialidades y deficits) a partir del cual se elabora un

plan de acción o conjunto de líneas estratégicas y actuaciones concretas que

habrá que ir incorporando para acercarse al objetivo del desarrollo sostenible.

Este Plan Municipal de Medio Ambiente o Plan de Acción constituye la base de

la Agenda 21 Local, implicando en éste proceso a las diferentes

administraciones así como a otros agentes, sectores de interés y grupos de

ciudadanos.

El punto de partida del equipo de investigación fue el de analizar la

metodología de las diferentes experiencias nacionales e internacionales

disponibles con la intención de adecuarlas a la realidad de la ciudad. De esta

manera, en la elaboración de éste diagnóstico ambiental primero revisamos la

ofrecida por el ICLEI en su Guía (Hewitt, 1998) y las Ecoauditorias realizadas

en Cataluña y cuando finalizábamos el trabajo pudimos revisar el Código de

Buenas Prácticas Ambientales de la FEMP.

Coincidimos con el consejo que recoge la Carta de Barcelona (1999),

donde se repasa la visión mediterránea de los procesos de Agenda 21 Local, y

que recomienda que lo primero que se debe de hacer es el diagnóstico de la

ciudad para a partir de ahí elaborar el Plan de Acción. Esta solución parece ser

la mejor en nuestro ámbito cultural cuando se carece de una sociedad civil

fuerte y de la cultura participativa conveniente. Primero conocer la realidad local


101

para después actuar sólidamente. Así la auditoria o el diagnóstico ambiental

analiza la realidad ambiental y permite marcar las pautas de la sostenibilidad

municipal en el nuevo siglo.

Los municipios catalanes que ya han culminado la primera fase de la

Agenda 21 con la elaboración de las ecoauditorias municipales presentan una

serie de particularidades metodológicas que se están incorporando al resto del

Estado Español, y son básicamente dos: en primer lugar, situar en el inicio del

proceso de Agenda 21 un riguroso análisis territorial y de funcionamiento del

sistema municipal, practicado por un equipo pluridisciplinar mixto

(administración local-técnicos independientes) lo que garantizan el rigor y la

solvencia de los aspectos técnicos del proceso; y, en segundo lugar, diseñar y

desarrollar una propuesta de planificación detallada a partir de un conjunto de

ejes estratégicos. Para ello cuentan con un plan de participación e implicación

de los agentes económicos y sociales del municipio, que preside la totalidad del

proceso.

La Federación Española de Municipios y Provincias (2000) elaboró un

Código de Buenas Prácticas Ambientales o guía de carácter abierto, con la

intención de promover las técnicas de gestión ambiental en las corporaciones

locales españolas. Esta guía metodológica le dedica una buena parte al cómo

planificar y desarrollar una Agenda 21 Local abordando además casos

concretos de los municipios españoles. En el abordaje metodológico y en la

definición de los contenidos del diagnóstico está guía viene a reforzar las

decisiones tomadas previamente por el equipo de investigación.


102

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

1. Conseguir una diagnosis ambiental del estado de la ciudad.

2. Elaborar una propuesta de indicadores de la ciudad que será

desarrollada en la próxima fase del proyecto.

3. Iniciar el proceso de participación ciudadana recabando

informaciones, sugerencias y asesoramiento de los ciudadanos y técnicos.

3. Señalar los Principios se deben de seguir para alcanzar la

sostenibilidad de la ciudad.

4. Determinar las necesidades de que carece Granada para la

sostenibilidad. Tanto los principios como las necesidades serán documentos de

trabajo para la elaboración de las futuras Bases para el Plan Municipal de

Medio Ambiente.

FASES DE LA AGENDA 21 LOCAL

El equipo de investigación, propuso la siguiente programación de

actividades dividida en cuatro fases, que podemos ver en el Cuadro adjunto.


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Cuadro 1. Fases de la Agenda 21 Local

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

EXPERIENCIAS INDIVIDUALES

PREVIAS

IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL

METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS DE LAS AGENDAS 21 LOCALES

FUENTES DE INFORMACIÓN

INSTITUCIONAL

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

BASES DEL PLAN MUNICIPAL DE

MEDIO AMBIENTE

DIFUSIÓN A LOS AGENTES SOCIALES

CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES

AVANCE DEL DIAGNÓSTICO

DIAGNÓSTICO AMBIENTAL

TRÍPTICOS Y EXPOSICIÓN

PÚBLICA

CURSOS EN EL CENEAM

RECOGIDA DE INFORMACIÓN

CONOCIMIENTO CIENTÍFICO

ASESORÍAS CON TÉCNICOS Y EXPERTOS

AÑO 2001

PREDIAGNÓSTICO

DIAGNÓSTICO

AÑO 2000


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En la Fase de Prediagnóstico se realizó un análisis pormenorizado de

las diferentes experiencias de Agenda Local 21 que se están llevando a cabo y

se procedió a la recogida de información y a la elaboración del Avance del

Diagnóstico Ambiental.

La segunda fase fue la de elaboración de los contenidos del diagnóstico

con numerosos debates internos y valoraciones sobre las interrelaciones entre

los problemas, variando las escalas de análisis desde lo global hasta lo local, y

viceversa.

La tercera fase comenzó con la presentación del Avance del diagnóstico

ambiental a los miembros del Consejo Municipal de Medio Ambiente y a otros

agentes sociales pero de manera restringida, para que formulasen sugerencias

sobre la manera de alcanzar el proceso de desarrollo sostenible de la ciudad.

Una cuarta fase, consistió en la recogida de las sugerencias y

aportaciones al Avance, y la redacción final del Diagnóstico Ambiental del

municipio de Granada.

Diagnóstico Ambiental : Información y Documentación

El punto crucial de todo este proceso es la información de base de la

que pueda disponerse, su actualización y fiabilidad, tanto de las fuentes

primarias como en las secundarias. Una parte de la información fue producida

por el equipo investigador en su trabajo con fuentes primarias. La búsqueda y

revisión de la información está encaminada hacia la elaboración de un plan de

acción que oriente la toma de decisiones por parte de los agentes económicos

y sociales del municipio. Por lo tanto, la selección de la información y el

tratamiento que recibe está orientada hacia la interpretación de los fenómenos

en estudio, más que para efectuar una descripción radiográfica de los mismos.

Así, se han consultado fuentes bibliográficas secundarias (informes,

publicaciones, revistas, ) y fuentes primarias (estadísticas oficiales, censos,

registros, etc.) en las bibliotecas de la Universidad de Granada, en la Biblioteca

de Andalucía, en la biblioteca del CENEAM (Segovia), en la Biblioteca

universitaria de la Universidad de Lyon, así como en las bases de datos del


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Instituto Andaluz de Estadística y del Instituto Nacional de Estadística a través

de internet.

Además de las fuentes escritas, se han realizado numerosas entrevistas

con los técnicos de diferentes áreas (Medio Ambiente, Consumo y Salud,

Bienestar Social, Información y Participación Ciudadana, Mujer, Juventud,

Urbanismo, etc.) del ayuntamiento, así como los de delegaciones de la Junta

(Arquitectura y Vivienda, Medio Ambiente, Agricultura, Justicia e Interior,

Economía, etc.) y a técnicos de Emasagra, Inagra, Sevillana, etc. También

fueron entrevistados representantes sindicales y políticos, y presidentes de

asociaciones de vecinos, de asociaciones asistenciales, etc.

En esta fase de documentación e información institucional se

concretaron las expectativas del patrocinador con respecto al trabajo, se

especificaron los objetivos del estudio y se produjo una revisión de la

documentación sobre desarrollo sostenible y sostenibilidad. Los problemas se

centraron en esta parte en el acceso a unas fuentes de información dispersa y,

en algunos casos, en la poca fiabilidad de la misma lo que nos llevó a

contrastar la información recibida. Sólo en alguno caso aislado fue imposible

obtener la información solicitada.

En esta primera fase una de las preocupaciones constantes de todo el

equipo investigador fue el intento de aplicar la teoría o las experiencias

prácticas a la realidad concreta de Granada. Así se analizaba continuamente,

de un lado, qué repercusiones globales tenían las acciones, prácticas o

políticas locales y, de otro, el cómo se podían concretar las dimensiones de la

sostenibilidad o los grandes principios a la realidad del municipio.

Diagnóstico Ambiental: Áreas de Trabajo

Los temas abordados en el diagnóstico de la ciudad fueron

seleccionados por considerarlos de relevancia para el proceso del desarrollo

sostenible. Las cuestiones, necesariamente sectoriales, son analizadas desde

la transversalidad del principio general de la sostenibilidad y a través de un

recorrido por el continuum de lo local hacia lo global y viceversa. Con la

aplicación de éste criterio territorial, “pensar globalmente, actuar localmente”,


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extrapolamos al resto de los ciudadanos del mundo nuestros indicadores

concretos (niveles o cantidades, prácticas, etc.) con el ánimo de observar si aún

seguían siendo sostenibles; y con la misma intención hacíamos descender los

principios o recomendaciones internacionales (y estándares) a la situación

actual de lo local.

Así realizamos un análisis, con una aproximación sistémica al conjunto

del municipio, de una gran cantidad de elementos de trascendencia

medioambiental y de utilización de los recursos, como son el planeamiento y la

ordenación de los usos del territorio, la movilidad, los aspectos organizativos, el

tejido industrial y de las actividades económicas en general, el medio natural y

la biodiversidad, los hábitos de comportamiento y estilos de vida de los

diferentes actores, etc. También se analizaron las características de

determinados ciclos o flujos que requieren un tratamiento mas sectorial y que,

además, corresponden a objetos diferenciados de gestión, como son el ciclo del

agua (abastecimiento, usos, saneamiento, consumo, reutilización, etc.), el

medio atmosférico (emisión de sustancias y energía, transporte y difusión de

contaminantes, concentraciones de los mismos, etc.), el ciclo de los residuos

(generación y producción, valoración y reintroducción, tratamiento, gestión, etc.)

y, por último, la utilización de la energía generada en el municipio (tipología,

origen, distribución, consumo ...). De este análisis se desprenden los balances

básicos del metabolismo del municipio.

En síntesis, este diagnostico municipal analiza e interpreta la situación y

el funcionamiento del municipio con un enfoque sistémico, estudiando la

interrelación de todos los aspectos vectoriales y estructurales con objeto de

identificar las áreas problema y, especialmente, las debilidades o necesidades

en los que hay que incidir para tender hacia un modelo sostenible de desarrollo.

En este proceso de análisis seleccionamos una serie de temas o

problemas amplia y muy diversa que posteriormente fueron aglutinados en seis

grandes áreas de trabajo: Participación Ciudadana, Configuración del Territorio,

Ciclos y Flujos, Prácticas Sociales y Equidad Social.


107

Cuadro 2. Áreas de trabajo del Diagnóstico Ambiental para la AgendaLocal 21 de Granada

Áreas de trabajo Subáreas

Participación Ciudadana La participación en la Agenda

Local 21

Participación ciudadana en el

Ayuntamiento

Configuración del Territorio:

Características, usos y conflictos

La ciudad

La ciudad histórica

Movilidad, accesibilidad y

transporte

La ciudad no edificada I: La Vega

La ciudad no edificada II: Zonas

seminaturales

Ciclos y Flujos Aire

El agua

La energía

Residuos

Prácticas sociales Estilos de los jóvenes: Prácticas

de ocio nocturno

Consumo

Reutilización y reciclaje

Actividades económicas

Equidad Social

Cada área de estudio de la ciudad se presenta bajo el mismo esquema

común con los siguientes puntos:

Áreas de Trabajo

1. Introducción.

2. Definición del problema.

3. Valoración del área.


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FASES DE TRABAJO DURANTE EL AÑO 2001

Para el presente año las fases que seguirán serán las siguientes:

° La Fase de Construcción de un Sistema de Indicadores.

° La Fase de Difusión a los agentes sociales que se caracteriza por ser un

periodo de difusión del documento diagnóstico a través de trípticos, de

resúmenes claros y precisos y de una exposición que lleguen a la mayor

parte de la población.

° La Fase de Participación Ciudadana, con una política de comunicación

fuerte a través de los medios de comunicación y de los líderes comunitarios,

una campaña de marketing directo, etc., tratará de implicar a todos los

vecinos de la ciudad haciendo que llegue a todos los sectores sociales

(empresas, profesionales, trabajadores y parados), especialmente a los

sectores más marginados o excluidos que podrían quedarse al margen en la

construcción de la ciudad.

° La Fase de Elaboración de las Bases del Plan Municipal de Medio

Ambiente.

A. FASE DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Dentro de las Agendas Locales 21 la participación ciudadana es un

aspecto muy importante. La implicación y la corresponsabilización directa del

conjunto de los agentes económicos y sociales de la ciudad son los elementos

clave para el éxito del proceso que conlleva la Agenda Local 21. Es necesaria

la concertación, la búsqueda del consenso mediante la aproximación de

visiones de los diferentes sectores, y la implicación activa de la administración y

de la ciudad.

Mientras que parecen bastante evidentes los problemas que pueden

surgir por la falta de participación cívica y de buenas relaciones entre la

población y el gobierno local, no siempre tenemos presentes las múltiples

ventajas que puede comportar que la llamada “sociedad civil” se involucre en


109

procesos de gran envergadura.

Entre otros beneficios, la participación cívica puede:

- contribuir a la creación de sinergias que ayuden a solucionar múltiples

problemas simultáneamente;

- permitir al Ayuntamiento conocer bien las necesidades e intereses de la

población, una información imprescindible a la hora de proponer acciones

concretas que requieren la colaboración de todos;

- contribuir a la mejora de las relaciones entre grupos sociales al suponer mayor

contacto entre unos y otros en un contexto abierto y tolerante;

- contribuir a la integración de ciudadanos y grupos tradicionalmente aislados

de la vida pública (inmigrantes, mujeres, jóvenes), al incluirlos de forma

explícita, y darles voz y papel en este proceso hacia la sostenibilidad;

- crear condiciones para llegar a programas de “consenso”, siempre que los

intereses creados no utilicen el “consenso” para frenar cambios sostenibles;

- producir un efecto en cadena: los ciudadanos se movilizarán ellos mismos,

una vez vean una auténtica salida a sus esfuerzos;

- aumentar las posibilidades de que los proyectos propuestos consigan sus

objetivos, ya que estos requieren, por definición del soporte y colaboración de

todos;

- contribuir a la eficacia y reducción de gastos al incorporar conocimientos

técnicos y prácticos de los ciudadanos;

- contribuir a difundir una actitud ecológicamente sostenible y el conocimiento

ambiental y local que puede llegar a ser muy útil y que muchas veces ya está

presente en el municipio gracias a determinados grupos y personas.

Las características propias del tejido asociativo de la ciudad y la tradición


110

participativa del mismo, junto con la voluntad del ayuntamiento de conceder

mayor o menor importancia a los mismo condicionan la respuesta la ciudadana.

Los grupos de trabajo amplios con una gran representatividad de la sociedad

civil son la mejor garantía de construir una ciudad para todos los ciudadanos.

La participación expresada mediante la formulación de las sugerencias

que estimen oportunas en las diferentes fases del diagnóstico ambiental, y en la

concreta Fase de participación ciudadana son el mejor medio de asegurar la

consolidación de los progresos conseguidos en el camino hacia la

sostenibilidad, más allá de circunstancias sociales y de políticas coyunturales.

La continuidad y estabilidad de la participación se consigue con la

creación de un Foro Agenda 21 donde estén representados todos los sectores

sociales y la creación de una Oficina Agenda 21 en el propio Ayuntamiento que

sirva para dinamizar la participación permanente de la sociedad en el proceso y

la coordinación interadministrativa.

El proceso participativo puede adoptar varias formas, no exclusivas,

algunas de ellas son:

1. Modelo de Foro Plenario, en ellos se va tratando sucesivamente los

diferentes aspectos del diagnóstico y del plan de acción.

2. Mesas temáticas especializadas en cada uno de los aspectos estructurales y

vectoriales.

3. Mesas sectoriales con los grupos corporativos más relevantes (empresas,

sindicatos, y trabajadores, organizaciones no gubernamentales, asociaciones

de vecinos, comerciantes, etc.).

4. Combinación de los modelos anteriores en un mismo proceso.

5. Utilización de otras iniciativas complementarias a los modelos anteriores:

Encuestas de percepción de problemas, sistemas de comunicación permanente

con líneas telefónicas permanentes o comunicación interactiva en Internet, etc.


111

También existen otro tipo de formas participativas locales, poco

conocidas y experimentadas en nuestro país pero interesantes por lo que

pueden aportar al proceso de participación ciudadana de la Agenda Local 21.

La Encuesta de Opinión Deliberativa es un instrumento de participación

y deliberación ciudadana propuesta por el profesor J. Fishkin, que pretende

superar las deficiencias de las democracias del estado nación a gran escala. No

sólo pretende estimular el debate político entre los ciudadanos comunes sino

también permitir hacer recomendaciones después de someterlas a un proceso

de deliberación.

Las Células de Planificación alemanas son un tipo de jurado que

pretenden ofrecer a los ciudadanos la oportunidad de aprender sobre aspectos

políticos o técnicos de las decisiones públicas. Pueden ser impulsados por

administraciones locales, regionales y nacionales para tratar, normalmente

cuestiones relativas a la planificación de un territorio.

Otros tipos de jurados ciudadanos son los establecidos en Estados

Unidos y en Gran Bretaña. El Modelo Norteamericano de Jurados Ciudadanos

es un instrumento de deliberación y participación ciudadana para abrir el

proceso de decisión al ciudadano común. Es un método que permite involucrar

al ciudadano en un diálogo sobre cuestiones públicas. El Modelo Británico de

Jurados Ciudadanos, es similar al anterior, pueden ser locales o de mayor

ámbito y tratan una o varias cuestiones de interés político, la mayoría

relacionadas con la política sanitaria (asistencia sanitaria, sistemas de salud

mental, drogadicción, etc.).

Los Comités Consultivos Ciudadanos tienen la finalidad de permitir

participar a los ciudadanos afectados por políticas de planificación del territorio

en la elaboración de legislación, orientar a las autoridades públicas y asesorar

en los procesos de planificación. El Comité Consultivo de Ciudadanos de la

región metropolitana de Austin (EE.UU.) es un caso ilustrativo de participación

activa en el diseño de un área metropolitana.

B. FASE DE CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES


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El sistema de indicadores es el mecanismo de seguimiento que se

establece para valorar el grado y el ritmo de ejecución de las propuestas y

acciones concretas a llevar a cabo en la Agenda Local 21. También se utilizan

para analizar la evolución, progresos o tendencias, de la sostenibilidad del

sistema municipal en su conjunto. Los indicadores han de disponer de un

conjunto de características de significación, como la representatividad de los

fenómenos que analizan, la capacidad de socialización, en definitiva, su

adecuación como instrumentos adaptados a la toma de decisiones en el

municipio. Pero de forma especial se pide que se construyan indicadores que

sean de fácil comprensión (World Resources Institute, 1995) puesto que deben

ser comprensibles para los ciudadanos, relevantes para las políticas públicas y

de elevada capacidad de síntesis.

En el proceso de construcción de los indicadores se parte de la

modelización de los fenómenos a observar, simplificando el problema en un

número limitado de variables que es posible medir y agregar. Resulta evidente

cuán difícil y complejo es seleccionar un juego coherente de indicadores

capaces de representar la interdependencia entre sistema urbano y recursos

naturales globales e inferir de ahí su sostenibilidad (Alberti, 1999).

Desde distintas redes se esta trabajando en la homogeneización de

estos indicadores de sostenibilidad: la Red de Ciudades y Pueblos hacia la

Sostenibilidad terminó a finales del 2000 un conjunto de indicadores comunes

para aplicarlos a los municipios de Cataluña.

La construcción de los indicadores es un instrumento para evaluar el

grado de seguimiento de los principios hacia la sostenibilidad. Pero esos

principios no pueden ser medidos sin más, es necesario someterlos a un

proceso de operacionalización como paso previo para la definición de las

informaciones específicas que desarrollarán cada uno de ellos.

En todo este proceso seguiremos cuatro pasos para la traducción de

conceptos abstractos en variables empíricas.

1. Establecer la definición del concepto a medir.


113

2. Delimitar y analizar las dimensiones o aspectos comprendidos en cada

uno de los principios.

3. Seleccionar los indicadores de las dimensiones anteriormente definidas.

Lo más acertado es seleccionar varios indicadores que hayan sido

experimentados en otros modelos concretos.

4. Síntesis de toda esa información a través de índices globales. La

limitación a la hora de la agregación es que no todos los indicadores tienen la

misma importancia relativa y es necesario ponderar cada indicador en el índice

global.

Entre las diferentes tipologías de indicadores emplearemos una de las

más utilizadas: la propuesta por la Comisión de Desarrollo Sostenible de

Naciones Unidas en su libro “Indicadores de desarrollo Sostenible. Marco y

metodología” (1996) que reúne 132 fichas con la medición, el marco

metodológico y el interés que presenta cada indicador elegido. Dentro de las

cuatro categorías, económica, social, ambiental e institucional, se distinguen

tres tipos de indicadores:

a) Los de Fuerza Motriz o Presión, que indican cuales son las actividades,

los procesos y los modelos humanos que tienen incidencia sobre el desarrollo

sostenible,

b) Los de Estado que vienen a ser una fotografía de la situación actual, y

c) Los de Respuesta que presentan varias medidas.

Dentro de la Unión Europea, la Oficina Estadística, EUROSTAT,

partiendo de la lista de indicadores de Naciones Unidas seleccionaron aquellos

de los que tenían disponibles datos y elaboraron un estudio piloto de

Indicadores europeos, con indicadores económicos, sociales, ambientales e

institucionales de los tres tipos de indicadores: Fuerza Motriz-Estado-

Respuesta. La Organización para la Cooperación en el Desarrollo Económico

(OCDE) en “Towards sustainable development. Environmental Indicators”

(1998) utilizó el modelo Presión-Estado-Respuesta (PER) en la elección de 50


114

indicadores significativos para el entorno de los países miembros. En España,

Jiliberto Herrera (1996) en su propuesta de indicadores ambientales también

sigue este modelo.

La Comisión para el Desarrollo sostenible de las Naciones Unidas

presenta para cada indicador una serie de datos recogidos en la siguiente ficha

esquematizada:

FICHA DE LOS INDICADORES

1. Nombre del indicador.

2. Breve definición.

3. Unidad de medida.

4. Tipo de indicador (F-E-R).

5. Finalidad y pertinencia para el desarrollo

sostenible/no sostenible.

6. Relación con otros indicadores.

7. Definiciones y conceptos básicos.

8. Métodos de medición.

9. Limitaciones que presenta.

10. Disponibilidad de los datos.

11. Estándares nacionales e internacionales.

12. Cuadro estadístico que refleja su evolución en el tiempo.

13. Gráfico ilustrativo, con curvas de la tendencia evolutiva

general del indicador.

14. Comentario sobre la evolución observada.

En la construcción del sistema de indicadores de Granada, una vez

seleccionado un indicador y estudiadas las fuentes de información, el indicador

sería propuesto como viable en el caso de tener los datos secundarios

disponibles, o como indicador posible, si se decide su importancia para

comprender la tendencia de un fenómeno pero no se disponen de datos. Estos

indicadores tendrán que ser posteriormente comparados con los estándares

nacionales e internacionales. También se podría trabajar combinando

indicadores de tipo objetivo con una serie de indicadores cualitativos o

indicadores subjetivos.


115

C. FASE DE ELABORACIÓN DE LAS BASES DEL PLAN MUNICIPAL DE

MEDIO AMBIENTE

El Plan Municipal de Medio Ambiente o Plan de Acción es la etapa clave

que contiene las acciones y proyectos que han de posibilitar el avance hacia

escenarios de mayor sostenibilidad. Trazará los ejes estratégicos sobre los que

se concretarán las diferentes acciones y proyectos. El número y contenido de

estos varía según el proceso de participación ciudadana o de implicación del

conjunto de agentes económicos y sociales y de la perspectiva de la

administración municipal que es quien finalmente aprueba la propuesta.

Las propuestas de acción local que definen un conjunto de ejes

estratégicos son diferentes en cada municipio. Repasando las auditorias ya

realizadas en Cataluña, estos planes suelen tener de media unos 34 programas

desarrollados en unas 140 actuaciones de media.

Estas propuestas deben de alcanzar el mayor grado de concreción

posible e indicar el nivel de prioridad, junto con un calendario de puesta a punto

y desarrollo, el gasto financiero que puede suponer y los recursos técnicos que

hay que dedicarle. Para que las propuestas tengan éxito, también es muy

importante la previsión de qué agentes deben intervenir y cómo, además de

especificar cual de los agentes, público o privado, municipal o extramunicipal,

debe de liderarla. Este grado de precisión no siempre es posible alcanzarlo aún

cuando es uno de los requisitos que condiciona la viabilidad de la propuesta.

PRESENTACIÓN DE LAS ÁREAS DE DIAGNÓSTICO.

Sin ánimo de ahondar aquí en aspectos metodológicos, antes

tratados, creemos fundamental para la comprensión de los temas elegidos

para el desarrollo de este diagnóstico, exponer aquellas referencias básicas

propuestas en algunos tipos de diagnóstico ambiental, que en este caso

servirán de base a la puesta en marcha de una Agenda 21 Local.


116

El desarrollo sostenible, tal y como se indicó en el capítulo primero, es

un concepto mucho más amplio que el de la protección del medio ambiente.

La sostenibilidad afecta a temas tan variados como el agua, el aire, energía,

residuos, fauna, flora, el clima, los suelos, contaminación, el urbanismo, la

igualdad social, actividades económicas, el bienestar social, la calidad de

vida, el transporte, el patrimonio cultural, el turismo, la agricultura, el ocio, la

participación social, la gestión de los recursos, la planificación, la

administración, etc. Todo ello implica un vasto conjunto de aspectos que

deben ser considerados a la hora de pretender una imagen global de la

sostenibilidad local, nacional o internacional.

El problema, pues, a la hora de elaborar un diagnóstico cuya guía es

la sostenibilidad se sitúa principalmente en la forma de abordar todos estos

problemas y de establecer nexos entre ellos, formando grupos que ayuden a

dar coherencia a un panorama tan vasto. La jerarquía de relaciones

podemos esbozarla de la siguiente forma: cada grupo está formado por

diversos problemas que mantienen relación entre sí. A su vez los grupos en

conjunto mantienen relaciones entre sí. En definitiva, se trata de abordar los

temas desde una óptica integradora y no aislada, tal y como propone el Libro

Verde sobre el Medio Ambiente Urbano, ya que abordar de manera aislada

los problemas lleva a soluciones de emergencia, a corto plazo, y de corta

vida.

A pesar de este planteamiento de principio se hace muy difícil

transmitir las complejas interrelaciones entre los múltiples aspectos del

desarrollo de lo urbano. Los aspectos aquí tratados son fruto de una elección

concreta por parte del equipo de trabajo que ha tenido en cuenta tanto las

propuestas de la Comisión Europea, a través de sus diversos informes y

documentos, como algunas experiencias de diagnósticos, especialmente las

Ecoauditorías catalanas, así como la diversa bibliografía sobre el tema, todo

ello teniendo en cuenta su aplicación sobre las particularidades de la ciudad

de Granada.

Además no debe pasarse por alto la finalidad propia de este

documento que es servir de base para la puesta en marcha de una Agenda

21 Local. Esta herramienta ambiental pretende realizar acciones muy


117

diversas en pro de la sostenibilidad local, por lo tanto el diagnóstico debe

cubrir un gran número de temas, jerarquizándolos y ponderándolos. Todo lo

cual haga del diagnóstico un instrumento al servicio de la administración y la

ciudadanía. No se trata de un documento que aborda los temas de forma

sectorial. Por ejemplo cuando se aborda el problema de la movilidad y el

transporte se incluye dentro de un aspecto más genérico, la configuración del

territorio, con la intención de buscar nexos de unión entre modelo de

expansión urbana y el problema de la movilidad. Esto no impide, a su vez,

relacionar la movilidad con la contaminación atmosférica y acústica, pero sí

subraya la necesidad de comprender el problema desde una perspectiva que

incluya todo el conjunto del modelo urbano cara a buscar posibles

soluciones.

Para comprender mejor todo lo anteriormente expuesto podemos

ejemplificarlo en el modelo catalán de las ecoauditorías. Éstas son realizadas

por un equipo auditor formado por técnicos de las administración y

profesionales de una empresa consultora externa. Un aspecto básico que

define o singulariza este tipo de auditorías con respecto a otro tipo de

auditorías es el de considerar el carácter territorial de los procesos, por un

lado, y el conjunto del municipio como un sistema que metaboliza y

transforma flujos de materiales y energía, donde sus componentes se

relacionan. Estas ecoauditorías pueden esquematizarse en un análisis sobre

el “municipio-territorio-sistema”. Estamos pues ante la materialización sobre

los municipios de un enfoque sistémico que se centra en las interrelaciones

para identificar potencialidades y puntos débiles sobre los que actuar para

tender hacia un modelo de desarrollo sostenible.

Los grupos de aspectos, áreas, que estructuran el presente

documento son:

1. Participación ciudadana

2. Configuración del Territorio: características, usos y conflictos

3. Ciclos y flujos

4. Prácticas sociales

5. Actividades económicas

6. Equidad social


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La primera área debe su presencia en el diagnóstico, y además

encabezándolo, por tratarse de un núcleo central de las Agendas 21 Locales

que conceden vital importancia a la participación social. Con respecto a la

estructuración del resto de áreas cabe destacar dos de ellas por el volumen

de aspectos que integran, éstas son las que hemos denominado:

Configuración del Territorio: características, usos y conflictos; y Ciclos y

flujos. En la primera de ellas se abordan aquellos aspectos que generan

conflictos en la estructuración del territorio dejando una impronta sobre los

sistemas de soporte físico. En la segunda, por su parte, se intenta poner de

relieve un análisis sistémico de los recursos naturales. Las tres áreas

restantes, tienen un tratamiento diferenciado aunque todas ellas se

pretenden analizar desde la perspectiva de los comportamientos sociales de

la localidad en su organización en relación con la sostenibilidad. Las

prácticas sociales complementan las áreas segunda y tercera, con la

finalidad de subrayar el comportamiento social sobre los recursos naturales y

los espacios. De esta forma la quinta área pretende aunar un conjunto de

aspectos cuya interrelación nos habla de la equidad social. Por último, las

actividades económicas son abordadas no tanto desde el punto de vista

puramente económico del crecimiento como desde la perspectiva de sus

interrelaciones con otros aspectos de la ciudad.

A continuación pasamos a presentar cada una de las áreas del

diagnóstico:

1. Participación ciudadana

En el corazón de los procesos de Agenda 21 Local se sitúa la

participación ciudadana como instrumento para todas las etapas de ésta,

desde la jerarquización de problemas, la planificación y ejecución de las

acciones. La filosofía de la Agenda 21 pretende ampliar el concepto de

democracia de forma que se complemente el modelo arriba-abajo que en la

actualidad es preponderante tanto en la toma de decisiones como en las

acciones para el logro de los fines.

Lo anterior es la justificación genérica para la inclusión de la


119

participación ciudadana como área de diagnóstico. En el caso de Granada,

que comparte las características de la participación en el resto de España, es

especialmente relevante por cuanto es preciso fortalecer la asociación como

paso previo a la participación de futuros procesos de responsabilidad

compartida entre ciudadanos y administración.

2. Configuración del Territorio: características, usos y conflictos

Partir de un análisis que contemple el carácter territorial de los

procesos nos ayuda a comprender los efectos de un modelo de implantación

urbana que, en la mayoría de los casos ignora y no presta atención al

espacio sobre el que se asienta. A ello se suma que no es sólo el territorio el

que se ve afectado por los problemas de esta carencia de perspectiva

territorial sino que también afecta a la sociedad.

Los aspectos que se abordan se centran en la ciudad en cuanto que

un modelo concreto urbano que, en este caso, se caracteriza por un

crecimiento difuso con consecuencias ambientales negativas. Se incidirá

sobre aspectos como la adecuación del urbanismo al medio, la existencia de

barrios y zonas marginales así como las características de los espacios

abiertos y las zonas naturales dentro de la ciudad, la degradación de un

importante zona de la ciudad, la ciudad histórica, que además posee los

rasgos de identidad de Granada. El descuido de esta zona hace que, por un

lado, no se justifique plenamente el crecimiento hacia otras zonas y, por otro,

uno de los que debería ser principales reclamos turísticos se infrautilice.

La movilidad es fundamental para caracterizar lo sostenible de

cualquier sistema urbano dadas sus numerosas interrelaciones con otros

aspectos tanto del soporte físico como de la calidad de vida de los

ciudadanos, que tienen que soportar un excesivo uso del automóvil privado.

Este tema se incluye en la configuración del territorio, por cuanto en el caso

de Granada el automóvil privado se está convirtiendo en “constructor” del un

modelo urbano difuso.

Los dos últimos puntos se denominan: la ciudad no edificada I: la

Vega y la ciudad no edificada II: espacios naturales y seminaturales. Ambos


120

tratan sobre los espacios no urbanizados pero altamente influenciados por la

ciudad. Sin embargo, cada uno de ellos presenta problemas y peculiaridades

propias. El primero, la Vega, es abordado aquí como un paisaje cultural

agrario de un alto valor para la ciudad desde múltiples aspectos. Por su parte

los espacios naturales y seminaturales se exponen dadas sus características

naturales originarias. Ambos tienen en común su alta vulnerabilidad frente al

desarrollo y expansión de la ciudad que altera las características que hacen

de ellos unos espacios singulares y necesarios por ser importantes

referentes para la ciudad dada su cercanía o por su simbolismo.

3. Ciclos y flujos

Bajo este epígrafe se reúnen cuatro temas propios de la ecología

urbana. La ciudad es tratada desde esta perspectiva como un sistema en el

que hay entradas y salidas. Su problema fundamental es el de tratarse de un

sistema abierto que para seguir existiendo necesita recibir la entrada tanto de

materiales como de energía procedente de ecosistemas externos, y deben

contar también con salidas de productos, desperdicios y calor. Dentro de una

ciudad existen numerosas vueltas de retroalimentación denominadas ciclos

que mantienen los diferentes sistemas citadianos en equilibrio. Las entradas

se concentran, se transforman, se almacenan y finalmente se desechan

como residuos: agua contaminada, energía disipada, aire impuro y basuras.

A nadie escapa que estos aspectos son fundamentales a la hora de

diagnosticar el sistema urbano, de hecho es su concepción más clásica. Esta

concepción se encuentra hoy ampliada desde la sostenibilidad por cuanto el

análisis de estos aspectos como los únicos tratados en un diagnóstico

ambiental, señalaría fundamentalmente algunos de los importantes efectos

sobre el medio ambiente, dejando escapar probablemente el conjunto de

causas que arraigan en el funcionamiento social.

El medio atmosférico es tratado abordando la calidad del aire sobre la

ciudad de Granada, para lo cual se han tenido en cuenta dos parámetros: la

propia calidad (y los problemas asociados a ella: estándares, normativas,

mediciones) y las especiales características climatológicas locales (inversión

térmica).


121

En el agua se analiza el ciclo de ésta desde su captación en los

pantanos cabecera, el proceso de tratamiento para su potabilización, la

distribución y la depuración.

Respecto a los residuos, se caracterizan por ser un conjunto de

materiales de diversas procedencias y características que por su bajo

reciclado y reutilización convierten este sistema en un ciclo abierto. Se

aborda en este terreno las cantidades, evolución y composición de estos, así

como los problemas que genera su gestión.

Por lo que respecta a la energía pretendemos caracterizar la fuerte

dependencia exterior y de fuentes no renovables y limpias, con las evidentes

consecuencias de esta situación en cuanto a la huella ecológica de la ciudad

y la falta casi absoluta de autoabastecimiento energético.

4. Prácticas sociales

Este área se refiere a las practicas relacionadas con los recursos

naturales, el reciclaje de los desechos urbanos, el uso de los espacios

urbanos, practicas en seguridad vial y, en general, se trata de enfocar los

problemas que se han abordado en los dos puntos anteriores (configuración

territorial, y ciclos y flujos) desde la perspectiva de los comportamientos de la

ciudadanía. Esto, junto con la participación ciudadana, pretende mostrar el

importante papel del individuo para la asunción de los problemas

ambientales, no alimentando la idea de que se trata de problemas que

causan y deben solucionar las distintas instituciones.

Este último argumento es el que justifica que se haya separado este

área de los lugares donde se tratan los mismos problemas. Por ejemplo, en

el capítulo 3 se trata el tema de los residuos, lugar donde podrían haberse

incluido las diversas prácticas individuales de los ciudadanos de Granada, sin

embargo se ha preferido separar este último aspecto para subrayar la

importancia de las actitudes personales como causa y fuente de soluciones

de los problemas ambientales.

5. Actividades económicas


122

Si la sostenibilidad a nivel global es un tema no exento de

complejidad, en gran medida lo es aún más a escala local habida cuenta del

carácter global e interdependiente de los procesos económicos que, de

forma más o menos pensada, terminan por asignar determinadas funciones a

los espacios. Una economía, desde los presupuestos clásicos, es más fuerte

y menos dependiente si está diversificada. También desde la perspectiva de

la economía sostenible se apuesta por la diversificación con la intención de

hacer menos dependientes a las distintas escalas de los territorios y

posibilitar a las ciudades un control mayor sobre sus propios recursos no

haciéndolos dependientes de exigencias externas que conducen a

comprometer e hipotecar unos recursos que son, o pueden ser, únicos.

Dado que los presupuestos de la economía sostenible no se

preocupan por un tipo de crecimiento rápido y poco consistente para el

conjunto de la sociedad, no se expondrá aquí un análisis empresarial-

contable de todos y cada uno de los diferentes sectores económicos, sino

más bien si el desarrollo de estos sectores conlleva un aumento de la calidad

tanto de la sociedad como de la propia ciudad.

Así, nos centramos en el análisis de la posible o no diversificación de la

economía local, y en los sectores con mayor capacidad de interrelación con el

tejido urbano material y social. De esta forma se trabaja en la caracterización

prioritaria del sector servicios y, en concreto, en dos de las actividades que más

relevancia tienen en el presente: el turismo y la Universidad de Granada.

La agricultura intensiva de la Vega será tratada no tanto por su peso

en términos económicos, dado que se trata de un sector en crisis por

múltiples razones desde mediados de siglo, cuanto por las características

perjudiciales que la actual agricultura intensiva tiene sobre un medio tan

particular como la Vega.

6. Equidad social

No es posible la sostenibilidad en una sociedad que no se plantea

entre sus principales objetivos cubrir las principales necesidades de las


123

personas. Este aspecto es tratado con especial relevancia por las distintas

cartas europeas que conforman el movimiento de Ciudades Europeas por la

Sostenibilidad. La Carta de Aalborg, que desarrolla el Programa 21 de

Naciones Unidas para Europa señala en su primer punto:

Nosotras, ciudades, comprendemos que el concepto de desarrollosostenible nos ayuda a basar nuestro nivel de vida en la capacidadtransmisora de la naturaleza. Tratamos de lograr una justicia social,unas economías sostenibles y un medio ambiente duradero. Lajusticia social pasa necesariamente por la sostenibilidadeconómica y la equidad, que precisan a su vez de unasostenibilidad ambiental.

Asumiendo este principio, este aspecto cierra las áreas del

diagnóstico, porque la caracterización de Granada en este terreno tiene la

capacidad de resumir e instituirse en “indicador” del conjunto de temas y

problemas tratados a lo largo de todo el diagnóstico.

Diagnóstico Ambiental para la Agenda 21 Local de GranadaIV. Áreas del Diagnóstico: Participación ciudadana

124

IV. ÁREAS DEL DIAGNÓSTICO


125

IV. ÁREAS DEL DIAGNÓSTICO

IV.1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

IV.1.1. LA PARTICIPACIÓN EN LA AGENDA LOCAL 21

Motivar a las personas para que participen en la toma de decisiones de

su comunidad puede ser una tarea bastante complicada, especialmente cuando

las decisiones que afectan a sus propias vidas han sido adoptadas por otros

durante mucho tiempo sin posibilidad de ejercer ninguna influencia. La gente

tiene otras muchas tareas a las que dedicar su tiempo y energía, y es preciso

demostrarles que pueden tener influencia y que se tienen en cuenta sus

opiniones. Todo ello supondrá un proceso largo.

La participación de la ciudadanía local es especialmente importante en la

gestión ambiental porque como parte clave de la acción tiene que estar

orientada a ayudar a las personas a elegir sus opciones ambientales con

conocimiento de causa, tanto a través de la educación como haciendo posibles

esas opciones. Para elegir los medios de transporte, por ejemplo, una persona

no sólo debe ser consciente de los impactos ambientales del automóvil, el

transporte público, la bicicleta, etc, sino tener además todas las alternativas a su

disposición. No sirve de nada estar informado pero carecer de un servicio local

de autobuses, o tenerlo desconociendo el impacto de otras opciones en

apariencia más convenientes. Para poder utilizar la información y las opciones

existentes, una persona debe comprometerse también con un ideal o encontrar

las opciones respetuosas con el medio ambiente más baratas o sencillas; de

otro modo, siempre prevalecerán las conveniencias.

La inclusión del término participación a la hora de definir programas de

desarrollo local en cualquier contexto se ha convertido en los últimos años en

un elemento básico de todo documento o declaración oficial. Una de las

razones ha sido la constatación de forma fehaciente de que en aquellos lugares

donde la participación de la población había sido soslayada, los objetivos de los

proyectos se cumplían en mucha menor medida que allí donde donde los

destinatarios participaban, de alguna manera, en el diseño y ejecución de las


126

actuaciones planeadas (Guzmán, Alonso et al., 1996). Este hecho contrasta

con una de las críticas más generalizadas a la utilización de metodologías

participativas en el desarrollo local, que resulta “ ineficiente” al retrasar el

proceso de toma de decisiones y de ejecución de acciones. Como demuestran

gran cantidad de experiencias en municipios y regiones de todo el mundo, la

participación puede ser más eficaz que los planteamientos excesivamente

tecnocráticos (Rodríguez Villasante, 1995).

Es más, la utilización de metodologías participativas constituye uno de

los elementos esenciales de la sostenibilidad, ya que se trata de un proceso en

el que interactúan diferentes agentes cuyas acciones determinan la situación y

la problemática actual y las posibilidades futuras. Como se ha puesto de

manifiesto en numerosas ocasiones, sin la implicación real de los diversos

grupos existentes, el desarrollo sostenible no es posible (CNUMAD, 1993;

Rodríguez Villasante, 1996).

Por otro lado, la participación debe ser entendida como un derecho

legítimo de la ciudadanía y de sus organizaciones para implicarse y decidir

sobre los aspectos que influyen en su desarrollo. Así lo entienden numerosas

instituciones públicas como, por ejemplo, la propia Comunidad Europea en sus

declaraciones oficiales. Como indica Germán Valcárcel- Resalt (1995), ”la

política europea actual reconoce y apoya el desarrollo local, hasta el punto de

que concede a los actores y agentes sociales de toda Europa el derecho a

participar en la gestión de su desarrollo económico”.

En el ámbito de la construcción de propuestas hacia la sostenibilidad la

posición central de la participación también se pone de manifiesto

explícitamente en las declaraciones de diferentes organismos. La Agenda 21

cita claramente la responsabilidad local en la adopción de medidas hacia la

sostenibilidad a través de procesos participativos: ”Cada autoridad local debe

implicarse en un proceso de diálogo con su ciudadanía, las organizaciones y las

empresas privadas para la adopción de una Agenda Local 21. A través de la

consulta y la construcción de consensos, las autoridades locales deben

aprender de su ciudadanía y de las organizaciones cívicas, comunitarias,

empresariales e industriales locales” (CNUMAD, 1993). Igualmente, la Carta de

Aalborg se compromete a garantizar la información y a velar por la participación


127

de la ciudadanía” en los procesos locales de toma de decisiones”.

En el Informe sobre el Desarrollo Humano 1993 se define como sigue la

participación: “La participación significa que la gente intervenga estrechamente

en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos que afecten a sus

vidas ... Participación es un elemento esencial del desarrollo humano”. La

participación, siguiendo a Pasquino, podemos definirla como “aquel conjunto

de actos y actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o

menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema

político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma

selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los

valores) del sistema de intereses dominantes (Pasquino, 1988: 180).

La Agenda 21 (1992) señala el camino para la creación de nuevas

políticas. En particular tiene un papel importante la participación ciudadana, por

la cual es importante que los individuos y los grupos tomen parte en las

decisiones que les afectan en el trabajo o en la vida diaria. Los gobiernos

locales juegan un rol crucial en el desarrollo sostenible por la naturaleza de

carácter local que tienen la mayor parte de los proyectos y planes desarrollados

en la Agenda 21. Deben de desarrollar una política local para lograr o marcar

una tendencia hacia el desarrollo sostenible. La Agenda 21 explícitamente

reconoce la importancia de los diferentes grupos sociales y especifica que la

toma de decisiones debe de hacerse asegurando la participación de las

mujeres, los niños y jóvenes, así como las minorías étnicas, además de incluir a

grupos organizados como las ONG, los sindicatos, los empresarios y los

agricultores. Así mismo, enfatiza la necesidad de que todos tengan información

relevante para la toma de decisiones en la planificación de su ciudad.

El reconocimiento en la Agenda 21 de los grupos locales, así como de

los individuos que deben sentirse parte de la comunidad, ha obligado a las

autoridades locales a buscar nuevos métodos de consulta pública que tienen

importantes implicaciones para el desarrollo de la democracia. La participación

es intrínsecamente consustancial a la democracia, supone un valor democrático

en sí mismo considerado, en la medida en que constituye una expresión de la

autonomía, y en definitiva de la libertad del ser humano (Jáuregui, 2000: 235).

La participación es el instrumento que mediante el intercambio de ideas


128

(escuchar, hablar y proyectar conjuntamente) nos permite cambiar y construir

nuestra realidad social.

En primer lugar, instituciones como el ICLEI subrayan la necesidad de

integrar las diversas perspectivas e intereses existentes en una determinada

sociedad, para lo que proponen un instrumento organizativo denominado Foro

Ambiental. El problema es que, si bien se explicita el objetivo de conseguir la

participación de la población local, no existe una definición clara de cómo se

llevará ésta a cabo, ya que el Foro lo plantean como una posibilidad y no como

una recomendación necesaria. Esto se debe al carácter genérico de las

propuestas incluidas en la Guía del ICLEI, ya que éstas se deben adaptar a las

circunstancias locales.

Ahora bien, no dejan clara la necesidad de crear espacios de decisión

compartida (exponen que las decisiones del Foro no poseen carácter

vinculante) que planteen un reequilibrio de poderes necesario para la

sostenibilidad y para integrar la perspectiva e intereses de grupos que

históricamente se encuentran marginados social y políticamente, lo cual es en

sí mismo un obstáculo insalvable para la sostenibilidad. Si no se “empondera” a

las generaciones actuales de pobres, discapacitados, mujeres y minorías

étnicas, es decir, si la integración social no es un objetivo explícito de estos

procesos, difícilmente se solucionarán los problemas que se pretende atajar

(Rodríguez Villasante, 1996). Al mismo tiempo, las necesidades y percepciones

de las generaciones futuras y de los grupos desfavorecidos en otros lugares

donde nuestro modelo de producción y consumo continúa provocando impactos

negativos, no podrán ser tenidas en cuenta si no se “equilibra” el poder hacia

aquellos colectivos locales que trabajan por dicha solidaridad (concretamente,

grupos ecologistas y organizaciones de cooperación para el desarrollo). Por lo

tanto el citado “reequilibrio” de poderes a través de la implicación de estos

colectivos en la toma de decisiones (no sólo en la consulta legitimadora) es una

condición inevitable para la sostenibilidad actual y futura.

Este enfoque propone que cualquier proceso de desarrollo debe ser

diseñado, implementado, controlado y evaluado por la población implicada en

él. La participación no debe ser considerada como un proceso en el que los

grupos y la ciudadanía local participan en proyectos y programas diseñados


129

desde el exterior. Por el contrario la participación se aprecia, al mismo tiempo,

como un medio para la cohesión e integración social, para cubrir todas las

necesidades con respeto y articulación entre las diferencias existentes (por

género, edad, etnias, inmigrantes, etc.), y para un cambio cultural que nos lleve

a la sostenibilidad.

Si realmente se apuesta por una profundización en el proceso

democrático, es necesario ”inventar” formas de participación real que creen

cauces para la ampliación de espacios de decisión para la ciudadanía y sus

organizaciones. Consideramos que dicha responsabilidad subyace tanto en los

poderes públicos y partidos políticos (que tienen la obligación de hacerlo, por

definición, en un sistema democrático); como en la ciudadanía, a nivel individual

(lo cual depende en gran medida de la construcción de una ética ciudadana que

vaya más allá de la cultura del consumo de servicios, que realice propuestas y

reivindique espacios de decisión) y a nivel colectivo (asociacionismo y sociedad

civil organizada, lo que se ha venido en llamar ”tercer sistema”, que representa

en numerosas ocasiones a realidades marginadas en el sistema de mayorías,

promoviendo la solidaridad intra- e intergeneracional); e incluso en los propios

cuadros técnicos de las administraciones públicas, que poseen “de hecho” un

importante margen de actuación para facilitar cauces participativos reales.

Para el avance en el camino hacia un reequilibrio de poderes que cree

democracias participativas hacia la sostenibilidad no existe una única fórmula.

Como expone Laura Buguñá (1997), coordinadora del Proyecto Agenda Local

21, Guía y Formación del ICLEI, ”no existen recetas (...) es necesario un

proceso de concertación de un modelo de cómo queremos que sea nuestro

municipio a través de una participación real”. Es necesario partir de las

circunstancias y experiencias locales, que sin duda las hay aunque sean

sectoriales o parciales (plataformas por temas concretos: construcción de una

carretera, sobre aspectos de calidad de vida, contra la pobreza y el aumento

del gasto militar, etc.; construcción de alternativas en un barrio para la lucha

contra la drogadicción o para participar en el plan urbanístico; acuerdos entre la

Administración pública y un sector o plataforma vecinal para la cogestión o

autogestión de centros cívicos, etc.). Al mismo tiempo, tampoco se trata de

“inventar lo ya existente”, por lo que resulta de especial interés analizar

iniciativas democratizadoras en otros lugares que, si bien obedecen a culturas


130

políticas diversas, pueden aportar elementos metodológicos interesantes para

adaptarlos a la realidad local.

Como ya hemos comentado, no se trata de definir aquí propuestas

cerradas sino de ofrecer retazos metodológicos basados en experiencias que

habrá que adecuar a cada situación particular. Pretendemos diseñar un posible

“camino” sobre “como” construir colectivamente democracias participativas

hacia la sostenibilidad. No deben ser entendidas como un “paquete completo”,

sino que se puede comenzar por algunos de los instrumentos adaptables a

cada situación. Ahora bien, nos parece importante comenzar sabiendo por

dónde deseamos caminar. Algunas ideas interesantes se encuentran

expresadas en el cuadro siguientes, que recoge los trabajos de recopilación de

Ángel Merino Benitom (1998), del Departamento de Asociacionismo y

Participación Ciudadana de la Diputación de Barcelona, y del sociólogo Tomás

Alberich, en su “Decálogo de participación ciudadana a nivel local” (1998),

muchas de ellas ya presentes en grados diversos de nuestro propio entorno.


131

Cuadro 1. Instrumentos de participación ciudadana local

Promovidos desde las

instituciones

Promovidos desde la

ciudadanía

Reglamentos de participación

ciudadana

Iniciativas ciudadanas

Audiencias públicas Mecanismos de control

democrático

Consultas populares y referendos Prestación de servicios desde

el tercer sector

Ecoauditorias participativas Redes y plataformas

ciudadanas

Organismos sectoriales y territoriales

de participación: descentralización

política

Planes comunitarios

Apoyo y fomento del asociacionismo Planes autosustentables

Desarrollo de canales de información Foros cívicos: indicadores de

calidad de vida y

sostenibilidad

Formación para la participación

Presupuestos participativos

Cogestión de servicios y órganos

autónomos

Medios de comunicación locales en

cogestión

Fuente: Elaboración propia.

En definitiva, no se está hablando aquí de otra cosa sino de la

profundización democrática, de trascender ámbitos de ”democracia formal”

(ejercicio de las libertades básicas, voto cada cuatro años, etc.), para construir

”democracias participativas” hacia la sostenibilidad. Como explica Tomás


132

Alberich, “El objetivo que persigue la participación de los ciudadanos en los

asuntos públicos no es otro que darle contenido y ampliar la democracia”.

La manera más convencional en que los ciudadanos europeos participan

en política es mediante el voto en las elecciones y cuando se afilian a un partido

político. Si sus demandas no son canalizadas adecuadamente, por los cauces

institucionalizados o por los informales, y no obtienen los resultados esperados,

también pueden participar de manera crítica, a través de los nuevos

movimientos sociales, mediante acciones colectivas como huelgas, sentadas y

demostraciones varias, calificadas como legales o ilegales.

Este diferente grado de participación en las democracias

contemporáneas nos conduce a la tesis de la crisis de la gobernabilidad. Para

los EE.UU., Huntington presenta el ciclo siguiente: un aumento de la

participación política conlleva una mayor polarización de la sociedad, que

produce desconfianza en las instituciones y en los individuos la sensación de

ineficacia política, lo que les conduce a una baja participación. En España,

durante la transición democrática, el aumento de la participación no se

correspondió con un incremento de la polarización social. Pero el aumento de

las demandas sociales si afectó a la eficacia de la acción del gobierno, al mismo

tiempo que, como contrapartida, legitimaban la acción de las instituciones

gubernamentales.

Democracia representativa Democracia directa

Crisis de gobernabilidad Movimientos sociales

Corrupción política Responsabilidad colectiva continua

Interés solo por el voto Interés por el día a día

Burocracia administrativa y corporativa Descentralización

La exigencia de participación aparece con un doble objetivo dirigido

contra la participación política y contra la tecnocracia. “Como consecuencia de

los múltiples problemas y disfunciones, que han recorrido la historia de la

democracia representativa, esta se ha visto sometida a crisis de legitimidad

importantes, que determinaron el alejamiento de los ciudadanos de los asuntos


133

públicos” (Vega, 1998: 40). Una representación ciudadana sin contenidos reales

facilitó el incumplimiento de los deberes políticos de la ciudadanía.

Desde la administración, los técnicos han fomentado la participación

ciudadana en la gestión de las políticas públicas mediante la creación de

asociaciones y su inclusión en Consejos Municipales o Provinciales donde

pueden hacer valer sus intereses y reivindicaciones y, además, adquirir

prácticas democráticas. Los diferentes grupos participan para satisfacer

intereses concretos que no cuestionan el sistema político actual de democracia

representativa. En este sentido la democracia participativa vendría a

complementar la democracia representativa en lugar de oponerse a ella

facilitando los elementos necesarios para superar sus límites y deficiencias

actuales.

“La democracia participativa se sustenta en la idea de una comunidad

autogobernada de ciudadanos que se unen no por una serie de intereses

particulares, ni tan siquiera por un altruismo o bondad naturales, sino por una

responsabilidad cívica que les permite llevar a cabo una acción mutua y

perseguir unos objetivos comunes” (Jáuregui, 2000: 237). Este tipo de

democracia actuaría como un puente superador de la división entre el Estado y

la sociedad civil. También se debe de promover la democratización dentro de

las distintas organizaciones tanto públicas como privadas. Pero “la participación

no debe ser entendida exclusivamente como un fin en sí mismo, con

independencia de otros valores”, la participación es instrumental para los

valores de la democracia.

También existen algunas opiniones críticas con la participación de los

ciudadanos en los asuntos públicos, por ejemplo para algunos autores, como

Pedro de Vega (1998) la democracia participativa es un mito “como pura

construcción artificiosa” apostando por que quizá lo mejor que se podría hacer

es no hablar siquiera de ella. Para otros como Burdeau “el neo-capitalismo

contempla la participación como el instrumento ideal para realizar la integración

social y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Despolitizando

los problemas y desmovilizando las ideologías, la participación sería, al fin, el

instrumento ideal para consolidar el orden económico existente”


134

Pero si entendemos la democracia, no solo como las asambleas y los

gobiernos, sino como la participación en lo público, en el interés común, el

aumento y fortaleza del asociacionismo de cualquier tipo, no solo el político,

mejorará el sistema democrático. “Las asociaciones independientes son

también una fuente de educación cívica e ilustración. Dotan a los ciudadanos de

información, y también de oportunidades para la discusión, la deliberación, y la

adquisición de habilidades políticas” (Dahl, 1999:114). Las asociaciones, desde

la teoría de la democracia, facilitan la participación, la profundización y el

perfeccionamiento de la democracia (Rodríguez Ibáñez, 1995: 55). Para esta

teoría la asociación es el gran baluarte del pluralismo y de la diversidad y

permite evaluar la legitimidad, el apoyo o el consentimiento que se presta a los

gobernantes.


135

Cuadro 2. Relaciones de participación a nivel espacial

METROPOLI DISTRITO BARRIO ESPACIOS

COMUNITARIOS

Formas de

participación

Democracia

representativa

Democracia

consultiva

Democracia

directa

Gestión

comunitaria

Contenidos de

la participación

Votar cada

cuatro años

Consejos de

distrito

Acción

comunitaria

Intervención

directa

Figuras

institucionales

Alcalde Presidente de la

Junta Municipal

(Concejal)

Conexión

grupos formales

y otros sectores

activos de barrio

Presidente de la

Comunidad de

Propietarios

Puesta en

escena de las

figuras

Elecciones cada

cuatro años

Determinado

por el partido

gobernante

Líderes

naturales o

reconocidos

Responsabilida

d rotativa

Formas

asociativas

Organizaciones

provinciales.

Comités

ejecutivos.

Federaciones

Coordinadoras

de Grupos.

Asociaciones de

vecinos

Asociaciones de

vecinos.

Colectivos.

Asambleas

abiertas

Comunidades

de propietarios

Tejido social Red de nudos

de enjambre

Red de

colectivos.

Relaciones de

comunicación

Relaciones de

liderazgo.

Relaciones

comunitarias

Relaciones de

vecindad

Fuente: C. Denche y J. Alguacil 1987, 67: 252.


136

4.1.2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL AYUNTAMIENTO

La democracia participativa implica la presencia activa de los ciudadanos

en las instituciones y sus procesos democráticos vigentes con el fin de hacerlos

más efectivos, y por otro lado crear nuevas formas organizativas y caminos

para acceder a los centros de toma de decisiones hasta ahora cerrados.

El grado de participación social estudiado a través de su presencia en

los diversos cauces de decisión permite conocer el nivel de implicación de los

ciudadanos con su sistema social y de la administración con sus ciudadanos.

además nos permitirá, una vez identificados, profundizar en los espacios

participativos existentes (donde reina un “formalismo burocrático

imprescindible”, en palabras de Luhmann) y al mismo tiempo tratar de abrir

nuevos espacios.

En los primeros años de la década de los setenta se constituyeron las

primeras asociaciones de vecinos de la ciudad. Entre 1979 y 1983 aparecen

unas asociaciones muy reivindicativas con bastante representación de

militantes de partidos políticos. En los años siguientes, estos militantes se

incorporaron a distintos puestos de responsabilidad en su organizaciones

políticas lo que provocó una grave crisis en las asociaciones de vecinos. Pero

como consecuencia de ello las asociaciones consiguieron una mayor

independencia de los partidos políticos lo que les permitió centrar sus

reivindicaciones en la falta de infraestructuras básicas en los barrios.

Desde la formación del primer Ayuntamiento constitucional (1979),

formado por una coalición entre el Partido Socialista, el Partido Comunista y la

Unión de Centro Democrático, se percibe la importancia de la participación

ciudadana en la disputa por la titularidad de la delegación de la misma. Al año y

medio, la desaparición del Partido Socialista Andaluz de la Corporación obligó a

establecer un gobierno municipal de concentración con participación de todos

los concejales de la Corporación que permaneció hasta las elecciones

municipales de 1983.

En este contexto (1981) se aprobó un Reglamento de Participación

Ciudadana que planteaba la constitución de Consejos de Vecinos con funciones

consultivas, de promoción, de iniciativas y propuestas, y de información. Sólo se


137

implantaron uno o dos consejos de vecinos con carácter experimental

terminando con las elecciones de 1983. Estos consejos estaban presididos por

un concejal y en ellos participaban un representante de cada grupo político con

representación municipal y uno de cada tipo de asociaciones (vecinales,

culturales, juveniles, deportivas). Este Reglamento fracasó por la falta de apoyo

de un gobierno municipal tan diverso y por la propia inmadurez de las

asociaciones. En cada tipo de asociaciones fue difícil elegir a un único

representante, y las vecinales, agrupadas en torno a una Federación, estaban

fuertemente politizadas.

Un segundo intento lo constituyó la Coordinadora de Asociaciones de

Vecinos nacida en 1984 con el ánimo de regular las relaciones del

Ayuntamiento con las entidades ciudadanas. Formaban parte de ella un

representante de cada una de las asociaciones de vecinos y se consiguieron

importantes logros para las asociaciones (declaración de utilidad pública y el

establecimiento de un régimen de subvenciones) y de participación ciudadana

entrando en el debate sobre el modelo de ciudad que se deseaba (discusión del

PGOU de 1985, remodelación del transporte público, grandes infraestructuras -

circunvalación, aparcamientos, etc-, oferta de suelo, desarrollo del sector

servicios -Palacio de Congresos, desarrollo de Sierra Nevada).

En palabras de Jesús Quero (Delegado de Participación Ciudadana y

Comunicación en 1991) “Este modelo no fracasó, pero es un modelo que se

agota”. Una vez debatido el modelo de ciudad las asociaciones se centraron en

los temas más cotidianos.

Un nuevo Reglamento de Información y Participación Ciudadana se

aprobó en 1989 por unanimidad por todos los grupos políticos representados en

el Ayuntamiento y por la reconstituida Federación de Asociaciones de Vecinos.

En él se decide cerrar el Registro Municipal de asociaciones de vecinos, creado

en 1984, para no fomentar la atomización y la falta de representatividad de las

asociaciones. También se destina una pequeña parte del presupuesto

municipal para que sea gestionado por las asociaciones con el objetivo de

sufragar sus gastos corrientes, la realización de campañas de cultura

descentralizada, deportes y tercera edad, y a la programación de las fiestas en

los barrios. Este reglamento planteó la creación de cuatro oficinas de registro de


138

información municipal en barriadas con el fin de ir ampliándolas en los próximos

años.

En cuanto a la participación en la institución municipal el Reglamento de

Información y Participación Ciudadana creó una serie de consejos sectoriales

donde estarían representadas las asociaciones del sector: Consejo Municipal

de la Juventud, Consejo Municipal de la Tercera Edad, Consejo Municipal de

Consumo y Consejo Municipal de Minusválidos.

En 1993 se aprobó un nuevo Reglamento Municipal de Información y

Participación Ciudadana que articulaba el derecho de participar de los

ciudadanos en el gobierno municipal a través de las Juntas Municipales de

Distrito, Consejos Sectoriales y Comisiones Mixtas. Crea un Registro Municipal

de Colectivos Ciudadanos con el objetivo de conocer el número de entidades

que existen en el municipio así como sus fines, objetivos y su representatividad.

Este registro además facilitaría una política de fomento del tejido asociativo

según unos criterios rigurosos y equitativos. En este registro se integró el

antiguo Registro Municipal de Asociaciones de Vecinos que contaba en esa

fecha con 31 asociaciones inscritas.

El Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos como un instrumento de

la acción municipal facilitaría la distribución de información municipal y de las

publicaciones editadas por el ayuntamiento a los colectivos interesados. Para la

inclusión en este registro es necesario que la asociación de vecinos o el

colectivo ciudadano esté dentro del Registro General de Asociaciones.


139

Participación Política: Aumento de la abstención y del voto en

blanco

La participación electoral solo es una parte de la participación política

pero su estudio presenta aspectos interesantes al configurarse como la forma

más importante de participación de la ciudadanía en las democracias

representativas.

Por el momento dejaremos de lado el análisis de otras manifestaciones de la

participación llamada no convencional ya sean legales (autorizadas) o ilegales

como son las manifestaciones, las huelgas, boicots, etc. para centrarnos en la

participación convencional o electoral. Pero para entender el fenómeno de la

participación electoral será necesario establecer las relaciones existentes entre

ésta y otras formas de participación dentro de las instituciones o en las

asociaciones como diferentes partes de la misma cultura participativa.

No pretendemos analizar la participación/abstencionismo desde el

comportamiento político individual sino como un ámbito en el que se manifiesta

el interés colectivo por el “bien público” (res publica).

A pesar del alto porcentaje de abstención en los procesos electorales y

de la baja tasa de afiliación política (apatía política o distanciamiento de los

partidos) no se cuestiona la legitimidad del sistema político democrático.

Tampoco se puede hablar de una sociedad despolitizada o de desinterés por la

política, puesto que como señala Inglehart los abstencionistas son los que al

mismo tiempo discuten más de política. La participación electoral centrada en la

emisión del voto es fomentada y potenciada desde las instituciones públicas

pero se le presta poca atención a la solución de otros aspectos como los

relacionados con los procesos endogámicos de selección de los candidatos y

líderes, la ausencia de relaciones entre las bases y la estructura organizativa de

los partidos o a las redes clientelares que apoyan a los gobiernos en los

distintos niveles.

Todo parece indicar que es necesario profundizar en los mecanismos

que ofrece la democracia representativa y al mismo tiempo ir creando nuevos

espacios de diálogo, consenso y de toma de decisiones que permitan incluir a


140

los sectores sociales hasta ahora mantenidos al margen de la misma.

En las primeras elecciones municipales de abril de 1979, aún en fase de

asentamiento institucional de los partidos políticos, la participación electoral de

Granada fue más baja, casi del 40%, que las precedentes elecciones generales

de 1977 ó 1979 (21% y 32% de abstención respectivamente a nivel andaluz).

Este resultado inesperado por la proximidad de políticos y electores y la

importancia de la gestión pública de lo más cercano y cotidiano podría ser

explicado por las hipótesis sobre el desencanto y la apatía política formuladas

ante el aumento de la abstención en España en las elecciones generales de

1979.

El desencanto estaba motivado por la frustración de la transición y su

fracaso en las expectativas de democratización, especialmente en las filas de

los grupos de izquierda; y, según la hipótesis de la apatía política, la ciudadanía

asistía como mero espectador a los pactos, acuerdos y consensos que llevaban

a cabo los profesionales de la política con el fin de consolidar la transición

democrática (Fernández-Llebrez, 1999: 145).

Tabla 1. Elecciones locales en Granada Capital (1979-1999)

1979 % 1983 % 1987 % 1991 % 1995 % 1999 %

Censo Electoral 154.587 173.597 186.181 201.771 215.493 241.471

Votantes 94.594 61 116.181 66.9 119.220 64 110.539 55 143.592 67 128.623 53

Abstención 59.993 39 57.416 33 66.961 36 91.232 45 71.901 33 112.848 47

Votos Nulos 1.025 1 779 0,6 1.903 1,5 430 0,3 526 0,3 833 0,6

Votos en Blanco 213 0,2 304 0,2 924 0,7 873 0,7 2.129 1,5 3.391 2,6

Fuente: Elaboración propia.


141

La abstención en las elecciones municipales de Granada-Capital

comparada con los resultados de Granada-Provincia, Andalucía y España

presenta una tendencia similar, no lineal, con subidas y bajadas paralelas entre

sí (Ver Gráfico “Evolución de la abstención en las elecciones locales 1979-

1999”).

Gráfico 1. Evolución del voto nulo y en blanco en las elecciones localesde Granada capital (1979-1999)

Fuente: Elaboración Propia.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1979 1983 1987 1991 1995 1999

Voto Nulo

Voto en Blanco


142

Gráfico 2. Evolución de la abstención en las elecciones locales (1979 –1999)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1979 1983 1987 1991 1995 1999

% Granada (Capital)

% Granada (Provincia)

% Andalucía

% España


De manera general, la progresión abstencionista en las elecciones

locales tiende a aumentar desde las elecciones municipales de 1987 en los

cuatro niveles que comparamos. En todas las elecciones el índice de

abstención de la ciudad de Granada fue superior en relación a la media de la

provincia, de la Comunidad Andaluza o de España,

La abstención en Granada mantiene una tendencia ascendente. Este

resultado es similar a los índices obtenidos en otras grandes ciudades

andaluzas o nacionales donde la variable poblacional tiene una gran incidencia

en el abstencionismo electoral.

El voto en blanco en las elecciones locales de Granada capital mantiene

un crecimiento progresivo, desde los 213 votos en blanco (un 0,2%) del año

1979 hasta los 3.391 votos en 1999, representando el 2,6% de los votos válidos

en los últimos comicios. Esta tendencia es interpretada como una manifestación

del descontento de los electores con todas las candidaturas políticas


143

presentadas para regir la ciudad. El voto en blanco es un voto consciente y

crítico con el panorama electoral que expresa la existencia de un déficit en las

alternativas presentadas o un déficit de representatividad en las mismas. Por

contra el voto nulo, que también presenta un ligero ascenso, suele interpretarse

como un signo de la frustración de los votantes ante una candidatura cerrada o

un aprendizaje del acto electoral defectuoso.


144

Consejos de Participación Municipal: Excesiva fragmentación

Los Consejos Sectoriales se crean para atender a sectores concretos de

la población mediante el estudio de su problemática concreta que facilite la

adopción de las medidas de gobierno más adecuadas. Están integradas por

miembros, entidades o asociaciones relacionadas con el sector e inscritas en el

Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos y por representantes de la

Federación de Asociaciones de Vecinos. Sus órganos de gobierno son la

Asamblea General, la Comisión Ejecutiva, el Presidente y el Vicepresidente. La

Asamblea General está formada por los grupos municipales y técnicas o

expertos hasta un máximo de un tercio de la misma y la Comisión Ejecutiva es

un órgano designado por la Asamblea General de entre sus miembros. Las

personas que formen parte de los consejos en representación de asociaciones

o entidades serán designadas por las mismas. Los acuerdos adoptados por los

Consejos Sectoriales tienen el carácter de dictamen, informe o petición y no son

vinculantes para los órganos de gobierno municipal. Con carácter ordinario la

Asamblea General se reunirá una vez al año y la Comisión Ejecutiva una vez al

mes, y ambas se podrán reunir con carácter extraordinario cuantas veces lo

estimen oportuno la Comisión Ejecutiva o un tercio de sus integrantes. Los

grupos de trabajo tienen capacidad para organizar la forma y manera de llevar a

cabo las tareas que les hayan sido encomendadas.

Los consejos municipales desarrollan unas funciones similares entre

ellos siendo la única diferencia el área o ámbito en el que actúan. Estas

funciones las podemos resumir en los siguientes puntos:

-Promover la participación democrática de las entidades y asociaciones

directamente vinculadas con sus competencias.

-Promover a la Corporación Municipal la realización de estudios, programas y

actuaciones sectoriales.

-Fomentar el asociacionismo del sector estimulando la creación y desarrollo de

asociaciones.

-Facilitar la colaboración y cooperación entre las asociaciones que integran el

consejo y el resto de entidades que lleven actividades relacionadas.

-Hacer de interlocutor entre el Ayuntamiento y las organizaciones sectoriales.


145

-Impulsar y apoyar el desarrollo de iniciativas con otros sectores de la

población.

-Contribuir a la difusión de los valores democráticos en nuestra sociedad.

Los Consejos municipales de Bienestar Social se dividen sectorialmente

y en 1991 se crearon el Consejo Municipal de Mayores para promover la

participación de las personas mayores en los asuntos municipales y el

Consejo Municipal de Minusválidos para las entidades y asociaciones

dedicadas a la atención de personas con minusvalías (físicas, psíquicas y

sensoriales). El Consejo Municipal sobre drogodependencias nació en 1993

para asesorar y elaborar estudios, propuestas e informes encaminados a la

prevención e integración social de las personas drogodependientes. En proceso

de creación está el Consejo Municipal de Infancia y Adolescencia para

propiciar y facilitar la participación de la ciudadanía infantil y adolescente en la

gestión municipal. También dentro de los consejos sectoriales, la concejalía de

la Mujer impulsó el Consejo Municipal de la Mujer que creado en 1992 como

órgano consultivo y asesor de las políticas de igualdad, y como lugar donde se

desarrolla la participación de las asociaciones de mujeres en la vida social y en

la política municipal. Recientemente se ha propuesto la constitución de un

Consejo Municipal de Cooperación Internacional.

El Consejo Escolar Municipal de la Concejalía de Educación es el

órgano de participación educativa desde el que se fomentan valores

coeducativos y no discriminatorios. En 1992 se creó el Consejo Municipal de

Medioambiente como órgano de participación y debate de la gestión

medioambiental de la ciudad.

El Consejo Municipal de la Juventud constituido en 1980 como órgano

consultivo formado por asociaciones juveniles y entidades prestadoras de

servicios a los jóvenes. En 1989 cambió su denominación de Municipal por la

de Local con la intención de obtener una mayor autonomía frente al

Ayuntamiento. Desde 1994 en que celebró su última Asamblea General y se

eligió una nueva Comisión Permanente no ha tenido ninguna actividad.

El Consejo Municipal de Deportes fue propuesto por el Plan Granada

Proyecto Joven (1990-1995) como el órgano de participación de los agentes


146

deportivos de la ciudad (Ayuntamiento, Junta de Andalucía, Diputación,

Universidad, clubs y asociaciones y federaciones deportivas) con la función de

asesorar e informar al Ayuntamiento y coordinar los programas deportivos entre

diferentes administraciones.

La participación ciudadana en los Consejos Municipales está limitada a

un cupo de asociaciones que ven frustradas sus expectativas de actuación por

su carácter consultivo y el miedo a ser instrumentalizados o manipulados

políticamente. Además los Consejos Municipales presentan un ámbito de

participación para los ciudadanos que ya están organizados y en ellos se

representa a la sociedad civil organizada.

En la actualidad la excesiva fragmentación de estos Consejos dificulta la

coordinación y la cooperación entre ellos. En algunos casos la falta de

motivación por parte de algunos los componentes de los consejos que se ven

forzados a participar en los mismos o la excesiva politización de los mismos que

excluye a una parte de los interesados ha hecho fracasar este mecanismo de

participación. El ayuntamiento tiene que desarrollar una labor lenta pero

constante en la formación sobre la participación ciudadana con los técnicos y

políticos para que la hagan real y efectiva en todas las áreas de actuación

municipal. De igual manera, encontramos algunas asociaciones que participan

en los consejos por miedo a perder las ayudas y subvenciones municipales lo

que hace necesario que a nivel institucional se promueva y fomente un tejido

asociativo denso, sólido y coherente que permita a largo plazo la independencia

y la consolidación del mismo.

Como aspectos positivos, los Consejos Municipales presentan una

composición heterogénea, muy variada, con diferentes actores institucionales

(técnicos y políticos) y cívicos (asociaciones, colectivos y entidades) con

conocimientos específicos en las materias concretas y con experiencia en la

rutina reglamentaria y administrativa de los mismos. Estas personas tienen una

preparación muy adecuada y valiosa que debe ser aprovechada para la puesta

en práctica de la Agenda Local 21 de Granada.


147

Juntas Municipales de Distrito: Participación limitada de la

sociedad civil

Las Juntas Municipales de Distrito son órganos político-administrativos

de gestión desconcentrada dependientes del Ayuntamiento creadas con el

objetivo de facilitar la participación ciudadana en los asuntos locales y acercar la

administración a los vecinos, mejorando la eficacia de los servicios públicos. Se

crearon en virtud del desarrollo del artículo 30 del Reglamento de Información y

Participación Ciudadana de 1989 donde también se regulaba su actividad.

Existe una Junta Municipal en cada uno de los ocho distritos en los que

se divide territorialmente la ciudad según lo acordado por el Ayuntamiento en

varias sesiones Plenarias de 1990: Albayzín, Beiro, Chana, Genil, Zaidín, Norte,

Ronda y Centro.

Las juntas municipales funcionan mediante tres órganos fundamentales:

una Presidencia, el Pleno y los Grupos de Trabajo. El presidente,

vicepresidente y los vocales representan a los grupos políticos municipales y a

las asociaciones de vecinos que existan en el distrito. El Pleno es el órgano

colegiado de las Juntas Municipales y tiene las funciones de control y

fiscalización de la gestión del Presidente, la aprobación de su presupuesto, la

de informar con carácter preceptivo en la realización de planes y actuaciones

municipales cuyo ámbito sea el distrito y la de estudiar las necesidades,

peticiones e iniciativas colectivas de los ciudadanos.

Los Grupos de Trabajo son el medio de participación más abierto a las

aportaciones de cualquier colectivo del distrito y tienen un carácter de órganos

complementarios y consultivos. Se podrán designar un número ilimitado de

Grupos con el fin de agilizar y facilitar el trabajo de las Juntas. Por ejemplo, la

Junta Municipal del Distrito Genil, que comenzó a funcionar en 1992, presenta

tres grupos de trabajo: El Grupo Social tiene como objetivo el actuar para

resolver las principales necesidades del distrito. El Grupo de Urbanística trabaja

realizando informes sobre las obras puntuales y sobre las actuaciones del

PGOU en el distrito, de carácter no vinculante y que son presentadas como

alegaciones en los periodos de información pública. Y, por último, el Grupo


148

Cultural está dedicado a la programación anual de actividades festivas

(carnaval, navidad, fiestas del barrio, etc.) que son organizadas por varias de

las asociaciones de vecinos del distrito.

Las funciones que le corresponden a las Juntas Municipales de Distrito

son las de fomentar las relaciones del Ayuntamiento con las asociaciones de

vecinos, informar al vecindario sobre los planes y proyectos de actuaciones

municipales y elevar a la alcaldía y órganos competentes las aspiraciones y

necesidades del distrito.


149

Registros de Asociaciones: Confusos y desactualizados

La práctica imposibilidad de conocer y cuantificar la realidad asociativa

granadina tiene unas causas comunes con el resto del Estado Español: se debe

a la existencia de un Registro General de Asociaciones no actualizado y a una

multitud de registros sectoriales creados y mantenidos con diferentes criterios

tipológicos que no facilitan la agregación o la comparación entre los mismos.

Pero aún es más importante constatar que el movimiento asociativo está mucho

más extendido que el meramente legalizado. Esta mayor dimensión le viene

dada por la existencia de numerosos grupos informales con pautas de

sociabilidad comunes con otros países mediterráneos y que están muy

presentes en nuestra sociedad.

Aunque la Ley de Asociaciones de 1964 permitía el ejercicio de la libre

asociación y reunión, el contexto sociopolítico impidió la constitución de un

número mayor de asociaciones debido, sobre todo, a la función controladora e

intervencionista que el mismo tenía, aunque sí facilitó el registro a las que ya

venían funcionando dentro de la legalidad vigente (asociaciones pertenecientes

a organismos del movimiento) o fuera de ella. Esta ley creó un Registro General

de Asociaciones en que desde 1965 a 1996 se habían constituido en España

unas 171.484 asociaciones y en cambio sólo se habían disuelto hasta 1990

unas 4.176 asociaciones. Esta última cifra nos matiza la del conjunto, pero

sobre todo nos ofrece la posibilidad de conocer y valorar el estado registral en el

que se encuentra el tejido asociativo español. El Registro General de

Asociaciones facilita el número de asociaciones que fueron legalizadas en su

día y que ahí están si no han sido formalmente disueltas y posteriormente

comunicado al registro. Este número total de asociaciones registradas debe ser

utilizado con reservas puesto que aún se encuentran en el mismo muchas

asociaciones que llevan muchos años sin actividad alguna, en estado

vegetativo o simplemente desaparecidas.

En la ciudad de Granada, además del Registro General de Asociaciones,

existen otros registros de asociaciones, de carácter autonómico o municipal,

que presentan informaciones incompletas, confusas o contradictorias entre ellos

y que impiden obtener la deseada fotografía de la sociedad civil. Estos registros


150

son en algunos casos de carácter obligatorio y en otros tienen el carácter de

voluntario pero es necesaria la inscripción en los mismos para poder obtener de

forma automática determinada información o acceder a las ayudas o

subvenciones sectoriales.

En el Ayuntamiento se creó en primer lugar el Registro de Asociaciones

de Vecinos que ha sido cerrado y reabierto varias veces, pasando

posteriormente a formar parte del Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos.

Por su parte varias de las áreas mantienen, a su vez, otros registros también de

carácter voluntario con el fin de facilitar las tareas de comunicación con las

asociaciones o colectivos que puedan estar interesados en sus actividades o en

participar en la planificación y mejora de los servicios que prestan.

A modo de ejemplo señalaremos la existencia del Registro de

Asociaciones Juveniles del Área de Bienestar Social. Es un registro voluntario

que incluye 169 asociaciones entre las asociaciones formales y los grupos

informales. Esta ampliación del concepto asociación es coherente con el Plan

Granada Joven (1990-1995) en donde se les prestaba atención y concedía

representatividad a las asociaciones informales. Estos grupos informales están

constituidos por grupos no organizados que presentan unos intereses puntuales

y que se movilizan esporádicamente para abordar problemas concretos. Como

una medida de fomento del asociacionismo a estas asociaciones informales

también se les envía información de las convocatorias municipales de

subvenciones para la realización de actividades, como las campañas del Fondo

de Iniciativas Juveniles, en las que un requisito necesario para acceder a las

mismas es su constitución legal e incorporación al Registro General de

Asociaciones del Ministerio de Interior y Justicia.

A pesar de los numerosos registros existentes carecemos de una

información actualizada y veraz teniendo que lamentar, así mismo, la ausencia

de otros datos que resultarían muy interesantes para una completa

caracterización del tejido asociativo.

Los cambios realizados en los cargos representativos de las

asociaciones y los traslados en la localización de sus sedes facilitarían la

actualización de las personas y direcciones de contacto consiguiendo un


151

alcance mayor en la difusión de las políticas públicas y las campañas

institucionales. Muy interesante sería conocer el número de asociados y sus

variaciones en el tiempo lo que nos permitiría obtener el índice de asociatividad

o el índice de afiliación y así calibrar de forma correcta la representatividad de

las asociaciones con respecto a los colectivos que representan. Del mismo

modo, la presentación de las cuentas anuales de resultados, balances o

resúmenes de actividades asociativas ayudarían en la realización de

evaluaciones de las mismas así como en el control de las subvenciones y de

las ayudas públicas que reciben.

Por último solo reiterar la necesidad de tener y utilizar buenas fuentes de

información mediante la purificación de los datos de los diferentes registros, su

contrastación y unificación en uno sólo, que a nivel municipal radicaría en el

Registro Municipal de Colectivos Ciudadanos, capaz de suministrar información

fiable y válida para todas las áreas interesadas, a los ciudadanos y a otras

administraciones.


152

Asociacionismo: Debilidad del tejido asociativo

La apatía política que se manifiesta en el abstencionismo electoral y en

la baja afiliación política y sindical no impide el que una parte de los ciudadanos

contraigan compromisos morales en asociaciones voluntarias donde desarrollen

actividades privadas de gran repercusión en la esfera pública para mantener el

Estado del bienestar.

Ante las diferentes definiciones de asociaciones y de organizaciones

voluntarias, ONG, etc, y la imposibilidad de una conceptualización única

utilizaremos un concepto extenso de asociación, definiéndola como la unión

voluntaria de personas o de grupos en torno a un objetivo común, con una

organización horizontal y que presenta un agrupamiento estable con fines

determinados y objetivos específicos, que no comprometen. Así las

asociaciones expresan un sistema de identidades que mediante la adscripción

voluntaria manifiestan el interés por pertenecer a un grupo de referencia

determinado.

Pero a la hora de analizar la cultura participativa de la ciudad y ante la

ausencia de estudios concretos sobre los colectivos informales tendremos que

centrarnos en el análisis cuantitativo de las asociaciones que están formalmente

constituidas y registradas teniendo en cuenta además todas las

puntualizaciones realizadas anteriormente acerca de los registros de

asociaciones.


153

En 1966 con la apertura del Registro General de Asociaciones se

inscribieron muchas de las asociaciones que ya venían funcionando en la

ciudad y que pensaban que podrían obtener alguna ventaja de este hecho. Las

tipologías que recibieron un mayor número, de las 27 inscripciones de ese año,

fueron las siguientes: cinco asociaciones científicas, tres asociaciones de

antiguos alumnos, otras tres taurinas, cinco de padres de alumnos y cuatro

asistenciales. En los siguientes años 1967-1977 se crearon 70 nuevas

asociaciones con una media anual de seis asociaciones y entre las que

predominó el registro de las asociaciones de padres de alumnos, con un

número total de 40 asociaciones que representan el 57% del total del período.

Estas cifras avalan las hipótesis ofrecidas por algunos investigadores

para justificar el débil espíritu asociativo en España durante este período: la

ausencia de libertad política y civil durante la dictadura promovieron una vuelta

a lo privado como una estrategia de supervivencia (Linz, 1970) que configuró

una cultura política basada en el carácter clientelar de las relaciones sociales,

el particularismo, la intolerancia y la insolidaridad (López Pintor y Wert Ortega,

1982).

No fue hasta el año 1978 cuando el número de inscripciones anuales

comenzó a crecer ,lenta pero progresivamente, a consecuencia del profundo

cambio social y cultural que se produjo con la llegada de la democracia.

Durante el periodo de transición democrática hubo un auténtico fervor hacia el

movimiento asociativo, especialmente en las ciudades, con numerosas

movilizaciones y manifestaciones, pero no fue hasta mediados de la década de

los ochenta cuando se produce un verdadero despegue del asociacionismo en

España.

El este segundo período continúa la tendencia alcista pero con dos fases

escalonadas y bien diferenciadas: una hasta 1983 y la otra hasta 1989. Entre

1978 y 1989 se crearon 587 asociaciones más, siendo la media de 49

asociaciones al año. También predominan en cuanto al número y a la tipología

las asociaciones de padres de alumnos con 93 asociaciones creadas sobre

todo durante la primera fase. Las asociaciones inscritas como culturales (fin

genérico que las diferencia de las inscritas como asociaciones de cine, de radio,

de fotografía o de teatro) también crecen por encima de la media del período


154

con 60 asociaciones.

Las elecciones de 1979 (generales y municipales) y de 1983

(municipales) provocaron una grave crisis en las asociaciones de vecinos

granadinas que quedaron descapitalizadas al ocupar sus líderes los cargos de

responsabilidad, tanto en la política nacional como sobre todo en la local, para

los que habían sido elegidos en los partidos políticos en los que militaban.

Con respecto a las asociaciones juveniles destacaremos el rápido

aumento que experimentaron en el corto período que va desde 1986 a 1989

donde se constituyeron 48 asociaciones, representando el 77% del total de

asociaciones juveniles de este período (62 asociaciones). Este crecimiento

tiene su origen, fundamentalmente, en las políticas de fomento del

asociacionismo realizadas, desde 1987, por el Instituto de la Juventud y el resto

de las administraciones públicas.

En el tercer período, 1990-1999, el crecimiento del movimiento

asociativo se mantiene pero no de forma unilineal y constante sino intercalando

algunos cortos retrocesos. La mayoría de las asociaciones de Granada se

crearon en ésta década con una media anual que se sitúa en las 123

asociaciones.

Durante este último período destacaremos el aumento exponencial que

experimentan las asociaciones juveniles con 175 asociaciones, ya apuntado

para los últimos años del período anterior, como consecuencia de las medidas

de fomento y promoción del mismo.

También es significativo la aparición de nuevos tipos de asociaciones

coincidiendo con los nuevos valores imperantes en la sociedad. Así aumentan

las asociaciones culturales y las sociales, con 170 y 130 nuevas asociaciones

respectivamente, en relación directa con la alta valoración que recibe el ocio y el

tiempo libre en las sociedades posindustriales. Otros valores en alza son los de

solidaridad y ayuda mutua y los del medio ambiente reflejados en las 77

asociaciones asistenciales y las 38 asociaciones ecologistas registradas en esta

década.

Las asociaciones de mujeres también se crean mayoritariamente


155

durante este período registrándose 48 asociaciones como respuesta al apoyo

institucional prestado a través de los diferentes Planes, andaluces y

municipales, de Igualdad Oportunidades para las Mujeres (Instituto de la Mujer,

Proyecto Granada Mujer y el Fondo de Iniciativas).

La aparición de algunas asociaciones responde a cuestiones puramente

instrumentales y coyunturales. Este es el caso de las 50 asociaciones creadas,

entre 1990 y 1993, con el objetivo de obtener una licencia municipal para

ocupar el espacio ferial con una caseta puesto que el Ayuntamiento priorizaba a

las asociaciones que se presentasen a la misma.

Las 1.226 nuevas asociaciones representan el 64% del total de las

asociaciones inscritas en el Registro General de Asociaciones desde su

fundación. Este proceso de institucionalización de las estructuras asociativas de

los nuevos movimientos sociales coincide con la aplicación de las políticas

públicas de fomento del asociacionismo con el fin de organizar la participación.

Gráfico 3. Asociaciones registradas en Granada (1966-1999)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

PRIMERA ETAPA (1967-1977) SEGUNDA ETAPA (1978-1989) TERCERA ETAPA (1990-1999)


156


Gráfico 4. Evolución del número de Asociaciones (1994-1999)


0

50

100

150

200

250

300

350

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Total Granada capital

Total Provincia


157

Participación de las mujeres: Escasa representatividad

La participación ciudadana de las mujeres está relacionada con la

posibilidad de disponer de una mayor cantidad de tiempo libre mediante el

reparto de las responsabilidades domésticas dentro del hogar y, a menudo, está

relacionada con la existencia de equipamientos y servicios adecuados que

faciliten esa participación (oferta de servicios para el cuidado de niños,

personas mayores o enfermos).

En los planes municipales de Igualdad de Oportunidades (1991-1995 y

1997-2001) la promoción del tejido asociativo de las mujeres ha sido constante

mediante la dinamización y apoyo a las diferentes actividades que proponen,

así como impulsando la constitución de otras nuevas.

El I Plan de Igualdad de Oportunidades 1991-1995 (Plan Granada Mujer)

logró incrementar la participación femenina en la vida ciudadana, potenciar la

presencia de la mujer en la cultura, contribuyó a la aplicación real del Principio

de Igualdad en el ámbito local y promovió el apoyo a colectivos de mujeres.

El II Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades para las mujeres

1997-2001 contaba entre uno de sus objetivos el de favorecer una participación

equilibrada de las mujeres y de los hombres en la toma de decisiones. Además,

fomenta el asociacionismo de las mujeres para su promoción social, política,

formativa, cultural ..., prestando apoyo a los colectivos de mujeres y

programando actuaciones que permitan su intervención en la vida local. La falta

de concienciación de las mujeres jóvenes se traduce en la casi inexistencia de

asociaciones de mujeres jóvenes y que son especialmente apoyadas en este II

Plan. De igual manera la escasa presencia de la mujeres en la vida cultural y

deportiva conlleva actuaciones concretas para fomentar el asociacionismo

femenino en el deporte.

A pesar de estos Planes Municipales sigue existiendo un déficit de

representatividad en los diferentes ámbitos de participación municipal tanto en

la representación electoral como en el de representación sindical, en los

Consejos Municipales y en las Juntas Municipales de Distrito que es necesario


158

superar para alcanzar una sociedad más igualitaria y participativa.


159

Participación Administrativa: bajo control de la función pública

Las quejas formuladas ante el Defensor del Pueblo Andaluz así como las

reclamaciones presentadas en la Oficina Municipal de Información al

Consumidor (OMIC) por los ciudadanos nos permiten delimitar las

responsabilidades públicas y controlar la acción diaria de las administraciones

ante los posibles excesos de los gobernantes y técnicos, además de establecer

el grado de responsabilidad y de implicación de la ciudadanía en la gestión y

mejora de la función pública y en la producción y comercialización de productos.

Las consultas realizadas al Defensor del Pueblo Andaluz hacen

referencia a la solicitud de información que los ciudadanos realizan ante el

servicio de atención personalizada. En cambio las quejas son denuncias de las

actuaciones irregulares de un organismo de la administración y presentan un

tendencia ascendente tanto a nivel de Granada capital como a nivel provincial.

Tabla 2. Quejas de Granada ante el Defensor del Pueblo Andaluz

Nº Quejas Firmantes Total quejas % respecto Quejas

1994 90 152 181 8,23 22

1995 76 85 181 4,48 22,2

1996 296 883 463 14,80 56,7

1997 369 772 551 12,54 68,2

1998 143 1731 462 10,44 57,2

1999 132 184 908 20,15 112,4Fuente: Informes al Parlamento del Defensor del Pueblo Andaluz, varios años.

Las reclamaciones y denuncias tramitadas en la OMIC desde 1988 a

1999 (Ver Gráfico “Expedientes tramitados en la OMIC”) presentan una

tendencia ascendente que revelan el mayor grado de concienciación en la

exigencia del cumplimiento de unos derechos que no se cumplen. De esta

manera los ciudadanos realizan una labor de vigilancia de la normativa que

complementa y a veces supera la que se ejerce desde la propia administración

a través de sus diferentes servicios de Vigilancia de Mercados, del Laboratorio


160

Municipal, así como de las Inspecciones de sanitarias de consumo, de ruido,

sobre la limpieza, expedición de licencias, etc. Las reclamaciones y denuncias

presentadas se agrupan en tres categorías según del sector del que provengan:

las de servicios son las derivadas de cualquier tipo de prestación de servicios

(bancarios, médicos, garajes, pintores, etc.), las procedentes de la hostelería

(ruidos, horario de apertura, invasión de la calzada sin autorización, etc.) y las

originadas en la compra de productos de alimentación (productos perecederos

de mercados o tiendas o supermercados).

Gráfico 5. Expedientes tramitados en la OMIC (1988-1999)


161

0

200

400

600

800

1000

1200

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

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