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Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Catalogación
FO La defensa del municipio mexicano a partir de la Constitución de 1917 E866 I compilación a cargo del Instituto de Investigaciones D433d Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación; trabajo desarrollado por el Dr. José Ramón Narváez H. ; presentación Ministro Juan Diaz Romero. - - México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, 2008. 61 p. -- (Cuadernos de Jurisprudencia; 1)
ISBN 978-970-712-886-6
1. Municipio - Jurisprudencia - Historia - Naturaleza juridicaSiglo XX - Siglo XXI - México 2. Control C9n~titucional - Medios directos de defensa de la Constitución - Entidades federativas -
. México 1. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Instituto de lñ'¡estigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial, comp. 11. Narváez Hemández, José Ramón, colab. 111. Diaz Romero, Juan, 1930- , pról. IV. Ser.
Primera edicion: enero de 2008 D.R. © Suprema Corte de Justicia de la Nacion Av. José Maria Pino Suárez, Núm. 2 C.P. 06065, México D.F.
Impreso en México Printed in Mexico
La compilación de esta obra estuvo a cargo dellnstiMo de Investigaciones Jurisprudencia/es y de Promoción y Difusión de la t:lica Judicial.
la formación editorial estuvo al cuidado de la Dirección General de la Coordinacián de Compilación y Sislematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917*
Cuadernos de Jurisprudencia Número 1, enero, 2008
• SUPREMA CORTE DE JUSTICIA -..~. DE LA NACIÓN
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• Trabajo desarrollado por José Ramón Narváez H.. Doctor en Teoría e Historia del Derecho por la Universidad de Florencia, Italia. Actualmente es profesor del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM e investigador en el Instituto de Investigaciones Juris~ prudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de la Suprema Cone de Justicia de la Nación.
SUPREMA CORTE DEjUSTICIA DE LA NACIÓN
Ministro Guillermo 1. Ortiz Mayagoitia Presidente
Primera Sala
Ministro Sergio A. Valls Hemández Presidente
Ministro José Ramón Cossfo Díaz Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
Ministra OIga Sánchez Cordero de García Villegas Ministro Juan N. Silva Meza
Segunda Sala Ministro José Fernando Franco González Salas
Presidente
Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano Ministro Mariano Azuela Güitr6n
Ministro Genaro David G6ngora Pimentel Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENCIALES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DE LA ÉTICA JUDICIAL
Director General del1nstituto Ministro en Retiro Juan Diaz Romero
Consejo Consultivo Dra. María del Carmen Platas Pacheco
Ministro en Retiro Carlos de Silva Nava Ministro en Retiro Felipe López Contreras Ministro en Retiro Ulises Schmill Ord6ñez
Coordinador de los Cuadernos Dr. José Ramón Narváez H.
CONTENIDO
Presentaci6n ........ .................................. ................................ 9
1. Introducci6n y proleg6menos históricos............................. 11
2. La problemática en los Municipios de Puebla .................... 23
3. Jurisprudencia sobre el Municipio....................................... 27
4. Continúa la discusi6n sobre la naruraleza del Municipio ... 31
5. Las cuestiones electorales, el Municipio y los medios
de defensa constitucional..................................................... 33
6. El ¡ter jurídico del Municipio en el siglo XX ...................... 39
7. El Amparo Mexicali: el Municipio como poder del Estado .. 41
8. El caso Delicias, Chihuahua: el Municipio y la
defensa jurisdiccional de sus derechos ................................ 45
9. Definici6n del Municipio a través de la jurisprudencia .... 49
10. Una breve conclusi6n ............. , ............. , .................... ,., .. ,..... 53
Referencias ............................................................................ 55
7
",
PRESENTACIÓN
Etos cuadernos pretenden constituirse en un estímulo para
que todo aquel que se interese en la investigación sobre
ópicos de jurisprudencia, realice estudios, indagaciones y
exploraciones con mayor facilidad, a fin de que profundizando sobre
la materia,-pueda escribir las tesis, artículos, ensayos, libros o cualquier
obra en relación con temática tan vasta y tan interesante, pero al
mismo tiempo tan inadvertida por los estudiosos del derecho.
Como su nombre lo indica, estos cuadernos de trabajo contienen
notas, fichas de investigación, ideas y sugerencias ~ las cuales se ha
dado un formato tipo ensayo, con el propósito de ir familiarizando a los
lectores con temas y metodologías relacionadas con la jurisprudencia.
Por tanto, no son trabajos definitivos o acabados, sino convoca
torias, invitaciones a penetrar en los puntos de interés, para lo cual
9
10 INsnnrro DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENCIALES y DE PROMOCiÓN y DIRJSIÓN DE LA mCA }UDlQAL
Cuadernas ~ JllI'Isprudmcia
se allegan todo tipo de materiales y referencias que sirven de apoyo
para continuar la investigación, así como la bibliografía más relevante
donde puedan abrevar los interesados.
El Instituto espera que este medio de difusión sirva para mejorar
la comunicación entre el mundo académico y la práctica judicial. Ya lo
decía el humanista italiano Leonardo Da Vinci "si la teoría es el capi
tán, la práctica son los soldados". Ojala que este esfuerzo conjunto
sea de utilidad y aprovechamiento, pero sobre todo, motivo de reflexión
sobre las grandes incógnitas que rodean la labor del juez.
Muchas gracias
Ministro en Retiro Juan Díaz Romero
Director del Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales
y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial
-
1. INTRODUCCIÓN Y PROLEGÓMENOS HISTÓRICOS
El Municipio representa en nuestro medio constitucional un
"factor real de poder"; 1 es, portanto, una institución de gran
importancia, aun si en la doctrina' y en la práctica, han sur
gido diversos debates sobre su naturaleza, misma que es considerada
en dos grandes sentidos;' el primero de ellos ve al Municipio como un
I De acuerdo con la célebre definición de Lasalle que advierte sobre la existencia de factores reales de poder (¡Qué es una constitución?, 1862); pero también, de algún modo entendido en nuestra tradición, como uno de los elementos básicos dentro del concepto de Constitución histórica trabajado por Martfnez Marina (Teoría de las Cortes o Grandes Juntas Nacionales, Obras Escogidas Atlas, Madrid, 1966-1968·1969 - capítuJo XIll), antes delineado por Jovellanos (Apuntamientos , deducciones relativos al Derecho Público de España. Sevi.lla. 1774), y más tarde en Carl Schmitt (Te01Úl de la Constitución, 1928) y López Austin (LaCoñs· tituci6n real de México-Tenochtitlan. México 1961); es decir, el Municipio como una entidad constitucional en sentido material.
1 Aconsejamos dar una ojeada a la bibliografía que se encuentra al final de este estudio. J HERNÁNDEZ. Antonio María, Derecho municipal. Parte general, UNAM. México,
2003, pp. 173 y ss. Este autor argentino, nos muestra la diversidad conceptual que existe en torno al Municipio y de la que podemos recoger que existen dos grandes concepciones.
11
12 INSTITlITO DE INVESTIGACJONES JURJSPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSiÓN DE LA ÉTlCAJUDlaAL
Cwadenws de JwriJ~
nivel de gobierno o de administración pública; en términos jurídicos,
como una delegación, es decir, que ejerce poder de manera delegada
pero no es poder público; a este sector lo denominaremos "formalista"
pues todas estas teorías consideran que el Municipio se adapta a for
mas preestablecidas por la legislación o la estructura administrativa
del Estado; el resultado de esta concepción es una administración más
centralizada y vertical. 4 Por otro lado tenemos las teorías que miran
al Municipio como una realidad social, histórica y hasta espontánea;
a este sector lo llamaremos "comunitarista"; la administración aquí
se concibe como horizontal y descentralizada.
Ya el célebre iusocialista español, Adolfo Posada, a principios
del siglo XX consideraba que en la visión formalista se concibe al Muni
cipio como "un organismo con su sistema de funciones para los servicios,
que se concretan y especifican más o menos intensa y distintamente
en una estructura: gobierno y administración municipales propios,
desarrollado en un régimen jurídico y político más amplio"; en cambio
en la visión comunitarista, más sociológica, se concibe "como el núcleo
social de la vida humana total, determinado y definido naturalmente
por las necesidades de vecindad."5 -.. Esta concepción tuvo influencia en la práctica por ejemplo en Francia cuando la
Asamblea Constituyente decre[ó el 14 de diciembre de 1789 la abolición de todas las municipalidades, dando a las ciudades y poblados la calidad de comunas en 1793; Vivien, relator de la ley de 1837, dijo al respecto: wLos municipios no son más que una simple división administrativa del territorio; constituyen la última de las circunscripciones de las que desciende la autoridad pública.~ Citado por ALBI, Fernando, Derecho municipal comparado kl mundo hispánico, Aguilar. Madrid, 1955, p. 23.
s POSADA. Adolfo, El régimen municipal eh la dudad moderna, L¡bru(a general de Victoriano Suárez, Madrid, 1927. 3i1 ed., pp. 52-53.
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LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTlTIJClÓN DE 1917
NIÍmUo 1, enero, 2008
Obviamente la defensa del Municipio, presupone una concep
ción del mismo, esto es, ¡qué vamos a defender?6 Esta discusión teórica
influyó en la práctica jurisprudencial mexicana. La integridad del
Municipio en nuestra historia ha pasado por varias facetas.
El Municipio tiene una larga historia mestiza, en la cual se fusio
naron dos concepciones, la primera es aquella prehispánica que suele
relacionarle con el calpulli, unidad social que se basaba en la autoorga
nización comunitaria:
Calpulli (del náhuatl calpulle 'casa grande' o 'caserío'), territorio y
unidad sodal cuyos miembros estaban emparentados entre. sí;
también, base de la estructura política, económica. social, religiosa
y militar dentro de la nación azteca. Los miembros de un calpulli
poseían la tierra en forma colectiva con derechos individuales de
uso; todo adulto casado tenía derecho, a recibir una parcela y cul~
tivarla; para ello. el administrador de los bienes inscribía en sus regis~
tros a todo varón desde el momento de su matrimonio. A quien no
hubiere heredado de su padre una parcela. el calpulli tenía obliga#
ció n de otorgársela. El derecho se perdía cuando una familia lo aban~
donaba, se extinguía sin dejar sucesión o no lo cultivaba en un lapso
de tres años consecutivos. Con el transcurso del tiempo estas reglas
sufrieron numerosas excepciones. Los dignatarios. funcionarios,
sacerdotes, comerciantes y artesanos no cultivaban la tierra. Los
cuatro territorios o calpullis en los que se dividió originalmente
Tenochtitlan fueron Mayotla, reapan, Cuepopan y Atzacualca.1
6 Cfr. DE LA GARZA, Francisco, El municipio, historia, naturaleza., gobierno, JUS, México. 1947.
1 Voz: "Calpulli, ~ EncidopedUJ Microsoft Encana, Onlme 2007, http://es.encarra.msn.com, además ver: lÓPEZ CHAVARRIA, José Luis, -Incidencias del derecho romano y el caIpulli
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14 INS1TIlJTO DE INVESTIGACIONES JURlSPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DE LA meA JUDiCIAl
Cuadernos tÚ }umpnufmcia
Desde otra parte del mundo encontramos como antecedente al
Municipio medieval castellano, ligado a una tradición romanista, pero
que adquirió características muy específicas, sobre todo en torno a
los mecanismos jurídicos que permitían su estabilidad y pervivencia;
esros mecanismos en concreto eran llamados fueros o cartas forales y
corresponden en cierta medida, al documento constitutivo del mismo
Municipio que establecerían una serie de prerrogativas frente al rey,
y de sus miembros respecto de las autoridades; en algunos fueros se
han llegado a detectar reconocidos ya el habeas corpus, denominado
recurso de manifestación, y la inviolabilidad del domicilio; además
de que existían, en algunos casos, instituciones procesales encarga
das de la defensa de los derechos de los súbditos adscritos a determi
nados Municipios conocidos como "justicias".8
Siguiendo en el recorrido cronológico, resulta simbólica la erec
ción del primer Ayuntamiento en el continente americano en la Villa
Rica de la Vera Cruz" el 22 de abril de 1519; este primer concejo
estuvo integrado por Alonso Hernández Portocarrero y Francisco de
Montejo como alcaldes; Alonso de Á vila Sandoval y los hermanos
Alvarado como corregidores; Juan de Escalante como alguacil, Pedro
de Alvarado como capitán y Diego Godoy como escribano.
azteca en el municipalismo mexicanoW, en Estudios juñdicos en homenaje a MaTtha MOTineau,
tomo 1: DeTecho Romano. His[OTia del DeTecho, UNAM, México, 2006, pp. 331~342. 8 CIT. GARCfA~GALLO. Alfonso, • Aportación al estudio de los FuerosR
• en Anuario de Historia del Derecho Español, 19S6, vol. 26, pp. 387·446; y BARRERO GARCfA, Ana María, "El Derecho local en la Edad Media y su formulación por los reyes castellanos". en Anales de la Universidad de Chile, Estudios en honor de Alamiro de Ávita Martel, 1989, vol. S', N' 20, pp. 10S·130.
\1 En concreto en la playa de Chalchihuecan, después de los actos respectivos de apro· piación y apoderamiento en nombre de la Corona que realizó Cortés con base en las prácticas medievales.
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LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Nlimero J. enero, 2008
El Municipio fortaleció su autonomfa durante el periodo virrei
nal; respecto de esta importante función Hita de Gortari nos dice que:
En la Nueva España, como parte del imperio español, se implantó el
sistema de intendencias, con la pretensión de uniformar el ejercicio
de gobierno y administración territorial. Propósito inacabado, pero
que fue modelo para definir y delimitar varias circunscripciones terri~
toriales, posteriormente ~rovincias y estados. Esfuerzo matizado, por
el realismo que se impuso, al respetar el tejido administrativo ante~
rior, constituido por las alcaldías mayores y los pueblos, al conver~
tirias en partidos y adecuarlos como partes de las recién creadas
intendencias. 10
Por su parte, Herrera Peña nos dice sobre la protección que brin
daba a la identidad la idea de Municipio-comunidad que:
... los cabildos de los ayuntamientos -e.spañoles e indígenas- admi~
nistraban, unos, las ciudades y villas españolas, y otros, los pueblos
indígenas. Ambos eran jurídicamente de igual jerarquía y estaban
organizados de manera semejante. Las funciones ejecutivas las desem~
p~ñaban los regidores, y las judiciales, los alcaldes. Sus resolucio~
nes fundamentales eran aprobadas por el virrey, aunque en la práctica
funcionaban con gran autonomía, en razón de la distancia. Sus
miembros, a diferencia del virrey y oidores, no eran designados por el
rey sino por los vecinos más distinguidos de ciudades, villas y demás
lugares del reino. Notable fue la eficacia de los cabildos españoles
10 HlRA DE GORTARI, Rabiela, "Nueva Espana y México: Intendencias, modelos constitucionales y categorías territoriales, 1786-1835", en Scripta Nova. Revista electr6nica de geogra{fa. ., ciencias sociales. Univetsidad de Batcelona. Barcelona. 1 de agosto de 2006. vol. X, núm. 218 (72). http://www.ub.es/geoctit/sn/sn-218-n.htm. Ver también HERRERA PEÑA, José, Ratees -históricas, políticas, corutitucionales- del Estado mexicano, México, 2003, onJine septiembre 2007, http://jherrerapena.trípod.com/bases/basel.htm}.*" _ftn3.
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16 INSTITUTO DE INVESTIGAClONES JURISPRUDENaAI..ES y DE PROMOCiÓN Y DIFUSIÓN DE LA mCA JUDICIAL
Cuadernos dt )aaispnu!mcia
de América, llamados criollos, para administrar, proteger, embellecer
y servir las ciudades del continente a su cargo. Con base en su expe~
riencia en el manejo de los asuntos públicos, los ayuntamientos se
constituyeron en juntas de gobierno y ejercieron el poder durante la
crisis política en la que la antigua España quedó bajo el dominio
napoleónico. Tales serían los casos de Caracas, Santa Fe de la Nueva
Granada, Quito, Santiago de Chile, Buenos Aires, etcétera.1I
Pape! por demás decisivo, e! que tuvo e! Municipio en el periodo
preinsurgente; en 1808
... el ayuntamiento de la Ciudad de México, con base en las teJes de
Indias, arguyó dos cuestiones fundamentales: primero, que la renuncia
de Fernando VII a la corona era nula así como la consiguiente ce~
si6n de bienes de la monarquía española a Napoleón, y que, en caso
de ser válida, esta nación era la legítima heredera, en lo que le corres~
pondía, de la corona; segundo, que era conveniente que Iturrigaray
(el virrey> siguiera al frente del gobierno, aunque ya no con su antiguo
carácter de virrey sino con una nueva calidad política, la de encargado
del reino, para reafirmar la cual era necesario que convocara a un
congreso nacional. 12
En 1812, la Constitución de Cádiz pretendió reglamentar la insti--tución municipal en los artículos 309 a 324, donde contemplaba un
sistema desconcentrado a través de los propios votantes registrados
en el censo de los pueblos.u
11 lciem. Il Iciern. u QUINTANA ROLDÁN, Cados, Derecho municipal, Pomla, México, 1998, pp. 63-64.
LA DEFENSA DEL MUNlaPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCiÓN DE 1917
NIÍmtTO J , ennv, 2008
Durante la construcción de la nación en 1823, había sido deter
minante el Municipio en la discusión del federalismo; esto lo podemos
verificar en el Estado de México y hacerlo extensible a otras entidades
federativas "Tanto en su etapa de construcción de la entidad federa
tiva, como en la consolidación de la centralización interna, encon
tramos a las municipalidades y a los municipios, como una de las
instituciones principales que ayudaron a forjar la unidad política y
económica}";14 esta primera organización federal, cifró su éxito en
las redes locales de representantes, las juntas electorales se conforma
ban a partir de éstos, que muchas veces eran los mismos miembros
del cabildo, con voz y voto para presionar tanto a las autoridades
estatales como federales. I5
El régimen constitucional proveniente del Congreso Constitu
yente de 1856 condujo al Municipio a una esfera más organicista que
funcional ya que la indefinición sobre su naturaleza tuvo consecuen
cias de índole práctica; en el artículo 72 de la Constitución de 1857
se alude a la elección popular de las autoridades públicas municipales
y judiciales; el artículo 31 impone la obligación a todo mexicano de
contribuir en los gastos de la Federación, Estado o Municipio; teórica
mente el Ayuntamiento estaría en posibilidades de exigir contribu
ciones para funcionar y de este modo tener cierta independencia
económica, pero en la práctica esto era de difícil, p,?r no decir impo-
L4 SALINAS SANOOVAL. María del Carmen, El municiPio decimonónico como base delfedeTali5mo del E5tado de México, Vi5i6n General, Documentos de Investigaci6n, El Colegio Mexiquense, Toluca, no. 64. 2003. p. 6. Ver Á VILA, Alfredo. En nombre de la Nación. La formtJ.d6n del gobiemo repre5entaritlO en México, CIDE-Taurus, México. 2002.
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18 INS1TIUTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENClALES Y DE PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DE lA mCA JUDICIAL
sible aplicación. El artículo 36 establecía además la obligación de
todo ciudadano de inscribirse en el padrón municipal. El problema
desde entonces se presentó respecto de autoridades que, provenien
tes de la Federación o de la entidad federativa, exigían a los Municipios
detenninadas prestaciones. Durante la intervención francesa el Estatuto
Provisional, que sirvió como documento constitucional, dividió al terri
torio en departamentos, a su vez subdivididos en distritos y seguida
mente en municipalidades. Sin embargo los prefectos imperiales, el
consejo de gobierno, y los subprefectos para los distritos centralizaban
la administración de los Municipios, los alcaldes eran elegidos por la
jefatura de los departamentos; las contribuciones que debía dar cada
Ayuntamiento, eran detenninadas por el emperador a petición de
los concejos municipales.
Durante el Porfiriato,los jefes políticos nombrados centralmente
para administrar los Municipios tomaron mucha fuerza; tanta, que den
tro de las demandas sociales de los líderes de la Revolución Mexicana
fue una de las inconfonnidades más reiteradas; así, destacan el Pro- •
grama 'Y Manifiesto del Partido Liberal Mexicano, que en su 'Exposición'
Previa' hablaba de "La suspensión de los jefes políticos, que tan funestos
han sido para la República como útiles al sistema de opresión""';,einante
es una medida democrática, como lo es también la multiplicación de
los Municipios y su robustecimiento."" Encontramos además que los
16 "Programa y manifiesto del Panido Liberal Mexicano" en: Los hermanos Flores Magón. Manifiesto del Partido LibeTal Mexicano. Comisión Nacional para las celebraciones del 175 Aniversario de la Independencia y 15 Aniversario de la Revolución Mexicana, 1985, pp. 19·50, número VIII.
lA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITIJCIÓN DE 1917
NlÍllIeTo " meTO, 1008
hermanos Flores Magón establecen como puntos del Programa en
los artículos 45 y 46 la libertad municipal" (45) supresión de los Jefes
Políticos" y la "( 46) reorganización de los Municipios que han sido supri
midos y robustecimiento del poder municipal."
El Plan de San Luis también habló de la libertad de los A yuntamien
tos y los derechos del ciudadano; aquí, Francisco Indalecio Madero
hizo resaltar que bajo el principio de "no reelección" debían estar tam
bién contemplados los presidentes municipales."
El Plan de Ayala18 fue la base para que Emiliano Zapata en 1911
dictara la Ley General sobre Libertades Municipales en el Estado de
Morelos; en ésta se reguló la autonomía política, económica y adminis
trativa del Municipio.
Por último, el Plan de Guadalupe'9 permite el establecimiento de
la libertad municipal como una institución constitucional.
17 Textualmente: "Tanto el poder Legislativo como el Judicial están completamente supeditados al Ejecutivo; la división de los poderes, la soberanía de los Estados, la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del ciudadano sólo existen escritos en nuestra Carta Magna. ~ En la introducción del Plan que se firmó en San Luis Potosí el 5 de octubre de 1910.
18 Firmado en el Estado de Morelos, el 25 de noviembre de 1911. 1'.1 Hacienda de Guadalupe, Coahuila, 26 de marzo de 1913. Aunque la referencia
aparece en las Adiciones, de 12 de diciembre de 1914. firmadas en Veracruz, textualmente: "Art. 20 El primer jefe de la revolución y encargado del Poder Ejecutivo expedirá y pondrá en vigor, durante la lucha, todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, sociales y políticas del país, efectuando las reformas que la opinión exige como indispensables para restablecer el régimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre sí; leyes agrarias que favorezcan la formación de las tierras de que fueron injustamente privados; leyes fiscales encaminadas a obtener un sistema equitativo de impuestos a la propiedad de raíz; legislación para mejorar la condición del peón rural, del obrero, del minero y, en general, de las clases proletarias; establecimiento de la libenad municipaP
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2 O INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DIfUSiÓN DE LA ÉTICA JUDICIAl
C...wmos M Jurispnufnu:ia
Como corolario habría que mencionar a Luis Cabrera, Andrés
Malina Enríquez'" y a Winstano Luis Orozco,21 que de alguna manera
dieron sustento teórico a las demandas sociales, cuestión que influyó
primero en el mismo J efe del Ejército Constitucionalista, don Venus
tiano Carranza,22 y posteriormenre en el Constituyente queretano de
1916; tal es el caso de diputados como Alfonso Cravioto, Heriberto
Jara, José Natividad Macias, Ftoilán C. Manjarrez, Francisco J, Múgica
y, por supuesto, Pastor Rouaix, cuyas propuestas avalaban un cambio
sustancial en la distribución de la propiedad que sólo era posible redi
señando la naturaleza del Municipio. Pero la cuestión no cambió material
mente la situación:
En el Congreso Constituyente de Querétaro, se debatieron los postu;
lados del zapatismo como las propuestas de Carranza en materia muni;
cipal; sin embargo, la autonomfa municipal propuesta en el proyecto
carrancista -sustentado en la libertad plena en materia hacendaria-,
fue motivo de numerosos y apasionados debates que culminaron con
el rechazo de la propuesta, que propiciarfa más tarde la consolida"
20 MOLINA ENRfQUEZ, Andrés, Los gTandes ,"oblemas nacionales, Imp. de A. Carranza e Hijos, México, 1909, en especial la ~Cr{{ica de la circular de 9 de octubre de 1856~, del capítulo 111, donde menciona: ~los Ayuntamientos tenían un carácter marcadamente urbano. Se constituían para el gobierno y defensa de las poblaciones ... " -4
21 OROZCO, Wistano Luis, Legislaci6n" jurisprudencia sobre terrenos baldfos, Imp. de El Tiempo, México, 1885. En el escrito intitulado Los ejidos de los pueblos, OrOlCO nos dice lo siguiente: "Cuando se restablecieron la República y la Constitución, y los bienes ecle~ siásticos se habían disipado como nublado de humo, la codicia extendió su mano rapaz sobre los bienes de los municipios." (Los ejidos de los pueblos, Ediciones El Caballito, México, 1975 p.182)
Z2 Carranza expidió un decreto sobre la libertad municipal que establecía en su artículo único ~Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de Gobierno Republicano, Representativo y Popular, teniendo como base de su división territorial y de su organizaci6n polftica el Municipio libre, administrado por Ayuntamientos de elecci6n popular directa, y sin que haya autoridades intermedias entre estos y el gobierno del Estado.R Además en el proyecto de Constitución Carranza presentó un Municipio autónomo en materia fiscal.
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LA DEFENSA DEL MUNICIPlOMEXICANO A PARTIR DE LA OONsnruclÓN DE 1917
N"rnno J. entTo. 2008
ci6n de un poder autoritario y centralista que marginarían la
autoridad municipal y al municipio mismo.13
Finalmente, en la Constitución de 1917 se recoge sólo la fórmula
carrancista del Municipio Libre" como la base de la organización polí
tica y de la administración pública de los estados" tomando en conside
ración tres principios:
1.- Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de
elección popular directa y no habrá ninguna autoridad inter
media entre éste y el gobierno del Estado.
11.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, recau
darán todos los impuestos y contribuirán al gasto público
del Estado en la proporción y términos que señale la legis
latura local.
111.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica
para todos los efectos legales.
Sin embargo, faltaba generarle un espacio institucional, pues al
no relacionarse el Municipio dentro de los poderes, porque se decía
que éstos eran sólo tres (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), se dejó a
aquél en un estado de indefensión; la confusión entre "niveles de
gobierno' (vertical) y Poderes de la Unión (horizo!,tal), trajo como
consecuencia la falta de legitimidad del Municipio para interponer
l} DE LOS REYES HEREDIA, Osear, "Consideraciones en tomo al Municipio Libre en México". en Daecho y Justicia. Cuadernos de trabajo, Departamento de Ciencia Política y Derecho. División de Humanidades y Ciencias Sociales, Tecnológico de Monterrey, México, octubre, 2003, no. 5. p. 13.
21
22 INSTm.JfO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DlruSIÓN DE lA mCA JUDICIAL
Cuadnnos M JIlrisprvknc/a
la defensa procesal que establece ellOS constitucional que se refiere
a las controversias constitucionales; y tampoco podía promover el
amparo, por dos razones que desestiman este recurso: la primera razón
se dio desde 1917 y hasta 1921 de la Quinta Época del Semanario
Judicial de la Federaci6n, al establecer que el Municipio no estaba legi
timado para interponer el amparo porque éste se reservaba para proteger
las garantías individuales y no para defender derechos políticos; con
esto se dejaba no sólo sin oportunidad a los Ayuntamientos por consti
tuirse, sino también a aquellos constituidos. Así, los poderes Ejecutivo
o Legislativo locales podían, legítima o ilegítimamente, anular eleccio
nes de los miembros del Ayuntamiento, o declarar acéfalo el gobier
no municipal, y, excepcionalmente, modificar el Municipio agregán
dolo a otro, o seccionándolo.
La segunda razón por la cual el Municipio o sus representantes"
estaban imposibilitados para interponer el amparo fue su legitimación
procesal activa, ya que al ser agrupación en su momento no podía ser
quejoso; por otro lado, se trataba de una autoridad y la mayor parte
de las veces necesitaba acudir al amparo en tal calidad.25
A continuación veremos los avatares que vivió el Municipio y ' ....
el modo en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue solucio-
nando estos problemas a través de la jurisprudencia.
24 Ciertamente la práctica nos ha llevado a una asociación de ideas por la cual hemos homologado al Municipio con el órgano de gobierno del mismo; advertimos que aunque esto es válido para el análisis jurisprudencial, en un sentido más amplio, es obvio que el Municipio es algo más.
25 Recordemos que el Municipio puede acudir al amparo siempre y cuando lo haga 'como si fuera un particular', por ejemplo en el caso de un contrato incumplido y de un fallo adverso que se puede impugnar por dicho medio.
. ,
2. LA PROBLEMÁTICA EN LOS MUNICIPIOS DE PUEBLA
D SPUéS de 1917 se presentaron algunos conflictos entre las
ntidades federativas y los Municipios; el periodo de tran
sición hizo pensar a muchos que también era factible redi
señar la organización territorial; los Municipios entonces buscaron
el modo de resguardarse a través de los medios de defensa contenidos
en la nueva Constitución, el más evidente fue el amparo,'· pero al
mismo tiempo los Municipios se dieron cuenta que también existía
la controversia constitucional contenida en el artículo 105. La entidad
federativa en la que más conflictos se presentaron fue Puebla, y es la
que ahora analizaremos.
26 El 4 de octubre de 1918 la Corte examinó el asunto de Leopoldo Galván "s. el gobernador del &taclo de Puebla; este último había convocado a elecciones y se habra designado a un nuevo presidente municipal en perjuicio de Galván, quien pedía la suspen~ si6n de los actos impugnados; la Suprema Corte decidió, conforme al Código Federal de Procedimientos, por unanimidad, el9 de noviembre de 1919, no suspender el acto reclamado pues causaría un perjuicio a la sociedad.
23
24 INsrm..rro DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENOALES y DE PROMOCIÓN Y DIRJSIÓN DE LA EnCAJUDIOAL
C~ de Juri.lpnkncia
El Excélsior del 2 de marzo de 1919 refería en su página 3: .
El Poder Ejecutivo de Puebla ha ordenado la disolución de algunos
cuerpos municipales en aquella entidad federativa, manifestándose
en todos los casos que se toma esta medida porque las elecciones no
se hicieron conforme a las leyes .. .la Suprema Corte de Justicia, ante
la gravedad y novedad de este caso designó a los señores magistrados
Truchuelo, Moreno y González para que estudien detenidamente el
punto ... Como no es únicamente Puebla, sino también en otros Esta~
dos donde se ha procedido a disolver los ayuntamientos, la resolución
que tome la Suprema Corte, sentará un precedente para todos los
casos que en el futuro llegaren a presentarse.
El periódico Excélsior del 6 de marzo de 1919 daba cuenta en
su página tres de la situación de los Municipios poblanos que esta
ban con la incertidumbre de interponer el amparo o la controversia
constitucional
... como se recordará, se ha presentado a la Suprema Corte el amparo
interpuesto por varios ayuntamientos del Estado de Puebla, que se
quejan de que el Congreso local acordó su disolución, fundándose
en que al momento de las elecciones los ciudadanos no se sujetaron
expresamente a la ley electoral vigente .. Jos quejosos manifieS'tan
que un Ayuntamiento constituye por sí mismo un poder, y que, por
lo tanto. pueden sostener una controversia con el Congreso que los
disolvió.
Se trata de las primeras controversias constitucionales que fue
ron desahogadas ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, las cuales no contaban con número de expediente, pero
LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
NlÍmeTQ 1, ent'TO, 2008
sabemos por la fecha de publicación que fueron las primeras presen
tadas ante la Suprema Corte durante la vigencia de la Constitución
de 1917.
De acuerdo a lo anterior, el 12 de marzo de 1919 el Ayuntamiento
de Teziutlán, Puebla, presentó una demanda de controversia constitu
cional contra el Congreso de Puebla, por considerar que la aplicación
de la fracción V del artículo 49 de la Constitución del Estado era
contraria al 115 de la Constitución Federal, en pocas palabras, porque
la Legislatura Local había dado entrada a la petición de nulidad de las
elecciones para la renovación de cuerpo edilicio que interponía la
controversia. El nuevo Ayuntamiento, a través de su representante
legal, el licenciado Manuel L. Márquez, solicitó de manera expresa
que la Suprema Corte ejerciera la facultad concedida en el artículo
105 de la Constitución de 1917; sin embargo, el Alto Tribunal se
consideraba no facultado, puesto que el 105 vigente en ese entonces
sólo establecía dicho juicio por conflicto entre poderes, y el Ayun
tamiento de T eziutlán no era un poder en términos de su propia
Constitución y de la Federal.
Ciertamente, se reconoce que la Constitución de 1917 dota al
Municipio de una nueva naturaleza, pero
000 no tiene todos los privilegios de un Poder independiente dentro
del Estado (entidad federativa); un poder Municipal así, alteraría
las doctrinas existentes sobre la división de Poderes, y el régimen
adoptado en nuestras instituciones que desde la Constitución de
25
26 INSTlnITO DE INVESTIGAOONESJURISPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DIRJSIÓN DE L\ ÉTICAJUDIOAL
C~ dt }urispnuknria
Apatzingán, sólo han admitido la existencia de tres Poderes: Ejecui
tivo, Legislativo y Judicial.21
La Corte invoca en su apoyo la historia constitucional mexicana
ya la doctrina incluso extranjera, citando al famoso juez Story, quien
en su comentario a la Constitución Federal de los Estados Unidos de
América, se expresa en los siguientes términos:
En una República representativa, todos los poderes emanan del
pueblo ... en el establecimiento de gobiernos libres, la división entre
funcionarios diferentes de los tres poderes de Gobierno, Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, ha sido un principio fundamental para los
hombres de Estado, y se ha considerado como un principio importante
que estos Poderes sean distintos e independientes (además] ... dice
JelHnek, que "según el sentir de los juristas ingleses. todo imperio
existente en los Municipios o en cualquiera otra corporación,
significa una delegación del Poder del Estado."za
17 Cuadro Estadístico HinÓTico de aSuntos relativos a ContTO\leTSia.s Constitucionales tTamitados entre 1917;1994, Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2000, pp. 3; 12.
181dem.
3. JURISPRUDENCIA . SOBRE EL MUNICIPIO
D el asunto narrado en el numeral anterior, derivaron las
siguientes tesis aisladas:"
PODER PUBLICO.
Aceptar la existencia de un poder municipal, con las mismas cuali~
dades de independencia que las de los tres poderes, en que está subdivi~
dido el poder público, es confundir la independencia de los Municipios
con facultades y funciones que están muy lejos de su competencia.
PODER PUBLICO.
Analizando el poder como una de las divisiones d,e la potestad
concedida por el pueblo, la ciencil y la legislación positiva, no admi~
29 Semanario Judicial de la FedeTación, tomo IV. pp. n9~ 730, Quinta ~poca. Mayoría de ocho votos. El Ministro José M. Truchuelo no votó en este asunto por las razones que se hacen constar en el acta del día. Disidentes: Enrique Colunga y Victoriano PimenteL La publica~ ci6n no menciona el nombre del ponente.
27
2 8 INsrrnrro VE INVESTIGACIONES JURISPRUDENOALES y VE PROMOCIÓN Y DIRJSJÓN DE LA ÉTICA JUDIOAL
Cuademm/Ü ]inUpnuLmcia
ten sino las tres funciones de: querer, hacer y juzgar. que correspon#
den, respectivamente, al Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial; sin
que los Municipios, por más que se consideren comprendidos en alguna
de las divisiones del poder, puedan abrogarse el título y prerrogativas
de cualquiera de las tres entidades,· en que está dividido.
PODER PUBLICO.
Es una de las manifestaciones activas de la soberanía, en la potestad
concedida por el pueblo a sus mandatarios, para ejercer ciertos dere#
chos y facultades y, bajo tal aspecto, los Municipios tienen poder,
gozan de alguna potestad. en el ejercicio de sus funciones.
PODER PUBLICO.
Ha sido un principio fundamental para los hombres de Estado, el
que el pooer público, en las Repúblicas representativas, se divida en
tres poderes distintos e independientes y que son: Ejecutivo. Legis#
lativo y Judicial.
PODER PUBLICO.
Cualquiera que sea su origen, examinado a la luz de los preceptos
constitucionales, resulta que sólo dimana del pueblo, en quien radica
esencial y originariamente la soberanía nacional y que, para su ejerci# ~ '\
cio, se divide en tres ramificaciones, como funciones inherentes al
cuerpo polCtico, las que pueden expresarse con estas palabras: querer.
hacer y juzgar.
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES.
El artículo 105 constitucional, especifica claramente cuáles pueden
ser resueltas, exclusivamente, por la Suprema Corte de Justicia.
AYUNTAMIENTOS EN EL ESTADO DE PUEBLA.
No constituyen ninguno de 105 tres poderes en que, conforme a la
Constitución del Estado, está dividido el poder público.
LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA OJNSTITUClÓN DE 1917
Número J. rnn"O, 2008
MUNICIPIOS.
No obstante la autonomía V libertad que les ha concedido la nueva
Constitución, no tienen todos los privilegios de un poder indepen;
diente, dentro del Estado.
MUNICIPIOS.
Reconocerles el carácter de poder independiente, alteraría las doctri;
nas admitidas V sustentadas por todas las Constituciones que se han
promulgado en el país.
MUNICIPIOS.
El reconocimiento del Municipio libre, como base de la organización
política y administrativa de los Estados de la Federación, no implica,
en ninguna forma, el que los Municipios adquieran todos los derechos
y prerro~ativas de un cuarto poder.
Dentro de estas singulares tesis, todas ellas muy breves y a veces
reiterativas, encontramos como común denominador la idea antes ex
puesta de que el Municipio no es un pod~r, con excepción de la tercera,
en la que sin embargo se considera "tiene poder", pues goza de potestad
y ejerce funciones potestativas. Visto a la luz de las nuevas reflexiones,
es claro que existía una confusión en el concepro de poder, originada
por la idea de la división de "poderes" de donde se extraía la conclusión
de que esos eran los poderes de la nación; la tercera tesis aquí citada
hace una especulación de evidencia, misma que será retomada con
posterioridad como veremos.
29
4. CONTINÚA LA DISCUSIÓN SOBRE LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO
En la sesión de 1 de julio de 1919 se discutió en el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia la adhesión que hacía el Ayun
amiento de Atlixco a la demanda interpuesta por el
Ayuntamiento de Puebla, pues ambos habían sido anulados; sin em
bargo no era clara la petición del Ayuntamiento de Atlixco, pues ya
el Juez de Distrito había resuelto en algún sentido. El Ministro Urda
pilleta manifestó que
... el Ayuntamiento de Puebla no pidió el amparo. sino que promovió
una cuestión constitucional; creyéndose poder se dirigió aquí ante
esta Suprema Corte; apoyándose en el arto 105. Hago yo 'esta reminis~
cenda y creo que la Corte declaró que no tratándose de un poder y
refiriéndose al arto 105 a constitucionalidad de actos entre los
Poderes. no había competencia para esto, de manera que no es amparo
el que promovió el Ayuntamiento de Puebla y las otras munici~
palidades. sino que fueron cuestiones constitucionales de otra
31
32 INSTITUTO DE lNVESTIGAOONESJURISPRUDENClALES y DE PROMOCJÓN YDIRJSIÓN DE LA trIo. JUDlOAL
Cuaderno, de JvrUprudencia
naturaleza; de manera que si se adhieren a eso, no se adhieren a un
amparo y ya es asunto resuelto en lo principal por la Corte.
El Ministro Moreno informó que desde el asunto de Teziutlán,
los Municipios presentaban tanto las "cuestiones constitucionales"
como el amparo; el Ministro Urdapilleta declaró al Excélsior:
Muchos han creído que el Ayuntamiento es un poder, pero que dadas
las leyes, no puede considerarse como tal, y que la Suprema Corte
debería ser competente, conforme al artículo 105 de la Constitución
para tratar estas controversias; pero que en el caso particular no 10
es, por no tratarse de un poder y que no hay en su concepto, autoridad
competente para conocer del asunto.
El Ministro en cuestión avizoraba lo que más adelante vendría a
interpretar el Máximo Tribunal.
-
< ...
5. LAS CUESTIONES ELECTORALES, EL MUNICIPIO Y LOS MEDIOS DE DEFENSA CONSTITUCIONAL
Como dijimos, la otra vía legal que le quedaba al Municipio
era el amparo, respecto de éste, el 18 de marzo de 1919 se
falló el asunto del Presidente municipal de Tehuacán \lS.
Legislatura y Gobernador de Puebla, en el que se sentó el criterio de
que eran revisables los asuntos en los que se veían afectados derechos
políticos. Sin embargo, la cuestión no quedó zanjada del todo, porque se
había puesto a discusión el problema de si el Municipio y sus miembros
podían gozar de la protección del amparo; el Ministerio Público en su
pedimento consideraba que "un ayuntamiento, en su calidad de enti
dad política y como tal, no puede sufrir una violación de garantías."JO
30 Semanario Judici4l de la Fedemci6n, Quinta Época. tomo IV, tesis, p. 613. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Presidente Municipal de Tehuacán. 18 de mano de 1919. Mayoría de cinco votos. Ausentes: José M. Truchuela y Enrique Garda Parra. Disidentes: Santiago Martíne:t AIomía, Agustín Urdapilleta, Manuel E. Cruz y Victoriano Pimentel. La publicación no menciona el nombre del ponente.
33
J 4 INsrrruro DE INVEST'KiACIONES }URISPRUDENaAlES y DE PROMCOóN Y DIFUSIÓN DE LA tncA ]UDfClAL
C~dr~
Durante 1920 la Suprema Corte resolvió algunos asuntos electo
rales relacionados con Municipios en los que desarrolló la tesis con
traria a la mencionada en el párrafo anterior, es decir, que el amparo
no es un juicio que deba velar por los derechos políticos; tal es el caso
de los amparos Manuel Orihuela y coagraviados vs. la Junta Compu
tadora de Tacubaya;]1 el de la Asamblea de Meztitlán Hidalgo vs. la
Legislatura del Estado;]2 pero el más claro fue el de Juan Villa lobos y
coagraviados vs. el gobernador de Oaxaca, pues al resultar electos como
regidores del Municipio de Tehuantepec los quejosos, éstos fueron
destituidos por el gobierno de aquel Estado; la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia resolvió que no existía agravio
... ya que no era verdad que las autoridades responsables hayan
afeciado garantías individuales en perjuicio de los quejosos, sino en
último extremo fueron derechos políticos ... si en el caso no puede
haber sino violación de derechos políticos, es de exacta aplicación
la jurisprudencia invocada por el juez de distrito y. en consecuencia,
con apoyo en ella, procede a confirmar el sobreseimiento recurrido:)}
)1 Amparo en revisión 83{20. Amparo administrativo. Revisión del auto de sobreseimiento. Orihuela Manuel y coagraviados. 9 de mano de 1920. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Alberto M. González. Ignacio Noris y Enrique Moreno. la publicación no menciona el nombre del ponente.
Jl Semanario JuJK:ial de la FedeTación. Quinta tpoca, tomo VI, p. 699, Amparo admi· nistrativo en revisión. Vargas Felipe. 20 de abril de 1920. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: PatricioSahido. Adolfo Arias y José María Mena. la publicación no menciona el nombre del ponente, deriv61a tesis aislada: ACTOS DEL ORDEN POLITICO. El juicio sobre actos de orden poi ídco, no tiene carácter constitucional. sino penal, porque el amparo se ha instituido sólo para garantizar el goce de los derechos individuales.
H Semanario Judicial de La FedeTación. Quinta tpaca. tomo XXIV, p. 598 Amparo administrativo en revisi6n 2936/28. Viena Manuel. 9 de noviembre de 1928. Mayoría de cinco votos. Disidentes: Gustavo A. Vicencio, Ricardo B. Castro y Francisco M. Ramírez. La publicación no menciona el nombre del ponente, deriv6 la tesis: DERECHOS POLlTI· COS.l.os derechos políticos no pueden ser objeto de la protección federal, porque el artículo H de la Constituci6n, al proteger los derechos. clara y expresamente se refiere a aquellos que son susceptibles de controversia, ante los tribunales, es decir, a los derechos privados de la
LA DEfENSA DEl MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR OELACXltolSTm)CJÓN DE 1917
N!Ímfto I.~, 1008
A partir de entonces, la Suprema Corte por lo que se refiere al
amparo, se eximió de conocer de este tipo de asuntos electorales que
incumbían a Municipios.34
En cuanto a las controversias constitucionales, éstas fueron tam ..
bién de índole electoral, todavía en la Quinta Época, en 1936 se
discutieron la controversia constitucional 3/36, suscitada entre
el Ayuntamienro de Villa Cuauhtémoc, del Estado de Veracruz y la
H. Legislatura del Estado de Veracruz;" y la controversia constitu
cional2/36, suscitada entre el Ayuntamiento de Papantla, Veracruz,
contra la Legislatura del Estado de Veracruz y cuya tesis resulta
paradigmática en el asunto que nos ocupa:
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE LOS PODE
RES DE UN MISMO ESTADO.
Al disponer del artículo 105 constitucional (sic). que corresponde a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias
persona o de la propiedad privada, que caen dentro de la jurisdicción del Poder Judicial, y como los dem:hos políticos no son justificables ante los tribunales, y no puede haber contienda judicial sobre ellos, es inconcuso que no han quedado protegidos por el citado precepto constitucional; tanto más. cuanto que conforme al artículo 103 de la misma Constitución el amparo sirve para garanti:ar el goce de los derechos naturales o civiles del hombre. No es obstáculo para sostener la teorEa que pr«ede la pérdida de"los emolumentos. por parte de aquél a quien se priva del ejercicio de un derecho polftico, pues siendo dichos emolumentos, consecuencia legítima de la función polírica, y no procediendo el amparo en cuanto al derecho de que emanan, lógica y jurídicamente, tampoco puede proceder en cuanto a sus efectos.
14 Aunque una tesis aislada dada por la Segunda Sala en 1934 intentó entrar nuevamente en la polémica 'DERECHOS POLlTICOS. NO ES IMPROCEDENTE EL AMPARO CON· TRA ELLOS, CUANDO SON ENjUICIABLES CONFORME A LA LEY RELATIVA. Cuando en el amparo se reclaman derechos políticos, si el quejoso no puede ser privado de ellos sino mediante un procedimiento previo estatuido por la ley que rige tales derechos, no es el caso sobreseer sino de entrar a estudiar el fondo de la cUe5tión a fin de resolver si el acto reclamado es o no constitucional! Amparo 4064/34. Regidores del Ayuntamiento Municipal de Apetatitlán. 26 de octubre de 1934. La publicación no menciona el sentido de la votación ni el nombre del ponente.
JS Tomo Xl VIII, página 3626_
35
36 INSITTUTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENClAlES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSiÓN DE LA rnCAJUDlClAL
C~lkJ~
que se susciten entre los poderes de un mismo Estado, sobre la consti~
tucionalidad de sus actos, presupone la existencia legal, indudable,
sin discusión alguna de esos poderes, supuesto que el motivo o materia
de la controversia, siempre debe ser la constitucionalidad de sus actos,
y no es admisible la promoción de una controversia, por quien pre~
tende poseer los atributos del poder, sin que éste haya sido reconocido
legalmente, ya que la controversia no puede entablarse con un poder
presunto, sino con los poderes cuyo origen está fundado en las normas
constitucionales y respecto de cuya legitimidad no existe asomo de
duda; por tanto, la Suprema Corte de]usticia no tiene competencia para
resolver la controversia promovida par las personas que se dicen miembros
de un Ayuntamiento, contra la legislatura de un estado que reconoció
el triunfo de la planilla contraria a la formada por las citadas personas.
Por otra parte, los Ayuntamientos no tienen carácter de poder, en el
sentido en que esta palabra está usada por el Constituyente; pues
aun cuando la base de la división territorial y de la división política
y administrativa de los Estados, es el Municipio Libre, y aun cuando
forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo, los Ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo
el territorio de un Estado, y tal extensión de jurisdicción es la que
indiscutlblemente da a la Suprema Corte de Justicia, competencia
para intervenir en la aludidas controversias (sic), los poderes a que
se contrae el artículo 105 de la Constitución Federal, son exclusiva~
mente el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y los MuniciPios Libres ~
,ólo forman la base de la divi,ión reTTÍtorial, a la organización democrática
., poUtica, en que los aludidos poderes descansan; 'J el reconocimiento del
Municipio Libre, con derecho a ser administrador por un A)'untamiento
de elección POPUIaT (sic), a di,ponn ~¡"'emenre de 'u hacienda, no implica
que adquiera todos los derechos 'J prerrogativas de un cuarto poder, ya
que, de acuerdo con los articulo, 49, 50, 80,94 Y 115 de la Consri
tución Federal, el Supremo Poder de la Federación se divide en Ejecu~
tivo, Legislativo y Judicial, que se depositan en un Presidente de los
LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA OONSTlTUCIÓN DE 1917
N"mero 1, ~o, 2008
Estados Unidos Mexicanos, un Congreso General y la Suprema Cone
de Justicia de la Naci6n.J6
La Suprema Corte seguía rechazando este tipo de demanda, argu
mentando que no se encontraba facultada para resolver el fondo del
asunto.
16 SemanarioJudidalde la FedeTaci6n tomo XLVIII. página 349 (las cursivas son nuestras).
37
6. EL ITER JURÍDICO DEL MUNICIPIO EN EL SIGLO XX
Durante las siguientes Épocas jurisprudenciales, no fue muy
clara.la distinción entre lo jurídico, lo constitucional y lo
político; sobre todo cuando se trataba de asuntos electo
rales, donde los casos envuelven matices de diverso cariz. Además,
era discutible quién debía ser el órgano idóneo para resolver estos
asuntos. Desde el siglo XIX, como hemos dicho, venían sugiriéndose
dos vías, el Senado y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (una
tercera vía olvidada, había sido los poderes judiciales locales), de
este modo, los asuntos se presentaban mayoritariamente en el Senado,
a veces en la Suprema Corte y otras veces, en ambas instancias.
En 1933 se dio la primera reforma constitucional al 115, pero
fue sólo en relación a la reelección; un dato importante relativo a las
reformas al Municipio, es aquella modificación al 115 por la cual se
39
40 INSTInJTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENClAl.ES y DE PROMOCJÓN Y DIR.JSIÓN DE W\ mCA JUDIClAl
CIoIademof de)lII'isprud.mcia
incluyó a las mujeres "en igualdad de condiciones que los varones,
con el derecho de votar y ser votadas" en las elecciones municipa
les, antes de 1953, en las que adquirieron la plenitud ciudadana.
El 3 de febrero de 1983 una nueva reforma buscó reglamentar
más ampliamente las facultades del Municipio, entre otras cosas: el
fortalecimiento de la estructura política a través de reglas para la sus
pensión, audiencia previa a la declaración de desaparición de poderes
municipales o revocación del mandato de los miembros del Ayun
tamiento; protección de la hacienda municipal; reconocimiento de
la personalidad jurídica y facultades para legislar. Esta reforma, aunque
general e imprecisa, es importante por las siguientes razones: primero,
porque nos muestra que el problema de una plena autonomía muni
cipal podría llevar al otro extremo, es decir, al abuso de caciques locales
que se apoderaran del gobierno municipal; segundo, porque esta refor
ma sirvió de plataforma a la interpretación que más adelante haría la
Suprema Corte respecto de la naturaleza jurídica del Municipio.
-
7. EL AMPARO MEXICALI: EL MUNICIPIO COMO PODER DEL ESTADO
El asunto sobre la calidad como poder del Municipio fue
retomado hasta 1992, en el ahora célebre Amparo Mexicali
(4521/1990), cuyo proyecto de sentencia corrió a cargo del
Ministro Mariano Azuela GÜitrón.J7 Como decíamos en el numeral
anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en este caso, se
apoyó en la exposición de motivos de la reforma de 1983, de la cual
podía desprenderse que "el Municipio, que es el tercer nivel de go
bierno realiza las mismas funciones que, por tanto, lo caracterizan como
un verdadero poder."JB Y más adelante se indicó .
17 Cfr.HERNÁNDEZ eHONO CUY, Amparo, La defensa jurisdiccional. del municipio, laJ controversias constitucionales, Universidad Panamericana Guadalajara, Guadalajara, 1997.
38 Sentencia, Amparo en Revisión 4521/90, Ayuntamiento de Mexicali, Baja Califor~ oia, p. 52.
41
42 INsrrnrro DE INVESTlGACJONESJURlSPRUDfNCJAlES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DE LA mCA JUDICIAL
CIUIdemo$ de )wmprvdmcia
... el Municipio constituye un poder, pues ejerce las funciones
ejecutivas, legislativas y judiciales, propias de un verdadero Poder
Político. Si de manera analítica se llama Poder Político a uno de los
órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor
razón' puede atribuírsele al Municipio tal carácter. de manera sinté~
tica. al ser un órgano que ejerce las tres funciones. 39
El Municipio de Mexicali argumentó, entre otras cosas, que al
no ser un poder y al haber sufrido una afectación real en su patrimonio,
debía proceder el amparo, pues no estaba facultado para interponer
la controversia constitucional, por lo que de otro modo, quedaría en
estado de indef~nsión. En la demanda señalaba el Ayuntamiento
de Baja California que
..• el Municipio carece del derecho de esa acción constitucional de
amparo porque es una Entidad soberana, pero por otra parte también
se le niega al Municipio la posibilidad de solucionar sus controversias
con los Poderes Soberanos conforme a lo establecido por el artfculo
105 de 'la Constitución Polftica de los Estados Unidos Mexicanos,
precisamente con la consideración de que el Municipio no es un
poder y por ende entidad soberana, lo que verdaderamente es para~
dójico, hay que deCirlo en forma lisa y llana, en este pafs el Municipio
libre no tiene ningún medio de defensa constitucional conlra lo,s
actos que arbitrariamente se ejecuten violentando las normas de pro~
tección que como garantías públicas establece la Constitución a'f~or del Municipio.40
La Suprema Corte de Justicia de la Nación realizó una labor inter
pretativa "dentro de nuestra evolución y sin apartarse del propio con-
" lbidem. p. 57. " lbidem, p. 21.
'1
LA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTlruCIÓN DE 1917
NlitneTO l. enero. 2008
texto constitucional, apegándose a la interpretación sistemática del
mismo";41 esto la llevó a determinar que
... los artículos lOS. 115 Y 116 constitucionales en forma relacionada
para desentrañar su verdadero sentido y alcance, permiten concluir
que al ser el Municipio en la actualidad un poder, está facultado
para promover una controversia constitucional a fin de defender las
prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean
lesionados por otro de los poderes del Estado.42
Según interpretación del Alto Tribunal
... debe inferirse que se estimó imp1fcitamente comprendido el Muni~
cipio dentro de los poderes a que alude el artículo 105 constitucional,
no siendo, por tanto necesaria su reforma, cabe inferir que se había
interpretado conforme a la división de poderes tradicional (pero)
no existe impedimento alguno para interpretar que se entiende diri~
gido a todo Poder, en sentido genérico ... hacer una interpretación
diversa a la contenida en esta resolución, volvería a colocar al Muni~
cipio en la situación que se encontraba antes de la última refor~
ma al artículo 115 de la Constitución, que fue lo que ésta trató de
solucionarY
La Suprema Corte reconoce en este asunto un cambio sustancial
en el derrotero de la interpretación judicial.
"lbidem, p. 61. 42 lbidem, p. 58 . ., lbidem, pp. 59·60.
43
8. EL CASO DELICIAS, CHIHUAHUA: EL MUNICIPIO Y LA DEFENSA JURISDICCIONAL DE SUS DERECHOS
El precedente Mexicali sirvió como holocausto propicio para
actuar un régimen procesal constitucional del Municipio más
justo, aunque las autoridades del Ayuntamiento bajacalifor
niano no vieron satisfechas sus pretensiones, su sacrificio sirvió para
que el Ayuntamiento de Delicias, Chihuahua, si lo hiciera; así fue,
en la Controversia 1/93 contra el gobierno de ese Estado. El conflicto
se originó a raíz de la prestación del servicio del Registro Civil que
venían realizando los Municipios y que ahora pasaría a manos del
Poder Ejecutivo de dicho Estado. El Ayuntamiento de Delicias había
promovido un juicio de amparo que fue desechado pOr el Primer Tribu
nal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, pues demandaba actos
del gobernador que lesionaban derechos públicos. La Suprema Cone de
Justicia de la Nación, apoyándose en el amparo Mexicali, admitió
la controversia constitucional y conside,ró que el Estado de Chihuahua
45
46 INSITIUTO DE INVESTIGACIONES JURISPRUDENCIALES y DE PROMOCIÓN Y DIRJSIÓN DE lA rnCAJUDIOAL
Cuadernos de }1UiJpn¡dencia
concedió, a través de su Código Civil, la facultad en materia de registro
civil a los alcaldes de dicha entidad, por lo que un acuerdo adminis
trativo del Poder Ejecutivo, como el que estaba en discusión y que
cambiaba esta situación, debía revocarse.44
El 25 de octubre de 1993 se reformó el artículo 105 constitu
cional, amplia~do a los sujeros legitimados para interponer la con
troversia constitucional dentro de los cuales se incluyó a los órganos
del gobierno del Distrito Federal y a las Delegaciones del mismo,
pero no al Municipio. A pesar de ello, la sentencia de la Suprema Corte
de agosto de 1994 confirmó el criterio de Mexicali por el cual el Muni
cipio debía considerarse un poder para efectos del 105 constitucional.
Finalmente, en 1994 el órgano reformador, impulsado por la ju
risprudencia, dio un gito a la legitimación procesal activa del Muni
cipio: el artículo 105 fracción 1, incluyó dentro de las controversias
constitucionales aquellas que se suscitaran entre: (b) La Federación y
un Municipio; (O el Distrito Federal y un Municipio; (g) Dos Munici
pios de diversos Estados; (i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre
la constitucionalidad de sus actos O disposiciones generales; (j)."Un Es
tado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de
sus actos o disposiciones generales .
.. Un análisis de este asunto véase en: CÁRDENAS GRACIA. Jaime. "Comentarios sobre la Controversia Constitucional 1/93. promovida por el Ayuntamiento de Delicias. Chihuahua. en contra del Gobernador y Secretario de Gobierno de la propia entidad federa~ tiva. que fue aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 30 de agosto de 1994. w. en: Boletín Mexicano de Derecho Comparado. número 85. Instituto de Investi~ gaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2007.
. '\
LA DEFEN~A DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Número J, mero, 2008
La resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede
declarar inválidas disposiciones generales de los Estados o de los Muni
cipios con efectos erga omnes, siempre y cuando la aprobación se haga
por una mayoría de por lo menos ocho votos
A partir de la reforma constitucional aparecieron tesis como la
del rubro siguiente: (Controversia constitucional 1/95) "MUNICI
PIOS. DENTRO DE NUESTRO SISTEMA CONSTITUCIONAL
CONSTITUYEN UN PODER, POR LO QUE ESTÁN LEGITIMA
DOS PARA PROMOVER CONTROVERSIAS CONSTITUCIO
NALES QUE SE SUSCITEN ENTRE ÉSTOS Y LOS OTROS
PODERES DE LA ENTIDAD".45
Así, el criterio jurisprudencial comenzó a funcionar como es pro
pio de esta institución, es decir, como' fuente del derecho.
45 Semanario Jwbcial de la Federación, su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, mayo de 1998, página 749.
47
9. DEFINICIÓN DEL MUNICIPIO A TRAVÉS DE LA JURISPRUDENCIA
Posteriormente se dieron dos controversias constitucionales
relacionadas con los Municipios y la denominada" constitucio
nalidad de los actos": la 27/97 promovida por el Síndico
Municipal del Ayuntamiento del Municipio de Tarímbaro, Michoa
cán, contra el Congreso, el Gobernador y el Secretario de Gobierno
de Michoacán, fallada el 26 de enero de 1999; y la controversia cons
titucional 32/97 promovida por el Síndico Procurador Suplente, en
funciones, del H. Ayuntamiento de Valle de Bravo, Estado de México,
contra el Poder Ejecutivo del Estado de México, fallada el 22/02/1999.
También cabe mencionar la controversia constitucional 18/97 ,"" en que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación revisó la autonomía finan-
46 Ver "Participaciones federales a los municipios. Obligación de la autoridad estadual de transparentar informaci6n para su distribución". en: Decisiones Relevantes de la Suprema Corte tk Jwticia de la Nación, número 11, SCJN, México, 2006.
49
5 O lNSTTT1.rTO DE INVESTIGAaONES JURISPRUDENClALES y DE PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN DE lA mCA.Jl)DlCIAL
cuadernos de }umprwdmda
ciera del Municipio en las consideraciones que hizo respecto de las
participaciones federales en este sector; de este modo, a través de la
jurisprudencia no sólo se resuelve el problema de legitimación procesal
activa sino también cuestiones como la de los recursos y la autonomía
misma del Municipio.
En 1999 se dio una nueva reforma constitucional al régimen
municipal para considerarlo como nivel de gobierno; desde entonces
la jurisprudencia ha aclarado temas como el de la relación entidad
federativa y Municipio {tesis 81/98},la inclusión dentro del orden jurí
dico estaral del Municipio {Apéndice 2000, t. 1, tesis 44}, el orden
jurídico propio del Municipio {tesis 134/2005}. Durante el año 2000
algunas tesis aclararon qué debía entenderse por autoridad intermedia
y cuáles eran los requisitos para hacer desaparecer o suspender' al
Municipio y sus miembros; otros asuntos trarados por la jurisprudencia
fueron: las facultades normativas, los servicios públicos, el patrimonio
municipal, la hacienda municipal y la división territorial entre otros.
El Poder Legislativo reconoció en 2004 que
,-... la ubicación constitucional del municipio como poder o nivel de
gobierno fue 'descubierta' por la H. Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver las resoluciones conocidas como caso amparo Mexi~
cali, amparo en revisión 4521/90 resuelto en sesión de pleno de fecha
7 de noviembre de 1991, y caso Chihuahua 11 resuelto en sesi6n
plenaria 30/agosto/1 994. resoluciones emitidas en base a los proyectos
elaborados por el ministro Mariano Azuela Güitrón basados en valio#
sos estudios teleológico#hist6ricos de las reformas, adiciones y moclifi#
caciones constitucionales a que someti6 el constituyente permanente
lA DEFENSA DEL MUNICIPIO MEXICANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Número 1, enero,lOC8
el artículo 115, sustancialmente con motivo de las iniciativas formu
ladas por el entonces presidente Miguel de la Madrid. Conforme
cor: los criterios emitidos en las resoluciones referidas se reconoció
en el municipio un nivel de gobierno donde se podían encontrar las
tres funciones básicas del poder público: administrar, legislar y aplicar
el derecho; ello adicionalmente al impedimento (que actualmente
persiste) de que el municipio como persona moral oficial, se encontra
ba, y se encuentra impedido para ejercer la acción de reparación
constitucional contenida en los artículos 103 y 107 de la Carta
Federal, circunstancia que motivó la necesidad de abrir la vía de no
dejar al poder municipal en estado de indefensión, y que dieron origen
a la reforma constitucional que tuvo por objeto garantizar la efecti
vidad de las prerrogativas municipales constituyendo la vía de justicia
constitucional que permitiera la vigencia de las prerrogativas munici
pales y cuidara su preeminencia.41
La jurisprudencia de este modo no es sólo un referente interno,
una fuente dirigida únicamente a los propios jueces; muchas de las
veces, como en este caso, se convierte en referente social y antece ..
dente para el legislador.
47 Gaceta Parlamentaria, número 1484-1, martes 27 de abril de 2004.
51
10. UNA BREVE CONCLUSIÓN
H emos visto hasta aquí, cómo la idea que se tenía sobre el
Municipio y su naturaleza tUvo repercusión en la definición
legislativa y jurisprudencial, lo que provocó en un primer
momento, a raíz del cambio originado por la Constitución del 1917,
vaguedad jurídica que se tradujo en indefensión para el Municipio
constituido ante posibles embates por parte de las entidades federa
tivas. Por otto lado, los conflictos electorales que se suscitaban a nivel
municipal, originaron también un estado de incertidumbre frente a
los recursos judiciales que debían utilizarse para resolverlos. La Su
prema Corte intentó en aquella Quinta Época est~blecer un criterio
de interpretación, sin embargo se encontraba limitada por una visión
que le exigía total apego al texto constitucional.
Después de analizar detenidamente los cambios que han permi
tido al Municipio tener mayores recursos para defender su autonomía,
53 IIBUOTECA DE D
amtA CORTE DE JUSTICIA DE LA IUClIIIi
54 INSTIlUTO DE lNVESTlGAClONES JURISPRUDENClALES y DE PROMOCiÓN Y DIFUSiÓN DE LA mCA JUDICIAL
Cuadernos de ]lD"ispnukncia
nos queda claro que el camino a seguir tiene mucho que ver con posi
bilidades reales a partir de medios procesales, que algunas veces se
regulan en la legislación conducente, pero que otras veces se debe partir
de una interpretación equitativa que permita, en primer lugar, resolver
el problema que se presenta, y después, la recepción por parte de la
legislación.
•
'\
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61
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......
Esta obra se terminó de irr.primir y encuader· nar en enero de ZOOS en los talleres de GVG Grupo Gráfico, S.A. de c.v. calle Leandro Valle núm. 14·C, Col. Centro, Delegación Cuauhtémoc, c.P. 06010, México, D.F. Se utilizaron tipos Goudy de 8, 9,11,14, 17,20, 22 y 66.7 puntos. La edici6n consta de 3,000 ejemplares impresos en papel bond de 75 grs.
IMBLJOTECA DE [K URfMA CORTE DE JUSTICIA DE lA NAClS