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XXXI CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI
I TEMPI DI ATTUAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE
Carla CARLUCCI1, Alessandra GUERRIZIO, Carlo AMATI, Fabio DE ANGELIS,
Francisco BARBARO
SOMMARIO
Sui tempi di esecuzione delle opere infrastrutturali persiste in Italia la comune percezione che
essi siano in genere troppo lunghi. L’esigenza di fare chiarezza su un tema importante ai fini
di una maggiore consapevolezza nelle scelte di investimento ha motivato questo lavoro che si
avvale, per le analisi, dei dati di una banca dati sugli investimenti pubblici denominata
”Applicativo Intese” e contenente le informazioni sugli investimenti realizzati tramite gli
strumenti della “Programmazione negoziata”, ovvero gli Accordi di Programma Quadro.
Al fine di sfruttare al meglio tutta l’informazione contenuta nell’Applicativo Intese, sono stati
impiegati modelli di analisi di sopravvivenza, con scopi sia descrittivi che predittivi. Le stime
parametriche hanno consentito non solo di identificare i fattori che maggiormente influenzano
la lunghezza dei tempi di attuazione ma anche di prevedere la durata per le opere in corso o
non ancora avviate. Dallo studio emergono due evidenze interessanti. In primo luogo
un’analisi di efficienza condotta a livello regionale accomuna alcune regioni del Centro e del
Sud Italia rispetto alla tendenza ad allungare i tempi di attuazione. In secondo luogo, la
lunghezza dei tempi di attuazione risulta fortemente influenzata dai tempi amministrativi
intercorrenti tra le fasi di attuazione. In media, dalla progettazione alla fase di affidamento dei
lavori, tali tempi ammontano al 57%, variando dal 50% per le regioni centrali al 60% per
quelle meridionali.
1 Tutti gli autori afferiscono al Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per lo sviluppo e la coesione
economica, Unità di verifica degli investimenti pubblici, Via Sicilia 162, 00187, Roma. Per contatti, email:
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1 Introduzione
Il rapporto analizza i tempi di attuazione delle opere pubbliche, ovvero l’intervallo temporale
che intercorre tra la progettazione e la realizzazione. Tale argomento è al centro di un ampio
dibattito in Italia, sebbene, sino ad ora, non si sia posta una particolare attenzione alla sua
misurazione. Le domande alle quali si vuole rispondere sono le seguenti: l’evidenza empirica
mostra l’esistenza di problemi connessi ai tempi di attuazione delle opere? Queste
problematiche differiscono nei confronti regionali?
In questo lavoro si cerca di affrontare tali questioni attraverso un’analisi basata sui dati tratti
da una delle principali banche dati sugli investimenti pubblici, denominata ”Applicativo
Intese” e contenente le informazioni sugli investimenti realizzati tramite gli strumenti della
“Programmazione negoziata”, ovvero gli Accordi di Programma Quadro.
Al fine di limitare al massimo gli effetti distorsivi derivanti dall’uso di una base dati
particolare sono state utilizzate metodologie di stima che fanno uso di tecniche di analisi di
sopravvivenza. Al momento, infatti, in Italia non esiste un sistema informativo in grado di
rappresentare in maniera esaustiva l’universo delle opere pubbliche e tutte le fonti di cui si
dispone sono contraddistinte, per motivi diversi e in misura più o meno marcata, da elementi
caratterizzanti. La banca dati degli APQ, tuttavia, si presta molto bene ad un’analisi dei tempi
di attuazione delle opere in quanto rappresenta la fonte informativa più completa dal punto di
vista del percorso procedurale degli interventi pubblici. Essa, inoltre, è caratterizzata da una
elevata numerosità di interventi distribuiti su molti settori. Ciò, sebbene non assicuri a priori
la rappresentatività del collettivo rispetto all’universo di riferimento, contribuisce a fornire la
migliore approssimazione rispetto ad un fenomeno in parte non osservabile2.
La struttura del rapporto si articola in cinque sezioni.
La prima e la seconda sezione presentano, rispettivamente, la base dati impiegata e i metodi
utilizzati per le stime. La terza sezione analizza, in primo luogo, le durate distinte per classe di
costo e settore, quindi, il peso dei tempi intercorrenti tra una fase e l’altra sui tempi
complessivi di attuazione attraverso un’analisi per classe di costo e territoriale.
2 Un’altra banca dati disponibile, è quella dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP), che pur
coprendo un numero elevato di interventi, non fornisce però indicazioni sufficienti sulla fase di progettazione ed
inoltre si riferisce ad un oggetto, il contratto, non immediatamente riconducibile al concetto di opera pubblica.
Inoltre si è osservato che i dati AVCP presentano una forte distorsione verso opere di dimensioni contenute e che
l’estrapolazione di durate per la fase dei lavori relative a grandi opere non è agevole. Infine, AVCP sottostima la
presenza di alcune regioni a causa di problematiche legate alle procedure di raccolta dati. Attualmente, tuttavia,
si sta lavorando all’ampliamento della base informativa impiegando dati AVCP con riferimento sia alla fase di
affidamento dei lavori (con risultati confrontabili con quelli della base dati APQ) sia alla fase di realizzazione dei
lavori. Maggiore integrazione sarà possibile nell’ambito della convenzione stipulata tra DPS e AVCP, in corso di
avvio, finalizzata ad uno sfruttamento ottimale dei reciproci patrimoni informativi sull’attuazione delle opere
pubbliche.
3
La quarta sezione presenta un approfondimento che individua l’effetto dei territori regionali
sulla durata degli interventi infrastrutturali. Gli effetti, o contributi, sono stati determinati
sulla base dei valori dei parametri stimati per la variabile “regione”, ottenuti dai modelli di
previsione utilizzati per la stima delle durate. Per ciascuna delle modalità della variabile
territoriale è così possibile determinare un effetto indipendente dalle caratteristiche delle
opere realizzate sul territorio, riconducibile esclusivamente alle caratteristiche proprie dei
territori regionali. La quinta ed ultima sezione, infine, illustra le principali conclusioni ed gli
sviluppi futuri.
2 I dati impiegati
La popolazione degli interventi esaminati appartiene alla banca dati degli APQ aggiornati al
31 dicembre 2008 e relativi globalmente a 21.129 interventi. Le analisi sono state effettuate
con riferimento agli interventi appartenenti alla categoria “opere pubbliche”, con esclusione
quindi degli appalti di forniture e servizi e degli aiuti, per un totale di circa 16.000 casi
considerati e per un valore complessivo di circa 65 miliardi di euro.
Per ogni intervento, la banca dati rende disponibili le date di inizio e di fine relative alla
singola fase (studio di fattibilità, progettazione preliminare, ecc) distinguendole a seconda che
si tratti di una previsione (data prevista) o di un dato reale, indicativo dell’inizio o della
conclusione effettivi della singola fase (data effettiva).
Prima di procedere alle analisi, è stata condotta una verifica sulla qualità delle informazioni
presenti nella banca dati APQ. Essa ha evidenziato che in alcuni casi l’informazione era
mancante mentre in altri il dato era incongruente ed illogico (fasi poste in ordine inverso, date
di inizio e fine fase invertite tra loro, ecc). In conseguenza di ciò si è operato in due direzioni:
− circoscrivere l’analisi all’insieme delle fasi che vanno dalla progettazione preliminare
alla realizzazione dei lavori, essendo troppo limitato il numero di interventi per i quali
sono disponibili informazioni sulle altre fasi (studio di fattibilità, collaudo e messa in
opera);
− selezionare, ai fini delle stime, solamente gli investimenti che, per ciascuna fase,
risultavano possedere dati coerenti, caratterizzati da un corretto ordinamento delle fasi
ed infine, dotati di date inizio fase effettive.
La coerenza tra le fasi (cioè la loro logica successione temporale) è fondamentale se nella
determinazione della durata di un intervento si vogliono comprendere anche i periodi che
intercorrono tra una fase e l’altra.
Nella Figura 1 è rappresentata la sequenza logica e temporale delle principali fasi di un
appalto pubblico. Le fasi sono separate da spazi evidenziati con una linea tratteggiata che
rappresentano i cosiddetti tempi di attraversamento, riconducibili ad un insieme di attività
prevalentemente amministrative che sono propedeutiche all’inizio della fase successiva.
4
Nel considerare anche i tempi di attraversamento, la durata di una fase viene calcolata come
l’intervallo di tempo intercorrente tra la sua data di inizio e la data di inizio della fase
successiva.
Figura 1 – Schema della durata effettiva delle singole fasi
Tale scelta deriva dal fatto che i tempi di attraversamento, pur non essendo assimilabili alle
fasi in senso stretto, contribuiscono, come vedremo anche in maniera rilevante, alla
definizione del tempo complessivo di attuazione delle opere.
Il quadro emerso dopo il lavoro di selezione è rappresentato nella Tabella 1 seguente. Esso
tiene conto anche di una ulteriore attività di controllo dei dati effettuata a valle della selezione
degli interventi, tesa a verificare la presenza di eventuali dati anomali sulle code ovvero
durate eccessivamente brevi od eccessivamente lunghe. Rispetto agli interventi presenti in
banca dati, quelli utilizzabili ai fini della stima delle durate (interventi coerenti) vanno dal
25% per la fase della progettazione preliminare al 69% per la fase di affidamento lavori�.
Tabella 1 - Stadi di sviluppo di un sistema urbano
Fasi procedurali N. casi utili per le analisi % di copertura (a)
Progettazione preliminare 3.951 25%
Progettazione definitiva 4.722 29%
Progettazione esecutiva 7.370 46%
Affidamento lavori 9.048 56%
Realizzazione lavori 11.047 69%
a. Il numero di interventi utili va rapportato ai 16.098 interventi del collettivo di riferimento.
Gli altri interventi (non coerenti) sono stati riutilizzati mediante stime statistiche. Gli
interventi coerenti comprendono, per ogni fase, tutti quelli per cui la fase risulta almeno
iniziata (interventi conclusi e non). Nelle diverse fasi, e per le diverse categorie di interventi,
la ripartizione tra durate concluse e durate avviate (censurate) sul totale dei casi considerati
per l’analisi è piuttosto variabile: le durate complete rappresentano infatti il 100% di quelle
relative all’aggiudicazione del bando, oltre il 90% di quelle relative alle fasi di progettazione e
poco più del 65% di quelle relative alla fase di esecuzione lavori.
3 In linea teorica, per tutti gli interventi per cui risulta avviata una certa fase, si dovrebbe disporre delle durate
complete per tutte le fasi precedenti; tuttavia, come appare evidente dalla Tabella 1, ciò non si verifica. Ciò
dipende dal fatto che non sempre, nelle versioni più recenti di monitoraggio, vengono riportate tutte le
informazioni fornite in versioni precedenti relativamente alle fasi procedurali. Per questo, il numero di
osservazioni effettivamente utilizzabili per i modelli appare ulteriormente ridotto rispetto al numero potenziale.
�������� ������ ������� ���� ���� �� ���� ������� ����
5
Escludere dall’analisi i casi con fasi non ancora completate potrebbe indurre a risultati
sottostimati: è più probabile, infatti, che gli interventi che attualmente hanno già completato la
fase, siano in maggior parte i più piccoli o più in generale i più veloci. Ciò appare
chiaramente dal confronto tra valori mediani calcolati separatamente per le durate concluse e
quelle censurate, distintamente per le cinque fasi (Tabella 2). Ad eccezione della fase di
aggiudicazione del bando, conclusa per tutti gli oltre 9.000 casi utili, le fasi concluse
evidenziano generalmente tempi di attuazione inferiori a quelli delle fasi non ancora
completate alla data del monitoraggio; in particolare questo è evidente per la progettazione
preliminare e definitiva.
Tabella 2 - Tempi di attuazione mediani (in giorni) per fase e tipo di durata
Durata Progettazione
preliminare
Progettazione
definitiva
Progettazione
esecutiva Bando
Esecuzione
Lavori
Conclusa 216.5 213.0 262.0 153.0 437.0
Censurata 394.0 396.0 293.0 - 444.0
3 La stima dei tempi di attuazione mediante l’analisi di sopravvivenza
La strategia adottata prevede, per gli interventi con fasi concluse di considerare la durata
effettivamente osservata, mentre per gli interventi con fasi in corso o non avviate e gli
interventi con dati incoerenti di stimare la durata attraverso l’utilizzo di modelli statistici che
fanno uso di tecniche di analisi di sopravvivenza. Ciò consente, a partire dai casi utili
individuati per ciascuna fase, di pervenire al calcolo delle durate per tutti i 16.098 interventi
del collettivo.
I modelli di durata, o modelli di sopravvivenza, vengono utilizzati nelle analisi di dati che si
riferiscono al tempo intercorso tra un istante iniziale e l’accadimento di un evento di interesse.
I più comuni esempi di applicazioni di questo tipo di modelli si trovano in ambito
epidemiologico (in cui l’evento iniziale è solitamente la diagnosi di una certa patologia o
l’inizio della somministrazione di una terapia e l’evento di interesse è la guarigione), oppure
in studi demografici (per esempio nell’analisi della fecondità – dove l’evento iniziale è il
matrimonio o comunque l’inizio dell’unione, oppure la nascita di un figlio, e l’evento di
interesse è la nascita di un (altro) figlio – o della mortalità).
Tuttavia questi modelli trovano applicazione anche in altri ambiti, come per esempio quello
economico, e più in generale nell’analisi di dati di tipo longitudinale.
Nel lavoro qui presentato i modelli di durata sono stati utilizzati per analizzare i tempi di
attuazione delle fasi procedurali di un progetto di investimento. Sono stati stimati 5 modelli
distinti, uno per ogni fase procedurale di interesse (Progettazione Preliminare, Definitiva ed
Esecutiva, Aggiudicazione del Bando, Realizzazione dei Lavori). In ogni modello, la variabile
6
considerata è la durata della fase calcolata a partire da un evento iniziale (l’inizio della fase)
fino all’evento conclusivo di interesse, che è rappresentato dall’inizio della fase successiva.
Nella durata di ogni fase sono stati quindi inclusi anche gli intervalli di tempo intercorrenti tra
le fasi procedurali vere e proprie (tempi di attraversamento), ad eccezione però della fase dei
Lavori che non li comprende in quanto rappresenta l’ultima fase del percorso attuativo e la cui
durata è quindi definita come differenza tra data di fine e data di inizio della fase.
Per dati di durata i metodi tradizionali di analisi (modelli di regressione lineare) risultano
inappropriati, in particolare per due motivi:
− generalmente, i dati di durata hanno una distribuzione non simmetrica, ossia tendono
ad avere una maggior frequenza di durate più brevi e lunghe code in corrispondenza
delle durate più lunghe. Per questo motivo, l’ipotesi di normalità della distribuzione,
alla base dei modelli di regressione lineare, non è applicabile;
− per alcuni individui, le durate osservate possono essere incomplete (censurate): è
possibile infatti che al momento della rilevazione l’evento oggetto di studio (l’inizio
della fase successiva) non sia ancora stato sperimentato (Figura 2); i modelli di durata
consentono di sfruttare l’informazione, sia pur parziale, anche per questa categoria di
individui (Collett, 1994).
Figura 2 – Esempi di durate concluse e censurate
I modelli di durata permettono di studiare la dinamica temporale con cui gli individui oggetto
di studio (nel nostro caso progetti di investimento) sperimentano l’evento oggetto di interesse.
3.1 Alcune definizioni: funzioni caratteristiche
Due funzioni sono di particolare interesse nell’analisi della sopravvivenza: la funzione di
sopravvivenza S(t) e la funzione di rischio h(t). Possiamo considerate la durata t come il
valore di una variabile casuale T che misura il tempo di attesa fino al verificarsi dell’evento di
��� �
��� ����� ���
��� �
��� �
�� �
����
���������
7
interesse. Si definisce funzione di sopravvivenza la probabilità che un individuo sperimenti
l’evento di interessere oltre un certo tempo t4; formalmente:
)Pr()( tTtS ≥= (1)
Se indichiamo con f(t) la funzione di densità della variabile casuale T, la funzione di
sopravvivenza può essere anche espressa come:
� −=−=t
tFduuftS0
)(1)(1)( (2)
dove
)Pr()()(0
tTduuftFt
<== � (3)
�
La funzione di rischio h(t) misura la probabilità che un individuo, che non lo abbia
sperimentato prima, sperimenti l’evento di interesse proprio al tempo t; h(t) si può interpretare
come la probabilità istantanea che si verifichi un certo evento che ancora non si è realizzato.
In formule:
{ }���
��� ≥+<≤
=→ t
tTttTtth
t δ
δδ
|Prlim)(
0
(4)
Si dimostra (Collett, 1994) che la (4) può essere riscritta come espressione diretta della
funzione di densità della variabile temporale e inversa della funzione di sopravvivenza:
)(
)(
)(
1)()(
tS
tf
tSdt
tdFth ==
(5)
Dalla stima del rischio h(t) e della corrispondente funzione di sopravvivenza si ottiene una
stima dei tempi di accadimento dell’evento che è oggetto dell’analisi. Una misura di sintesi
comunemente utilizzata per rappresentare la sopravvivenza di un gruppo di individui è la
durata mediana .
3.2 Modelli di sopravvivenza
4 In altre parole, la probabilità che sopravviva fino al tempo t senza aver sperimentato l’evento. 5 Nel caso di modelli di durata, in cui si considerano anche osservazioni censurate oltre a durate effettive non
censurate, è più appropriato utilizzare la durata mediana invece della durata media. Infatti, la durata media di
sopravvivenza stimata non sempre è calcolabile nei modelli non parametrici, nel caso in cui sia particolarmente
elevata la frequenza di durate censurate
8
La stima delle funzione di sopravvivenza può essere effettuata utilizzando sia metodi
parametrici che non parametrici. Si ricorre a tecniche non parametriche, che non richiedono la
formulazione di ipotesi sulla distribuzione di probabilità della variabile T, se non è nota a
priori la distribuzione teorica dei tempi di sopravvivenza.
Anche quando, tuttavia, si voglia ricorrere a stime parametriche il metodo non-parametrico
fornisce comunque un valido aiuto nella scelta del modello di distribuzione. La stima non
parametrica della curva di sopravvivenza è infatti utile per analizzare un gruppo omogeneo di
individui, per esempio per verificare l’esistenza di particolari relazioni tra rischio h(t) e tempo
t, oppure per confrontare due o più gruppi di individui, classificati rispetto a diverse modalità
di una stessa variabile. Uno dei metodi non parametrici più comunemente utilizzato è stato
proposto da Kaplan e Meier nel 1958 (cfr. Collett, 1994).
Utilizzando modelli parametrici di sopravvivenza è, invece, possibile studiare in che modo i
tempi di attesa fino al verificarsi di un evento di interesse siano influenzati da una o più
caratteristiche degli individui. Diversamente dai modelli di regressione lineari ‘classici’, in
cui ciò che viene modellizzato in funzione di un set di variabili esplicative è la media della
variabile dipendente di interesse, nei modelli di sopravvivenza la variabile dipendente è
rappresentata dal rischio h(t):
);;()( txgth β= (8)
dove x� indica un vettore di variabili esplicative, β i parametri corrispondenti e t il tempo. A
partire dalla stima del rischio, �(t) ottenuta per ogni singolo individuo, è possibile poi ottenere
una stima della curva di sopravvivenza, �(t) e quindi, la stima della durata mediana. Posto:
);;exp();;( txtxg ββ =
si assume che il logaritmo della funzione di rischio h(t) sia una funzione del tempo t e di una
serie di variabili esplicative, X1…Xn-1, che rappresentano le caratteristiche degli interventi�:
[ ] )(....),....,,()(log 111101 tfxxxxtlth nnnn ββββ ++++== −− (9)
da cui possiamo riscrivere la (8) come:
inni xx
i ethth 1111 ....
0 )()( −−++= ββ
dove h0(t) indica la funzione di rischio base (baseline hazard function)�.
6 Nei modelli di durata, è possibile considerare variabili esplicative tempo dipendenti. 7 Il baseline hazard h0(t) si ottiene ponendo a 0 le variabili esplicative X, esso dunque rappresenta il rischio
calcolato in assenza di covariate. Nel caso in cui le variabili esplicative siano variabili dummy (dummy coding),
9
Nella funzione, il parametro generico βj o più precisamente exp(β) misura l’effetto della
variabile Xj sul rischio h(t) in termini relativi rispetto al rischio base8.
A particolari ipotesi sulla dipendenza del rischio h(t) dal tempo corrispondono specifiche
assunzioni sulla distribuzione di probabilità della variabile casuale tempo T9.
3.3 Applicazione dell’analisi di sopravvivenza alla stima dei tempi di attuazione delle opere
Le stime proposte nel presente lavoro sono state effettuate formulando i modelli presentati in
modo del tutto equivalente rispetto alla durata T��, invece che rispetto al rischio h(t), (Collett,
1994, Allison, 1995). Si può, quindi, scrivere:
σεααα ++++= nn xxT ....log 110 (10)
Questa formulazione non permette di stimare direttamente un valore di T, ma i parametri della
sua distribuzione. Gli αi sono i parametri incogniti�� associati alle variabili esplicative Xi,, α0 è
l’intercetta e σ è il parametro associato alla variabile casuale ε, che coglie l’allontanamento
del valore di log T dalla parte lineare del modello.
Per ogni specifica combinazione di variabili esplicative X1, X2,…...,Xn-1 osservata su un
progetto, a partire dai parametri stimati nella (10) si è ottenuta una distribuzione di probabilità
della durata T, sulla base dalla quale si è calcolata la durata mediana della fase associata a
quello specifico progetto. La stima dei parametri è stata ottenuta con il metodo della massima
verosimiglianza.
Preliminarmente alla stima dei parametri è stata condotta un’analisi non parametrica dei dati
al fine di individuare la distribuzione teorica più appropriata per la variabile temporale nelle
diverse fasi. La scelta è stata effettuata sulla base dell’analisi della relazione tra la funzione di
sopravvivenza osservata, S(t), ed il tempo t. Per quanto riguarda la progettazione preliminare,
e dunque il valore ‘0’ è associato ad una modalità scelta come riferimento, il baseline hazard si riferisce al
generico individuo caratterizzato dalle modalità di riferimento delle covariate considerate. 8 A titolo esemplificativo, se consideriamo il modello semplificato, con una sola variabile esplicativa X
dicotomica, ad esempio: X= Macro Area (0= Centro-Nord; 1= Mezzogiorno), allora si avrà che:
ββ
eeth
eth
MacroAreath
MacroAreath==
=
=0
0
0
)(
)(
)0|(
)1|(
9 Le distribuzioni più comuni utilizzate in questo tipo di analisi sono : la distribuzione Esponenziale: hp. rischio
costante in funzione del tempo [ ] 11110 ....)(log −−+++= nn xxth βββ e la distribuzione Weibull: hp. rischio funzione
monotona rispetto al tempo: [ ] txxth nnn log....)(log 11110' ββββ ++++= −−. Cox (1972) ha proposto un modello
‘semiparametrico’ alternativo che non presuppone alcuna assunzione per la distribuzione di probabilità della
variabile tempo T.
10 I modelli utilizzati appartengono alla famiglia di modelli AFT (Accelerated Failure Time); cfr. Allison (1995) 11 Esiste una relazione diretta tra i parametri �i della (9) e gli �i della (10), che dipende dalla distribuzione assunta
per la T. In generale, se �i misura l’effetto della variabile Xi sulla funzione di rischio e �i l’effetto della stessa
variabile sul tempo trascorso fino al verificarsi dell’evento, a valori elevati del primo, corrispondenti ad una
elevata probabilità che l’evento accada, corrisponderanno valori contenuti del secondo, associati a tempi rapidi
di accadimento. Cfr. Collett (1994), Allison (1995).
10
definitiva ed esecutiva, così come per la durata del bando, per la T si è assunta una
distribuzione Log Normale12
. Nel caso dell’esecuzione dei lavori è risultata invece accettabile
l’ipotesi di distribuzione della T secondo una Weibull13
.
Particolare attenzione è stata posta alla presenza di durate anomale. In fase preliminare, sono
stati individuati ed esclusi i casi con durate eccessivamente brevi o lunghe, ovvero i casi con
durate concluse inferiori a dieci giorni, o con durate censurate o concluse superiori al 99°
percentile della distribuzione. Successivamente, in fase di stima sono stati individuati ulteriori
casi ‘anomali’, in base al calcolo dei residui��: sono stati individuati, cioè, quei casi per cui il
comportamento osservato si discostava sensibilmente da quello rappresentato dal modello
dato osservato. L’esclusione di questi casi dalla stima dei modelli ha permesso di ottenere
migliori performance predittive.
3.4 Variabili impiegate
L’ipotesi alla base dei 5 modelli stimati è che la durata per il completamento delle fasi
procedurali di un progetto di investimento sia influenzata sia dalle caratteristiche strutturali
dei progetti che da un insieme di fattori legati al territorio in cui tali interventi vengono
realizzati. Come dati di ingresso sono state utilizzate le informazioni relative al costo di
realizzazione dell’intervento, al settore, alla tipologia di ente attuatore, al tipo di intervento,
alla fonte di finanziamento, alla localizzazione regionale e all’anno di stipula degli APQ.
Nella Tabella 3 sono rappresentate le variabili di classificazione considerate per le varie
categorie di intervento, con l’indicazione della relativa popolazione.
La definizione dei settori impiegata deriva dalla struttura adottata nel Progetto Conti Pubblici
Territoriali15
, opportunamente aggregata al fine di consentire una numerosità adeguata per
ciascuna modalità. Pertanto alcuni settori, che pure sarebbe stato interessante evidenziare, si
sono dovuti accorpare nella voce residuale “Varie” a causa dell’insufficienza di informazioni
utili per effettuare le stime. Per chiarezza, si segnala che sotto la voce “Varie”, sono compresi
i seguenti settori: Agricoltura e pesca; Amministrazione Generale; Assistenza e beneficenza;
12 In questo caso, il grafico della funzione di ripartizione della Normale inversa, �-1[1-�(t)] rispetto a log(t)
approssimerà una retta. 13 Nel caso della distribuzione Weibull è lineare la relazione tra Log(-log(S(t)) e il logaritmo della durata, t. 14 Rispetto ai modelli lineari classici, in cui il residuo individua lo scostamento tra valore osservato γ e valore
stimato �, nel caso dei modelli di durata i residui possono essere calcolati secondo formule diverse (cfr. Collett,
1993, p. 150); in ogni caso, i residui sono quantità, calcolabili per ogni singolo individuo oggetto di analisi, che
forniscono una misura della capacità del modello di stimare correttamente il singolo dato. Dunque valori elevati
dei residui individuano quei casi il cui comportamento non è ben rappresentato dal modello. 15 Per la descrizione del contenuto dei settori considerati si rimanda all’Appendice del Rapporto Annuale 2008
del DPS, Nota Metodologica dei Conti Pubblici Territoriali (www.dps.tesoro.it/ rapporto_annuale_2008.asp) e al
sito www.dps.tesoro.it/cpt/cpt.asp.
11
Difesa, Giustizia, Sicurezza Pubblica; Energia; Istruzione; Ricerca e Sviluppo; Rifiuti; Sanità;
Telecomunicazioni, Turismo; Viabilità; Altre.
Tabella 3 - Variabili esplicative usate nei modelli di stima con la relativa numerosità per
ciascuna modalità
Settore Tipologia di Ente
attuatore Tipo di intervento
Fonte di
finanziamento Anno di stipula
Nome N Nome N Nome N Nome N Nome N
Altri
trasporti 759 Comuni 8.381
Nuova
realizzazione 6.830 FAS 9.027 1999 576
Ambiente 2.818 Province 1.102 Restauro-
Recupero 8.347
FAS + Fondi
comunitari 432 2000 424
Ciclo
integrato
dell’acqua
4.361 Regioni 946 Altro 921 Fondi
comunitari 1.228 2001 1.459
Cultura e
servizi
ricreativi
3.141 Gestione
reti 1.810 Totale 16.098 Altro 5.411 2002 1.848
Edilizia 465 Ministeri 1.048 Totale 16.098 2003 2.888
Industria e
servizi 529 Altri enti 2.811 2004 2.001
Varie 1.500 Totale 16.098 2005 1.736
Viabilità 2.525 2006 2.602
Totale 16.098 2007 1.918
2008 646
Totale 16.098
Per quanto riguarda il tipo di intervento, la categoria “Altro” comprende le opere non
chiaramente classificabili tra le nuove realizzazioni e nemmeno tra i restauri-recuperi.
Tabella 4 - Regioni e numerosità degli interventi
Regione Numerosità interventi
PIEMONTE E VALLE D’AOSTA 1.032
LOMBARDIA 1.364
TRENTINO ALTO ADIGE 67
VENETO 372
FRIULI-VENEZIA GIULIA 114
LIGURIA 508
EMILIA-ROMAGNA 516
TOSCANA 868
UMBRIA 483
MARCHE 141
LAZIO 1.049
ABRUZZO 915
MOLISE 1.192
CAMPANIA 1.995
PUGLIA 1.278
BASILICATA 520
CALABRIA 1.340
SICILIA 1.584
SARDEGNA 756
TOTALE 16.098
Con riferimento alla fonte di finanziamento, la voce “Altro” comprende le fonti ordinarie
quali quelle statali diverse dal FAS, quelle delle Regioni e delle Amministrazioni locali e
12
quelle private. L’anno di stipula degli APQ è stato introdotto per controllare che l’analisi non
venga inficiata da comportamenti che si sono sistematicamente modificati nel tempo.
La Tabella 4 illustra la numerosità della popolazione di interventi distinta per singola regione.
I dati della regione Valle d’Aosta sono stati accorpati a quelli della regione Piemonte vista la
scarsa numerosità di opere realizzate e in corso di realizzazione, circostanza che avrebbe
impedito l’estrapolazione di una informazione puntuale. Per questo motivo nel seguito del
rapporto le due regioni figureranno sempre insieme.
3.5 Stima dei parametri e sintesi dei risultati
Le variabili esplicative sono risultate tutte, generalmente, fortemente significative; in
particolare, il costo dell’intervento ed il settore sono le variabili che maggiormente incidono
sulle durate delle fasi (Tabella 5).
Tabella 5 - Significatività delle variabili esplicative considerate nei 5 modelli Significatività (a)
Variabile Prog.
preliminare Prog. definitiva Prog. esecutiva Agg.ne Bando
Esecuzione
Lavori
Costo (Log(log)) *** *** *** *** *** Regione *** *** *** *** *** Tipologia di intervento *** *** *** *** *** Ente attuatore ** *** *** *** *** Settore *** *** *** *** ***
Fonte di finanziamento *** *** *** ** *** Anno di stipula *** *** *** *** ***
(a) ***, **, * indicano un livello di significatività rispettivamente all’1, 5 e 10 per cento.
Dalla lettura dei parametri relativi alle diverse modalità delle variabili considerate16
, è
possibile sintetizzare alcuni risultati principali rispetto alle variabili considerate.
Per quanto riguarda l’effetto del territorio, del settore e dell’Ente attuatore, è interessante
sottolineare come non si riscontrino comportamenti ‘coerenti’ tra le diverse fasi; si osserva
invece che a durate mediamente brevi in alcune fasi corrispondono tempi mediamente più
lunghi in altre, e viceversa.
Tra gli Enti attuatori, gli Enti di Gestione reti evidenziano in genere durate più lunghe rispetto
agli Altri Enti; fa eccezione la fase di esecuzione lavori, per cui non si osservano differenze
significative.
Per quanto concerne la Tipologia di interventi, gli interventi di Nuova realizzazione, fanno
registrare, rispetto ai casi di Manutenzione, o di Restauro e recupero, tempi più lunghi nella
realizzazione delle fasi procedurali; ad esclusione della fase dei lavori, per cui non si
registrano differenze significative.
16 La tavola con il dettaglio dei parametri per modalità e fase non si riporta per motivi di spazio.
13
Relativamente alla fonte di finanziamento dell’opera, generalmente la copertura totale o
parziale con fondi FAS o con risorse Comunitarie è associata a tempi più rapidi di
completamento delle fasi procedurali. Infine, con riferimento all’Anno di stipula, emerge una
tempistica generalmente più veloce nel caso della progettazione e del bando, per interventi
stipulati nei primi anni 2000 e, viceversa, più lenta in fase di esecuzione lavori
4 I tempi di attuazione delle opere infrastrutturali per classe di costo e settore
Confrontando i dati medi relativi ai tempi di attuazione si deve considerare il fatto che essi
dipendono da una molteplicità di fattori, osservabili e non osservabili, e per questo sono
soggetti anche a forti mutamenti a seconda della dimensione esaminata.
Considerando la dimensione economica, la media nazionale passa da 2,7 anni per le opere di
importo inferiore ai 100 mila euro ai 10,6 anni per le opere di importo superiore ai 100
milioni di euro. Esaminando i vari settori, l’Ambiente fa registrare le durate più brevi (3,7
anni), mentre il settore “Altri trasporti” quelle più lunghe (5,6 anni). Infine le nuove
realizzazioni impiegano in media 4,8 anni contro i 4,1 anni delle opere di manutenzione
ordinaria.
Data l’estrema variabilità dei tempi di attuazione in funzione delle caratteristiche osservate,
dal confronto tra valori medi territoriali non si possono trarre conclusioni circa la diversa
capacità dei territori di realizzare le opere pubbliche in tempi adeguati. La tentazione sarebbe
quella di formulare delle graduatorie territoriali che in realtà dipendono esclusivamente dal
mix di interventi “scelto” da ciascun territorio. In questa sede, pertanto, l’analisi territoriale
viene omessa per poi essere ripresa in maniera metodologicamente più corretta in seguito.
4.1 I tempi di attuazione per classi di costo
Il tempo di attuazione delle opere infrastrutturali cresce progressivamente al crescere del
valore economico dei progetti e la crescita riguarda indifferentemente le tre fasi procedurali
considerate, come evidenziato nella Figura 3.
In particolare, la fase di progettazione presenta durate medie variabili tra 1,7 e 4,4 anni,
mentre la fase di aggiudicazione lavori oscilla tra 0,3 e 0,9 anni, infine i tempi medi di
realizzazione lavori variano tra 0,7 anni ed oltre 5 anni.
Nella Tabella 6 sono evidenziate le durate, distinte per classe di costo e fase, relativamente
alle tre macro aree del Paese. Il Nord si caratterizza per durate mediamente più brevi rispetto
alle altre due aree in tutte e tre le macrofasi.
Le regioni centrali fanno registrare le durate più lunghe con riferimento alla progettazione e
alla realizzazione dei lavori, mentre quelle meridionali si caratterizzano per tempi
mediamente più lunghi in fase di affidamento dei lavori, indipendentemente dall’importo
14
delle opere. Complessivamente il Centro fa registrare tempi più lunghi del resto del Paese in
tutte le classi di costo, ad eccezione di quella di importo 50-100 milioni di euro.
1,7
1,8
2,0
2,3
2,6
2,9
3,1
3,5
4,0
4,4
4,4
0,3
0,4
0,4
0,5
0,5
0,6
0,7
0,8
0,8
0,9
0,9
0,7
1,0
1,3
1,7
1,9
2,3
2,7
3,0
3,4
3,9
5,1
2,7 anni
3,2 anni
3,7 anni
4,4 anni
5,1 anni
5,8 anni
6,4 anni
7,3 anni
8,2 anni
9,2 anni
10,4 anni
0 2 4 6 8 10 12
<0,1
0,1- 0,2
0,2 -0, 5
0,5 - 1
1 - 2
2 - 5
5 - 10
10 - 20
20 - 50
50 - 100
>100
Mili
on
i d
i eu
ro
Anni
Progettazione Affidamento Lavori
Figura 3 - Tempi di attuazione degli interventi infrastrutturali per classi di costo e fasi di
realizzazione - Italia
Tabella 6 - Tempi di attuazione degli interventi per classe di costo, fase e area geografica
(anni)
Progettazione Affidamento lavori Realizzazione
Lavori Classe di costo
(milioni di euro) Nord Centro Sud Nord Centro Sud Nord Centro Sud
<0,1 1,4 1,7 1,8 0,3 0,3 0,4 0,6 0,9 0,7
0,1- 0,2 1,7 1,9 1,8 0,3 0,3 0,4 0,9 1,1 1,0
0,2 -0, 5 2,0 2,1 1,9 0,3 0,4 0,5 1,2 1,5 1,3
0,5 - 1 2,2 2,4 2,3 0,4 0,4 0,5 1,4 1,8 1,7
1 - 2 2,6 2,7 2,6 0,5 0,4 0,6 1,8 2,2 1,9
2 - 5 2,8 3,2 2,9 0,5 0,5 0,6 2,1 2,4 2,3
5 - 10 2,9 3,5 3,2 0,5 0,6 0,7 2,4 2,8 2,7
10 - 20 3,2 3,8 3,6 0,6 0,7 0,8 2,9 3,2 3,0
20 - 50 3,9 4,1 4,0 0,7 0,7 0,9 3,0 3,8 3,4
50 - 100 4,1 4,4 4,6 0,8 0,8 0,9 3,6 4,2 4,0
>100 4,0 4,1 4,9 0,9 0,9 1,0 4,8 6,2 4,9
4.2 I tempi di attuazione per settore
Il settore caratterizzato dalle durate più lunghe è quello degli Altri trasporti (Figura 4) che
comprende interventi nei trasporti ferroviari, marittimi, aerei, lacuali e fluviali, compresi
porti, aeroporti, stazioni e interporti. Viceversa il settore Ambiente, che comprende, tra l’altro,
opere per l’assetto idrogeologico, la conservazione del suolo, il recupero e la protezione di siti
naturali e/o degradati, il monitoraggio ambientale, ecc. si caratterizza per le durate più brevi.
15
2,4
2,5
2,6
2,5
2,1
2,4
1,9
2,8
0,5
0,5
0,6
0,5
0,4
0,5
0,4
0,6
1,5
1,6
1,9
1,7
1,7
1,6
1,3
2,2
4,5 anni
4,6 anni
5,0 anni
4,6 anni
4,3 anni
4,5 anni
3,6 anni
5,5 anni
0 2 4 6
Viabilità
Varie
Industria e Servizi
Edilizia
Cultura e servizi ricreativi
Ciclo integrato dell'acqua
Ambiente
Altri trasporti
Setto
re
Anni
Progettazione Affidamento Lavori
Figura 4 - Tempi di attuazione degli interventi infrastrutturali per settore e fase
La Tabella 7 mette in evidenza la variabilità delle durate, per singola fase e per singola area
geografica, in funzione del settore considerato; questa è evidente in particolare in fase di
progettazione e in fase di realizzazione dei lavori (ad esempio, nei settori Altri trasporti,
Ambiente, Industria e servizi, Viabilità).
Tabella 7 - Tempi di attuazione degli interventi per settore, fase e macroarea (anni)
Progettazione Affidamento
lavori
Realizzazione
Lavori Settore
Nord Centro Sud Nord Centro Sud Nord Centro Sud
Altri trasporti 2,4 3,0 1,9 0,4 0,6 0,4 1,9 2,7 1,5
Ambiente 1,7 2,2 2,4 0,3 0,3 0,5 1,0 1,5 1,7
Ciclo integrato dell'acqua 2,3 2,6 2,1 0,4 0,4 0,5 1,3 1,9 1,7
Cultura e servizi ricreativi 2,1 2,2 2,4 0,3 0,4 0,5 1,7 1,8 1,7
Edilizia 2,2 3,1 2,5 0,3 0,5 0,6 1,7 1,6 1,8
Industria e Servizi 2,8 2,9 2,5 0,5 0,4 0,6 2,3 2,0 1,4
Varie 2,6 2,3 2,4 0,5 0,4 0,6 2,1 1,6 1,4
Viabilità 2,3 3,1 2,8 0,4 0,6 0,6 1,5 2,3 2,2
4.3 Il peso dei tempi di attraversamento sulla durata delle opere
Per valutare l’incidenza che i tempi di attraversamento hanno sulle durate delle singole fasi di
realizzazione, è necessario approfondire l’analisi relativamente a due fattori di rilievo: quello
dimensionale (valore economico) e quello territoriale.
16
Esaminando separatamente le singole fasi di attuazione, il contributo dei tempi di
attraversamento sulla durata è sempre prossimo o superiore al 50 per cento della durata
complessiva (Tabella 8).
Tabella 8 - Peso dei tempi di attraversamento (T.A.) per fase procedurale
Fasi procedurali Peso dei T.A. sulla
durata totale
Rapporto tra durata con e senza
T.A.
Progettazione preliminare 70% 3,3
Progettazione definitiva 52% 2,1
Progettazione esecutiva 57% 2,3
Progettazione totale 59% 2,5
Affidamento lavori 47% 1,9
Realizzazione lavori 0% 1
Totale 36% 1,6
Totale escluso Lavori 57% 2,3
Il valore del peso è stato calcolato mettendo a rapporto, per ciascuna fase, la durata dei tempi
di attraversamento e la durata totale della fase, al lordo cioè dei tempi di attraversamento. Si è
calcolato, quindi, per ciascuna fase il rapporto tra la durata comprensiva dei tempi di
attraversamento e la durata al netto di detti tempi.
Dalla Tabella 8 emerge che considerando le fasi che effettivamente sono inframmezzate dai
tempi di attraversamento (progettazione e affidamento) il peso dei tempi di attraversamento è
pari al 57 per cento e la durata lorda supera quella netta di 2,3 volte. In particolare, si osserva
che la progettazione preliminare è la fase caratterizzata dal maggior peso dei tempi di
attraversamento. Nel complesso, il peso dei tempi di attraversamento sulla progettazione
totale è pari al 59% con la conseguenza che la durata al lordo supera di due volte e mezza
quella al netto. La fase di affidamento lavori viene invece quasi raddoppiata considerando i
tempi di attraversamento.
Il peso dei tempi di attraversamento diminuisce al crescere dell’importo, passando nel
complesso dal 63% per la classe di importo minore di 100.000 euro al 39% per la classe di
importo superiore a 100 milioni di euro (Tabella 9). L’effetto prodotto sulla durata
complessiva è quasi il triplicamento dei tempi per gli interventi più piccoli e circa il
raddoppio per quelli più grandi. Anche in questo caso, il problema dei tempi di
attraversamento riguarda prevalentemente la fase di progettazione.
La Tabella 10 presenta i risultati ottenuti analizzando il fenomeno a livello di macro area. In
generale, il peso dei tempi di attraversamento è pari al 55% nelle regioni settentrionali, al
50% in quelle centrali e al 60% in quelle meridionali.
17
Il Sud si caratterizza per la maggiore durata dei tempi amministrativi in tutte le fasi
considerate. In particolare, per quanto riguarda la progettazione preliminare, oltre il 70% della
durata è occupato da tempi di attraversamento che nelle altre fasi non superano il 61%.
Tabella 9 - Peso dei tempi di attraversamento per fase e classe di costo (a)
Progettazione totale Affidamento lavori Totale Classe di costo
(Milioni di euro) A B A B A B
<0,1 67% 3,0 42% 1,7 63% 2,7
0,1- 0,2 64% 2,8 50% 2,0 62% 2,6
0,2 -0, 5 60% 2,5 51% 2,0 59% 2,4
0,5 – 1 59% 2,5 50% 2,0 58% 2,4
1 – 2 59% 2,4 50% 2,0 57% 2,4
2 – 5 57% 2,3 45% 1,8 55% 2,2
5 – 10 54% 2,2 41% 1,7 52% 2,1
10 – 20 53% 2,1 36% 1,6 50% 2,0
20 – 50 50% 2,0 28% 1,4 46% 1,9
50 - 100 48% 1,9 27% 1,4 44% 1,8
>100 43% 1,8 19% 1,2 39% 1,6
(a) A = Peso dei tempi di attraversamento sulla durata totale; B = Rapporto tra durata con e senza interfase.
Tabella 10 - Peso dei tempi di attraversamento per fase e macroarea
Peso dei tempi di attraversamento
sulla durata totale
Rapporto tra durata con e senza
tempi di attraversamento Fasi procedurali
Nord Centro Sud Nord Centro Sud
Progettazione preliminare 67% 65% 72% 3,0 2,8 3,6
Progettazione definitiva 49% 40% 56% 2,0 1,7 2,3
Progettazione esecutiva 54% 48% 61% 2,2 1,9 2,5
Progettazione totale 57% 51% 63% 2,3 2,0 2,7
Affidamento lavori 46% 43% 47% 1,9 1,8 1,9
Totale 55% 50% 60% 2,2 2,0 2,5
5 Il contributo netto dei territori alla durata delle opere infrastrutturali
5.1 Il metodo di analisi
La lettura territoriale dei dati sulle durate risente, come già sottolineato, del problema legato
all’influenza delle caratteristiche degli interventi sul tempo medio di realizzazione degli
interventi. Questo fatto impedisce di utilizzare l’analisi descrittiva per effettuare una
valutazione dell’efficienza dei territori, in quanto le condizioni di partenza, cioè l’insieme di
interventi osservabile a livello regionale, sono spesso assai diverse.
Tuttavia i modelli impiegati per le stime permettono una valutazione degli effetti di ognuna
delle variabili esplicative sulla durata degli interventi a parità delle altre condizioni.
18
In tal modo, a partire dai parametri stimati per la variabile territoriale, è possibile calcolare il
contributo legato alla specificità della singola regione. Con ciò si simula una sorta di
omogeneità, territoriale ovvero è come se si confrontassero le differenze fra i territori
regionali rispetto ad una popolazione di opere uguale per tutti.
In pratica, a partire dai parametri della variabile qualitativa Regione per ciascuna fase
attuativa, si è calcolato lo scostamento tra ciascun parametro e un valore teorico nazionale
ottenuto come media dei parametri regionali ponderata per la numerosità degli interventi.
Quindi lo scostamento, trattato alla stregua di una percentuale, è stato applicato alla durata
media nazionale per fase espressa in anni ottenendo delle medie teoriche regionali espresse in
anni. In tal modo, poiché tali valori sono stati ottenuti a partire dai parametri stimati si può
assumere che per ciascuna regione valga l’ipotesi di una distribuzione degli interventi uguale
a quella nazionale. Il contributo individuato è genericamente imputabile al territorio
delimitato dai confini regionali, cioè ad un insieme eterogeneo di fattori riconducibili alle
condizioni socio-economiche, alle capacità amministrative, alle condizioni orografiche,
climatiche, ecc. Questo implica la necessità di una certa cautela nell’etichettare tali contributi
come effetti dell’uno piuttosto che dell’altro fattore.
5.2 Le graduatorie regionali per fase
Le performance regionali calcolate sulla base della metodologia descritta rappresentano, per
ciascuna macrofase, l’effetto territoriale sulla durata media regionale e quindi la
“propensione” dei territori ad allungare o a ridurre i tempi di attuazione delle opere.
Esse sono state ordinate in graduatoria, per fase, rispetto all’entità dello scostamento
percentuale, positivo o negativo, dalla media nazionale. Gli scostamenti, tuttavia, sono stati
ridotti in cinque classi al fine di consentire una migliore lettura dei risultati attraverso la
rappresentazione grafica in forma di mappe con dettaglio regionale.
Fase Progettazione
La graduatoria relativa alla fase di progettazione (Figura 5) vede uno scostamento dal
contributo medio nazionale (posto uguale a zero) generalmente compreso in un intervallo di
circa il 20% positivo (che determina prestazioni peggiori con conseguenti allungamenti dei
tempi) in alcune regioni come l’Umbria e negativo (prestazioni migliori legate a tempi più
brevi) in altre come l’Emilia Romagna. Si distingue in modo particolarmente negativo la
Sicilia, il cui contributo alla progettazione è positivo e pari a +55%.
La distribuzione dei contributi delle regioni meridionali rispetto alla media è uniforme: per
quattro regioni, in particolare Sicilia, Basilicata, Sardegna e Campania, i tempi si allungano;
per altre quattro la Puglia, il Molise, la Calabria e l’Abruzzo si accorciano o sono nella media.
19
Tra le regioni centrali, Umbria e Marche presentano dilatazioni nei tempi di progettazione, il
Lazio riesce a comprimerli e la Toscana è nella media. Le regioni settentrionali, con
l’eccezione del Trentino Alto Adige, sono generalmente celeri sui tempi di progettazione.
Figura 5 - Fase di progettazione: scostamenti percentuali regionali dei tempi di attuazione
degli interventi rispetto alla media nazionale
Fase Affidamento dei lavori (bando di gara)
Mentre per la fase di progettazione le regioni si dividono tra chi rallenta e chi accelera, per la
fase di aggiudicazione dei lavori i tempi si allungano rispetto alla media nazionale solo in tre
regioni: Campania, Sicilia e Basilicata (Figura. 6).
Per il resto quasi tutte le altre regioni riescono a comprimere i tempi rispetto alla media
nazionale, in alcuni casi fino a circa il 40% (Trentino Alto Adige ed Emilia Romagna).
Fase Realizzazione lavori
La graduatoria relativa alla fase di realizzazione dei lavori (Figura 7) vede ancora solo le
regioni centrali e meridionali (con l’eccezione della Liguria al Nord) caratterizzarsi per durate
più lunghe rispetto alla media nazionale.
In particolare, piuttosto accentuato è il contributo della regione Basilicata che evidenzia uno
scostamento dalla media nazionale pari a circa il 50%, invece la Sicilia, che nelle fasi
precedenti si posizionava in coda alla graduatoria, in questo caso si trova nel gruppo delle
regioni in grado di accorciare i tempi di realizzazione, insieme alla Sardegna.
20
Figura 6 - Fase di affidamento dei lavori: scostamenti percentuali regionali dei tempi di
attuazione degli interventi rispetto alla media nazionale
Figura 7 - Fase di realizzazione dei lavori: scostamenti percentuali regionali dei tempi di
attuazione degli interventi rispetto alla media nazionale
Tempi di attuazione totali
La graduatoria complessiva, ottenuta ponderando le tre graduatorie con i pesi medi di
ciascuna fase rispetto alla durata totale (Figura 8), rileva che nel complesso Basilicata e Sicilia
sono le regioni che manifestano le maggiori criticità con riferimento ai tempi di attuazione
degli interventi, con ritardi che superano di oltre il 25 per cento la media nazionale.
Tra le regioni centro-settentrionali, Liguria, Toscana e Umbria rallentano, mentre tra quelle
meridionali solo il Molise e l’Abruzzo accelerano nella realizzazione dei propri interventi.
21
Figura 8 - Tempi di attuazione totali: scostamenti percentuali regionali dei tempi di
attuazione degli interventi rispetto alla media nazionale
5.3 Il confronto tra la classifica dei contributi regionali e le durate medie regionali
Le mappe dei contributi netti regionali, riportate nel paragrafo precedente, sono “depurate”
dall’effetto di fattori estranei a quello territoriale17
. In virtù di ciò risulta particolarmente
interessante il confronto tra la classifica dei contributi netti regionali applicati alla durata
media nazionale, che dà conto delle performance dei territori nell’ipotesi in cui l’insieme di
interventi per ciascuna regione sia uguale a quello medio nazionale, con quella che tiene conto
del particolare insieme di interventi a livello territoriale. Il confronto serve a stimare il peso
dell’effetto territoriale sulla durata media regionale.
Nella Figura 9 sono poste a confronto le diverse graduatorie stilate nei precedenti paragrafi. In
particolare, con il colore rosso è stata evidenziata la classifica delle durate regionali ricostruita
a partire dai contributi percentuali netti (che determina l’ordinamento delle regioni sul grafico
della durata totale); con il colore blu la classifica delle durate regionali che tiene conto degli
effetti di tutti i fattori; infine, con il colore verde la durata media nazionale.
La visione d’insieme delle tre linee offre interessanti spunti di riflessione.
L’Emilia Romagna è caratterizzata da un insieme di interventi più svantaggioso rispetto a
quello medio nazionale (il punto blu è esterno a quello rosso) ma riesce lo stesso a risparmiare
tempo (il punto blu è interno al trattino verde); se fosse dotata di una popolazione di interventi
con caratteristiche pari a quella nazionale, risparmierebbe ancora di più (punto rosso). Lo
stesso ragionamento vale per il Friuli Venezia Giulia e la Lombardia.
17 Ad esempio, la correlazione calcolata tra le durate medie regionali e il costo medio per intervento è pari a 0,6
mentre quella calcolata tra i contributi netti territoriali e il costo medio per intervento scende a 0,1.
22
Considerando il Veneto, la durata fatta registrare (punto blu) è superiore alla media, tuttavia
se la regione dovesse realizzare un insieme di interventi pari a quello medio nazionale,
presenterebbe un risparmio consistente (punto rosso) con una durata inferiore, seppure di
poco, alla media nazionale (trattino verde); ciò implica che la durata fatta osservare dal
Veneto è quasi del tutto imputabile alle caratteristiche dell’insieme di interventi scelto, così
come per il Trentino Alto Adige.
Nel caso della regione Molise, la durata media che tiene conto di tutti i fattori (punto blu) è
estremamente bassa, ma il punto rosso mette in evidenza che se il Molise dovesse realizzare
un insieme di interventi pari a quello medio nazionale, la sua durata media supererebbe di
quasi un anno quella attualmente osservata; ciò nonostante, il Molise manterrebbe una durata
inferiore a quella media nazionale (trattino verde) dimostrando una capacità del territorio di
risparmiare effettivamente del tempo.
0
1
2
3
4
5
6
EMILIA-ROMAGNA
PIEMONTE E VALLE D'AOSTA
FRIULI-VENEZIA GIULIA
LOMBARDIA
MOLISE
VENETO
TRENTINO-ALTO ADIGE
ABRUZZI
MARCHE
PUGLIASARDEGNA
CALABRIA
LAZIO
LIGURIA
TOSCANA
CAMPANIA
UMBRIA
SICILIA
BASILICATA
Classifica contributi netti Classifica durate medie Media nazionale
Figura 9 - Il confronto tra i tempi di attuazione medi e i contributi netti regionali
In sintesi, si può concludere che attualmente il Molise fa registrare durate estremamente brevi,
prevalentemente riconducibili alle particolari caratteristiche dell’insieme degli interventi
operativo sul territorio, ma anche ad una effettiva capacità del territorio di risparmiare sui
tempi di attuazione.
La Liguria mostra una durata media inferiore a quella nazionale solo per effetto del suo
insieme di interventi che evidentemente la avvantaggia, tuttavia se dovesse realizzare un
insieme di opere con caratteristiche simili a quelle nazionali, farebbe registrare una durata
media di poco superiore a quella nazionale.
23
Laddove i punti blu e rossi coincidono, significa che l’insieme degli investimenti
caratteristico della regione è assimilabile a quello nazionale, ma viene realizzato accumulando
ritardo rispetto alla durata media nazionale, come nel caso di Basilicata, Sicilia, Umbria e
Campania, oppure risparmiando tempo rispetto alla durata media nazionale, come nel caso del
Piemonte.
6 Conclusioni e sviluppi futuri
Il rapporto rappresenta una prima analisi completa e sistematica dei tempi di attuazione delle
opere pubbliche in Italia che mette a frutto le informazioni raccolte nella banca dati del
monitoraggio delle Intese Istituzionali di Programma e dei relativi Accordi di Programma
Quadro. Il sistema di monitoraggio degli APQ, ancorché caratterizzato da alcune specificità
settoriali e territoriali, è quello che si presta meglio ad un’analisi dei tempi di attuazione delle
opere in quanto ne copre l’intero percorso attuativo mediante il dettaglio informativo delle
singole fasi.
L’analisi svolta mette in luce una situazione nella quale, pur con qualche eccezione, nelle
regioni settentrionali i tempi di attuazione delle opere sono mediamente più brevi mentre i
maggiori ritardi si rilevano in diverse regioni del Centro e del Mezzogiorno. Tali ritardi si
riscontrano sia nella progettazione ed aggiudicazione delle opere, sia nella fase di
realizzazione lavori.
Un ulteriore contributo del rapporto è rappresentato dall’approfondimento dei, cosiddetti
tempi di attraversamento, ossia i tempi intercorrenti tra le fasi. In media i tempi di
attraversamento rappresentano il 36% della durata complessiva di un’opera pubblica (dalla
progettazione alla conclusione dei lavori); questo valore sale al 57% se si considerano
unicamente le fasi a cui si agganciano, ossia la progettazione (preliminare, definitiva,
esecutiva) e l’affidamento lavori18
. Assorbono quindi una parte rilevante dei tempi di
esecuzione delle opere, pur non essendo caratterizzati dallo svolgimento di attività rilevanti di
carattere tecnico (progettazioni, indagini, ecc.) o amministrative (ad esempio, conferenze di
servizio).
Le analisi presentate in questo rapporto vedranno ulteriori sviluppi nel futuro. In particolare si
ritiene necessario lavorare lungo tre linee.
In primo luogo, emerge l’esigenza di svincolare l’analisi dall’impiego di una sola banca dati,
per pervenire ad una crescente integrazione tra le fonti informative. Questo consentirebbe di
lavorare avendo come riferimento un quadro informativo più completo, oltre che una
popolazione di casi più numerosa.
18 Nel rapporto la fase di realizzazione dell’opera termina con l’ultimazione dei lavori, e quindi non include i
tempi di attraversamento fino al collaudo e all’entrata in funzione.
24
In secondo luogo, appare opportuno approfondire le problematiche legate alla fase di
progettazione delle opere, sia perché in alcuni casi i relativi tempi di esecuzione assumono
dimensioni eccessive rispetto alla durata delle fasi successive, sia perché dalla qualità della
progettazione dipende in larga parte la qualità dell’opera ed i suoi tempi di cantiere.
Infine, un ulteriore sviluppo riguarda l’estensione dell’analisi alle attività successive alla
realizzazione lavori, vale a dire al collaudo e alla messa in opera. In tal modo si potrà dare
conto degli esiti delle procedure di entrata in funzione dell’opera e colmare la lacuna
informativa attualmente presente rispetto al tempo intercorrente - comprensivo di eventuale
“attraversamento” - tra la “fine lavori” e la definitiva piena funzionalità dell’opera.
Si tratta di iniziative che si ritiene possano fare compiere significativi passi in avanti
all’analisi dei tempi di esecuzione delle opere, grazie alla quale sarà possibile fornire agli
amministratori pubblici un quadro più esaustivo anche delle criticità riscontrate nel percorso
di attuazione degli investimenti e delle proposte utili ad accelerarne il completamento.
7 Bibliografia
Allison P. (1995), Survival Analysis Using the SAS® System: A Practical Guide, SAS
Institute Inc., Cary NC.
Collett D. (1994), Modelling survival data in medical research, Chapman & Hall, London
Cox D.R. (1972), Regression Models and Life Tables (with discussion ), Journal of the Royal
Statistical Society (B) 34: 187 – 220
25
ABSTRACT
In Italy there has been a wide debate on the time of execution of public works and more in
general on the effectiveness of development policies: there is a common awareness that it
often takes much too long to complete a planned infrastructure.
In response to the need for knowledge and informed decisions on public investments, in this
paper we propose an empirical analysis based on data drawn from one of the main Italian
repositories of public investment, namely the Monitoring System of the Framework
Programme Agreements (APQ – Accordi di Programma Quadro).
In order to make the most of the data available, Survival Analysis Models have been applied,
with both descriptive and predictive purposes. Models’ parameter estimates not only help
identifying those factors that mostly affect the length of project’s implementation, but also
allow to forecast duration of on-going or future projects.
The study highlights two primary results. First of all, an efficiency analysis based on models’
parameter estimates of the regional component points out the role of some Regions of the
centre and the south of Italy in the long duration of implementation of public investment.
Second, the empirical evidence shows that the length of public investment’s implementation
is strongly determined by the administrative time occurring between the various stages of the
implementation process. On average, from the design to the procurement stages, the weight of
this administrative time is 57 per cent, varying from 50 per cent in the Centre of Italy to 60
per cent in the South.