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En esta sección se sistematiza el esquemapropositivo de ACTRAV, distinguiendo los capí-tulos que forman parte de la «estrategia externa»e �interna�.

En el capítulo sobre la estrategia externa, luegode un marco general, se consideran tres capítulosespecíficos: el laboral, el de la protección social, yel de la formación profesional.

En el capítulo sobre la estrategia interna, luegode un marco general, se profundiza en el tema dela ampliación de la base sindical, las alianzas y elsindicalismo comunitario, así como de la concien-tización a través de los medios de comunicación yla formación profesional.

La fuente básica utilizada es el Coloquio AC-TRAV de 1999, con el agregado de recomenda-ciones provenientes de ACTRAV-Latinoaméri-ca, a partir de trabajos sobre temas específicos:seguridad social y formación profesional. En al-gunos recuadros adjuntos, para la complementa-ción y comparación, se presenta también la posi-ción de la 90ª Reunión de la CIT sobre los temasaquí tratados.

1. Marco general

El enfoque de favorecer la economía social,propugnado tradicionalmente por la OIT y respal-dado por el sindicalismo, ha consistido en unasolución intermedia, que trata de conservar la ca-pacidad de la economía informal de generar ingre-sos, al tiempo que la integra progresivamente en laeconomía moderna. Con ello, no se participa delenfoque que considera a la economía informalinnovadora y dinámica, y por tanto como unafuente de oportunidades para quienes tienen espí-ritu empresarial.

I. EL ENFOQUE DE ACTRAV (OFICINA DE ACTIVIDADES PARATRABAJADORES, DE LA OIT)

Pero el camino hacia la integración de la in-formalidad en la economía formal no ha sidoconcretado en parte alguna. En la amplia mayo-ría de países en desarrollo, el sector informalsigue multiplicándose y actuando como un imánque arrastra los ingresos y las condiciones labo-rales de los trabajadores de la economía moder-na hacia su nivel más bajo. Por ello, hay quevolver a examinar y ampliar las políticas quedeberían ser aplicadas por el Estado si se quierehacer realidad el discurso sobre la integraciónprogresiva de la informalidad.

Hay varias razones por las cuales muchas or-ganizaciones nacionales siguen siendo escépticascon respecto a la economía informal. La primera,porque se supone que la informalidad es un fenó-meno transitorio que será absorbido en su mo-mento por el sector formal, sin necesidad deintervención alguna por parte de los sindicatos odel Estado. Esta suposición era, y sigue siendo,ampliamente aceptada. Sin embargo, este puntode vista no parece ser realista. Los sindicatosdeben dar por sentado que la informalidad consti-tuirá una característica prominente de la mayoríade los países en desarrollo y de muchos paísesindustrializados en el futuro inmediato. La segun-da, porque los sindicatos tropiezan con proble-mas sustanciales en sus esfuerzos por conservar ymovilizar a sus afiliados en la economía formal, yconsideran que no están en condiciones de utilizarlos escasos recursos con que cuentan para desti-narlos a ellos, y que sería una manera poco eficazde utilizar sus recursos humanos y financieros.Hay razones muy concretas para que esto suce-da, incluida la índole heterogénea de las relacio-nes de empleo, las dificultades con que se tropie-za para localizar y contactar a los trabajadoresinformales, y los obstáculos que pone el Estado asu organización; pero tampoco debe olvidarseque los trabajadores independientes han sido con-

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siderados como «empresarios» y, por consiguien-te, no se les ha percibido como posibles afiliados aun sindicato, ni tampoco como copartícipes apro-piados para la cooperación.

A pesar de esta perspectiva, -en general pesi-mista aunque quizás pragmática-, hay organiza-ciones sindicales nacionales que han optado poremprender esa tarea y están dedicando una canti-dad importante de recursos y de tiempo paraorganizarlos, o bien para tender un puente entre elmovimiento sindical de la economía formal y lostrabajadores informales. Ha comenzado a verse lanecesidad de que los sindicatos lleguen a estostrabajadores y puedan actuar en su nombre. Va-rias centrales sindicales nacionales han comenza-do a reexaminar y modificar sus puntos de vista ysus políticas con respecto al trabajo informal, re-conociendo abiertamente que en el pasado habíanadoptado un enfoque excesivamente negativo, asu-miendo ahora que se requiere un cambio conside-rable al respecto.

Con estas perspectivas, ACTRAV está apo-yando la idea de que los sindicatos representenlos intereses de todos los trabajadores, modifi-cando sus prioridades internas mediante el exa-men de su asignación de recursos y la elabora-ción de nuevas estrategias con miras a la sindica-lización de los trabajadores, estableciendo tam-bién coaliciones con grupos que compartan inte-reses sociales comunes.

Este enfoque implica igualmente, en muchoscasos, mejorar la situación de los trabajadoresinformales e incrementar su acceso a determina-dos servicios, tales como el crédito, la formaciónen materia de técnicas de gestión, comercializa-ción y nuevas tecnologías, la información y elasesoramiento sobre la legislación vigente, la solu-ción de conflictos y el apoyo educativo.

Por un lado, es obvio que las iniciativas sindi-cales relacionadas con la economía informal tie-nen que iniciarse en pequeña escala y sobre una

base experimental. Por el otro, se corre el riesgode que ellas no vayan nunca más allá de estaprimera etapa.

2. Estrategias externas

Las �estrategias externas� consideradas porACTRAV en su �Coloquio� están centradas en elcapítulo laboral; aunque también hay considera-ciones sobre otros temas, como en el caso deACTRAV en América Latina, que ha efectuadoagregados en materia de protección social/seguri-dad social y de formación profesional.

a) El capítulo laboral

Problemas

Los problemas relativos al capítulo laboral sonlos siguientes:- La importancia que reviste, desde el punto de

vista tanto económico como social, la existenciade un cuerpo legislativo laboral adecuado. Contodo, ello no significa que la legislación sea siem-pre perfecta o que la aplicación de las normati-vas no adolezca de deficiencias.

- La justificación, por parte de los actores de laeconomía informal, del incumplimiento de las nor-mas y reglamentos, porque sus requerimientos�conllevan costos que no pueden compensar�.

- La existencia de ambigüedad en la aplicación delas normativas, vinculada a la corrupción quemuchas veces suele ir asociada con la aplicaciónde las normas. En tales circunstancias, a muchagente le parece moralmente legítimo y en generalaceptable sustraerse al pago de los impuestos yal cumplimiento de la legislación laboral o deotras reglamentaciones.

- La injerencia, a veces, de organizaciones detipo mafioso que controlan el acceso a los mer-cados y que suelen funcionar como agrupacio-nes criminales, trae como consecuencia quelos trabajadores informales se encuentren des-protegidos, dado que su condición jurídica

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marginal les impide recurrir a la policía o a otrasautoridades públicas.

- La baja dotación en personal y equipo, en mu-chos países en desarrollo, de los servicios deAdministración del Trabajo.

Recomendaciones de ACTRAV

Los gobiernos nacionales y locales deberían:- Prestar más atención a la falta de concientiza-

ción sobre los derechos que contempla la legis-lación laboral.

- Organizar campañas sistemáticas para modificarla percepción negativa de la legislación laboral.Dado que esta legislación es frecuentementeconsiderada tan sólo como una carga por partede los empleadores, convendría insistir en losbeneficios que se obtienen de su aplicación, es-pecialmente en relación con la eficacia de lostrabajadores y la productividad de las empresas.

- Garantizar que los criterios de «dependencia»en la relación laboral se reflejen adecuadamenteen la legislación, y que los tribunales de justiciaprofundicen la relación �empleador/trabajador�.

- Revisar la legislación laboral a fin de ofrecer unaprotección más específica para todos los traba-jadores y no sólo para los empleados: como mí-nimo, velar porque a todos se les aplique la legis-lación en materia de derechos fundamentales. Elloincluye la cuestión de la salud y seguridad en eltrabajo y las prestaciones y medidas de protec-ción pertinentes en materia de tiempo de trabajo,vacaciones, etc. La ampliación del campo deaplicación de las normas laborales y de la legisla-ción del trabajo a fin de abarcar a la informalidadpodría seguir una metodología gradual y selecti-va, para prestar una atención prioritaria a lasnormas fundamentales del trabajo y luego, sobreesta base, esforzarse por obtener el cumplimientode la legislación sobre salarios mínimos, y de lasnormas sobre salud y seguridad, y otros temas.

- Racionalizar la aplicación de costosas normati-vas y concebir medios más baratos para realizarlos objetivos sociales propuestos. Por ejemplo,en lo que atañe a las exigencias sobre seguridad

y salud, se podría proponer que las pequeñasempresas se doten de equipos más baratos,opción que debería figurar en la legislación. Estocontribuye a mejorar la imagen de los organis-mos estatales responsables de tales funciones,lo que a su vez puede estimular el cumplimientode este tipo de reglamentaciones.

- Aplicar medidas para erradicar las actividadesno legales en el sector, o por lo menos parareducir al mínimo las prácticas de corrupciónmenores y los sobornos. Esto contribuiría demanera significativa a aliviar la situación de lamayoría de las personas que trabajan en el sec-tor informal.

- Aumentar los recursos y el personal capacitadopara estas funciones, si se pretende verdadera-mente tratar de integrar al sector informal en elmarco de la economía formal. Si las autoridadespretenden encontrar soluciones de fondo al pro-blema, deben estar dispuestas a retribuir ade-cuadamente a los funcionarios encargados deaplicar las normas pertinentes, asegurándolessueldos y salarios justos que les permitan mante-ner un nivel de vida decoroso, eliminando así unfactor que lleva a los trabajadores del sectorpúblico a corromperse para asegurar la subsis-tencia de sus familias. Esas medidas deben com-binarse con actividades de perfeccionamientoprofesional de los funcionarios públicos, a fin demejorar su eficiencia y poner fin a las prácticas deacoso y corrupción. Al mismo tiempo, el Estadotiene que asumir nuevas responsabilidades conrespecto a la protección de los derechos de pro-piedad y a las transacciones contractuales.

- Flexibilizar la aplicación de la ley, con algunoslímites. Las microempresas carecen de los me-dios necesarios para sufragar todos los costosque supone la aplicación de las medidas previs-tas por la legislación. Es lógico, pues, que enalgunos países los servicios de inspección deltrabajo actúen con flexibilidad al aplicar la ley,decidiendo, caso por caso, cuál será el nivel decumplimiento que exigirán a cada empresario.Cuando consideren que el empresario disponede medios financieros para dotar a su personal

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con todo el equipo de seguridad necesario opara mejorar las condiciones de trabajo, apli-carán plenamente la legislación en la empresade que se trate. Cuando no sea así, pedirán alempresario que haga algunas mejoras progre-sivas. Los inspectores podrían establecer unalista de materiales de seguridad más baratosque podrían utilizar las microempresas, en es-pera de que éstas alcancen un nivel suficientede viabilidad económica. Algunos inspectoresdel trabajo dan también asesoramiento sobresoluciones técnicas más baratas, como, porejemplo, utilizar arena en lugar de extinguido-res de incendio. No hay cabida para la flexibi-lidad en lo que atañe a cuestiones como la li-bertad sindical, la discriminación y la explota-ción de los trabajadores; y los sindicatos de-berían instar encarecidamente a los gobiernosa velar porque los inspectores del trabajo re-ciban una formación adecuada y actúen conrigor profesional al aplicar estos componentesesenciales de la legislación del trabajo.

b) El capítulo de la protección social

Se describen a continuación elementos genera-les para una estrategia sindical externa, en el cam-po de la protección social, y la seguridad socialque provienen de ACTRAV y se agrega, proce-dentes del proyecto de OIT/PIT-CNT Equipo deRepresentación de los Trabajadores en el BPS(Informalidad y seguridad social en AméricaLatina, 2000), algunas recomendaciones adicio-nales sobre la base del análisis de la situación desiete países. Este Proyecto también ha elaboradouna propuesta específica para el caso uruguayo, lamisma que se presenta en un recuadro adjunto.

Enfoque general de ACTRAV

En su documento de 1999, ACTRAV concluíaque el tema central del debate sobre la seguridadsocial debería ser la búsqueda de mecanismos paradar protección básica a quienes más la necesitan,incluyendo a los trabajadores informales. Las ne-

cesidades prioritarias de los trabajadores informa-les se refieren a la obtención de prestaciones encaso de discapacidad o de fallecimiento del princi-pal sostén económico de la unidad familiar. Por ello,todos los países deberían dotarse de los mediosnecesarios para sufragar por lo menos la coberturauniversal de estas clases de seguro. También a losgobiernos les corresponde ofrecer a todos los ciu-dadanos una protección adecuada en caso de en-fermedad, discapacidad, fallecimiento o jubilación.La intervención estatal y las medidas de transferen-cia de ingresos son necesarias para garantizar laprotección de los trabajadores informales, dadoque los ingresos netos en este sector suelen situarsepor debajo del umbral de la pobreza. Pero la inter-vención de los poderes públicos en la promociónde la protección social puede mejorar o tambiénempeorar los resultados. Por consiguiente, es im-prescindible estudiar cuidadosamente y debatircuáles han de ser la estructura y el alcance de laintervención estatal, con referencia a:- Las formas y el nivel de protección básica que

habría que garantizar a todas las personas, in-clusive a los trabajadores informales.

- Las fuentes de financiación de la protecciónsocial; y una evaluación de la cuantía de los re-cursos que la sociedad en su conjunto puedededicar a la protección social.

- Los mecanismos para administrar los regímenesde protección social en forma equitativa.

El programa global STEP (Estrategias y Técni-cas contra la Exclusión Social y la Pobreza), ini-ciado en 1998 por el Departamento de SeguridadSocial de la OIT, se basa en el supuesto de que laampliación de la protección social a la informali-dad no es factible en el marco de los sistemasnacionales de seguridad social. A partir de ello, seconsidera que existe una necesidad urgente deinnovar, experimentar e introducir reformas en laspolíticas y estrategias sobre protección social.

Desde un punto de vista administrativo, es pro-bable que las instituciones de seguridad social queexisten en la mayoría de los países no tengan la

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capacidad de garantizar una cobertura de segurosadecuada para el trabajo informal, a menos queantes se proceda a una modificación radical de suestructura tradicional, concebida para prestar ser-vicios a los trabajadores formales.

En lo que respecta a los microempresarios, hayque resolver el problema de que éstos consideranque el costo de la contribución de los empleado-res a los regímenes nacionales de protección so-cial es excesivo, pues de hecho lo citan como unade las causas importantes que les han llevado aoperar al margen de la economía formal.

Los sindicatos podrían tener un papel en laadministración de los regímenes de seguridad so-cial para trabajadores informales.

Propuestas en América Latina

El Proyecto ACTRAV/PIT-CNT (2000) hasintetizado sus observaciones a partir de los estu-dios nacionales efectuados y destaca que existenexperiencias embrionarias de autogestión, desa-rrolladas por determinadas organizaciones sindi-cales o comunales, que tienen que ver con relacio-nes solidarias en cuanto a proveerse de determi-nados servicios, como funerarios, de asesoría le-gal, de obtención de créditos, y de cobertura desalud. Sin embargo, no se percibe que dichasexperiencias hayan alcanzado un mediano desa-rrollo. En algunos casos en que las institucionesincluyen un subsidio a las pensiones para los infor-males, como en Colombia, no se ha logrado hacerconocer entre la población informal las modalida-des especificas para atender su situación.

A partir de lo anterior, se definen dos ejesestratégicos para la propuesta: el primero es quese considera necesario legislar atendiendo a lascondiciones en que se encuentran los trabajadoresinformales; y, el segundo, que ha de tenerse encuenta que las normas generales que regulan losprogramas nacionales de seguridad social no seadecúan a las condiciones del sector.

Es necesario entonces repensar el modelo deprotección social en la región, ya que se percibeque las reformas implementadas ahondan la exclu-sión de los derechos a la seguridad social.

Hace falta establecer un sistema que tienda a laintegración social y a la preservación de los dere-chos de los ciudadanos, a partir de la combinaciónentre sistemas asistenciales, contributivos y subsi-diados. Para ello hay que tener en cuenta lasrealidades de cada país y la heterogeneidad yespecificidad de cada una de las actividades infor-males, reconociendo derechos y estableciendo lasprestaciones correspondientes. También hace fal-ta un estatuto específico para los trabajadores porcuenta propia, que parta del concepto de que sontrabajadores, no empresas, y con un salario míni-mo y prestaciones familiares dignas, junto al esta-blecimiento de un impuesto para la renta progresi-vo y un impuesto sobre el patrimonio.

En apoyo de esta propuesta de enfoque inte-grado, se revisan las opciones que plantea elDepartamento de Seguridad Social de la OIT (Eltrabajo en el mundo, 2000). Este enfoque plan-tea la conveniencia de concebir la protección so-cial como una combinación de diferentes medidas(welfare mix), y de analizar sus posibles efectosteniendo en cuenta:- Su viabilidad económica;- Su capacidad de atender a los más necesitados;- Su capacidad de promover la equidad de genero.

Los objetivos son:- Ampliar la cobertura obligatoria de los regíme-

nes contributivos.- Promover la cobertura voluntaria de los regíme-

nes contributivos (por ejemplo, subvencionespúblicas).

- Establecer prestaciones o servicios universalesfinanciados por el presupuesto del Estado.

- Establecer prestaciones o servicios, por ejem-plo de asistencia social, sujetos a una compro-bación de los recursos, -o ampliarlos si ya exis-ten-, con cargo al presupuesto del Estado.

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EJEMPLO DE ESQUEMA PROPOSITIVO SINDICAL SOBRE SEGURIDAD SOCIALPARA EL TRABAJO INFORMAL: URUGUAY

La propuesta diferencia los asalariados precarios en general, entre los cuales la mitad estánocupados en microempresas informales (mientras los asalariados no cubiertos por la seguridad socialson casi el 60% del total allí ocupado), de los trabajadores por cuenta propia.

Asalariados precarios

Investigar con mayor detalle el universo de microempresas, discriminando situaciones, con elobjetivo de instrumentar políticas generales -crediticias, tributarias y de capacitación- orientadas aformalizar este sector y amparar a los trabajadores en sus derechos a la seguridad social.

Dotar de flexibilidad al programa actual, moderando rigideces en cuanto a:- la adquisición de derechos, en particular la exigencia de 35 años de trabajo, así como el incremento

a 15 años de trabajo y la edad de 70 años por la causal jubilatoria por edad avanzada;- la demostración de sus servicios por otros medios de prueba fehacientes, y no exclusivamente por

lo que declara el patrón en la historia laboral, que tiene plazos excesivamente perentorios de impug-nación por parte del trabajador;

- perseguir de una manera eficaz los delitos de apropiación indebida que realiza el patrón de los aportesde los trabajadores. Para ello se deberán establecer mecanismos efectivos en el plano institucional,ya que la figura jurídica existe, pero muy escasamente se persigue el delito.

Trabajadores por cuenta propia

Hay que diferenciar a los trabajadores independientes que son profesionales y directivos, ya queéstos están cubiertos por la Caja de Jubilaciones Profesionales. Para el resto, a su vez, hay quedistinguir los trabajadores por cuenta propia con y sin local.

Para los cuentapropistas sin local, resulta claro que la normativa no se adecúa a los efectos de suincorporación a la seguridad social. La formalización, bajo las actuales condiciones, implicaría que lostributos que deberían aportar significarían un 40% de sus ingresos promedio, con lo que su incorpora-ción sería objetivamente imposible.

Se trata de trabajadores con más de 40 años y con dificultad para generar causal jubilatoria, dadala falta de acumulación de créditos laborales. La ley exige 35 anos de cotización efectiva.

Se propone:- Reconocer que son trabajadores y no empresas, contrariamente a lo que ocurre con la legislación actual.- Exigir responsabilidad contributiva de acuerdo a sus ingresos y a otras condiciones de estructura familiar;

pero, en todos los casos, las prestaciones deberán tener un componente de subvención estatal.- Exonerar del impuesto a las pequeñas empresas.

(sigue)

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c) El capítulo de la formaciónprofesional

En este tema ACTRAV sólo ha proporciona-do un breve comentario en 1999 (parágrafo�Desarrollo del capital humano�), donde se con-sidera que las políticas de formación (además delas de educación primaria gratuita) son de vitalimportancia para los trabajadores del sector in-formal, pero que los cursos disponibles suelenno estar diseñados para tales trabajadores, demanera que éstos, para adquirir nuevas califica-ciones, dependen casi exclusivamente de los pro-gramas de aprendizaje informal. De ahí, AC-TRAV concluye que sería sumamente conve-niente modificar esos programas para adaptar-los mejor a las necesidades de los trabajadoresinformales.

En América Latina, el principal aporte sobreeste tema (�Las organizaciones sindicales y elsector informal: reflexiones para la forma-ción y la acción�, por Montserrat Hurtado,2000), efectúa un desarrollo, que aquí se sinteti-za, para luego enfatizar la importancia de la reali-zación de cursos de formación de formadoressindicales (lo que se incorpora al análisis poste-rior sobre estrategias internas).

- Establecer un mínimo de cotizaciones anuales, dada la variabilidad de sus ingresos mensuales. Porejemplo, un aporte cuatrimestral, como se hace actualmente con el sector rural.

- Incorporar prestaciones de actividad: en particular, asignaciones familiares.- Asegurar la cobertura de salud.- Flexibilizar los años de cotización efectiva para los derechos jubilatorios, considerando el punto

de partida individual de la incorporación al sistema, y estableciendo un compromiso contributivoa partir de ella.

Los trabajadores por cuenta propia con local son un grupo heterogéneo, por lo que se requierenpruebas de ingreso y de actividad, para discriminar situaciones, de forma que quienes se ubican cercadel colectivo de trabajadores por cuenta propia sin local reciban un tratamiento igual.

(continuación)

Diagnóstico

La formación es una herramienta básica encualquier estrategia que considere la informalidad,ya que el mejoramiento de los niveles educativosincrementa las capacidades de aumentar la pro-ductividad en las actividades que realiza el traba-jador por cuenta propia o el microempresario,además de obtener, eventualmente, otro empleomás calificado y mejor pagado.

La formación profesional institucionalizada sedesarrolla generalmente en programas y marcosaplicados a grandes grupos de población que es-tán dentro del sistema y de los circuitos formales,frecuentemente con la condición de haber alcan-zado el nivel educativo primario o secundario edu-cativo, sin alcanzar a los grupos de población másdesfavorecidos. Por esta razón, tales programasde formación enseñan especialidades que guardanpoca relación con la situación y necesidades delos trabajadores informales; y se rigen por normaspoco adaptadas a su situación. Además, la mayorparte de ellos son organizados en colaboracióncon las empresas de la economía formal.

Su utilidad, por tanto, es menor para las perso-nas que tienen un trabajo informal y que necesitan

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mejorar su cualificación, y aún menor para quienesno tienen acceso a ingresos y carecen de medioseconómicos y de tiempo para adquirir una forma-ción o mejorar la que ya tienen.

Aun en el caso de que esta instrucción fueraapta para los trabajadores informales, todavía sepresentan varios problemas, como son los eleva-dos derechos de matrícula; la presión que losempleadores informales suelen hacer para disua-dir a sus trabajadores de seguir una formación, yel hecho de que los trabajadores informales suelenestar menos informados de los cursos y menosconvencidos de la utilidad de los mismos.

Todo esto coloca a los trabajadores informalesen un círculo que tiende a reproducir la mismasituación para sus hijos, accediendo, en todo caso,a programas de aprendizaje informal fuera de lasinstituciones públicas o privadas.

Los trabajadores informales que reciben estaformación se caracterizan porque su nivel de apren-dizaje general es de cosas muy básicas, llegando adarse situaciones en que no saben leer ni escribir.Tampoco están matriculados en centros docentes,sino que suelen haber recibido formación en untrabajo real, en el propio sector informal, median-te prueba y error.

Entre las mujeres, el nivel educativo es aúnmenor que el de los hombres, porque no handesarrollado antes otros trabajos remunerados,pudiendo sólo aportar destrezas y habilidades ejer-citadas como amas de casa o aprendidas de susmadres (artesanía, agricultura).

Por lo demás, el trabajo informal es muy hete-rogéneo, desarrollándose en actividades muy di-versas, lo que dificulta la puesta en marcha deprogramas formativos, ya que éstos no pueden serúnicos ni iguales para todos.

Numerosas actividades de muy baja producti-vidad en la economía informal poco van a aumen-

tar su rentabilidad con la formación porque, si bienes cierto que las carencias formativas son un obs-táculo para el progreso individual y colectivo delos trabajadores y sus empresas, tal situación noes la causa estructural de la crisis de empleo.

Propuesta general

Se requiere entonces una respuesta formativaque supere los enfoques tradicionales y estandari-zados de formación y atienda a las característicasde los trabajadores informales, en cuanto a:- Utilizar una metodología flexible que estimule al

alumno y lo convierta en actor y protagonista desu propia formación, valorando sus conocimien-tos de partida y su capacidad imaginativa y depropuesta, para así responder a sus necesida-des reales e inmediatas, escogiendo itinerariosde formación calibrados en función de las nece-sidades específicas.

- Estudiar las necesidades por separado (porsectores y por grupos de trabajadores informa-les), y en el contexto cultural, económico, socialy político en que se dan.

- Dar a la formación una orientación social y pro-ductiva que los propios beneficiarios asumancomo válida.

- Asociar la enseñanza secundaria al aprendizaje,con el objetivo de animar a los jóvenes a ir a laescuela y a aprender en ella el tipo de calificacio-nes que necesitarían para ganarse la vida.

Los objetivos estratégicos para la formacióndirigida al trabajador informal son los siguientes:- Desarrollar habilidades sociales que faciliten su

intervención y su capacidad de autogestión.- Lograr habilidades técnico-administrativas para

desempeñar las diversas actividades del proce-so productivo.

- Suministrarle elementos conceptuales que lepermitan el manejo de información para la tomade decisiones y la administración del cambio.

- Formar en él actitudes y valores que posibi-liten su participación social y el desarrollocomunitario.

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- Reorientarlo hacia actividades más rentables,suministrándole los conocimientos y generandolas destrezas necesarias para ello.

- Promover tecnologías acordes a las condicio-nes de su entorno y adaptarlas adecuadamente.

- Ofrecer elementos conceptuales y desarrollarlas destrezas necesarias para que él mismo ela-bore su propio diagnóstico técnico, social yeconómico, y formule, ejecute y controle su plande desarrollo.

- Desarrollar las habilidades que permitan la gene-ración y consolidación de formas organizativas.

No es posible fortalecer la economía informalsi se utiliza una lógica distinta a la de sus propiostrabajadores. Es poco probable que se puedanintroducir cambios si éstos no provienen de ellosmismos. Las alternativas ofrecidas por las activi-dades de formación deben ser de su interés. Elpunto de partida de la actividad formativa tieneque ser la detección de las necesidades específi-cas del grupo al que va dirigida. El protagonistadel proceso es el alumno, y el docente tiene lafunción de estimularlo y motivarlo. Por ello senecesita conocer la lógica del funcionamiento delas unidades económicas informales y de las uni-dades domésticas a las que están íntimamenteligadas; las relaciones sociales en las que se inscri-ben, y sus formas de organización; y las relacioneslaborales que se establecen en el ejercicio de lasactividades informales.

Adaptándose a ello, se propone:- Poner en marcha procesos cortos, cercanos a

las personas desde el punto de vista temporal,espacial y conceptual.

- Desarrollar un curriculum personalizado, tenien-do en cuenta lo que las personas ya saben, or-ganizando el conocimiento previo y definiendoen conjunto objetivos específicos de cada ac-ción formativa.

- Realizar estrategias pedagógicas de trabajo gru-pal, basadas en la participación activa y la dis-cusión, a partir de experiencias que aportan lossujetos de la formación. Hay que desarrollar en

las bases de la organización una cultura solidariay una conciencia de grupo. Así se facilita el tra-bajo en equipo necesario para la socializacióndel conocimiento y la puesta en marcha de pro-yectos y programas dirigidos al fortalecimientode las organizaciones.

- Enfocar la formación prioritariamente al campode las actitudes. Se debe proporcionar instru-mentos para el cambio y desarrollo de actitudes,de mentalidad, de enfoque de la problemática yde las estrategias, sobre todo las relacionadascon sus formas de organización (social, produc-tiva y familiar).

En cuanto a la metodología, se podría tener encuenta los siguientes requisitos:- Motivación inicial, y autoimplicación en el proce-

so formativo: que las personas en formación con-fíen en que el tiempo y los recursos destinados ala formación les serán rentables a corto plazo.

- Discusión y socialización de experiencias quefavorezcan la comprensión del contexto dondese realizan las actividades informales y la situa-ción personal en ese contexto, no sólo el inme-diato, sino también aquel donde se inscriben lasactividades informales; es decir, las relacionesexistentes entre los procesos de globalización ylas transformaciones en el mercado de trabajo yen los modelos de producción.

- Partir de la realidad de los participantes: contarcon la aportación de experiencias de las perso-nas que lleven más tiempo en el espacio laboralen que se inscribe la formación.

En el curso de la formación, es preciso asegurar:- La supervivencia económica de la persona en

formación.- El cubrimiento de las lagunas formativas que

provengan de su formación previa.- La utilidad posterior de la actividad realizada,

para la persona en formación.- La posibilidad de abrir nuevos campos, relacio-

nados o no directamente con el que desarrolla enla actualidad, entre los que la persona en forma-ción pueda elegir. En resumen, contemplar la

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movilidad también como criterio formativo,abriendo la posibilidad de una especialización.

- Una aplicación inmediata de los contenidos, conpequeños y rápidos éxitos que sean motivado-res para la continuidad de la formación.

- Que la formación no sea una actividad aislada,sino parte de un plan integral de medidas deapoyo.

- Que los contenidos proporcionen itinerariosformativos y de desarrollo de la actividad a lamedida de cada persona, y que contemplen elavance en la cualificación sobre un espacio con-creto para aplicarla.

Aspectos específicos

Hay que diferenciar la formación para los cuen-tapropistas de baja calificación, de la formaciónpara los microempresarios.

Para los primeros, hay que adoptar un plantea-miento integrado, en el que la formación sea uncomponente vital de una estrategia general decreación de ingresos y de atenuación de la pobre-za. La formación administrativa y técnica debeestar estrechamente ligada al crédito. Incluso hayque considerar la posibilidad de abordar procesosprevios de alfabetización.

Para los segundos, hay que complementar laformación con asesoramiento e información sobrelas herramientas, la tecnología y los mercados,mediante iniciativas en el plano local que establez-can vínculos con empresas más grandes y fomen-tando la creación de grupos de productores.

3. Estrategias internas

a) Vinculación del sindicalismo con eltrabajo informal

ACTRAV ha destacado que la realidad de unaeconomía reestructurada y fragmentada y la indi-vidualización de las relaciones de trabajo dificultan

aún más la tarea de obtener nuevos miembrospara los sindicatos. Las estrategias tradicionalesde organización de los trabajadores han perdidoeficacia a partir de las reestructuraciones econó-micas de los últimos decenios, en cuanto éstas hanalterado de manera notable el modo en que seorganiza el trabajo, diversificando la poblaciónactiva. Por ello, los trabajadores comparten cadavez menos un conjunto de intereses comunes.

En este contexto es necesario reexaminar lasprioridades sindicales «tradicionales» y las técni-cas de organización de los trabajadores, con uncapítulo central referido al trabajo informal, juntoal de los trabajadores atípicos de la economíaformal.

Pero ACTRAV agrega que la organización delos trabajadores no sindicalizados puede constituiruna decisión arriesgada, porque requiere inversio-nes humanas y financieras de beneficios inciertos,exige un compromiso a largo plazo y puede impli-car una reevaluación de la percepción que tienenlos sindicatos de su «base», así como de la maneraen que operan. El movimiento sindical se enfrentaa la necesidad de llegar hasta nuevas agrupacionessin que ello afecte su base de apoyo tradicional.

Al examinar si debe destinarse más tiempo yrecursos a la organización de los trabajadores delsector informal, es necesario tener en cuenta que,en la experiencia conocida, algunos intentos de ladirección de los sindicatos para organizar a lostrabajadores no tradicionales han fracasado, de-bido a que los miembros no tuvieron una partici-pación suficiente en las decisiones pertinentes y,por lo tanto, no se sintieron comprometidos con lamodificación en la asignación de recursos queentrañaban estas decisiones.

De lo anterior, ACTRAV deduce que la orga-nización de los trabajadores implica que los sindi-catos deben concentrarse nuevamente en los tra-bajadores sin tener en cuenta su situación en elempleo o su vinculación con un puesto de trabajo

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particular. Es necesario desarrollar el apoyo inter-no a las nuevas estrategias, aumentando la con-cientización y el convencimiento de los miembrosactuales en cuanto a que el hecho de organizarselos beneficiará tanto a ellos mismos como a losdemás. El compromiso de aumentar los recursos(tanto financieros como humanos) para organizar-se sólo puede contraerse cuando se reconoce queuna creciente densidad sindical mejora la posiciónde negociación colectiva de todos los trabajado-res y fortalece la posición de los sindicatos en los

OIT, 90ª Reunión de la CIT (2002): Problemas de representación en la economía informal

1. En todo el mundo las personas que se encuentran en la economía informal están excluidas de lasinstituciones o los procesos de diálogo social, o poco representadas en ellos.Para asegurar y ejercer una voz independiente en el trabajo, los trabajadores y los empleadoresnecesitan seguridad de representación en el trabajo, basada en la libertad de los trabajadores y delos empleadores para crear y afiliarse a las organizaciones de su elección, sin miedo a sufrir represaliaso intimidaciones.Éste es también un derecho �capacitador�: si se niega a los trabajadores o a los empleadores laposibilidad de organizarse, no tendrán acceso a muchos otros derechos en el trabajo.

2. Sin embargo, hay países que todavía prohíben la formación independiente de cualquier tipo deorganización por parte de todos los trabajadores o de categorías específicas, o limitan la libertad delos trabajadores y de los empleadores de formar o afiliarse a organizaciones de su elección.Hay países que:- aún niegan el derecho de sindicación a trabajadores agrícolas;- excluyen a los trabajadores domésticos de la cobertura de la legislación laboral, que garantiza el

derecho de sindicación;- excluyen del derecho de sindicación a los trabajadores migrantes, que también tienden a concen-

trarse en la economía informal.

3. Además de la provisión jurídica del derecho de organización, se debe tomar las medidas necesariaspara asegurar una protección efectiva contra la discriminación antisindical o la injerencia de losempleadores. No obstante, a menudo pueden existir también negociaciones extra jurídicas, o elintento de desalentar el ejercicio.

4. Dada la precariedad de su empleo, los trabajadores informales pueden no afiliarse a los sindicatospor miedo a las represalias. Para contrarrestarlo, se requiere una protección adecuada contra losactos de discriminación antisindical. Pero convendrá también tomar medidas preventivas con mirasa lograr una amplia aceptación del derecho de organización, con la advertencia de que no es ni útilni tolerable su violación.

ámbitos político y social. La organización de lostrabajadores no significa simplemente afiliar nue-vos miembros en el lugar de trabajo y prestarlesservicios. También consiste en establecer vínculoscon los afiliados, con los miembros potenciales ycon otros grupos de la sociedad, a fin de construirun movimiento social sólido.

El recuadro adjunto presenta los comentariosde la 90ª Reunión de la OIT referidos a estamisma problemática.

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Fundamentalmente, se trata de crear, tanto en la economía formal como en la informal, un clima que permitala libre organización y en el cual quienes trabajan así organizados no teman consecuencias negativas.

5. Incluso cuando disfrutan del derecho de organización, los operadores y trabajadores informalesapenas lo ejercen. Rara vez poseen organizaciones basadas en la afiliación que al mismo representensus intereses.

6. Las organizaciones de la economía informal se caracterizan generalmente por su fragilidad, susdificultades estructurales y su limitada eficacia. Apenas se las reconoce o se las registra oficialmentey, por consiguiente, tienen un acceso limitado a las relaciones con las instituciones y empresas de laeconomía formal o con las autoridades públicas, y poca influencia sobre ellas. Sólo en algunos casos(aunque éstos estén aumentando) están afiliadas a organizaciones estructuradas formalmente, nacio-nales o internacionales, de empleadores, a cámaras de comercio, a sindicatos o a cooperativas.

7. Las asociaciones existentes en este sector tienden, de hecho, a contar con una escasa coberturageográfica, y su eficacia y carácter duradero se ven socavados por la falta de regularidad y deestabilidad de los empleos y los ingresos de sus afiliados. Su lucha diaria para poder sobrevivir, sufalta de conocimientos técnicos y de gestión, y su escasa capacidad para movilizar recursos proce-dentes de fuentes exteriores, limitan la cobertura de estas asociaciones y su gama de servicios yactividades.

8. Las mujeres y los jóvenes, que forman la mayoría de los trabajadores informales, son en especial losque no tienen voz, ya sea para defender sus intereses laborales a través de la negociación colectivaya sea para negociar con políticos o burócratas sobre cuestiones como el acceso a las infraestruc-turas, los derechos de propiedad, las preocupaciones medioambientales o la seguridad social.Los obstáculos frente a los procesos de organización son normalmente más severos para las mujeresque para los hombres, debido a los múltiples roles y responsabilidades de la mujer en su lugar detrabajo y en el hogar. Y, dentro de las organizaciones mixtas, las funciones y posiciones tienden a verseinfluidas por el género, de forma que las mujeres tienen una baja representación en las posiciones queimplican la toma de decisiones.

9. Cerrar el vacío de la representación es crucial para todos los afectados. Para quienes trabajan en laeconomía informal este vacío es una causa importante de su inadecuada protección legal y social,además de su falta de acceso a ventajas productivas, mercados de capital y de productos, sistemasde formación, servicios públicos y comodidades. Sin libertad de asociación efectiva no puedenejercer un poder compensatorio para que su trabajo sea reconocido, protegido, formal y decente.

10.Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están obligadas a organizar la economíainformal ni son responsables de ello, sino únicamente de proteger el derecho de todo trabajador yde todo empleador a crear organizaciones de su elección o afiliarse a ellas. Sin embargo, el modoen que aumenten su voz en la economía informal podría afectar a su propio futuro en términos de índicede sindicación, representatividad e influencia social y política.

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11.En el contexto de los actuales mercados de trabajo flexibles y de los sistemas globales deproducción, terminará siendo imposible tanto para los sindicatos como para las organizacionesde empleadores mantener o mejorar las condiciones en la economía formal sin tener en cuentaa la vez la economía informal.

12.La respuesta de los actores sociales a la economía informal determinará el futuro de un tripartismofuerte y cohesionado.

13.Para los gobiernos, las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y también para los miem-bros de la sociedad civil, dadas las dimensiones de la economía informal, la brecha entre el sectorformal y el sector informal seguirá siendo el factor más importante de división de la sociedad y unobstáculo para lograr un desarrollo equitativo. Es importante tener en cuenta lo que pueden conseguirjuntos a través del diálogo social. También es útil recordar que, además de la negociación colectiva,pueden ser importantes otras formas de diálogo social.Los sistemas tripartitos de consulta y negociación en el ámbito nacional o sectorial son reconocidoscada vez más como un medio dinámico y eficaz de promover la eficacia y tratar cuestiones de igualdady redistribución, tanto en la economía formal como en la informal en el contexto de la globalizaciónLas políticas y leyes gubernamentales pueden jugar un papel clave apoyando o erosionando larepresentación colectiva y el diálogo social en la economía informal.

14.Pero, para cerrar este vacío, se requerirán métodos innovadores de organización y representación,lo que implicará encontrar las estructuras, políticas y líneas organizativas más adecuadas para lanaturaleza cambiante de las economías formal e informal.El hecho de extender a la economía informal el objetivo del trabajo decente no puede dependerexclusivamente de los mecanismos estatales de reglamentación y representación que se aplican en losdemás sectores.Se necesitan nuevas formas de incrementar las capacidades económicas y reforzar la voz, defenderlos derechos, generar y transferir recursos y modificar los incentivos. A menudo, los actores existentestienen cierto margen de maniobra para emprender nuevas formas de acción, pero también se requierenuevos actores y nuevas instituciones que potencien las calificaciones, abran los mercados y mejorenlas condiciones de trabajo.

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b) Ampliación de la base sindical

Cuando la opción estratégica es la incorpo-ración de los trabajadores informales a las ac-tuales organizaciones sindicales, es necesariodiscutir sobre:- las condiciones legales dentro y fuera del

sindicato.- los modelos organizativos a utilizar.

Condiciones legales externas

En cuanto a lo primero, ACTRAV consideraque en muchos países todavía hay barreras jurídi-cas que impiden que los trabajadores informales yatípicos se afilien a los sindicatos. En referencia alos estatutos sindicales, se necesita entonces unamodificación interna, en la que las enmiendas abar-quen temas tales como el derecho de afiliación, y

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el de participación en equipos de negociación y decobertura de los acuerdos colectivos, así como laprestación de servicios especiales para tales tra-bajadores, incluyendo la prestación de ayuda paraque regularicen su condición en el empleo. Lossindicatos también ofrecen servicios sociales, talescomo: seguro médico, cajas de seguro de salud,prestaciones de desempleo, cooperativas y asis-tencia para hacer trámites con las autoridadesgubernamentales para la obtención de licencias,subvenciones y puestos en el mercado (en el casode los trabajadores del sector informal).

Sin embargo, aun cuando un sindicato modificasus estatutos para dar cabida a estos trabajado-res, puede ocurrir que en el Código de Trabajo nose les reconozcan facultades para quedar cubier-tos por convenios colectivos. Por esta razón, todaposible decisión de introducir cambios en las es-tructuras internas del sindicato y en la asignaciónde recursos debe coordinarse con campañas sin-dicales dirigidas a obtener una reforma guberna-mental de la legislación laboral o, al menos, aampliar el ámbito de cobertura.

Esta cuestión ha sido planteada con bastantedetalle por la 90ª Reunión de la CIT, cuandodefine la tarea gubernamental de defensa de lalibertad sindical y de asociación, afirmando que,sin reconocimiento de las autoridades guberna-mentales, las organizaciones informales no tienenvoz en los debates sobre política gubernamental niacceso a los servicios y a la infraestructura quenecesitan para operar con eficacia y eficiencia, yson vulnerables al hostigamiento o desalojo porparte de las autoridades. De hecho, es esta faltade reconocimiento oficial y, por lo tanto, de legiti-midad lo que contribuye al desarrollo del sectorinformal o dificulta la evolución hacia actividadesformales dentro de la corriente económica y socialprincipal y dentro de los marcos reguladores.

Las políticas y la legislación gubernamentalesson elementos clave para que el entorno seapropicio o contrario a la organización y repre-

sentación de quienes se encuentran en la econo-mía informal.

De las propuestas de la OIT derivan cuatroprincipios:- El papel más importante de los gobiernos a

este respecto es garantizar la libertad de todoslos trabajadores y empleadores, independien-temente de dónde y cómo trabajen, para creary afiliarse a organizaciones de su elección, sintemor a represalias o intimidaciones. El respe-to a la libertad sindical y de asociación permiteel desarrollo de los medios institucionales derepresentación más adecuados para cada con-texto o problemática.Las estrategias de representación colectiva deintereses deberían, asimismo, ser capaces deevolucionar de modo que respondan óptima-mente a cada problema, ya se trate de una ne-gociación relacionada con el uso de la tierra, ode una delegación de trabajadores o emplea-dores dirigiéndose al gobierno por cuestionesde infraestructura pública, o de las implicacio-nes de un acuerdo comercial, o de una mani-festación o campaña contra el trabajo infantil ola violencia contra las mujeres, o del diálogosocial para aumentar el nivel y la cobertura delsalario mínimo.

- Además, el Estado debe reconocer el papel deestas organizaciones como interlocutoras y/oasociadas en la elaboración de políticas o laejecución de programas en el ámbito nacionaly local.

- Hay que promover vías y mecanismos para eldiálogo regular entre organizaciones de trabaja-dores informales, por un lado, y sindicatos yorganizaciones de empleadores establecidos,por otro, así como para la negociación colectivay otras formas de diálogo cívico. Ello puedehacerse, por ejemplo, ampliando el alcance delos órganos tripartitos nacionales o de los pro-cesos de negociación colectiva existentes, ofacilitando mecanismos innovadores específica-mente adaptados a un sector determinado de laeconomía informal.

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- Deben simplificarse los procedimientos de re-gistro, que con demasiada frecuencia son com-plicados, largos y onerosos.

Modelo organizativo

En relación al modelo organizativo, ACTRAVdestaca que:- Los sindicatos tienen que examinar sobre qué

base tratarán de integrar a los trabajadores delsector informal en las estructuras sindicales exis-tentes. Si estos trabajadores se afilian a los sin-dicatos existentes o si establecen nuevos sindi-catos formalmente afiliados a la estructura sindi-cal nacional existente, deberían estar en capaci-dad de desempeñar un papel en la estructuraadministrativa de los sindicatos en pie de igual-dad con los demás miembros. Además, si esta-blecen organizaciones nuevas que no están for-malmente afiliadas a los centros sindicales nacio-nales, los sindicatos existentes también podríanconsiderar la posibilidad de que los dirigentes delos grupos informales participen en las discusio-nes acerca de las prioridades y estrategias, a finde fortalecer los vínculos entre los sindicatos ylas agrupaciones de los sectores informales.

- Las cotizaciones que han de pagar los miembrospueden, en algunos casos, impedir que los tra-bajadores del sector informal se afilien a un sin-dicato. En este caso, también pueden encon-trarse otras soluciones, por ejemplo, una cotiza-ción más baja o períodos de «gracia» (de hastaun año) a fin de que las cotizaciones no haganprohibitiva la afiliación de nuevos miembros.

Respecto del modelo organizativo, no existeuna fórmula única o simple de éxito y, de hecho, enel mundo real no hay dos modelos idénticos desindicalismo. Más bien, hay toda una gama deenfoques; y, en los dos extremos, se hallan elmodelo de prestación de servicios y el modelobasado en la labor de organización.

El «modelo de servicios» se basa en una rela-ción «transaccional» entre la estructura sindical y

sus miembros. Éstos pagan cotizaciones al sindi-cato, a cambio de la prestación de servicios. Lapertenencia y la lealtad continuas dependen de laprestación de servicios satisfactorios. En los paí-ses más desarrollados, los sindicatos generalmen-te tienden a recalcar la necesidad de prestar servi-cios especiales a los trabajadores informales, so-bre todo a las trabajadoras, como una estrategiade afiliación. Uno de los problemas de este mode-lo, sobre todo cuando se utiliza para afiliar distin-tos tipos de mano de obra del sector informal, esque los sindicatos pueden no contar con suficientepersonal para atender a las necesidades y deman-das de todos los miembros.

El �modelo basado en la organización» partede la premisa de que la potenciación de los traba-jadores les permitirá encontrar soluciones a susproblemas. Se hace entonces hincapié en la ac-ción colectiva. Esto no significa que los sindicatosdejen de prestar servicios. Por el contrario, siguengarantizando los servicios esenciales, tales comoasesoramiento en materia de indemnización, sumi-nistro de mejores prestaciones y defensa de nue-vas prestaciones sociales, incluso mediante la rea-lización de investigaciones y de negociaciones. Sinembargo, este modelo dedica una atención parti-cular a la movilización de todos los activistas paraque se hagan cargo de organizar a sus colegas yhace hincapié en una metodología distinta paraalcanzar los objetivos sindicales. Ello implica elfomento de una participación activa de los miem-bros en las campañas y otras formas de acciónsindical. El sindicato debe preguntar a todos losmiembros cómo pueden alcanzar por sí solos es-tos objetivos, en vez de permanecer pasivos ydejar todas las actividades en manos de los diri-gentes sindicales.

La razón de ser del desarrollo de serviciossocioeconómicos por parte del movimiento labo-ral es tanto ideológica como práctica. Procede delcompromiso del movimiento de promover y pro-teger los intereses de sus afiliados y reforzar lafunción de los trabajadores y sus organizaciones

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en la sociedad. Ello no significa que los sindicatosdeban ser activos en cualquier área.

Es evidente el valor añadido de los serviciosespeciales prestados por los sindicatos como me-dio para organizar a los trabajadores del sectorinformal. La pregunta a plantearse es si corres-ponde o no a los sindicatos proporcionar ciertosservicios como el de salud, facilidades de créditou otros servicios socioeconómicos. Esta preguntalleva a otra pregunta clave, a saber, cuáles son lostipos de servicios sindicales, en el supuesto queexistan, que serían pertinentes para los trabajado-res del sector informal.

Hay quienes opinan que los sindicatos, cuandotratan con los trabajadores del sector informal,deberían seguir concentrándose en sus esferas deactividad tradicionales, por ejemplo, la represen-tación de los intereses de los afiliados y el aseso-ramiento a los mismos. Quienes adoptan esteenfoque probablemente aducirán que los sindica-tos deberían concentrarse en acciones colectivas,ya que su principal objetivo es corregir los des-equilibrios de la sociedad y fomentar una redistri-bución de los ingresos y una mayor igualdad. Estosignifica que, por ejemplo, en vez de establecerplanes de seguro médico para los trabajadores delsector informal, los sindicatos deberían tratar deinfluir en las autoridades nacionales para que ex-tiendan de forma progresiva la cobertura de laseguridad social al sector informal. Asimismo, envez de prestar servicios, por ejemplo, de forma-ción profesional y técnica, los sindicatos deberíanaprovechar la posición que ocupan en los conse-jos de administración de muchas instituciones deformación para alterar el campo de actividad y lacobertura de la formación proporcionada por elEstado a fin de facilitar el acceso de los trabajado-res del sector informal a estos planes.

La promoción y propaganda de los interesesde los trabajadores informales debería ser el cen-tro de las actividades sindicales destinadas a di-chos trabajadores. Así, una de las prioridades

principales de los sindicatos podría ser la de tratarde influir en los gobiernos para que adopten políti-cas nacionales de protección y fomento de losderechos de los vendedores ambulantes. No obs-tante, aunque las reformas jurídicas e instituciona-les pueden ser, y de hecho deberían ser, un objeti-vo viable a largo plazo para los sindicatos en loque respecta al sector informal, es poco probableque se produzcan a corto o mediano plazo.

Ello explica que hasta la fecha muchos sindicatoshayan desarrollado servicios «especiales» comoinstrumento para abordar las necesidades económi-cas y sociales inmediatas (salud, educación, ahorro,préstamos, etc.) de los trabajadores del sectorinformal. Estos servicios o actividades no deberíanconsiderarse como un sustituto de la negociacióncolectiva ni como una forma de eximir a los gobier-nos de sus responsabilidades. En vez de ello, debe-rían considerarse como una actividad sindical com-plementaria, destinada a mejorar la función de lide-razgo de los sindicatos en la sociedad en general ya contribuir a mejorar su perfil en la sociedad civil.

Otra solución podría consistir en organizar laasistencia a los trabajadores informales ayudán-doles a establecer y dirigir actividades socioeco-nómicas. El resultado natural de estas actividadeses la formación de organizaciones de trabajadoresdel sector informal que estén vinculadas al movi-miento sindical formal.

Las restricciones jurídicas y las políticas guber-namentales pueden a veces limitar las actividadesde este tipo. Por ejemplo, en algunos países selimita la participación de los sindicatos en las coo-perativas, la afiliación institucional de las coopera-tivas y el recurso a fondos pertenecientes a lossindicatos. Por lo tanto, resulta vital que los sindi-catos ejerzan su presión representativa en las es-tructuras políticas y gubernamentales apropiadasa fin de promover los cambios necesarios.

Las limitaciones financieras siempre serán unacuestión clave en lo que respecta a estas activida-

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des. Antes de llevar a cabo cualquier proyectohay que disponer de recursos adecuados. Laslimitaciones financieras pueden reducirse a vecessi se busca asistencia (a nivel nacional o interna-

cional) fuera del movimiento. Dicha asistencia de-bería considerarse siempre como «capital inicial»,ya que una dependencia permanente es contra-producente y generalmente imposible de lograr.

OIT, 90ª REUNIÓN DE LA CIT (2002): EL PAPEL DE LOS SINDICATOS

En el pasado, los sindicatos han sido a veces acusados de no responder a los intereses ynecesidades de los trabajadores informales. Pero es importante enmarcar adecuadamente las respon-sabilidades de los sindicatos en el ámbito de la organización de los trabajadores informales.

Un error corriente es pensar siempre que los sindicatos son instituciones ya establecidas y no algoque los trabajadores pueden crear por sí mismos a través de un proceso.

Es muy fácil cruzarse de brazos y hacer recaer sobre los hombros de los sindicatos la responsabi-lidad de las condiciones de los trabajadores no protegidos.

Es erróneo y contraproducente confundir el derecho de los trabajadores a organizarse con laobligación de los sindicatos de organizar.

La cuestión central, en lo que respecta a la organización, es la protección efectiva del derecho detodos los trabajadores a organizarse. Corresponde a los propios trabajadores decidir si quierenformar sus propios sindicatos u otras organizaciones, o unirse a los sindicatos existentes.

Históricamente el movimiento sindical fue creado por trabajadores desprovistos de protección que,gracias a su organización autónoma y a su solidaridad, conquistaron derechos, prestaciones yprotección social.

Sin embargo, si bien la economía informal se ha convertido en una prioridad para el movimientosindical internacional, los sindicatos en el ámbito nacional todavía se enfrentan a una serie de problemasy dificultades a la hora de organizar a los trabajadores informales.

Los trabajadores informales pueden no compartir intereses comunes con el grueso de los sindicalis-tas actuales. Los lazos étnicos, familiares y de parentesco entre estos trabajadores pueden ser másfuertes que la solidaridad de la clase trabajadora. Además, suelen estar tan atrapados en la lucha diariapor la supervivencia que no son propensos a unirse a acciones colectivas, sobre todo cuando no vende qué manera dicha acción o la afiliación a un sindicato pueden ayudarles a solucionar sus problemasprácticos y sus necesidades básicas.

Para los sindicatos puede ser difícil ponerse en contacto con los trabajadores informales ymovilizarlos, especialmente si éstos trabajan en microempresas (y en el trabajo a domicilio), puesorganizar campañas puede ser caro, difícil y exigir mucho tiempo y muchos recursos.

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Los sindicatos pueden encontrar difícil mantener afiliados a estos trabajadores debido a laprecariedad de su empleo, y tendrían que considerar, por consiguiente, si es eficaz utilizar sus recursoshumanos y económicos tratando de organizar a estos trabajadores.

Los actuales afiliados pueden no ver las razones para organizar a estos trabajadores, y pueden ponerobjeciones a los cambios necesarios en políticas y a la asignación de recursos requeridos para accedera ellos. El desafío para los sindicatos es acceder a nuevos grupos sin perder su base tradicional.

Además, en muchos países la ley proporciona a los sindicatos un marco para organizarse sólo en lasfábricas, lo que, por supuesto, supone una dificultad importante cuando se trata de trabajadoresinformales. Los sindicatos tampoco pueden organizar a los trabajadores independientes.

La organización de los trabajadores no significa simplemente afiliar a nuevos miembros en el lugarde trabajo y prestarles servicios. También consiste en establecer vínculos con los afiliados, con losmiembros potenciales y con otros grupos de la sociedad que cada vez comparten menos un grupo deintereses comunes, a fin de construir un movimiento social sólido. La organización de los trabajadoresimplica, pues, que los sindicatos deben concentrarse nuevamente en los trabajadores sin tener encuenta su situación en el empleo o su vinculación con un puesto de trabajo particular.

Para organizar a los trabajadores de la economía informal como parte de los afiliados actuales, lossindicatos han probado y adoptado muchas estrategias. A menudo esta organización implica cambiarla forma de funcionar de los sindicatos:- Pueden tener que revisar y, en su caso, modificar su reglamento interno y sus estatutos, para eliminar

limitaciones a su capacidad de organizar a los trabajadores informales como afiliados.- Estas enmiendas podrían tener que ver, por ejemplo, con el derecho de afiliación, la participación en

equipos de negociación, la integración en convenios colectivos y el pago de cuotas.- Tienen que prever servicios especiales para los trabajadores informales: no sólo servicios sociales

como el seguro médico o las prestaciones sanitarias, sino también asesoramiento para regularizar susituación laboral o para tratar con las autoridades gubernamentales, con el fin de obtener, por ejemplo,puestos en los mercados, subsidios, etc.

- Algunos sindicatos han creado estructuras especiales, entre ellas departamentos específicos o uni-dades con sus propias asignaciones presupuestarias, para organizar y representar de modo más eficaza los trabajadores informales.

- Algunos establecen diferentes cuotas de afiliación o eximen del pago de cuotas durante un «períodode gracia», para adaptarse a los trabajadores informales de bajos ingresos.

- Las estrategias de afiliación para acceder a los trabajadores que realizan actividades informales tienenque ser innovadoras, sobre todo cuando no se permite el acceso al lugar de trabajo o éste sedesconoce o es difícil de localizar.

- Hay que construir puentes entre el sindicato y los trabajadores recurriendo a afiliados antiguos yactuales. Dado que una dificultad importante para organizar a trabajadores informales es la naturalezaefímera de su trabajo, los sindicatos deben seguir la pista de sus antiguos afiliados que han sidoexpulsados de la economía formal. Estas personas pueden ayudar a organizar, ya que conocen a otrosque comparten sus mismas circunstancias.

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Por supuesto, para llegar a nuevos grupos sin perder su base tradicional, el apoyo interno es requisitoindispensable. Los sindicatos tienen que asegurarse de que sus afiliados actuales entienden perfectamen-te y apoyan el movimiento, sobre todo porque esto supondrá cambios en la atribución de recursos.

Los afiliados actuales también pueden ser eficaces dando a conocer las políticas y actividadessindicales entre sus familiares y amigos que se encuentran en la economía informal.

A menudo, los departamentos sindicales de las mujeres pueden ser cruciales para acceder a lasmujeres de la economía informal.

Se deberían crear servicios especiales como herramienta para atender a las necesidades económi-cas y sociales inmediatas de los trabajadores en la economía informal, y también como una estrategiaorganizativa, proporcionando, por ejemplo, seguro médico, sistemas de ahorro y crédito, programaseducativos y formativos, programas de salud y nutrición, y asesoramiento para tratar con la burocra-cia a fin de obtener puestos en los mercados o permisos. Sin embargo, estos servicios o actividadesno deberían considerarse como un sustituto de la negociación colectiva ni como una forma de eximira los gobiernos de sus responsabilidades. En vez de ello, se debería considerarlos como una actividadsindical complementaria. En otras palabras, al tiempo que proporcionan de hecho esos serviciosespeciales, los sindicatos deben seguir dando prioridad a la negociación con los gobiernos para queadopten políticas nacionales para la provisión de tales servicios y promuevan y protejan los derechosde los trabajadores informales.

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c) Alianzas y sindicalismo comunitario

ACTRAV considera que la ampliación de labase orgánica del sindicato mediante una diversifi-cación de sus miembros puede considerarse cier-tamente como un objetivo a mediano plazo. Acorto plazo, los sindicatos tal vez deseen ayudar alos trabajadores del sector informal a crear suspropias asociaciones de tipo sindical y a estable-cer relaciones más estrechas con estas asociacio-nes. Este tipo de iniciativa puede ser útil paradesarrollar la confianza mutua y reducir así larenuencia de estos trabajadores a afiliarse a lossindicatos existentes.

La naturaleza del trabajo informal hace difícil lalabor de los sindicatos. Aunque desde afuera se loconsidera «no organizado», tiene sus propias re-glas, en las que los vínculos étnicos, familiares y de

parentesco son más importantes que la solidari-dad de la clase trabajadora.

Los trabajadores informales muy a menudoestán preocupados por los problemas cotidianosy no están necesariamente interesados en unirse aprotestas colectivas o en participar en accionessindicales, porque no ven cómo dichas acciones osu afiliación a un sindicato pueden ayudarles aresolver los problemas prácticos y muy básicos aque se enfrentan. No obstante, estas barreras aveces pueden ser exageradas.

Las asociaciones de trabajadores informales,cuando existen, no desean necesariamente cola-borar con los sindicatos tradicionales, por el he-cho de que los métodos de organización tradicio-nales a nivel de taller son generalmente inapropia-dos para el sector informal, donde los trabajado-

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res están dispersos y donde es difícil identificar alos empleadores.

La 90ª Reunión de la Conferencia Internacio-nal del Trabajo agrega un comentario sobre lanecesidad de que el sindicalismo apoye la auto-organización de los trabajadores informales, te-niendo en cuenta que la mayoría de las respues-tas a la encuesta CIOSL-OIT de 1997-8 desta-caban que las organizaciones sindicales prefierenayudar a los trabajadores informales a crear suspropias organizaciones, y establecer alianzas conellas, en lugar de tratar de organizarlos uniéndo-los a sus filas.

Respecto del tipo de organización de trabaja-dores informales que los sindicatos deberían apo-yar, una consideración clave es la representación yla responsabilidad ante sus afiliados.

La primera medida y quizás la más difícil paralos sindicatos es establecer contacto con los tra-bajadores informales. En la práctica, ello significair a su encuentro. Una estrategia cada vez másimportante que debería fomentarse es la de seguirel rastro de los afiliados, ya que es muy probableque en los mercados de trabajo de hoy en díacambien de tarea, empleo, situación o lugar detrabajo, o estén desempleados varias veces du-rante su vida laboral.

En muchos casos, los miembros de un sindi-cato que están empleados en la economía for-mal, pero tienen parientes en la economía infor-mal, pueden servir de «puente» entre los sindi-catos y los trabajadores de que se trate. Aveces, los afiliados que se han visto obligados adejar el sector formal para ocupar un empleo enel sector informal también pueden servir de en-lace con los trabajadores de este último sector.Una estrategia que ha demostrado tener éxito ala hora de entrar en contacto con los trabajado-res informales consiste en establecer vínculoscon asociaciones artesanales de este sector yaestablecidas.

El enfoque comunitario

ACTRAV estima que, cuando se impide el acce-so al lugar de trabajo o éste no se conoce, la soluciónpuede ser el denominado «sindicalismo comunita-rio». La 90ª Reunión de la CIT también consideraesta solución como una de las vías de ampliación dela influencia sindical, mediante alianzas o asociacio-nes entre sindicatos y otras organizaciones de afi-liación, basadas en el claro reconocimiento y capi-talización de las ventajas comparativas de cadaparte, y respetuosas de la autonomía de todos losactores participantes (véase recuadro adjunto).

Para ello, hay que trabajar intensamente enciertas comunidades y, en particular, establecervínculos con las organizaciones comunitarias y re-currir a trabajadores del sindicato que ya mantie-nen contactos estrechos con la comunidad.

Los criterios para establecer alianzas varíanconsiderablemente de un lugar a otro. No obstan-te, cada vez resulta más obvio para muchos sindi-catos que se deben estrechar los lazos entre elmovimiento laboral y la comunidad en torno acampañas �para sindicar a quienes no están sindi-cados� por medio de movilizaciones sobre cuestio-nes sociales. Como cualquier otra actividad sindi-cal, las alianzas deben basarse en objetivos clarosy en una estrategia bien planificada. Todas laspartes involucradas deben sentir que saldrán bene-ficiadas si participan y que sus intereses se tienenplenamente en cuenta. Las alianzas más comunesson aquellas basadas en cuestiones específicas.

En los Estados Unidos y el Canadá, este tipode alianzas ha dado lugar a una nueva forma desindicalismo llamado «sindicalismo comunitario».Su razón de ser parte del hecho de reconocer quelos sindicatos no pueden funcionar de maneraaislada, sino que en sus luchas deben incluir a lasorganizaciones comunitarias. Éstas se componende grupos de asesoramiento, como grupos dederechos civiles o de derechos de minorías, orga-nizaciones religiosas, grupos medioambientales y

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organizaciones de derechos de mujeres y de per-sonas de edad avanzada.

Una de las ventajas del sindicalismo comunita-rio es que crea un sentimiento de solidaridad entre

trabajadores sindicalizados y no sindicalizados enlo que respecta a objetivos comunitarios. En estesentido, los trabajadores no sindicalizados puedenaumentar su confianza en los esfuerzos organiza-dores de los sindicatos.

OIT, 90ª REUNIÓN DE LA CIT (2002): SINDICALISMO COMUNITARIO

El sindicalismo comunitario (que se practica cada vez más en los Estados Unidos y Canadá),consiste en alianzas entre sindicatos y organizaciones comunitarias a fin de alcanzar objetivoscomunitarios comunes. Para la organización comunitaria de los barrios y zonas donde viven lostrabajadores informales, los sindicatos actúan en estrecha cooperación con organizaciones comunita-rias que tienen contactos con estos trabajadores. Las organizaciones comunitarias pueden ser gruposde acción, como los grupos defensores de los derechos civiles y de las minorías, grupos ecologistas,organizaciones religiosas, grupos de mujeres, organizaciones que forman y asesoran a quienes buscanempleo o grupos de autoayuda de trabajadores informales

Los sindicalistas no son sólo trabajadores, sino también miembros de la comunidad, consumi-dores y miembros de grupos religiosos y políticos. Preocupaciones importantes de los trabajado-res como los servicios de cuidado de los niños, educación y formación, salud y seguridad social nopueden resolverse únicamente en el centro de trabajo. En esas cuestiones, los miembros de lossindicatos comparten intereses comunes con los trabajadores informales que también son miem-bros de la comunidad. Las alianzas en la comunidad local pueden, así, ser eficaces en laconstrucción de un espíritu de solidaridad entre sindicalistas y trabajadores informales con miras afines comunitarios comunes.

Además de aumentar la credibilidad y la presencia de sindicatos en una comunidad, una ventajasignificativa del sindicalismo comunitario es que puede transformar a los sindicatos en movimientossociales de personas trabajadoras, independientemente de dónde trabajen o de cuál sea su situaciónen el empleo.

Estas alianzas en la comunidad local pueden ser importantes para ayudar a los sindicatos a atraery mantener a mujeres afiliadas. Dado que las vidas de muchas mujeres están tan enraizadas en susfamilias y comunidades, han sido ellas durante mucho tiempo las principales defensoras de unprograma sindical más amplio que incluya cuestiones como la calidad de vida de la comunidad. Losgrupos de mujeres pueden ser excelentes asociados de los sindicatos en el ámbito de la comunidadlocal y para acceder a aquellos que se encuentran en la economía informal.

El sindicalismo comunitario también viene siendo eficaz en los Estados Unidos para organizar a lostrabajadores inmigrantes, especialmente a los explotados como trabajadores a domicilio, al personalde atención sanitaria a domicilio y a los trabajadores de fábricas donde se les explota.

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d) Concientización y formación

Sobre el tema de los medios de comunicacióny la concientización, ACTRAV y la 90ª Reuniónde la CIT han realizado aportes programáticos.En el primero de los casos, la cuestión ha sidovinculada con la búsqueda de una sindicalizaciónde los trabajadores jóvenes de la economía infor-mal (véase recuadro adjunto).

Para ACTRAV, un requisito previo para con-vencer a los trabajadores de que colaboren conlos sindicatos o se adhieran a los mismos, esmostrarles sus derechos como trabajadores y lasventajas de la sindicalización. Es importante ha-cerles comprender que la sindicalización es unarealidad actual y no una cuestión del pasado. Lasestrategias innovadoras son necesarias, ya quepor lo general los trabajadores del sector informalson «invisibles», están dispersos y son difíciles decontactar. Es importante reforzar la confianza ensí mismos, en su dignidad.

La cobertura positiva de los medios de comuni-cación forma parte integrante de la concienciacióny movilización en torno a las actividades sindicales.Los sindicatos deben ser visibles para sus afiliadosactuales, los posibles miembros y la comunidad engeneral. En especial, cuando los sindicatos estánmejorando sus servicios o adoptando políticas quebeneficiarán a los trabajadores del sector informal,el mensaje debería difundirse no sólo con fines desindicalización, sino también con el objeto de obte-ner apoyo entre el público en general.

La elección del medio de comunicación apro-piado es un componente importante de toda es-trategia efectiva destinada a concienciar al públi-co. Los trabajadores del sector informal por logeneral tienen un bajo nivel de educación. Por lotanto, la prensa no es un medio útil para llegar ala mayoría de estos trabajadores. Mientras tan-to, las estaciones de radio rurales han demostra-do ser un medio eficaz de educación sobre cues-tiones relacionadas con la salud.

Los sindicatos tal vez podrían patrocinar men-sajes publicitarios sencillos o anuncios sobreasesoramiento comunitario a través de la radio.Por ejemplo, un mensaje corto que incluya in-formación sobre aumentos de salarios u otrasventajas que el sindicato haya obtenido recien-temente para sus afiliados podría contribuir qui-zás a entablar discusiones en las comunidadeslocales o en acontecimientos sociales acerca dela sindicalización y las ventajas que derivan delas acciones colectivas.

Podría organizarse una campaña de radio conun mensaje que dijese, por ejemplo: «exprese suopinión: afíliese a un sindicato», seguido por elnombre del sindicato local y la información nece-saria para ponerse en contacto con el mismo.Existen otras muchas posibilidades que puedenexplorarse, incluido el recurso a programas ra-diofónicos en los que la audiencia participe através del teléfono.

La elección de la persona adecuada para ac-tuar como portavoz del movimiento sindical antelos medios de comunicación es una cuestión clave;las capacidades de comunicación verbal son ob-viamente importantes, pero es igualmente impor-tante que el portavoz transmita una imagen deorganización moderna y dinámica, comprometidacon la mejora de la situación socioeconómica deun amplio espectro de la población, y no con laprotección de una élite privilegiada. Podría esta-blecerse en los centros sindicales nacionales unaunidad de relaciones con los medios de comunica-ción más profesional y experimentada.

La 90ª Reunión de la CIT ha mencionadotambién que las campañas de concientización sonespecialmente importantes cuando los trabajado-res informales desconocen o desconfían de lasintenciones de los sindicatos.

La experiencia demuestra que los programasde radio y televisión y los teatros callejeros pue-den ser más eficaces que la prensa escrita para

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transmitir información a los trabajadores, sobretodo a las mujeres, de la economía informal. Estetipo de información no debería centrarse única-mente en los derechos legales de los trabajadores,sino también en cómo los sindicatos proporcionanservicios o adoptan políticas que benefician a los

trabajadores de la economía informal. La publici-dad no debe tener sólo fines organizativos, sinoservir también para conseguir apoyo entre el granpúblico. A este respecto, las relaciones de lossindicatos con los medios de comunicación sonmuy importantes.

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En esta sección se sistematiza el más recienteesquema propositivo de la OIT regional, centradoen la elaboración de un nuevo marco institucionalintegral, compuesto por tres capítulos específicos:el de las diversas regulaciones hacia las unidadeseconómicas en general (incluyendo la política im-positiva), el laboral, y el de la venta ambulante enlas grandes ciudades.

La fuente principal es �De la informalidad ala modernidad� (OIT - Lima, 2001), que contie-ne los consensos alcanzados en el Seminario In-ternacional Tripartito sobre la Integración del Sec-tor Informal al Proceso de Modernización (San-tiago, 1997), donde participaron representantesgubernamentales, de empleadores y de trabaja-dores de Brasil y Chile.

1. Marco general regulatorio

Sólo el crecimiento con empleo, basado en lainversión productiva y sustentable, la promoción denuevas relaciones laborales, remuneraciones ade-cuadas y mejores condiciones de trabajo permitiráuna verdadera integración de la informalidad de laeconomía al proceso de modernización en curso.

Pero hay que reconocer la existencia de unaeconomía informal que crece aceleradamente yque, por sus características estructurales, no lograincorporarse plenamente a la economía formal.Por eso, es indispensable trabajar por integrarlomediante la vía de los marcos regulatorios. Paraello, hay que partir de que el sistema normativoexistente, así como los procedimientos y los cos-tos de formalización, a pesar de los avances reali-zados, no se adaptan a la situación que caracterizaa este sector.

La fragilidad de las empresas, debido a sutamaño (particularmente aquellas que tienen me-

II. EL ENFOQUE DE LA OIT REGIONAL

nos de cinco trabajadores) y a los escasos ingre-sos generados no les permitirían, aún si estuvierandispuestas, a cumplir con la legalidad vigente, es-pecialmente con relación a las obligaciones labo-rales y tributarias.

Los empresarios informales tienen una percep-ción negativa de la legislación y de los funcionariosque la ejecutan, por considerar que la normativi-dad es frondosa; los trámites, engorrosos; loscostos, altos; el tiempo que toma cumplirlos, ex-cesivamente largo; y los cambios de las leyes ynormas, constantes. A todo esto hay que añadir elejercicio punitivo de la fiscalización y la falta demecanismos que permitan el acceso a la informa-ción sobre sus obligaciones y derechos.

La economía informal no es ni enteramentelegal ni enteramente ilegal. Muchas empresas cum-plen con algunas normas básicas a nivel local yobtienen licencias que constituyen una plataformanormativa mínima para su funcionamiento. De estamanera, los empresarios informales minimizan losriesgos que implicaría el funcionar en una situaciónde total ilegalidad, que pondría en peligro la conti-nuidad de la empresa. Además, estas mismas em-presas no acatan las normas que consideran exce-sivamente gravosas y cuya aplicación suele ser dela competencia de los órganos centrales del Esta-do, como, por ejemplo, las disposiciones en ma-teria tributaria y de legislación laboral.

El grado de cumplimiento de la legislación de-pende de la ubicación geográfica de las empresas,del tamaño de cada unidad y de su antigüedad.Por ejemplo, son mayores las probabilidades deque las empresas ubicadas en centros urbanosacaten la legislación y las reglamentaciones. Encambio, las empresas ubicadas en zonas rurales,menos visibles y más distantes de los mecanismosde inspección, tienden a ser más reacias al cumpli-miento de las normativas. Análogamente, cuanto

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mayor sea la plantilla de las empresas, mayoresson las probabilidades de que se respete la legisla-ción. Por el contrario, las microempresas uniper-sonales o de gestión familiar tenderán a cumplirmenos sus obligaciones legales.

Hay que promover el desarrollo de un marcoinstitucional adecuado, que fomente la produc-tividad y competitividad de la economía infor-mal, sin excluir políticas sociales para las em-presas de supervivencia y con escasas posibili-dades de desarrollo.

El diseño de este marco institucional al serviciode este tipo de unidades productivas no deberíasignificar el desarrollo de regímenes duales, sinomás bien la creación de un marco normativo conreglas claras, simples, predecibles y coherentes,que promuevan bajos costos de transacción, mer-cados especializados que faciliten la competencia,el aprovechamiento de la división del trabajo y laincorporación de tecnologías adecuadas.

La promoción del cumplimiento de los mar-cos normativos, desde la perspectiva de los de-rechos más que de las obligaciones de los em-presarios, puede dotarlos de una herramientapara emplear mejor sus recursos y facilitar suacceso al mercado. De esta manera, la percep-ción negativa que tienen los informales sobre lalegislación y sus efectos se irá transformando enotra, que valorice la legislación como un instru-mento para su desarrollo.

Dos subsectores

Existe un consenso alrededor de la convenien-cia de crear programas destinados a apoyar a lasactividades informales. Pero este consenso es li-mitado, ya que no incluye una visión estratégicacompartida. Muchas medidas son individualmentecorrectas, pero resultan insuficientes y de efectosrestringidos, al no responder a una aproximaciónmás integrada. Por un lado, se encuentra unaestrategia de apoyo a la sobrevivencia, entendida

como una política contra la pobreza, con un sesgode asistencia social. Por otro, se busca la incorpo-ración de la informalidad al proceso de moderni-zación mediante la promoción productiva.

Cuando coexisten estas dos líneas, de ello sue-len resultar acciones contradictorias, que inclusoderivan en conflictos interinstitucionales.

Además de las actividades de supervivenciasin perspectivas de integración a los circuitos eco-nómicos principales, existe una amplia gama deactividades informales cuyas posibilidades de ex-pansión se relacionan con la capacidad de incor-poración plena a la formalidad. Ello permitiría queel apoyo a la economía informal generara un com-portamiento autosostenible de crecimiento, no de-pendiente del apoyo permanente del gobierno.

Hay que reconocer la existencia de una econo-mía informal que crece aceleradamente y que, porsus características estructurales, no logra incorpo-rarse plenamente a la economía formal.

Se deben examinar las posibilidades de moder-nización de cada uno de los dos segmentos. Espoco lo que podría lograrse mediante la moderniza-ción productiva de las unidades que responden aestrategias de supervivencia. Son unidades familia-res al interior de las cuales no se establecen relacio-nes laborales propiamente dichas, y que operan enniveles tan bajos de productividad e ingresos quequedan al margen de la posibilidad de hacer frentea obligaciones administrativas y tributarias. Paraéstas la estrategia más adecuada es una política anti-pobreza. Por el contrario, las actividades informalessobre las que se centra la atención son las microe-mpresas, ya que en ellas la calidad de los empleoses relativamente mayor, con ingresos que son sólo10/20% menores a los que se obtendrían en lossectores modernos. Por ello, las microempresaspasan a transformarse en opciones válidas de crea-ción de empleo en relación con el ingreso, aunquedistan todavía de presentar condiciones aceptablesde estabilidad y protección laboral y social.

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Se debería pasar del enfoque que pone elacento en las obligaciones, a otro enfoque, basa-do en los derechos, pues éstos resultan ser instru-mentales al desarrollo y al progreso. La habilita-ción de los derechos puede adicionalmente crearcírculos virtuosos que, junto con extender la co-bertura del marco regulatorio en la sociedad, ge-neren las condiciones para que todos los ciudada-nos puedan cumplir con las obligaciones, perotambién se beneficien de hecho. Esto constituirá elincentivo necesario para que sean los propiosinformales los principales interesados en el esfuer-zo de la formalización.

¿Normativa única o diferenciada?

Dada la heterogeneidad que representa laexistencia de las zonas grises, así como la seg-mentación existente al interior de la informalidad,conviene preguntarse si es necesario aplicar unanormativa diferenciada, que responda a sus dis-tintos segmentos.

La opción de introducir sistemas duales o pre-ferenciales de normativas es inconveniente. Ladiferenciación por ley trae problemas a la fiscali-zación tributaria de las microempresas y de las demayor tamaño, al producir deslizamientos con elpropósito de evasión tributaria. Los limites esta-blecidos por los regímenes especiales tienden atransformarse también en barreras de crecimientode las propias microempresas.

Es mejor un sistema único de regulación, aun-que reconociendo la imposibilidad, al menos tran-sitoria, de cumplir con la totalidad de los requisitoslegales establecidos.

Estas preferencias por sistemas únicos se refie-ren a regímenes especiales de tratamiento global,lo cual no excluye que, por ejemplo en los aspec-tos tributarios, se introduzca mínimos no imponi-bles o sistemas de declaraciones simplificadas ocálculos de impuestos sobre la base de presun-ción, constituyendo así, de hecho, un tratamiento

diferencial. Tampoco se refiere a temas financie-ros, como la introducción de programas de crédi-to con tasas preferenciales.

Dentro de la perspectiva del régimen únicoregulatorio, surgen diversas opciones a favor depolíticas diferenciadas:- Reconocimiento de una situación dual de hecho,

sin su correspondiente sanción legal, lo que impli-ca una cierta tolerancia y la introducción de unalógica también diferente para la informalidad.

- Adaptación de los requisitos de formalización,para acercarlos a las posibilidades reales quetienen los trabajadores informales. Esto puedereferirse especialmente a los costos que importael cumplir con la legalidad, los procedimientos ylos mecanismos de formalización.

Se pueden disminuir los costos de la legalidadsin afectar el principio de unicidad, si se los reducepara todos los sectores y no sólo para los infor-males. Ésta es la orientación predominante en elterreno laboral, mientras que la mejora de lossistemas de fiscalización persigue el aumento delas recaudaciones.

La tendencia debe ser hacia un registro y ven-tanilla únicos y hacia la introducción de los formu-larios electrónicos. Pero existen obstáculos deri-vados de los intereses burocráticos administrati-vos, afectados por los cambios, y los diversosrequerimientos técnicos que implican las crecien-tes laborales de inspección y fiscalización. Porello, puede ser aconsejable adoptar solucionesque combinen acciones de distintas institucionessituadas en el nivel administrativo central y en elámbito municipal y local, pero tendiendo a unificarlos procedimientos y, en particular, las relacionesque existan con los microempresarios.

También hay posibilidades de acción con rela-ción a los mecanismos de formalización, apartán-dose de los requisitos contractuales y de demostra-ción de propiedad habituales en la economía for-mal. Para ello se podría reconocer el título de pro-

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piedad como mecanismo de acceso al crédito. Puedesimplificarse el procedimiento de titulación que re-conoce legalmente la propiedad y adecuarlo a larealidad de propiedad de hecho, que es la caracte-rística entre los informales. Se aparta esto de losrequisitos contractuales y de demostración de pro-piedad habituales en la economía formal, por mé-todos alternativos de reconocimiento, tales como elusufructo durante un período prolongado, la decla-ración de testigos, y el deslinde aceptado por otraspartes eventualmente con intereses conflictivos.

También la separación patrimonial entre la per-sona y el empresario es importante, considerandolas diferencias que existen entre los derechos ydeberes legales, así como entre las tasas y losimpuestos que afectan a una persona y a unaempresa. Mediante la constitución de sociedadesde diversa naturaleza jurídica y grado variado decomplejidad, desde sociedades de responsabili-dad limitada hasta empresas individuales de res-ponsabilidad limitada (como en Perú). Tambiénpodría darse una personería jurídica automáticacon el registro del empresario.

La actitud de las empresas de mayor tamañoque tienden a modificar sus estrategias para com-petir mejor y aumentar la productividad, para loque recurren a sistemas de producción más flexi-bles, abre una oportunidad a las microempresas.Para ello, se requiere un cambio fundamental en elcomportamiento de los microempresarios, con unatransformación cultural del sector, para pasar des-de el individualismo, estrechamente asociado a sutradición, a la cultura del trabajo en grupos. Tam-bién hay que modificar las formas como los mi-croempresarios se relacionan con sus clientes yproveedores, y explorar formas inéditas de comu-nicación con diferentes actores.

La estrategia tributaria incluye:- Simplificar los procedimientos administrativos

vigentes, de manera que los contribuyentes pue-dan cumplir con facilidad y a un bajo costo susobligaciones tributarias. Con la simplificación de

los trámites se diseñarán mecanismos que per-mitirán al empresario tener acceso al crédito fis-cal evitando sobrecostos a la empresa.

- Considerar, en la reformulación del marco legal,la revisión de los criterios utilizados para definirla microempresa, no basándose de manera ex-clusiva en el tamaño por número de trabajado-res, sino considerando también el volumen deventas, la renta bruta y los activos.

- Crear una infraestructura adecuada, centradaen una sola institución y, a su vez, descentraliza-da geográficamente.

- Promover modificaciones en los sistemas de fis-calización, de tal manera que correspondan a lascaracterísticas de la microempresa, dando másénfasis a su carácter informativo y pedagógico.Las modificaciones propuestas estarán enmar-cadas en una perspectiva que promueva el de-sarrollo empresarial, permitiendo a la microem-presa emplear mejor sus recursos, y permitien-do al mercado asignarlos más eficientemente entreempresas de diferente tamaño.

2. El capítulo laboral

Entre los elementos de ilegalidad presentes enla economía informal, uno de evidente importanciaes la inobservancia de la legislación laboral y delas normas básicas del trabajo en las empresasque contratan mano de obra.

Es muy bajo el porcentaje de asalariados en laeconomía informal que tienen contrato laboral es-crito, predominando claramente los acuerdos ver-bales. Asimismo, no suelen darse recibos de pagode salarios. El acatamiento de todas las normaslaborales, entre otras las que rigen el horario detrabajo, el descanso semanal, las vacaciones re-muneradas, los salarios mínimos y las cotizacionesde la seguridad social, absorbería completamente,y hasta rebasaría sus ya ínfimos beneficios y lasobligaría a abandonar su actividad. Por lo tanto, laexplicación más evidente del incumplimiento de lalegislación laboral es su incapacidad para hacer

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frente al consiguiente aumento de los costos. Laotra razón es la forma en que funcionan estasempresas: las relaciones de empleo no se basan encontratos explícitos y ejecutorios. Los trabajado-res no disfrutan, y ni siquiera pretenden hacerlo,de seguridad en el empleo. Los horarios sonflexibles, y a menudo realmente muy largos. Lossalarios no se los paga con regularidad. Las rela-ciones de trabajo suelen ser más bien paternalis-tas, y el propietario trabaja con sus dependientes.

Además, dada la inestabilidad de la relación deempleo, no parece muy factible la incorporaciónde estos establecimientos en los regímenes contri-butivos de la seguridad social.

Por consiguiente, el incumplimiento de la legis-lación es en gran parte consecuencia de la preca-ria situación de la mayoría de las empresas infor-males, problema que no se resolverá en tanto quetales empresas no sean capaces de funcionar deforma rentable en un entorno más estable.

En la situación real de los marcos regulatoriospredominan las áreas grises: ni el sector informalopera absolutamente en negro, ni el sector moder-no lo hace con un irrestricto apego a la legalidad.Existe cumplimiento parcial de ciertos requisitoslegales o procesales, incluyendo la ilegalidad ab-soluta, pero también la legalidad plena. Lo queprevalece en la informalidad es un área intermedia,en que se pagan parte de las regulaciones labora-les, pero no todas.

Todo esto se repite con las actividades moder-nas, sobre todo en países con escasa disciplinafiscal y reducida capacidad de fiscalización.

Por efecto de las reformas laborales, se hanampliado las posibilidades de contratar trabaja-dores bajo regímenes contractuales atípicos, ge-neralmente de duración determinada y sujetos aun mayor grado de precariedad, por la inestabili-dad ocupacional que involucran o por la reduc-ción, legal o de hecho, del grado de protección

laboral y social. Se produce entonces, en el cam-po laboral, una acumulación de trabajo no decla-rado y de trabajo precario, conceptos que seidentifican usualmente con la informalidad, comosinónimos de ella.

Pero la falta de contrato y la existencia de unarelación contractual precaria son de uso difundi-do, y esto no necesariamente refleja informalidad,sino evasión o, en algunos casos, la aplicación deun instrumento habilitado por la legislación laboral.

La informalidad de la operación en pequeñaescala genera como resultado la incapacidad deabsorber los costos que implica regularizar la si-tuación contractual y de protección de sus traba-jadores, pero éste no es el caso de las empresasde mayor tamaño. Sólo en las microempresasestos conceptos tienden a conformar un mismofenómeno de informalidad.

No se incluyen aquí a los contratos que, noobstante estar registrados, señalan montos salaria-les inferiores a los realmente pagados, como unaforma de reducir los aportes y las contribuciones.

Se ha observado además que el crecimiento delas empresas más prosperas del sector redunda enel mejoramiento de las normas laborales para supersonal.

¿Otra vez: sistema único o diferenciado?

Al igual que en el planteamiento global, podríadiscutirse nuevamente, ahora respecto de las va-riables laborales, si es correcta la alternativa deque los poderes públicos reduzcan los niveles deprotección que ofrece la legislación a los trabaja-dores del sector moderno, para hacerlos más ac-cesibles a los de la economía informal.

Es probable que algunas disposiciones de lalegislación laboral en vigor entrañen obstáculosinnecesarios para la contratación y el despido detrabajadores, pero en general la incapacidad del

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sector para dar cumplimiento a ciertas normaslaborales no significa forzosamente que la legisla-ción adolezca de insuficiencias, sino que se ha deconsiderar como un reflejo de las condiciones taninsatisfactorias en que tiene que desenvolverse.La liberalización del mercado de trabajo contri-buiría poco o nada a mejorar estas condiciones.

Por lo tanto, una primera consideración esdeterminar si corresponde introducir sistemas dua-les, es decir, si se define un sistema de regulaciónespecial aplicable al sector, diferente del prevale-ciente para las actividades o personas ocupadasen sectores más organizados.

En general, se coincide en que no es conve-niente, ya que la diferenciación por ley implicaríaaceptar un tratamiento diferente de los trabajado-res, dependiendo de donde estén ocupados.

La preferencia por sistemas únicos es respectoa regímenes especiales de tratamiento global. Enlos temas laborales, las objeciones son de distintanaturaleza, dependiendo del conjunto de dere-chos de que se trate, como lo indica el caso de lanegociación colectiva, en que existe una tendenciaa aceptar una diferenciación que se adapte mejora las características de las pequeñas unidadesproductivas.

Dentro de la perspectiva del régimen único re-gulatorio, surgen también diversas opciones, a favorde políticas diferenciadas para las microempresas.

En el campo laboral, los requisitos podríanpasar a constituirse en metas a alcanzar, mientrasel grado de progreso hacia el cumplimiento de lasmismas representaría un área de seguimiento, pro-moción y fiscalización. Pero ciertos derechos la-borales básicos deben seguir siendo exigidos entoda circunstancia, independientemente del tipode actividad o relación laboral de que se trate.

La adaptación de los requisitos de formaliza-ción, para acercarlos a las posibilidades reales

que tienen los informales, se debe referir funda-mentalmente a los procedimientos y a los meca-nismos de formalización.

Pero también los costos de la legalidad puedenser disminuidos sin afectar el principio de unici-dad, si se los reduce para todos los sectores y nosólo para los informales. Ésta es la orientaciónpredominante en el terreno laboral, donde la ten-dencia hacia la flexibilización y reducción de loscostos laborales no salariales se introduce conrapidez por los requerimientos de competitividadde los sectores modernos, pero que debería re-dundar también en la disminución de las barrerasde ingreso para los informales.

Podría también intentarse el reconocimientocontractual de la relación laboral. Un contratoverbal por acuerdo de partes podría ser reconoci-do como alternativa, sin forzar la figura jurídica ala existente, por ejemplo mediante la anotación enel libro mensual por parte del empleador, o através de la presencia de testigos que avalen laexistencia de una relación de trabajo o bien elcumplimiento de horarios, o con la presentaciónde recibos de pagos de salarios.

Ciertas normas son tan fundamentales que nose debe tolerar que no se las respete. Estasnormas pertenecen a tres esferas diferentes:- Las relativas a derechos humanos tan funda-

mentales como la libertad sindical, la protec-ción contra el trabajo forzoso y la proteccióncontra la discriminación. Estos derechos sonesenciales para la dignidad humana y para eléxito de los esfuerzos por integrar el sectorinformal con el resto de la sociedad. Es parti-cularmente importante la libertad sindical, yaque los trabajadores sólo podrán hacer unapresión suficiente para conseguir los cambiosnecesarios en las políticas, actitudes y proce-dimientos que impiden el desarrollo del sectory el mejoramiento de sus condiciones de traba-jo, constituyendo las organizaciones que esti-men convenientes y afiliándose a ellas.

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- Las dirigidas a reducir y finalmente eliminar porcompleto las formas más abusivas de explota-ción. La prioridad es respecto del trabajo in-fantil, comenzando por las formas más abusi-vas, como el trabajo en régimen de servidum-bre y en actividades o industrias particularmentepeligrosas.

- Las relativas a la seguridad y la salud en el tra-bajo. Es probable que las empresas informalesno puedan respetar todas las prescripciones ofi-ciales en esta materia, pero se las puede ayudara ocuparse sobre todo de los riesgos particular-mente graves a que estén expuestos los trabaja-dores, por ejemplo los que entrañan la utiliza-ción de maquinaria (a menudo anticuada, pocofiable y sin dispositivos de seguridad), el uso desustancias peligrosas, la contaminación del aireo del agua, o simplemente una mala iluminacióno ventilación.

También se proponen formas no tradicionalesde inspección del trabajo, sobre todo para aten-der la esfera de la seguridad y salud. Se trata no

tanto de imponer el acatamiento de la reglamenta-ción, sino de proporcionar a las empresas infor-mación y orientación sobre las medidas, a menudosimples y poco costosas, que se pueden tomarpara reducir tales riesgos. Se pueden conseguirmejoras concretas en las pequeñas empresas apli-cando medidas apegadas a la realidad y utilizandomateriales y técnicas locales. Podrían haber servi-cios de inspección laboral y de asesoramiento enesta materia a partir de la propia colectividadlocal, con la ayuda y el estimulo de las ONG y deorganizaciones de beneficiencia. Podría cons-truirse un sistema de auxiliares de inspección �porejemplo, contratados entre artesanos jubilados-que estén familiarizados con las condiciones detrabajo y de vida reinantes en el sector, tras haberrecibido una formación rudimentaria impartida porlos servicios oficiales de inspección del trabajo olos sindicatos.

Como resultado del Seminario InternacionalTripartito realizado en Santiago (2001), se alcan-zó los consensos resumidos en el recuadro adjunto.

OIT, 2001: CONSENSOS TRIPARTITOS SOBRE POLÍTICAS LABORALES

Los lineamientos básicos para una política regulatoria en el campo laboral de la informalidad sebasan en que no debería favorecerse el establecimiento de regímenes laborales diferenciados para lostrabajadores de las microempresas. En tal sentido, debería garantizarse el alcance universal de lasnormas laborales básicas y el respeto al principio de la igualdad ante la ley. Sin perjuicio de ello,debería evaluarse la creación de mecanismos que permitan a los microempresarios asumir en condicio-nes apropiadas el impacto de los costos que genera la aplicación del ordenamiento jurídico laboral,para lo cual podrían considerarse recomendaciones especificas.

Más en detalle, tales lineamientos son los siguientes:

1. Establecer mecanismos orientados a la subsanación de incumplimientos de la normativa laboral departe de las microempresas que se hayan producido en periodos anteriores al ingreso de los progra-mas de formalización. Estos regímenes de carácter transitorio permitirán compatibilizar el principiode no afectar derechos laborales adquiridos por los trabajadores, con el de no comprometer laviabilidad económica de la microempresa.

2. Enfatizar el cumplimiento de los siguientes derechos laborales y cargas sociales básicas: la prohi-bición del trabajo infantil, del trabajo forzoso, de la discriminación; la garantía de la libertad de

(sigue)

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organización sindical, del salario mínimo legal y de sistemas de salud y de protección y segurocontra accidentes de trabajo.

3. Incentivar la creación de seguros colectivos de salud que cubran la atención médica y hospitalaria paralos trabajadores de la microempresa. Los seguros pueden ser operados por los fondos nacionalesde salud y/o los institutos privados de salud. Los programas ofertados deberán responder a lasnecesidades de los trabajadores de las microempresas y a las características de este mercado laboral.La creación de estos sistemas permitirá: a) ampliar la cobertura de la salud y de los accidentes de trabajoa los trabajadores de la microempresa, a través de seguros colectivos de bajo costo; b) fortalecer laorganización de los trabajadores en asociaciones nacionales, como un medio de acceso a los servicios;c) disminuir los costos de protección de la salud tanto a la empresa como a los empresarios.

4. Reducir progresivamente el impacto de los costos que significan las contribuciones de seguridadsocial, compensaciones por retiro e indemnizaciones por despido sin causa. El acceso a los beneficiosque concedería este fondo debería tener carácter temporal y progresivo, en el sentido de condicionarla renovación de tales beneficios al cumplimiento de las obligaciones o estándares laborales comunes.

5. Modificar los procesos y costos administrativos.6. Crear un registro único del empleador, que contemple procedimientos simplificados para el registro

de las microempresas, concentrando en un solo acto e instancia toda la información que requierenlos diversos organismos del sector público vinculados a estas unidades productivas.

7. Crear el contrato y registro único de trabajadores, incluyendo el registro de toda la informaciónrelativa a los trabajadores y al régimen laboral, sustituyendo los contratos escritos. La informacióndebería ser verificada periódicamente, mediante la presentación de copias a los funcionarios ubicadosen los centros de servicios que se proponen más adelante.

8. Establecer un sistema único de recaudación de tributos, para recaudar todas las contribuciones deseguridad social y los impuestos en general a cargo de las microempresas.

9. Crear un sistema único de inspecciones, integrando los sistemas de fiscalización y control de laadministración del trabajo, de los organismos de seguridad social, de la administración tributaria y delos municipios, mediante una orientación principalmente promotora y no persecutoria o sancionado-ra, que identifique los problemas y contribuya a su solución.

10.Orientar el sistema hacia fines principalmente de carácter informativo, y sólo en una segunda etapade carácter punitivo.

11.Fomentar canales efectivos de ejercicio del derecho a la sindicalización a través de la afiliación sindicalno sólo por empresa, sino también, cuando sea necesario, por rama de actividad o por oficio, y suscorrelatos empresariales, que son posibilidades permitidas por las legislaciones de los diferentespaíses, favoreciendo el desarrollo de las organizaciones de microempresas y su vinculación a otrasorganizaciones de empleadores.

12.Crear centros de servicios que orienten la gestión empresaria, promuevan el incremento de la pro-ductividad a través de la difusión de nuevas tecnologías y brinden información al mercado, ademásde servicios de tramitación y asesoría. Esta iniciativa podría impulsarse a través del esfuerzo coor-dinado de las instancias públicas y privadas vinculadas a la formalización y promoción de las microe-mpresas, las entidades de administración del trabajo, tributaria y municipal, los organismos públicosy privados de previsión social, y las instituciones financieras.

13.Promover y fortalecer las distintas modalidades de organización y asociación: cooperativas, asocia-ciones de productores, conglomerados productivos, etc.

(continuación)

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3. El capítulo del comercio ambulante

Los consensos tripartitos alcanzados por laOIT Regional en 1997 presentan las siguientespautas:

- No es posible tolerar el uso y aprovechamientodel espacio público por parte de entes privadosy con fines de lucro. Es preciso rescatar el espa-cio público de modo que cumpla con la funciónpara la que está destinado.

- De todas formas, es necesario mantener ciertotipo de negocios establecidos en la vía pública,por su función social y económica.

- La acción municipal debería estar enmarcadaen un contexto más general de planeamientourbano, y debería incorporar una perspectivade largo plazo.

- La acción municipal debería tomar en cuenta, aldefinir su estrategia, tanto la situación macroeco-nómica del país como la situación socioeconó-mica de los vendedores ambulantes.

- Hay que implementar políticas dirigidas haciael comercio ambulatorio, teniendo en cuentala heterogeneidad del sector, por lo menos entres aspectos: 1) su relación de formalidadcon el municipio, lo que significa que el sectorestá integrado tanto por negocios de largatrayectoria, muchas veces plenamente forma-les, como por actividades marginadas, ilega-les y propiamente ambulatorias; 2) las varia-ciones en la rentabilidad de los negocios y enlos ingresos de los comerciantes, relaciona-das con su connotación como eventual pro-blema social; 3) en cuanto a la función socialy económica y a la forma de ocupación delespacio, se reconoce que es necesaria la per-manencia de cierto tipo de negocios estable-cidos en la vía pública. En este caso, laspatentes o permisos que se otorguen deberántener un costo para los comerciantes, en fun-

ción de la rentabilidad del sitio en el que selocalice su actividad.

- Hay que enfatizar el cumplimiento de las polí-ticas de desarrollo de los centros históricos yde respeto al uso del espacio público, paraevitar la apropiación privada de la renta espe-cial que genera la zona céntrica. Ello implica laprohibición del comercio en la vía pública eneste sector.

- El tratamiento del comercio callejero del distri-to central y/o centro histórico debe estar vin-culado a un tratamiento metropolitano del pro-blema, centralizado en la figura del alcaldemayor o provincial. En este plano, el fortale-cimiento de la autoridad legítima es un pasoimprescindible para avanzar en la solución delos problemas generados por el comercio ca-llejero; pero el uso aislado de la autoridad noes suficiente si no está acompañado de un pro-ceso de participación de los actores y de nego-ciación en función de buscar una vía de solu-ción para el problema

- Reconociendo que uno de los factores condi-cionantes de la existencia de este comercio enla vía pública es el déficit de equipamiento enservicio y comercio, es necesario diseñar y pro-mover políticas de inversión que permitanampliar la existencia de infraestructura comer-cial a la cual tengan acceso los actuales comer-ciantes callejeros.

Para ello se deben definir políticas de recon-versión, acceso al crédito e incluso organización.Estos esfuerzos no deben ser solamente de res-ponsabilidad municipal, sino que deben contarcon la participación del gobierno central y delsector privado.

El recuadro adjunto presenta un ejercicio depolítica hacia la venta ambulante presentado porel PREALC/OIT, en 1982, para su aplicación ala ciudad de Santiago.

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EJEMPLO DE PROPUESTA DE RELOCALIZACIÓN: SANTIAGO.(PREALC/OIT. La Venta Ambulante en Chile. 1982).

1. La búsqueda de una supresión de la actividad comercial callejera no produce un acercamiento a unasolución, ya que por un lado se elude las verdaderas causas y responsabilidades del fenómeno y, porel otro, como consecuencia de lo anterior, se traspasa el problema y la búsqueda de una salida a laesfera de acción de las municipalidades, que tienen reducido instrumental y limitados recursos.Por el contrario, habría que reconocer que las causas de fondo son de índole estructural: el comercioambulante forma parte inevitablemente del aspecto urbano, hasta que una mejora importante de lasituación económica logre una reducción de este componente estructural. Incluso, hay que considerarque el comercio ambulante es una etapa temprana en el proceso de desarrollo de la actividadcomercial en general, como lo demuestra que los kioscos y mercados persas son de antiguos ven-dedores ambulantes, ejemplo de auténtico desarrollo.

2. Entretanto, hace falta encontrar un arreglo parcial desde las municipalidades, a través del desarrollode un concepto integrativo, y no continuando con una política de exclusión. Para ello se propone:- Autorización y registro de algunas de las situaciones, para evitar una retroalimentación en la

afluencia de nuevos ambulantes, si la medida fuese cuantitativamente no limitada.- Conveniencia de partir de un inventario sobre las posibles alternativas de ubicación, para deter-

minar el numero admisible en cada zona.

3. Las recomendaciones específicas son:- Reubicar los ambulantes, teniendo en cuenta al mismo tiempo, por un lado, su necesidad de estar

cerca de la afluencia del público y, por el otro, la eliminación o reducción de los efectos deobstaculización y congestionamiento (y con ello la pequeña delincuencia). Se pueden explorar dosfórmulas: instalación de pequeños parques de ambulantes, equipados con cierta infraestructuramínima, convirtiéndolos en polos de atracción; e integración de espacios muertos, en el sentidode ubicaciones que no cumplen una función específica para el comercio establecido, ni facilitanel recorrido directo para los paseantes.

- Otorgar permisos para el uso de la vía publica, teniendo en cuenta la heterogeneidad de loscomercios, en cuanto a: 1) el grado de formalidad con el municipio; 2) el nivel de rentabilidad delos negocios y de los ingresos de los comerciantes. Ello influye entonces en la selección de quienesserán autorizados y en el costo de la patente.

- Evitar la apropiación privada de la renta especial generada en la zona céntrica (y en especial enlos «centros históricos�), prohibiendo el comercio en la vía publica en este sector, junto a unproceso de negociación con los interesados, en camino a su relocalización. Con ello, el áreacéntrica puede desarrollarse como espacio de recreación, vida cultural y desarrollo turístico.

- Diseñar y promover políticas de inversión y de acceso al crédito que permitan ampliar la existenciade infraestructura comercial a la cual tengan acceso los actuales comerciantes callejeros, enreconocimiento de que uno de los factores condicionantes de la existencia de este comercio esel déficit de equipamiento en servicio y comercio.

- Desarrollar un espacio integral de comercio masivo fijo, en terrenos municipales, con administra-ción en manos de los propios comerciantes propietarios de los locales. Esto requiere la construc-

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ción de servicios esenciales, la conexión con servicios de transporte público, y la promoción deuna campaña publicitaria que también destaque el componente de lugar de encuentro social quetendrá el nuevo espacio.

- Desarrollar ferias móviles (también denominadas �mercados orbitales�), como lugar de comercioy de encuentro social. Puede aplicarse al modelo del «fin de semana» o de rotación en días hábilespor los barrios.

- Estimular la formación de cooperativas de comerciantes, para su organización por áreas geográ-ficas y/o ramas de actividad. Ello permite también contar con interlocutores que tengan capacidadde negociación y propuestas para el desarrollo integral de sus asociados.

- Elaborar criterios cualitativos y cuantitativos para una activa política de ubicación, determinandolos emplazamientos según las condiciones del lugar, agrupando a los ambulantes de manera delograr ciertos atributos estéticos, dando color y ambiente a zonas poco atractivas. Los ambulantespueden ellos mismos buscar formas más atractivas de presentación de su mercadería, si estánseguros, y conformes con el espacio asignado.

- Fijar turnos durante el día o un reparto rotativo de los días de la semana para el uso del sitio, loque aumenta la cantidad de beneficiarios en lugares de venta apropiados.

- Facilitar el autodesempeño de funciones por parte de los ambulantes, como el mantenimiento dellugar, incluyendo servicios higiénicos, y la administración del cumplimiento de las reglas previa-mente definidas.

- Seleccionar las ubicaciones según oficio: los artesanos inspiran curiosidad al público, por lo cualpueden ser un polo de atracción por sí mismos si se los concentra en un punto determinado. Estopuede llevar a ubicarlos en lugares menos favorables, para equilibrar en parte la desventaja de losvendedores muy dependientes de la clientela de paso.

- Transformar en veredas parte de algunas calles donde hay ambulantes, para hacer más fluido elmovimiento de los transeúntes.

(continuación)

Hacia un derecho administrativo local

La OIT regional ha presentado, de forma oca-sional, una reflexión importante orientada hacia laregulación del trabajo informal en las ciudades,desarrollando la idea de la utilidad del derechoadministrativo laboral en el nivel local (fuente: Mez-zera y Vega Ruiz, 1994, op. cit.).

En este enfoque se señala que:

- Es posible desarrollar los reglamentos adminis-trativos existentes en las ciudades para regular altrabajo independiente que se desarrolla en elespacio público, en camino hacia un derecho

administrativo laboral, una nueva disciplina jurí-dica de carácter social, de naturaleza híbridaentre lo público y lo privado, la cual proporcionaun cuasi-marco laboral que delimita la presta-ción de la actividad.

- Parte de este enfoque es la apreciación de que,cuando las normas son resultado de una nego-ciación entre el gobierno local y las organizacio-nes de trabajadores independientes, se está enpresencia de una cuasi-negociación colectiva.

- A favor de esta perspectiva, también se ha se-ñalado que en las microempresas informales,donde frecuentemente se tiende a destacar lafalta de vigencia del derecho laboral, las relacio-nes asalariadas tienden a estar sujetas a la apli-

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cación de cierta normativa propia, basada en lacostumbre y el uso, generada por la propia pe-culiaridad y modo de ejecución de la prestación.La condición paralela y por fuera de esta nor-mativa, en relación al derecho del trabajo oficial,no quita que coincida y respete, en muchos ca-sos, los mínimos establecidos en las normas la-borales nacionales.

- En consecuencia, extender los derechos y lasnormas protectoras de estas formas de trabajosupone cierto grado de formalización jurídica,laboral y no laboral, de la actividad, y el apro-vechamiento de tradiciones existentes.

Políticas metropolitanas integrales haciael trabajo informal

En los últimos años, la OIT ha destacado elcaso de la ciudad de Durban (Sudáfrica) como unbuen ejemplo de política integral respecto de lainformalidad en áreas metropolitanas de ciertotamaño. Sobre la base de estas fuentes (90ª Re-unión de la CIT, 2002; y �Curso para sindicalistaslatinoamericanos en Políticas de Empleo�, CentroInternacional de Formación de Turín, 2001), elrecuadro adjunto presenta los principales compo-nentes de este antecedente:

OIT, 2000: EL MODELO DE DURBAN

En el 2000, dos de los seis municipios locales de la ciudad comenzaron a desarrollar su visión deuna nueva política urbanística y un nuevo marco institucional, entre cuyos desafíos se encontraba el decrear el mayor número de oportunidades de trabajo posible, y de garantizar al mismo tiempo la saludy la seguridad, así como la planificación y la gestión. En la zona metropolitana de Durban habíaaproximadamente 20,000 vendedores ambulantes, y un número desconocido de trabajadores móvilesen el exterior del área, tales como recicladores de cartón. Frente a esta situación, durante los últimosaños los gobiernos locales habían venido actuando sistemáticamente, pero a ritmo lento, para unamayor regulación de esta economía informal.

En la nueva coyuntura, se emprendió un proceso político encaminado a la integración de lainformalidad en el programa de desarrollo económico general, partiendo de la consideración de suimportancia para la creación de empleo, los flujos monetarios y las consecuencias sociales.

Estructuras

Uno de los problemas encontrados era que había demasiados departamentos y organismosdiferentes, cada uno dedicado a diferentes aspectos de la gestión urbana: salud, seguridad, infraestruc-tura, tráfico, desarrollo y planeamiento, gestión distrital y apoyo a la pequeña empresa.

Ninguno de ellos tenía mucho contacto con los otros, lo que se traducía frecuentemente en lapuesta en práctica de normas y reglamentos contradictorios. El primer paso fue reunir a representantesde esos organismos oficiales para desarrollar una nueva política, hacer participar a investigadores yotros actores del cambio comprometidos como asesores, y consultar a grupos de la economía informaly a sus organizaciones sobre sus necesidades y su propia visión.

El enfoque se canalizó a través de instituciones estatales locales:- El Departamento de Desarrollo Económico, que se encarga de la elaboración de políticas y de la

planificación estratégica de la economía informal a nivel metropolitano.(sigue)

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- El Departamento de Comercio Informal y Pequeñas Empresas, que apoya el desarrollo de estasempresas, a través de dos divisiones: 1. la División del Comercio Informal, que gestiona mercadosestablecidos; cuenta con mercados satélites establecidos, directores locales y supervisores quetrabajan a nivel local; y también facilita formación y apoyo a los operadores de pequeñas empresas;2. la División de Oportunidades para las Pequeñas Empresas, que se centra en el desarrollo políticoy estratégico.

- City Health, que promueve un programa activo de educación en materia de salud, para mejorar lascalificaciones y condiciones de trabajo de los vendedores ambulantes y, a través de un sistema deincentivos, les anima a asistir al mismo, a ser acreditados y a registrarse.

Líneas básicas

En este proceso hubo que llegar a un acuerdo sobre el rol y la importancia de la economía informal,según el cual:- Es un importante fuente de trabajo y contribuye a la economía de la ciudad.- Es especialmente importante para los sudafricanos pobres.- Las partes formal e informal de la economía están muy vinculadas entre sí, y la salud de una depende

de la salud de la otra.

La política se basó en tres claves:- Convenir en evitar el término �sector informal�.- Forjar un acuerdo por el que los vendedores ambulantes (los trabajadores informales más visibles)

fueran considerados desde un principio como trabajadores, no como �buscavidas�, ni como casosnecesitados de servicios sociales o como invasores de la ciudad, sino simplemente como trabajado-res, aunque con empresas precarias y a menudo insostenibles.

- Aceptar el hecho de que el trabajo informal y los trabajadores informales son una parte permanentede la vida y la economía de la ciudad.

Esta política:- Promueve la complementariedad y la sinergia entre las partes formal e informal de la economía,

tratando, entre otras cosas, las cuestiones de la economía formal e informal en las mismas estructurasy procesos institucionales;

- Integra el apoyo al desarrollo empresarial con un marco regulador favorable, medidas de seguridady salud en el trabajo y en el entorno, la promoción de la seguridad a través de la acción local, y laorganización de los actores informales.

El proceso político se traduce en una estrategia encaminada a la creación de mejores oportuni-dades de trabajo y comerciales, a través de la combinación de mercados ya establecidos y de zonasde venta ambulante. Para ello, se ha decidido construir mercados en zonas residenciales antigua-mente subdesarrolladas.

Para la creación de los nuevos mercados y oportunidades comerciales, se diseñarán fases deplanificación, de reparto, de registro y una política de alquileres.

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Los nuevos mercados y oportunidades comerciales deben planificarse teniendo en cuenta:

- Las necesidades económicas del comerciante.- La necesidad de utilizar la tierra de una forma más eficiente.- La necesidad de una planificación sistemática del transporte.,- La salud y la seguridad.

La política de reparto se encamina a promover el crecimiento y las oportunidades para las personasantiguamente marginadas, corrigiendo de este modo la desigualdad racial aún existente al tratarse de laocupación de algunos mercados establecidos.

Esta política se utiliza como instrumento para crear asociaciones entre los antiguos y los nuevoscomerciantes, e incluir a los grupos vulnerables en el diseño de los mercados. Los criterios del repartose negocian con las partes interesadas locales, incluyendo los grupos cívicos, las organizaciones decomerciantes y los concejales.

Las personas que realizan una actividad comercial en zonas públicas deben registrarse comopequeñas empresas, simplificando así los procedimientos establecidos para la concesión de licencias ypermisos, y reduciendo los gastos en que incurrirían los comerciantes pobres al legalizar su situación.El registro incluye el derecho de trabajo y conlleva el establecimiento de responsabilidades en uncódigo de conducta. Este código debe establecer las responsabilidad de los comerciantes conrespecto al mantenimiento de la higiene en las zonas, las condiciones de salud y seguridad. Se asignanvalores a diferentes zonas comerciales informales a través de un sistema de alquileres diferenciados,basados en la extensión de la zona, la conveniencia de la misma y el nivel de servicios prestados. Debefacilitarse una serie de servicios básicos (refugio básico, recolección de desperdicios sólidos, ilumina-ción e instalaciones para el almacenamiento).

Esta política combina la administración local con el apoyo sectorial, lo que permite negociacionescontinuas sobre la zona local con las partes interesadas, la promoción de vínculos entre las empresasde la economía formal y la informal, una mayor auto-reglamentación a través de asociacionescomerciales, y un apoyo dirigido al desarrollo de las empresas. Se presta asistencia a las capacidadesde desarrollo comercial y al establecimiento de estructuras de coordinación entre la función de gestióny apoyo (buscando aquellas que son efectivas, sostenibles y capaces de abarcar un gran número depersonas) y la función de reglamentación/observancia (policía y servicios de salud).

El gobierno local:

- Facilita pequeñas agencias financieras que asumen la responsabilidad de que especialistas en el sectordiseñen sistemas de apoyo adecuados, incluyendo formación en materia de capacidades comercialesgenerales. Para ello, previamente se realiza un estudio sobre las necesidades de los informales y sobrelos servicios locales disponibles.

- Facilita asesoramiento jurídico básico a las pequeñas empresas sobre legislación laboral, comercial,fiscal y registral.

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- Proporciona educación continua en materia de salud con respecto al tratamiento de los alimentos enventa y otras actividades comerciales que afectan a la salud.

- Estimula al sector comercial privado para que financie programas de formación y apoyo.

La regulación de la economía informal debe estar vinculada a las funciones de gestión y apoyo.Corresponde al gobierno local establecer las normas mínimas básicas en los sectores de servicios, ycorresponde a las pequeñas empresas observar dichas normas. El reglamento debe reflejar que lapolítica general esté cada vez menos orientada a las sanciones y al control y más encaminada al apoyoy a la creación de nuevas oportunidades. Debe establecerse un sistema informativo entre departamen-tos, para vincular a los comerciantes con la concesión de licencias, la recaudación de impuestos, lasalud, la policía, y la función de gestión y apoyo. Los pequeños comerciantes pueden obtener unareducción de impuestos y/o acceder a una formación subvencionada si están registrados, pagandebidamente su alquiler, mantienen unas normas de salud adecuadas en el lugar de trabajo, y/o utilizanel espacio de forma eficiente y adecuada. La higiene ambiental debe integrarse en todos los aspectosde la planificación, el apoyo y la reglamentación.

Participación y organización:

El éxito de la política estará vinculado al crecimiento de las organizaciones de trabajadores de laeconomía informal, ya que se considera que se atienden mejor los intereses de los trabajadoresinformales cuando éstos pueden negociar con confianza y partiendo de una posición de fuerza.Además, el gobierno local puede desempeñar un papel activo en el fortalecimiento de las organizacio-nes de los trabajadores informales debidamente constituidas, representativas y transparentes, por loque puede emprenderse una iniciativa orientada a una mayor autorregulación de los trabajadoresinformales.

El apoyo a la capacitación de las organizaciones forma parte de los incentivos para registrarse ypagar regular y oportunamente el alquiler.

Los vendedores ambulantes pueden colaborar con la policía en la prevención de delitos, así comocon las autoridades en iniciativas tales como limpiar las calles y mejorar el entorno y el paisaje urbano.

El gobierno promueve el establecimiento de una relación de competencia constructiva y lacolaboración entre los trabajadores formales e informales, acabando con la desconfianza mutua,asociada a la competencia comercial y a las divisiones raciales.

Debe considerarse atentamente y difundirse la idea de que la interdependencia de ambos sectoreses un hecho, teniendo en cuenta que:- La industria de la confección o las empresas de importación textil del sector formal son proveedoras

de productos para los vendedores ambulantes.- Las empresas formales facilitan instalaciones de almacenamiento a los comerciantes informales.- Algunos comerciantes formales dependen directa y casi exclusivamente de los comerciantes infor-

males para ganarse la vida.

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Debe establecerse un sistema de control y evaluación para promover un gobierno local responsabley un desarrollo comercial, y para informar sobre las consecuencias de las diferentes decisiones políticasy proponer cambios, si fuera necesario. Podría utilizarse la capacidad de investigación del gobiernolocal, las universidades locales, el sector privado y los organismos internacionales, con el fin de llevar acabo un control y evaluación inmediatos, y de implantar después procedimientos sistemáticos para estasfunciones, en tanto que procedimiento habitual de una gestión adecuada. Debe evaluarse las consecuen-cias a nivel sectorial, de conformidad con la raza, el género y la zona geográfica.

Pueden haber proyectos pilotos, como forma de introducir procesos transformadores sin arriesgardemasiado, porque ello da oportunidad para poner a prueba la aplicación de muchos aspectos de estanueva política.

Se lleva a cabo un proceso de consulta para informar a las partes interesadas y conocer susopiniones sobre las cuestiones fundamentales. Se contacta directamente con las asociaciones comer-ciales del sector informal y el formal, con concejales, con funcionarios de la administración local, consindicatos, con grupos cívicos y foros sobre desarrollo, para que participen en talleres, reuniones degrupo y entrevistas individuales. Además, mediante anuncios en publicaciones, se invita a otraspersonas interesadas a que presenten sus observaciones por escrito.

La política presta atención a la organización de los actores informales porque reconoce que:

- Los intereses de los actores informales se sirven mejor cuando pueden negociar desde una posiciónde fuerza y confianza;

- Los intereses del gobierno local se sirven mejor cuando hay interlocutores fuertes y estables conquienes negociar.

Por lo tanto, la política prevé la asistencia gubernamental para:

- Establecer organizaciones democráticas;- Gestionar las organizaciones, proporcionándoles recursos administrativos prácticos;- Desarrollar las organizaciones a través de la asistencia de organizaciones de proveedores de servicios;- Establecer un foro de negociación entre el Consejo y las organizaciones representativas.

Las organizaciones de las empresas formales y de las informales deben ser incluidas en todas lasestructuras de gestión local de las partes interesadas. La discusión y negociación continuas sobrecuestiones locales fomentan una mayor comprensión de las respectivas posiciones, por lo que laspartes interesadas pueden llegar a soluciones más amplias.

El gobierno establece programas integrados para la celebración de reuniones donde se discutan losintereses económicos tanto de la economía formal como de la informal, todo ello con miras a laeficiencia administrativa y a la garantía de que se consideren en plano de igualdad las opiniones de lospequeños operadores menos influyentes.

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Cuando en 1990 y 1991 la OIT trató lostemas «Promoción del trabajo por cuenta pro-pia» y «El dilema del sector no estructurado»,comenzó a destacar la utilidad que podrían tenerlas normas internacionales del trabajo, las quesuelen ser interpretadas como referidas sólo a lasrelaciones de trabajo dependientes. En aquellaoportunidad, se establecieron «reglas de igual-dad para los trabajadores por cuenta propia» yse enumeraron los convenios y recomendacionesque podían aplicarse.

Diez años después, tanto ACTRAV (en suColoquio de 1999) como la 90ª Reunión de laCIT (2002) han repetido este enfoque.

En su conjunto, estos elementos dan una basepara el dialogo social tripartito sobre la informalidad.

Esta sección presenta:- Una síntesis del enfoque de ACTRAV (1999).- El contenido de la reciente Resolución específi-

ca sobre economía informal (90ª Reunió de laCIT), en el marco de sus antecedentes.

- La mención de los Convenios, Recomendacio-nes y Resoluciones de la OIT que se refierendirecta o indirectamente al trabajo informal.

- Comentarios tomados del documento de basesobre �Trabajo decente y economía infor-mal� de la 90ª Reunión de la CIT de la OIT,referidos a distintos actores sociales no sindica-les: ONGs, cooperativas, organizaciones em-presariales formales.

1. Enfoque de ACTRAV

Una crítica bastante corriente sobre el enfoquede la OIT en sus Normas Internacionales delTrabajo es que se centra en los trabajadores queactúan en los sectores organizados de la econo-mía. Ello no es verdad, por diversas razones:

III. NORMATIVA INTERNACIONAL DE LA OIT Y DIÁLOGO SOCIAL

- La mayor parte de las normas de la OIT serefieren a los «trabajadores» y no a la categoríalegal, más estrecha, de los «empleados». Ello esevidente en los demás derechos fundamentales,y lo mismo cabe decir de las normas sobre, porejemplo, los servicios de empleo público y lapolítica de empleo.

- Aun cuando las normas se apliquen inicialmentesólo a los trabajadores del sector organizado, aveces hay una disposición explícita para que selas extienda progresivamente a otras categoríasde trabajadores.

- Las Normas Internacionales del Trabajo tienenexplícitamente en cuenta la desigualdad entrelos sectores formal e informal, y contienen dis-posiciones para reducir al mínimo el alcance deeste problema. Para ello, es útil una caracterís-tica básica de los convenios de la OIT: que seabstienen de prescribir disposiciones cuyo niveleconómico no sea realista. Al respecto, suelehaber una disposición en el sentido de que lasnormas se apliquen de manera adecuada a lascircunstancias nacionales.

- Hay normas específicamente dirigidas a prote-ger a los trabajadores fuera del sector organiza-do en el sector rural.

- Otros Convenios intentan establecer normascentradas en varias categorías de trabajadoresatípicos que suelen actuar en el sector informal,como el trabajo a domicilio y el trabajo vincula-do a las agencias de empleo privadas.

- Los Convenios también invitan a la consulta ya la colaboración tripartitas, lo que constituyeun medio práctico de asegurar que interesesparticulares, como los de los trabajadores or-ganizados del sector moderno, no prevalezcansobre los intereses económicos y sociales ge-nerales, incluyendo los de los trabajadores delsector informal.

Uno de los factores que explican la falta deintervención del Estado y la negación de los dere-

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chos y de la protección a los trabajadores infor-males es la naturaleza paternalista de las relacio-nes de trabajo en este sector. Los trabajadoresasalariados del sector informal suelen tener lazosfamiliares, étnicos o geográficos con el propietariode la empresa, lo cual en teoría podría reducir laprobabilidad de explotación del trabajador, peroen muchos de los casos es sólo una justificación.

Sin embargo, la existencia de lazos familiaresen el trabajo no exime al gobierno de su responsa-bilidad básica de protección de los débiles contralos fuertes en el lugar de trabajo.

También influye la naturaleza de las relaciones deempleo que existen en el sector informal. Una granproporción de los trabajadores del sector informalson trabajadores por cuenta propia, o subcontrata-dos. A diferencia de la mayoría de las normas inter-nacionales del trabajo, que se dirigen a proteger atodos los «trabajadores», la legislación laboral decasi todos los países está pensada para proteger alos «empleados». La legislación laboral tradicionalse basa en la existencia de una relación de empleoque se concreta en un contrato de trabajo por el cualel empleado ofrece su trabajo al empleador a cam-bio de una remuneración. Normalmente, el emplea-dor ejerce control sobre la manera en que se llevana cabo las diversas funciones, sobre la ubicación deltrabajo, los días y horas de trabajo, etc.. Muchas deestas características están ausentes de las relacionesde trabajo del sector informal.

Por ello, generalmente los trabajadores porcuenta propia o los trabajadores subcontratadosno tienen acceso a los derechos y a la protecciónque son propios del estatuto de los trabajadores,aun cuando estén en una situación de subordina-ción o de control por el empleador.

En otros países, los trabajadores por cuentapropia pueden disfrutar de algunos de los benefi-cios del estatuto del trabajador, aunque con cier-tas limitaciones. Por ejemplo, pueden quedar ex-cluidos de ciertos derechos que contempla la le-

gislación laboral, como la protección contra eldespido, el subsidio de enfermedad o el permisode maternidad.

Puede considerarse el siguiente ejemplo: una tra-bajadora del sector informal es retribuida en funcióndel número de zapatos que repare al día, pero se ledice (por parte de la persona de quien dependeclaramente y de quien recibe los zapatos gastados,los materiales de costura y el propio lugar de traba-jo) que no tiene que acudir a ese lugar de trabajocada día, ni trabajar un número fijo de horas.

En un caso como éste, muchos observadorespueden argumentar que, a pesar de la evidentedependencia del «trabajador» de su «empleador»,no se ha llegado al umbral necesario de control delempleador y que, por lo tanto, no existe un verda-dero contrato de trabajo.

La mayor parte de los sindicatos discutiríanprobablemente estas conclusiones y argumenta-rían que como el trabajador depende del emplea-dor para los insumos, el equipo, la ubicación deltrabajo y la venta de los productos acabados,debería ser considerado como «empleado» y serpor lo tanto acreedor a los derechos y la protec-ción que la legislación laboral contempla.

No es claro que un tribunal apoyaría necesa-riamente una posible denuncia sindical. Es unacuestión de líneas divisorias, que en la mayoría delos países son delimitadas caso por caso por lostribunales correspondientes.

Los asalariados de las microempresas infor-males deberían estar inequívocamente dentro delámbito de aplicación de la legislación laboral. Pero,en la práctica, la mayor parte de los empleadoresdel sector informal no extienden todas las disposi-ciones legislativas laborales a sus empleados habi-tuales: muchas veces no se perciben ciertas pres-taciones, como las vacaciones pagadas, el permi-so por enfermedad y la remuneración de las horasextraordinarias.

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La mayor parte de los empleados del sectorinformal es muy poco probable que pongan enduda esta decisión del empleador. Muchos traba-jadores del sector informal consideran que la le-gislación laboral no tiene nada que ver con susituación y que no tienen (y tal vez no deban tener)la protección y los beneficios que brinda la ley.

Muchos derechos básicos contenidos en lasNormas Internacionales del Trabajo fundamen-tales relativas a la libertad sindical, la negocia-ción colectiva, la no discriminación, y la luchacontra el trabajo forzoso y el trabajo infantilsuelen ser objeto de infracciones notorias en elsector informal.

El cumplimiento de algunos aspectos de la le-gislación laboral, como las disposiciones sobresalud y seguridad, salarios mínimos y tiempo detrabajo, tiende a mejorar conforme mayor sea eltamaño de las empresas y mayor su tiempo deexistencia. Además, las prestaciones como lossubsidios de enfermedad, las indemnizaciones poraccidente o fallecimiento, las vacaciones anuales ylos permisos de maternidad son prácticamenteinexistentes en el sector informal, independiente-mente del tamaño o la antigüedad de la empresa.

2. La Declaración de 1998 y la Resoluciónsobre Trabajo Decente y Trabajo

Informal de 2002

Antecedentes

Hasta el 2002, el único antecedente de trata-miento específico de la informalidad (utilizando ladenominación «sector no estructurado») era la Re-comendación 169 sobre Política del Empleo (1984).

Su Párrafo 29 dice:

- «Mientras adoptan medidas para aumentar lasoportunidades de empleo y mejorar las condi-ciones de trabajo en el sector no estructurado,

los Miembros deberían tratar de facilitar al mis-mo tiempo la integración progresiva de dichosector en la economía nacional.

- Los Miembros deberían tener en cuenta la po-sibilidad de que la integración del sector no es-tructurado en el sector estructurado reduzca lacapacidad de aquél de absorber mano de obray generar ingresos.

- Sin embargo, deberían tratar de extenderprogresivamente medidas de reglamentación alsector no estructurado».

También hay que tener en cuenta que la Comi-sión de Expertos en Normas (1988-89) ha seña-lado que el Convenio 122 (1964) se refiere a todala población, incluyendo al sector informal, cuan-do plantea la necesidad de «estimular el plenoempleo y la productividad de la actividad, tenien-do en cuenta el nivel y la etapa de desarrolloeconómico, así como las relaciones existentes en-tre los objetivos del empleo y los demás objetivoseconómicos y sociales, y será aplicada por méto-dos apropiados a las condiciones nacionales».

En 1997 y 1998, la OIT discutió la adopciónde nuevas formas para proteger a los trabajadoressubcontratados. ACTRAV ha mencionado que,lamentablemente, debido a la resistencia de losdelegados empleadores y de algunos gobiernos,no llegó a adoptarse un Convenio o Recomenda-ción Internacional del Trabajo. De todas formas,la Conferencia adoptó una Resolución que invita ala Oficina a emprender nuevas investigaciones convistas a reexaminar la posible adopción, en unfuturo próximo, de normas sobre los trabajadoressubcontratados.

La Declaración de la OIT relativa a losPrincipios y Derechos Fundamentales en el Tra-bajo y su seguimiento: 19989

9 Adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajoen su 86a Reunión, Ginebra, 18 de junio de 1998.

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A la mayor parte de la población seguramentele parecerá equitativo y lógico que los derechos yprotecciones que se brindan a través de la legisla-ción laboral se apliquen a todos los trabajadores,sin tener en cuenta si se sitúan en el sector formal oen el sector informal.

La OIT y la gran mayoría de los países consi-deran que una sociedad bien gobernada necesitaun código de legislación laboral sobre estos te-mas, del mismo modo que requiere la existenciade sistemas de normas jurídicas en el ámbito co-mercial y penal. Tales normas son indispensablespara suministrar un marco de estabilidad, orden,previsibilidad y trato justo y equitativo, que sonelementos esenciales para unas relaciones pro-ductivas entre empleadores y trabajadores.

Esta conclusión queda reforzada si considera-mos los criterios que están detrás de la legislaciónlaboral. Por ejemplo, el criterio básico para lalegislación sobre los derechos sindicales colecti-vos es el reconocimiento de que existe una rela-ción de poder desigual entre un trabajador indivi-dual y su empleador. Esta falta de equilibrio dejamucho margen a la explotación del trabajador, yesto es universalmente considerado como social-mente inaceptable.

Por lo tanto, uno de los aspectos de la legisla-ción laboral está explícitamente pensado parafomentar la representación colectiva de los tra-bajadores, con miras a equilibrar la balanza. Dadoque los trabajadores del sector informal suelenser los más débiles, en términos de fuerza laboraly política, sería perfectamente lógico que fuesentambién los principales beneficiarios de la legisla-ción laboral.

La Declaración de la OIT de 1998 postulaque todos los gobiernos tienen el compromisode respetar, promover y hacer realidad los prin-cipios definidos en las normas internacionalesdel trabajo fundamentales. La Declaración noestablece distinción alguna entre los sectores for-

mal e informal de la economía. Por el contrario,prevé que la garantía de estos principios y dere-chos fundamentales ha de permitir que todas laspersonas reivindiquen una participación justa enlas riquezas a cuya creación han contribuido ydesarrollen plenamente su potencial humano.

Concretamente, la puesta en práctica de la De-claración debería traducirse en la reforma tanto dela legislación como de la práctica en materia labo-ral, con el fin de garantizar los siguientes principios:- Todos los trabajadores, inclusive los del sector

agrícola, los no remunerados, los ocasionales,los independientes y todas las demás catego-rías que constituyen la fuerza de trabajo delsector informal, tienen los mismos derechos desindicación que normalmente ejercen los tra-bajadores de los distintos sectores de la eco-nomía formal.

- Se ha de dar una protección adecuada a todoslos trabajadores, inclusive a los que desempe-ñan labores a domicilio y a todos los demásgrupos ocupados en el sector informal, contratodo acto de discriminación antisindical en rela-ción con su empleo.

- Nadie ha de ser obligado, bajo amenaza desanciones, a realizar un trabajo para el que no sehaya ofrecido voluntariamente.

- Las personas menores de 15 años no debentrabajar, lo que implica que los empresarios delsector informal deberían respaldar los esfuer-zos que se desplieguen para retirar a los niñosdel mundo del trabajo e incorporarlos a la en-señanza básica.

- Deben aplicarse las disposiciones del Convenio111 sobre la discriminación (empleo y ocupa-ción) (1958). En la práctica, esto significa quela formación profesional impartida en el marcode la asistencia que se presta al sector informaldebería estar abierta a todas las personas, sindistinción de raza, color, sexo, religión, opiniónpolítica, ascendencia nacional u origen social.

- También ha de aplicarse en el sector informal elprincipio de la igualdad de remuneración por untrabajo de igual valor, de conformidad con el

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Convenio 100 sobre igualdad de remuneración(1951). Ello supone que el Estado tome medi-das para promover el cumplimiento de esteConvenio. Cabe señalar que, dada la gran pro-porción de mujeres en la fuerza de trabajo delsector informal, el Convenio 100 reviste unaimportancia particular.

La Resolución del 2002 relativa al TrabajoDecente y la Economía Informal

La Resolución del 2002 parte del criterio deque «a fin de promover el trabajo decente, esnecesario eliminar los aspectos negativos de lainformalidad, al tiempo que se vela porque lasoportunidades de subsistencia y capacidad em-presarial no se destruyan y se fomenta la protec-ción e incorporación de los trabajadores y lasunidades económicas de la economía informal enla formal».

El objetivo es contribuir a crear nuevas empre-sas, a incorporar las empresas más pequeñas en laeconomía formal, y a generar nuevos empleos, sindebilitar las normas de trabajo. También se buscadisuadir a las empresas de la economía formal depasar a la informal.

Se necesita entonces que los marcos institucio-nales macroeconómicos, sociales, jurídicos, finan-cieros y políticos sean propicios a las unidadeseconómicas y a los trabajadores de la economíainformal, en cuanto a:- Los programas que ofrecen educación, forma-

ción, microfinanciación, etc.- Los procedimientos de registro y concesión de

licencias, tributación y otras disposiciones re-glamentarias, para permitir la reducción de loscostos del establecimiento y explotación de lasempresas, incluidos los procedimientos de losderechos de propiedad, para que los activospuedan convertirse en un capital productivomediante su venta, arrendamiento o utilizacióncomo garantía. La reforma de la legislación de-bería hacer especial hincapié en las desigualda-

des de género en relación con los derechos deposesión y control de bienes.

- La ampliación de la cobertura de la seguridadsocial a los grupos de la economía informal hoyexcluidos, a través de los sistemas nacionales,con el acompañamiento de los microseguros yotros sistemas basados en la comunidad.

- El establecimiento de sistemas más adecuadosde inspección del trabajo, el acceso fácil y rá-pido a la asistencia jurídica y al sistema judicial,y disposiciones que permitan solucionar las di-ferencias y cumplir con los contratos de formapoco costosa.

- La oferta de un marco habilitante que respaldelos derechos de representación, eliminandoobstáculos a la ampliación de la representaciónde las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores en la economía informal, a través dela afiliación a los sindicatos y a las organizacio-nes de empleadores existentes, o a través de laconstitución de sus propias organizaciones.

3. Otros convenios y recomendacionesde la OIT

De los documentos recientes de la OIT (AC-TRAV y 90ª Reunión de la CIT), con el antece-dente del documento de 1990 (Trabajo por cuen-ta propia), surge el siguiente listado de conveniosy recomendaciones de OIT que pueden utilizarseen relación con el trabajo informal.

NORMAS FUNDAMENTALES

- Convenio 29 (1930) relativo al trabajo forzosoy obligatorio.

- Convenio 105 (1957) relativo a la abolición deltrabajo forzoso.

- Convenio 87 (1948) relativo a la libertad sindicaly a la protección del derecho de sindicalización.

- Convenio 100 (1951) relativo a la igualdadde remuneración entre mano de obra mascu-lina y mano de obra femenina por un trabajode igual valor.

77

- Convenio 111 (1958) relativo a la discrimina-ción en materia de empleo y ocupación.

- Convenio 138 (1973) relativo a la edad mínimade admisión al empleo.

- Convenio 182 (1999) relativo a la abolición delas peores formas de trabajo infantil.

NORMAS SOBRE SEGURIDAD SOCIAL

- Convenio 102 (1951) relativo a la norma míni-ma de seguridad social.

- Convenio 121 (1964) Relativo a las prestacio-nes en caso de accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales.

- Convenio 128 (1967) relativo a las pensionesde invalidez, vejez y sobrevivencia.

- Convenio 130 (1969) relativo a la asistencia mé-dica y prestaciones monetarias de enfermedad.

- Convenio 148 (1977) relativo a la protecciónde los trabajadores contra los riesgos profesio-nales debido a la contaminación del aire, el ruidoy las vibraciones en el lugar de trabajo.

- Convenio 150 (1978) relativo a la administracióndel trabajo: cometido, funciones y organización.

- Convenio 155 (1981) relativo a la seguridad ysalud de los trabajadores y al medio ambiente.

- Convenio 161 (1985) relativo a los servicios desalud en el trabajo.

- Convenio 167 (1988) relativo a la seguridad ysalud en la construcción.

- Convenio 168 (1988) relativo al fomento delempleo y la protección contra el desempleo.

NORMAS SOBRE FORMACIÓNPROFESIONAL

- Convenio 142 (1975) relativo al desarrollo delos recursos humanos.

- Resolución 150 sobre formación profesional.

NORMAS PROTECTORAS DEL TRABAJADORAGRÍCOLA

- Convenio 117 (1962) relativo a las normas yobjetivos básicos de la política social.

- Convenio 122 (1964) relativo a la política deempleo.

- Convenio 129 (1967) relativo a la inspeccióndel trabajo en la agricultura

NORMAS PARA CATEGORÍAS DETRABAJADORES ATÍPICOS

- Convenio 177 (1996) sobre el trabajo a domicilio.- Convenio 181 (y la Recomendación 188) (1997)

sobre las agencias de empleo privadas.

4. Organización y alianzas desde otrossectores sociales

La OIT ha analizado también, desde su enfoquetripartito, las vías alternativas de organización yvinculación con la economía informal que se pre-sentan desde otros sectores sociales no sindicales:las ONGs, las cooperativas, y los empresarios.

En el caso de los empresarios, el enfoque estádirigido a la representación de los micro y peque-ños empresarios, colectivo que, en principio, noforma parte de la estrategia sindical de ampliaciónde su base.

a) ONGs

La OIT (90ª Reunión de la CIT) ha reconoci-do la diversidad de los grupos, movimientos yONGs de la sociedad civil que dan visibilidad ydefienden las cuestiones de la economía informal,dado que pueden jugar un papel importante enpromover la causa de los trabajadores informales.

Pero, en este marco, OIT aclara que talesorganizaciones no representan a quienes se en-cuentran en ella dado que, a menudo, no se basanen la afiliación o no tienen estructuras democráti-cas. Cuando su autoridad deriva de una juntadirectiva o un órgano similar, al cual rinden cuentasde sus programas, políticas y actuación, no pue-den hablar en nombre de los trabajadores e infor-

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males. Solamente las organizaciones cuya legitimi-dad deriva de los miembros a los que representanpueden exigir legítimamente hablar en nombre deellos. Toda organización de este tipo debería ac-tuar conforme a reglas democráticas (elección delos dirigentes, asambleas), con transparencia yresponsabilidad ante sus miembros.

Un comentario adicional parece ir en la mismadirección, cuando, en el capítulo sobre el papel delos gobiernos en cuanto a libertad sindical y deasociación, se les recomienda que se nieguen areconocer o apoyar a organizaciones que no rindancuentas y no estén basadas en la afiliación.

Vinculado a este tema, ACTRAV (Coloquio de1999) ha incorporado otro asunto importante, refe-rido a la necesidad que tiene el sindicalismo deobtener conocimientos especiales, si es necesariocontratando al personal adecuado y pagándole sa-larios apropiados. Pero, en cualquier caso, deberíaestablecerse una clara distinción entre la determina-ción de políticas por parte de los sindicatos y laejecución de las mismas por parte de los expertos.En este sentido, los sindicatos pueden acceder a lasorganizaciones que proporcionan formación profe-sional y empresarial. Pero debería prestarse aten-ción especial a la formación de expertos proceden-tes de las bases del sindicato, para así reducir ladependencia de recursos humanos externos.

b) Cooperativismo

Ya en 1991 (78ª Reunión de la CIT), la OITha hecho hincapié en que las cooperativas pue-den desempeñar un papel de suma importanciaen la economía informal, dado que las pequeñasorganizaciones oficiosas de la economía informalson esencialmente «pre-cooperativas» y se ba-san en las tradiciones y principios mismos quecaracterizan todo movimiento cooperativo au-téntico: participación activa de sus miembros,gestión democrática y control de sus actividades,y una distribución equitativa de los beneficiosentre sus miembros.

No obstante, se hacía una distinción importan-te entre las cooperativas informales o «pre-coo-perativas» sin registrar, que muestran una granvitalidad y un potencial para el crecimiento deauténticas organizaciones de afiliación; y el movi-miento cooperativo oficial, que no ha sido capazde asumir un papel más dinámico en el desarrollodel sector no estructurado.

En el 2002 (90º Reunión de la CIT), la OIT havuelto sobre el tema, destacando (en su informe�El trabajo decente y la economía informal�)que muchos sindicatos han utilizado métodos co-operativos no sólo para hacer frente a las necesi-dades económicas y sociales inmediatas de susmiembros, sino también como técnica de organi-zación. Pero, además, las cooperativas actuantesen la economía informal tendrían, en sí mismas,una ventaja: que pueden proporcionar a las perso-nas los mismos beneficios que instituciones demayor envergadura.

En este marco, la OIT agrega que tanto elsindicato como los movimientos cooperativos re-conocen que cada parte aporta a la economíainformal una amplia serie de ventajas complemen-tarias; y que, por consiguiente, existe un conside-rable potencial de colaboración. Quedan porresolver muchas cuestiones para poder llevar acabo estrategias conjuntas.

Cuando los trabajadores informales se encuen-tran con impedimentos importantes para unirse alas organizaciones de empleadores o de sindicatosexistentes, o para crear las suyas propias, la es-tructura organizativa de afiliación más eficaz pue-de ser la cooperativa. Ello también puede consi-derarse un paso hacia la formalización. Muchascooperativas empiezan como un grupo informalde empresas y posteriormente, cuando crecen yse hacen viables, se registran como entidades le-gales, y pasan a formar parte de la economíaformal. En este marco, son obvias las posibilida-des que encierra la asociación de estas organiza-ciones oficiosas que ya existen, o cuyo estableci-

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miento se podría fomentar, con un movimientocooperativo auténtico y oficialmente reconocido.

Tanto las propias organizaciones como susmiembros podrían acceder más fácilmente al crédi-to, a los mercados, a la tecnología, y a las institucio-nes jurídicas y de otra índole de la economía formal,y convertirse así en una fuerza capaz de romper lasbarreras que separan a los dos sectores.

Existen numerosos y notables ejemplos de mé-todos cooperativos que han logrado organizar yproporcionar servicios a quienes se encuentran enla economía informal:- Las cooperativas de trabajadores (también co-

nocidas como cooperativas de producción), hanresultado especialmente eficaces para la organi-zación de los trabajadores independientes dedi-cados a actividades que se prestan a la acciónconjunta, como los servicios de comidas y losrestaurantes, la explotación de canteras y el cortede piedra, la fabricación de velas y la manufac-tura textil.

- Artesanos como los sastres, los plateros, lostalladores de madera y los fabricantes de mue-bles suelen actuar en formas cooperativas me-nos rígidas, en las que trabajan individualmentey reciben créditos por el valor de los artículosfabricados, mientras que la cooperativa organi-za lo relativo a materias primas, maquinaria, ta-lleres y mercados.

- Las cooperativas de crédito y de consumidoresconsiguen con frecuencia tener un impacto in-mediato en los medios de vida de las personasen la economía informal.

Pero, es especialmente en el terreno de laprotección social y los servicios sociales donde lascooperativas han tenido un mayor éxito y han sidoquizás más fáciles de organizar, mediante gruposinformales de autoayuda que proporcionan su pro-pia cobertura de seguridad social.

Hay que señalar, sin embargo, el abuso a vecesde la utilización del cooperativismo como fórmula

para �empresarializar� a trabajadores de la eco-nomía informal que realizan tareas que han sido�externalizadas� de empresas mayores (muchasde ellas empresas del Estado).

Dado que en esa 90ª Reunión de la CIT, laOIT también aprobó una nuevo instrumento gene-ral sobre el tema, la Resolución 193 (Promociónde las Cooperativas), que reemplazó al conveniode 1966: el contenido de ésta puede ser vinculadocon las referencias antes mencionadas sobre larelación entre cooperativismo e informalidad, paradisponer así de una estrategia sindical completasobre el tema10 .

En lo que se refiere a las organizaciones detrabajadores11 , la Resolución señala que éstasdeberían proponerse estimular:- la afiliación a las estructuras sindicales de los

trabajadores de las cooperativas;- la creación, por los trabajadores sindicalizados,

de cooperativas, incluso con el objetivo concretode facilitar el acceso a bienes y servicios básicos.;

- la contribución a la creación de nuevas coope-rativas y la participación en las mismas, con mirasa la creación o al mantenimiento de empleos,incluso en los casos en que se contemple el cie-rre de empresas;

- la promoción del ejercicio de los derechos delos trabajadores asociados de las cooperativas.

10 La Resolución fue analizada por el Proyecto en elcontexto de un seminario que encaró directamente laproblemática de la economía social, mediante el docu-mento �El Cooperativismo y la Economía Social comolugar de encuentro de estrategias sindicales de repre-sentación y alianzas�, por Gerardo Castillo y ÁlvaroOrsatti. Presentado en el Seminario del Proyecto �SectorSocial de la Economía y Políticas de Empleo�, realizadopor la Confederación General del Trabajo de la Argentina(CGTRA, Morón, 9 y 10 de septiembre de 2003).11 La Resolución también promueve que las organiza-ciones de empleadores consideraren la posibilidad deadmitir como miembros a las cooperativas que deseenunirse a ellas, y ofrecerles servicios de apoyo apropia-dos, con las mismas condiciones y cláusulas aplicablesa sus demás miembros.

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También, el sindicalismo debería:- participar en comités y grupos de trabajo para

tratar asuntos económicos y sociales que tenganrepercusiones en las cooperativas;

- contribuir a programas destinados a las coope-rativas para mejorar su productividad;

- fomentar la igualdad de oportunidades en lascooperativas;

- emprender otras actividades para la promociónde las cooperativas, inclusive en los campos dela educación y la formación.

Finalmente, la Resolución menciona que se de-bería alentar a las cooperativas y a las organiza-ciones que las representan a establecer una rela-ción activa con las organizaciones de trabajadores

(así como las organizaciones de empleadores y losorganismos gubernamentales y no gubernamenta-les interesados), con miras a crear un clima favo-rable al desarrollo de las cooperativas, administrarsus propios servicios de apoyo y contribuir a sufinanciamiento, prestar servicios comerciales y fi-nancieros, promover el desarrollo de los recursoshumanos de las cooperativas, es decir, de lossocios, los trabajadores y el personal directivo, einvertir en dicho desarrollo.

La Resolución también contiene una seriede definiciones, principios y valores, ademásde lineamientos para políticas gubernamenta-les hacia el sector, que son resumidos en elrecuadro adjunto.

LINEAMIENTOS GENERALES DE LA OIT EN EL TEMA DEL COOPERATIVISMO

1. Definición de cooperativa. El término �cooperativa� designa una asociación autónoma de personasunidades voluntariamente para satisfacer sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales yculturales en común a través de una empresa de propiedad conjunta y de gestión democrática.

2. Principios generales.- Las cooperativas son importantes para la creación de empleos, la movilización de recursos y la

generación de inversiones, así como para contribuir a la economía.- Las cooperativas, en sus diversas formas, promueven la más completa participación de toda la

población en el desarrollo económico y social.- Para facilitar una distribución más equitativa de los beneficios de la globalización, se precisan

formas más enérgicas de solidaridad humana en el plano nacional e internacional- Una sociedad equilibrada necesita la existencia de fuertes sectores públicos y privados, así como

un fuerte sector integrado por cooperativas, mutuales y otras organizaciones sociales y no guber-namentales.

- La promoción de las cooperativas debería considerarse como uno de los pilares del desarrolloeconómico y social nacional e internacional.

3. Valores y principios cooperativos. Para el desarrollo y el fortalecimiento de la identidad de lascooperativas hay que basarse en los siguientes valores y principios:- Valores: autoayuda, responsabilidad personal, democracia, igualdad, solidaridad, ética fundada

en la honestidad, transparencia, responsabilidad social e interés por los demás.- Principios: adhesión voluntaria y abierta, gestión democrática por parte de los socios, participa-

ción económica de los socios, autonomía e independencia, educación, formación e información,cooperación entre cooperativas, interés por la comunidad

(sigue)

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4. Creación de un sector social de la economía. Deberían adoptarse medidas para ayudar a lascooperativas y a sus socios a establecer y expandir un sector social de la economía, el cual deberáser viable y dinámico, y responder a las necesidades sociales y económicas de la comunidad.

5. Políticas gubernamentales. Los gobiernos deberían establecer una política y un marco jurídico favo-rables a las cooperativas, incluyendo una legislación y reglamentación especifica. Para ello se necesita:- establecer un marco institucional que permita proceder al registro de las cooperativas de la manera

más rápida, sencilla, económica y eficaz posible;- promover políticas destinadas a permitir la creación de reservas y fondos de solidaridad en las

cooperativas;- prever la adopción de medidas de supervisión de las cooperativas acordes con su naturaleza y

funciones, que respeten su autonomía, que sean conformes con la legislación y la práctica nacio-nales y no menos favorables que las medidas aplicables a otras formas de empresa y de organi-zación social;

- facilitar la adhesión de las cooperativas a estructuras cooperativas que respondan a las necesida-des de los socios;

- alentar el desarrollo de las cooperativas como empresas autónomas y autogestionadas, en espe-cial en los ámbitos donde las cooperativas han de desempeñar un papel importante o dondeofrecen servicios que, de otra forma, no existirían;

- apoyar las actividades de las cooperativas que respondan a determinados objetivos de políticasocial y pública, como la promoción del empleo o el desarrollo de actividades en beneficio de losgrupos o regiones desfavorecidos. Estas medidas de apoyo podrían incluir, entre otras: ventajasfiscales, créditos, subvenciones, facilidades de acceso a programas de obras públicas, disposi-ciones especiales en materia de compras del sector público.

En particular, los gobiernos deberían:- Facilitar el acceso de las cooperativas a servicios de apoyo, con el fin de fortalecerlas y mejorar

su viabilidad empresarial y su capacidad para crear empleo y generar ingresos. Estos serviciosdeberían incluir: programas de desarrollo de los recursos humanos, servicios de investigación yasesoramiento en materia de gestión, acceso al financiamiento y a la inversión, servicios decontabilidad y auditoria, servicios de asesoramiento en materia de tecnología e innovación,servicios de apoyo al mercadeo y comercialización.

- Adoptar medidas que faciliten el acceso de las cooperativas al financiamiento de sus inversionesy al crédito. Estas medidas deberían, en particular: permitir el acceso a préstamos y otros mediosde financiamiento, simplificar los procedimientos administrativos, mejorar el nivel de los activoscooperativos y reducir el costo de las operaciones de préstamo, facilitar la creación de un sistemaautónomo de financiamiento para las cooperativas ( incluidas las cooperativas de ahorro y crédito,banca y seguros) e incluir disposiciones especiales para los grupos desfavorecidos.

6. Consultas a los actores sociales. Para la adopción de políticas en materia de cooperativas, losgobiernos deberían consultar a las organizaciones cooperativas, así como a las organizaciones deempleadores y de trabajadores interesadas.

(continuación)

(sigue)

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7. Protección social. Las políticas nacionales deberían velar porque no se puedan crear o utilizarcooperativas para evadir la legislación del trabajo, ni para establecer relaciones de trabajo encubier-tas; y deberían luchar contra las seudo-cooperativas, que violan los derechos de los trabajadores,velando porque la legislación del trabajo se aplique en todas las empresas.

8. Género. Debería prestarse especial atención a promover la igualdad de género en las cooperativasde trabajo, y a incrementar la participación de las mujeres en el movimiento cooperativo en todoslos niveles, en particular en los de gestión y dirección.

(continuación)

c) Organizaciones empresariales

La OIT (90º Reunión de la CIT) ha considera-do que, aun cuando las organizaciones de emplea-dores cubren principalmente las empresas másgrandes de la economía formal, y por ello tiendena no representar a los propietarios de actividadesde la economía informal, en la práctica admitencada vez más que no pueden promover y protegercon efectividad los intereses de la economía for-mal sin ampliar su radio de acción a los empleado-res potenciales y a los informales.

El espacio gradual de actuación sería el de losvínculos entre economía formal y economía in-formal. El desarrollo de las cadenas de produc-ción implica que hay una relación simbiótica en-tre empresas pequeñas y empresas grandes. Laefectividad de los vínculos entre empresas y sis-temas de distribución oportunos determina cadavez más la competitividad.

Además, a todos interesa, y no menos a losempleadores de la economía formal, que crezca laproductividad y el poder adquisitivo de la econo-mía informal, de forma que pueda convertirse enun mercado más importante para los bienes pro-ducidos por la economía formal y en una fuentemás eficaz y más variada de elementos de altacalidad para cubrir las necesidades de las empre-sas formales.

Existen otras buenas razones para que las or-ganizaciones de empleadores se impliquen en losproblemas de la economía informal:- Los informales son miembros potenciales si se

les ayuda a desarrollarse en un entorno que noimpida su crecimiento.

- Podrían dejar de ser competencia desleal si seles ayuda a formar parte de la economía formal.

En cierto modo, los problemas para organi-zar a estos empleadores informales son simila-res a los que tienen las mismas organizacionespara organizar a las pequeñas empresas de laeconomía formal:- Los propietarios de microempresas y pequeñas

empresas de la economía informal no suelen estarregistrados; y su condición jurídica es incierta,cuando no «ilegal».

- Necesitan servicios adaptados a un coste ase-quible, pero no suelen poder pagar cuotas; ylas organizaciones de empleadores tienen queproporcionar servicios a los miembros quelas pagan.

Reconociendo que al principio no suele re-sultar práctico para las unidades individualesinformales ser miembros de las organizacionesde empleadores, algunas de éstas han animadoa dichas unidades a formar sus propias asocia-ciones, que pueden posteriormente integrarsecomo miembros.

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Las organizaciones de empleadores puedenayudar de diferentes formas a estas asociacionesde empleadores informales:- desarrollando programas de negociación adap-

tados a las necesidades de las microempresas ypequeñas empresas;

- proporcionando asistencia empresarial (median-te la elaboración de planes comerciales, la formu-lación de proyectos o la provisión de créditos);

- proporcionando servicios importantes (gestiónde personal, incremento de productividad, téc-nicas básicas de gestión, programas de forma-ción contable y empresarial);

- ayudando a conectar a las microempresas a laeconomía formal, facilitando un tipo de informa-ción difícilmente accesible para las microem-presas y pequeñas empresas, como por ejem-plo la información sobre leyes y normativas asícomo sobre las oportunidades de mercado; ytambién facilitando el acceso a los mercados.

Algunas organizaciones de empleadores hancreado recursos de información, por ejemplo so-bre leyes y normas gubernamentales y sobre opor-tunidades de mercado en Internet, los cuales pue-den resultar valiosos para los operadores de laeconomía informal.

Un aspecto importante es que las organizacio-nes de empleadores no necesitan proporcionardirectamente esta variedad de servicios a los ope-radores informales, pues podrían:

- Presionar para la creación de institutos de desa-rrollo empresarial, por ejemplo, que puedan serel conducto de provisión de servicios para laeconomía informal.

- Trabajar en colaboración con asociaciones deempresarios del sector formal para proporcio-nar esos servicios a la economía informal.

- Colaborar con otras asociaciones empresaria-les para establecer servicios de asesoramientojurídico, por ejemplo, para proporcionar ase-soramiento de expertos sobre las repercusionesde leyes propuestas o vigentes, o sobre qué le-yes deberían modificarse o promulgarse parareducir los costos de transacción.

Todo ello podría ayudar a la comunidad em-presarial en su conjunto a hacer el entorno máspropicio a la actividad empresarial y eliminar ba-rreras a la entrada en la economía formal.

Existen también diferentes formas innovadorasde empresariado social, comercio alternativo yresponsabilidad social de la empresa que implicanla organización de los micro y pequeños empre-sarios. Los empleadores sociales tienen una moti-vación diferente: el compromiso de integrar a to-dos los actores de la sociedad y la apuesta por elcambio de sistemas y modelos sociales. Por ello,están ayudando a los pequeños productores acompetir en la economía global combinando lasúltimas tácticas y estrategias empresariales conmétodos probados y auténticos de organizaciónen régimen de cooperativa.

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Esta sección presenta los antecedentes recogi-dos por el Proyecto de ACTRAV �Los sindicatosy el trabajo decente en la era de la globalización enAmérica Latina� en relación con las estrategias yprácticas de:- Las dos principales organizaciones sindicales de

América Latina y Caribe: la Organización Re-gional Internacional de Trabajadores (ORIT),regional de la Confederación Internacional deOrganizaciones Sindicales Libres (CIOSL)12 ,y la Confederación Latinoamericana de Traba-jadores (CLAT)13 , regional de la Confedera-ción Mundial de Trabajadores (CMT).

- Dos organizaciones regionales sectoriales, unade las cuales (CONLACTRAHO)14 se ocupade una categoría especial de trabajadoras, la delas empleadas domésticas, vinculada a la infor-malidad; y la otra (ULATMUN)15 es represen-tativa de los trabajadores municipales, quienesse han interesado en reflexionar sobre las polí-ticas hacia el trabajo informal y el uso del espa-cio público en las ciudades.

1. Las confederaciones regionales

a) La Organización Regional Interamerica-na de Trabajadores (ORIT), de la Confe-deración Internacional de Organizacio-nes Sindicales Libres (CIOSL)

A comienzos de los años ochenta, la CIOSLaún no utilizaba el concepto de informalidad en suspropuestas. Por ejemplo, aunque un seminario dela ORIT sobre políticas de empleo aplicado alcaso latinoamericano (�Sindicatos latinoamerica-nos y políticas de empleo�, Caracas, 1981) intro-ducía la temática de los autoempleados y de losvendedores ambulantes como manifestación de laexplosión demográfica, del subempleo y la mise-ria, el tema no volvía a aparecer en las recomen-

IV. ESTRATEGIAS Y PRÁCTICAS DE LAS ORGANIZACIONESSINDICALES REGIONALES Y SECTORIALES

daciones de políticas gubernamentales ni sindica-les, en las cuales apenas se hacía mención a laimportancia de políticas hacia las pequeñas y me-dianas empresas, por su especial capacidad degeneración de empleo y de creación de unidadesdel sector social.

Recién a fines de la década del �80, la CIOSLintroduce el término �informal�, e incorpora laorganización de estos trabajadores a sus priorida-des (El desafío del cambio, Bruselas, 1988) ypublica un documento (La organización de lostrabajadores/as en el sector informal, 1989)que combina elementos tomados de la experienciade países en desarrollo (básicamente la India) y depaíses industrializados.

Más adelante, el XIV Congreso (Caracas,1982)aprobó la primera Resolución sobre este tema, enla cual se utilizaba la expresión más genérica de�trabajadores marginados� (así lo mencionaba sutítulo) como sinónimo de trabajadores informales,ya que englobaba a una gran variedad de situacio-nes heterogéneas, es decir las de quienes «noforman parte de la mano de obra regular: a domi-cilio, contratados o subcontratados, temporarios,a tiempo parcial, de temporada, rurales, familiaresno remunerados, domésticos, independientes, ile-

12 La Construcción de un enfoque educativo sobre tra-bajo informal para América Latina y el Caribe, 2002.13 Informe elaborado especialmente, y revisado porMaritza Chireno, Secretaria General de FETRALCOS,y por Rubén Gilardi, Asesor de INCASUR en temas deinformalidad.14 Encuestas realizadas a Casimira Rodríguez, SecretariaGeneral, y a Aída Moreno, Asesora Principal.15 Conclusiones del �Encuentro regional sobre políticasde desarrollo económico local hacia el trabajo informal yla economía social�: Enfoques educativos para la parti-cipación de los trabajadores municipales (Mar del Pla-ta, mayo de 2003).

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gales, migrantes sin derechos de residencia y mu-chos otros trabajadores del sector informal o cuyasituación de empleo es precaria».

Sobre esta base, la Resolución planteaba:

- La existencia de un fenómeno común a todos lospaíses, expresado en los países en desarrollocomo trabajo informal caracterizado por situa-ciones de pobreza, y, en los países industrializa-dos, como formas precarias que implican unaregresión a condiciones de explotación anterio-res. A su vez, esta marginación laboral crecíapor una serie de factores, desde la crisis deldesempleo hasta la desregulación laboral y laaplicación de programas de ajuste estructural.

- La oposición a medidas gubernamentales y delempresariado tendientes a dar un carácter oca-sional al empleo.

- La necesidad de una política progresiva delos gobiernos hacia la integración de estostrabajadores.

- La necesidad imperiosa de que los sindicatosorganicen y se hagan portavoces de estos tra-bajadores, para defender sus intereses y am-pliar la dimensión y la representatividad del mo-vimiento sindical. Las campañas de sindicaliza-ción podrían implicar la creación de estructurasespecíficas para fomentar nuevas actividades,como cursos educativos especiales, suministrode información y proyectos socioeconómicosque incluyan cooperativas. El sindicalismo tam-bién debía presionar a las autoridades para que,como parte del reforzamiento de sus derechoslaborales, se incluyera como prioridad el cons-tituir sindicatos y el afiliarse a ellos, y el crearcondiciones para facilitar el crecimiento de susorganizaciones.

A fines de los años noventa, la CIOSL colabo-ró con la OIT en el levantamiento de una encuestasindical sobre informalidad y participó activamen-te en el Coloquio de ACTRAV de 1999. En suXVII Congreso (Durban, 2000), aprobó la crea-ción de un grupo de trabajo sobre informalidad,

precariedad y en general empleo no protegido,dirigido a profundizar sobre la legislación y regla-mentación laboral y social, así como sobre lasactividades sindicales de formación y sindicaliza-ción dentro de la economía informal.

En su nuevo enfoque, la CIOSL diferenciacinco áreas prioritarias:1. Pleno respeto de los derechos humanos de los

trabajadores informales, de acuerdo a los inclui-dos en la Declaración de 1998. Las organiza-ciones sindicales deben realizar campañas paraque se promulgue una legislación nacional y seratifiquen los convenios internacionales que lesden una protección efectiva.

2. Derecho de sindicación y de negociación colec-tiva. Esto implica principalmente que el granpúblico conozca los convenios de la OIT sobrelibertad sindical, derecho de sindicación y dere-cho de negociación colectiva, como también so-bre los derechos de los trabajadores en general.Es necesario igualmente que las organizacionesdel trabajo informal puedan participar en el diá-logo social.

3. Promoción de la seguridad social universal y dela legislación laboral que integre a los trabajado-res de la economía informal.

4. Creación y funcionamiento de centros de capa-citación profesional y perfeccionamiento, den-tro de un marco bipartito o tripartito.

5. Formación de cooperativas y mutuales. Lascooperativas y las mutuales son los instrumentostradicionales de la solidaridad y autoayuda delos trabajadores, que les permiten estableceractividades económicas más sostenibles y con-tribuir a la protección social.

ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA ORIT

El desarrollo de la ORIT en este tema comen-zó en 1987, cuando su Departamento de Pro-yectos Socioeconómicos inició un trabajo de vin-culación entre la informalidad (inicialmente lla-mado artesanado) y el sector social de la econo-mía. Al año siguiente, este enfoque se amplió

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hacia una propuesta sociopolítica más amplia,que fundamentó una resolución de su XII Con-greso (Caracas, 1989).

La CIOSL reconoció inmediatamente esta ac-tividad de su regional americana, publicando laversión revisada de uno de sus informes, conside-rándolo �de vital importancia para el trabajo sindi-cal, principalmente en los países en desarrollo� (Elsector informal y el movimiento sindical enAmérica Latina y Caribe: Un diagnóstico ypropuestas para la acción, 1989).

En un análisis de la ORIT de la época (Reflexio-nes en torno al sector informal y el sindicalismo,1988), se consideraba que este enfoque no sediferenciaba con el de la CIOSL en lo conceptual,sino que cada uno reflejaba básicamente, en elprimer caso las particulares condiciones del em-pleo desprotegido en un área específica (AméricaLatina y Caribe); y, en el segundo, la necesariamen-te más compleja estructura derivada de incorporartambién a los países industrializados.

Por su parte, la ORIT ponía el eje en el trabajosindical hacia los miembros típicos de la economíainformal en los países en desarrollo, comenzandopor los trabajadores por cuenta propia unipersona-les o cabeza de empresas familiares de bajos ingre-sos. Los asalariados de las microempresas infor-males eran considerados sujetos de una línea detrabajo sindical diferenciada, referida a trabajado-res dependientes en condiciones precarias, másemparentada con la estrategia sindical tradicionalhacia los trabajadores dependientes en su conjunto.

En este contexto, los microempresarios eranincorporados al análisis y a las propuestas en sucondición de empleadores y potenciales aliados.

Otra particularidad del enfoque de la ORIT fuela eliminación de la expresión �sector� para referir-se a la informalidad, prefiriendo referirse al �trabajoen la economía informal�, o directamente al �traba-jo informal�, en reconocimiento a la heterogenei-

dad interna de este estrato económico y a la diver-sidad de sectores de actividad que lo componen.

Lo apropiado del enfoque de la ORIT es quedurante las actividades educativas encontró quela relación entre sindicalismo e informalidad enAmérica Latina y Caribe no era nueva, sino quederivaba de las condiciones económicas de estospaíses al momento de desarrollarse el sindicalis-mo. Por ejemplo: en Guatemala, ya desde losaños cincuenta se registran sindicatos de trabaja-dores informales, como albañiles, barberos, lim-piabotas, tejedores típicos, sastres; en Colom-bia, en la UNTRACUT, a fines de los añoscincuenta, el 80% eran trabajadores informales:tarjeteros, voceadores de periódicos y loterías,inválidos, transportistas urbanos, vendedores decomestibles en los estadios.

En 1990, el enfoque de la ORIT se proyectóhacia la formación sindical. Sobre la base deestas actividades, el XIII Congreso (Toronto,1993) aprobó una nueva Resolución que desa-rrollaba una �Estrategia de acción múltiple haciael trabajo informal� que proporcionaría el esque-ma estratégico para las futuras actividades. Allíse diferenciaba el nivel �interno� y el �externo�de la estrategia sindical. El recuadro adjunto pre-senta el texto completo.

La estrategia incorporó, con el tiempo, algunosotros elementos:- Criterios sobre la formalización de la economía

y el trabajo informal.- Elementos complementarios: reforma de esta-

tutos sindicales, derechos humanos y sindicales,subgrupos específicos de trabajadores informa-les, y capítulo medioambiental.

- Política de alianzas.

Formalización de la economía y del trabajoinformales

Además del capítulo organizativo y de acciónsindical, la estrategia de la ORIT hacia la informa-

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lidad incluye propuestas sociopolíticas más globa-les, en el marco de su enfoque a favor del desarro-llo económico integral.

Enfoque productivo global

- La estrategia general apunta hacia la progresivaintegración de la economía informal a la formal,con la meta de su desaparición en el largo plazo.Para ello hay que tomar en consideración suparticular situación productiva y sus necesida-des. Siguiendo a la OIT, piensa que hay quedistinguir entre las reglamentaciones verdadera-mente esenciales (salud, seguridad pública) y lasque no lo son, y que por ello pueden obstaculizarinútilmente las actividades informales; y también,que hay que atender al grado de rigidez con quese aplican las reglamentaciones cuya existenciaesté justificada. Por ejemplo, los reglamentosrelativos a la organización y a las normas sobreedificación, si son muy rigurosos no pueden sercumplidos por las unidades informales, obligán-dolas a operar a grandes distancias de sus mer-cados potenciales.

En el campo impositivo, el sistema de grava-ción de las empresas informales puede perjudicar-les: por ejemplo, cuando la contratación de mástrabajadores significa para el empleador un au-mento considerable de los impuestos a pagar. Enconsecuencia, se requiere un sistema progresivo,fácil de administrar y comprender.

La estrategia incluye entonces:

- Simplificación de los trámites de registro.- Eliminación o reducción de los gastos de registro.- Flexibilización de algunas reglamentaciones esen-

ciales que protegen los intereses generales.- Eliminación de reglamentaciones, normas o pro-

cedimientos que protegen los intereses genera-les de la comunidad y que se consideren noesenciales.

- Simplificación en el pago de impuestos y otrascontribuciones.

- Eliminación de la corrupción administrativa en larecaudación, por ser un factor que encarece elpaso a la legalidad.

Los trabajadores no asalariados

Además de la formalización de la economíainformal, la ORIT plantea una línea estratégicasimilar, a ser aplicada sobre los propios trabaja-dores informales no asalariados, desde el ámbitolaboral y social. Estos trabajadores deben serincorporados a:- las normativas laborales específicas o de los

Códigos de Trabajo nacionales;- los sistemas de seguridad social;- los grupos objetivo de la Administración del

Trabajo, para velar por la aplicación de estasnormas;

- las políticas de empleo para sectores posterga-dos del mundo laboral.

En esta perspectiva, la acción sindical cuentacon un valioso recurso en la utilización de losconvenios internacionales del trabajo de la OIT,en la medida en que varios de ellos se refierendirecta o indirectamente a estos trabajadores. Lasmedidas contempladas son las siguientes:- Mantener las normas y disposiciones básicas de

la legislación del trabajo como objetivos a al-canzarse progresivamente entre los trabajado-res informales, estableciendo las instituciones re-queridas para alcanzarlos.

- Impulsar nuevas normas sociales y laborales queden cobertura legal y social a los trabajadoresno asalariados, incluyendo un nuevo capítulo quefavorezca la creación de reglas de igualdad en-tre el trabajador no asalariado y el asalariado,mediante la ampliación del concepto de traba-jador que se utiliza en los ordenamientos jurídi-co-laborales.

- La creación de un régimen específico de segu-ridad social con carácter voluntario, con bajascuotas ajustadas a las posibilidades de los coti-zantes, con prestaciones también en función delos recursos disponibles, y con la participación

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de las propias organizaciones del trabajo infor-mal en la recolección de los aportes.

- Reconocimiento de las organizaciones de tra-bajadores informales en acuerdos con los muni-cipios, en que éstos actúen como un equivalenteal empleador de los trabajadores no asalaria-dos, con eje en el uso del espacio público.

Los trabajadores asalariados de lasmicroempresas

Para la ORIT, la problemática del trabajadorasalariado en microempresas informales debe sertratada mediante una estrategia sindical diferente,más vinculada con la del empleo precario de laeconomía formal, en una amplia gama que vadesde el empleo clandestino totalmente ilegal has-ta las formas legales de contratación estimuladaspor las políticas de flexibilización laboral. En todosestos casos, el elemento en común es la relaciónde dependencia de un empleador, que se rige porlos Códigos de Trabajo y la negociación colectiva.

Estos asalariados sufren el resultado de impor-tantes niveles de desconocimiento, incumplimientoy violación de sus derechos laborales y sindicalespor parte de los microempresarios, sobre la basetanto de reales incapacidades para hacer frente alaumento de los costos que provocaría el acata-miento de todas las normas laborales, como de unaprovechamiento de la baja visibilidad de estasunidades para los encargados de la regulacióngubernamental.

Siguiendo las recomendaciones de la OIT, laORIT piensa que:

- El problema del incumplimiento de la legislaciónlaboral en la microempresa no se resolverá entanto que ésta no sea capaz de funcionar deforma rentable.

- La extensión progresiva de la legislación laboraly la protección social a sus trabajadores es unobjetivo alcanzable, aunque generalmente amediano y largo plazo.

- El cumplimiento de la legislación laboral básica(salario mínimo, salud y seguridad en el trabajo)debería ser tan obligatorio para los microem-presarios informales como para el resto de em-pleadores.

- Las microempresas que cumplen con las nor-mas laborales en la medida que se acaba deseñalar podrán ser objeto de apoyo crediticio yfiscal, como parte del programa en favor de lasPYME en camino a su formalización e integra-ción al resto de las empresas.

Elementos complementarios

- Reformas estatutarias en las CentralesSindicales

Frecuentemente, el derecho colectivo de tra-bajo vigente en el país y los estatutos de lasCentrales Sindicales han seguido modelos de paí-ses desarrollados, según los cuales la acción sindi-cal es exclusivamente de trabajadores en relaciónde dependencia, y sólo para ellos se permite crearsindicatos de empresa. También es frecuente queel Ministerio de Trabajo tenga una política fuerte-mente reglamentarista e intervencionista en las or-ganizaciones sindicales.

Por lo tanto, para una incorporación legalistadel trabajador informal a las Centrales, sería ne-cesario reformar las normas y los estatutos. Enla práctica, en varios países de la región lasCentrales incorporan a todo tipo de organizacio-nes, encontrando una actitud flexible por partede las autoridades. Las recomendaciones de laOIT en cuanto a derecho de organización van enla misma dirección.

Respecto de los microempleadores, la ORITtiende actualmente a considerarlos sujeto de suspolíticas de alianza con los trabajadores informa-les, teniendo en cuenta que existen organizacionesempresarias que los representan, y con ello puedeencararse también el trabajo sindical referido a susasalariados.

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- La denuncia de violaciones a los derechoshumanos y sindicales de los trabajadoresinformales

Una de las actividades que promueve la ORITen materia de derechos humanos y sindicales es lapreparación de informes y/o denuncias sobre vio-lación de tales derechos, por ejemplo cuando unalcalde aplica la fuerza policial para echar de suslugares de trabajo en la vía pública a los vendedo-res semifijos ubicados en plazas y mercados. Estainformación es canalizada a la CIOSL, a la OIT ya las autoridades gubernamentales del país dondese efectuó la violación (Alcalde, Ministro de Tra-bajo, Presidente de la Nación).

- Subgrupos específicos

El enfoque de la ORIT incluye la incorpora-ción de dos subgrupos específicos de trabajado-res de la economía informal: el trabajo infantil,incluyendo a los niños en la calle o de la calle y laexplotación desde la propia familia, muy posible-mente integrada por trabajadores informales; ylos indígenas, teniendo en cuenta la importanciaque alcanza el factor étnico en algunas regiones,como la andina y la centroamericana, que seproyecta hacia la presencia de estos colectivosen la informalidad.

También se le da atención especial a los jóve-nes trabajadores informales, en cuanto elementodinámico de la economía informal. Esto implica el

desarrollo de un trabajo sindical en el tema de laformación profesional, que toma como punto departida el enfoque del CINTERFOR-OIT.

- La dimensión medioambientalista

La inclusión de una dimensión medioambienta-lista responde a que el trabajo callejero se desa-rrolla generalmente en ciudades contaminadas (conreducciones de la esperanza de vida al nacer delos trabajadores informales en comparación conlos formales) y con la carga física y desgaste de lostricicleros, y las pésimas condiciones sanitarias delos recogedores y hurgadores de basura.

Estrategia de alianzas

Las organizaciones con las cuales convendríaestablecer alianzas son de tres tipos: las de lospropios cuentapropistas, las de los microempre-sarios, y las ONGs especializadas en camposvinculados a la problemática del trabajador infor-mal. Respecto de estas últimas, las áreas que serelacionan con el tema de la informalidad son:derechos humanos en general, por ejemplo conrelación a los desalojos violentos de plazas y mer-cados por las autoridades municipales y policiales;trabajo infantil; medioambiente, por las malas con-diciones del trabajo callejero, por la exposiciónpermanente al ruido y al smog de las grandesciudades; y consumidores, por la vigilancia de lacalidad de los bienes vendidos por los trabajado-res informales.

CIOSL/ORIT: COMPONENTES INTERNOS Y EXTERNOS DE LA ESTRATEGIA

Estrategia sindical interna

El objetivo central es consolidar una política permanente hacia los trabajadores informales, desdelas áreas de la educación, la organización y la acción. Los objetivos secundarios son:

- Estimular estrategias de alianzas del sindicalismo con organizaciones no sindicales de trabaja-dores informales.

(sigue)

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- Sindicalizar o asociar organizaciones de trabajadores informales, para consolidar la estructura sin-dical y aumentar su campo de influencia directa sobre sectores laborales que no están generalmenteen el centro de las políticas sindicales.

1. Actividades preparatorias:

- Diagnóstico sobre la realidad socioeconómica del trabajo informal en el país, por las principalesciudades y sectores de actividad.

- Adopción por la Central de una plataforma estratégica específica.

2. Actividades organizativas preliminares:

- Creación de comisiones de trabajo sobre el tema, para avanzar en la concreción de capítulosespecíficos de la estrategia.

- Incorporación del tema en las Secretarías o Departamentos de Organización y Asesoría Jurídica.- Creación de un Departamento específico.

3. Actividades de difusión y educación:

- Campaña de difusión de la problemática del trabajo informal hacia los trabajadores sindicalizadosy el público en general, sobre la base de la estrategia ya definida.

- Incorporación del tema en los programas de formación sindical de la Central.- Realización de seminarios sobre informalidad para trabajadores formales. Pueden combinarse

con actividades educativas en el campo del trabajo precario.- Acercamiento de los trabajadores informales al sindicalismo mediante actividades de carácter

cultural, recreativo y de capacitación en la propia comunidad donde viven.- Formación en temas productivos, en locales no sindicales y sindicales.

1. Actividades de organización del trabajo informal:

- Modificación de los estatutos de la Central para dar cabida al trabajo informal y a susorganizaciones.

- Campaña de incorporación del trabajo informal a la Central, mediante: aprovechamiento desindicatos ya existentes; autorización al ingreso de asociaciones civiles de trabajadores informales;y creación de nuevos sindicatos, incluyendo la conversión de asociaciones ya existentes.

- Fomento a la creación de una Federación de organizaciones del trabajo informal.

2. Actividades de extensión de beneficios sindicales:

- Apoyo y asesoramiento a las organizaciones para la adopción o ampliación de sus propios planessociales, sobre la base de la experiencia sindical en este campo.

- Extensión a los trabajadores informales incorporados a la Central de los diversos planes socialesque ésta desarrolle, o creación de un plan propio que reconozca la particularidad del trabajoinformal.

- Creación de empresas del Sector Social Sindical, con participación de trabajadores informalesincorporados en la Central.

(continuación)

(sigue)

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Estrategia sindical externa

Área estatal

1. Intervención en órganos donde se fijan los acuerdos sociales entre trabajadores, empleadores ysector público, representando a los trabajadores informales.

2. Utilización de la participación obtenida por el sindicalismo en diferentes áreas de políticas socialesestatales, para promover iniciativas de incorporación de los servicios, o mejoras en su aprovecha-miento, por parte de los trabajadores informales. Por ejemplo, en la seguridad social, la políticalaboral, la asistencia social, los bancos de desarrollo.

3. Propuesta de reformas a la seguridad social administrada por el Estado para iniciar la cobertura deltrabajo informal, o mejorar el actual sistema cuando éste ya contempla tal cobertura. La reforma delsistema puede llevar a la creación de un nuevo régimen universal de prestaciones básicas, quecomplemente el programa asistencial.

4. Estímulo a otras políticas que apoyan directa o indirectamente al trabajo informal. Por ejemplo:- facilidades para la reglamentación de actividades en la vía pública y el reconocimiento legal del

trabajo informal, simplificando trámites burocráticos para el cumplimiento de requisitos legales,aunque cuidando no desproteger el bien común;

- sistema selectivo de impuestos indirectos que reconozcan las diferencias de productividad entrela economía informal y la formal, permitiendo excepciones a las unidades informales;

- acceso al régimen de licitaciones del Estado;- acceso a un sistema de garantías mediante fondos rotatorios para ingresar al sistema de crédito;- educación y asesoramiento en técnicas de mercadeo, aprovisionamiento, contabilidad y

administración.

5. Estrategia activa frente a la normativa laboral. Por ejemplo:- exigencia del cumplimiento de los derechos básicos y fundamentales, como la libertad sindical, la

protección contra el trabajo forzoso, y la protección contra la discriminación;- mantenimiento de las normas y disposiciones básicas de la legislación del trabajo como objetivo

a alcanzarse progresivamente entre los trabajadores informales, estableciendo las institucionesnecesarias.

6. Propuestas de creación de un Sector Social de la Economía (SSE).El SSE está integrado por diversas formas asociativas de producción, para incrementar lasalternativas y oportunidades de incorporación de las organizaciones del trabajo informal a esavía productiva, además de las que pueda promover el propio sindicalismo. Incluye la promociónde formas de seguridad social no estatal, que puedan ejercitar las propias organizaciones deltrabajo informal.

(continuación)

(sigue)

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Otros sectores

Estímulo de acciones solidarias hacia las organizaciones del trabajo informal desde los movimientospopulares: cooperativas, comunidades de base, comités barriales, comisiones de defensa de losderechos humanos.

Apoyo a grupos de trabajadores informales y a sus organizaciones, para que tengan acceso ainstrumentos promocionales en entidades privadas del medio local, organismos internacionales ymecanismos de solidaridad sindical.

(continuación)

ENFOQUE FORMATIVO DE LA ORIT

La decisión de la ORIT en cuanto a trabajar eneducación sobre el trabajo informal forma partede un desarrollo institucional en materia formativainiciado a comienzos de los años ochenta. En1980, el Plan de Acción Continental de la ORITdiscutió sobre la necesidad de que la educaciónsindical desarrollara una �cultura política� supera-dora de la etapa tradicional, en la que se limitaba aproporcionar conocimientos relativos a asuntostécnicos y administrativos (contratación colectiva,interpretación de leyes y reglamentos o prepara-ción de asambleas), más que a problemas econó-micos y sociales.

Éste y otros aspectos del carácter político delsindicalismo fueron aprobados en el X Congreso(Toronto, 1981) y convertidos en medidas con-cretas en el XI Congreso (México, 1985) porrecomendación de un grupo de trabajo sobre edu-cación sindical, el cual dio por primera vez carác-ter estatutario al Departamento de Educación, ysolicitó que éste agregara �temas que expliquen eluniverso ideológico, político e institucional de prác-ticas sindicales que van desde la acción reivindica-tiva hasta la acción político-sindical�.

A estos contenidos se los denominaba �forma-ción sindical�, por oposición a los tradicionalesidentificados con la �educación obrera�. También

se señaló la importancia de realizar actividades deinvestigación, como fase indispensable comple-mentaria de los programas educativos. Se consi-deraba que había cambiado el contexto históricodel sindicalismo y el papel objetivo del dirigentesindical, por lo que los contenidos de la educaciónsindical debían orientarse a dar una respuesta aese cambio en su estructura y en su acción. Eldirigente sindical �reclamacionista� que delega laelaboración de las estrategias a otros debía con-vertirse en alguien que también es especialista, encuanto conoce la teoría política y la economía ypuede orientarse en ellas.

En este marco, el Departamento de EducaciónSindical comenzó a hacer actividades educativaspara sus organizaciones afiliadas, en el marco deproyectos de cooperación sindical internacional(con el sindicalismo italiano, español y holandés).Algunas de estas actividades también se desarro-llaron de forma asociada con el ya mencionadoDepartamento de Proyectos Socioeconómicos,desarrollando entonces un enfoque integral de for-mación sindical y formación profesional.

Ambas áreas, luego, estimularon también laincorporación de otros departamentos de la ORIT,principalmente el de Mujer Trabajadora, para re-gistrar la importancia de la presencia femenina enla informalidad, aunque también lo hizo el de De-rechos Humanos y Sindicales, que llegó a contar

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con un corresponsal en El Salvador, a su vezdirigente de los trabajadores informales, el cualefectuó las primeras denuncias sobre violaciones alos derechos de este colectivo.

En el período 1990-94, se realizaron casi cua-renta seminarios, en prácticamente todos los paí-ses de la región (excepto Haití, y el Caribe dehabla inglesa), con participación de cerca de cienorganizaciones y de 700 dirigentes y bases sindi-cales. Dos de estos seminarios fueron subregiona-les (el primero centroamericano, en El Salvador,1991; y, el segundo, del Cono Sur, en São Paulo,1993) y uno regional (en Caracas, 1994). Tam-bién se realizó una nueva encuesta.

Las Centrales o Confederaciones auspiciantesde los seminarios educativos fueron:- En el Cono Sur: CUT y Força Sindical de Bra-

sil, CUT-Chile, CGT-Argentina, CUT-Paraguayy PIT�CNT-Uruguay.

- En otras regiones: COB-Bolivia, CTP-Perú,CUT-Perú, CEOSL-Ecuador, CTC-Colombia,CUT/FUTD-Colombia, CTV-Venezuela,CTRP-Panamá, CTD-El Salvador, CUSG-Guatemala, CUS-Nicaragua, CTH-Honduras,CTRN-Costa Rica, CNTD-República Domi-nicana, y CTM-México.

Uno de los resultados de estos proyectos fuela publicación de cartillas didácticas de conteni-do general.

En este período la ORIT también estimuló unproyecto nacional sobre trabajo informal referidoal caso colombiano, que se desarrolló en 1992-93en relación con una organización del sector afilia-da a la CUT local.

Algunas de las actividades educativas sobreinformalidad del período estuvieron institucional-mente vinculadas a la OIT. En una primera etapa,fue el proyecto ORIT-CIOSL-OIT el que incor-poró una ronda de seminarios temáticos. Luego,fue un seminario regional sobre seguridad social

en la región (México, 1992), previo a la Confe-rencia Regional de Ministros de Trabajo de esemismo año el que incluyó un módulo. Posterior-mente, se realizó conjuntamente el Seminario Su-bregional de Educación Obrera �El Trabajo infor-mal desde la perspectiva sindical� (en BuenosAires, 1993), centrado en cinco casos nacionales(las organizaciones ya mencionadas de Argentina,Venezuela, Ecuador, Uruguay y El Salvador).

Más adelante, la Dirección de la Juventud vin-culó la perspectiva de la informalidad a la deltrabajo de los niños, como parte de la �Campañamundial: Alto al Trabajo Infantil�, de la CIOSL,que desarrolló la ORIT en la región en 1995.También, desde 1997, el Plan Escuela Temático-Metodológica (PETM) incorporó a sus progra-mas uno específico dedicado a la organización deltrabajo informal.

En 1996-97, la ORIT preparó un nuevo pro-yecto, denominado �Educación y Organizaciónpara la Acción en el Sector Informal� (EOASI),nuevamente con el apoyo de la FNV, el cualcomenzó en 1998 y culminó en el 2000, con laparticipación de organizaciones de trece países.En este proyecto sólo se incluyó a Brasil entre lospaíses del Cono Sur, a través de sus tres principa-les centrales (CUT, CGT, Força Sindical).

El balance final del nuevo programa (ORIT-CIOSL: �La experiencia sindical, haciendo cami-no�, 2000) permite, seis años después, verificar:- Una total continuidad (y frecuentemente un au-

mento, mediante la creación de áreas y proyec-tos socioeconómicos o educativos) del trabajohacia la informalidad por parte de las Centralesy Confederaciones que habían participado delanterior ciclo educativo.

- La incorporación de organizaciones recientemen-te creadas (UNT-México, CS-Panamá) o in-corporadas como fraternales (CROC-México).

- El tratamiento de la informalidad en reformasconstitucionales (Venezuela) y nuevas normasmunicipales (la �buhonería�, en Panamá).

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- La utilización de instancias de coordinación sin-dical en este tema entre afiliadas y fraternales dela ORIT y otras organizaciones nacionales (laCSTS en El Salvador, la UASP en Guatemala,la CONADEHUSI �específica para la informa-lidad- en República Dominicana).

- La detección de acciones en centrales reciente-mente afiliadas o no afiliadas a la ORIT (CTU enRepública Dominicana, CGTC en Colombia,CGTP en Perú, CGT en Venezuela, CGTG yUNSITRAGUA en Guatemala, CTS y CSTSen El Salvador, FUTH en Honduras, CST yFNT en Nicaragua).

En el caso de Brasil, destaca la nueva expe-riencia de una práctica conjunta de las tres Cen-trales participantes del programa en la formaciónprofesional para trabajadores informales (sobretodo jóvenes y mujeres), como parte del progra-ma más amplio que realizan en el marco de lasintervenciones estatales en esta materia.

Este programa tuvo una continuidad parcial enel 2001, en este caso con la participación de laOficina Regional de ACTRAV-OIT, a través delProyecto �Estudios sobre alternativas de cobertu-ra de la seguridad social por trabajadores del sec-tor informal de la economía�. Nuevamente, sólo seincluyó a Brasil entre los países del Cono Sur.

b) La Confederación Latinoamericana deTrabajadores (CLAT), de la Confedera-ción Mundial de Trabajadores (CMT)

La CMT ha ubicado a la informalidad comouna de sus prioridades (Congreso XXIV, Ban-gkok, 1997), destacando:- La organización de un centro de discusión sobre

los derechos y necesidades de estos trabajado-res, para ayudarles a establecer estructuras sin-dicales y, eventualmente, cooperativas de pro-ducción y comercialización para consolidar sucapacidad de trabajo y acceder al sector formaleconómico y social. Deben utilizarse enfoquesdiversificados, que reflejen las características es-

pecíficas de los trabajadores del sector informal,lo que sólo puede lograrse tras un largo procesode contactos, capacitación e intercambio de in-formación con los trabajadores interesados.Implica, además, que los trabajadores tienen queparticipar plenamente en la elaboración y aplica-ción de las estrategias de organización.

- La reivindicación de una regulación propia, decarácter mínimo, junto a incentivos concretospara mejorar la viabilidad económica de las ac-tividades del sector informal: por ejemplo, me-diante el acceso al crédito, la formación profe-sional y la capacitación en materia de gestión.

ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA CLAT

En América Latina, la CLAT ha prestado aten-ción a la informalidad desde los años ochenta, alincluirlo entre los colectivos integrantes del Movi-miento de los Trabajadores.

Pero el origen del enfoque es muy anterior: elVI Congreso (1971) establece la consigna de«construir el poder organizado de los trabajado-res» en un sentido general, y no sólo sindical,mencionándose explícitamente al Movimiento delos Trabajadores. A su vez, los antecedentes deesta perspectiva son todavía anteriores, cuandolos IV y V Congreso (1962 y 1966, respectiva-mente), destacan las «nuevas dimensiones» deltrabajo, identificadas por entonces con las coope-rativas, los campesinos, los jubilados y pensiona-dos, los usuarios y consumidores, los jóvenes, lasmujeres y los migrantes.

Posteriormente (VII Congreso, 1977) se efec-túan definiciones conceptuales sobre «trabajador»,«clase trabajadora», «conciencia de clase» y «Mo-vimiento de Trabajadores». Finalmente, en el IXCongreso (1987) se ratifica todo lo anterior y seconvierte al Movimiento de los Trabajadores enuna línea estratégica central de la CLAT desde elpunto de vista del desarrollo organizativo. El Co-mité Ejecutivo, en 1990, define un esquema defi-nitivo («Cómo construir el poder organizado de

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los trabajadores en un fuerte y democrático Movi-miento de los Trabajadores»).

En esta marco, la CLAT ha afirmado que «es laúnica organización sindical que tuvo la visión, in-tuición y orientación de integrar los otros sectoresde trabajadores no asalariados y ha realizado unesfuerzo concreto con resultados de elaboraciónteórica y de organización práctica» (1990).

La descripción más reciente de la composi-ción del Movimiento de los Trabajadores identi-fica: �obreros, empleados públicos y privados,campesinos, jubilados y pensionados, trabaja-dores autónomos de la economía informal» (De-claración de Principios, pagina web, 2003). Es-tos últimos son un agregado relativamente re-ciente, ya que en el pasado figuraban sólo losotros cuatro grupos (en la versión inicial de 1966),u otros colectivos:- Cooperativas, usuarios y consumidores, jóve-

nes y mujeres trabajadoras, migrantes (en laversión de 1966).

- Pobladores que viven en los cinturones de mise-ria de las ciudades, trabajadores indígenas, or-ganizaciones y movimientos de arte y culturapopular, y toda nueva organización de los sec-tores populares» (versión de 1978).

- Niñez trabajadora, trabajadores ancianos, min-usválidos, trabajadores que ingresan en las nue-vas tecnologías (versión de 1987).

Sobre esta base, la CLAT ha destacado que,para interpretar, dar respuesta a, y encuadrar lanueva realidad y composición de la clase traba-jadora, se requiere una nueva concepción de laorganización:- A partir de su relación de dependencia en las

estructuras productivas de bienes y servicios:trabajadores asalariados y autónomos.

- A partir de su ubicación y situación social: jubi-lados y pensionados, pobladores, marginados,cooperativas y mutuales.

- A partir de situaciones específicas que se pro-ducen en el interior de los diversos sectores de

la clase trabajadora: mujeres, jóvenes, migran-tes, discapacitados.

Esta perspectiva se fundamenta en lo siguiente:- El acelerado proceso de mutaciones sociocul-

turales, junto con toda la problemática de la crisisactual, ha dejado al sindicalismo establecido enla región con mentalidades y comportamientos,con estilos y prácticas, con estructuras organi-zativas y funcionales, con políticas y estrategias,con propuestas y con un arsenal ideo-políticoinadecuados para enfrentar estas nuevas reali-dades y estos retos.

- El sindicalismo establecido ha perdido fuerza,no tiene propuestas, no tiene iniciativas parareclamar y para imponer la centralidad del tra-bajo humano con todas sus consecuencias en elquehacer político, social, económico y culturalde nuestras sociedades.

- Hay una pérdida de confianza en las que hastaahora eran las organizaciones naturales de lostrabajadores. La vieja y clásica identidad obre-ra se debilita.

- Se ha debilitado la vigencia de los valores ético-históricos del movimiento obrero.

- No se ha logrado desarrollar un tipo de sindica-lismo de base múltiple con capacidad de serviciossociales y culturales que, mas allá de los momen-tos esporádicos de las negociaciones colectivas,brinde a los trabajadores una verdadera comuni-dad de intereses, de actividades y de vida propia.

- Persisten formas orgánicas y funcionales que selimitan a las empresas y que alimentan un tipo desindicalismo feudal, que no tiene ninguna posibi-lidad de incidir efectivamente en la economía yen la política de la sociedad.

- En muchos casos se puede hablar también de lafalta de conciencia y de interés activo y hasta devoluntad política para hacer frente a estas reali-dades de la nueva clase trabajadora. Se consta-tan concepciones y prácticas basadas en un egoís-mo corporativista, consciente o inconsciente.

- Los sindicatos corren el riesgo de degenerar enuna especie de aseguradora mutualista en bene-ficio de un grupo restringido de trabajadores.

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- Se ha venido generalizando un crecimiento de laburocratización y tecnocratización de las fun-ciones y comportamientos sindicales, generán-dose una distancia cada vez mayor entre losaparatos burocráticos y las bases de la clasetrabajadora real.

- Se observa un manejo superestructural, verticaly autoritario, con una débil o ninguna democra-tización interna.

- La nueva clase trabajadora no se siente inter-pretada ni representada por el sindicalismoestablecido.

Como reacción:- Ya no se puede pretender que los sindicatos

establecidos junto con los partidos políticos con-tinúen conservando el monopolio de la iniciativasocial. La democracia pluralista no es sólo paralos partidos políticos; también genera un plura-lismo social.

- Ya no se trata solamente de modificar lo quepasa en los centros de trabajo (donde cada vezhabrá menos trabajadores); se trata también ysobre todo de cambiar la vida, las condicionesde vida, y la calidad de la vida de los trabaja-dores, de toda la clase trabajadora y de todoel pueblo.

- Muchos de estos nuevos movimientos socialesactualizan valores originales del mismo movi-miento obrero.

En consecuencia, se necesita:- Un nuevo proceso de solidaridad estable y ac-

tiva entre todos los trabajadores, y asumir estocomo la base fundamental y la más efectiva so-bre la cual se debe asentar el poder social de laclase trabajadora organizada.

- Desarrollar una nueva cultura y concepción ideo-lógica, a partir de una nueva conciencia de claseque integre a todos los sectores de la clase tra-bajadora y el desarrollo del valor de la solidari-dad como sustentación del MT.

- Renovar y reestructurar el Movimiento Sindicale incorporar orgánicamente los nuevos sectoressociales de trabajadores y las situaciones espe-

ciales en la dinámica de las reinvindicaciones,acciones y organizaciones especificas integra-das en las de las Centrales.

- No hay que supeditarse a un legalismo que porsu anacronismo no interpreta ni canaliza la nue-va situación social y los objetivos, aspiracio-nes, reivindicaciones y organizaciones de lostrabajadores.

Consecuentemente, hay que:- Conocer y usar la ley en aquellos aspectos que

sirvan a nuestros objetivos, acciones y nuevasorganizaciones.

- Utilizar los vacíos e interpretaciones de la leypara integrar las nuevas reivindicaciones, accio-nes y sectores.

- Producir nuevos hechos y realizaciones socialesque superen la actual legislación laboral y socialy que obliguen a la reforma de las mismas.

- Promover la reforma de las legislaciones labora-les y sociales en la dimensión de defender la vi-gencia de los derechos conquistados por los tra-bajadores, y abrir los espacios para las nuevasreivindicaciones y los nuevos sectores sociales.

Como forma organizativa, la CLAT propone:- En cada centro de trabajo o poblacional, una

sección sindical con los organismos, mecanis-mos y funcionamiento que les permita una real yverdadera democracia en la solución de los pro-blemas de los centros de trabajo, en la ejecuciónde la política general del sector y de la políticageneral de la clase trabajadora. La SecciónSindical debe ser parte de un Sindicato.

- En cada rama, un Sindicato: que puede ser re-gional o nacional.

- En cada sector, una federación profesional. Esposible que, teniendo en cuenta las realidadesde los países a nivel nacional, deba hacerse unafederación nacional por ramas y una coordina-dora por sectores, aunque lo mejor es una fede-ración por sector, con sindicatos nacionales ycomités funcionales por ramas.La CLAT define su propio modelo de �Movi-miento de los Trabajadores� como un movimien-

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to social en el que se «asume a fondo la dinámicasindical ajustada a los trabajadores asalariados»,aunque trascendiéndola y englobándola hastaintegrar «todas las situaciones, iniciativas orga-nizadas y categorías de trabajadores que sepresentan en la región�, «aun los desempleados,los más marginados y los más pobres».

- Esta metodología es definida como de «trans-formación de la pobreza física y moral del tra-bajo», poniendo el acento fundamental en lapersona humana del trabajador», siguiendo lasorientaciones y propuestas de la Encíclica delTrabajo Humano.

- El objetivo es «dar un poder de participación alas grandes masas de América Latina, para quese personalicen y protagonicen».

En la Carta Social Latinoamericana (1992), lainformalidad tiene un capítulo propio:- «Derecho de los trabajadores autónomos y de

los que laboran en la economía informal a cons-tituir las formas de organización, de representa-ción, de solidaridad y de acción que convenganmejor con la defensa y promoción de sus dere-chos y de sus intereses».

- «Derecho a la viabilidad económica, incentivosy facilidades fiscales y crediticias del trabajoautónomo y del trabajo informal, junto con con-diciones de trabajo digno, en el marco de elimi-nar y sustituir las formas y condiciones de traba-jo precario y de baja productividad y reforzar eltrabajo realmente productivo».

- «Derecho a la protección jurídica, social, eco-nómica y de seguridad social para los trabaja-dores autónomos y los que laboran en la econo-mía informal».

ESTRATEGIA FORMATIVA DE LA CLAT

Las principales actividades de la CLAT en ma-teria formativa provienen de la subregión Cono Sur,la que fue protagonista en el desarrollo del enfoqueanterior, al organizar el primer seminario subregionalpara las organizaciones poblacionales y otras for-mas de organización (Santiago, 1986), el cual in-

cluía (parecería que por primera vez en la CLAT) a«los sectores informales de la clase trabajadora�.

En los últimos años, su actividad más impor-tante en relación a la informalidad es de fines delos años noventa, con el Programa de Investiga-ción y Formación «Los Trabajadores y el SectorInformal de la Economía», culminante en un semi-nario - taller (Asunción, 1999) para los países delCono Sur (y Bolivia). La OIT regional acompañóesta actividad. El Programa tuvo el apoyo de laConfederación Nacional de Empleados (CNE)de Bélgica. (Existe una publicación: Los trabaja-dores y el sector informal de la economía. Bue-nos Aires, INCASUR-Fundación Promoción Hu-mana, 2000).

- El Programa partió de la base de que se necesitaun sinceramiento respecto de que la sociedadsalarial y el pleno empleo no volverán, aun si seprodujeran cambios profundos en el modeloactual. Por lo tanto, hay que imaginar otras es-trategias. Es necesario un paso previo: dada laheterogeneidad y fragmentación de los sectoresque integran el espacio de la economía popular,se hace necesario diseñar formas de integracióndel sector. Este paso sería constituir foros, en-cuentros y frentes multisectoriales.

- De ahí se pasaría al desarrollo de una economíadel sector basada en la vinculación y potencia-ción de las múltiples experiencias existentes y delos emprendimientos que tienen como eje elcapital humano. Para ello, es fundamental mejo-rar la calidad de este capital mediante planes decapacitación para el trabajo, apuntando a capa-citar para tareas que tengan en cuenta sus sabe-res y posibilidades y las necesidades de la co-munidad en la que viven.

Las propuestas derivadas de este Programafueron:- Exigir a los gobiernos la inclusión de los traba-

jadores de la economía informal en todos lasConstituciones nacionales.

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- Desarrollar programas de formación hacien-do énfasis en: autoestima, relaciones públicaso humanas, administración y gerencia (solida-ria), liderazgo, formación parta dirigentes yorganización.

- Trabajar en programas sobre prevención de ries-gos en baja temporada, fondo de auxilio, pro-moción del trabajo colectivo y solidario.

- Recomendar a las organizaciones de trabaja-dores asalariados que elaboren políticas con-cretas respecto de los trabajadores de la eco-nomía informal, y que sirvan de facilitadores enla organización de este sector, ofreciendo apo-yo solidario en el proceso de su organización yformación.

- Rechazar absolutamente al asistencialismo, asícomo el fraude laboral.

Uno de los elementos llamativos del Seminariofue que, a pesar de que la propuesta terminológicabásica era la de la OIT, los participantes conclu-yeron que no la compartían, por tener un sentidopeyorativo y hasta discriminatorio para los traba-jadores autónomos, y generar confusión al mo-mento de delinear una estrategia para el movi-miento de los trabajadores.

Preferían, por el contrario, la de «sector noestructurado»; la definición propuesta, tomada dela CAT-Brasil, era: «la suma de actividades pro-ductoras de ingresos en las que se involucran losmiembros de un hogar, excluyendo los ingresosprovenientes del empleo contractual regulado».

La última actividad vinculada al sector infor-mal desarrollada por sindicatos adheridos a laCLAT fue el �Seminario internacional sobre laproblemática de los trabajadores de la econo-mía informal� (Porto Alegre, abril de 2002),convocado por la Federación Mundial de Em-pleados (FEM) y la FETRALCOS (Federaciónde Trabajadores Latinoamericanos de Comer-cio y Servicios), en el que participaron repre-sentantes de sindicatos de Argentina, Brasil, Ve-nezuela y Puerto Rico.

Las recomendaciones obtenidas fueron:- Proponer a la OIT la creación de un Convenio

internacional del trabajo para la protección y eladecenamiento del trabajador no asalariado.

- Exigir a los gobiernos la jerarquización de laeconomía informal, incorporándola en las Cons-tituciones nacionales.

- Crear una comisión permanente de economíainformal en la FSM.

- Desarrollar programas de formación y reco-mendar a las organizaciones de trabajadoresasalariados la elaboración de políticas concre-tas con respecto a los trabajadores de la eco-nomía informal.

- Desarrollar una política de integración al Movi-miento de los Trabajadores para recuperar losderechos sociales y jurídicos.

- Realizar seminarios durante un año en las distin-tas subregiones.

2. Estrategias de organizaciones sectoriales

Además de las Confederaciones regionales, enAmérica Latina existen estructuras de representa-ción vertical, es decir, por sector de actividad. Lasmás importantes son las denominadas Federacio-nes Sindicales Internacionales (FSI), que son partede la �familia� CIOSL. Sin embargo, estas organi-zaciones tienden a no ocuparse de la informalidad,excepto en su versión �amplia�, para incluir aformas de subcontratación y trabajo a domicilio ensectores como el textil y la construcción.

El Proyecto analizó dos casos particulares:- El de la Confederación Latinoamericana y del

Caribe de Trabajadoras del Hogar (CONLAC-TRAHO), organización de carácter mixto sindi-cal/no sindical, independiente de las regionalessindicales.

- El de la Unión Latinoamericana de Trabajado-res Municipales (ULATMUN), estructura in-dependiente, aunque vinculada a la Internacio-nal de Servidores Públicos (ISP), que recien-temente se ha ocupado de las políticas locales

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de desarrollo desde la perspectiva del uso delespacio público.

a) La CONLACTRAHO (ConfederaciónLatinoamericana y del Caribe de Traba-jadoras del Hogar)

Se trata de una iniciativa conjunta de organiza-ciones sindicales e instituciones autónomas de tra-bajadoras del hogar de América Latina, sustenta-da en la articulación, a través de su estructura,entre sindicatos y asociaciones existentes en elplano nacional.

La iniciativa había surgido de dirigentes deorganizaciones de Chile y Perú, en 1983, aunqueel Primer Encuentro se realizó recién en 1988, enBogotá. La conducción se renueva cada cuatroaños, mediante un Congreso. La actual fue deci-dida en el III Congreso, y está a cargo de laorganización boliviana. La Confederación publi-ca un boletín de frecuencia cuatrimestral, paraintercambios de información entre las organiza-ciones afiliadas.

Organizaciones

La Confederación está actualmente integrada pororganizaciones de diez países de la región: Argenti-na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Méxi-co, Paraguay, Perú y República Dominicana.

En el Cono Sur, las organizaciones actualmen-te asociadas son las siguientes:- Argentina: Sindicato del Personal de Casa de

Familia de Córdoba y Sindicato de EmpleadasDomésticas de Catamarca y La Rioja.

- Brasil: Federación Nacional de TrabajadorasDomésticas, integrada por 20 sindicatos.

- Chile: Coordinadora Nacional de Trabajado-ras de Casa Particular. Las principales orga-nizaciones son el Sindicato de Trabajadoras deCasa Particular (SINTRACAP) y la Asocia-ción Nacional de Empleadas de Casa Particu-lar (ANECAP).

- Paraguay: Sindicato de Trabajadoras Do-mésticas.

En el Área Andina, las organizaciones son lassiguientes:- Bolivia: Federación Nacional de Trabajado-

ras del Hogar (FENATRAHOB), afiliada a laCOB-Bolivia.

- Colombia: Sindicato Nacional de Trabajadorasdel Servicio Doméstico (SINTRASEDOM) yULTRAHOGAR.

- Ecuador: Asociación de Empleadas de Aurorade la Libertad.

- Perú: Instituto de Promoción y Formación delas Trabajadoras del Hogar (PROFGOTH),y Centro de Capacitación de Trabajadorasdel Hogar (CCTH), además de un sindicatoen Cuzco.

En el resto de A. L.:- México: Centro de Apoyo y Capacitación para

la Trabajadora del Hogar (CACEH).- República Dominicana: Asociación de Trabaja-

doras del Hogar.

Se ha perdido el contacto con las dos organi-zaciones de Venezuela y Uruguay que participaronde la creación de la Confederación. En la reunióninicial también habían participado organizacionesde trabajadoras haitianas en Canadá.

Estrategia

En su declaración inicial, la Confederación sedeclaraba a favor de la denominación elegida parael nombre de la organización («trabajadoras delhogar»), así como de otras dos («trabajadora decasa particular» y «trabajadora del servicio do-méstico») que eran consideradas alternativas. Porel contrario, rechazaba otras denominaciones des-pectivas o «que presentan vestigios de relacionesfeudales y de servidumbre».

La Confederación destaca que las trabajado-ras domésticas provienen generalmente de pobla-

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ción rural migratoria, y son frecuentemente cam-pesinas, jóvenes y de etnias indígenas y afro-americanas.

Los principales problemas son la discrimina-ción, la explotación y la falta de leyes que mencio-nen claramente los derechos de las trabajadorasdel hogar. Se considera que es el sector laboralmenos tomado en cuenta por las autoridades.

Las reivindicaciones iniciales eran las si-guientes:- Leyes específicas que se incluyan en los Códi-

gos del Trabajo, con cláusulas en materia decontrato de trabajo, salario mínimo, duración dela jornada de 8 horas, 30 días de vacaciones,protección a la mujer embarazada (con licenciade maternidad).

- No discriminación racial (indígenas, negros) ni ala tercera edad.

- Denuncia a la OIT sobre la falta de cumplimien-to del acuerdo de libre asociación, por parte delos países donde no se da personería jurídica alas asociaciones que se han propuesto conver-tirse en sindicatos.

- Denuncias de abuso sexual.- Búsqueda de solidaridad con las trabajadoras

campesinas.

Actualmente, la Confederación aclara que «nun-ca se ha planteado que el empleo doméstico seainformal, ya que en sus demandas piden igualdadcon el resto de los trabajadores». Actualiza suenfoque estratégico, señalando que: 1. «Se debencambiar las condiciones del servicio doméstico,para que las futuras generaciones lo realicen encondiciones dignas y visibles, y sea valorado comoun trabajo de servicio importante, que está apor-tando indirectamente al desarrollo de los países»;2. «Debe desaparecer el trabajo puertas adentro,porque es un viejo sistema de servidumbre, res-pecto del cual las familias se sienten dueñas de sutiempo y de su vida, haciéndoles perder su identi-dad». Finalmente, busca solidaridad con otrasorganizaciones sociales.

Evaluación

La principal novedad positiva es la aprobaciónen Bolivia de la Ley de Regulación del TrabajoAsalariado del Hogar, una lucha histórica de laConfederación (desde 1992) que triunfó a partir deuna alianza con diputados de origen indígena, quellevó a la presentación de un proyecto en el 2000. Laley «performa» el sistema anterior, quitando privile-gios de los empleadores, al establecer una jornadadiaria de ocho horas de duración, contra una prác-tica actual de 16 horas. También se ha aprobado unanueva ley en el Perú, y avanza la de Guatemala.

La Confederación aclara también que no existeuna estrategia de afiliación común entre las organi-zaciones, si bien se enfatizan acciones de moviliza-ción los domingos, por ser el día libre de lastrabajadoras. El eje está puesto en la profesionali-zación, mediante la valorización y visibilización deltrabajo en el hogar como «trabajo» y contra la«cultura del feudalismo». La Confederación seña-la que esta tarea debe enfrentar en algunas traba-jadoras el «miedo a que se enteren los patrones».

En general, la Confederación también observaque, cuando las organizaciones son sindicales,«quedan a la cola» de las negociaciones en susrespectivas centrales.

b) La ULAT-MUN (Unión Latinoamericanade Trabajadores Municipales)

La ULAT-MUN fue creada en 1994, por ini-ciativa de la Confederación de Obreros y Em-pleados Municipales de la República Argentina(COEMA), estando integrada por veinte organi-zaciones de Latinoamérica y el Caribe. Sus miem-bros se han reunido periódicamente (cada dosaños) para considerar temas estratégicos para supropuesta sociopolítica. En una de estas activida-des, el eje estuvo puesto en el desarrollo econó-mico local (Seminario �Desarrollo económico lo-cal y gobierno municipal�, Mar del Plata, 1997),en reconocimiento del enfoque de política econó-

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mica que jerarquiza el papel de los gobiernoslocales en la generación de capacidades producti-vas y de empleo. Esta actividad se realizó con elapoyo del Instituto Latinoamericano de Planifica-ción Económica y Social (ILPES), de la ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL).

En el 2003, la ULAT-MUN se propuso volvera esta temática desde un enfoque más específico,que toma en cuenta dos aspectos centrales detales políticas, vinculados a su vez entre sí:- La promoción municipal de actividades produc-

tivas en pequeña escala, desde la perspectivade la economía social, para darle un enfoqueasociativo/cooperativo.

- Las políticas de regulación del trabajo informalen los espacios públicos de las ciudades.

A este fin, realizó el Encuentro Regional �Polí-ticas de desarrollo económico local hacia el traba-jo informal y la economía social: Enfoques educa-tivos para la participación de los trabajadoresmunicipales� (Mar del Plata, mayo de 2003).

La presencia de 18 representantes de doce or-ganizaciones nacionales -además de COEMA-, fueobtenida mediante la cooperación de ACTRAV-OIT, la Organización de Estados Iberoamericanospara la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) yla presidencia de COEMA. Para los aspectos téc-nicos, ULATMUN contó con la colaboración delCINTERFOR-OIT y de la CIOSL-ORIT.

Las organizaciones afiliadas de las dos subre-giones en estudio son:- Cono Sur: COEMA/Argentina, FETAM-CUT/

Brasil, ASEMUCH/Bolivia y FETRAMUPA/Paraguay.

- Área Andina: SINALSERPUB/Colombia,STMLP/Bolivia, FETRAMUNP/Perú y FE-TRALME/Ecuador.

Otras organizaciones son: Panamá/ASEMUP,Honduras/SIDEYTMS, Guatemala/FENA-TRAM, México/FSTSGEM, y Costa Rica/ANEP.

En la fundamentación del Encuentro, ULAT-MUN destacaba la necesidad de encarar políticasde formación sindical que permitieran una realparticipación del sindicalismo municipal. En estemarco, el seminario podría aportar a las organiza-ciones de trabajadores municipales latinoamerica-nas y caribeñas un conjunto de criterios generalessobre la forma en que podrían influir sobre losgobiernos municipales de sus respectivos países enla puesta en marcha de políticas locales en los doscampos mencionados. A su vez, la concreción deprogramas con este objetivo requeriría una partici-pación activa de las propias organizaciones sindi-cales, con lo que se lograría un reforzamiento de supapel e imagen locales. Las organizaciones sindica-les podrían así comenzar a diseñar propuestas deestrategias locales que los involucren en la promo-ción y realización de actividades educativas paraafiliados y pequeños productores locales.

Mediante un trabajo en grupos, se alcanzó unconjunto de recomendaciones para el futuro ac-cionar de ULATMUN, que han sido presentadasen la 91ª Reunión de la CIT de la OIT (2003).

- En términos de definición conceptual, se carac-terizó a la informalidad como un sector de sub-sistencia, y no como una elección personal dequien se encuentra allí ocupado.

- Se solicitó que el movimiento sindical, a efectosde abordar la problemática de la informalidad,tenga mayores conocimientos sobre sus formasde organización, su dimensión y sus cualidades.

- Se estimó necesario que en el sindicalismo exis-ta un cambio de actitud con relación a la impor-tancia de la informalidad, por su dimensión yporque quienes la componen son trabajadoresque antes pudieron haber estado representadossindicalmente, para poder desarrollar accionessignificativas con relación a éste.

- Se opinó que el sindicalismo, independiente-mente de las anteriores acciones, debe com-batir la hegemonía del modelo que produce laactual situación económica y del mercado detrabajo, como única forma de eliminar la raíz

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del problema de la informalidad y la exclusióndel mercado laboral.

- Se concluyó que, en concordancia con los pun-tos precedentes, el sindicalismo debe proponerla concreción de normas positivas en materia depolíticas públicas y legislación relacionadas conla economía y el trabajo informales.

Formación para los trabajadores informales

Se estableció la necesidad de que las personasque componen la economía informal reciban capa-citación y formación en áreas tales como: represen-tación de intereses, modos de organización en for-mas cooperativas y asociativas; y, capacidadestécnicas para el desarrollo de sus actividades pro-ductivas. Además, se afirmó que en estas iniciativasformativas es necesario que los propios trabajado-res informales participen de su planificación, ges-tión y ejecución, para lograr un total involucramien-to y compromiso con dichas acciones. Y, por últi-mo, se concluyó que, para que el sindicalismo pue-da actuar en este campo, es necesario que existaformación sindical relativa a los programas de ca-pacitación, mediante la formación de formadores.

Políticas hacia el trabajo informalen las ciudades

Se propuso que era importante definir una po-sición del trabajador municipal latinoamericanosobre el problema del trabajo informal en la víapública de las ciudades latinoamericanas, particu-larmente del vendedor callejero o en puestos se-mifijos de plazas y mercados, tratándose de untema que requiere una política específica por partede los consejos deliberantes y los ejecutivos de lasciudades, tendientes a su regulación, en beneficiodel conjunto de la población allí residente y de lospropios trabajadores que han elegido esta activi-dad o se han visto impulsadas a ella por no dispo-ner de otras alternativas laborales.

Desde un enfoque de planeamiento urbanocomo política permanente de los gobiernos muni-cipales, y de una valorización de las nuevas políti-

cas de desarrollo económico local, hay que velarporque el espacio público cumpla con las funcio-nes para la que está destinado. Por ello, no esposible tolerar el uso y aprovechamiento de esteespacio público por parte de entes privados y confines de lucro. En particular, hay que enfatizar elcumplimiento de las políticas dirigidas al desarro-llo de los distritos centrales o centros históricos,para evitar la apropiación privada de la rentaespecial que genera esta zona.

Pero también se reconoce la necesidad depermitir el desarrollo de actividades en la vía pú-blica, por su función social y económica, a medidaque cumplan ciertos requisitos. Para ello, se re-quiere una política integral dirigida a la formaliza-ción de estos vendedores, mediante su registro ydeterminadas condiciones para su actividad (enmateria de salud y de estética), como contrapartepara autorizarse su instalación en lugares adecua-dos, preservando las distintas funciones del espa-cio común municipal. En los distritos centrales ocentros históricos se requerirá una política especí-fica, de carácter más selectivo en cuanto a losproductos en venta (privilegiando aquellos concontenido cultural, teniendo en cuenta el flujo tu-rístico), así como estableciendo el pago de contri-buciones por parte de los trabajadores, teniendoen cuenta la ubicación privilegiada.

La política municipal también debería dedicarrecursos a construir o reacondicionar infraestruc-tura que permita una localización de los vendedo-res en la vía pública en las formas más convenien-tes, para respetar el uso del espacio común porparte de los habitantes de la ciudad y de losturistas, sobre todo en los centros históricos.

La ULAT-MUN también, recogiendo un pedi-do del sindicalismo municipal ecuatoriano, se inte-resa por destacar la situación de los campesinos yartesanos, al mismo tiempo vendedores, muchasveces temporales, de su propia producción enlugares públicos, los que requieren una atenciónespecial en las ciudades donde realizan esta tarea.Igual enfoque debería aplicarse a los artesanos.

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En estas políticas municipales, se debe cuidarque las organizaciones de trabajadores en la víapública representen efectivamente a personas quetienen este oficio como primer sustento de susfamilias, excluyéndose a empresas formales queaprovechan este enfoque municipal para canalizarsus ventas como forma complementaria a la de suscomercios establecidos. Es también evidente, enla experiencia de los trabajadores municipales,que algunas organizaciones del trabajo informalestán directamente controladas por estos intere-ses, que actúan entonces con su poder �formal�sobre las autoridades políticas de las ciudades.Asimismo, una parte del trabajo en la vía públicase desarrolla con productos robados o de contra-bando, lo que no debe ser permitido.

Estrategias sindicales

La ULAT-MUN piensa que el movimientosindical debe establecer alianzas con organiza-ciones de la economía informal, más que tender ala incorporación individual de trabajadores infor-males. Las estrategias de alianzas y cooperacióndel movimiento sindical con las organizacionesde la economía informal deben ser adaptadassegún las características específicas de distintossectores y regiones.

Las políticas municipales debieran fomentar quelos trabajadores en la vía pública se organicen enforma asociativa y cooperativa, para mejorar susformas de comercialización y producción. Estecambio de enfoque podrá realizarse sobre la basede la existencia de sus propias organizaciones derepresentación.

En relación con la regulación del trabajo infor-mal en la vía pública, el sindicalismo municipalconsidera indispensable que se parta de negocia-ciones con las asociaciones de los propios traba-jadores en la vía pública, aunque procurandotambién la participación de los que considerenconveniente mantenerse independientes. El pro-ceso de negociaciones debería basarse en unenfoque típico de la tradición sindical, es decir, el

convenio colectivo de trabajo, teniendo en cuentaque, en cierto modo, el gobierno municipal es un�empleador� de los trabajadores en la vía públi-ca. De todas formas, de acuerdo a antecedentespresentados por el sindicalismo chileno, la ULAT-MUN señala que en ocasiones estas políticaspueden no ser efectivamente acompañadas porlos propios trabajadores informales en la vía pu-blica, al evitar comprometerse legalmente en re-gularizar su situación, prefiriendo trabajar al am-paro de la informalidad.

Los sindicatos municipales tienen un papel cen-tral que cumplir en el enfoque regulatorio del tra-bajo en la vía pública:- Por un lado, en aplicación de su enfoque de la

participación política, habrá dirigentes munici-pales que son al mismo tiempo concejales en susáreas de influencia, con lo que podrán asumirdirectamente un papel protagónico en el diseñode nuevas políticas, así como defender la vigen-cia irrestricta del principio de la autonomía mu-nicipal, como reaseguro de políticas desde losEstados nacionales y provinciales que afectan lacapacidad de los gobiernos locales para ser suspropios gestores.

- Por otro, el propio sindicato municipal deberíaestar atento a la emergencia de organizacionesde trabajadores en la vía pública que pudieranser los nuevos actores organizados que canali-cen la participación de aquéllos en las políticasmunicipales. Por ejemplo, una forma de ayu-darlos pudiera ser el préstamo de los localessindicales para sus reuniones, o el acercar estasorganizaciones a las centrales y confederacio-nes a las que el sindicato municipal esté integra-do, para que formen parte del conjunto de lostrabajadores organizados.

En este campo, el sindicalismo municipal chilenoy paraguayo han alertado sobre la presencia deONGs que aprovechan de la falta de cultura sindi-cal en la representación de los trabajadores infor-males, o de alianzas con sus propias organizacio-nes, difundiendo entre ellos enfoques no sindicales,como el de la promoción de microempresarios.