Hallituksen esitys eduskunnalle eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaksi täydentäväksi lainsäädännöksiESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksen tarkoituksena on tehdä eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa edellytetyt muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Ehdo- tetut muutokset koskevat pääosin viranomaisten toimivaltaa, päätöksentekoa ja tietojen luovut- tamista viranomaisten kesken.
Esitys liittyy valtion vuoden 2021 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yh- teydessä.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021.
—————
2 EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö ...................................................................... 6 2.1 Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus .......................................................................... 6 2.2 Perusoikeuksien suojelu ............................................................................................... 6 2.3 Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvä joukko ................................................ 7 2.4 Pysyvän joukon toimivaltuudet .................................................................................... 7 2.5 Palautustoiminnan tehostaminen .................................................................................. 9 2.6 Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät ........................................................................... 9 2.7 Eurosur ....................................................................................................................... 10 2.8 Henkilötietojen suoja ................................................................................................. 10 2.9 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi .......................................... 11 2.10 Täytäntöönpanosäännökset ...................................................................................... 12
3 Nykytila ja sen arviointi ......................................................................................................... 12 3.1 Tehtävät ja toimivaltuudet.......................................................................................... 12 3.2 Henkilötietojen käsittely ............................................................................................ 14 3.3 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi .......................................... 14 3.4 Kansallinen liikkumavara........................................................................................... 14 3.5 Meripelastus ............................................................................................................... 15
4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset ........................................................................................... 16 4.1 Keskeiset ehdotukset .................................................................................................. 16 4.2 Pääasialliset vaikutukset............................................................................................. 17
5 Muut toteuttamisvaihtoehdot ................................................................................................. 21 6 Lausuntopalaute ..................................................................................................................... 23 7 Säännöskohtaiset perustelut ................................................................................................... 27
7.1 Rajavartiolaki ............................................................................................................. 27 7.2 Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa .............................................. 30 7.3 Meripelastuslaki ......................................................................................................... 32 7.4 Poliisilaki ................................................................................................................... 32 7.5 Ampuma-aselaki ........................................................................................................ 34 7.6 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa ........................................................ 34 7.7 Ulkomaalaislaki ......................................................................................................... 35 7.8 Laki henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa ...................................... 37
8 Voimaantulo .......................................................................................................................... 37 9 Toimeenpano ja seuranta ....................................................................................................... 37 10 Suhde muihin esityksiin ....................................................................................................... 38 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys ............................................................................ 38 LAKIEHDOTUKSET .............................................................................................................. 46
Laki rajavartiolain muuttamisesta .................................................................................... 46 Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain muuttamisesta ....... 48 Laki meripelastuslain 12 §:n muuttamisesta .................................................................... 49 Laki poliisilain 9 luvun 9 i ja 9 j §:n muuttamisesta ........................................................ 50
HE 141/2020 vp
LIITE ........................................................................................................................................ 56 RINNAKKAISTEKSTIT ......................................................................................................... 56
HE 141/2020 vp
1.1 Tausta
Eurooppalainen raja- ja merivartiosto (EURMV) perustettiin Euroopan parlamentin ja neuvos- ton asetuksella vuonna 2016 varmistamaan Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus ulkorajoilla. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat marraskuussa 2019 uuden raja- ja merivartiostoase- tuksen, joka tuli pääosiltaan voimaan 4.12.2019. Asetuksella kumotaan Euroopan rajavalvonta- järjestelmän (Eurosur) perustamista koskeva asetus (EU) 1052/2013 (jäljempänä kumottu Eu- rosur-asetus) ja Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskeva asetus (EU) 2016/1624 (jäljem- pänä asetus (EU) 2016/1624, kumottu raja- ja merivartiostoasetus).
Uudella asetuksella tehostetaan perusoikeuksia täysimääräisesti noudattaen ulkorajavalvontaa ja yhteistä palauttamispolitiikkaa sekä parannetaan Euroopan raja- ja merivartioviraston edelly- tyksiä toimia kolmansissa maissa. Asetus ei muuta vuonna 2016 hyväksyttyä jaetun vastuun periaatetta, jonka mukaan vastuu ulkorajavalvonnasta on jaettu Euroopan raja- ja merivartiovi- raston ja jäsenvaltioiden kesken, mutta jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu oman ulkoraja- osuutensa valvonnasta.
1.2 Valmistelu
EU-säädöksen valmistelu
Komissio antoi ehdotuksen uudeksi eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaksi ase- tukseksi syyskuussa 2018 (COM(2018) 631 final). Asetusehdotusta käsiteltiin neuvoston Rajat- työryhmässä ja strategisen tason maahanmuutto-, turvapaikka- ja rajavalvonta-asioiden komi- teassa (SCIFA). Ehdotuksen käsittely aloitettiin Euroopan parlamentin kansalaisoikeuksien sekä oikeus-ja sisäasioiden valiokunnassa lokakuussa 2018. Euroopan parlamentti ja neuvosto saavuttivat keväällä 2019 kolmikantaneuvotteluissa yhteisymmärryksen asetusehdotuksesta.
Luonnos valtioneuvoston U-kirjelmäksi käsiteltiin EU-valmistelujaostoissa 6 ja 7.
Asiaa on käsitelty eduskunnassa U-kirjelmän perusteella (U 95/2018 vp - HaVL 34/2018 vp - SuVEK 148/2018 vp; UJ 43/2018 vp - SuVEK 198/2018 vp).
HE 141/2020 vp
Asetuksen henkilötietojen käsittelyä koskeviin säännöksiin tehtiin käsittelyn aikana muutoksia, jotka heijastavat Euroopan tietosuojavaltuutetun huomioita ja varmistavat, että henkilötietojen käsittelyssä noudatetaan EU:n tietosuojalainsäädännöstä ja perusoikeuskirjasta johtuvia vaati- muksia. Lisäksi jäsenvaltioiden ja neuvoston roolia on vahvistettu rajaturvallisuuteen liittyvän päätöksenteon osalta Suomen neuvottelutavoitteiden mukaisesti. Pysyvän joukon kokoa kasva- tetaan portaittain vuodesta 2021 alkaen eli sitova joukkoihin osallistuminen alkaa vuotta myö- hemmin kuin komission esityksessä. Lisäksi on selkeytetty sitä, että jäsenvaltioilta edellytettä- vät komennukset perustuvat viraston tarpeeseen ja lyhytkestoisista komennuksista sovitaan vi- raston kanssa vuosittain käytävissä neuvotteluissa.
Hallituksen esityksen valmistelu
Hallituksen esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle ajalla 12.6.- 14.8.2020. Luonnos hal- lituksen esitykseksi lähetettiin 40 taholle, jotka edustivat keskeisiä ministeriöitä, viranomaisia sekä muita sidosryhmiä. Luonnos hallituksen esitykseksi, ruotsinkielinen tiivistelmä sekä raja- ja merivartiostoasetuksen suomen- ja ruotsinkieliset tekstit ovat lisäksi olleet saatavilla sisämi- nisteriön verkkosivulla.
Lausuntopyyntö toimitettiin lausuntokierroksen yhteydessä myös valtioneuvoston kanslian yh- teydessä toimivalle lainsäädännön arviointineuvostolle.
Lausunnon antoivat sisäministeriön maahanmuutto-osasto ja kansallisen turvallisuuden yk- sikkö, liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, ulkoministeriö, valtiovarainministeriö, eduskunnan apulaisoikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, tietosuojavaltuutettu, yh- denvertaisuusvaltuutettu, keskusrikospoliisi, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Pohjois- Karjalan rajavartiosto, suojelupoliisi, Tulli, Air Navigation Services Finland Oy, Amnesty In- ternational Suomen osasto, JUKO ry, Pakolaisneuvonta ry, Päällystöliitto ry, Rajaturvallisuus- unioni ry ja Suomen pakolaisapu ry.
Helsingin poliisilaitos, Kainuun rajavartiosto, Liikenne- ja viestintävirasto, Länsi-Suomen me- rivartiosto, Suomen Poliisijärjestöjen liitto ry ja Suomenlahden merivartiosto ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esityksen johdosta.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://inter- min.fi/hankkeet tunnuksella SM001:00/2020.
HE 141/2020 vp
2.1 Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus
Eurooppalainen raja- ja merivartiosto koostuu rajaturvallisuudesta vastaavista jäsenvaltioiden kansallisista viranomaisista, palauttamisesta vastaavista kansallisista viranomaisista sekä Eu- roopan raja- ja merivartiovirastosta (4 artikla).
Asetuksella tehostetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaa vahvistamalla Euroo- pan raja- ja merivartioviraston toimintakykyä, tehostamalla palautustoimintaa sekä integroi- malla Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosur osaksi eurooppalaista raja- ja merivartiostoa.
Eurooppalainen raja- ja merivartiosto takaa asetuksen mukaisia tehtäviään hoitaessaan perusoi- keuksien suojelun asiaa koskevan unionin oikeuden, erityisesti perusoikeuskirjan, ja asiaa kos- kevan kansainvälisen oikeuden, mukaan lukien vuonna 1951 tehty pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, siihen vuonna 1967 tehty pöytäkirja, yleissopimus lapsen oikeuksista sekä kansainvälisen suojelun saatavuuteen liittyvät velvoitteet, erityisesti palauttamiskiellon pe- riaate, mukaisesti (80 artiklan 1 kohta.) EU:n perusoikeuskirjaa soveltavat unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltiot silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (perusoikeuskir- jan 51 artiklan 1 kohta).
Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toimeenpanoa tehostetaan monivuotisella strategisella toimintapoliittisella syklillä, jonka avulla ohjataan muun muassa jäsenvaltioiden rajaturvalli- suutta ja palauttamista koskevia operaatiosuunnitelmia, varautumissuunnitelmia ja suoritusky- kyjen kansallisia kehittämissuunnitelmia (9 artikla). Toimintapoliittinen sykli perustuu Euroo- pan raja- ja merivartioviraston laatimaan strategiseen riskianalyysiin, jonka pohjalta komissio laatii toimintapoliittisen asiakirjan ja toimittaa asiakirjan Euroopan parlamentille ja neuvostolle keskustelua varten. Keskustelun jälkeen komissio hyväksyy tiedonannon, jossa vahvistetaan Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeva monivuotinen strateginen toimintapolitiikka viiden vuoden jaksolle. (8 artikla).
2.2 Perusoikeuksien suojelu
HE 141/2020 vp
2.3 Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvä joukko
Euroopan raja- ja merivartioviraston käyttöön perustetaan operatiivinen ja toimivaltainen eu- rooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvä joukko, johon kuuluu yhteensä 10 000 henkilöä. Pysyvä joukko koostuu viraston omasta operatiivisesta henkilöstöstä (luokka 1), jäsenvaltioiden pitkäkestoisesti (luokka 2) ja lyhytaikaisesti (luokka 3) viraston käyttöön komentamasta henki- löstöstä sekä nopean toiminnan reservistä (luokka 4). (54 artiklan 1 kohta). Jäsenmaiden tulee osallistua pysyvän joukon luokkiin 2, 3 ja 4 asetuksen liitteissä II, III ja IV säädetyillä henkilö- määrillä. Pysyvä joukko korvaa viraston käytössä olleet erilaiset reservit, jotka ovat perustuneet nopean toiminnan reserviä lukuun ottamatta jäsenvaltioiden vapaaehtoiseen osallistumiseen.
Suomen osuus pysyvästä joukosta on seuraava:
2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 ja siitä eteen-
päin
luokka 4 30 30 30 30 - - -
Raja- ja merivartiovirasto lähettää pysyvän joukon jäseniä rajaturvallisuusryhmien, muuttoliik- keen hallinnan tukiryhmien ja palautusryhmien jäseninä yhteisoperaatioihin, nopeisiin rajain- terventioihin, palautusinterventioihin tai muihin asiaan liittyviin operatiivisiin toimiin jäsenval- tioissa tai kolmansissa maissa. Tällaisia toimia saa toteuttaa ainoastaan asianomaisen jäsenval- tion tai kolmannen maan luvalla (54 artiklan 2 kohta). Poikkeuksena jäsenvaltion suostumuk- sesta on kiireellisiä toimia ulkorajoilla edellyttävä tilanne, jossa neuvosto voi päätöksellään vel- voittaa jäsenvaltion ottamaan vastaan tilapäistä apua rajavalvontatehtäviinsä (42 artikla).
Pysyvä joukko on käytössä 1.1.2021 alkaen. Kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen Euroopan raja- ja merivartioryhmiä koskevaa 20 artiklaa, pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saatta- jien reserviä koskevaa 30 artiklaa ja palautusasiantuntijoiden saattajien reserviä koskevaa 31 artiklaa sovelletaan siihen saakka.
2.4 Pysyvän joukon toimivaltuudet
HE 141/2020 vp
Ryhmien jäsenten tehtävien hoitamiseen ja valtuuksien käyttämiseen, etenkin jos ne edellyttävät toimeenpanovaltaa, tarvitaan isäntäjäsenvaltion lupa sen alueella. Pysyvästä joukosta lähetettä- vien ryhmien jäsenten on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksia käyttäessään varmistettava täysi- määräisesti perusoikeuksien kunnioittaminen ja noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntäjäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. (82 artiklan 1, 2 ja 3 kohta). Säännös isäntäjäsen- valtion luvasta lisättiin asetukseen sen käsittelyssä varmistamaan toimivaltuuksien asianmukai- nen käyttäminen isäntäjäsenvaltiossa.
Ryhmien jäsenten tehtävät ja toimivaltuudet vastaavat pääosin kumotun raja- ja merivartiosto- asetuksen mukaisia toimivaltuuksia. He voivat suorittaa toimeenpanovaltaa edellyttäviä raja- valvonta- ja palautustehtäviä, kuten rajatarkastusten suorittamista ja palauttamiseen liittyviä tehtäviä raja- ja merivartioviraston edellyttämän tehtäväprofiilin mukaisesti. Viraston omaan operatiiviseen henkilöstöön kuuluvien virkamiesten tehtävistä säädetään 55 artiklan 7 kohdassa. Heillä on oltava kyky muun muassa rajatarkastusten suorittamiseen ja pääsyn epäämiseen Schengenin rajasäännöstön mukaisesti, viisumien myöntämiseen tai epäämiseen rajalla yhtei- sön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neu- voston asetuksen (EY) N:o 810/2009 mukaisesti, rajojen valvontaan mukaan lukien henkilöiden pysäyttäminen tai kiinniotto, yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa palauttamismenettelyjen kohteena olevien henkilöiden henkilöllisyyden selvittämiseksi sekä pakkotoimin tapahtuvan pa- lauttamisen saattajina.
Euroopan raja- ja merivartioviraston johtamien operaatioiden perusperiaatteet säilyvät uudis- tuksessa ennallaan, samoin operaatioiden isäntäjäsenvaltion eli vastaanottavan jäsenvaltion oh- jausvastuu. Pysyvän joukon ryhmät ovat isäntäjäsenvaltion johdossa. Ryhmien jäsenten on hoi- dettava tehtäviä ja käytettävä valtuuksia ainoastaan isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden tai palaut- tamiseen liittyviin tehtäviin osallistuvan henkilöstön ohjeiden mukaisesti ja pääsääntöisesti hei- dän läsnä ollessa. Voimankäytön on oltava isäntäjäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mu- kaista ja sen on tapahduttava isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden läsnä ollessa. Asetuksessa raja- vartijalla tarkoitetaan Schengenin rajasäännöstössä määriteltyä rajavartijaa eli virkamiestä, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä tämän asetuksen ja kan- sallisen lainsäädännön mukaisesti. Suomessa rajatarkastusviranomainen on määritelty ulko- maalaislain (301/2004) 3 §:ssä ja määritelmä kattaa myös poliisin. Palauttamiseen liittyvissä tehtävissä asetuksessa mainittu rajavartija tarkoittaa myös suomalaista poliisimiestä.
Kaikissa tilanteissa isäntäjäsenvaltio antaa ohjeet sen alueella toimiville pysyvän joukon ryh- mille. Ryhmät noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuunnitel- maa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsenvaltion virkamiesten ohjauksessa. Tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsen- ten on kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia, joihin kuuluu pääsy turvapaikkamenet- telyjen piiriin, sekä ihmisarvoa ja kiinnitettävä erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa ole- viin henkilöihin. (43 artikla).
HE 141/2020 vp
Ryhmien jäseninä olevan henkilöstösääntöjen alaisen henkilöstön on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään käytettävä pysyvän joukon virkapukua. Jäsenvaltioista pitkäaikai- sesti lähetettyjen tai lyhytaikaiselle komennukselle lähetettyjen ryhmien jäsenten on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään käytettävä omia virkapukujaan. Ryhmien kaikkien jä- senten on käytettävä näkyvää henkilötunnistetta ja liitettävä virkapukuunsa sininen käsivarsi- nauha, jossa on unionin sekä viraston tunnukset, merkiksi siitä, että he osallistuvat yhteiseen operaatioon, muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmän toimintaan, pilottihankkeeseen, nopeaan ra- jainterventioon, palautusoperaatioon tai palautusinterventioon. Ryhmien jäsenten on pidettävä aina mukanaan valtuuskirja. (82 artiklan 6 kohta). Valtuuskirja annetaan isäntäjäsenvaltion vi- rallisella kielellä ja jollakin toisella unionin toimielimen virallisella kielellä, jotta ryhmien jäse- net voivat todistaa henkilöllisyytensä ja joka osoittaa, että sen haltijalla on oikeus hoitaa 82 artiklassa tarkoitettuja tehtäviä ja käyttää siinä tarkoitettuja valtuuksia. Valtuuskirjassa on ol- tava ryhmän jäsenen nimi ja kansalaisuus, arvo tai tehtävänimike, digitaalisessa muodossa oleva tuore valokuva ja tehtävät, joita henkilöllä on lupa hoitaa lähettämisen aikana. (83 artikla).
2.5 Palautustoiminnan tehostaminen
Raja- ja merivartiovirasto antaa teknistä ja operatiivista apua palauttamiseen liittyvien toimen- piteiden toteuttamisessa asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ja yhteis- ymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa. Se alkaa seurata jäsenvaltioiden palauttami- sen toteuttamiseen liittyviä operatiivisia tarpeita ja alkaa tukea myös palautuspäätösten valmis- telua, kolmansien maiden kansalaisten tunnistamista ja muita palauttamiseen liittyviä toimia, kuten yhteydenpitoa kolmansiin maihin (48 artikla). Lisäksi virasto käyttää ja kehittää edelleen yhdennettyä palauttamisen hallinta-alustaa ja viestintäinfrastruktuuria, joiden avulla voidaan liittää jäsenvaltioiden palauttamisen hallintajärjestelmät alustaan tietojen vaihtoa varten, mu- kaan lukien henkilötiedot (49 artikla). Suomessa palautustoiminnasta vastaa poliisi.
2.6 Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät
HE 141/2020 vp
Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan tekniseen ja operatiivi- seen tukeen voivat sisältyä avustaminen ulkorajoille saapuvien kolmansien maiden kansalaisten suojelutarpeen arvioinnissa, myös kyseisten kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä, rekisteröinnissä ja kuulemisessa sekä jäsenvaltion pyynnöstä kolmansien mai- den kansalaisten sormenjälkien ottamisessa sekä kyseisten menettelyjen tarkoitusta koskevien tietojen antaminen. Tukiryhmät voivat myös antaa alustavia tietoja henkilöille, jotka haluavat tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, ja ohjata näitä henkilöitä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai EASO:n lähettämille asiantuntijoille. Myös tek- ninen ja operatiivinen apu palauttamisen alalla asetuksen 48 artiklan mukaisesti, esimerkiksi palautusoperaatioiden valmistelu ja järjestäminen sekä tarvittavan kaluston osoittaminen ope- raatioon voi kuulua tukiryhmien tehtäviin.
Komissio vahvistaa aina yhteistyössä isäntäjäsenvaltion ja asiaankuuluvien unionin elimien, toimistojen ja virastojen kanssa niille kullekin kuuluvat toimeksiannot ja vastaa tukiryhmien toimien koordinoinnista. Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiin on tarvittaessa kuuluttava hen- kilöstöä, jolla on asiantuntemusta lasten suojelun, ihmiskaupan, sukupuoleen perustuvalta vai- nolta suojelun tai perusoikeuksien alalta. Raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään vain py- syvän joukon toimivaltuuksista ja mahdollisista tehtävistä, kun taas tukiryhmien muiden jäsen- ten osalta säädöspohja tulee muualta, kuten mainittuja EU-virastoja koskevista EU-säädöksistä.
2.7 Eurosur
2.8 Henkilötietojen suoja
HE 141/2020 vp
Perustettavassa keskustason palautustenhallintajärjestelmässä voidaan käsitellä henkilötietoja, jos ne ovat tarpeen, jotta virasto voi antaa teknistä ja operatiivista apua palautuksissa. Henkilö- tiedot saavat sisältää ainoastaan biografisia tietoja tai matkustajaluetteloja. Henkilötietoja saa siirtää vain, jos ne ovat tarpeen, jotta virasto voi avustaa palautusoperaatioiden koordinoinnissa tai järjestämisessä kolmansiin maihin käytetystä kuljetusvälineestä riippumatta. Tällaisia hen- kilötietoja saa siirtää alustalle vain, kun päätös palautusoperaation käynnistämisestä on tehty, ja ne on poistettava niin pian, kuin operaatio on päättynyt. Biografisia tietoja saa siirtää alustalle vain, jos ryhmien jäsenet eivät voi päästä niihin Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laitto- masti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun Euroopan parla- mentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1860 (jäljempänä SIS-palautusasetus) 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti SIS-järjestelmässä. (49 artikla).
Virasto voi tässä tarkoituksessa käsitellä henkilötietoja muun muassa kolmansien maiden kan- salaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja muissa palauttamista edeltävissä ja palauttamiseen liittyvissä jäsenvaltioiden toimissa. Virasto voi lisäksi avustaa jäsenvaltioita palauttamista var- ten tarvittavien matkustusasiakirjojen hankinnassa yhteistyössä asiaankuuluvien kolmansien maiden viranomaisten kanssa. Virasto voi käyttää palautustenhallintajärjestelmän hallinta-alus- taa myös biografisten tai biometristen tietojen suojattua siirtoa varten, mukaan lukien kaiken tyyppiset asiakirjat, jotka voidaan katsoa näytöksi tai alustavaksi näytöksi sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kansalaisuudesta, joista on tehty palauttamispäätös, jos tällaisten tietojen siirto on tarpeen, jotta virasto voi antaa jäsenvaltion pyynnöstä apua kolmansien maiden kansa- laisten henkilöllisyyden ja kansalaisuuden vahvistamisessa yksittäistapauksissa. Tällaisia tie- toja ei saa tallentaa alustalle, ja ne on poistettava välittömästi vastaanottovahvistuksen jälkeen. (48 ja 49 artikla).
Viraston ja kolmansien maiden välisessä yhteistyössä tapahtuvasta henkilötietojen luovutuk- sesta säädetään 73 ja 86 artiklassa.
2.9 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi
Raja- ja merivartiostoasetuksen 51 mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa osallistumisesta pakko- toimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin nimeämällä määriteltyjä profiileja vastaa- vat valvojat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta näiden valvojien kansallisen lainsäädännön mu- kaista riippumattomuutta. Virasto osallistuu myös asettamalla reservin käyttöön 110 artiklassa tarkoitettuja perusoikeusvalvojiaan.
Jäsenvaltioiden osallistuminen seuraavan vuoden palautusoperaatioihin ja palautusinterventioi- hin asettamalla käyttöön pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojia suunnitellaan viraston ja jäsenvaltioiden vuotuisten kahdenvälisten neuvottelujen ja sopimusten pohjalta. Jäsenvaltioi- den on näiden sopimusten mukaisesti asetettava pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojat käyttöön lähettämistä varten viraston pyynnöstä, paitsi jos niihin kohdistuu poikkeuksellinen tilanne, joka vaikuttaa merkittävästi kansallisten tehtävien hoitamiseen. Tällainen pyyntö on esitettävä vähintään 21 työpäivää tai nopean palautusintervention tapauksessa viisi työpäivää ennen suunniteltua lähettämistä.
HE 141/2020 vp
3 Nykyt i la ja sen arviointi
3.1 Tehtävät ja toimivaltuudet
Suomeen lähetetyn nopean interventioryhmän jäsenen ja Suomessa toteutettavaan yhteiseen operaatioon ja pilottihankkeeseen osallistuvan vierailevan virkamiehen toimivaltuuksista sää- detään rajavartiolain 35 a §:ssä. Tällaisella virkamiehellä on rajavartiomiehelle säädetty toimi- valta suorittaa toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen ohjeiden mukaisesti Schengenin raja- säännöstön mukaisia tehtäviä lukuun ottamatta 14 artiklan mukaista päätöstä evätä maahan- pääsy. Lisäksi virkamiehellä on lain 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voimakeinojen käyt- tämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa, jos hänen kotijäsenvaltionsa on antanut siihen suostumuksensa eikä oikeutta ole rajoitettu toimintasuunnitelmassa tai Suomen antamissa ohjeissa.
Poliisilain (872/2011) 9 luvun 9 i ja j §:ssä säädetään poliisin osallistumisesta Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Luvun 9 i §:n 1 momentin mukaan Poliisihallitus päättää polii- simiesten antamisesta virastolle käytettäväksi pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saatta- jiksi. Poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 1 §:n mukaan sisäministeriön alainen Poliisi- hallitus toimii muiden poliisiyksiköiden kuin suojelupoliisin osalta poliisin ylijohtona. Suojelu- poliisi on sisäministeriön alainen valtakunnallinen yksikkö. Poliisin hallinnosta annetun lain muutos (laki 860/2015), joka uudisti johtosuhteet, tuli voimaan 1.1.2016, mistä johtuen poliisi- lain 9 luvun 9 i §:n 1 momentin päätöksentekoa koskevaa sääntelyä tulisi ajantasaistaa suojelu- poliisin poliisimiehien osalta.
Poliisilain 9 luvun 9 i §:n 1 momentin mukaan Poliisihallitus päättää myös pyynnön esittämi- sestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle saada Suomessa käyttöön pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saattajia sekä poliisimiesten lähettämisestä Euroopan raja- ja merivartioviraston operaatioihin ja muuhun toimintaan. Vastaavista syistä kuin edellä tulisi ajantasaistaa päätök- sentekoa koskeva sääntely suojelupoliisin poliisimiesten lähettämisen osalta. Pykälän 2 momen- tin mukaan sisäministeriö päättää pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle palautusintervention ja nopean palautusintervention käynnistämisestä Suomessa. Pykälän 3 mo-
HE 141/2020 vp
Poliisilain 9 luvun 9 j §:n mukaan vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on hänen osal- listuessaan Suomessa raja- ja merivartioviraston palauttamistehtäviin oikeus suomalaisen polii- simiehen ohjeiden mukaisesti käyttää sellaisia poliisimiehelle kuuluvia toimivaltuuksia, joita suomalainen poliisimies hänelle toimivaltansa nojalla osoittaa. Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus suomalaisen poliisimiehen ohjauksessa käyttää sellaisia voimakeinoja, joita poliisimies toimivaltansa nojalla hänelle osoittaa. Vieraan valtion toimivaltaisella virka- miehellä on oikeus käyttää voimankäyttövälinettä vain, jos suomalainen poliisimies toimival- tansa rajoissa yksittäistapauksessa hänet siihen valtuuttaa, jollei asetuksen (EU) 2016/1624 40 artiklasta muuta johdu.
Ampuma-aselain (1/1998) 17 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan laki ei koske asetuksessa (EU) 2016/1624 tarkoitetuille Suomen alueella toimiville EU:n jäsenvaltioiden virkamiehille kuulu- vien ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten siirtoa Suo- meen tai Suomesta ja niiden hallussapitoa.
Ulkomaalaislain 95 §:ssä säädetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdol- lisimman pian sen jälkeen. Poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on rekisteröitävä hakemus vii- pymättä. Lain 133 §:ssä säädetään maahantulijoiden rekisteröinnistä laajamittaisessa maahan- tulossa.
Ulkomaalaislain 152 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto päättää käännyttämisestä ja karkotta- misesta joko poliisilaitoksen tai rajatarkastusviranomaisen esityksestä taikka omasta aloittees- taan. Ulkomaalaislain 146 a §:n mukaan palauttamisella tarkoitetaan maasta poistamismenet- telyä, jonka aikana pääsyn epäämis-, käännyttämis- tai karkottamispäätöksen saanut kolmannen maan kansalainen joko poistuu maasta vapaaehtoisesti tai hänet poistetaan maasta alkuperämaa- han tai muuhun maahan. Ulkomaalaislain 151 §:n mukaan poliisi ja rajatarkastusviranomainen täytäntöönpanevat maasta poistamispäätökset. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, jäljempänä vas- taanottolaki) 31 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto ja vastaanottokeskukset voivat paluun tuke- miseksi maksaa niin kutsuttua vapaaehtoisen paluun avustusta esimerkiksi kansainvälistä suo- jelua hakeneelle kolmannen maan kansalaiselle.
Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain (1326/2014) 1 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertai- suuden edistämiseksi ja syrjinnän ehkäisemiseksi oikeusministeriön yhteydessä on yhdenver- taisuusvaltuutettu. Säännöksen 2 momentin mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu on toiminnas- saan itsenäinen ja riippumaton. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävistä ja toimivallasta sääde- tään yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 19 §:ssä ja yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 3 §:ssä. Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 3 §:n 2 momentissa on viittaus muualla lain- säädännössä valtuutetulle säädettyihin tehtäviin.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu toimii kansallisena maasta poistamisen täytäntöönpanoa valvovana viranomaisena ulkomaalaislain 152 b §:n nojalla, jonka mukaan yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä on valvoa maasta poistamisen täytäntöönpanoa sen kaikissa vaiheissa. Yhdenvertai- suusvaltuutetun itsenäinen ja riippumaton asema sisältää itsenäisyyden ja riippumattomuuden muun muassa päätettäessä valtuutetun resurssien kohdentamisesta ja henkilöstöä koskevasta päätöksenteosta.
HE 141/2020 vp
Ulkomaalaislain 131 §:n 4 momentissa säädetään kyseisen pykälän 1 momentin mukaisten hen- kilötietojen luovuttamisesta ulkomaan viranomaiselle. Säännöksen mukaan henkilötiedot voi- daan salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkomaan viranomaiselle ulkomaalaisen tunnis- tamista varten ottaen huomioon, mitä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen kä- sittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2016/679 (jäljempänä tietosuoja-asetus), henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansalli- sen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa (1054/2018, jäljempänä rikosasi- oiden tietosuojalaki) ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa (616/2019, jäljempänä poliisin henkilötietolaki) säädetään. Poliisin henkilötietolain 31 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisi saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa laittomasti maahan saa- puneiden ja maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamisesta tehdyissä kansainvälisissä so- pimuksissa tai muissa järjestelyissä tarkoitetuille toimivaltaisille viranomaisille henkilötietoja kyseisissä kansainvälisissä sopimuksissa tai järjestelyissä tarkoitettuja tehtäviä varten.
Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen oikeudesta luovuttaa henkilötietoja vapaaeh- toisen paluun toteuttamiseksi ei ole säädetty erikseen. Tietojen luovuttaminen vapaaehtoisen paluun palvelut tuottavalle kansainväliselle järjestölle perustuu hakijan suostumukseen.
3.3 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi
Raja- ja merivartiostoasetuksen tavoitteena on lisätä palautustoimintaa ja samalla taata oikeus- valtioperiaatteiden noudattaminen ja perusoikeuksien kunnioittaminen. Näiden tavoitteiden seurauksena valvonnan rooli korostuu ja valvojia tarvitaan määrällisesti lisää.
Asetus tuo uuden maasta poistamisen valvontaan liittyvän tehtävän yhdenvertaisuusvaltuute- tulle. Yhdenvertaisuusvaltuutetun maasta poistamisen valvonta on tähän mennessä keskittynyt Suomen viranomaisten tekemiin palautuksiin. Jatkossa yhdenvertaisuusvaltuutetun virkamiehet valvovat myös muiden Euroopan jäsenvaltioiden viranomaisten tekemiä palautuksia ilman, että niillä on mitään liityntää Suomen viranomaisten toimiin. Aikaisemmin yhdenvertaisuusvaltuu- tetun osallistuminen valvojareserviin on ollut hyvin vähäistä ja perustunut vapaaehtoisuuteen. Asetuksen voimaantulon jälkeen jäsenvaltioilta edellytetään valvojien asettamista viraston käyt- töön. Asetus tuo valtuutetulle uuden vahvan velvoitteen osallistua yhteiseurooppalaiseen kas- vavaan palautustoimintaan.
3.4 Kansallinen liikkumavara
HE 141/2020 vp
Eduskunta on uutta raja- ja merivartiostoasetusta käsitellessään tähdentänyt, että operatiivisen toimivallan laajentaminen ei tarkoita ulkorajavalvontaan tai palautuksiin liittyvän toimivallan siirtämistä eurooppalaiselle raja- ja merivartiostolle. Viraston lähettämät ryhmät ovat jatkossa- kin vastaanottavan jäsenvaltion johdossa. Vierailevien virkamiesten on tehtäviä suorittaessaan ja toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta sekä otettava huo- mioon perusoikeudet ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö. Jäsenvaltion alu- eella toimivat joukot noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuun- nitelmaa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsen- valtion virkamiesten ohjauksessa. Euroopan raja- ja merivartiovirastolle tai muiden jäsenvalti- oiden virkamiehille ei tule antaa itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella (HaVL 34/2018 vp, s. 7 ja 9-10).
Suomi ei tule käyttämään asetuksen kansallista liikkumavaraa eli valtuuttamaan ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan, sallimaan voimankäyttöä alueellaan ilman suomalaisten rajavartijoiden tai poliisin läsnäoloa tai sallimaan ryhmien jäsenten tekevän pääsyn epäämistä, viisumin epää- mistä tai viisumin myöntämistä rajalla koskevia päätöksiä. Suomi ei myöskään anna ryhmien jäsenille lupaa käyttää kansallisia tietokantoja. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 36 §:ssä sää- detään kuitenkin Rajavartiolaitoksen oikeudesta luovuttaa henkilötietoja muun muassa raja- ja merivartioviraston koordinoimaan operaatioon tai pilottihankkeeseen Suomessa osallistuvalle jäsenvaltion virkamiehelle noudattaen, mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään. Virka- miehellä on rajavartiolaissa rajavartiomiehelle säädetty toimivalta suorittaa Schengenin raja- säännöstön mukaisia tehtäviä sekä rajavartiolain 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voima- keinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa. Näin ollen on pe- rusteltua, että myös tiedonsaantioikeudet ovat yhtenäiset. Tämä kansallisen liikkumavaran mah- dollistama sääntely on tarkoitus säilyttää ennallaan.
3.5 Meripelastus
Raja- ja merivartiovirasto tukee merellisten yhteisoperaatioiden aikana jäsenvaltioita myös me- ripelastukseen liittyvissä tilanteissa ja kaikkiin operaatioihin laaditaan ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen mukainen operaatiosuunnitelma. Viraston koordinoimissa merellisissä yh- teisoperaatioissa meripelastustehtäviin varautuminen on aina kiinteä osa operaatiosuunnittelua
HE 141/2020 vp
4 Ehdotukset ja ni iden vaikutukset
4.1 Keskeiset ehdotukset
Kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi Rajavartiolaitos saisi oikeuden saada täytäntöönpanosäädöksessä säädettyjä välttämättömiä tietoja, ei kuitenkaan muita henkilötie- toja kuin alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita, poliisilta, Tullilta, Maahanmuuttovirastolta, hätäkeskustietojärjestelmästä, ilmailuviranomaisilta ja liikenteen ohjauspalvelun tarjoajalta. Asiasta otettaisiin säännökset Rajavartiolaitoksen henkilötietolakiin. Meripelastusrekisterin tie- toja saisi käsitellä vastaavassa tarkoituksessa.
Poliisilain säännöksiä päätöksenteosta eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon ja raja- ja meri- vartioviraston muuhun toimintaan osallistumisesta päivitettäisiin. Ulkomaalaislakiin ja poliisin henkilötietolakiin lisättäisiin säännökset oikeudesta luovuttaa palautuksiin liittyviä henkilötie- toja raja- ja merivartiovirastolle.
Ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset pysyvän joukon ryhmän jäsenen valtuudesta avustaa Suomessa poliisia ja rajatarkastusviranomaisia kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vastaanottamisessa ja rekisteröinnissä.
Ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset yhdenvertaisuusvaltuutetun osallistumisesta pakkotoi- min tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin sekä sanottujen valvojien pyytämisestä raja- ja merivartiovirastolta Suomeen.
Henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettuun lakiin (615/2020, jäljempänä maahanmuuttohallinnon henkilötietolaki) lisättäisiin säännös Maahanmuuttoviraston oikeu- desta luovuttaa Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella kerätyt vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi välttämättömät henkilötiedot.
Lisäksi rajavartiolain, Rajavartiolaitoksen henkilötietolain, poliisilain ja ampuma-aselain ase- tusviittaukset muutetaan vastaamaan uutta asetusta.
HE 141/2020 vp
Palautuksiin liittyen asetus tuo uuden maasta poistamisen valvontaan liittyvän tehtävän yhden- vertaisuusvaltuutetulle. Jatkossa yhdenvertaisuusvaltuutetun virkamiehet valvovat myös mui- den Euroopan jäsenvaltioiden viranomaisten tekemiä palautuksia ilman, että niillä on mitään liityntää Suomen viranomaisten toimiin.
Asetuksen voimaantulon aiheuttamat velvoitteet tarkoittavat kansallisesti viranomaisten henki- löstömäärän kasvattamista lisääntyvien tehtävien suhteessa. Suomalaisten viranomaisten hen- kilöstöä on kasvatettava henkilötyövuosikertymän määrällä vuodesta 2020 alkaen, jotta ehdo- tettu tuki voidaan antaa vaarantamatta kansallisia tehtäviä. Osallistumisvelvoite pysyvän joukon tehtäviin on asetuksen perusteella nykyistä sitovampaa. Kasvavien komennusmäärien aiheutta- maan hallintoon sitoutuu lisäksi arviolta kahden henkilötyövuoden panos. Jatkuvasti käytettä- vän ja aiempaa laajemman tilannekuvan ylläpitoon sitoutuu kolmen henkilön työpanos.
Jäsenvaltiot velvoitetaan osoittamaan rajavartijoita ja muuta asiaankuuluvaa operatiivista hen- kilöstöä eurooppalaiseen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon sekä pitkäaikaisilla että ly- hytaikaisilla komennuksilla. Poliisin maastapoistamisryhmät ovat osa luokkaa 3 ja ne toimivat neljän kuukauden komennuksilla, jotka voidaan tarvittaessa jakaa myös lyhyemmiksi ajanjak- soiksi.
Myös jäsenvaltioiden osallistuminen seuraavan vuoden palautusoperaatioihin ja palautusinter- ventioihin suunnitellaan jatkossa viraston ja jäsenvaltioiden vuotuisten kahdenvälisten neuvot- telujen ja sopimusten pohjalta, osana muuhun viraston operatiiviseen toimintaan osallistumista. Rajavartiolaitoksen ja viraston palautustoimintoihin osallistuvien muiden kansallisten viran- omaisten (poliisi, Maahanmuuttovirasto, yhdenvertaisuusvaltuutettu) tulee tämän myötä lisätä kansallista vuosisuunnitteluyhteistyötä ja tiedonvaihtoa viraston operatiiviseen toimintaan osal- listumisesta.
Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeva monivuotinen strateginen toimintapoliittinen sykli ja tekninen standardointi asettavat reunaehtoja EU-rahalla tehtävälle kehittämiselle. Han- kittu kalusto pitää ilmoittaa pooleihin, joiden osallistumisvelvoitteet ovat entistä sitovampia.
Asetuksen myötä Euroopan raja- ja merivartioviraston on määrä hankkia merkittävästi omaa rajavalvontatehtäviin käytettävää kalustoa, tukemaan eurooppalaiseen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaa. Ottaen huomioon Eurooppa-neuvoston 17.-21.7.2020 huippuko- kouksessaan sopima EU:n tuleva monivuotinen rahoituskehys vuosille 2021-2027, jossa viras- ton kokonaismäärärahat ovat 5,148 miljardia euroa vuosille 2021-2027, vähentyen asetuksen laadintavaiheessa viraston käytössä olleista suunnitteluluvuista merkittävästi (vuonna 2018 11,27 miljardia euroa ja vuonna 2019 9,44 miljardia euroa), tulee jäsenvaltioihin kohdistumaan kasvavia odotuksia kaluston kohdentamiseksi viraston koordinoimaan operatiiviseen toimin- taan.
HE 141/2020 vp
Taloudelliset vaikutukset
Raja- ja merivartiostoasetuksen 61 artiklassa säädetään kustannusten korvausmekanismista, jonka perusteella jäsenvaltioille korvataan osallistuminen pysyvän joukon toimintaan. Korvaus kattaa vuonna 2021 enimmillään noin puolet todellisista henkilöstökustannuksista. Korvauksen saannin edellytyksenä on, että jäsenmaa on lisännyt henkilöstöään raja- ja merivartiostoasetuk- sen vuoksi. Korvausmekanismi ei kata jäsenvaltiolle joukon kouluttamisesta ja varustamisesta aiheutuvia kustannuksia. Mekanismi ei kata myöskään niitä kuluja, joita aiheutuu henkilöstön kansallisesta käytöstä, jos virasto ei käytä kaikkea sen käyttöön varattua henkilöstöä. Toisin sanoen vuonna 2021 raja- ja merivartiovirasto ei korvaa jäsenvaltiolle aiheutuneita kustannuksia täysimääräisesti, ja muutenkin vain sen osan, mitä henkilövoimavaroja kasvatetaan.
Asetuksessa asetetaan Suomelle velvoite osoittaa viraston käyttöön pysyvään joukkoon pitkä- aikaisella komennuksella 8 henkilöä vuonna 2021. Pitkäaikaisten komennusten määrä kasvaa ja on 30 henkilöä vuodesta 2027 eteenpäin. Lisäksi Suomen on varattava viraston käyttöön ly- hytaikaisilla eli enintään neljä kuukautta vuodessa kestäville komennuksille 72 henkilöä vuonna 2021. Lyhytaikaisten komennusten määrä nousee ja on 110 henkilöä vuodesta 2027 eteenpäin. Asetuksen velvoite aiheuttaa vuosittain kustannuksia seuraavasti:
(1 000 euroa)
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2025 2027
790 4 270 4 360 4 780 5 600 6 400 7 500 8 300
Asetuksen 61 artiklan mukaan Euroopan raja- ja merivartiovirasto korvaa käyttämänsä pysyvän joukon komennushenkilöstön, mutta ei jäsenvaltioiden viraston käyttöön varaamaa henkilöstöä. Tämä tarkoittaa, että suomalaisten viranomaisten henkilöstöä on kasvatettava henkilötyövuo- sikertymän määrällä vuodesta 2021 alkaen, jotta asetuksen edellyttämä tuki voidaan antaa vaa- rantamatta kansallisia tehtäviä.
Suomen viranomaiset joutuvat lisäämään henkilöstöään kyetäkseen täyttämään uudet pysyvän joukon velvoitteet. Pitkissä komennuksissa komennetun tilalle tarvitaan yhden henkilötyövuo- den työpanos. Lyhyissä neljän kuukauden komennuksissa komennetun tilalle tarvitaan puolen henkilötyövuoden työpanos, kun huomioidaan lomat, koulutukset ja muut poissaolot, jotka eivät ole komennuksen aikana mahdollisia. Kansallinen vuosittainen henkilöstön lisätarve henkilö- työvuosina vuoteen 2027 saakka on esitetty alla olevassa taulukossa:
HE 141/2020 vp
Raja- ja merivartiostoasetuksen komennusten todelliset toteutusmäärät ja siitä seuraavat kor- vausmäärät ovat epävarmoja. Pääosa korvauksista saataneen jälkikäteen vasta komennuksia seuraavana vuonna. Joka tapauksessa saatavat korvaukset kattavat alle puolet aiheutuneista to- dellisista kuluista.
Raja- ja merivartiovirastolta Suomen viranomaisille maksettavia palkkakustannusten korvauk- sia arvioidaan kertyvän vuodesta 2021 alkaen enintään 1,0 milj. euroa, vuonna 2023 arviolta enintään 2,4 milj. euroa ja vuonna 2027 arviolta enintään 3,5 milj. euroa. Korvausten määrään vaikuttaa keskeisesti kaksi asiaa eli komennusten määrä ja kansallisten viranomaisten henkilös- tömäärän muutos. Komennusten määrään vaikuttaa viraston tarve ja kyky toteuttaa operaatioita. Viranomaisten henkilöstömäärän muutos vuoden 2019 lopun tilanteesta vaikuttaa korvausten määrään. Jos henkilöstömäärä pysyy ennallaan tai laskee, virasto ei maksa korvauksia komen- nuksista. Korvauksen saannin edellytyksenä on, että jäsenmaa on lisännyt henkilöstöään raja- ja merivartiostoasetuksen vuoksi.
Rajavartiolaitoksen momentille 26.20.01 Rajavartiolaitoksen toimintamenot, siirtomääräraha 2 v, on kuluvan vuoden 2020 talousarviossa sekä julkisen talouden suunnitelmassa JTS2021-2023 varattu rahoitusta vuosille 2021-2023 eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon muodostamisen kustannuksiin seuraavasti:
(1 000 euroa) 2020 2021 2022 2023
Yhteensä 790 4 270 4 360 4 780
Raja- ja merivartiostoasetuksen Suomelle asettamien velvoitteiden mukainen osallistuminen eu- rooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon vuonna 2021 aiheuttaa Rajavartiolai- tokselle siis 4 270 000 euron määrärahatarpeen. Summasta 0,79 milj. euroa on jo lisätty mo- mentin pohjiin aiemmin ja vuoden 2021 talousarvioesitykseen sisältyy lisämääräraha 3,48 milj. euroa (mom. 26.20.01). Lisäksi esityksen johdosta talousarvioesityksessä ehdotetaan tarkistet- tavaksi em. budjettimomentin päätösosa niin, että määrärahaa saa käyttää myös eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon sekä Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistumisen menoihin. Rajavartiolaitos vastaa vuonna 2021 myös muiden viranomaisten palkkakustannuksista näiden osallistuessa pysyvään joukkoon Suomen kiintiössä.
Pääosa raja- ja merivartiovirastolta mahdollisesti saatavista palkkakustannusten korvauksista muodostuu Rajavartiolaitoksen henkilöstön komennuksista. Virastolta saatavat pysyvän joukon palkkakustannusten korvaukset on tarkoitus vuosittain tulouttaa sisäministeriön talousarviomo- mentille 12.26.99.
Edellä mainitut laskelmat eivät ota huomioon viraston ei-operatiivisen henkilöstön määrän kas- vua, joka saattaa aiheuttaa jäsenvaltioiden henkilöstölle avattavien avoimien paikkojen kasvua ja siten lisätä viraston toimintaan osallistuvien suomalaisten määrää.
HE 141/2020 vp
Rajavartiolaitos vastaa vuonna 2021 myös muiden viranomaisten palkkakustannuksista pysy- vään joukkoon komennettavan henkilöstön osalta. Vuoden 2021 aikana tarkistetaan pysyvän joukon kustannusten jakauma eri viranomaisten kesken vuodesta 2022 alkaen. Tästä aiheutuvat määrärahamuutokset huomioidaan vuoden 2022 talousarviossa ja julkisen talouden suunnitel- massa 2023–2026.
Euroopan raja- ja merivartioviraston toiminnasta saattaa myös aiheutua säästöjä valtion talous- arvioon, erityisesti jos kansallisesti kyetään hyödyntämään viraston teknistä ja operatiivista apua palautusoperaatioissa. Kyseisten säästöjen syntymiseen vaikuttaa merkittävästi kansalli- nen tilanne sekä viraston toiminnan painopisteet, joten tarkemmat euromäärät eivät ole tällä hetkellä arvioitavissa.
Palautusten valvonta
Tällä hetkellä ei ole tietoa, millaista panosta Suomelta odotetaan palautusten valvontaan vuonna 2021. Asiaa selvitetään aktiivisesti ja virastolta on pyydetty arviota vuoden 2021 toimeenpa- nosta. Riippumatta ensi vaiheessa toteutettavien palautusoperaatioiden määrästä on minimire- surssi valvonnan organisoimiseksi vuonna 2021 kaksi henkilötyövuotta ja 200 000 euroa. Joka tapauksessa vuoden 2021 aikana yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston tulee rakentaa tehtävän edellyttämät tukitoiminnot (tilat, it-yhteydet, matkustamisjärjestelyt, henkilöstöhallinto) ja sen on varauduttava henkilöstömitoituksessaan valvonnan toteuttamiseen. Valvojien on myös käy- tävä asetuksen edellyttämä koulutus.
Arvioitu minimiresurssi mahdollistaa tehtävän organisoinnin ja henkilöstön kouluttamisen li- säksi valtuutetun osallistumisen valvojana yhteensä 8-10 valvontaoperaatioon vuonna 2021 ja organisointi- ja koulutuskulujen pienentyessä 14-18 valvontaoperaatioon vuonna 2022. Arvio perustuu palauttamisen valvonnan toteuttamiseen nykyisellä toimintamallilla. Toimintamuoto- jen muuttuessa tai palautusten määrän mahdollisesti kasvaessa tarvittavaa resurssia tulee arvi- oida uudelleen.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun uuden tehtävän edellyttämä määräraha otetaan hallituksen vuoden 2021 täydentävään talousarvioesitykseen momentille 25.01.03 (Oikeusministeriön yhteydessä toimivien viranomaisten toimintamenot).
Vaikutukset EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen
HE 141/2020 vp
Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevissa Euroopan parlamentin ja neuvoston kolmi- kantaneuvotteluissa maaliskuussa 2019 sovittiin komission esitystä hitaammasta pysyvän jou- kon rakentamisesta. Komissio päivitti rahoituslaskelmansa saavutetun neuvottelutuloksen pe- rusteella toukokuussa 2019 ja arvioi, että ehdotuksen toimeenpano edellyttää 9,44 miljardin eu- ron rahoitusta EU:n monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021-2027. Päivitetty arvio uusien teh- tävien aiheuttamasta rahoitustarpeesta oli 6,97 miljardia euroa. Rahoitustarpeen pieneneminen johtui pysyvän joukon kustannusten pienenemisestä, joiden arvioitiin olevan 3,43 miljardia eu- roa. Muiden kustannusten arvioitiin säilyneen ennallaan.
Eurooppa-neuvosto sopi EU:n tulevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 huippu- kokouksessaan 17.-21.7.2020. Päätelmien kohdassa 108. todetaan, että Euroopan raja- ja meri- vartioviraston kokonaismäärärahat ovat 5,148 miljardia euroa tulevassa monivuotisessa rahoi- tuskehyksessä 2021–2027. Lisäksi Eurooppa-neuvosto sopi, että Yhdennetyn rajaturvallisuuden rahaston määrärahat kaudella 2021-2027 ovat 5,505 miljardia euroa, joista 0,893 miljardia euroa tullitarkastuslaitteiden rahoitusvälineeseen ja 4,612 miljardia euroa rajaturvallisuuden ja viisu- mipolitiikan rahoitusvälineeseen. (Summat vuoden 2018 hintoina.) Rahoituskehyksen vahvis- taminen edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää.
5 Muut toteuttamisvaihtoehdot
Valmistelussa todettiin, ettei ole tarpeen säätää erikseen siitä, etteivät Suomeen tulevat pysyvän joukon ryhmien jäsenet voi tehdä viisumin epäämisiä tai myöntämisiä rajalla koskevia päätök- siä. Ulkomaalaislain 17 §:n perusteella sovellettavan viisumisäännöstön 4 artiklan perusteella Suomessa viisumin myöntämisen ja epäämisen rajalla voivat tehdä rajatarkastuksista vastaavat Suomen viranomaiset. Suomi ei tule käyttämään asetuksen mahdollistamaa kansallista liikku- mavaraa eli valtuuttamaan ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan.
Maahanmuuttovirasto kuuluu asetuksen soveltamisen piiriin yhtenä palauttamisesta vastaavana viranomaisena. Maahanmuuttovirasto tulee osallistumaan Suomen kansallisen kiintiön jakami- sen valmisteluun, mutta päättää sille sisäministeriön päätöksellä määrätyn osallistumisvelvoit- teen toteuttamisesta olemassa olevien viraston työnjakoa koskevien säännösten perusteella. Asi- asta ei olisi tarpeen säätää erikseen. Valmistelussa todettiin, että toisin kuin rajavartiomiehen tai
HE 141/2020 vp
Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan mukaan pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenillä on oltava valmiudet hoitaa tehtävät ja käyttää valtuuksia, jotka liittyvät muun muassa rajavalvontaan ja palauttamiseen. Valmistelussa todettiin, että Maahanmuuttoviraston ylijohta- jan pysyvän joukon ryhmien tehtävään määräämällä Maahanmuuttoviraston virkamiehellä on jo tällä perusteella valmius ja toimivalta hoitaa palauttamiseen liittyvää tehtävää pysyvän jou- kon jäsenenä. Asiasta ei näin ollen ehdoteta säädettävän erikseen.
Maahanmuuttoviraston palauttamiseen liittyvien toimivaltuuksien osalta valmistelussa todettiin lisäksi, ettei Suomeen tulevien pysyvän joukon ryhmien jäsenten osalta ole tarpeen säätää ylei- sesti oikeudesta käyttää Maahanmuuttoviraston toimivaltaa tai tehdä sen tehtäviä. Suurin osa tehtävistä olisi Maahanmuuttoviraston avustamista neuvonnassa, ohjaamisessa ja kehittämi- sessä, joita voidaan pitää tavanomaisina kansainväliseen yhteistyöhön liittyvinä tehtävinä. Pää- töksentekovalta on rajattu pysyvän joukon toimivaltuuksien ulkopuolelle jo asetuksessa. Lau- suntokierroksen jälkeisessä jatkovalmistelussa arvioitiin, että raja- ja merivartiostoasetuksen nojalla ei ole tarpeen säätää pysyvän joukon osallistumisesta Maahanmuuttoviraston avustami- seen turvapaikkatutkinnassa, koska EASO:n turvapaikka-asioiden tukiryhmien Maahanmuutto- virastolle antamasta tuesta tullaan säätämään erikseen sisäministeriön 31.8.2020 asettamassa hankkeessa, jossa valmistellaan lainsäädännön muutokset, joilla kehitetään laajamittaisen maa- hantulon hallintaa ja laajamittaiseen maahantuloon varautumista (SM025:00/2020). EASO:n osalta on tarkoitus tehdä EASO:n perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 439/2010 edellyttämät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Mahdollisen laa- jamittaisen maahantulon tilanteessa erityisesti EASO:n tarjoama tuki olisi Maahanmuuttoviras- tolle tärkeää. Valmistelu tehdään sisäministeriön maahanmuutto-osastolla.
Maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 14 §:ssä säädetään henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan unionin yhteisiin tietojärjestelmiin. Raja- ja merivartiostoasetuksen 15 artiklan mu- kaiset raja- ja merivartioviraston ylläpitämät tietojärjestelmät eivät ole näitä pykälässä tarkoi- tettuja EU:n tietojärjestelmiä, joten valmistelussa todettiin, että henkilötietojen luovuttamisesta raja- ja merivartiovirastolle on säädettävä erikseen.
Valmistelussa todettiin, että Tullin osallisasema ja erityisesti sen laajuus uusimuotoisen euroop- palaisen raja- ja merivartioston toimintaan on vielä paljolti jäsentymättä ja täsmentymättä. Sen vuoksi Tullia koskevaa lainsäädäntöä ei tässä vaiheessa kyetä riittävillä perustiedoilla arvioi- maan. Valmistelussa päädyttiin siihen, että Tullia mahdollisesti koskevat säädöstarpeet arvioi- daan myöhemmässä yhteydessä valtiovarainministeriön kanssa.
Valmistelun yhteydessä selvitettiin pysyvän joukon luokkaan 2 osallistuvien virkamiesten ti- lannetta vuosilomalain ja voimassa olevan virka- ja työehtosopimuksen kannalta. Asia ei sisälly tähän hallituksen esitykseen, vaan kysymys pyritään ratkaisemaan erillisessä valmistelussa niin, että ratkaisu koskisi kaikkia pysyvän joukon luokkaan 2 osallistuvia viranomaisia.
HE 141/2020 vp
Oikeusministeriön mielestä säätämisjärjestysperusteluissa olisi hyvä vielä tarkemmin yksilöidä, mitä kaikkia uusia toimivaltuuksia uusi raja- ja merivartiostoasetus antaa pysyvän joukon lähe- tetyille vieraan valtion virkamiehille tai virastolle itselleen.
Apulaisoikeusasiamiehen ja oikeusministeriön lausuntojen perusteella esityksen säätämisjärjes- tysperusteluita on täydennetty raja- ja merivartiostoasetuksen kansallisen liikkumavaran ja eri- tyisesti palautuksiin liittyvien säännösten kuvauksella.
Valtioneuvoston oikeuskansleri arvioi esityksen lähtökohtaa, että lainsäädännössä ei olisi tar- peen nimetä viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia suoraan suorittamaan asetuksessa säädettyjä toimenpiteitä. Oikeuskanslerin mielestä saattaisi kuitenkin olla perusteltua arvioida viranomais- ten keskinäisiä toimivallan rajoja sekä julkisen vallan käytön delegoimiseen liittyviä kysymyk- siä etenkin tilanteissa, joissa kansalliset viranomaiset hoitavat tehtäviä yhteistyössä ryhmien jä- senten kanssa. Lakien voimaantulon jälkeen toimivaltarajojen ja tehtävien jaon selkeyttä tulisi myös seurata ja mahdollista tarvetta sääntelyn terävöittämiseen arvioida käytännön kokemuk- sen karttuessa. Oikeuskanslerin lausunnon perusteella esitystä on täydennetty viranomaisten toimivaltarajojen ja tehtävien jaon selkeyden seurantatarpeen kuvauksella.
Oikeusministeriö totesi, ettei virkavastuun ja hallinnon yleislakien soveltamista pysyvän joukon ryhmien jäsenten toimintaan käsitellä ollenkaan esitysluonnoksessa. Esitysluonnoksessa olisi syytä tehdä selkoa, että oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet toteutuvat myös pysyvän joukon ryhmien jäsenten hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä. Lisäksi olisi hyvä huomioida, tulisiko hallintolakien soveltamisesta ja virkavastuusta olla erikseen säännökset laissa sääntelyn selkey- den vuoksi. Lausunnon perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluita on täsmennetty ase- tuksen 82 artiklan 3 kohdan tarkemmalla kuvauksella.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies kiinnitti lausunnossaan huomiota sitä, miten ulkomaisten virkamiesten Suomessa ja toisaalta suomalaisten virkamiesten ulkomailla pysyvän joukon jäse- nenä tarkasti tietävät toimivaltuutensa ja pitäisikö tämän vuoksi säätää ”varmistamisvelvolli- suus”. Oikeusministeriö totesi, että pysyvän joukon lähettämien ryhmien jäsenten osaamisesta ja valmiudesta hoitaa tehtäviään hyvän hallinnon takeet ja virkavastuu huomioiden on huoleh- dittava. Apulaisoikeusasiamies esitti lausunnossaan myös huomion pysyvän joukon jäsenen val- tuuskirjasta tai muusta virkamerkkiin rinnasteisesta indikaattorista, jonka perusteella sivulliset- kin voisivat varmistua ei-suomalaisen virkamiehen toimivan Suomessa lain nojalla. Esityksen säätämisjärjestysperusteluita ja perusteluita on tämän vuoksi täsmennetty raja- ja merivartios- toasetuksen pysyvän joukon toimivaltuuksia, valtuuskirjaa, koulutusta ja operaatiosuunnitelmia koskevien säännösten kuvauksilla.
Apulaisoikeusasiamiehen mukaan ei ole poissuljettua, etteikö kansallisesti sovellettavasta (ai- nakin Schengenin rajasäännöstö sekä rajavartiolaki) lainsäädännöstä ilmenevät toimivaltuudet (erityisesti toimivallan rajoitukset) ja operaatiokohtaiset toimeenpanovaltuudet saattaisi jossain tapauksissa olla ristiriidassa keskenään. Tällaisiin virkavastuun toteutumisen kannalta merki- tyksellisiin tilanteisiin tulee varautua etukäteen.
HE 141/2020 vp
Oikeuskansleri katsoi, että säätämisjärjestysperusteluissa voitaisiin todeta, että Euroopan raja- ja merivartiovirastolta saatavaa tukea koskevaan kansalliseen päätöksentekoon sovellettaisiin vastaavia päätöksentekomuotoja valtioneuvostossa kuin samankaltaisiin asioihin nykyisinkin ja että olennaiset päätökset tehdään valtioneuvostossa parlamentaarisella vastuukatteella. Säätä- misjärjestysperusteluita on täsmennetty ehdotetulla tavalla.
Oikeusministeriön mielestä sisäministeriön rooli Suomen ja raja- ja merivartioviraston välisissä neuvotteluissa ei ilmene rajavartiolain 3 §:stä tai ehdotetusta 15 b §:stä. Lausunnon perusteella 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perusteluita on täsmennetty. Oikeusministeriön lausunnon perus- teella 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perusteluita täsmennettiin myös Tullin mahdollisen pysyvään joukkoon osallistumisen edellyttämästä jatkovalmistelusta.
Valtiovarainministeriön lausunnon perusteella täsmennettiin 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perus- teluita Rajavartiolaitoksen esikunnan toimimisesta Euroopan rajavalvontajärjestelmän Eu- rosurin kansallisena koordinointikeskuksena.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoi, että esityksessä tulisi tehdä selkoa perusoikeuksien noudattamisen valvonnasta perusoikeuksien kansallisten ja raja- ja merivartioviraston sisäisten valvontajärjestelyiden näkökulmasta. Lausunnon perusteella esityksen perusteluita on täsmen- netty kuvauksella EU:n perusoikeuskirjasta.
Amnesty International Suomen osasto korosti, että rajavalvonta sekä maahanmuuton ja turva- paikanhaun sääntely ja niiden toteuttaminen on tehtävä perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittaen riippumatta siitä, vastaako toimeenpanosta EU vai sen jäsenvaltiot itsenäisesti.
Suomen pakolaisapu ry korosti lausunnossaan yksilöiden oikeutta hakea turvapaikkaa YK:n pa- kolaissopimusta noudattaen ja YK:n lasten oikeuksien toteutumista alaikäisten rajanylittäjien kohdalla. Suomen ja Euroopan rajavalvonnassa tulee kehittää raja- ja merivartioston osaamista erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten ihmiskaupan sekä hyväksikäytön uhrien, tunnistamiseen.
Pakolaisneuvonta ry piti tärkeänä, että asetuksen edellyttämällä tavoin ulkorajavalvonnassa ja palauttamispolitiikassa painotetaan perus- ja ihmisoikeuksien täysimääräistä noudattamista, sekä säädöstasolla että myös käytännön viranomaistyöskentelyssä.
Maahanmuuttovirasto käsitteli lausunnossaan kysymystä siitä, kuuluvatko raja- ja merivartios- toasetuksen 40 artiklan mukaiset muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon, vai antavatko ne tukea pysyvän joukon rinnalla. Pakolais- neuvonta ry:n mielestä pysyvän ryhmän jäsenillä ei asetuksen ja esityksen mukaan ole turva- paikkapuhuttelun suorittamisen edellyttämää osaamista. Esityksen perusteluista tulee käydä sel- keästi ilmi, että ryhmän jäsenen tehtäviin ei kuulu turvapaikkapuhuttelun suorittaminen. Am-
HE 141/2020 vp
Lausuntokierroksen jälkeen selvitettiin lisää asetuksen 40 artiklan mukaisten muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien toimivaltuuksia ja todettiin, että raja- ja merivartiostoasetuksessa sääde- tään vain pysyvän joukon toimivaltuuksista ja mahdollisista tehtävistä, kun taas tukiryhmien muiden jäsenten osalta säädöspohja on muualla. Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallin- nan tukiryhmien antamaan tukeen ei jatkovalmistelussa arvioidun mukaan myöskään kuulu sel- laisia tehtäviä, jotka kuuluvat Maahanmuuttovirastolle osana turvapaikkatutkintaa. EASO:n tur- vapaikka-asioiden tukiryhmien Maahanmuuttovirastolle antamasta tuesta tullaan säätämään erikseen sisäministeriön perustamassa lainsäädäntöhankkeessa. Tämän vuoksi 7. lakiehdotuk- sesta poistettiin 97 §:n uusi 4 momentti.
Poliisihallituksen lausunnon perusteella esityksen perusteluita täsmennettiin poliisin palautus- toimintaa ja poliisin maastapoistamisryhmien osallistumista pysyvän joukon luokkaan 3 koske- villa teksteillä. Poliisihallitus totesi lausunnossaan, että vaikka raja- ja merivartiostoasetuksessa käytetään voimankäyttösäännösten yhteydessä rajavartija-termiä, hallituksen esityksessä tulisi selkeästi puhua rajavartijoista ja poliiseista. Muussa tapauksessa on mahdollista, että esimer- kiksi palautuslennoilla syntyy epäselvyyttä viranomaisen oikeudesta käyttää voimakeinoja. Esi- tyksen perusteluita on täsmennetty esitetyllä tavalla.
Poliisihallitus totesi 4. lakiehdotuksen 9 luvun 9 i §:stä, että sen yhteydessä olisi avattava enem- män esimerkiksi ilma-aluksella tapahtuvaa palautustilannetta voimankäyttövälineiden osalta. Il- mailulain 56 §:n mukaan ilma-aluksen päälliköllä on ilma-aluksen ylin käskyvalta. Tämä tar- koittaa sitä, etteivät esimerkiksi palautuslennoille osallistuvat poliisimiehet saa kantaa virka- asettaan tai muitakaan voimankäyttövälineitään matkustamossa, ellei ilma-aluksen päällikkö anna tähän lupaa.
Henkilötiedot
Oikeusministeriö totesi 6. lakiehdotuksen säännöksistä oikeudesta luovuttaa palautuksiin liitty- viä henkilötietoja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, ettei tiedonluovutuksia voi sitoa sa- manaikaisesti kumpaankin sovellettavaan tietosuojaa koskevaan yleislakiin, tietosuoja-asetuk- seen ja rikosasioiden tietosuojalakiin. Lisäksi ehdotettu henkilötuntomerkkien luovuttamista koskeva sääntelykokonaisuus näyttäytyy monimutkaisena ja epäselvänä. Lain 131 §:ssä tarkoi- tetut tuntomerkkitiedot voivat olla biometrisiä tietoja, joiden osalta perustuslakivaliokunta on kuitenkin edellyttänyt yksityiskohtaista ja tarkkarajaista sääntelyä. Tuntomerkkitiedot tallennet- taisiin poliisin ylläpitämään rekisteriin. Oikeusministeriö kehotti arvioimaan ehdotettua mo- menttia sekä rekisteröidyn oikeuksien suojatoimia tarkemmin jatkovalmistelun aikana. Myös ehdotettua 7. lakiehdotuksen 31 §:n 2 momenttia koskevat huomiot tietojen luovutuskynnyk- sestä ja säännösten tarkkarajaisuudesta sekä yleislakien soveltamisesta sekä luovutettavia tietoja koskevasta epäselvyydestä.
HE 141/2020 vp
Oikeuskansleri totesi, että säätämisjärjestysperusteluissa on tarpeen artiklatasolla yksilöidä raja- ja merivartiostoasetuksen säännökset, jotka edellyttävät salassa pidettävien henkilötietojen luo- vuttamista ja erityisesti kansallisesti arkaluonteisiksi katsottavien tietojen luovuttamista.
Lausuntojen perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluja on täsmennetty kuvauksella raja- ja merivartiostoasetuksen henkilötietojen luovuttamista koskevista säännöksistä, ehdotetun sääntelyn suhteesta tietosuoja-asetukseen ja asetukseen (EU) 2018/172 sekä perustuslakivalio- kunnan asiaa koskevasta tulkintakäytännöstä. Esityksen 6., 7. ja 8. lakiehdotuksen perusteluja on vastaavasti täydennetty. Lisäksi 8. lakiehdotuksen 14 a §:n sanamuotoa on täsmennetty tark- karajaisuuden vaatimuksen vuoksi. Maahanmuuttoviraston ehdotusta sanotun pykälän peruste- luiden tekstimuotoiluksi ei voitu toteuttaa, sillä kohdassa on kyse raja- ja merivartiostoasetuksen 48 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdan sanamuodosta.
Useat lausunnonantajat katsoivat 2. lakiehdotuksen 22 a §:ssä ehdotetun Rajavartiolaitoksen oikeuden saada tietoja kansallista tilannekuvaa varten jäävän epäselväksi luovutettavien tietojen sisällön osalta. Oikeusministeriön mukaan on epäselvää, voiko säännös kattaa myös henkilötie- toja. Perusteluista ei käy ilmi, miltä osin asetus edellyttää täytäntöönpanoa ja missä määrin säännöksiin liittyy kansallista liikkumavaraa. Joka tapauksessa tiedot voisivat sisältää salassa pidettäviä tietoja. Liikenne- ja viestintäministeriö katsoi, että tietojen luovuttaminen tulisi voida järjestää siten, että tästä ei aiheudu vähäistä suurempaa lisätyötä ja kustannuksia. Liikenne- ja viestintäministeriö kiinnitti huomiota ehdotetun esityksen ja aluevalvontalain mukaisten tiedon- saantioikeuksien väliseen suhteeseen sekä luovutettavan tiedon sisältöön, jolloin lakiehdotuk- sen pykäliin tarvittaneen kansallisen turvallisuuden suojaamisen mahdollisuus. Tietosuojaval- tuutettu totesi, että esitetyssä muodossaan pykälästä on vaikea saada kuvaa siitä, mitä tietoja Rajavartiolaitoksella on oikeus saada kansallisen tilannekuvan laatimista varten. Keskusrikos- poliisi huomautti, että keskeneräisten tiedusteluprojektien tietoja ei lähtökohtaisesti luovutet- taisi toiselle viranomaiselle muuta kuin niissä erikseen yksityiskohtaisesti määritellyissä tilan- teissa, jotka ilmenisivät komission täytäntöönpanosäädöksestä. Tulli katsoi, että säännöksessä itsessään tai ainakin sen perusteluissa tulisi määritellä, mikä on ehdotetun säännöksen ja ase- tuksen 24 artiklan tarkoittaman käsitteen ’tapahtumatieto’ asiasisältö. Määrittely olisi tärkeää erityisesti tietojenluovutusvelvollisuuden laajuuden selventämiseksi. Air Navigation Services Finland Oy katsoi, että ilmiötiedon hankkiminen, kartoitus ja analysointi Rajavartiolaitoksen pyynnöstä tulee korvata suorassa suhteessa ANS Finlandin työhön käyttämään henkilötyömää- rään.
Oikeusministeriö totesi, että 3. lakiehdotuksen uusi 12 §:n 2 momentti vaikuttaisi sanamuotonsa perusteella kattavan koko lain 13 §:ssä tarkoitetun meripelastusrekisterin tietosisällön. Rekisteri sisältää 13 §:n valossa hätäilmoitusten tekijöitä ja kohteita koskevien henkilötietojen lisäksi myös muun muassa matkaviestimen sijaintietoja.
Lausuntojen perusteella 2. lakiehdotuksen 22 a §:ssä luovutettavien tietojen sisältö on kytketty komission asiaa koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä säädettyyn ja kielletty henkilötietojen luovuttaminen lukuun ottamatta tilannekuvaa varten tarvittavia alusten ja ilma-alusten tunnis- tenumeroita. Esityksen 3. lakiehdotuksen 12 §:ää on täsmennetty oikeusministeriön esittämällä tavalla.
HE 141/2020 vp
Oikeusministeriö huomautti, että harkittaessa uusia tehtäviä yhdenvertaisuusvaltuutetulle, tulee varmistaa, että uudet tehtävät eivät heikennä valtuutetun mahdollisuuksia suoriutua jo olemassa olevista tehtävistään. Toiseksi tulee varmistaa, että uudet tehtävät on mahdollista suorittaa ta- valla, joka huomioi yhdenvertaisuusvaltuutetun lakiin perustuvan itsenäisyyden ja riippumatto- muuden.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi, että pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reser- viin osallistumista koskeva uusi velvoite ja tehtävä on täsmennettävä lainsäädännössä. Tehtävä sopii luontevasti yhdenvertaisuusvaltuutetulle, joka toimii kansallisena maasta poistamisen täy- täntöönpanoa valvovana viranomaisena. Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi, että hallituksen esi- tykseen tulisi kirjata säännös menettelytavasta niin, että yhdenvertaisuusvaltuutetulle varataan mahdollisuus osallistua raja- ja merivartioviraston ja jäsenvaltion neuvotteluihin sekä reagoida valvontapyyntöön mahdollisen kansallisen poikkeustilanteen osalta.
Oikeusministeriö totesi, että yhdenvertaisuusvaltuutetun itsenäinen ja riippumaton asema sisäl- tää itsenäisyyden ja riippumattomuuden muun muassa päätettäessä valtuutetun resurssien koh- dentamisesta ja henkilöstöä koskevasta päätöksenteosta. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla tulee muun muassa säilyä oikeus päättää, missä määrin ja millä tavalla valtuutettu osallistuu yhteis- eurooppalaiseen maasta poistamistoiminnan valvontaan. Esityksessä tulisi kuvata, miten val- tuutetun itsenäistä ja riippumatonta asemaa turvataan jäsenvaltion ja viraston välisissä sopimus- neuvotteluissa.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu totesi, että uuden tehtävän hoitaminen vaatii siihen osoitettuja re- sursseja. Tämä on myös tärkeää yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminnan riippumattomuuden nä- kökulmasta. Uutta valvontatehtävää tulee voida toteuttaa ilman, että valtuutetun muut lakisää- teiset tehtävät vaarantuvat. Myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies, Amnesty International Suomen osasto ja Pakolaisneuvonta ry kiinnittivät huomiota yhdenvertaisuusvaltuutetun riittä- vien resurssien turvaamiseen maasta poistamisen valvontavastuun kasvamisen myötä.
Oikeusministeriön ja yhdenvertaisuusvaltuutetun lausuntojen perusteella 5. lakiehdotuksen 152 b §:ään on lisätty uusi 2 momentti yhdenvertaisuusvaltuutetun osallistumisesta raja- ja merivar- tiostoasetuksen 51 artiklan mukaiseen pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reser- vioin sekä tätä osallistumista koskeviin neuvotteluihin raja- ja merivartioviraston kanssa.
7 Säännöskohta iset perustelut
15 a §. Tuki Euroopan raja- ja merivartiovirastolta. Pykälän 1 ja 2 momentin viittaukset ku- mottuun raja- ja merivartiostoasetukseen muutettaisiin viittauksiksi voimassa olevaan raja- ja merivartiostoasetukseen.
15 b §. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivar- tioviraston toimintaan osallistuminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin päätöksenteosta si- säasiainhallinnon viranomaisten vuosittaisesta osallistumisesta eurooppalaisen raja- ja merivar- tioston pysyvän joukon toimintaan. Suomen vuotuisesta osallistumisvelvollisuudesta pysyvän joukon luokkiin 2, 3 ja 4 säädetään raja- ja merivartiostoasetuksen liitteissä II, III ja IV. Käy- tännössä Suomen osallistuminen pysyvään joukkoon tarkoittaa sisäministeriön hallinnonalan virkamiesten osallistumista rajaturvallisuus- ja palautustehtäviin sekä muuttoliikkeen hallinnan
HE 141/2020 vp
Suomen kansallisen kiintiön jakamisen valmistelussa hyödynnettäisiin sisäministeriön työjär- jestyksen 4 a §:ssä säädettyä operatiivista yhteistyöryhmää, jonka puheenjohtaja on ministeri. Valmistelussa avustaisi kansallinen yhdennetyn rajaturvallisuuden (integrated border manage- ment, IBM) työryhmä. Rajavartiolaitoksen johtama IBM-työryhmä koostuu sisäministeriön ra- javartio-osaston, poliisiosaston, maahanmuutto-osaston, kansallisen turvallisuuden yksikön ja kansainvälisten asioiden yksikön, ulkoministeriön, Maahanmuuttoviraston, suojelupoliisin, Po- liisihallituksen, keskusrikospoliisin, Tullin ja yhdenvertaisuusvaltuutetun edustajista. Raja- ja merivartioviraston yhteyshenkilö on kutsuttu työryhmään tarkkailijaksi.
Pykälän 1 momentissa ehdotettu menettely ei estäisi muiden hallinnonalojen viranomaisten, eli lähinnä Tullin, osallistumista pysyvään joukkoon Suomen kiintiössä. Tullia mahdollisesti kos- kevat säädöstarpeet pysyvään joukkoon osallistumiseksi arvioidaan myöhemmässä yhteydessä.
Suomen osallistumisvelvoitteen jakautumista sisäministeriön hallinnonalan eri viranomaisten kesken vuodesta 2022 eteenpäin on tässä vaiheessa mahdotonta arvioida, sillä virkamiesprofiilit ja sitä kautta Suomesta osallistuvat tahot selviävät vasta viraston kanssa käytävissä vuotuisissa neuvotteluissa. Rajavartiolaitos hoitaa kuitenkin vuoden 2021 pysyvään joukkoon osallistumi- sen lukuun ottamatta poliisille kuuluvaa yhtä lyhytaikaista luokkaan 3 kuuluvaa palautusasian- tuntijan profiilia.
Pykälän 1 momentissa säädetään nykyisin rajavartijoiden antamisesta nopeaan rajainterventi- oon käytettäväksi. Jatkossa Rajavartiolaitos päättäisi sille sisäministeriön päätöksellä määrätyn osallistumisvelvoitteen toteuttamisesta työnantajaroolinsa perusteella, eikä asiasta olisi tarpeen säätää erikseen. Lähtökohtaisesti pyritään lähettämään vapaaehtoisia virkamiehiä, jotka ovat il- moittautuneet tehtäviin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin Rajavartiolaitoksen koordinointivastuusta Euroopan yhden- netyn rajaturvallisuuden toimeenpanossa Suomessa sekä koordinaatiovastuusta Suomen osal- listumisessa Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Säännös olisi uusi, mutta vastaisi nykyistä käytäntöä. Rajavartiolaitoksella olisi koordinaatiovastuu esimerkiksi 8 artiklan mukai- sesta Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan monivuotisen strategisen toimintapoli- tiikan täytäntöön panemiseksi vahvistettavasta kansallisesta strategiasta Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta varten ja 9 artiklan mukaisesta yhdennetystä suunnittelusta.
Lisäksi Rajavartiolaitoksella olisi 1 momentissa tarkoitetun sisäministeriön päätöksen valmis- telemiseksi koordinaatiovastuu vuotuisista viraston kanssa käytävistä pysyvän joukon jäsenpro- fiilien neuvotteluista sisäministeriössä päätetyn kansallisen linjauksen perusteella. Kansallinen linjaus päätettäisiin ministeriön operatiivisessa ohjausryhmässä. Suomen vuotuisen kiintiön ja- kautuminen henkilöstön eri profiileihin päätetään vu