gutti, patricia en busca del desarrollo : planificación

Gutti Patricia

En busca del desarrollo planificacioacutenfinanciamiento e infraestructuras en laArgentina

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Cita recomendadaGutti P Fernaacutendez Bugna C (Comp) (2019) En busca del desarrollo planificacioacuten financiamiento einfraestructuras en la Argentina Bernal Argentina Universidad Nacional de Quilmes Unidad de Publicacionesdel Departamento de Economiacutea y Administracioacuten Disponible en RIDAA-UNQ Repositorio Institucional Digitalde Acceso Abierto de la Universidad Nacional de Quilmes httpridaaunqeduarhandle20500118071024

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SERIEINVESTIGACIOacuteN

Departamento deEconomiacuteay Administracioacuten

Unidad de PublicacionesDepartamento de Economiacutea y Administracioacuten

Patricia Gutti y Cecilia Fernaacutendez Bugna(compiladoras)

En busca del desarrolloplanificacioacuten financiamiento

e infraestructuras en la Argentina



SERIE INVESTIGACIOacuteN

Universidad Nacional de Quilmes

RectorAlejandro Villar

VicerrectorAlfredo Alfonso

Departamento de Economiacutea y Administracioacuten

DirectorRodolfo Pastore

VicedirectorSergio Paz

Coordinador de Gestioacuten AcadeacutemicaGastoacuten Benedetti

Unidad de Publicaciones del Departamento de Economiacutea y Administracioacuten

CoordinadoraAna Elbert

Integrantes del Comiteacute EditorialCintia RussoNoemiacute WallingreGuido PerroneNelly SchmalkoAlfredo ScatizzaDaniel CravacuoreCristina FariacuteasCarlos BiancoAriel BarretoHeacutector Pralong






En busca del desarrollo planificacioacuten financiamiento e infraestructuras en la Argentina Patricia Gutti [et al] compilado por Patricia Gutti Cecilia Fernaacutendez Bugna - 1a ed - Bernal Universidad Nacional de Quilmes 2019 Libro digital PDF

Archivo Digital descarga ISBN 978-987-558-551-5

1 Economiacutea 2 Economiacutea Argentina 3 Exportaciones I Gutti Patricia comp II Fernaacutendez Bugna Cecilia comp CDD 33082

Edicioacuten y correccioacuten Adys Gonzaacutelez de la Rosa y Mariacutea Esther WalasDisentildeo graacutefico Mariacutea Beleacuten AranaEquipo de comunicacioacuten Aldana Cabrera Emanuel de Fino y Santiago Errecalde

Departamento de Economiacutea y AdministracioacutenUnidad de PublicacionesSerie Investigacioacutenhttpsdeyaunqeduarpublicacioneseya_publicacionesunqeduar

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Publicado en Argentina en febrero de 2019

ISBN 978-987-558-551-5

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Presentacioacuten de la Unidad de Publicaciones El Departamento de Economiacutea y Administracioacuten es reconocido entre otros aspectos por los esfuerzos y resultados en actividades de docencia inves-tigacioacuten extensioacuten y transferencia Es por ello que mediante la Unidad de Publicaciones se propone por un lado avanzar en el trabajo conjunto entre docentes y grupos pertenecientes a sus dos modalidades de ensentildeanza ndashpresencial y virtualndash y por otro realizar una mayor difusioacuten de nuestra produccioacuten acadeacutemica y profesional Para ello es clave impulsar la produc-cioacuten y la difusioacuten de los resultados de los grupos y equipos de trabajo del Departamento

El trabajo de esta Unidad de Publicaciones a partir de sus propuestas en formato papel y digital y de sus colecciones series temaacuteticas y revistas permitiraacute vitalizar las publicaciones de los distintos equipos en funcioacuten de sus producciones acadeacutemicas especiacuteficas

Rodolfo PastoreDirector

Sergio PazVicedirector

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Iacutendice

Introduccioacuten

Las idas y vueltas de la planificacioacuten estrateacutegica para el desarrolloJeacutesica De Angelis y Florencia Pizzarulli

El financiamiento a largo plazo en ausencia de un Banco Nacional de DesarrolloCecilia Fernaacutendez Bugna y Mariacutea Luz Martiacutenez Solaacute

La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en el sistema nacional de innovacioacutenPatricia Gutti Yamila Kababe y Florencia Pizzarulli

El desarrollo de las economiacuteas regionales El caso del limoacuten en Tucumaacuten Dariacuteo Federman Juan Franciso Mangiameli y Federico Marcoacute

Acerca de los autores

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Introduccioacuten

En la segunda deacutecada ya del siglo XXI Argentina enfrenta importantes desa-fiacuteos para avanzar hacia un modelo productivo que le permita superar histoacuteri-cos problemas estructurales mejorar los niveles de ingreso y su distribucioacuten y en definitiva las condiciones de vida de la poblacioacuten La ausencia de una estrategia de desarrollo sostenida en el tiempo y las continuas marchas y contramarchas en las poliacuteticas econoacutemicas y tecnoloacutegicas no hizo sino pro-fundizar las restricciones estructurales y redundoacute en una muy baja tasa de crecimiento promedio y una creciente heterogeneidad productiva y social La alta volatilidad del crecimiento la restriccioacuten externa y la necesidad de un salto en la calidad de la estructura productiva continuacutean siendo como en la segunda mitad del siglo XX rasgos distintivos de la economiacutea argentina

La planificacioacuten el financiamiento de largo plazo y la consolidacioacuten de infraestructuras fiacutesicas y tecnoloacutegicas esenciales para la competitividad de la economiacutea son algunos de los temas centrales para enfrentar los desafiacuteos sentildealados Las deficiencias en estos planos obedecen en teacuterminos genera-les a decisiones erraacuteticas impulsos sin continuidad al desmantelamiento de instituciones asiacute como a la falta de poliacuteticas articuladas y consistentes La liquidacioacuten del Banco Nacional de Desarrollo y el abandono de la red fe-rroviaria son ejemplos de peacuterdidas de capacidades construidas a lo largo de antildeos mientras que las debilidades del antildeorado Sistema Nacional de Inno-vacioacuten son el resultado de poliacuteticas dispersas en un terreno donde no han faltado iniciativas

La historia reciente nos pone nuevamente ante fuertes vaivenes en los fundamentos maacutes baacutesicos de las poliacuteticas puacuteblicas y la estrategia de desa-rrollo dado que luego de un ciclo en el cual las poliacuteticas habiacutean puesto de nuevo el foco en la produccioacuten y el desarrollo tecnoloacutegico a partir un activo rol del Estado el peacutendulo vuelve hacia el predominio del mercado De este modo en nuevas condiciones y tras de un sinuoso camino recorrido duran-te deacutecadas nos vemos obligados hoy a seguir pensando y repensando la agenda del desarrollo Esta tarea conlleva la necesidad de aprender de las limitaciones y restricciones que se presentaron en cada ciclo recogiendo

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bull En busca del desarrollo planificacioacuten financiamiento e infraestructuras en la Argentina bull

especialmente las lecciones en relacioacuten con los instrumentos y las poliacuteticas aplicadas Este libro es en tal sentido una compilacioacuten de artiacuteculos que se proponen abordar algunos de estos temas del desarrollo desde una perspec-tiva de largo plazo y poniendo el foco en los desafiacuteos actuales en el marco de la Licenciatura en Economiacutea del desarrollo de la Universidad Nacional de Quilmes

El primer capiacutetulo ldquoLas idas y vueltas de la planificacioacuten estrateacutegica para el desarrollordquo tiene como objetivo estudiar la planificacioacuten de poliacuteticas de la Argentina desde la deacutecada de 1930 hasta el antildeo 2015 La motivacioacuten princi-pal se desprende de la relevancia que adquiere el planeamiento estrateacutegico para liderar una estrategia de desarrollo econoacutemico inclusivo a partir de una transformacioacuten en la estructura productiva Por una parte se busca identi-ficar las experiencias pasadas en el paiacutes que sean o puedan asemejarse a una planificacioacuten estrateacutegica en particular aquellas maacutes vinculadas con la Industrializacioacuten por Sustitucioacuten de Importaciones (ISI) Por otra se estudian la relevancia y el tipo de planificacioacuten luego del quiebre que implicoacute la uacuteltima dictadura militar hasta la crisis de la convertibilidad Finalmente se analizan los planes maacutes importantes a nivel nacional durante la posconvertibilidad

Se observa que en general en las experiencias de planificacioacuten presentes durante la etapa de la ISI y en la posconvertibilidad aparece la necesidad de instrumentar medidas para resolver un tradicional flagelo de las economiacuteas latinoamericanas la restriccioacuten externa a partir de un cambio en la especiali-zacioacuten productiva y comercial Aun asiacute la planificacioacuten estrateacutegica argentina ha estado histoacutericamente signada por las idas y vueltas en los objetivos de los planes y los problemas para pasar a la etapa de aprobacioacuten o instrumen-tacioacuten Por contraposicioacuten a un objetivo baacutesico de la planificacioacuten como es sostener en el tiempo una serie de metas prioridades e instrumentos las sucesivas rupturas en el orden democraacutetico sumadas a los problemas de la coyuntura han trabado el avance de la planificacioacuten

Por su parte el segundo capiacutetulo ldquoEl financiamiento a largo plazo en au-sencia de un Banco Nacional de Desarrollordquo busca retomar la historia de los bancos nacionales de desarrollo y su actualidad para analizar y contextuali-zar el caso de Argentina Se presenta el origen y surgimiento de los bancos nacionales de desarrollo su ocaso hacia la deacutecada de 1980 y su resurgimien-to en el contexto de la crisis iniciada en 2008 En este sentido la crisis ha reabierto el debate respecto a queacute rol deberiacutean cumplir con queacute objetivos de queacute modo y con queacute instrumentos alcanzarlos asiacute como cuaacuteles son las medidas para una eficiente gestioacuten anticiacuteclica de las crisis Desde entonces

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bull Patricia Gutti y Cecilia Fernaacutendez Bugna (comps) bull

incluso desde la ortodoxia econoacutemica hay un intereacutes renovado por los ban-cos nacionales de desarrollo tanto en los paiacuteses desarrollados como en los paiacuteses en desarrollo dadas las limitaciones y los efectos prociacuteclicos que mostraron los mercados financieros privados

Asiacute luego de deacutecadas de cuestionamientos a los fundamentos el fun-cionamiento y desempentildeo de estas instituciones y de una fuerte apuesta a los mercados privados de capitales y la banca internacional la discusioacuten respecto del financiamiento para el cambio estructural en contextos de cre-ciente incertidumbre vuelve a estar en la agenda del desarrollo junto con otros temas como la inclusioacuten social y territorial y la cuestioacuten ambiental En este marco se revisan algunos rasgos actuales de estas instituciones finan-cieras y se discute el caso argentino revisando tanto la historia de su banco nacional de desarrollo como las caracteriacutesticas salientes del financiamiento para la inversioacuten en el siglo XXI donde la ausencia de instituciones con mi-siones y funciones como las de aquel ha planteado serias limitaciones y falta de instrumentos

Luego el capiacutetulo ldquoLa infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en el siste-ma nacional de innovacioacutenrdquo tiene por objeto analizar de queacute manera se con-ceptualiza dicha infraestructura y su papel en los procesos de difusioacuten de co-nocimiento las modalidades de medicioacuten y las estrategias implementadas para su fortalecimiento El intereacutes por esta aacuterea de estudio se desprende de la importancia que adquiere la infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica (CyT) como pieza clave de los procesos de desarrollo considerando las debilida-des que presenta el tema en los sistemas de innovacioacuten latinoamericanos Para ello en el trabajo se procede a sistematizar analizar y comparar las ex-periencias de Argentina Brasil la Unioacuten Europea y Australia sobre programas de poliacutetica e instrumentos de planificacioacuten relativos a la infraestructura CyT en esos territorios

En torno a cada experiencia se relevan sus antecedentes y los trabajos de medicioacuten realizados una tipologiacutea de instrumentos de planificacioacuten y la evolucioacuten de las acciones propuestas asiacute como la importancia asignada a la temaacutetica por parte del accionar poliacutetico y su contribucioacuten a la difusioacuten del conocimiento El caso de Argentina se analiza en mayor profundidad y a par-tir de los resultados obtenidos se observa que en el periacuteodo 2004-2013 hubo avances importantes en las inversiones destinadas a revertir los deacuteficits croacutenicos en infraestructura CyT No obstante tambieacuten se detectan falencias asociadas a la escasa institucionalidad planificacioacuten y sostenibilidad de las

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acciones implementadas la carencia de relevamiento y procesamiento de informacioacuten y en consecuencia su baja contribucioacuten a los procesos de difu-sioacuten de innovaciones a la comunidad usuaria

Finalmente el capiacutetulo ldquoEl desarrollo de las economiacuteas regionales El caso del limoacuten en Tucumaacutenrdquo aborda temas relacionados con el fortaleci-miento de las cadenas productivas locales a partir del desarrollo de la in-fraestructura ndashespeciacuteficamente la infraestructura ferroviaria de carga en la Argentina y sus impactos en los costos logiacutesticosndash la competitividad y por lo tanto las posibilidades de crecimiento de distintas regiones y sectores del paiacutes En este marco el trabajo estudia en particular la cadena del limoacuten como uno de los tantos bienes procedentes de las provincias del norte del paiacutes Para ello se presenta un anaacutelisis de toda la cadena productiva desde su localizacioacuten geograacutefica hasta el destino final de la produccioacuten De esta ma-nera el estudio no solo analiza la situacioacuten actual de este sector productivo sino que tambieacuten explora las posibilidades de potenciar este tipo de produc-ciones regionales mediante el fomento al transporte de carga por ferrocarril y asiacute optimizar su logiacutestica con este fin se presentan propuestas que buscan convertirse en una alternativa para las poliacuteticas de planificacioacuten territorial

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Introduccioacuten

La consolidacioacuten de un sendero de crecimiento sostenido dependeraacute de la generacioacuten de ciertos cambios en la estructura productiva y comercial Estos deberiacutean combinar ingresos mayores y mejor distribuidos ndashequilibrio internondash con modificaciones en la insercioacuten internacional que permitan ta-sas de crecimiento maacutes altas (Bonvecchi y Porta 2003) compatibles con el equilibrio de balanza de pagos ndashequilibrio externondash Las poliacuteticas puacuteblicas son un factor determinante en la especializacioacuten de la estructura productiva y en la insercioacuten en el mercado internacional

La planificacioacuten estrateacutegica como marco para el desarrollo de poliacuteticas puacuteblicas encuentra su justificacioacuten por un lado en la existencia de fallas de mercado y la necesidad de intervenir para corregirlas y por el otro en el po-tencial aprovechamiento de ventajas competitivas dinaacutemicas En definitiva el eje del planeamiento estrateacutegico para liderar el desarrollo econoacutemico se relaciona con el fortalecimiento de la competitividad de la estructura pro-ductiva Asimismo la planificacioacuten estrateacutegica resulta fundamental por dos cuestiones Si el objetivo general no estaacute claro y hay un contexto de variadas instancias institucionales de nivel nacional provincial y municipal los instru-mentos de poliacutetica o incluso las poliacuteticas en general pueden entrar en contra-dicciones o duplicar esfuerzos Por ello la existencia de un plan estrateacutegico resulta fundamental para la articulacioacuten de las poliacuteticas

En este marco el objetivo del trabajo es estudiar la planificacioacuten de poliacuteti-cas de Argentina desde la Industrializacioacuten por Sustitucioacuten de Importaciones (ISI) hasta el antildeo 2015 Para ello se realiza una divisioacuten en tres apartados En primer lugar se buscaraacute identificar las experiencias pasadas (desde 1930) en el paiacutes que sean o puedan asemejarse a una planificacioacuten estrateacutegica (por ejemplo liacuteneas de accioacuten lineamientos estrateacutegicos declaraciones de intencioacuten protocolos) en particular aquellas maacutes vinculadas con la ISI En

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segundo lugar se estudiaraacuten la relevancia y el tipo de planificacioacuten luego del quiebre que implicoacute la uacuteltima dictadura militar hasta la crisis de la conver-tibilidad Finalmente se analizaraacuten los planes sectoriales maacutes importantes a nivel nacional durante la posconvertibilidad (el ldquoPlan Nacional de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacutenrdquo el ldquoPlan Estrateacutegico Industrial 2020rdquo y el ldquoPlan Es-trateacutegico Agroalimentario y Agroindustrialrdquo) con el objeto de analizar el tipo de planificacioacuten los objetivos y los problemas que se intentaba resolver

1 Las experiencias de planificacioacuten

En esta primera seccioacuten se realizaraacute una breve revisioacuten de las principales experiencias en materia de planificacioacuten desde comienzos de la deacutecada de 1930 hasta el quiebre en el rumbo econoacutemico que implicoacute la uacuteltima dictadura militar vinculado con un esquema basado en la valorizacioacuten financiera En primer lugar se describiraacuten los dos planes elaborados por Federico Pinedo el ldquoPlan de accioacuten econoacutemica nacional 1933rdquo y el ldquoPlan de reactivacioacuten eco-noacutemica 1940rdquo Estos comprenden los primeros intentos de intervencioacuten del Estado en materia de planificacioacuten econoacutemica en respuesta a coyunturas internacionales criacuteticas (ie la crisis econoacutemica mundial desatada en 1929 y la Segunda Guerra Mundial)

En segundo lugar se analizaraacuten las experiencias de planificacioacuten de los primeros gobiernos de Peroacuten siendo el primero y el segundo plan quinque-nal sus productos maacutes destacados Resulta de gran intereacutes analizar estos planes ya que en aquel momento la idea de que el Estado debiacutea ejercer una accioacuten orientadora en el aacutembito econoacutemico comenzaba a presentarse con mayor intensidad

El periacuteodo de funcionamiento del Consejo Nacional de Desarrollo (Co-nade) se conoce como una ldquoeacutepoca doradardquo en el campo de la planificacioacuten estrateacutegica tanto por su envergadura institucional como por el estadio meto-doloacutegico de sus productos Es por eso que en tercer lugar se estudiaraacuten los planes maacutes destacados del funcionamiento de esa institucioacuten tales como el ldquoPlan Nacional de desarrollo 1965-1969rdquo el ldquoPlan Nacional de desarrollo 1970-1974rdquo y ldquoEl Plan Nacional de desarrollo y seguridad 1971-1975rdquo

En cuarto lugar se analizaraacute brevemente el plan estrateacutegico que se de-sarrolloacute con la vuelta del peronismo conocido como el ldquoPlan Trienal para la reconstruccioacuten y liberacioacuten nacionalrdquo Este anaacutelisis resulta relevante ya que en su contenido continuaba presente la intencioacuten de una ISI como el eje

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central de su poliacutetica econoacutemica Esa idea habiacutea estado latente en mayor o en menor medida en los planes anteriormente presentados

11 Los primeros planes nacionales

En 1933 se desarrolloacute e implementoacute el primer plan elaborado por el Estado argentino denominado ldquoPlan de Accioacuten Econoacutemicardquo (en adelante PAE) Se tratoacute de un fenoacutemeno relevante ya que a partir de esa experiencia el Estado argentino comienza a formular planes como parte de poliacuteticas reguladoras de la economiacutea Hasta ese entonces los planes eran maacutes bien simples par-ciales y dispersos pero a partir de ese momento se los comienza a incorpo-rar como herramienta de caraacutecter teoacuterico (Goacutemez y Lesta 2008)

El PAE fue impulsado durante la gestioacuten de Federico Pinedo1 con la co-laboracioacuten especial de Rauacutel Prebisch en respuesta a la necesidad de reducir los efectos de la depresioacuten mundial heredada desde finales de los antildeos 20 El plan fue conocido por una serie de discursos referidos a la produccioacuten rural al mercado de cambios y a la situacioacuten monetaria Federico Pinedo al presentar el plan expresaba

El PAE abarcaba un conjunto de objetivos que se basaban en proteger al sec-tor productivo nacional y estimular la demanda interna Algunas de las me-didas destinadas a ese propoacutesito fueron la creacioacuten de numerosas comisio-nes y juntas reguladoras2 cuyas funciones en general estaban orientadas a analizar la coyuntura y proponer medidas para preservar los intereses de los diferentes sectores productivos (granos carnes algodoacuten vino) Asimismo el plan conteniacutea un grupo de medidas financieras y monetarias que planteaban entre otras cosas la liberacioacuten progresiva de la moneda Para ello se creoacute la

Como difiacutecilmente podraacuten provenir del exterior los estiacutemulos requeridos de la eco-nomiacutea era preciso buscar las soluciones desde el paiacutes mismo Ademaacutes habiacutea llegado el momento en que si no se actuaba con decisioacuten las actividades y el consumo de la nacioacuten seguiriacutean desarrollaacutendose en el bajo nivel en el que habiacutean caiacutedo (Ministerio de Hacienda y Agricultura de la Nacioacuten 1934 79)

1Federico Pinedo se encontraba ejerciendo el cargo de Ministro de Hacienda2 Por ejemplo Comisioacuten Nacional del Azuacutecar (1931) Comisioacuten Nacional de la Industria Vitiviniacutecola (1934) Junta Reguladora de Granos (1933) y Junta Nacional de Carnes (1933)

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Comisioacuten de Control de Cambios y se constituyoacute dos mercados de divisas uno oficial y otro libre posibilitando que el gobierno tuviera maacutergenes de re-gulacioacuten del sector externo (Casparrino et al 2011) A su vez en ese periacuteodo con la finalidad de contar con nuevos mecanismos de regulacioacuten se creoacute el Banco Central de la Repuacuteblica Argentina (BCRA) Por uacuteltimo el plan encaraba una serie de medidas para la creacioacuten de puestos de trabajo a partir de la implementacioacuten de un programa de obras puacuteblicas y proponiacutea el estiacutemulo de la produccioacuten local para absorber las necesidades del consumo nacional

Cuando auacuten no se habiacutean superado los efectos de la crisis de 1930 se desencadenoacute la Segunda Guerra Mundial Se evidenciaba nuevamente la necesidad de una intervencioacuten estatal para atenuar las consecuencias que la guerra traeriacutea a la economiacutea del paiacutes En el antildeo 1940 el poder ejecutivo envioacute al Congreso un programa econoacutemico denominado ldquoPlan de Reacti-vacioacuten Econoacutemicardquo (conocido como ldquoPlan Pinedordquo) siendo nuevamente su autor Federico Pinedo y el principal colaborador Rauacutel Prebisch Sus objeti-vos estaban dirigidos a estimular la demanda interna para la generacioacuten de empleo la sustitucioacuten de importaciones y la diversificacioacuten de las exporta-ciones buscando promover industrias con potencialidad exportadora con destino en paiacuteses vecinos y Estados Unidos A su vez el plan respondiacutea a la necesidad de una reformulacioacuten de poliacutetica externa a partir de las nuevas condiciones mundiales asociadas a la insostenible continuidad de la rela-cioacuten triangular que manteniacutea Argentina con Estados Unidos y Gran Bretantildea

Cabe destacar que si bien se buscaba estimular la produccioacuten industrial esta estaba destinada a cumplir un rol complementario del sector primario el cual seguiacutea consideraacutendose como la ldquorueda maestrardquo del ordenamiento econoacutemico (Casparrino et al 2011) En este sentido se concebiacutea una indus-trializacioacuten parcial capaz de reducir los niveles de desocupacioacuten y se desta-caba la necesidad de no crear obstaacuteculos para las exportaciones Federico Pinedo al presentar el programa expresaba

El recurrir a la industria para suplir en lo que sea posible lo que no puede importar o pagar y evitar el grave mal de la desocupacioacuten [hellip] Debemos precavernos del error de promover aquellas producciones que tienden a disminuir las importaciones de los paiacuteses que sigan comprando nuestros productos en la medida suficiente para permitirnos pagar esas importaciones De lo contrario crearemos nuevos obstaacutecu-los a las exportaciones hay que importar mientras que se pueda seguir exportan-do (Castillo 1979 409)

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A diferencia del primer plan de Pinedo el segundo se presentaba de una ma-nera relativamente maacutes concisa y ordenada con apenas un contenido mayor en instrumentos para llevar a cabo las ideas planteadas No obstante ambas experiencias no conteniacutean suficiente instrumental teacutecnico y consistiacutean maacutes bien en medidas coordinadas dirigidas a resguardar el desarrollo de determi-nados sectores y sostener el nivel de actividad econoacutemica (Cordone 2004) Finalmente el Plan Pinedo no fue aprobado por el Congreso

12 Los planes quinquenales

El 19 de octubre de 1946 el presidente Juan D Peroacuten anuncioacute el plan de gobierno que se dio a conocer como el ldquoPrimer Plan Quinquenalrdquo (PPQ en adelante) que comprendiacutea el periacuteodo que va desde 1947 a 1951 El plan fue elaborado por la Secretaria Teacutecnica bajo la conduccioacuten de Francisco J Fi-gueroa y Miguel Miranda tomando de base los estudios previamente elabo-rados por el Consejo Nacional de Posguerra3 Posteriormente la Secretariacutea creoacute el Consejo Econoacutemico Social como cuerpo consultivo anexo con la fina-lidad de coordinar los intereses sectoriales

El PPQ tuvo lugar en un escenario econoacutemico relativamente favorable el paiacutes se hallaba en tiempos bastante proacutesperos dado que se preveiacutea una ba-lanza comercial positiva ocasionada por la demanda de alimentos de aque-llos paiacuteses que habiacutean sido beligerantes La finalidad del plan no respondiacutea a la necesidad de corregir los efectos de una crisis maacutes bien teniacutea el pro-poacutesito de afianzar el camino hacia un proceso de desarrollo en un contexto poliacutetico que otorgaba un papel protagoacutenico a las funciones del Estado en la intervencioacuten de la economiacutea A diferencia de las pasadas experiencias de planificacioacuten el PPQ se consolidaba como un proyecto de ley que aprobaba el Plan de Realizaciones e Inversiones lo que autorizaba el financiamiento de un conjunto de 27 proyectos sobre cuestiones muy diversas como salud puacuteblica transportes y comunicacioacuten edificios puacuteblicos combustibles y ener-giacutea entre otros

3 El Consejo Nacional de Posguerra fue el primer organismo argentino de planificacioacuten creado en 1944 su objetivo era realizar los estudios requeridos para el futuro ordenamiento social y econoacutemi-co del paiacutes Cuando asumioacute al Poder Ejecutivo Juan D Peroacuten se transfirieron las funciones del Con-sejo a la Secretaria Teacutecnica de la Presidencia de la Nacioacuten cuyo titular era el doctor Joseacute Figuerola

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Los principales objetivos del PPQ estaban orientados a situar la economiacutea del paiacutes al servicio del desarrollo social favorecer una industrializacioacuten masiva ampliar los controles del Estado en todos los sectores y garantizar la plena ocupacioacuten Claudio Casparrino Agustina Briner y Cecilia Rossi (2011) destacan que se trataba de un plan de caraacutecter integral al combinar aspectos demograacute-ficos que argumentaban el fomento de la inmigracioacuten hacia zonas rurales con fines de autoabastecimiento y a su vez el impulso de la industria con creciente sustitucioacuten de importaciones a traveacutes de medidas que incluiacutean la aplicacioacuten de aranceles A su vez el PPQ incorporaba el abastecimiento energeacutetico autoacuteno-mo4 y el fomento de la nacionalizacioacuten de empresas estrateacutegicas

Se tratoacute de un plan maacutes amplio y abarcativo respecto de las experiencias de planificacioacuten pasadas caracterizado por poseer una elevada cantidad de metas y proyecciones aunque un tanto ambicioso lo que dificultaba su im-plementacioacuten Asimismo el gran nuacutemero de industrias consideradas de in-tereacutes nacional habriacutea constituido un posible obstaacuteculo para la jerarquizacioacuten y priorizacioacuten de proyectos El mismo presidente Juan D Peroacuten reconociacutea las debilidades del PPQ al afirmar que las deficiencias se atribuiacutean tanto a la ausencia de ldquoracionalizacioacuten absoluta de su contextordquo como a la falta de estadiacutesticas y de censos En sus palabras

El PPQ no fue considerado en forma conjunta en el parlamento Los proyec-tos fueron tratados de manera paulatina en los antildeos siguientes siendo apro-bados quince de ellos los restantes no lograron ser considerados y algunas de sus proposiciones pasaron integrar otras leyes

En el periacuteodo transcurrido entre el primer y segundo plan quinquenal se establecioacute el denominado ldquoPlan Econoacutemico de Emergenciardquo elaborado en

4 En el artiacuteculo 40 de la Constitucioacuten de 1949 se declaraba que todos los minerales las caiacutedas de agua los yacimientos de petroacuteleo de carboacuten y de gas y las demaacutes fuentes naturales de energiacutea con excepcioacuten de los vegetales son propiedad imprescriptible e inalienable de la Nacioacuten Ademaacutes se le otorgaba al Estado central jurisdiccioacuten sobre todas las concesiones petroleras por primera vez en la historia argentina

El primer Plan Quinquenal por circunstancias sobradamente conocidas no pudo tener ni la racionalizacioacuten absoluta de su contexto ni tampoco los estudios bases permitieron afirmarlo en realidades absolutas desde que la falta de estadiacutesticas la falta de censos y el desconocimiento en que el paiacutes viviacutea de su propia realidad no me permitieron realizar una planificacioacuten perfecta (Peroacuten 1953 11)

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el Ministerio de Asuntos Teacutecnicos y respaldado por el Consejo Nacional de Planificacioacuten Esta iniciativa de planificacioacuten surgioacute como respuesta a dos problemas econoacutemicos del momento el estrangulamiento externo y el in-cremento sostenido de los precios Dicho plan comprendiacutea un conjunto de medidas dirigidas a controlar la inflacioacuten y a equilibrar el sector externo Sus objetivos generales proponiacutean aumentar la produccioacuten agropecuaria orien-tar el comercio exterior hacia la reduccioacuten de importaciones y el crecimiento de exportaciones y facilitar el ahorro como motor de un crecimiento futuro a partir de una mayor austeridad del consumo

Al tiempo que se poniacutea en praacutectica el plan de emergencia ndashy superado el pico de la crisis econoacutemicandash el Ministerio de Asuntos Teacutecnicos preparoacute el Segundo Plan Quinquenal (SPQ en adelante) para el periacuteodo 1953-1957 El SPQ se desarrolloacute en una coyuntura econoacutemica diferente al plan anterior caracterizada por presentar problemas en el sector externo situacioacuten que no permitiacutea continuar abasteciendo el crecimiento de la industria Los objetivos principales de la nueva poliacutetica econoacutemica estaban orientados a equilibrar los resultados del comercio exterior mediante el aumento de los saldos ex-portables por tanto otorgaba un estiacutemulo a las actividades agropecuarias En lo que respecta a ese sector se haciacutea hincapieacute en la necesidad de fomen-tar su mecanizacioacuten y con ello la industria nacional de maquinarias agriacute-colas Asimismo se pretendiacutea sentar las bases de la industria pesada La siderurgia la mecaacutenica y la quiacutemica fueron las ramas en las que se iban a producir mayores inversiones estatales

En relacioacuten con el anterior plan el SPQ presentaba algunos cambios cua-litativos en materia de planificacioacuten Las principales diferencias se basaban en la incorporacioacuten de informacioacuten precisa y exhaustiva y en una formula-cioacuten adecuada de los objetivos ndashsiendo estos auacuten geneacutericosndash y de los me-dios para alcanzarlos Cabe destacar que el plan contaba con la informacioacuten recabada en el censo de 1947 lo cual permitioacute obtener datos maacutes fiables para la elaboracioacuten de sus metas Asimismo el hecho de que el plan debiacutea ser discutido conceptualmente en el Congreso ndashy de que resultado se plas-maba en proyectos de leyesndash le otorgaba una originalidad metodoloacutegica

Los resultados finales de la implementacioacuten del SPQ no pueden ser co-rrectamente evaluados dado que el golpe de Estado de septiembre de 1955 no permitioacute concluir su aplicacioacuten Asiacute se disolvioacute la Secretariacutea Teacutecnica de la Presidencia y en su reemplazo las autoridades solicitaron asesoriacutea teacutecnica a organismos de las Naciones Unidas tarea que culminoacute con la presentacioacuten

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de un informe preliminar elaborado por Prebisch que derivoacute en una serie de recomendaciones para orientar el nuevo curso de la economiacutea Al respec-to Cordone (2004) destacoacute que las propuestas elaboradas por Prebisch no conformaban un verdadero plan econoacutemico sino que eran maacutes bien reco-mendaciones que comprendiacutean un conjunto de medidas estabilizadoras de un estilo cercano a la ortodoxia monetarista y otro conjunto orientado a la implementacioacuten de poliacuteticas de desarrollo El autor afirma que dado el caraacutec-ter provisorio que teniacutea el gobierno y la apelacioacuten a la falta de recursos solo el primer grupo de medidas tuvo cierto grado de aplicacioacuten

13 Planificacioacuten Conade

En 1961 durante la presidencia de Arturo Frondizi y en el marco de la Alian-za para el Progreso5 se crea el Conade (Consejo Nacional de Desarrollo) un organismo de planificacioacuten perteneciente a la Presidencia de la Nacioacuten Seguacuten lo que expresa el decreto de su constitucioacuten el Conade debiacutea ldquoasumir la responsabilidad en la coordinacioacuten de los estudios y anaacutelisis requeridos para la formulacioacuten orgaacutenica de los programas de desarrollo asiacute como para el asesoramiento de la accioacuten de Gobiernordquo6 La literatura suele denominar al periacuteodo del funcionamiento del Conade como la ldquoeacutepoca doradardquo en materia de planificacioacuten (Tereschuk 2008 Muumlller 2013)

El primer programa elaborado por el organismo fue el ldquoPlan Nacional de Desarrollo 1965-1969rdquo (PND1 en adelante) teniacutea como objetivo primordial el de ldquomostrar las implicaciones que resultan de la fijacioacuten de ciertos objetivos de progreso econoacutemico y social medio para adoptar decisiones racionales tanto por parte del sector puacuteblico como del privadordquo (Presidencia de la Na-cioacuten 1965) Para la elaboracioacuten del plan se incorporaron avances metodo-loacutegicos que fueron posibles gracias a la cooperacioacuten de los organismos de planificacioacuten con otras instituciones y al fortalecimiento de los cuadros teacutec-nicos y de investigacioacuten (Fizbein 2007)

El PND1 conteniacutea un diagnoacutestico exhaustivo de la evolucioacuten de la econo-miacutea argentina entre 1950-1963 en el cual se examinaba el comportamiento de los sectores externo puacuteblico agropecuario industrial de infraestructura

5 La Alianza para el Progreso fue un programa econoacutemico y poliacutetico de EE UU para Ameacuterica Lati-na efectuado entre 1961 y 1970 en el contexto de neutralizar la influencia de la Revolucioacuten cubana en la regioacuten latinoamericana a partir de la existencia de diversos focos de insurgencia6 Decreto 7290 del 23 de agosto de 1961 Creacioacuten del Consejo Nacional de Desarrollo

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econoacutemica y social Ademaacutes se presentaban metas vinculadas con el creci-miento del producto bruto interno y el empleo y con la distribucioacuten del ingre-so el aumento del consumo las mejoras en los niveles de educacioacuten salud puacuteblica y vivienda y la eliminacioacuten progresiva de las tendencias inflaciona-rias Se discutiacutean tambieacuten los instrumentos de poliacutetica que debiacutean utilizarse para alcanzar los objetivos y las metas planteadas

Con respecto al sector industrial el plan proponiacutea la integracioacuten de las ramas maacutes dinaacutemicas junto con las baacutesicas y las no desarrolladas con el ob-jetivo de superar el desnivel presente entre la produccioacuten de bienes finales e intermedios para sustituir importaciones mejorar la produccioacuten de bienes de capital y promover la utilizacioacuten de los recursos naturales y materias primas existentes (Cordone 2004) Ademaacutes el PND1 contemplaba la poliacutetica cam-biaria como una herramienta importante para incentivar las exportaciones y promover la radicacioacuten de los capitales extranjeros Asimismo incorporaba diversos programas de desarrollo sectorial y de infraestructura social

En referencia a su aspecto metodoloacutegico el PND1 conteniacutea un esfuerzo de diagnoacutestico y sistematizacioacuten de informacioacuten relevante Sin embargo di-versas criacuteticas han cuestionado su valor operativo debido a la ausencia de proyectos y previsiones para su implementacioacuten (Tereschuk 2008) Rapo-port (2000) destaca que el plan conteniacutea una vocacioacuten mucho maacutes volcada a una administracioacuten equilibrada que a la puesta en marcha de cambios signi-ficativos en la economiacutea En otras palabras no contemplaba una verdadera propuesta de reforma estructural para encaminar un proceso de desarrollo econoacutemico El PND1 no habiacutea llegado a ser aprobado cuando en junio de 1966 se produjo el movimiento militar conocido como la ldquoRevolucioacuten argenti-nardquo que hizo cesar el gobierno de Arturo Ilia A partir de ese momento cadu-can las autoridades del Conade y sus principales funcionarios designaacutendose en su lugar a un interventor militar

Maacutes tarde se crea el Sistema Nacional de Planeamiento coordinado por la Secretariacutea del Conade que se complementoacute con el Sistema de Planeamiento y Accioacuten para la Seguridad coordinado por el Consejo Nacional de Seguridad (Conase) Casparrino et al (2011) destacan que con estas iniciativas la dic-tadura de Juan C Onganiacutea terminoacute de constituir institucionalmente la vincu-lacioacuten entre la planificacioacuten y las poliacuteticas de ldquoseguridadrdquo Maacutes adelante las actividades de planificacioacuten fueron coordinadas junto con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea (Conacyt) Esos organismos fueron los encargados de elaborar el ldquoPlan Nacional de Desarrollo 1970-1974rdquo (PND2 en adelante)

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En su primer apartado el PND2 conteniacutea un anaacutelisis de la evolucioacuten eco-noacutemica argentina desde 1945 hasta ese momento Sobre esa base se explici-taron la estrategia econoacutemica y las metas a alcanzar En teacuterminos amplios el plan respondiacutea a los siguientes objetivos a) alcanzar un crecimiento raacutepido y prolongado de la economiacutea b) lograr una distribucioacuten maacutes junta del ingreso c) afianzar la defensa y la ampliacioacuten de la soberaniacutea nacional en el campo econoacutemico El PND2 haciacutea hincapieacute en promover un desarrollo industrial im-pulsado por una integracioacuten del sector con la finalidad de aumentar la efi-ciencia de las empresas nacionales (Cordone 2004) y ademaacutes presentaba un plan de inversioacuten puacuteblica nacional que concediacutea prioridad a las inversio-nes en acero energiacutea transporte y comunicaciones (Casparrino et al 2011) Complementariamente proponiacutea desarrollar programas de mejoras en edu-cacioacuten salud y vivienda asiacute como evitar el incremento del endeudamiento externo y fomentar el progreso cientiacutefico tecnoloacutegico (Fiszbein 2007)

Con el desplazamiento del general Juan C Onganiacutea se produjeron cam-bios en la direccioacuten del Conade y bajo la nueva conduccioacuten del general Juan Guglielmelli se realizoacute una revisioacuten del proyecto anterior redisentildeaacutendose un nuevo plan La versioacuten revisada del PND2 se basoacute en el disentildeo de nuevos objetivos entre ellos la integracioacuten sectorial del aparato productivo la inte-gracioacuten geoeconoacutemica de la nacioacuten y la consolidacioacuten del poder nacional de las decisiones Se plantearon tambieacuten nuevas metas y se establecieron nue-vas estimaciones de la evolucioacuten de las distintas variables econoacutemicas Ese nuevo anaacutelisis llevoacute a la elaboracioacuten por un lado de un informe sobre ldquoMetas de crecimiento de la economiacutea para el mediano plazordquo y por otro lado a la confeccioacuten de un futuro ldquoPlan tentativo nacional de desarrollordquo No obstante esta iniciativa no pudo concretarse por la renuncia del titular del Conade

El siguiente programa elaborado por el organismo de planificacioacuten se denominoacute ldquoPlan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975rdquo (PNDS en adelante) Dicho plan fue aprobado por ley hecho que no ocurriacutea desde la promulgacioacuten del SPQ en 1953 Sin embargo cabe destacar que a diferencia de las enmarcadas en el SPQ no fue una ley aprobada por el Congreso en un reacutegimen democraacutetico situacioacuten que le quitaba la legitimidad poliacutetica

La caracteriacutestica particular del PNDS fue que en su preparacioacuten participa-ron una gran cantidad de organismos del Estado conformando 52 comisio-nes para la elaboracioacuten de los objetivos las metas y medidas a largo plazo Los lineamientos de poliacutetica incluidos en el PNDS estuvieron en sintoniacutea con las definiciones de un modelo econoacutemico basado en una concepcioacuten desa-

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rrollista-nacionalista e impulsadas por el programa de Aldo Ferrer7 las cua-les estimulaban el impulso del capital nacional la integracioacuten de la economiacutea y las exportaciones industriales (Fiszbein 2007)

Los objetivos principales del PNDS estaban orientados a asegurar el ejercicio de la soberaniacutea nacional promover la integracioacuten nacional y el crecimiento de la economiacutea apoyado prioritariamente en el desarrollo de la empresa de capital nacional promover el desarrollo cientiacutefico-tecnoloacutegico y consolidar las relaciones de cooperacioacuten latinoamericana (Presidencia de la Nacioacuten 1971) Para ello incluiacutea numerosas metas cuantitativas crecimiento del producto bruto incremento de la produccioacuten agropecuaria e industrial aumento en los salarios reales entre otras adicionalmente se estableciacutean una serie de polos de desarrollo con el intereacutes de promover provincias y re-giones atrasadas para disminuir las diferencias en los niveles relativos de avance Por uacuteltimo se proponiacutean una serie de medidas concretas entre ellas la creacioacuten de un Banco Nacional de Desarrollo programas de reconversioacuten industrial de modernizacioacuten agropecuaria y de desarrollo cientiacutefico la Ley de Compre Argentino y la creacioacuten de un ente nacional de comercio exterior La puesta en praacutectica del PNDS praacutecticamente no tuvo lugar ya que una nueva crisis de la coyuntura econoacutemica agravoacute la crisis social y poliacutetica dando lu-gar al desplazamiento del gobierno militar que lo habiacutea elaborado

14 La planificacioacuten en el tercer gobierno peronista

Con la asuncioacuten del gobierno democraacutetico peronista se confecciona el ldquoPlan Trienal para la Reconstruccioacuten y Liberacioacuten Nacionalrdquo (PTRLN en adelante) Su elaboracioacuten fue encomendada a un comiteacute vinculado a la Subsecreta-ria de Desarrollo y en cuyo aacutembito funcionaba el Instituto Nacional de Pla-nificacioacuten Econoacutemica A grandes rasgos los principales objetivos del plan estaban relacionados con la puesta en marcha de un proceso acelerado de la distribucioacuten del ingreso la modificacioacuten de las estructuras productivas el desarrollo de un nuevo modelo de produccioacuten consumo organizacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico y la recuperacioacuten de la independencia econoacutemica a traveacutes del impulso de la empresa de capital nacional Ademaacutes de contener objetivos de poliacuteticas incluiacutea programas y proyectos a implementar aunque careciacutea de una formalizacioacuten teacutecnica (Tereschuk 2008)

7 Aldo Ferrer ocupaba el cargo de Ministro de Economiacutea

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En el PTRLN se le asignaba un rol central al Estado como regulador de la economiacutea para llevar a cabo una eficaz poliacutetica de desarrollo Tal regulacioacuten se efectuariacutea en el marco de una concertacioacuten abierta que el gobierno llevoacute a cabo con las principales agrupaciones poliacuteticas empresariales y gremiales del paiacutes (Cordone 2004) De acuerdo con Casparrino et al (2011) se trataba de una planificacioacuten integral ya que buscaba interpretar la sociedad y desde alliacute proponer las diversas viacuteas para el desarrollo tanto en los aacutembitos socia-les y poliacuteticos como econoacutemicos Para estos autores la caracteriacutestica dife-rencial respecto de las experiencias de planificacioacuten tradicional de caraacutecter normativo es que se percibiacutea como el problema maacutes importante no tanto la esfera teacutecnica sino maacutes bien la esfera poliacutetica y los propios integrantes de la sociedad En definitiva como lo plantea Bernazza (2006) el PTRLN habiacutea sido el instrumento con el que se expresoacute el proyecto poliacutetico Al presentarlo Juan D Peroacuten destacoacute

Con el fallecimiento de Peroacuten y la presencia de un conflicto sociopoliacutetico el plan no pudo iniciar su ejecucioacuten Cabe destacar que tanto los planes desa-rrollados en el marco de la Conade como el PTRLN tienen cierta continuidad en sus objetivos en particular se encuentra la necesidad de avanzar hacia la segunda etapa del modelo de industrializacioacuten por sustitucioacuten de importa-ciones Este hecho se contrasta llamativamente con la inestabilidad poliacutetica del periacuteodo (Muumlller 2013)

2 Cambio de rumbo inicio del proceso de ldquodesustitucioacutenrdquo

La uacuteltima dictadura militar implementoacute un cambio de rumbo en la planifica-cioacuten apartaacutendose del fomento de la ISI e introduciendo profundas modifica-ciones en la poliacutetica econoacutemica tal cambio estuvo vinculado en particular con las poliacuteticas promercado un programa de liberalizacioacuten de mercados y la apertura externa que se combinariacutea maacutes tarde con la Reforma Financiera

El Plan Trienal de Gobierno 1974-1977 no se limitaba a lo que habitualmente se co-noce como un lsquoplan de desarrollorsquo No podriacuteamos incurrir en el pecado desarrollista de lograr reacutecords que se agotan en siacute mismos sino que anhelamos lograr la plenitud de la evolucioacuten social y espiritual de la Nacioacuten (Peroacuten 2002 193)

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del 19778 y el enfoque monetario del BP (1978) Asimismo dio lugar a un pro-ceso de mayor competencia para la estructura productiva local menor finan-ciamiento para la industria sobrevaluacioacuten cambiaria y deterioro consecuen-te del balance comercial compensado con entrada de capital de corto plazo

Luego de analizar el plan econoacutemico de Martiacutenez de Hoz se estudiaraacuten los dos planes de desarrollo estrateacutegico elaborados por el gobierno de Alfon-siacuten ldquoLineamientos de una estrategia de crecimiento econoacutemico 1985-1989rdquo y ldquoPlan Nacional de Desarrollo 1987rdquo Estos planes respondieron en gran parte a la necesidad de resolver el problema de la inestabilidad econoacutemica y un preocupante fenoacutemeno inflacionario Por uacuteltimo se analizaraacute brevemente lo acontecido en materia de planificacioacuten durante el reacutegimen de convertibi-lidad Cabe destacar que el nuevo escenario econoacutemico de los noventa con las reformas promercado suprimioacute cualquier pretensioacuten estatal que tuviera a la planificacioacuten como instrumento de sus acciones y por tanto tampoco existieron experiencias relevantes durante ese periacuteodo

21 El programa econoacutemico de Martiacutenez de Hoz

Las autoridades militares que asumieron al poder en 1976 crearon el Minis-terio de Planeamiento (en 1978 fue transformado en una secretariacutea) y el Ins-tituto de Planificacioacuten Econoacutemica en el Ministerio de Economiacutea Si bien el gobierno militar contaba con tales organismos sus ideas distaban de valorar la intervencioacuten del Estado en materia de planificacioacuten econoacutemica (Cordone 2004) en tanto se propulsaba un cambio radical en el modelo econoacutemico basado en la idea de una liberalizacioacuten econoacutemica Asiacute la poliacutetica econoacutemica implementada desde 1976 vino a poner fin al proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de importaciones de la etapa anterior

La nueva estructura de planificacioacuten no plasmoacute ninguna iniciativa rele-vante y fue neutralizada desde el Ministerio de Economiacutea y Obras y Servicios Puacuteblicos (Muumlller 2011) Las fuerzas armadas confiaron en Joseacute Martiacutenez de Hoz quien estaba al mando del ministerio anteriormente nombrado para la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica sobre la base de un programa de accioacuten Tal programa fue expuesto el 2 de abril de 1976 y conteniacutea los li-

8 La Reforma Financiera del 1977 se instrumentoacute a traveacutes de ley 21495 de descentralizacioacuten de depoacutesitos y la Ley de Entidades Financieras (21526) limitoacute el control e intervencioacuten estatal sobre el Sistema Financiero y tendieron a apoyar un modelo de valorizacioacuten financiera que generoacute con-centracioacuten y extranjerizacioacuten (Cibils y Allami 2010)

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neamientos generales que impondriacutea en su gestioacuten econoacutemica Se lo dio a conocer como ldquoPrograma de Recuperacioacuten Saneamiento y Expansioacuten de la Economiacutea Argentinardquo y se lo fue adaptando durante las distintas circunstan-cias coyunturales a lo largo de cinco antildeos

No se trataba de un instrumento de planificacioacuten sino que se conformoacute maacutes bien como una presentacioacuten de los lineamientos en poliacutetica cambiaria monetaria de comercio exterior de inversiones extranjeras ingresos precios y salarios entre otras El programa se enmarcaba en lo que en Argentina se denominoacute ldquoel pensamiento liberalrdquo (Sourrouille et al 1985) y manifestaba expliacutecitamente una criacutetica a la experiencia de la industrializacioacuten sustitutiva desestimando las poliacuteticas de los planes que la habiacutean propiciado9 En teacutermi-nos generales el documento del pensamiento liberal proponiacutea fomentar una poliacutetica antiinflacionaria la liberacioacuten de precios el aumento de la produc-cioacuten agropecuaria mediante la disminucioacuten de los derechos de exportacioacuten la liberalizacioacuten de los mercados cambiario y financiero la implementacioacuten de una poliacutetica industrial que procuraraacute promover las industrias baacutesicas y eliminar las trabas y la reduccioacuten del gasto y del deacuteficit del gobierno

A inicios de la deacutecada de 1980 se preanuncia una crisis econoacutemica de gran envergadura en respuesta a las poliacuteticas econoacutemicas implementadas por el gobierno militar Estas uacuteltimas generaron entre otras cosas una gran contraccioacuten de la produccioacuten industrial incremento de la deuda externa y persistencia del ritmo inflacionario

22 El intento de planificacioacuten con la vuelta de la democracia

Tras el resurgimiento de la democracia el gobierno de Alfonsiacuten creoacute la Secre-tariacutea de Planificacioacuten la cual seriacutea la encargada de la elaboracioacuten de los dos grandes planes econoacutemicos implementados en el lapso del gobierno radical los ldquoLineamientos de una estrategia de crecimiento econoacutemico 1985-1989rdquo y el ldquoPlan Nacional de Desarrollo 1987rdquo

El primero ldquoLineamientos de una estrategia de crecimiento econoacutemico 1985-1989rdquo fue preparado por Juan V Sourrouille bajo el mando de Ministro de Economiacutea en el marco de una difiacutecil situacioacuten econoacutemica ligada a la per-

9 El programa liberal se enmarcaba en un contexto de desembarco de los denominados Chicago Boys economistas liberales que tuvieron una influencia en las reformas econoacutemicas de las uacutelti-mas dictaduras militares del cono sur

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sistencia de una gran inestabilidad y la presencia de un fenoacutemeno inflaciona-rio Para resolver los problemas econoacutemicos y retomar la senda de crecimien-to el plan proponiacutea una estrategia de crecimiento a la que denominaron de ldquoajuste positivordquo que planteaba la expansioacuten de las exportaciones a partir de una mejor utilizacioacuten de los recursos locales y un incremento en la competiti-vidad de la industria manufacturera asiacute como la promocioacuten de un sostenido proceso de inversiones Se explicitaba que la proteccioacuten industrial no debiacutea ser excesiva sino que debiacutea aplicarse de una manera selectiva Asimismo el plan atestiguaba la necesidad de mejorar la articulacioacuten entre el sector puacutebli-co y privado en materia de cooperacioacuten cientiacutefico-tecnoloacutegica en la penetra-cioacuten de nuevos mercados internacionales (Vacarezza 2012) De acuerdo con Muumlller (2013) esta experiencia en planificacioacuten careciacutea de la profundidad que supieron tener los planes de la ldquoeacutepoca doradardquo y constituyoacute una expresioacuten fuertemente criacutetica a la idea de la industrializacioacuten sustitutiva lo que debilita-ba la legitimacioacuten de las poliacuteticas que dichos planes propiciaron

El sostenido incremento del ritmo inflacionario condujo a que el gobierno radical pusiera en ejecucioacuten el ldquoPlan Australrdquo Se trataba de un programa de estabilizacioacuten preparado para dar un corte draacutestico a la inflacioacuten e inci-dir sobre su caraacutecter inercial Ademaacutes de la necesidad de quebrar la inercia inflacionaria el plan teniacutea como objetivo reducir el difiacutecil fiscal Para tales propoacutesitos se implementaron medidas como el congelamiento de precios de tarifas puacuteblicas tipo de cambio y salarios y la instauracioacuten de una nueva moneda ndashel Australndash acompantildeada de la adopcioacuten de una tabla de conver-sioacuten de deudas

El segundo ldquoPlan Nacional de Desarrollo 1987rdquo fue elaborado bajo el man-do nuevamente de Sourrouille como Ministro de Economiacutea y Bernardo Grins-pun al frente de la Secretariacutea de Planificacioacuten Se tratoacute de un programa que estaba orientado a la reconstruccioacuten de la economiacutea y a la resolucioacuten de los desequilibrios estructurales El plan proponiacutea un conjunto de objetivos aso-ciados a recuperar el crecimiento econoacutemico modernizar el aparato producti-vo reindustrializar el paiacutes reestructurar el Estado fortalecer los mecanismos de integracioacuten regional entre otros A causa de la debilidad econoacutemica el plan no fue aplicado En un escenario de emergencia econoacutemica el gobierno sacoacute a la luz el denominado ldquoPlan Primaverardquo con el fin de impulsar un shock antiinflacionario dentro de una coyuntura de incertidumbre poliacutetica y econoacute-mica Debido la presencia de importantes desequilibrios econoacutemicos no tuvo eacutexito dando un final al gobierno democraacutetico en materia de planificacioacuten

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23 La no planificacioacuten de la convertibilidad

El gobierno de Menem marcoacute un nuevo paso hacia el liberalismo econoacutemico y con ello abandonoacute la planificacioacuten econoacutemica como herramienta estrateacute-gica para el desarrollo A partir de 1990 se lanzoacute un programa de reformas estructurales que incluyoacute una profunda apertura comercial y la liberalizacioacuten financiera un movimiento general de desregulacioacuten de los mercados de bie-nes servicios y activos financieros la privatizacioacuten descuidada de empresas puacuteblicas el recorte de servicios prestados por el Estado y concesiones al sector privado (Leiva Lavalle 2010)

En este contexto la Secretariacutea de Planificacioacuten creada por la administra-cioacuten de Rauacutel Alfonsiacuten fue suprimida Algunas de sus funciones las heredoacute la Secretariacutea de Programacioacuten Econoacutemica que se incorporoacute formalmente al Ministerio de Economiacutea De acuerdo con lo expuesto por Muumlller (2011) si bien el nuevo escenario macroeconoacutemico constituido por las reformas promercado y la instauracioacuten del reacutegimen de convertibilidad anuloacute cualquier instancia estatal que tuviera a la planificacioacuten como objeto de sus acciones la nocioacuten de ldquoplanrdquo tuvo algunas manifestaciones como la implementacioacuten del ldquoSistema Nacional de Inversiones Puacuteblicasrdquo (SNIP) y el ldquoPlan Federal de Infraestructurardquo (PFI) El primero creado por la ley 24354 y reglamentado en 1995 teniacutea como principal objetivo la iniciacioacuten y actualizacioacuten permanente de un inventario de proyectos de inversioacuten puacuteblica nacional y la formulacioacuten anual y gestioacuten del plan nacional de inversiones puacuteblicas El segundo es-tablecido a partir de un decreto el presidente Fernando de la Ruacutea en 1999 fue desarrollado en contacto con el Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Puacuteblicas (entidad que nuclea a los principales referentes poliacuteticos de los gobiernos provinciales en el aacutembito del transporte y las obras puacuteblicas) Como lo indica Muumlller (2011) el PFI no tuvo un tratamiento teacutecnico y solo se resumioacute a una enumeracioacuten de proyectos sin plasmarse en alguacuten documen-to de trabajo (Muumlller 2013)

Como corolario si bien durante el periacuteodo de la convertibilidad en Argenti-na hubo algunas iniciativas en planificacioacuten como el SNIP y PFI las mismas distaban de presentarse como un programa orgaacutenico de desarrollo y maacutes bien se asimilaban a una mera programacioacuten de proyectos de inversioacuten En este sentido la ausencia de experiencias relevantes en materia de planificacioacuten en los periacuteodos de gobiernos neoliberales se vincula con el corrimiento del Esta-do como actor protagoacutenico para encarar procesos de desarrollo econoacutemico

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3 El retorno de los planes estrateacutegicos

Desde la devaluacioacuten de la moneda a principios de 2002 y la salida de todo el reacutegimen de convertibilidad la economiacutea argentina ha venido experimentado un periacuteodo de crecimiento acelerado y sostenido en combinacioacuten con cre-cientes superaacutevits comerciales hasta el 2011 La irrupcioacuten de China e India como fuertes demandantes de commodities a partir de su acelerada indus-trializacioacuten ha inaugurado un escenario marcadamente diferente para los productos en los que la mayor parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina tiene ventajas comparativas relajando fuertemente su restriccioacuten externa En este contexto de menores preocupaciones de corto plazo y cambio de rumbo en la concepcioacuten de la poliacutetica econoacutemica se abre un espacio que jerarquiza la actuacioacuten del Estado y tienen lugar una serie de intentos de planificacioacuten

En este apartado con el propoacutesito de comprender los objetivos las prio-ridades y la metodologiacutea de planificacioacuten durante la posconvertibilidad se estudiaraacuten los tres planes sectoriales10 maacutes importantes a nivel nacional del periacuteodo 2003-2015 el ldquoPlan Nacional de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacutenrdquo (PNCTI) el ldquoPlan Estrateacutegico Industrial 2020rdquo (PEI 2020) y el ldquoPlan Estrateacutegi-co Agroalimentario y Agroindustrialrdquo (PEA2)

El PNCTI 2012-2015 se sustentoacute sobre dos planes previos las ldquoBases para un Plan Estrateacutegico en Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten 2005-2015rdquo desarrollado por la Secretariacutea de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten (SECYT) y publicado en 2005 y el ldquoPlan Estrateacutegico Bicentenario 2006-2010rdquo lanza-do un antildeo despueacutes El plan se concibioacute como un instrumento ordenador de diversas poliacuteticas e iniciativas previas pero susceptible de ser modificado o ajustado ante cambios en el contexto o a partir de la evaluacioacuten de los cur-sos de accioacuten llevados a cabo Buena parte del plan constituyoacute un esfuerzo de sistematizacioacuten y formalizacioacuten de poliacuteticas o iniciativas sobre las que el Ministerio de Ciencia Tecnologiacutea y Sociedad ya veniacutea trabajando En efecto en la agenda de gestioacuten del plan se retomaron muchas herramientas instru-mentos e iniciativas y se combinaron con las contribuciones que resultaron del proceso participativo para su desarrollo

10 Tambieacuten se destacan por su envergadura el ldquoPlan Nacional de Turismo Sustentablerdquo y el ldquoPlan Estrateacutegico Territorial 2016rdquo Maacutes allaacute de la gran relevancia del sector de Turismo Sustentable en la estructura productiva local y de la planificacioacuten y el ordenamiento territorial en toda estrategia de desarrollo se decidioacute hacer foco en los planes vinculados de manera directa con sectores o nuacutecleos productivos estrateacutegicos (PEI PNCTI) y en el PEA por el peso del sector en el PIB (un 19 en 2010 de acuerdo con el PEA)

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Se sentildealaron como objetivos centrales la necesidad de fortalecer el Sis-tema Nacional de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten (SNCTI) formar recursos humanos de alta calidad desarrollar infraestructura lograr un sistema ar-ticulado y coordinado y generar un perfil productivo basado en la agrega-cioacuten de valor en el empleo de calidad y en la incorporacioacuten de conocimiento Tambieacuten se incorporaron una serie de metas cuantitativas y cualitativas en relacioacuten con la cantidad de investigadores esfuerzos en I+D y esfuerzos pri-vados entre otras

Asimismo el plan se estructuroacute en torno a dos estrategias de interven-cioacuten el desarrollo institucional y la focalizacioacuten La primera de las estrategias reconociacutea la necesidad de fortalecer el SNCTI en cuanto a capacidades arti-culacioacuten coordinacioacuten y aprendizaje tanto en el aacutembito puacuteblico como en el privado para poder atender la demanda productiva y social La segunda se proponiacutea direccionar esfuerzos hacia sectores sociales y productivos de inte-reacutes y en estrecha vinculacioacuten con la implementacioacuten de los fondos sectoriales del MINCyT

El plan sentildealoacute la necesidad de aprovechar a traveacutes de la estrategia de fo-calizacioacuten las potencialidades de las denominadas ldquotecnologiacuteas de propoacutesito generalrdquo (ie biotecnologiacutea TIC y nanotecnologiacutea) en sectores socioproduc-tivos de territorios determinados La interseccioacuten entre dichas tecnologiacuteas y los sectores prioritarios se da en espacios territoriales especiacuteficos y tiende a generar viacutenculos entre los actores del SNCTI que se traducen en innova-ciones Estas articulaciones son importantes para la federalizacioacuten de las actividades de ciencia tecnologiacutea e innovacioacuten en un contexto de fuerte con-centracioacuten geograacutefica

Por su parte el PEI 2020 comenzoacute a desarrollarse en el antildeo 2010 y fue lanzado en el antildeo 2011 Un actor central fue la Secretariacutea de Planificacioacuten Estrateacutegica Industrial creada en el mismo antildeo de lanzamiento del plan en el aacutembito del Ministerio de Industria El plan fijoacute como objetivo general la nece-sidad de buscar una competitividad sisteacutemica incluyendo todas las cadenas productivas y sus eslabones A su vez se propuso incentivar la competitivi-dad vertical en la cadena de valor y la horizontal en eslabones comunes a muchas cadenas Se consideraba clave lograr en las cadenas productivas una mayor coordinacioacuten e integracioacuten haciendo hincapieacute en la incorporacioacuten de ciencia y tecnologiacutea e innovacioacuten

La agregacioacuten de valor la diversificacioacuten y la competitividad se entienden en el PEI 2020 como estrategia central para lograr un crecimiento sustenta-

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ble con un mejoramiento de los iacutendices de empleo y una mejor calidad de los salarios El concepto de ldquoindustriardquo se tomoacute en su sentido maacutes amplio es decir incluye toda la agregacioacuten de valor y conocimiento en una cadena productiva y se propuso desde el disentildeo del plan superar la antinomia entre agro e industria

El plan se estructuroacute a partir del anaacutelisis de una serie de cadenas producti-vas seleccionadas11 alimentos (aviacutecola laacutecteo porcino) cuero calzado y ma-rroquineriacutea textil y confecciones foresto industrial automotriz y autopartista maquinaria agriacutecola bienes de capital materiales para la construccioacuten quiacutemi-ca y petroquiacutemica medicamentos para uso humano y software y electroacutenicos

A cada una de las cadenas les asignaron una serie de objetivos cuanti-tativos referidos a produccioacuten exportaciones y empleo Como parte del anaacute-lisis cualitativo el plan buscoacute desglosar su realidad y sus objetivos en tres lineamientos especiacuteficos 1) mercado interno 2) insercioacuten internacional y 3) agregacioacuten de valor

Finalmente el PEA2 fue desarrollado por el Ministerio de Agricultura Ganaderiacutea y Pesca (MAGyP) como resultado de un proceso participativo y federal cuya iniciativa comenzoacute en 2010 El PEA buscaba

En el plan se delimitaron cuatro fines estrateacutegicos a saber econoacutemico-pro-ductivo sociocultural institucional y ambiental-territorial El fin econoacutemi-co-productivo propone la generacioacuten de riqueza con maacutes valor agregado en origen en un marco de competitividad sisteacutemica y crecimiento sostenido con equidad social y sustentable ambientalmente El fin sociocultural busca ldquogenerar condiciones adecuadas para el desarrollo social organizacional y

11 La Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (Cepal) contribuyoacute con el diagnoacutestico y la identificacioacuten de las once cadenas mencionadas la sistematizacioacuten de lo discutido en las me-sas de trabajo sectorial y su anaacutelisis posterior (veacutease por ejemplo Stumpo y Rivas 2013)

[hellip] transformar a la Argentina en liacuteder mundial en la produccioacuten de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales de calidad con valor agregado en particular en origen asegurando al mismo tiempo la provisioacuten alimentaria nacional y satisfacien-do la demanda internacional en cantidad y calidad en un marco de equidad territo-rial inclusioacuten social y sustentabilidad ambiental econoacutemica y social promoviendo de esa forma el desarrollo de la nacioacuten y sus regiones

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humano en todos los territorios que conforman el paiacutes priorizando la equi-dad la inclusioacuten el arraigo y el respecto a la diversidad culturalrdquo El fin am-biental-territorial se orienta a lograr un equilibrio entre la competitividad del sector agroalimentario y agroindustrial las externalidades positivas y los bie-nes puacuteblicos que genera y a que la actividad productiva se realice en forma sostenible y con respeto por el ambiente El uacuteltimo de los fines estrateacutegicos del PEA se vinculaba al armado institucional enfocado en garantizar desde el aparato estatal una planificacioacuten especiacutefica para que los agentes se desen-vuelvan en un marco estable previsible y soacutelido Cada uno de los objetivos estrateacutegicos contiene metas cuantitativas y cualitativas

31 Metodologiacutea de planificacioacuten

A traveacutes del anaacutelisis de los planes puede observarse que la planificacioacuten pos-convertibilidad ha sido resultado de un proceso participativo Los tres planes en consideracioacuten se desarrollaron siguiendo una metodologiacutea bottom up de-finida como participativa y federal ya que han incluido a diversos actores puacuteblicos y privados de diferentes zonas del paiacutes

La participacioacuten en el PNCTI se instrumentoacute a traveacutes del desarrollo de tres tipos de mesas de trabajo En primer lugar las mesas transversales tu-vieron como objetivo la identificacioacuten de debilidades fortalezas y prioridades respecto de los ejes de articulacioacuten los instrumentos de poliacutetica marcos re-gulatorios y recursos humanos En segundo lugar las mesas sectoriales se desarrollaron con el propoacutesito de determinar los objetivos y las prioridades de cada cadena de valor e identificar los nuacutecleos socioproductivos estrateacute-gicos (NSPE) y las oportunidades concretas y para la elaboracioacuten de pro-puestas especiacuteficas de intervencioacuten Por uacuteltimo las mesas de tecnologiacuteas de propoacutesito general (TPG) en las que participaron expertos de biotecnologiacutea nanotecnologiacutea y tecnologiacuteas de la informacioacuten y las comunicaciones (TIC) tuvieron el propoacutesito de identificar los cruces entre TPG y los resultados de las mesas sectoriales La estrategia de focalizacioacuten comprendioacute para su ins-trumentacioacuten a las mesas de implementacioacuten integradas por actores rele-vantes del aacutembito puacuteblico y privado

El PEI 2020 se desarrolloacute sobre la base de foros regionales con cada ca-dena de valor en los que participaron diversos actores (trabajadores em-presarios acadeacutemicos los ministerios de Economiacutea Planificacioacuten Federal Industria maacutes gobiernos provinciales y municipales y organizaciones no gubernamentales) Tambieacuten en este caso se acordoacute instrumentar el plan a

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traveacutes de mesas de implementacioacuten en las que se establecen las acciones concretas a llevar a cabo para cada cadena de valor

En el caso del PEA se fijaron encuentros en jornadas y talleres o mesas de trabajo subsectoriales regionales provinciales o temaacuteticas y los actores participaron a traveacutes de cuatro consejos federales el Consejo Federal Agro-pecuario (CFA) integrado por aacutereas agropecuarias y pesqueras gubernamen-tales de las 23 provincias el Consejo Federal Asesor de Ciencia y Tecnologiacutea (CFACyT) conformado por facultades nacionales de todo el paiacutes el Instituto Nacional de Tecnologiacutea Agropecuaria (INTA) el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) otros organismos descentralizados del MAGyP y organismos internacionales (FAO PNUD CEPAL IICA) el Conse-jo Federal del Sistema Productivo (CFSP) que aglutinoacute la participacioacuten de maacutes de 140 caacutemaras empresariales y el Consejo Federal para el Desarrollo Econoacutemico y Social (CFDEyS) a traveacutes del cual participaron entidades de la sociedad civil Finalmente el Consejo General del PEA fue el oacutergano articula-dor de los cuatro consejos federales del PEA Los resultados de los espacios mencionados fueron articulados con los resultados de la participacioacuten en mesas de trabajo compuestas por el personal teacutecnico del MAGyP y de sus organismos descentralizados junto con otras organizaciones representa-tivas del sistema productivo de cada cadena personal de organizaciones sociales y cientiacutefico-teacutecnicas y de organismos internacionales y ademaacutes se abrieron espacios especiacuteficos de participacioacuten para mujeres y joacutevenes del sector Dichas mesas de trabajo fueron divididas subsectorialmente a fin de representar las principales cadenas de valor

32 Diagnoacutestico

Los planes partiacutean de un diagnoacutestico similar resaltaban la necesidad de in-crementar la agregacioacuten de valor en los bienes nacionales asiacute como de mejo-rar la calidad la competitividad y consecuentemente la insercioacuten internacio-nal para impulsar un desarrollo sostenido con empleo de calidad y equidad

En el PNCTI se establecioacute expliacutecitamente la importancia de las activida-des de CyT para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad Se busca un modelo de paiacutes basado en el desarrollo sostenido en el tiempo amigable con el medio ambiente equitativo desde el punto de vista regional y que mejore las condiciones de vida A su vez los medios para hacerlo en los tres casos son la incorporacioacuten de maacutes valor a los bienes y servicios producidos en el paiacutes la ganancia de competitividad en el contexto inter-

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nacional pero no ya sobre la base de bienes maacutes baratos sino a traveacutes de bienes diferenciados de nicho El incremento de competitividad a su vez se encuentra vinculado a la generacioacuten o el impulso por parte del Estado de to-dos aquellos factores que puedan favorecer este proceso disponibilidad de recursos humanos infraestructura particularidades del marco regulatorio articulacioacuten entre actores e instrumentos entre otros

El PEI 2020 establecioacute que para lograr un crecimiento con inclusioacuten y movilidad social es central impulsar un desarrollo industrial diversificado y competitivo internacionalmente asimismo reconocioacute la necesidad de una mayor y mejor insercioacuten internacional ndashmediante agregacioacuten de valor e in-corporacioacuten de conocimiento e innovacioacutenndash en mercados regionales mer-cados emergentes y mercados maacutes desarrollados aprovechando nichos pre-mium Se construyeron asiacute los objetivos de duplicar el PIB industrial reducir la brecha de productividad con el mundo sustituir importaciones industria-les y aumentar las exportaciones industriales

El desafiacuteo sentildealado en el PEA recae en la transformacioacuten de la Argentina es decir que pase de una posicioacuten de proveedor de productos primarios a granel a una de liderazgo en bienes y servicios agroalimentarios y agroindus-triales con calidad y valor agregado nacional pero promoviendo el desarrollo de toda la nacioacuten y sus regiones En uacuteltima instancia el foco estaacute puesto en la insercioacuten del paiacutes en las cadenas globales de valor mediante la generacioacuten de valor en origen para poder impulsar el desarrollo con equidad y en un marco de sustentabilidad ambiental y territorial

33 Focalizacioacuten sectorial

En consonancia con lo que estaba sucediendo por fuera de los planes estrateacute-gicos (en la poliacutetica industrial) se observa un giro en el foco de las poliacuteticas res-pecto a las modalidades de intervencioacuten de los antildeos 90 predominantemente horizontales En particular a partir de liacuteneas de accioacuten focalizadas o verticales

El PEI se estructuroacute a partir de la eleccioacuten de once cadenas de valor de acuerdo con criterios como importancia y trayectoria en el producto indus-trial vinculacioacuten con un recurso natural abundante densidad de los enca-denamientos potencialidades para la difusioacuten tecnoloacutegica relevancia para el empleo economiacuteas regionales abastecimiento de la demanda impacto en las cuentas del sector externo La amplitud de los criterios impactoacute en la seleccioacuten de una gama de cadenas variopinta que comprende desde bienes de capital hasta textiles Al respecto Lavarello y Sarabia (2015) asocian el

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PEI con un disentildeo horizontal dado que no hubo una priorizacioacuten expliacutecita de sectores estrateacutegicos en efecto la seleccioacuten de complejos productivos deja dentro de la planificacioacuten al 80 del tejido manufacturero aproximadamente

Por su parte el PNCTI se focalizoacute en sectores sociales y productivos prio-ritarios (agroindustria ambiente y desarrollo sustentable desarrollo social energiacutea industria y salud) y dentro de estos en nuacutecleos socioproductivos es-trateacutegicos (eg maquinaria agriacutecola manejo de recursos hiacutedricos economiacutea social redes inteligentes autopartes equipamiento meacutedico biosimilares nanomedicina y otros) incluyendo ademaacutes aacutereas de intervencioacuten horizon-tal El propio plan reconociacutea la necesidad de dar continuidad a las poliacuteticas horizontales ya en marcha y a la vez de incorporar una mayor selectividad sectorial y de disciplinas Al respecto Lavarello y Sarabia (2015) destacan coacutemo en las poliacuteticas de fortalecimiento de las capacidades tecnoloacutegicas y en la implementacioacuten del PNCTI fue clave el aprendizaje institucional origi-nado en la trayectoria de aplicacioacuten de instrumentos de caraacutecter horizontal desde fines de los antildeos 90

El PEA aun siendo un plan circunscripto a la agroindustria contaba con una focalizacioacuten en algunos complejos productivos de amplia relevancia lo-cal sin embargo el foco es maacutes la agregacioacuten de valor que la seleccioacuten Al mismo tiempo el plan cuenta tambieacuten con liacuteneas de accioacuten u objetivos trans-versales al sector por ejemplo el fortalecimiento institucional

34 Focalizacioacuten territorial

El desarrollo sustentable y equitativo a nivel nacional es materia de conside-racioacuten en los tres planes analizados Esto se complementoacute con la ya mencio-nada participacioacuten en el desarrollo de los programas de actores relevantes ubicados en todas las provincias

El PNCTI partioacute del consenso de que la articulacioacuten territorial es clave para el impulso de conductas innovativas El territorio es central para la ar-ticulacioacuten puacuteblico-puacuteblico puacuteblico-privado y privado-privado ya que es ahiacute en donde se operacionalizan los instrumentos de poliacutetica y se puede apro-vechar la presencia descentralizada de los organismos cientiacuteficos y tecno-loacutegicos (OCT) Las liacuteneas de accioacuten relacionadas con el territorio estaban dirigidas a potenciar el financiamiento para reducir asimetriacuteas regionales impulsar servicios en aacutereas estrateacutegicas y de vacancia fortalecer capacida-des institucionales en las provincias para responder a necesidades sociales y productivas sobre la base de la ciencia tecnologiacutea e innovacioacuten

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El PEA buscoacute construir planes de desarrollo territorial (orientativos) di-ferenciados en funcioacuten de las especificidades locales y generar valor en el lugar de origen de las producciones primarias Por su parte el PEI planteoacute la regionalizacioacuten para algunas cadenas de valor especialmente en las ca-denas alimentarias la importancia de la agregacioacuten de valor en los lugares donde se producen las materias primas y el desarrollo de eslabonamientos productivos en las economiacuteas regionales

35 Innovacioacuten y recursos humanos

El PNCTI a pesar de tener sectores prioritarios era un plan que atraviesa de alguna manera los otros dos planes ya que su objetivo general era el impulso de la innovacioacuten productiva y el incremento de la competitividad de toda la economiacutea para lo cual contaba con varios lineamientos de tipo horizontal En el PEI la innovacioacuten teniacutea tambieacuten un rol clave en los acuerdos generales alcanzados y se sostiene la necesidad de desarrollar una poliacutetica de innova-cioacuten disentildeo y marketing agresiva en cada eslaboacuten de las cadenas de valor y en cada etapa de los procesos productivos La promocioacuten de la innovacioacuten asimismo era un aspecto central dentro de las proyecciones de cada una de las estrategias sectoriales Finalmente dentro del PEA el estiacutemulo al desa-rrollo la difusioacuten y adopcioacuten de innovaciones tecnoloacutegicas agroalimentarias y agroindustriales resultaba un fin econoacutemico y productivo expliacutecitamente incorporado en el planeamiento estrateacutegico

Tanto en el PNCTI como en el PEI se incorporoacute el fortalecimiento de los recursos humanos como un elemento fundamental En el caso del plan de innovacioacuten este fortalecimiento de los recursos humanos contoacute con un di-reccionamiento especial hacia aacutereas de vacancia y prioridades temaacuteticas geograacuteficas y NSPE y con la promocioacuten de la incorporacioacuten de RRHH ca-lificados en el sector productivo junto con orientaciones de carreras hacia actividades de CyT En el PEI la formacioacuten de los recursos humanos resultoacute central para la agregacioacuten de valor y es uno de los consensos ndashliacuteneas de ac-cioacuten generalesndash para la competitividad de la estructura productiva Tambieacuten se sentildealoacute la necesidad de una adecuacioacuten de la oferta educativa y la forma-cioacuten profesional seguacuten las necesidades de la industria Por su parte si bien el PEA no consideraba expliacutecitamente la cuestioacuten de la formacioacuten de recursos humanos establece como deseable una estrategia de insercioacuten basada en el alto grado de competitividad y la agregacioacuten de valor mediante la generacioacuten de empleo estable en blanco calificado y bien remunerado

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36 Infraestructura

Una de las liacuteneas de accioacuten del PNCTI estableciacutea la necesidad de profundizar los proyectos sobre infraestructura que ya estaban en marcha haciendo hin-capieacute en la articulacioacuten con el entorno local y que en alguna medida se plas-man en la obra del Polo Cientiacutefico Tecnoloacutegico El plan contaba con un ma-peo de objetivos y actividades asociadas con los respectivos logros de tales proyectos (metros construidos proyectos en ejecucioacuten obras financiadas apertura y evaluacioacuten en curso de Proyectos de Plataformas Tecnoloacutegicas) hasta el momento de ser presentado el plan y los actores coordinadores en cada caso (Secretariacutea de Planeamiento y Poliacuteticas en CTIP Agencia Nacional de Promocioacuten Cientiacutefica y Tecnoloacutegica Secretariacutea de Articulacioacuten Cientiacutefico Tecnoloacutegica Subsecretariacutea de Coordinacioacuten Administrativa)

Por su parte el PEI 2020 determinaba para varias de las cadenas pro-ductivas la necesidad de apoyar la inversioacuten privada en infraestructura con-siderada clave para la competitividad por ejemplo en el caso de la cadena foresto-industrial se estableciacutea la necesidad de ldquocoordinar las inversiones privadas con las inversiones puacuteblicas en materia de mejora y ampliacioacuten de la red de infraestructura energeacutetica vial y portuariardquo Ahora bien la infraes-tructura no apareciacutea con un rol fuerte en el plan sino que su mayor o menor importancia en las proyecciones deriva del diagnoacutestico particular realizado para cada cadena productiva

Por uacuteltimo para el logro de las metas del PEA especialmente las eco-noacutemico-productivas se estipuloacute como objetivo el disentildeo y la ejecucioacuten de obras puacuteblicas de infraestructura de transporte telecomunicaciones y equi-pamiento social Este plan no fijoacute liacuteneas de accioacuten pero siacute aclaraba la ne-cesidad de interaccioacuten entre varias dependencias gubernamentales para la consecucioacuten de este objetivo

37 Instrumentos de apoyo y financiamiento

El eje de financiamiento e instrumentos del PNCTI abarcaba tres cuestiones los instrumentos de apoyo a la I+D los instrumentos de apoyo a la innova-cioacuten y las fuentes de financiamiento La buacutesqueda de apoyo al desarrollo de capacidades de I+D se asentaba sobre las herramientas ya existentes en el Ministerio como el FONCYT y sus instrumentos y sobre la experiencia de la distribucioacuten territorial para el desarrollo de capacidades de los Centros Cien-tiacuteficos Tecnoloacutegicos del Conicet A su vez se introdujeron algunos elementos

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nuevos como la necesidad de apoyar la creacioacuten de plataformas para pro-veer servicios altamente especializados

En lo que concierne a los instrumentos de apoyo a la innovacioacuten se bus-coacute expandir los comportamientos innovadores para lo cual jerarquizaba el apoyo a la asociatividad y coordinacioacuten de los actores del SNCTI y a la mencionada estrategia de focalizacioacuten En este caso el Ministerio incorporoacute dentro del abanico de instrumentos a los fondos sectoriales el Fonsoft y el ldquoPrograma de Creacioacuten y Desarrollo de Empresas de Base Tecnoloacutegicardquo Las liacuteneas de accioacuten a este respecto se vinculaban con la consolidacioacuten y pro-fundizacioacuten de lo desarrollado por el Ministerio en los antildeos previos haciendo hincapieacute en la asociatividad o innovacioacuten en red y en la focalizacioacuten

En cuanto a las fuentes de financiamiento el PNCTI contoacute con una liacutenea de accioacuten que incluiacutea el desarrollo de incentivos fiscales para la promocioacuten de la ciencia y la tecnologiacutea el mejoramiento y la ampliacioacuten de los instru-mentos financieros existentes y la promocioacuten a la creacioacuten de fondos sec-toriales de CTI permanentes con aportes puacuteblicos y privados Los criterios de asignacioacuten se estableciacutean en el plan en funcioacuten de las liacuteneas prioritarias definidas y con un criterio sectorialintersectorial y territorial

En el PEI en cambio se consideraba fundamental el acceso al financia-miento de la industria para que las cadenas de valor ganen competitividad aumenten la inversioacuten y la produccioacuten A este respecto el plan estableciacutea como punto clave la generacioacuten de financiamiento de largo plazo y en espe-cial de financiamiento del comercio exterior El plan estimaba las necesida-des de financiamiento de las cadenas de valor para la realizacioacuten de inver-siones y exportaciones y junto con ello estableciacutea las posibles herramientas para realizarlo y las empresas objetivo (en este caso se apuntaba a las pe-quentildeas medianas y grandes)

El PEA a su vez sentildealaba como parte de su fin estrateacutegico institucional la importancia de tener estructura tributaria incentivos fiscales estiacutemulo a la inversioacuten poliacutetica crediticia etc consistentes con la estrategia de desarrollo buscada con el plan (desarrollo sisteacutemico equitativo e integral) Asimismo la necesidad de consolidar un sistema de innovacioacuten para alcanzar altos ni-veles de competitividad supone la necesidad de lograr una alta articulacioacuten en el Sistema Nacional de Innovacioacuten para lo cual algunas liacuteneas de accioacuten sugeridas en el plan son el estiacutemulo crediticio el impulso a la inversioacuten de capital de riesgo y el fomento al desarrollo de tecnologiacuteas apropiadas seguacuten el estrato productivo entre otras

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38 El desafiacuteo de la articulacioacuten

Un desafiacuteo central de la planificacioacuten para el desarrollo es lograr la articu-lacioacuten entre las acciones llevadas a cabo desde las distintas agencias del Estado y entre los diferentes instrumentos de poliacutetica Al respecto Lavarello y Sarabia (2015) sentildealan que en la deacutecada del 2000 no lograron articularse las acciones de los planes estrateacutegicos sectoriales si bien se observoacute un avance en el aprendizaje institucional aspecto central para el disentildeo y la implementacioacuten de poliacuteticas focalizadas Esta falta de articulacioacuten de la pla-nificacioacuten coincide con la coexistencia de diversos instrumentos de poliacutetica industrial en las denominadas ldquocapas geoloacutegicasrdquo es decir instrumentos de apoyo a la industria existentes para 2015 disentildeados e implementados en diferentes momentos y vinculados con diagnoacutesticos y objetivos especiacuteficos no necesariamente coincidentes (Lavarello y Sarabia 2015)

A su vez formalmente solo el PNCTI destacaba en su texto la articu-lacioacuten interministerial en particular con el PEA y el PEI como una liacutenea de accioacuten clave Sin embargo aunque logroacute avances en la coordinacioacuten con el Ministerio de Agricultura Ganaderiacutea y Pesca (en particular para la definicioacuten de los sectores estrateacutegicos y nuacutecleos socioproductivos) tuvo una deacutebil in-teraccioacuten con los lineamientos de sustitucioacuten de importaciones propuestos por el Ministerio de Industria y la Secretariacutea de Comercio y un bajo impacto en teacuterminos de difusioacuten tecnoloacutegica hacia otros sectores

Reflexiones finales

En este artiacuteculo se presentaron algunas de las experiencias maacutes relevantes de la historia de la planificacioacuten econoacutemica en la Argentina desde comienzos de la deacutecada de 1930 hasta el antildeo 2015 Si bien el anaacutelisis se concentroacute en los principales planes de desarrollo plasmados en los documentos oficiales de los organismos puacuteblicos de planificacioacuten resultoacute relevante enmarcarlos dentro de las estrategias particulares de desarrollo en los modelos econoacutemi-cos de los distintos gobiernos En este sentido los inicios de la planificacioacuten coincidieron con la expansioacuten de la intervencioacuten del Estado orientada al im-pulso del proceso de industrializacioacuten Las medidas de promocioacuten industrial utilizadas en los primeros planes abarcaron la intervencioacuten cambiaria y cre-diticia del Estado y fueron consolidando cada vez con mayor profundidad la idea de una ISI promovida por la ampliacioacuten del mercado interno

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La intencioacuten del desarrollo de un proceso de industrializacioacuten estuvo pre-sente con mayor profundidad en los planes quinquenales A diferencia de las planificaciones pasadas esas experiencias no se constituyeron tanto con el fin de neutralizar los efectos de alguna coyuntura internacional particular sino que surgieron con el objetivo de instalar un tipo de modelo que dirigiera a la economiacutea Asimismo se desarrollaron dentro de un contexto poliacutetico donde el Estado no apareciacutea transitoriamente sino que se presentaba como un actor clave para la poliacutetica econoacutemica y social Otras de las caracteriacutesti-cas particulares de los planes quinquenales residen en que ambos fueron elaborados por un organismo especiacutefico encargado de la planificacioacuten y ademaacutes en que conteniacutean una originalidad metodoloacutegica al ser presentados como proyectos de ley

Los ejercicios de planificacioacuten de la Conade durante la ldquoeacutepoca doradardquo se tradujeron en productos de un estadio superior en materia metodoloacutegica y con un contenido de poliacutetica econoacutemica que marcaba una continuacioacuten en el fomento del proceso industrializador argentino No obstante la con-tinuidad que conteniacutean sus planes en materia de proyecto econoacutemico no coincidiacutea con el curso poliacutetico marcado por una notable inestabilidad (ie el periacuteodo que va desde 1960 y 1975 tuvo diez gestiones presidenciales) Tampoco tuvieron un impacto relevante en la praacutectica ya que el desempentildeo econoacutemico y social se apartoacute de los objetivos previstos en los planes Sin embargo aun con las limitaciones de cada caso de acuerdo con Casparrino et al (2011) tuvieron un papel relevante en cuanto a la generacioacuten de con-sensos baacutesicos acerca de la orientacioacuten a seguir en teacuterminos de modelo de desarrollo Tanto los planes elaborados por la Conade como posteriormente el Plan Trienal para la Reconstruccioacuten y la Liberacioacuten Nacional 1973-1976 ndashdesarrollado por el tercer gobierno de Juan D Peroacutenndash proponiacutean avanzar en el proceso de industrializacioacuten hacia eslabones superiores en la cadena productiva Ese propoacutesito fue totalmente anulado por el reacutegimen militar que se instaloacute en 1976 Contrariamente a lo expresado en las experiencias de planificacioacuten pasadas el programa econoacutemico de Martiacutenez de Hoz pretendiacutea producir cambios sustanciales en el sistema productivo nacional a partir del desmantelamiento del proceso de industrializacioacuten sustantiva asiacute como de reformas financieras y comerciales

Con la vuelta a la democracia se creoacute la Secretaria de Planificacioacuten ins-titucioacuten encargada de elaborar los planes durante el gobierno de Rauacutel Alfon-

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siacuten los cuales constituyeron una respuesta al problema de los desequilibrios estructurales y de la existencia de un preocupante fenoacutemeno inflacionario

Durante la convertibilidad la planificacioacuten como instrumento para una estrategia de desarrollo quedoacute desestimada en el contexto de un modelo promercado asignando al Estado un escaso protagonismo en la interven-cioacuten econoacutemica Luego de la crisis de la convertibilidad y en el marco de un cambio de orientacioacuten del gobierno nacional la intervencioacuten del Estado ndashy en particular la planificacioacutenndash vuelve a ocupar un lugar privilegiado en la eco-nomiacutea Asiacute los planes se plantean como objetivo virar hacia eslabones de las cadenas de valor de mayor valor agregado y elevar el nivel de competitividad de la estructura productiva pero a traveacutes de mecanismos genuinos basados en la innovacioacuten y la capacitacioacuten de recursos humanos Metodoloacutegicamen-te los planes se desarrollan sobre la base de una metodologiacutea botton up que incorpora la necesidad de dirigir los esfuerzos a sectores prioritarios y procura una federalizacioacuten de la estrategia de desarrollo Los propios planes tienen un rol importante como instrumentos para la sistematizacioacuten de otros instrumentos ya existentes dado que se proponen mejorar la coordinacioacuten y ampliar el impacto esperado Se observan ciertas coincidencias en los ob-jetivos y la visioacuten general pero la articulacioacuten permanece como un desafiacuteo para lograr una verdadera planificacioacuten para el desarrollo

En varios de los esfuerzos de planificacioacuten aparece como objetivo central el intento de instrumentar medidas para resolver un tradicional flagelo de las economiacuteas latinoamericanas la restriccioacuten externa a partir de un cambio en la especializacioacuten productiva y comercial Sin embargo la planificacioacuten es-trateacutegica argentina ha estado histoacutericamente signada por las idas y vueltas entre los objetivos estrateacutegicos de los planes y los problemas para pasar a la etapa de aprobacioacuten o instrumentacioacuten En contraposicioacuten con un objetivo baacutesico de la planificacioacuten como es sostener en el tiempo una serie de metas prioridades e instrumentos las sucesivas rupturas en el orden democraacutetico sumadas a los problemas de la coyuntura han trabado la implementacioacuten de los planes y programas o incluso su aprobacioacuten

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Introduccioacuten

La crisis financiera de 2008 produjo un renovado intereacutes en la idea del Banco Nacional de Desarrollo (BND) ndashincluso entre la ortodoxia econoacutemicandash tan-to en los paiacuteses desarrollados (PD) como en los paiacuteses en desarrollo (PED) dadas las limitaciones y los efectos prociacuteclicos que mostraron los mercados financieros privados en ese contexto

Desde una mirada del desarrollo existe amplio consenso con respecto al rol de los estados en el proceso econoacutemico y a la importancia de las insti-tuciones financieras nacionales como instrumentos para el financiamiento de la inversioacuten de largo plazo y el cambio estructural Ahora bien desde un enfoque neoclaacutesico o desde instituciones como el Fondo Monetario Interna-cional (FMI) el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el ldquoredescubrimientordquo de los BND estaacute esencialmente circunscripto al rol anticiacuteclico que cumplieron en la crisis y a la respuesta a eventuales fallas de mercado siempre y cuando los beneficios de corregirla no superen los costos de hacerlo

Las lecciones de la crisis asiacute como la Agenda del Cambio Climaacutetico y la consiguiente necesidad de adoptar costosas tecnologiacuteas maacutes cuidosas del medio ambiente han reabierto el debate en torno a queacute rol deberiacutean cumplir los BND cuaacuteles seriacutean sus objetivos de queacute modo y con queacute instrumentos alcanzarlos y cuaacuteles las medidas para una eficiente gestioacuten anticiacuteclica en tiempos de crisis En ese sentido luego de deacutecadas de cuestionamientos a los fundamentos el funcionamiento y el desempentildeo de estas instituciones asiacute como de una fuerte apuesta a los mercados privados de capitales y la banca internacional la discusioacuten respecto del financiamiento para el cam-bio estructural en contextos de creciente incertidumbre vuelve a estar en la agenda del desarrollo junto con otros temas como la inclusioacuten social y territorial y la cuestioacuten ambiental

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En este marco el presente trabajo busca retomar la historia de los BND y su actualidad para analizar y contextualizar en el caso de Argentina el finan-ciamiento a la inversioacuten en los uacuteltimos antildeos Para ello en el primer apartado se presenta el origen y surgimiento de los BND En el segundo se da cuenta del ocaso de estas instituciones hacia los antildeos 80 mientras que en el si-guiente se trata su resurgimiento en el contexto de la crisis iniciada en 2008 En el cuarto apartado se presentan algunos rasgos actuales de los BND y en el sexto y seacuteptimo se discute el caso argentino tanto la historia de sus BND como las caracteriacutesticas salientes del financiamiento para la inversioacuten en la uacuteltima deacutecada Por uacuteltimo se proponen algunas reflexiones finales

1 El surgimiento y la evolucioacuten de los BND

Los bancos industriales surgieron en el siglo XIX cuando los paiacuteses protago-nistas de la segunda revolucioacuten industrial llevaron adelante sus estrategias de desarrollo industrial (Gerschenkron 1962) Luego en la deacutecada de 1930 se inicia un proceso sistemaacutetico de creacioacuten de instituciones financieras na-cionales como producto de la crisis mundial abierta en 1929 y la consecuen-te recesioacuten que indujo a los gobiernos de los paiacuteses de la regioacuten a asumir un papel activo en el fomento y la financiacioacuten de la produccioacuten y la inversioacuten

No obstante estos antecedentes los BND son esencialmente una institu-cioacuten protagonista de la segunda posguerra cuando la necesidad de financiar tanto los procesos de reconstruccioacuten en Europa y Japoacuten como la industriali-zacioacuten en el mundo en desarrollo dio lugar al florecimiento de estas institu-ciones financieras nacionales Con ellas se buscaba responder a las grandes necesidades de financiamiento esencialmente a partir de fondos puacuteblicos

Asiacute en 1948 se funda en Alemania el Kreditanstalt fuumlr Wiederaufbau (KfW Instituto de Creacutedito para la Reconstruccioacuten) con el objetivo de canalizar fon-dos internacionales y nacionales especialmente aquellos vinculados al Plan Marshall Estos fondos estaban destinados a promover el crecimiento de largo plazo y para ello el eje era el financiamiento de la infraestructura y la moderna industria (Schroumlder et al 2011) Por su parte en 1950 Japoacuten crea el que seriacutea el Export-Import Bank con el fin de asegurar recursos estrateacutegicos para promover la insercioacuten internacional de las firmas japonesas y un antildeo despueacutes funda el Banco de Desarrollo de Japoacuten cuyo foco inicial fue el desa-rrollo de industrias pesadas e infraestructura (Mazzucato 2015)

A la par en el marco de las ideas keynesianas y de los acuerdos de Bret-ton Woods en 1944 se constituye el Banco Internacional de Reconstruccioacuten

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y Fomento (BIRF) que entre sus fines proponiacutea promover la estabilidad fi-nanciera a partir de garantizar un flujo permanente de fondos para la recons-truccioacuten y el desarrollo y evitar los efectos nocivos que un comportamiento especulativo de los mercados financieros privados podriacutean tener en la recu-peracioacuten econoacutemica de posguerra (Banco Mundial 2012)

Asimismo los bancos de desarrollo tuvieron un papel crucial en los paiacuteses en desarrollo de aquel entonces con casos destacados como Brasil Corea del Sur India (Culpeper 2012) y en los procesos de catching-up en paiacuteses de ldquoindustrializacioacuten tardiacuteardquo del siglo XIX y del siglo XX (Amsden 2001) De acuer-do con esta autora los BND fueron un elemento clave de los estados desarro-llistas junto con las poliacuteticas de administracioacuten del contenido local la apertu-ra selectiva al comercio internacional y la formacioacuten de empresas nacionales

Con una notable heterogeneidad y especificidades operativas estos BND se propusieron impulsar la industrializacioacuten Los criterios de inversioacuten fueron amplios destacaacutendose el intereacutes por financiar aquello que no fuera ventaja comparativa (Calderoacuten Alcas 2005) Sus fuentes de fondeo fueron diversas ndashimpuestos depoacutesitos aportes de los tesoros financiamiento internacional o incluso fondos de la Seguridad Social como en el Banco Nacional de De-sarrollo Econoacutemico y Social (BNDES) de Brasilndash y los instrumentos de creacute-dito incluiacutean entre otros financiamiento a partir de la compra de acciones y subsidios de tasa que supusieron no solo tipos de intereacutes menores a los de mercado sino tambieacuten inferiores a las tasas de inflacioacuten de esos antildeos lo que determinoacute que las tasas de intereacutes reales fueran negativas

En particular el financiamiento de la infraestructura fue visto como una fuente esencial de oportunidades para la demanda de componentes locales a diferencia de lo que habiacutea ocurrido con el tendido ferroviario a fines del siglo XIX y comienzos del XX (Amsden 2001) Asimismo los BND influen-ciaron en la eficiencia de las firmas poniendo condicionantes en teacuterminos de estaacutendares de administracioacuten y desempentildeo ndashexportaciones contenido local precios creacioacuten de campeones nacionales a partir de concentracioacuten fortalecimiento de las capacidades tecnoloacutegicasndash lo cual supuso una activa tarea de monitoreo (Calderoacuten Alcas 2005) En general los grupos locales resultaron fortalecidos en este proceso y el Estado asumioacute un rol central en la formacioacuten de capital nacional

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2 El ocaso los antildeos 80

Un giro conservador hacia el neoliberalismo se consolida a nivel mundial en los antildeos 80 entre otros aspectos tiene como uno de los ejes centrales la reduccioacuten del Estado al miacutenimo Se produjo un cambio radical en el cual las ideas del desarrollo econoacutemico nacidas luego de la Segunda Guerra Mundial en el marco de los esquemas de Bretton Woods y con foco en la produc-cioacuten fueron reemplazadas por las poliacuteticas neoliberales que cristalizariacutean en el Consenso de Washington (Babb 2013) Esto significoacute que organismos multilaterales surgidos en la posguerra como el Banco Mundial (en sus ini-cios Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Desarrollo) redirigieran sus actividades El aumento del producto bruto interno y el enfoque en obras de infraestructura (puentes represas rutas) dejaron de ser los proyectos con maacutes apoyo financiero en particular este uacuteltimo sector vio disminuida abrup-tamente su participacioacuten en la cartera de activos que de un 55 a fines de los antildeos 60 cayoacute a un 30 a fines de los 70 (Finnemore 1997)

Ameacuterica Latina no fue ajena a este proceso Alliacute tuvo lugar una criacutetica absoluta al modelo de industrializacioacuten por sustitucioacuten de importaciones o industrializacioacuten liderada por el Estado (Ocampo 2004) En la regioacuten los antildeos 80 estuvieron signados por altos niveles inflacionarios crisis de deuda de balanza de pagos y deacuteficit fiscal La estrategia de industrializacioacuten fue se-ntildealada como la responsable del estancamiento y la volatilidad y las poliacuteticas industriales como fuente de ineficiencia y desbalances del bajo crecimiento de una mala asignacioacuten de recursos y tambieacuten de corrupcioacuten

Sin embargo estas criacuteticas no daban cuenta de los desequilibrios de mer-cado generados por el elevadiacutesimo nivel de deuda Este se habiacutea acumulado durante el periacuteodo de altiacutesima liquidez de los antildeos previos a la crisis de deu-da y el posterior aumento de las tasas internacionales de intereacutes lo que deri-voacute en una carga insostenible para la mayoriacutea de los paiacuteses deudores En esta coyuntura el rol del Estado fue relegado a su miacutenima expresioacuten aduciendo que su intervencioacuten generaba distorsiones en el mercado

En este marco las poliacuteticas puacuteblicas de regulacioacuten de tasa de intereacutes para incentivar el creacutedito productivo de largo plazo asiacute como la accioacuten de los bancos estatales comenzaron a ser sentildealadas como poliacuteticas de ldquorepresioacuten financierardquo De este modo el sustento teoacuterico que justificaba la existencia de los BND como herramienta esencial de desarrollo productivo fue duramente criticado bajo los argumentos de la necesidad de disminuir el gasto puacuteblico ante la presencia de altos niveles de deacuteficit fiscal y efectos crowdingout de

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generacioacuten de nichos de favoritismos poliacuteticos y de incapacidad para elegir ganadores otorgando subsidios estatales que solo generaron ineficiencias y corrupcioacuten (Mazzucato et al 2015) Las criacuteticas obedecieron tambieacuten a que en gran nuacutemero de casos las tasas de recupero de los creacuteditos resulta-ron muy inferiores a las de los bancos comerciales redundando en peacuterdidas operativas que requeriacutean de capitalizaciones por parte del Estado (Titelman 2003 De Olloqui 2013)

En definitiva se representoacute al Estado como un Leviataacuten al cual nadie era capaz de enfrentar y se contrapuso la figura de represioacuten a la de ldquoliberaliza-cioacuten financierardquo la cual permitiriacutea desmantelar comportamientos ineficien-tes y corruptos disminuyendo la presencia estatal y liberando la entrada de nuevos jugadores que pudieran competir con mayores maacutergenes de rentabi-lidad (Diacuteaz Alejandro 1985 Mckinnon y Mathieson 1981) En consecuencia la banca internacional se vio indiscutiblemente beneficiada mediante el ac-ceso a nuevos mercados con menor competencia y menor regulacioacuten

La ola de privatizaciones que tuvo lugar en el marco de la implementa-cioacuten de las poliacuteticas del Consenso de Washington alcanzoacute al sector finan-ciero estatal asiacute los BND tendieron a ser racionalizados o desmantelados y cuando sobrevivieron sufrieron cambios en su eje accioacuten La mayoriacutea de los paiacuteses latinoamericanos redujeron draacutesticamente la presencia de entidades financieras estatales muchas de las cuales fueron absorbidas por institucio-nes financieras privadas con presencia internacional De acuerdo con el rele-vamiento efectuado por Yeyati Micco y Panizza (2004) la banca estatal en Ameacuterica Latina pasoacute de manejar el 65 de los activos de los principales ban-cos en 1970 al 40 a mediados de los antildeos 90 Esto implicoacute la desaparicioacuten de cientos de instituciones financieras estatales en la regioacuten no solo de BND sino tambieacuten de bancos puacuteblicos comerciales que pasaron de 171 en 1988 a solo 73 en 2003 Estos datos sentildealan que estos nuevos mercados que se abriacutean a los jugadores internacionales no eran para nada despreciables

La nueva orientacioacuten de las poliacuteticas de promocioacuten ndashlas ahora poliacuteticas de competitividadndash pusieron foco en el apoyo a las pequentildeas y medianas empresas en la promocioacuten de exportaciones o de innovacioacuten en el marco de un enfoque de poliacuteticas horizontales que debiacutea dejar atraacutes la poliacutetica in-dustrial de la industrializacioacuten sustitutiva de importaciones las intervencio-nes sectoriales y la seleccioacuten de ganadores (United Nations 2005) De este modo se abandonaron tambieacuten valiosos activos que los BND forjaron desde la posguerra En ese sentido una de las grandes ventajas de la existencia

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de este tipo de instituciones como ejecutores de los planes nacionales de poliacutetica industrial era el sistema de premios y castigos que instrumentaban a traveacutes del creacutedito subsidiado con el objetivo de generar mayor competitivi-dad entre sus beneficiarios

El estudio realizado por Amsden (2001) analiza las dinaacutemicas de los planes de poliacutetica industrial de un conjunto amplio de paiacuteses de desarrollo tardiacuteo como Brasil Chile Meacutexico Turquiacutea Indonesia Corea del Sur Malasia Tailandia Singapur Hong Kong e India Alliacute se destaca la eficiencia lograda por los BND a partir del uso de condicionalidades asociadas a criterios de de-sarrollo nacional tales como exigencias de contenido local exportaciones regulacioacuten de precios creacioacuten de liacutederes nacionales competitivos y refuerzo y desarrollo de capacidades tecnoloacutegicas

Estos procesos de racionalizacioacuten y desmantelamiento de los BND no siempre fueron totales sino que hubo casos de readecuaciones de estas ins-tituciones El BNDES de Brasil por ejemplo ampliamente reconocido por ser una eficiente herramienta dentro del Sistema de Administracioacuten Puacuteblica Na-cional (Evans 1995) adaptoacute el destino de sus preacutestamos al nuevo paradigma neoliberal y se focalizoacute en facilitar el proceso de privatizaciones de empresas de servicios puacuteblicos En forma similar bancas maacutes pequentildeas como Corpo-racioacuten de Fomento de la Produccioacuten (CORFO) en Chile o medianas como la Nacional Financiera de Meacutexico (NAFINSA) readaptaron su orientacioacuten sin desintegrar por completo su cartera Por el contrario en casos como Argen-tina Pakistaacuten o India las principales instituciones con funciones de banca de desarrollo fueron desmanteladas completamente o absorbidas por otra institucioacuten financiera privada

3 La crisis de 2008 y el ldquoresurgimientordquo de los BND

Los signos de agotamiento del modelo econoacutemico impulsado por las poliacuteti-cas del Consenso de Washington en Ameacuterica latina fueron evidentes desde principios del siglo XXI En ese contexto el rol del Estado como activo ejecu-tor de poliacuteticas puacuteblicas recobroacute fuerzas en todo el hemisferio sur ademaacutes tuvo lugar un resurgimiento de nuevas corrientes estructuralistas y la reva-lorizacioacuten de las poliacuteticas industriales como palanca de crecimiento de los paiacuteses en desarrollo El eje se desplazoacute de la discusioacuten respecto del siacute o no a las poliacuteticas industriales y pasoacute a focalizarse en el disentildeo de nuevas estruc-turas para las poliacuteticas de promocioacuten

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El mundo desarrollado por su parte tambieacuten se enfrentoacute al agotamiento del modelo de liberalizacioacuten y desregulacioacuten financiera unos antildeos maacutes tarde luego de la crisis mundial de 2008 Los altos niveles de correlacioacuten entre el proceso de liberalizacioacuten financiera la apertura al ingreso de capitales y las crisis bancarias pusieron de relieve nuevamente la importancia de la activa participacioacuten estatal en el sistema financiero (Culpeper 2012)

Con ese trasfondo los defensores del libre mercado se vieron obligados a reevaluar el rol del Estado en el sistema financiero La literatura ortodoxa soliacutea asociar la presencia de instituciones financieras estatales con meno-res niveles de desarrollo del sistema financiero y por ende con menor creci-miento econoacutemico existencia de nichos de corrupcioacuten (La Porta Lopez de Silanes Shleifer 2002) y distorsioacuten en la asignacioacuten de recursos (Sapienza 2004) Sin embargo luego del estallido de la crisis de 2008 se hizo cada vez maacutes evidente la necesidad de participacioacuten del Estado en el sistema y en los hechos el rescate de numerosas entidades financieras por parte del sector puacuteblico tuvo efecto inmediato en los niveles de participacioacuten estatal en el sector (veacutease Figura 1)

Fuente elaboracioacuten propia basada en ALIDE (2010)

Figura 1Creacuteditos de la banca puacuteblica y privada Tasa de variacioacuten interanual 2008-2009

(en porcentajes)

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El porcentaje de activos bancarios propiedad del Estado a nivel global pasoacute raacutepidamente del 7 en 2007 al 11 en 2009 El proceso de salvataje e inyec-cioacuten de capital estatal para recuperar el funcionamiento del sector financiero iniciado en Estados Unidos se replicoacute en otros lugares del mundo El gobier-no de Brasil por ejemplo autorizoacute a la banca estatal a comprar participacioacuten accionaria y portfolios de entidades financieras privadas con problemas de liquidez (Rudolph 2010) y muchos otros bancos puacuteblicos aumentaron los liacutemites de endeudamiento de las entidades privadas (Asociacioacuten Latinoame-ricana de Instituciones Financieras [ALIDE] 2010) En el caso de Argentina esto se vio reflejado en la posicioacuten de la banca puacuteblica como oferente de liquidez en el mercado interbancario a traveacutes de la colocacioacuten de instrumen-tos como los calls donde los principales bancos puacuteblicos concentraron el 74 de las emisiones

La coyuntura puso de relieve el efectivo rol contraciacuteclico que la banca estatal puede asumir en momentos de crisis funcioacuten que terminoacute siendo ampliamente aceptada desde las visiones maacutes liberales que soliacutean denostar la participacioacuten del Estado en cualquiera de sus formas Incluso en los antildeos previos a la crisis global la literatura maacutes ortodoxa ya comenzaba a recono-cer su rol contraciacuteclico Yeyati Micco y Panizza (2004) realizaron un estudio economeacutetrico focalizado en la caiacuteda del nivel de creacutedito entre 1998 y 2002 en Ameacuterica Latina donde se reflejoacute que la privada era efectivamente maacutes prociacuteclica que la puacuteblica Pese a estos reconocimientos incipientes fueron los hechos ocurridos en 2008 los que reforzaron su aceptacioacuten generalizada

En la crisis los bancos estatales recobraron su participacioacuten en el mer-cado demostrando cuaacuten imprescindible es la banca puacuteblica para continuar brindando apoyo financiero a las empresas privadas que resultan desatendi-das por la banca privada en ese contexto El gobierno de Canadaacute por ejemplo inyectoacute 350 millones de doacutelares canadienses a dos bancos estatales el Ex-port Development Canada y el Business Development Bank of Canada incremen-tando a su vez el capital autorizado y sus liacutemites de endeudamiento Finlan-dia mejoroacute la capacidad prestable de Finnvera para aumentar el apoyo a las pymes El gobierno de Alemania instruyoacute a su BND el KfW para que aumenta-ra su cartera en hasta 15 billones de euros en 2009 y que proveyera 3 billones de euros adicionales para proyectos de infraestructura (Rudolph 2010)

En el caso de los paiacuteses en desarrollo la banca puacuteblica pasoacute de represen-tar el 40 al 60 de los activos totales de los respectivos sistemas banca-rios (Culpeper 2012) En Ameacuterica Latina los BND y la banca puacuteblica en gene-

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ral en promedio aumentaron su cartera de creacuteditos en un 92 interanual en 2009 mientras que los bancos privados achicaron sus liacuteneas de creacutedito en forma significativa No solo los BND sino toda la banca puacuteblica tuvo funcioacuten anticiacuteclica destacaacutendose los casos de Chile donde el sector privado redujo su cartera un 63 y la puacuteblica la aumentoacute un 20 y Brasil con una merma del 18 y un aumento del 17 respectivamente A su vez ante los crecien-tes niveles de incertidumbre macroeconoacutemica desatados por la baja en el precio de las commodities la disminucioacuten de los flujos de capitales interna-cionales y la caiacuteda del nivel de exportaciones la banca privada decidioacute cubrir su riesgo disparando su spread bancario en forma vertiginosa mientras que la banca privada disminuyoacute su rentabilidad con fines de bajar la presioacuten so-bre las firmas locales (Asociacioacuten Latinoamericana de Instituciones Finan-cieras [ALIDE] 2010)

El mainstream econoacutemico reconocioacute ampliamente el rol contraciacuteclico de la BND asiacute como tambieacuten su posible eficacia en caso de fallas de mercado o ante mercados incompletos donde la banca privada no atiende proyectos con fines de inclusioacuten social o inversiones para disminuir el riesgo climaacutetico o que supongan altos costos hundidos largos plazos de maduracioacuten o alguacuten nivel de riesgo No obstante otras funciones que los BND cumplieron en sus inicios para fomentar la transformacioacuten estructural de la economiacutea y pegar el salto productivo necesario para achicar la brecha con los paiacuteses desarrolla-dos nunca fueron reconocidas Tal como sentildeala Culpeper (2012) auacuten son se-veramente criacuteticos del rol del Estado como interventor en el mercado a traveacutes de mecanismos como administracioacuten de tasas de intereacutes provisioacuten de ga-rantiacuteas crediticias o intervenciones de primer piso que generen competencia directa con el sector financiero privado Estos argumentos se refuerzan con la visioacuten de que el alto gasto fiscal no es compensado conservando la vieja postura de que la intervencioacuten estatal es ineficiente y proclive a la corrupcioacuten

A partir de los antildeos 2000 comienzan a emerger concepciones tanto des-de la teoriacutea como desde la praacutectica que ubican al Estado en funciones donde asume riesgos como creador de mercados innovadores generadores de alto valor agregado y competitivos (Mazzucato 2015) Los BND hora como brazo ejecutor de los planes de desarrollo industrial nacionales lejos de restringirse a cubrir fallas de mercado deben financiar proyectos con el objetivo especiacute-fico de aumentar la generacioacuten de empleo y fomentar el descubrimiento de nuevos nichos y capacidades tecnoloacutegicas con cierta direccionalidad secto-rial estrateacutegica Asimismo ocupan un rol clave como ejecutores de poliacutetica in-

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dustrial debido a su capacidad de coordinar actores del sector puacuteblico y priva-do generando capital social al construir las coaliciones necesarias para tener eacutexito en la ejecucioacuten de la estrategia desarrollista delineada por el gobierno

4 Los BND en la actualidad

El accionar contraciacuteclico de los BND tras la crisis de 2008 los reposicionoacute en el centro del debate entre los hacedores de poliacutetica tanto a nivel de los paiacute-ses como en el plano internacional En este uacuteltimo caso por ejemplo el paso de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) a los nuevos desafiacuteos de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) en 2015 desnudoacute la enorme brecha de financiamiento existente para cumplirlos cercana a los 25 billones de doacutelares En ese marco se enfatizoacute la necesidad de complementar la asisten-cia financiera internacional con fuentes de financiamiento domeacutestico tales como los BND Por ello la Agenda de Accioacuten de Addis Abeba acordada por los Estados como guiacutea para canalizar fuentes de recursos hacia los ODS destacoacute el potencial de dichas instituciones no solo como agente anticiacuteclico sino por su capacidad de financiamiento de pymes y de obras de infraestruc-tura municipales y nacionales

Los BND en la actualidad ocupan un espacio maacutes que significativo en el sistema financiero En 2015 los BND en el mundo rondaban los 2501 y administraban activos por 5 billones de doacutelares superando ampliamente la cartera de un billoacuten administrada por los Bancos Multilaterales de Desarro-llo (Studart y Gallagher 2016) En Ameacuterica Latina su crecimiento fue expo-nencial en la primera deacutecada de los antildeos 2000 con un aumento del 15 promedio anual en su cartera de preacutestamos entre 2000 y 2009 En conjunto se estima que existen unos cien BND y bancos puacuteblicos comerciales en la regioacuten que en su conjunto representan el 30 de los activos totales del sis-tema (Comisioacuten Econoacutemica Para Ameacuterica Latina 2015) Los maacutes relevantes en tamantildeo son la NAFINSA en Meacutexico y el BNDES en Brasil el cual manejaba en 2015 activos por 372000 millones de doacutelares equivalentes a casi el 20 de su Producto Bruto Interno (PBI)

Fuera de la regioacuten los BND de mayor tamantildeo son el China Development Bank (CDB) con activos por maacutes de 16 billones de doacutelares 15 del PBI en

1 Otros autores que toman una definicioacuten maacutes amplia llegaron a contabilizar 550 BND en el mundo 152 de los cuales se ubican en Latinoameacuterica (Bruck 1998)

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2015 y el alemaacuten KfW con activos por 650000 millones doacutelares y 19 de su economiacutea (veacutease Figura 2) En el caso de China el CDB prioriza los proyec-tos de infraestructura y su accionar fue clave en la planificacioacuten urbaniacutestica que acontecioacute ante el raacutepido crecimiento de las ciudades Comparte con el BNDES su foco en el apoyo a grandes empresas con capacidades de compe-tir en un plano internacional estrategia apodada go global por China y cam-peotildees nacionais por Brasil El BND ruso Vnesheconombank (VEB) tambieacuten priorizoacute a empresas exportadoras y proyectos de infraestructura

Sin embargo estos megabancos son la excepcioacuten dentro del universo de los BND (Luna-Martiacutenez y Vicente 2012) En 2009 los bancos con activos por maacutes de 100000 millones de doacutelares eran uacutenicamente un 5 del total mun-dial mientras que el 84 de los BND manejaba en ese entonces carteras inferiores a los 10000 millones de doacutelares Este es un punto crucial ya que el tamantildeo absoluto y relativo de los BND es determinante a los fines de que sea efectivo como instrumento de cambio estructural y en su rol contraciacuteclico Resulta imposible pensar que una banca pequentildea pueda reactivar una eco-

Fuente elaboracioacuten propia basada en reportes anuales de los bancos

Figura 2Tamantildeo de activos y cartera de creacuteditos del BNDES (Brasil) KfW (Alemania)

y CDB (China) (en miles de millones de doacutelares)

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nomiacutea en eacutepoca de crisis ni que logre contrabalancear el achicamiento del sistema financiero impulsado por la retraccioacuten de la banca privada

Los BND son heterogeacuteneos en cuanto a su finalidad y funcionamiento Por un lado las diferencias se plasman en sus fuentes de fondeo que van desde el mercado de capitales el presupuesto del Tesoro Nacional y los de-poacutesitos del sector puacuteblico hasta los preacutestamos internacionales Las diversas modalidades de fondeo plantean distintas restricciones en teacuterminos de liqui-dez de autonomiacutea y de potencial de accioacuten desarrollista Aquellos bancos que se fondean a traveacutes de depoacutesitos se encuentran realmente restringidos en sus funciones desarrollistas dado que otorgar preacutestamos de largo plazo utilizando fondeo de corto conlleva un alto riesgo de descalce El caso de los preacutestamos externos es similar ya que supone presiones de descalce de monedas y absorcioacuten del riesgo cambiario por parte de la entidad el cual suele ser muy alto en paiacuteses en desarrollo La dependencia del presupuesto puacuteblico a veces puede entorpecer el rol anticiacuteclico ya que ante escenarios volaacutetiles los gobiernos muchas veces priorizan la atencioacuten de sectores maacutes vulnerables y no las funciones de esta naturaleza El mercado de capitales por su parte no siempre es una opcioacuten viable en naciones donde estaacute poco desarrollado y la calificacioacuten crediticia de los bancos puacuteblicos estaacute limitada por el riesgo que supone el mismo Estado Esta baja calificacioacuten crediticia eleva los costos de financiamiento a tal punto que o bien los hace de im-posible acceso o bien encarece el creacutedito en tal forma que los potenciales demandantes de creacuteditos no lo puedan absorber Una uacuteltima alternativa me-nos explorada pero efectiva en casos como el brasilentildeo es la utilizacioacuten de mecanismos de fondeos automaacuteticos como es el caso del BNDES que histoacutericamente utilizoacute un fondo de seguro de desempleo

Por otro lado los BND difieren en sus funciones con ejemplos en los que se aprecia su especializacioacuten en un determinado sector como el Banco Na-cional para el Desarrollo Agriacutecola y Rural (NABARD) en India o el Banco de Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) en Colombia En otros casos tienen un mandato amplio cuyo denominador comuacuten es el financia-miento de proyectos de largo plazo2 que ldquogeneran externalidades positivas no apropiadas por los privados y por ello desatendidasrdquo y cubren por ejem-

2 El 84 de los preacutestamos otorgados por los BND eran mayores a 5 antildeos de plazo en 2009 (Lu-na-Martiacutenez y Vicente 2012)

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plo diversos sectores que contribuyen ldquoal desarrollo econoacutemico inclusivo y sosteniblerdquo (Trepelkov 2007) Estas externalidades comprenden la gene-racioacuten de fuentes adicionales de empleo divisas estabilidad econoacutemica o posicionamiento internacional del paiacutes en una dimensioacuten social abarcan el desarrollo de obras de infraestructura social o la inclusioacuten financiera y en una dimensioacuten ambiental incluyen el impulso de proyectos relacionados con energiacuteas renovables o economiacutea verde en sentido amplio

En teacuterminos generales los BND constituyen la principal fuente de finan-ciamiento de largo plazo Incluso en economiacuteas desarrolladas donde los mercados financieros privados y los mercados de capitales satisfacen ne-cesidades de las empresas los BND continuacutean teniendo un activo rol en la provisioacuten de servicios financieros para los considerados sectores estrateacute-gicos En efecto como correlato de la crisis de 2008 y de los consiguientes cambios en los mercados bancarios y financieros europeos los BND estaacuten llamados a continuar teniendo un papel central no solo a partir de funciones anticiacuteclicas en crisis sino porque su foco estaacute volviendo a la promocioacuten del cambio estructural de las economiacuteas (Wruuck 2015) En este sentido Ma-zzucato y Penna (2015) resaltan cuatro funciones primordiales de los BND que se resumen en su rol contraciacuteclico su rol desarrollista a traveacutes de la inyeccioacuten de capital a empresas existentes su apoyo a emprendimientos in-novadores y su rol como orientadores de nuevas misiones estrateacutegicas para formar sectores competitivos

5 El caso argentino historia del Banco Nacional de Desarrollo

Los BND en Ameacuterica Latina tuvieron su origen entre las deacutecadas de 1930 y 1950 Los casos maacutes conocidos son los del BNDES en Brasil creado en 1952 durante la presidencia de Vargas y el de la NAFINSA en Meacutexico fundado en 1934 y constituido como institucioacuten de fomento en 1940 Por la misma eacutepo-ca se crearon tambieacuten los BND de Chile que constituyoacute la Corporacioacuten de Fo-mento (CORFO) en 1939 de Colombia con el Instituto de Fomento Industrial (IFI) en 1940 y de Peruacute con el Banco Industrial en 1936 A diferencia de Eu-ropa donde este tipo de instituciones en teacuterminos generales son posteriores a la Segunda Guerra Mundial y tuvieron como objetivo central la reconstruc-cioacuten de las economiacuteas nacionales en Ameacuterica Latina ya habiacutean tomado rele-vancia algunos antildeos antes y constituyeron el brazo financiero e instrumento dinamizador del modelo de industrializacioacuten sustitutiva de importaciones

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Argentina fundoacute en 1944 el Banco de Creacutedito Industrial Argentino (BCIA) con la finalidad de impulsar el sector manufacturero nacional y como modo de sortear las barreras de acceso al financiamiento a largo plazo presentes en el sistema financiero tradicional El BCIA se creoacute en el marco de una estra-tegia de industrializacioacuten por parte del Estado y tuvo un rol fundamental en la importacioacuten de maquinaria la provisioacuten de asistencia teacutecnica y la oferta de creacutedito en todo el territorio nacional (Golonbek 2008) En 1967 el BCIA fue reinaugurado como Banco Industrial de la Repuacuteblica Argentina (BIRA) y luego renombrado como Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) en 1971 hasta su liquidacioacuten final en 1993

El mandato inicial del BCIA iba en liacutenea con un rol desarrollista y permitiacutea que la institucioacuten se fondeara a largo plazo con fondos del Tesoro Nacional de modo que pudiera sostener una cartera de preacutestamos de inversioacuten a plazo sin descalces de madurez Sin embargo a tan solo un antildeo de su creacioacuten se modificoacute su estructura de fondeo permitieacutendole que tomara depoacutesitos de corto plazo del sector industrial y asimilaacutendolo maacutes a un modelo de banco comercial que a uno de desarrollo (Rougier 2011) Si bien este cambio dotoacute al BCIA de mayor liquidez y le permitioacute generar mayor volumen de operacio-nes fue corrieacutendolo de su rol de banco de desarrollo y relegando la capaci-dad de otorgar preacutestamos de largo plazo sin generar riesgos de descalce Como correlato de la toma de depoacutesitos a corto plazo al poco tiempo comen-zoacute a financiar el capital de giro de sus clientes mermando la relevancia de las operaciones que tuvieran un potencial impacto estructural en la economiacutea

Si bien el BCIA pretendiacutea beneficiar al sector industrial en su conjunto la uacutenica contraparte del entramado productivo local que respaldaba su existen-cia y apoyaba su operatoria sin miramientos era la Confederacioacuten General Econoacutemica (CGE) (Brennan y Rougier 2009) compuesta por pequentildeos y me-dianos empresarios locales que no teniacutean grandes proyectos de inversioacuten con potencial transformador En ese sentido el BCIA contradeciacutea los intere-ses del sector agriacutecola en tanto era agente financiero del Instituto Argentino para la Promocioacuten del Intercambio (IAPI) organismo estatal que compraba productos agriacutecolas a un precio menor al de mercado y como contrapartida subsidiaba al sector industrial

De este modo situaciones como la crisis de balanza de pagos de 1949 pusieron de manifiesto la dependencia respecto de la generacioacuten de divisas del sector primario produjeron vulnerabilidad en el desenvolvimiento del banco y supusieron un retroceso para el establecimiento de alianzas con

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actores de mayor peso dentro del sector manufacturero La participacioacuten del BCIA en el total del creacutedito industrial que habiacutea crecido raacutepidamente hasta alcanzar el 78 en 1948 se redujo al 54 en 1952 para descender sistemaacute-ticamente hasta alcanzar el 13 en 1961 (Golonbek 2008)

Durante el gobierno de Frondizi se intentoacute recuperar el rol especiacuteficamen-te desarrollista del BCIA Sin embargo a pesar de las medidas tomadas en beneficio de los grandes metaluacutergicos no se logroacute ganar el apoyo de la Unioacuten Industrial Argentina (UIA) que debiacutea ser el aliado natural para una institucioacuten financiera de estas caracteriacutesticas Los grandes empresarios industriales representados en esta caacutemara contaban con acceso al financiamiento inter-nacional y no teniacutean mayores intereses en conseguir fondeo local En efecto los industriales destinados a ser los mayores beneficiarios de las ventajas de obtener creacuteditos subsidiados para impulsar la expansioacuten de la industria pesada paradoacutejicamente defendiacutean ideas de libre mercado La simpatiacutea por este tipo de poliacuteticas llevoacute a la UIA a forjar nuevas alianzas con la oligarquiacutea terrateniente y la Bolsa de Comercio (Sikkink 1991)

En cambio fue durante el gobierno de facto de Onganiacutea en 1966 cuan-do la eacutelite industrial apoyoacute la actividad del BCIA ya que su plan estrateacutegico respondiacutea a sus intereses y el Estado no se involucraba en otros asuntos (OrsquoDonnell 1982) Por tanto en contraposicioacuten con otros periacuteodos la coali-cioacuten de poder domeacutestica teniacutea las condiciones necesarias para que las ac-tividades de una banca desarrollista se llevaran a cabo con eacutexito En ese contexto el banco se reinauguroacute como BIRA en 1967 y reformoacute su balance deshacieacutendose de creacuteditos comerciales de corto plazo priorizando los de mediano y largo (Rougier 2011) e incluso recibiendo fuentes de fondeo adi-cional del Banco Central (Loacutepez y Rougier 2013) Los industriales locales usaron beneficios estatales para construir nuevas plantas producir bienes intermedios y realizar obras de infraestructura (Rougier 2011)

En 1970 en el marco de una poliacutetica puacuteblica orientada a la expansioacuten de las industrias baacutesicas y al financiamiento de grandes obras de infraestruc-tura el BIRA fue reconvertido en el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) La creacioacuten del banco ocurrioacute junto con la del Plan de Desarrollo Nacional (1970-1974) y sus preacutestamos fueron determinantes para muchas de las principales empresas del paiacutes hoy privadas pero en ese momento puacuteblicas (Golonbek 2008) Sin embargo el Directorio pronto fue cooptado por los inte-reses privados de las clases dominantes perdiendo el foco en su objetivo de dinamizar la economiacutea mediante proyectos generadores de alto valor agre-

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gado y empleo sostenible En 1970 Carlos Peacuterez Companc y Alejandro Bul-gheroni son nombrados presidente y vicepresidente respectivamente due-ntildeos de los grupos econoacutemicos de mayor peso en el entramado industrial del paiacutes se pone de manifiesto a todas luces un directo conflicto de intereses

Esta incompatibilidad tuvo consecuencias directas sobre el declive pos-terior del banco para citar un ejemplo la firma Papel de Tucumaacuten propiedad de Bulgheroni era la principal deudora en mora al momento del cierre de la institucioacuten (Golonbek 2008) Por otra parte la falta de mecanismos de control produjo que en muchos casos los creacuteditos de largo plazo otorgados para incentivar la inversioacuten fueran desviados y utilizados para cubrir gastos operacionales de corto plazo (Brennan y Rougier 2009) En palabras de Cas-tellani (2008) el banco era funcional a los intereses del sector privado lo cual pone en evidencia la necesidad de crear burocracias autoacutenomas con capaci-dad de mantener la representacioacuten de los intereses puacuteblicos como eje rector de sus acciones Si bien el banco contaba con una estructura meritocraacutetica y tanto el BCIA como el BANADE fueron reconocidos por los incentivos a su personal y los adecuados niveles de calificacioacuten (Sikkink 1991 Schvarzer 1981) los mismos no fueron suficiente para evitar su cooptacioacuten y quiebre

Entre 1976 y 1990 las operaciones del BANADE cayeron en forma dramaacute-tica mayoritariamente en moneda extranjera estaban destinadas a grandes empresas Los activos en divisas eran financiados mediante la toma de deu-da en el exterior de modo que en 1983 el BANADE era la entidad financiera con mayor deuda externa del paiacutes Por esa eacutepoca maacutes del 50 de la cartera era morosa (Rougier 2011) cifra que escaloacute hasta el 99 hacia 1990 Asiacute la decisioacuten de desmantelar el banco en 1993 pareciacutea natural al observar los altos niveles de incumplimiento sumado a la falta de impacto a largo plazo en el complejo productivo del paiacutes Sin embargo cabe preguntarse queacute llevoacute a la institucioacuten a esa situacioacuten y por queacute Argentina no logroacute conformar un BND eficaz y funcional a la estrategia de desarrollo nacional como siacute ocurrioacute en otros casos

Las tasas de intereacutes de los financiamientos de largo plazo otorgados por el BANADE resultaron negativas producto de una combinacioacuten de subsidios y altas tasas de inflacioacuten lo cual terminoacute afectando con el correr de los antildeos el patrimonio y la capacidad de preacutestamo del banco Los criacuteticos de la poliacuteti-ca industrial suelen argumentar que dirigir beneficios a un determinado gru-po econoacutemico no hace maacutes que generar nichos de corrupcioacuten e ineficiencia alentando a empresas poco competitivas que aprovechan los subsidios del

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Estado sin reciprocidad alguna No obstante otros BND de la regioacuten tuvie-ron una trayectoria diferente con mecanismos de premios y castigos que disciplinaban al beneficiario pero sin sufrir niveles de cooptacioacuten como en la experiencia local Esto indica que los motivos de fracaso del BANADE en Argentina estaacuten lejos de ser inherentes a su naturaleza maacutes bien se trata de una historia de disociacioacuten entre sus objetivos y sus formatos de implemen-tacioacuten lo cual determina que la experiencia concreta del banco esteacute sujeta a un intenso debate (Golonbek 2008)

Entre algunas razones cabe mencionar que durante sus uacuteltimos antildeos la eacutelite industrial aliada al gobierno no teniacutea mayor intereacutes en apostar por el desarrollo de sus inversiones en la economiacutea real del paiacutes ya que su reacutedito econoacutemico lo obteniacutean de sus negocios financieros (Kaufman 1990) En con-secuencia lejos de apostar por el funcionamiento del banco utilizaron los beneficios en su intereacutes Al momento de desmantelarlo eran uacutenicamente 20 empresas las que concentraban el 50 de la mora de la institucioacuten En tanto el desmantelamiento del banco significaba la licuacioacuten de sus propios pasi-vos fueron las grandes empresas las que bregaron por el cierre de sus activi-dades El final del BANADE fue reconocido por autores como Quintela (2005) como uno de los saqueos maacutes grandes del sistema financiero argentino

6 El caso argentino financiamiento para el desarrollo en los antildeos 2000

El sistema financiero argentino a comienzos del siglo XXI no solo careciacutea entonces de un BND sino que su tamantildeo y orientacioacuten determinaban una bajiacutesima o casi nula tasa de financiacioacuten para el desarrollo entendiendo por esto el creacutedito a mediano o largo plazo a la inversioacuten destinados a activi-dades que no fueran el nuacutecleo duro de la pampa huacutemeda Pero no solo el sistema financiero estaba poco desarrollado hasta el antildeo 2003 los preacutesta-mos al sector puacuteblico duplicaban los depoacutesitos de ese sector y revertida esta situacioacuten la financiacioacuten al sector privado estaba orientada a los nichos de maacutexima rentabilidad y de corto plazo

La banca privada se concentraba en preacutestamos personales para consu-mo en financiacioacuten con tarjetas de creacutedito y en el segmentado de las grandes empresas con creacuteditos productivos en todos los casos con tasas de intereacutes y maacutergenes de intermediacioacuten muy elevados A su vez los depoacutesitos captados por el sector bancario no siempre eran canalizados a preacutestamos sino que mu-chas veces se invertiacutean en tiacutetulos puacuteblicos y preacutestamos interbancarios o se manteniacutean como disponibilidades para eventuales situaciones de iliquidez

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Argentina por su tamantildeo relativo y nivel de desarrollo tiene un bajo nivel de profundidad financiera maacutes auacuten si se la compara con otros paiacuteses de la misma regioacuten aun cuando se han hecho importantes avances desde 2003 la ratio del total de preacutestamos al sector privado respecto del PBI se ubicoacute a fines de 2013 en el 16 (veacutease Figura 3) En cambio el promedio de Ameacuterica Latina para el mismo periacuteodo fue del 37 el de otros emergentes del 79 y el de paiacuteses desarrollados del 147 A su vez el financiamiento al sector productivo es maacutes limitado auacuten especialmente cuando se trata de plazos mayores de las pequentildeas y medianas empresas

La baja participacioacuten de los creacuteditos al sector productivo la falta de asisten-cia a pymes y un financiamiento de muy corto plazo que excluye tambieacuten en el caso de las personas los creacuteditos hipotecarios de la vivienda son rasgos acentuados del sistema bancario argentino heredados de los antildeos 90 y que se mantuvieron en la deacutecada del 2000 con un sesgo auacuten maacutes marcado en los creacuteditos personales (Loacutepez y Mareso 2014) En ese sentido salvo excepcio-nes el sistema financiero argentino no se caracterizoacute por financiar el notable

Nota excluidos paiacuteses de altos ingresos del Caribe

Fuente elaboracioacuten propia basada en datos del Banco Mundial

Figura 3 Creacuteditos al sector privado en relacioacuten con el PBI(en porcentajes paiacuteses y antildeos seleccionados)

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crecimiento de la produccioacuten y la inversioacuten especialmente de las pequentildeas y medianas empresas registrado en la deacutecada pasada

La uacutenica excepcioacuten a este comportamiento ha sido la banca puacuteblica en lo que respecta al financiamiento de la inversioacuten a mayores plazos y a las py-mes ndashen este uacuteltimo caso junto con la banca cooperativandash y particularmente el Banco de la Nacioacuten Argentina (BNA) principal banco puacuteblico de paiacutes (ya que otros bancos puacuteblicos provinciales tuvieron una orientacioacuten hacia preacutesta-mos personales incluso superior a la de la banca privada) (Wierzba Del Pino Suaacuterez y Kupelian 2011 Loacutepez y Mareso 2014) De este modo en ausencia de un BND el BNA junto con algunos bancos puacuteblicos locales y la poliacutetica crediticia y de fomento del Banco Central de la Repuacuteblica Argentina desde la modificacioacuten de su carta orgaacutenica en 2012 han sido los elementos centrales del financiamiento a plazo la asistencia a las pymes o el sostenimiento del creacutedito en periacuteodos de retraccioacuten cumpliendo un elemental rol contraciacuteclico

La oferta de creacutedito a pymes se caracteriza por altas tasas ndashhasta el do-ble de lo que pagan las grandes empresasndash plazos cortos y exigencias ele-vadas de garantiacuteas y la severidad de estas condiciones suele justificarse por una mayor morosidad del sector Sin embargo el BNA que para 2013 teniacutea el 45 de su cartera comercial colocada en pequentildeas y medianas empresas registroacute en esos antildeos la menor mora de todo el sistema financiero argentino incluso cuando se segmenta por la cartera destinada a estas firmas Asiacute la percepcioacuten de riesgo de la banca es mayor que la que podriacutea justificarse por la morosidad del sector y redunda en un menor financiamiento a la inversioacuten de las empresas asiacute como en la deficiencia de un instrumento fundamental para promover el crecimiento econoacutemico y el empleo (Listerri 2002)

Ahora bien la trayectoria del Banco Nacioacuten da cuenta de que la orien-tacioacuten del creacutedito de los uacuteltimos antildeos estuvo enmarcada en nuevos linea-mientos de poliacutetica econoacutemica y del entendimiento del papel que tiene que cumplir la banca puacuteblica En los antildeos 90 se pretendioacute que el Banco Nacioacuten fuera un banco comercial como los otros volcaacutendose al negocio de indivi-duos y abandonando su rol de promocioacuten con la sola excepcioacuten del tradicio-nal sector agropecuario de la pampa huacutemeda Esto suponiacutea a su vez dejar de lado capacidades acumuladas durante deacutecadas en el departamento de evaluacioacuten de riesgo para la consideracioacuten de proyectos de inversioacuten ya que el BNA recibioacute el acervo de profesionales formados en el disuelto BANADE

En cambio en el marco de una poliacutetica puacuteblica de decidido fomento a la produccioacuten y la generacioacuten de empleo como la que tuvo lugar desde 2003

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el BNA cumplioacute un rol de fomento y de testigo regulando precios y tasas en niveles maacutes cercanos a los que resultariacutean de un contexto maacutes competitivo al mismo tiempo ejercioacute un rol contraciacuteclico contrarrestando la contraccioacuten del creacutedito en las fases recesivas del ciclo A su vez como agente financiero del Estado fue el instrumento para el apoyo a la produccioacuten en particular al sector industrial y a las pymes canalizando programas de los ministerios de Industria Agricultura Transporte Ciencia y Tecnologiacutea El Banco Nacioacuten resultoacute asiacute una institucioacuten clave para ejecutar en todo el territorio nacional poliacuteticas de fomento decididas desde el gobierno nacional

La oferta crediticia fue amplificada luego por diversas poliacuteticas crediticias impulsadas desde el BCRA fundamentalmente desde la modificacioacuten de su Carta Orgaacutenica Un primer antecedente que no tuvo origen pero siacute financia-miento del Banco Central fue el ldquoPrograma de Financiamiento Productivo del Bicentenariordquo con fondeo del BCRA y un consejo de elegibilidad integrado por los distintos ministerios acumuloacute una asistencia por 6657 millones de pesos la gran mayoriacutea en proyectos industriales Luego en 2012 se reformoacute la Carta Orgaacutenica del BCRA ampliando sus objetivos y facultades La refor-ma significoacute un hito en la organizacioacuten institucional de la poliacutetica econoacutemica en la Argentina e incorporoacute las lecciones aprendidas de la crisis desatada en 2008 Entre otras consecuencias esta crisis puso en tela de juicio los preceptos dominantes respecto del rol de la poliacutetica monetaria y el papel des-empentildeado por los bancos centrales tanto en lo que se refiere a la regulacioacuten y supervisioacuten del sistema financiero como a su actuacioacuten durante la crisis

En lo concerniente a la poliacutetica crediticia el objetivo fue profundizar el canal del creacutedito aumentando la relacioacuten entre el creacutedito y el PBI e incre-mentando simultaacuteneamente la participacioacuten del financiamiento productivo a largo plazo en particular el destinado a las pequentildeas y medianas empre-sas A principios de julio de 2012 se establecioacute la ldquoLiacutenea de creacuteditos para la inversioacuten productivardquo (LCIP) que dispuso que las 20 entidades financieras maacutes grandes del sistema y aquellas que son agentes financieros del Estado en todos sus niveles de gobierno deben destinar como miacutenimo una suma equivalente al 5 de sus depoacutesitos en pesos del sector privado a financiar la compra de bienes de capital o la construccioacuten de instalaciones productivas con requisitos de tasa y plazo Costo plazos y montos de creacutedito ofrecidos por el sistema eran una de las principales barreras al creacutedito que enfrentaba el sector productivo

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La implementacioacuten de la LCIP facilitoacute el acceso al financiamiento de las pymes y mejoroacute las condiciones crediticias extendiendo los plazos de financiacioacuten y reduciendo las tasas de intereacutes (veacutease Figura 4) Como con-secuencia aumentoacute la proporcioacuten de los preacutestamos a pymes en el total otor-gado a personas juriacutedicas hasta alcanzar el 392 en el primer semestre de 2013 casi 12 pp por encima del mismo periacuteodo de 2012 (veacutease Figura 5) asimismo incrementoacute el plazo promedio de las financiaciones y la tasa de intereacutes promedio registroacute un leve descenso A su vez las estadiacutesticas del BCRA evidencian que en cada tramo semestral el programa logroacute incluir nue-vas empresas anteriormente no beneficiadas llegando a financiar a 78000 mipymes a mediados de 2015

De este modo la implementacioacuten de la LCIP facilitoacute el acceso al financia-miento de las pymes y mejoroacute las condiciones crediticias extendiendo los plazos de financiacioacuten e incluyendo a nuevas empresas en el sistema finan-ciero Esta iniciativa significoacute un incremento exponencial de los preacutestamos otorgados a pequentildeas y medianas empresas los cuales aumentaron alrede-dor de un 300 desde 2012 superando los 19000 millones de pesos hacia mediados de 2015 (Fundacioacuten Observatorio PyME 2016) Asimismo la po-liacutetica impactoacute en forma positiva en el plazo promedio de las financiaciones

Fuente elaboracioacuten propia basada en datos del BCRA

Figura 4Plazo promedio ponderado por tipo de operacioacuten

(en antildeos)

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Figura 5Preacutestamos otorgados a empresas seguacuten tamantildeo en pesos corrientes de cada antildeo

(en porcentajes)

Otra liacutenea de accioacuten fue la reduccioacuten de la exigencia de encajes en pesos en funcioacuten de la participacioacuten del creacutedito a pymes sobre el total de preacutestamos al sector privado de cada entidad a su vez los coeficientes de encajes en pe-sos pasaron a ser diferenciados en funcioacuten de la zona en la que estaacute radicada la sucursal del banco donde se realizoacute el depoacutesito con el fin de promover la cobertura geograacutefica del sistema y la atencioacuten de las regiones con menor potencial econoacutemico y menor densidad poblacional

En un antildeo con una desaceleracioacuten en el nivel de actividad las poliacuteticas de creacutedito dirigido han logrado sostener el financiamiento a las empresas y de esta forma han colaborado con el crecimiento y el empleo En particular durante el uacuteltimo bimestre de 2012 el financiamiento al sector privado ace-leroacute su expansioacuten cerrando el antildeo con un crecimiento interanual del 291 Estos resultados contrastan con la evolucioacuten de los preacutestamos durante el shock externo en 2008 y 2009 momento en el cual el sistema financiero re-accionoacute en forma prociacuteclica profundizando la desaceleracioacuten en las tasas de crecimiento e inversioacuten

maacutes que duplicando el peso relativo de los creacuteditos de maacutes de tres antildeos hasta alcanzar un 114 del apoyo al segmento pyme

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En un paiacutes con un bajo nivel de profundidad financiera y un financiamien-to al sector productivo auacuten maacutes limitado especialmente cuando se trata de mayores plazos o de nuevos sectores en expansioacuten es difiacutecil pensar que sin regulacioacuten el sistema financiero avanzaraacute en el sentido deseado Asimismo dada la inercia que muestra el sector financiero a prestar a sectores o empre-sas ya conocidas la necesidad de diversificar y sofisticar el perfil productivo asiacute como de incluir nuevos agentes que el cambio estructural conlleva re-quiere ineludiblemente de la poliacutetica puacuteblica Ello supone no solo mejorar el acceso de las pymes y el financiamiento a mayores plazos sino tambieacuten la implementacioacuten de nuevas liacuteneas para la ejecucioacuten de proyectos de inversioacuten no contemplados hoy en la banca tradicional en particular financiamientos para proyectos de inversioacuten evaluados no sobre la situacioacuten patrimonial de las empresas sino sobre la base del flujo de fondos asociado al mismo

Aquiacute es donde el rol de fomento que cumplieron los bancos puacuteblicos argentinos en la uacuteltima deacutecada encuentra su liacutemite maacutes claro y revela la ausencia de la banca de desarrollo Para revertir esa situacioacuten en 2014 el gobierno nacional constituyoacute el Fondo para el Desarrollo Econoacutemico Argen-tino (FONDEAR) con una previsioacuten de 10000 millones de pesos Entre otros objetivos se destacoacute el de apoyar proyectos estrateacutegicos de acuerdo con las prioridades nacionales que posibiliten la diversificacioacuten de la estructura productiva asiacute como la incorporacioacuten y desarrollo de actividades con elevado contenido tecnoloacutegico para lo cual contaba con un conjunto de instrumen-tos maacutes amplios que los de un banco comercial Entre ellos la posibilidad de otorgar aportes no reembolsables con caraacutecter excepcional para aquellos casos debidamente justificados en los que por las caracteriacutesticas del pro-yecto no sea viable instrumentar un preacutestamo asiacute como aportes de capital en sociedades No obstante en la corta trayectoria que tuvo el Fondo han predominado el financiamiento a inversiones de tipo incremental por parte de empresas maduras y la asistencia de capital de trabajo a firmas de alto impacto en el empleo o en las economiacuteas regionales y con restricciones de fondos por situaciones transitorias

Por su parte el mercado de capitales argentino tambieacuten es particular-mente reducido tanto en teacuterminos absolutos como relativos respecto de otros paiacuteses de la regioacuten Ademaacutes sigue el mismo patroacuten de negocios con al-tas tasas y raacutepido retorno sin constituir una fuente de fondeo de largo plazo a partir de instrumentos especiacuteficos ni siquiera para el sistema bancario el cual pasa a depender entonces de la captacioacuten de depoacutesitos del puacuteblico Los

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principales destinos de los fondos han sido el consumo y la infraestructura y en su provisioacuten ha jugado un papel distintivo en los uacuteltimos antildeos el Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad de la Anses a partir de una poliacutetica puacuteblica

En este contexto y con el objetivo de facilitar el acceso de agentes hasta entonces excluidos del mercado de capitales a fines de 2008 la Comisioacuten Nacional de Valores (CNV) aproboacute el reacutegimen para la constitucioacuten de fondos comunes de inversioacuten especializados en el financiamiento a pymes a traveacutes de una operatoria maacutes accesible simplificada transparente y con menores costos Desde su constitucioacuten en 2008 el patrimonio de los FCI pymes au-mentoacute exponencialmente y vieron crecer su patrimonio en 1312 millones hasta llegar a 9510 millones de pesos no obstante el desarrollo de fondos comunes de inversioacuten o la emisioacuten de obligaciones negociables no constitu-yen auacuten formas habituales de financiamiento Asiacute el descuento de cheques de pago diferido mayoritariamente los avalados por sociedades de garantiacuteas reciacuteprocas ha sido el principal instrumento de financiacioacuten para las pymes en el mercado de capitales De todos modos una de las principales limitaciones para la constitucioacuten de un mercado de capitales es el costo de ese financia-miento ya que su instrumentacioacuten resulta muy cara para empresas pymes

Sin embargo tal vez el elemento distintivo de estos antildeos es el surgimien-to de inversores institucionales cuya cartera llegoacute a representar 18 puntos del PBI a mediados de 2016 entre los que se incluyen el Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad de la Anses los Fondos Comunes de Inversioacuten (FCI) y las compantildeiacuteas aseguradoras y reaseguradoras A partir de la regulacioacuten estatal volcaron significativos montos de recursos para el mercado local en instru-mentos orientados al financiamiento de proyectos de infraestructura princi-palmente y en menor medida productivos El financiamiento del FGS de la Anses destinoacute 76297 millones de pesos de su cartera a proyectos producti-vos a fines de 2015 (mayormente en energiacutea y vivienda) lo cual fue posible a partir del proceso de recuperacioacuten y estatizacioacuten de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones En los antildeos 90 uno de los principales argumentos para la privatizacioacuten del sistema de reparto fue que los fondos en manos de administradoras privadas permitiriacutean constituir un mercado de capitales que impulsariacutea el crecimiento de la economiacutea argentina Sin em-bargo fueron esos fondos en manos de una poliacutetica puacuteblica orientada a la inversioacuten real la que permitioacute que esa masa de recursos cumpliera un rol de ese tipo y no estuviera destinada a la especulacioacuten

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Por su parte mediante una resolucioacuten de la Superintendencia de Seguros de la Nacioacuten se establecioacute que las aseguradoras y reaseguradores debiacutean invertir una porcioacuten de sus fondos de riesgo en activos que financiaran pro-yectos productivos o de infraestructura Con un cronograma paulatino se establecioacute que las empresas de seguros debiacutean colocar al menos el 10 de sus inversiones con un maacuteximo de 20 en activos que financiaran la econo-miacutea real mientras que en el caso de las compantildeiacuteas de retiro los valores eran el 12 y el 30 respectivamente Esto supuso una inyeccioacuten de alrededor de 23000 millones de pesos en ese tipo de inversiones lo que representaba hasta el 15 de su cartera Este dato cobra especial relevancia cuando se considera que antes de esa regulacioacuten las aseguradoras apenas invertiacutean un 016 en la economiacutea real

Reflexiones finales

Las lecciones de la crisis de 2008 han reabierto un amplio debate respecto del rol de los BND Con auge a la salida de la Segunda Guerra Mundial tanto en el mundo desarrollado como en los paiacuteses en desarrollo estas institucio-nes fueron una pieza clave de los procesos de reconstruccioacuten y de la indus-trializacioacuten de la periferia Luego el advenimiento del neoliberalismo hacia los antildeos 90 conllevoacute una fuerte criacutetica no solo al accionar de los BND sino incluso a sus propios fundamentos Muchas de estas instituciones fueron desmanteladas o racionalizadas desde entonces

Sin embargo el rol anticiacuteclico clave desplegado por estas instituciones en el marco de una profunda crisis como la iniciada en 2008 ha llevado al ldquore-descubrimientordquo de los BND por parte del mainstream econoacutemico y de institu-ciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) En tal sentido tras deacutecadas de cuestionamientos a los fundamentos el funcionamiento y el desempentildeo de estas instituciones y de una fuerte apuesta a los mercados privados de capitales y a la banca internacional los BND volvieron a ser valorizados Des-de una perspectiva neoclaacutesica para cumplir esencialmente un rol anticiacuteclico y atender algunas fallas de mercado desde visiones desarrollistas y desde la praacutectica misma de los principales BND para el financiamiento del cambio estructural la inclusioacuten social y territorial y la cuestioacuten ambiental en contex-tos de creciente incertidumbre

En este marco la Argentina se caracteriza por un escaso desarrollo de su sistema financiero en teacuterminos absolutos y relativos donde las restricciones

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propias de los paiacuteses en desarrollo y de la regioacuten se encuentran exacerbadas La ausencia de un BND ha redundado en la falta de capacidad para dar creacutedi-tos para grandes proyectos de inversioacuten los que resultan necesarios para un cambio estructural virtuoso y para financiar el mediano y largo plazo en ge-neral En el marco de estas restricciones la oferta de financiamiento de me-diano (y algo de largo plazo) ha obedecido a los creacuteditos otorgados a algunos bancos puacuteblicos del paiacutes especialmente el Banco de la Nacioacuten Argentina y a la poliacutetica crediticia del Banco Central desde 2012 luego de la reforma de su carta orgaacutenica No obstante las claras limitaciones de estos instrumentos y la experiencia internacional plantean la necesidad de un profundo debate en Argentina respecto de la necesidad de que alguna institucioacuten financiera nacional ocupe un rol ausente en el sistema financiero actual


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Introduccioacuten

El trabajo de los acadeacutemicos y de los responsables poliacuteticos para determi-nar los factores clave capaces de impulsar y fortalecer los procesos de de-sarrollo desde la deacutecada de 1980 se ha orientado a la investigacioacuten sobre los procesos de innovacioacuten y la construccioacuten de capacidades tecnoloacutegicas otorgando poca importancia al anaacutelisis de la infraestructura cientiacutefica y tec-noloacutegica (infraestructura CT)

Sin embargo el anaacutelisis del sistema de infraestructura es primordial por su aporte al desarrollo econoacutemico tal como se destaca en diversos trabajos realizados para Ameacuterica Latina por Prebisch (1951) Saacutebato amp Botana (1968) Katz (1984) y Loacutepez amp Lugones (1997) y maacutes recientemente bajo el enfo-que del sistema nacional de innovacioacuten por Freeman (1995) y otros autores (Loacutepez 2002 Albuquerque 2007 Chaminade et al 2009)

A su vez las poliacuteticas de innovacioacuten implementadas en Europa desde la deacutecada de 1980 con el propoacutesito de recuperar la competitividad internacio-nal condujeron a una inversioacuten sin precedentes en las actividades cientiacuteficas y tecnoloacutegicas e incluyeron el fortalecimiento de la infraestructura para la investigacioacuten Como consecuencia y con el objetivo de obtener informacioacuten para la gestioacuten y planificacioacuten de las inversiones futuras desde la deacutecada de 2000 varios paiacuteses encararon un proceso de medicioacuten de la infraestructura CT puacuteblica

No obstante no se ha identificado un anaacutelisis que permita establecer consensos sobre este objeto de estudio Por lo tanto tomando estas con-tribuciones como punto de partida se propone avanzar a partir del planteo sobre queacute se entiende por infraestructura CT coacutemo se mide y cuaacuteles son las formas de medicioacuten conscientes de que esta es una de las herramientas maacutes importantes para la generacioacuten y difusioacuten de innovaciones Se anali-zan las experiencias de Argentina Brasil la Unioacuten Europea y Australia cuatro casos de diferentes dimensiones y con antecedentes en el disentildeo e imple-

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mentacioacuten de poliacuteticas de infraestructura CT Las conclusiones principales del trabajo se refieren a Argentina Las fuentes de informacioacuten utilizadas fue-ron documentos oficiales trabajos de consultoriacutea artiacuteculos publicados en revistas internacionales e informes disponibles en los sitios oficiales de las instituciones puacuteblicas involucradas

El capiacutetulo se organiza de la siguiente manera En el apartado 1 se pre-senta el marco teoacuterico donde se explica la importancia de la infraestructura CT en los procesos de desarrollo econoacutemico El apartado 2 se refiere a las definiciones de infraestructura CT considerando enfoques teoacutericos metodo-loacutegicos y praacutecticas internacionales El apartado 3 se dedica exclusivamente a revisar el caso de Argentina se presenta el estado de situacioacuten las uacuteltimas poliacuteticas implementadas en teacuterminos de inversiones y los antecedentes en el campo de la medicioacuten de la infraestructura En el apartado 4 se analizan las experiencias internacionales Finalmente en el apartado 5 se plantean las conclusiones del estudio para Argentina que se dividen en los resultados analiacuteticos y las posibles lecciones de poliacutetica

1 La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en los procesos de desarrollo econoacutemico

En Ameacuterica Latina la discusioacuten sobre el papel de la innovacioacuten como un factor esencial para impulsar el desarrollo econoacutemico tuvo un lugar importante en las deacutecadas de 1950 y 1960 En el marco del enfoque estructuralista y espe-cialmente en la obra de Prebisch bajo el modelo centro-periferia se considera-ba el cambio tecnoloacutegico como una necesidad para dinamizar las estructuras productivas de las regiones econoacutemicamente maacutes atrasadas (Ferrer 2010) Actualmente se lo asocia a los enfoques neoestructuralistas y neoschumpe-terianos (Peacuterez Caldentey 2015) En este marco se destacoacute la importancia de analizar los canales por los cuales el progreso tecnoloacutegico se difunde entre los paiacuteses y entre los distintos agentes que conforman la economiacutea

En teacuterminos especiacuteficos el proceso de difusioacuten implica la dispersioacuten de la nueva tecnologiacutea a traveacutes de distintos mecanismos entre los diferentes agentes que componen un sistema social Everett Rogers (2003 5) definioacute la difusioacuten de una innovacioacuten como el proceso por el cual ldquouna innovacioacuten es comunicada a traveacutes de ciertos canales en el tiempo entre los miembros de un sistema socialrdquo Aquiacute estaacuten presentes cuatro elementos principales la innovacioacuten los canales de comunicacioacuten el tiempo y el sistema social Estos elementos determinan que el proceso de difusioacuten sea complejo dado que in-

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teractuacutean simultaacuteneamente distintas variables que a su vez se retroalimen-tan Esta complejidad e interaccioacuten fueron analizadas tambieacuten por otros au-tores desde diversas disciplinas y enfoques metodoloacutegicos (Attewell 1992 Madlener 2007 Kilelu et al 2011)

Sin embargo en el marco de estos estudios se ha detectado un cam-po de trabajo poco explorado especialmente para los paiacuteses en desarrollo Se trata del anaacutelisis de la infraestructura CT como una de las unidades que conforman el sistema social en el cual tiene lugar la innovacioacuten y su difu-sioacuten En este sentido una buena infraestructura CT contribuye a la mayor generacioacuten y difusioacuten de innovaciones de un sistema de ciencia y tecnologiacutea porque facilita las tareas de investigacioacuten y vinculacioacuten con el entorno Preci-samente dentro de las fragilidades maacutes importantes que afrontan los paiacuteses latinoamericanos en su sistema de innovacioacuten se encuentra la debilidad de la infraestructura CT (Prebisch 1951 Katz 1984 Freeman 1995 Loacutepez y Lu-gones 1997 Albuquerque 2007 Cohen et al 2002 Chaminade et al 2009 Hurtado 2010)

De estos trabajos tambieacuten se desprende que el rol de la poliacutetica tecno-loacutegica en este proceso es fundamental porque una parte importante de la infraestructura CT depende del Estado (Fajnzylber 1992) Asiacute es el Estado el que debe accionar sobre la infraestructura CT convirtieacutendose en el promotor maacutes importante del proceso de innovacioacuten (Saacutebato y Botana 1968) y tam-bieacuten del de difusioacuten (Katz 1993)

A principios de la deacutecada del 2000 los estudios sobre la infraestructura CT comenzaron a tener mayor protagonismo con las iniciativas desarrolla-das en Europa y Australia destinadas a la recoleccioacuten de informacioacuten para la elaboracioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Actualmente estos trabajos empezaron a realizarse tambieacuten en Argentina y Brasil donde se observan esfuerzos con-cretos para avanzar en la comprensioacuten del papel de la infraestructura CT en la generacioacuten y difusioacuten de conocimiento (Anlloacute et al 2013 Luchilo y Guber 2007 MINCyT 2014a) y su papel en el sistema nacional de innovacioacuten (De Negri y Cavalcante 2013)

La revisioacuten de estas propuestas y de las contribuciones acadeacutemicas sobre el tema permite sentildealar que no hubo hasta el momento un esfuerzo por definir queacute se entiende por infraestructura CT coacutemo se mide y cuaacuteles son las formas de medicioacuten cuestiones sobre las que se discutiraacute en los siguientes apartados

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2 Las definiciones de infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica

En teacuterminos generales no existe un consenso sobre la definicioacuten de infraes-tructura CT sino maacutes bien una descripcioacuten ad hoc al tipo de trabajo o inves-tigacioacuten que se desarrolla En este sentido la distincioacuten maacutes geneacuterica estaacute relacionada con los trabajos que tienen por objetivo un desarrollo teoacuterico o una aplicacioacuten praacutectica

En cuanto al desarrollo teoacuterico del concepto es importante retomar el pensamiento latinoamericano de Saacutebato y Botana (1968) quienes destaca-ron la importancia de contar con una infraestructura CT adecuada sentildealaacuten-dola como una poderosa herramienta de transformacioacuten de una sociedad En sus aportes la infraestructura CT estaacute conformada por un conjunto de elementos articulados e interrelacionados Entre ellos el sistema educativo los laboratorios institutos centros y plantas pilotos1 el sistema institucional de planificacioacuten de promocioacuten de coordinacioacuten y de estiacutemulo a la investiga-cioacuten2 los mecanismos juriacutedico-administrativos que reglan el funcionamiento de las instituciones y actividades descriptas y los recursos econoacutemicos y financieros aplicados a su funcionamiento

De acuerdo con el planteo de los autores la calidad de la infraestructura estaacute determinada por cada uno de estos elementos y por su armoniosa y permanente trabazoacuten Por ello destacan que reforzar la infraestructura su-pone una accioacuten coordinada del conjunto de los elementos que la integran en funcioacuten de un diagnoacutestico preciso y de las circunstancias propias de cada paiacutes (Saacutebato y Botana 1968) Se trata de una definicioacuten amplia y compleja adecuada para pensar el sistema en su conjunto y comprender la comple-mentariedad que existe entre los distintos elementos que integran el sistema nacional de innovacioacuten

A su vez Katz se refiere a la infraestructura CT como aquella ldquoinfraestructura tecnoloacutegica y de capital humano indispensable para lograr un proceso satisfac-torio de crecimiento modernizacioacuten tecnoloacutegica y reinsercioacuten en los mercados mundialesrdquo (Katz 1993 84) En su definicioacuten incluye la red de instituciones y or-ganismos dedicados a la ciencia y la tecnologiacutea las poliacuteticas para la generacioacuten y difusioacuten del cambio tecnoloacutegico el fortalecimiento de los recursos humanos y la poliacutetica de comercio exterior En su propuesta se destaca el papel que debe

1 Formados por hombres equipos y edificios2 Entre ellos los consejos de investigacioacuten las academias de ciencias etceacutetera

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desempentildear el Estado para la creacioacuten y el fortalecimiento de una infraestruc-tura geneacuterica capaz de respaldar la modernizacioacuten de la estructura productiva a partir de la generacioacuten y difusioacuten de los cambios teacutecnicos

En el grupo de definiciones asociadas a la aplicacioacuten praacutectica del concepto se encuentran principalmente las incluidas en los manuales metodoloacutegicos para la medicioacuten de actividades cientiacuteficas y tecnoloacutegicas y los estudios realizados en distintos paiacuteses para relevar la infraestructura disponible en el sector puacuteblico

Los manuales revisados fueron el Manual de Frascati el Manual de Oslo3 y el Manual de Bogotaacute4 Estos establecen las directrices internacionales para la medicioacuten de las actividades de investigacioacuten y desarrollo y de innovacioacuten tecnoloacutegica por parte de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) y algunos paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe Un punto para destacar es que en ninguacuten caso se encuentra una seccioacuten o apartado especiacutefico que establezca pautas sobre la medicioacuten de la infraestructura sin embargo se puede rastrear dentro de las actividades de innovacioacuten ciertos componentes orientados a capturar el desempentildeo en este iacutetem En general los requerimientos se circunscriben a conocer cuaacuteles han sido los gastos de capital realizados en el marco de las actividades de I+D entre los que se incluye la adquisicioacuten de terrenos edificios maquinaria equipamiento y software Asimismo la consulta sobre el personal empleado para estas actividades se realiza por separado y no vinculada a la infraes-tructura disponible

En cuanto a las definiciones utilizadas en las experiencias praacutecticas so-bre medicioacuten de infraestructura puacuteblica se identificaron diversas interpreta-ciones Considerando los casos de la Unioacuten Europea Australia Brasil India y Argentina5 se observa que en los tres primeros casos los estudios se re-fieren a este tema como infraestructura de investigacioacuten mientras que en Argentina e India la definicioacuten se centra en la infraestructura para ciencia

3 Tanto el Manual de Frascati como el Manual de Oslo son elaborados por la OCDE (OCDE 2002 2005)4 El Manual de Bogotaacute fue elaborado por la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologiacutea Iberoameri-cana e Interamericana (RICyT) y la Organizacioacuten de los Estados Americanos (OEA) (RICyT 2014b)5 La descripcioacuten y el anaacutelisis de cada una de estas iniciativas excepto la de India se presentan en el apartado 4 La experiencia de India sobre el tema de infraestructura CT surge del reporte ldquoSampT Structure Infrastructure and Public Spacerdquo (NISTADS 2008) donde se sentildeala que las acciones de-sarrolladas hasta ese momento se centran en la elaboracioacuten de un inventario de la infraestructura disponible en diversos ministerios departamentos y consejos puacuteblicos constituyendo la primera compilacioacuten de la infraestructura nacional Debido a que hay poca informacioacuten auacuten no se conside-ra entre los casos praacutecticos

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y tecnologiacutea sin embargo no se han hallado diferencias evidentes en los teacuterminos consideraacutendolos en este trabajo como sinoacutenimos Debido a que no se encuentra una guiacutea metodoloacutegica para la recoleccioacuten de informacioacuten sobre infraestructura CT puacuteblica cada uno de estos trabajos cuenta con una definicioacuten propia relacionada con lo que los expertos de cada paiacutes entienden que debe ser incluido bajo este concepto

En teacuterminos especiacuteficos la definicioacuten de infraestructura que se utiliza en la Unioacuten Europea y en Brasil se refiere a todas las instalaciones (espacios fiacutesicos equipos o instrumental) recursos (colecciones archivos y bancos de datos) y servicios incluyendo los recursos humanos dedicados a las actividades de I+D En el caso de Australia la definicioacuten de infraestructura comprende bienes instalaciones y servicios que apoyan la investigacioacuten sin una mencioacuten expliacutecita a los recursos humanos asociados Por el lado de las evaluaciones realizadas en Argentina no se encuentra una definicioacuten expliacutecita sobre queacute se entiende por infraestructura pero de los informes revi-sados se desprende que el concepto de infraestructura CT utilizado abarca espacios fiacutesicos maquinaria equipamiento recursos materiales (computa-doras libros revistas coleccionables y bases de datos) y recursos humanos involucrados en las actividades cientiacuteficas y tecnoloacutegicas Es interesante destacar que en el caso de Argentina tambieacuten se considera como parte de la infraestructura CT a las construcciones (nuevas o ampliaciones) para el mejoramiento de los espacios de trabajo

Por uacuteltimo en el caso de India la infraestructura CT se define como aquella que incluye todos los servicios e instalaciones que constituyen el soporte esencial para el sistema de ciencia y tecnologiacutea La infraestructura se desagrega en un componente tangible y otro intangible Los activos tan-gibles comprenden edificios equipamientos laboratorios hardware biblio-tecas y recursos humanos y financieros parques tecnoloacutegicos e incubado-ras Los activos intangibles en cambio abarcan los recursos basados en el conocimiento (las habilidades de las personas y los activos que permiten la conectividad de la industria de la tecnologiacutea y la comunicacioacuten)

Las referencias presentadas a pesar de no ser exhaustivas permiten tener un panorama sobre las diferentes definiciones de infraestructura CT utilizadas en distintos aacutembitos ya que abarcan trabajos teoacutericos reglas internacionales para la estandarizacioacuten de indicadores y experiencias empiacutericas Como ocurre con otros conceptos en las propuestas teoacutericas las definiciones son amplias e incluyen un numeroso conjunto de elementos Sin embargo son conceptos

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difiacuteciles de aplicar directamente y por lo tanto requieren de la seleccioacuten de indicadores para medir y analizar el estado de situacioacuten lo que conduce a las definiciones utilizadas en las experiencias empiacutericas La identificacioacuten de in-dicadores apropiados es un paso importante para capturar la informacioacuten y construir un mapa de la infraestructura disponible que permita analizar la evo-lucioacuten a lo largo del tiempo asiacute como planificar las inversiones puacuteblicas En el apartado siguiente se presentan los principales indicadores e informacioacuten descriptiva que en conjunto dan cuenta de la evolucioacuten de las inversiones en infraestructura CT de Argentina en los uacuteltimos antildeos posteriormente se descri-ben las experiencias de medicioacuten internacionales

3 La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en Argentina

En el caso de Argentina al igual que en otros paiacuteses de la regioacuten como Brasil la institucionalizacioacuten del complejo cientiacutefico y tecnoloacutegico comenzoacute a desa-rrollarse a partir de la deacutecada de 1950 siguiendo el modelo estadounidense planteado por Vannevar Bush en 1945 donde el sector puacuteblico debiacutea ocuparse de financiar la ciencia baacutesica y aplicada A partir de la participacioacuten del Estado en el complejo de ciencia y teacutecnica fue extendieacutendose la creacioacuten de una serie de centros que con posterioridad dariacutean lugar a las grandes instituciones del complejo actual (Lugones et al 2010) Sin embargo como resultado del mode-lo de organizacioacuten del sistema cientiacutefico y tecnoloacutegico y de las circunstancias poliacutetico-econoacutemicas que atravesoacute Argentina entre mediados de la deacutecada de 1970 y 1990 tuvo lugar una profunda disminucioacuten de la participacioacuten del Esta-do en las inversiones en infraestructura necesarias para un buen desempentildeo de las actividades cientiacuteficas y tecnoloacutegicas (ACyT) (Luchilo y Guber 2007)

Con el propoacutesito de revertir la falta de atencioacuten del Estado en estos temas en el periacuteodo 2004-2013 se realizaron importantes esfuerzos para mejorar la infraestructura que hace de sustento al desarrollo de las tareas de investi-gacioacuten en el aacutembito nacional Estos avances son notables en cuanto al au-mento de los recursos humanos los incrementos de la inversioacuten destinada a ACyT e I+D6 y por supuesto la inversioacuten en infraestructura edilicia de labora-

6 Siguiendo el Manual de Frascati las ACyT comprenden ademaacutes de la I+D las actividades de ensentildeanza y la formacioacuten cientiacutefica y teacutecnica asiacute como los servicios cientiacuteficos y teacutecnicos (paacuteg 17) Por su parte la I+D comprende el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemaacutetica para incrementar el volumen de conocimientos (hellip) y su uso para crear nuevas aplicaciones La I+D engloba tres actividades investigacioacuten baacutesica aplicada y el desarrollo experimental (paacuteg 30)

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torios y centros puacuteblicos de investigacioacuten De acuerdo con los datos del Mi-nisterio de Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten Productiva (MINCyT 2014b) y la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologiacutea (RICyT 2014a) en 2013 Argenti-na teniacutea 83225 investigadores7 dedicados a ACyT este resultado implica un aumento del 80 respecto de 20048 (Figura 1) En teacuterminos comparativos estas cifras indican que en 2013 Argentina teniacutea 477 investigadores cada 1000 integrantes de la poblacioacuten econoacutemicamente activa (PEA) dedicados a ACyT un 61 maacutes que en 2004 Este importante incremento se hace notable si se realiza el mismo anaacutelisis para el promedio de Ameacuterica Latina y el Caribe (ALyC) que indica que la cantidad de investigadores cada 1000 integrantes de la PEA aumentoacute en un 32 en el periacuteodo bajo anaacutelisis9

7 Este dato corresponde a la suma de investigadores y becarios de I+D y doctorado 8 Se toma como antildeo de referencia el 2004 por considerarlo un punto de inflexioacuten respecto de la profunda crisis que atravesoacute Argentina con la salida del modelo de convertibilidad9 La RICyT informa 123 investigadores cada un mil de la PEA para ALyC en el antildeo 2004 y 163 para el antildeo 2013 (disponible en wwwricytorg)

Fuente elaboracioacuten propia basada en datos de RICyT y MINCyT

Figura 1Investigadores dedicados a ACyT en Argentina y Ameacuterica Latina y el Caribe

(total de personas fiacutesicas y tasa de crecimiento)

En este mismo periacuteodo la inversioacuten en ACyT aumentoacute un 165 representan-do en 2013 un 066 del PIB a precios constantes de 2014 (Figura 2) A su vez la inversioacuten en I+D tuvo un aumento importante alcanzando el 060 del PIB Durante este periacuteodo aumentoacute la participacioacuten puacuteblica en el financia-

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Figura 2Gasto en ACyT y gasto en I+D

(millones de pesos constantes a precios de 2004 y relacioacuten con el PBI)

Fuente elaboracioacuten propia basada en datos del MINCyT

Sobre las inversiones en infraestructura CT en Argentina el diagnoacutestico ex-pliacutecito sobre el deacuteficit edilicio y de equipamiento se remonta a los primeros antildeos de la deacutecada del 2000 y se plasma en las Bases del Plan Estrateacutegico de Mediano Plazo en Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten 2005-2015 Luchilo y Guber (2007) abordaron la problemaacutetica y dieron cuenta del bajo nivel de inversiones en este rubro a cargo del presupuesto puacuteblico indicando que la mayor parte de los recursos se destinaba al financiamiento de recursos humanos Los autores tambieacuten sentildealaron que el financiamiento para las in-versiones orientadas a adquisicioacuten de equipamiento en general se obteniacutea a partir de fuentes externas a los presupuestos institucionales Asiacute gran parte de los recursos proveniacutean de proyectos concursables y en consecuencia la orientacioacuten de las inversiones descansaba en decisiones individuales de los investigadores fuera de una accioacuten planificada a nivel institucional

En paralelo y a partir de un relevamiento realizado por el Consejo Na-cional de Investigaciones Cientiacuteficas y Tecnoloacutegicas (Conicet) en 2007 se expusieron las notorias insuficiencias de infraestructura cuya magnitud fue creciente debido a la expansioacuten de la planta de personal en actividades

miento de las actividades de I+D en 2013 dos tercios de la inversioacuten en I+D se realizoacute con fondos puacuteblicos y se ejecutoacute en instituciones puacuteblicas

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cientiacutefico-tecnoloacutegicas desde el antildeo 2004 la que no fue acompantildeada con inversiones correlativas en edificaciones El anaacutelisis realizado por el Conicet determinoacute un deacuteficit edilicio en laboratorios y centros de investigacioacuten equi-valente a 120000 m2 de construccioacuten

Con el objetivo de brindar una solucioacuten a estos problemas y fortalecer las capacidades cientiacutefico-tecnoloacutegicas del paiacutes se pusieron en marcha a partir del antildeo 2008 una serie de iniciativas llevadas a cabo por el MINCyT la Agen-cia Nacional de Promocioacuten Cientiacutefica y Tecnoloacutegica (ANPCYT) y el Conicet denominadas en conjunto ldquoPlan de Obras para la Ciencia y la Tecnologiacuteardquo

El Plan estaacute compuesto por diferentes convocatorias y herramientas de financiamiento que tienen como propoacutesito la construccioacuten de nuevos edi-ficios y el acondicionamiento y la ampliacioacuten de los existentes Entre ellos se encuentra el ldquoPlan Federal de Infraestructurardquo bajo la administracioacuten del MINCyT el ldquoPlan de Obrasrdquo del Conicet y el ldquoPrograma de Infraestructura y Equipamiento Tecnoloacutegicordquo (PRIETEC) administrado por la ANPCyT En total involucra la realizacioacuten de 139 obras y 151415 m2 de construccioacuten lo que representa una inversioacuten de casi 1300 millones de pesos En referencia al es-tado de avance del plan para el antildeo 2014 habiacutea 123 obras finalizadas 16 se encontraban en ejecucioacuten y 24 habiacutean sido seleccionadas para la siguiente etapa sumando 42299 m2 adicionales (MINCyT 2014a)

Ademaacutes de las iniciativas incluidas en el Plan de Obras la ANPCyT tiene una serie de instrumentos de financiamiento que brindan apoyo para la ad-quisicioacuten de equipamiento e infraestructura Entre estos instrumentos en el antildeo 2014 por una iniciativa conjunta del MINCyT y el Consejo Interinstitucio-nal de Ciencia y Tecnologiacutea (CICyT) se creoacute el Programa de Grandes Instru-mentos y Bases de Datos (MINCyT 2014b) Este uacuteltimo coordina el uso de grandes equipamientos y el acceso a bases de datos cientiacuteficos que por sus caracteriacutesticas no estaacuten disponibles en todas las instituciones que requieren sus servicios10

Estos datos sentildealan que los avances realizados han sido muy impor-tantes sin embargo tambieacuten persisten ciertas falencias Por un lado se ob-

10 En el marco del Programa se disentildearon los sistemas nacionales como instrumentos de articu-lacioacuten interinstitucional Cada sistema nacional nuclea todos los equipos disponibles en las dis-tintas instituciones de ciencia y tecnologiacutea del paiacutes organiza el acceso a estos recursos y brinda apoyo econoacutemico para la actualizacioacuten de esta infraestructura En el antildeo 2014 habiacutea diez siste-mas nacionales de grandes instrumentos y cuatro de bases de datos

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serva una ausencia de planificacioacuten de las inversiones para infraestructura que contemple la poliacutetica expansiva de recursos humanos en el sistema y el surgimiento de nuevas aacutereas de conocimiento Al respecto la deteccioacuten de necesidades y las decisiones de inversioacuten no se realiza en forma centraliza-da y de manera prospectiva sino maacutes bien a partir de demandas puntuales Esto hace que ante el crecimiento del sistema en su conjunto la deficiencia en infraestructura perdure o sea difiacutecil de planificar Para ilustrar este tema en el caso del Conicet se construyeron 151415 m2 en el periacuteodo 2008-2014 sobre una deficiencia de 120000 m2 diagnosticada en 2007 es decir un in-cremento de 31415 m2 por encima del deacuteficit al final del periacuteodo que permi-ten la creacioacuten de espacios de trabajo para 3141 investigadores11 Consi-derando que los recursos humanos del Conicet en el periacuteodo 2007-2013 se expandieron en 3505 personas (Conicet 2015) se observa una tendencia hacia la reduccioacuten del deacuteficit Sin embargo debido a que no se conoce el total de metros cuadrados de partida no se puede calcular la variacioacuten de la proporcioacuten de metros cuadrados por investigador lo cual permitiriacutea com-probar efectivamente si el deacuteficit se mantiene se compensoacute o se superoacute por completo en este periacuteodo

Por otro lado se registra la falta de un mapa o inventario de amplio al-cance que unifique la informacioacuten y permita difundir la infraestructura CT disponible en el paiacutes asiacute como la carencia de informacioacuten puacuteblica con da-tos sobre montos invertidos fuentes de financiamiento y evaluacioacuten de im-pacto de tales inversiones En general tampoco se identificaron actividades de planificacioacuten bajo modalidades coordinadas y participativas para definir prioridades de inversioacuten programas de accioacuten y hojas de ruta La creacioacuten del ldquoPrograma de Grandes Instrumentos y Bases de Datosrdquo para generar un uso eficiente del equipamiento de mayor costo y difiacutecil acceso es una buena iniciativa cuyo alcance podraacute ser evaluado con el transcurso del tiempo

4 Experiencias internacionales sobre medicioacuten de la infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica

En este apartado se describen las caracteriacutesticas generales de un conjunto de experiencias internacionales sobre medicioacuten de la infraestructura CT y

11 El caacutelculo se obtuvo bajo el supuesto que se necesitan 10m2 de espacio para el trabajo de cada investigador

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sus poliacuteticas en el tema Se trata de una siacutentesis de la informacioacuten reportada en documentos oficiales y acadeacutemicos en paiacuteses tales como Brasil y Austra-lia y en la Unioacuten Europea

41 La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en Brasil

Los estudios sobre infraestructura CT en Brasil se llevan a cabo desde el antildeo 2011 permitiendo el relevamiento de datos y la elaboracioacuten de indica-dores para la evaluacioacuten de las inversiones en infraestructura CT que fueron realizadas entre 2001 y 201112 por un monto aproximado de 24 billones de reales (De Negri y Valadares Ribeiro 2013)

Un trabajo destacado en este campo es la investigacioacuten sobre infraes-tructura en instituciones puacuteblicas de I+D desarrollada en 2011 por el IPEA Su objetivo fue la elaboracioacuten de un mapa de la infraestructura El propoacutesito del mapa era generar insumos para construir un sistema de informacioacuten ac-tualizado sobre la infraestructura ofrecer apoyo a la comunidad acadeacutemica y empresaria para identificar y conseguir acceso a instalaciones y equipos pro-mover trabajos colaborativos y proveer insumos para el fortalecimiento de las poliacuteticas puacuteblicas de infraestructura (De Negri y Valadares Ribeiro 2013)

Se tratoacute de un trabajo retrospectivo que relevoacute informacioacuten a traveacutes de encuestas dirigidas a 196 laboratorios puacuteblicos en tres aacutereas de conocimien-to13 mediante un cuestionario estructurado donde la unidad de anaacutelisis fue el laboratorio de I+D14 Como resultados de este estudio se retratoacute la infraes-tructura de investigacioacuten disponible en las instituciones seleccionadas se analizoacute la contribucioacuten de la infraestructura relevada a los procesos de inno-vacioacuten en las empresas y se generoacute un banco de datos online en el Directorio de Instituciones de la Plataforma Lattes del Consejo Nacional de Desarrollo Cientiacutefico y Tecnoloacutegico (CNPq) para que los laboratorios que fueron releva-dos actualizaran la Plataforma Lattes con el ingreso de la informacioacuten rela-cionada con la infraestructura CT

En 2013 se puso en marcha una ampliacioacuten de esta investigacioacuten con el propoacutesito de incrementar el alcance del relevamiento tanto en el nuacuteme-

12 Uno de los principales instrumentos de promocioacuten de las inversiones en infraestructura en CyT fue el Fondo de Infraestructura (CT-Infra) creado por la ley 101970113 Ciencias exactas y de la tierra y ciencias bioloacutegicas ingenieriacuteas ciencias de la salud y agrarias 14 Cabe sentildealar que dentro del concepto de laboratorio se consideraron los siguientes elementos instalaciones fiacutesicas plantas pilotos bioterios observatorios equipos e instrumentos

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ro de laboratorios de I+D brasilentildeos involucrados como en las dimensiones temaacuteticas analizadas La puesta en marcha del proyecto se lleva a cabo en forma asociativa entre el IPEA el Ministerio de Ciencia y Tecnologiacutea de Brasil (MCTI) y el CNPq

De acuerdo con la informacioacuten relevada el conjunto de acciones relacio-nadas con la medicioacuten de la infraestructura estaacute comprendido dentro de las prioridades de la planificacioacuten en ciencia tecnologiacutea ensentildeanza e innova-cioacuten de Brasil aunque no se identificoacute un instrumento de planificacioacuten espe-ciacutefico sobre infraestructura

42 La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en Australia

En Australia los estudios para la medicioacuten de la infraestructura CT se realizan desde mediados del antildeo 2000 En 2009 se creoacute un Consejo de la Infraes-tructura Australiano en el aacutembito del Departamento de Innovacioacuten Industria Ciencia e Investigacioacuten y en 2011 este Consejo lanzoacute un ldquomarco estrateacutegicordquo destinado a generar asesoramiento y disentildear programas sobre las inversio-nes en infraestructura para la investigacioacuten Los objetivos del marco estrateacute-gico fueron identificar los principios rectores de la inversioacuten en infraestruc-tura asegurar que las inversiones provean el maacuteximo retorno y mejorar la coordinacioacuten entre el gobierno nacional los estados regionales y los progra-mas territoriales La puesta en praacutectica del marco estrateacutegico se realiza a tra-veacutes de ldquohojas de rutardquo que son los instrumentos a partir de los cuales se esta-blecen las prioridades de inversiones para infraestructura Tales prioridades se determinan en funcioacuten de las instalaciones y el equipamiento necesarios para atender los avances futuros de las disciplinas cientiacutefico-tecnoloacutegicas prioritarias (Strategic Roadmap for Australian Research Infrastructure 2011)15

siguiendo las prioridades estrateacutegicas del gobierno australianoPara la elaboracioacuten de los instrumentos de planificacioacuten mencionados el

gobierno australiano siguioacute una modalidad de trabajo prospectivo Especiacutefi-camente se conformaron seis grupos de trabajo de expertos (con veinte in-tegrantes en promedio por cada grupo) en aacutereas definidas por las prioridades

15 Entre los antecedentes para la elaboracioacuten del marco estrateacutegico se encuentran la primera hoja de ruta elaborada en el antildeo 2006 como parte de la implementacioacuten de la Estrategia Nacional de Infraestructura para la Investigacioacuten Colaborativa En 2008 se preparoacute la segunda hoja de ruta en la cual se renovaron las aacutereas prioritarias para la inversioacuten estrateacutegica de infraestructura para investigacioacuten actualmente la hoja de ruta vigente es de 2011

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16 La ESF es una organizacioacuten conformada por ochenta miembros pertenecientes a treinta paiacuteses europeos Esta Fundacioacuten lleva a cabo estudios retrospectivos y prospectivos que describen y analizan las infraestructuras de investigacioacuten europeas httpwwwesforg [14052014]17 wwwportalmeriledu [03062014]18 httpeceuropaeuresearchinfrastructuresindex_encfmpg=esfri [14052014]

nacionales de investigacioacuten Cada grupo de expertos elaboroacute un documento de trabajo en el cual se definieron las prioridades de inversioacuten en infraestruc-tura para las respectivas aacutereas Mediante la difusioacuten de estos documentos se generaron espacios para que la comunidad beneficiaria realizara sugeren-cias y donde se discutieran los resultados El paso final fue la compilacioacuten de cada uno de los documentos para la elaboracioacuten de la hoja de ruta definitiva (Strategic Roadmap for Australian Research Infrastructure 2011)

En la actualidad en el aacutembito del Consejo de la Infraestructura y sobre la base del marco estrateacutegico se encuentra en proceso de implementacioacuten el plan de inversiones en infraestructura para los proacuteximos cinco antildeos definido en la hoja de ruta de 2011

43 La infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en la Unioacuten Europea

En el aacutembito de la Unioacuten Europea desde el antildeo 1974 las principales iniciati-vas orientadas al desarrollo de la infraestructura de investigacioacuten son con-ducidas por la Fundacioacuten Europea para la Ciencia (ESF por sus siglas en ingleacutes)16 Entre las acciones realizadas se encuentran dos proyectos prin-cipales el Proyecto MERIL (Mapping of the European Research Infrastructu-re Landscape17) y el Proyecto ESFRI (European Strategy Forum on Research Infrastructure18) En ambos casos se trata de iniciativas que fueron gesta-das a partir de los diagnoacutesticos elaborados durante la deacutecada de 1990 y su implementacioacuten cuenta con el apoyo del EUROHORCs (European Heads of Research Councils) y el financiamiento del Seacuteptimo Programa Marco de la Comisioacuten Europea

MERIL es un proyecto que se desarrolloacute entre 2010 y 2012 con el objetivo de elaborar un inventario de las infraestructuras de investigacioacuten de intereacutes europeo y poner la informacioacuten a disposicioacuten del puacuteblico Funciona a traveacutes de un portal en liacutenea interactivo lanzado en 2012 que proporciona informa-cioacuten sobre la infraestructura de investigacioacuten europea y que estaacute organizado en funcioacuten de disciplinas cientiacuteficas prioritarias (MERIL 2011)

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Para la elaboracioacuten del portal se siguioacute una metodologiacutea de trabajo re-trospectiva El punto de partida fue el relevamiento de informacioacuten sobre la infraestructura disponible en cada uno de los paiacuteses para lo cual se solicitoacute a los paiacuteses miembros una variada fuente de datos tales como mapeos na-cionales disponibles reportes sobre relevamientos previos bases de datos acceso a portales (E-nventory Observatory EurOCEAN EuroFleets) y progra-mas de financiamiento (ANR Investissements de Francia RCUK de Inglate-rra NWO Large Facility Grant de Paiacuteses Bajos) Organizativamente MERIL cuenta con un oacutergano de gobierno conformado por diversos actores (aca-deacutemicos poliacuteticos y representantes gubernamentales) y un consejo cientiacute-fico asesor Con la informacioacuten relevada se adoptaron criterios para decidir acerca de la inclusioacuten de la infraestructura en el portal y los aspectos de su gestioacuten operativa

A partir de septiembre de 2012 se comenzoacute a trabajar en la segunda fase del proyecto MERIL centrada en las actividades de actualizacioacuten y manteni-miento de datos el desarrollo de nuevos servicios adecuados a usuarios de diferentes comunidades la implementacioacuten de buscadores web adicionales y el disentildeo de lenguajes de programacioacuten mejorados asiacute como la inclusioacuten de un set de criterios de evaluacioacuten de la infraestructura

El proyecto ESFRI se propone identificar las nuevas infraestructuras de investigacioacuten que son requeridas por la comunidad de investigacioacuten europea cubriendo todas las aacutereas de conocimiento y regiones Se trata de un foro es-trateacutegico orientado a la elaboracioacuten de instrumentos de planificacioacuten para es-tablecer prioridades y formular proyectos para el desarrollo de infraestructura

Organizativamente el ESFRI estaacute integrado por delegados ministeriales de cada uno de los paiacuteses miembros y asociados a la ESF En conjunto con-forman grupos de trabajo temaacuteticos y siguen un plan de accioacuten que involucra tareas relacionadas con la vigilancia y prospectiva cientiacutefica y tecnoloacutegica el apoyo a la implementacioacuten de proyectos del ESFRI la evaluacioacuten de los pro-yectos en ejecucioacuten la promocioacuten de la cooperacioacuten entre redes el disentildeo de programas de capacitacioacuten y la movilidad de recursos humanos Otra fun-cioacuten relevante es el anaacutelisis de las propuestas de inclusioacuten de infraestructura en la hoja de ruta del ESFRI La hoja de ruta vigente ofrece una seccioacuten gene-ral que presenta el listado de proyectos sobre infraestructura ordenados por aacutereas cientiacuteficas prioritarias

Con referencia a los avances desde 2012 27 de los 48 proyectos defini-dos en la hoja de ruta de 2010 se encuentran en etapa de implementacioacuten

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(60 del total) Los costos de construccioacuten variacutean entre 2 millones y 1100 millones de euros (ESFRI 2012) El periacuteodo proyectado para la implementa-cioacuten es de diez a veinte antildeos y la proacutexima actualizacioacuten del instrumento de planificacioacuten se realizaraacute durante 2015

44 Anaacutelisis de conjunto de las experiencias internacionales de medicioacuten de la infraestructura

A partir del anaacutelisis de las experiencias de medicioacuten se observa que estos trabajos tienen por objeto evaluar las inversiones realizadas por los paiacuteses en infraestructura y analizar su impacto en el desarrollo de actividades in-novadoras En los casos de Australia y la Unioacuten Europea tambieacuten persiguen orientar las inversiones hacia las necesidades de las aacutereas de investigacio-nes estrateacutegicas o prominentes Ademaacutes de estos rasgos generales en cada experiencia se observan rasgos especiacuteficos

En el caso de Brasil la experiencia en medicioacuten de infraestructura es re-lativamente reciente A traveacutes del IPEA y tras la incorporacioacuten del CNPq y el Ministerio de Ciencia y Tecnologiacutea los esfuerzos estaacuten abocados a la elabo-racioacuten de un mapa de la infraestructura CT la generacioacuten de indicadores y la puesta a disposicioacuten de la informacioacuten relevada a traveacutes del portal institucio-nal Lattes del CNPq

Australia cuenta con una experiencia de aproximadamente una deacutecada en medicioacuten de infraestructura CT Se caracteriza por la implementacioacuten de trabajos de naturaleza prospectiva y posee instituciones e instrumentos de planificacioacuten sobre la temaacutetica de las inversiones en infraestructura En pa-ralelo se ponen en praacutectica modalidades de trabajo participativas orientadas al relevamiento de informacioacuten el anaacutelisis de tendencias a futuro la toma de decisiones y la generacioacuten de insumos de poliacuteticas

En el caso de la Unioacuten Europea las liacuteneas de trabajo en medicioacuten de infraestructura se desprenden de un conjunto de acciones iniciadas en la deacutecada de 1990 Al igual que en el caso australiano tiene lugar una institu-cionalidad especiacutefica y liacuteneas de trabajo exclusivas sobre infraestructura a traveacutes de los proyectos MERIL y ESFRI En este caso ademaacutes de los trabajos prospectivos orientados a generar espacios de discusioacuten entre expertos de aacutereas estrateacutegicas para la elaboracioacuten del Plan Estrateacutegico se realizan traba-jos retrospectivos para el mapeo de la infraestructura disponible

En siacutentesis el anaacutelisis de las experiencias internacionales permite identi-ficar tres tipos de mecanismos a partir de los cuales se lleva a cabo la planifi-

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cacioacuten estrateacutegica la medicioacuten y la evaluacioacuten de impacto de las inversiones realizadas en materia de infraestructura CT El primer mecanismo se refiere a los trabajos retrospectivos (Unioacuten Europea y Brasil) a partir de la realizacioacuten de encuestas la elaboracioacuten de inventarios e indicadores la difusioacuten de la infraestructura a traveacutes de mapas interactivos y la generacioacuten de insumos de informacioacuten para el disentildeo de poliacuteticas puacuteblicas El segundo mecanismo es la creacioacuten de instituciones rectoras en materia de infraestructura CT con responsabilidades especiacuteficas en torno a su direccioacuten administracioacuten y ren-dicioacuten de cuentas por ejemplo el Consejo de la Infraestructura en Australia y la ESF de la Unioacuten Europea El tercer mecanismo es la puesta en praacutectica de trabajos prospectivos mediante la organizacioacuten de foros con la participa-cioacuten de expertos nacionales para la definicioacuten de prioridades de inversioacuten y la planificacioacuten de cursos de accioacuten tal es el caso de Australia a traveacutes del Plan Estrateacutegico y de la Unioacuten Europea con el programa ESFRI

Reflexiones finales

A lo largo del trabajo se presentoacute la discusioacuten sobre la importancia de la con-solidacioacuten de la infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica como herramienta central para la generacioacuten y difusioacuten de innovaciones por lo tanto se des-tacoacute tambieacuten su contribucioacuten al proceso de desarrollo econoacutemico En este marco se plantearon aspectos teoacutericos asociados al concepto de infraes-tructura cientiacutefico-tecnoloacutegica las diferentes fuentes metodoloacutegicas para la construccioacuten de indicadores de medicioacuten los trabajos realizados en Argen-tina y experiencias internacionales de medicioacuten de infraestructura Como resultado de este recorrido y sobre la base de un anaacutelisis comparativo se extraen dos tipos de conclusiones para el caso de Argentina Por un lado las conclusiones analiacuteticas respecto de la experiencia del paiacutes en la materia y por otro las recomendaciones de poliacutetica derivadas de las praacutecticas imple-mentadas en diferentes paiacuteses

En cuanto a las conclusiones analiacuteticas se destaca que en los uacuteltimos diez antildeos Argentina avanzoacute considerablemente en las inversiones destina-das a revertir los deacuteficits croacutenicos en infraestructura cientiacutefica y tecnoloacutegica en general Se registran en particular importantes progresos en la construc-cioacuten de nuevos espacios de trabajo adquisicioacuten de equipos uso eficiente de grandes instrumentos y bases de datos asiacute como en la incorporacioacuten de recursos humanos al sistema Sin embargo se observa una ausencia de pla-nificacioacuten que considere los problemas y las necesidades de infraestructura

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del conjunto de instituciones puacuteblicas en CyT integrados a las decisiones en materia presupuestaria la poliacutetica expansiva de recursos humanos en el sis-tema y el surgimiento de nuevas aacutereas de conocimiento con requerimientos especiales y diferenciales

Otra conclusioacuten es que la informacioacuten disponible sobre los aspectos rela-tivos a la infraestructura y el equipamiento es muy escasa No hay indicado-res ni estudios que permitan planificar adecuadamente las inversiones Esto justificariacutea llevar a cabo un trabajo de relevamiento de la infraestructura CT de amplio alcance (geograacutefico y de aacutereas disciplinares) a fin de disponer de un mapa y de inventarios que permitan revertir insuficiencias y detectar las instituciones con deacuteficits de infraestructura a la par que evitar duplicidades injustificadas Respecto de este uacuteltimo punto se identificoacute una divisioacuten im-pliacutecita de la distribucioacuten de los recursos para financiar la infraestructura CT en funcioacuten del objetivo Asiacute el MINCyT y el Conicet financian proyectos para la edificacioacuten de infraestructura mientras que los fondos otorgados por la ANPCyT se destinan a la adquisicioacuten de equipamiento instrumentos y otros recursos para la investigacioacuten Sin embargo esta situacioacuten podriacutea variar con los cambios de las administraciones Frente a ello resultariacutea apropiado el disentildeo de mecanismos orientados a fortalecer la gestioacuten institucional coor-dinada de la planificacioacuten y ejecucioacuten de inversiones para infraestructura

Finalmente del anaacutelisis de las experiencias de medicioacuten internacionales surgen las siguientes posibles lecciones de poliacutetica para Argentina En pri-mer lugar se plantea la importancia de encarar trabajos de medicioacuten para evaluar el impacto de las inversiones pasadas y actuales en infraestructura como surge de las experiencias de mapeo y de los inventarios realizados en Brasil y en la Unioacuten Europea Esto implica la realizacioacuten de trabajos de medicioacuten de la infraestructura (a partir de consensos en cuanto a su con-ceptualizacioacuten y aplicacioacuten de metodologiacuteas efectivas) con una orientacioacuten retrospectiva pero tambieacuten prospectiva para garantizar el efectivo cierre de la brecha entre las inversiones y las necesidades de infraestructura del siste-ma cientiacutefico y tecnoloacutegico

En segundo lugar dado el papel clave de la infraestructura como uno de los pilares esenciales para el oacuteptimo desempentildeo de la labor cientiacutefico-tec-noloacutegica y la difusioacuten de innovaciones resultariacutea fructiacutefera la conformacioacuten de un sistema de planificacioacuten de infraestructura para los proacuteximos antildeos Este contariacutea con una institucioacuten rectora que oriente acciones coordinadas gestione los programas de infraestructura y equipamiento garantice el uso

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eficiente de los recursos y promueva la evaluacioacuten y difusioacuten de la infraes-tructura como lo hace por ejemplo el Consejo Australiano

En tercer lugar debido a la magnitud de los recursos que se necesitan para la inversioacuten en infraestructura de vanguardia al largo periacuteodo de recu-pero y a los esfuerzos requeridos para la actualizacioacuten se destaca la utili-dad de generar mecanismos eficaces para reunir las voces de la comunidad usuaria de la infraestructura y orientar las inversiones hacia las aacutereas prio-ritarias como ocurre con los foros de discusioacuten y portales interactivos para difusioacuten de la infraestructura disponible que muestran los casos de Australia y la Unioacuten Europea La creacioacuten del instrumento de Sistemas Nacionales en Argentina es un antecedente importante en esta liacutenea


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El desarrollo de las economiacuteas regionales El caso del limoacuten en TucumaacutenDariacuteo Federman Juan Franciso Mangiameli y Federico Marcoacute

Introduccioacuten y marco conceptual

El objetivo de este trabajo es explorar las posibilidades de impulsar la ca-dena del limoacuten radicada principalmente en la regioacuten del noroeste argentino (NOA) a traveacutes de una mejora de su cadena logiacutestica basada en una mayor utilizacioacuten del transporte ferroviario de carga

Desde hace antildeos Argentina ocupa un lugar destacado entre los paiacuteses productores industrializadores y exportadores de limoacuten El Instituto de Estu-dios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) (2011) lo define como un sector moderno e innovador que incorpora tecnologiacutea en forma per-manente y emplea mano de obra local a lo largo de toda la cadena

Cobra relevancia este estudio por el contexto macroeconoacutemico actual La salida del vulgarmente denominado ldquocepo cambiariordquo y la posterior li-beralizacioacuten del mercado de cambios junto a la reduccioacuten de subsidios a los servicios puacuteblicos han redundado en una tasa de inflacioacuten en torno al 40 para 2016 del 25 para 2017 Esta inflacioacuten ha generado un proceso de apreciacioacuten del tipo de cambio real Seguacuten datos del Banco Central de la Repuacuteblica Argentina (BCRA) (2018) el tipo de cambio real multilateral entre 2016 y los primeros meses de 2018 fue un 33 maacutes bajo que el vigente en el periacuteodo 2002-2015 y un 20 maacutes alto que el de 1997-20011 El agotamiento del financiamiento externo con su posterior solicitud de rescate al Fondo Monetario Internacional hizo que la inflacioacuten ascendiese a un valor esperado cercano al 35-40 para el 2018 pero a su vez la devaluacioacuten del 100 del tipo de cambio nominal permitioacute recuperar competitividad externa

Esta inestabilidad genera dudas respecto de la viabilidad de algunas eco-nomiacuteas regionales que ya presentaban dificultades en el quinquenio anterior

1 Banco Central de la Repuacuteblica Argentina (BCRA) disponible en httpwwwbcragobarPublica-cionesEstadisticasIndice_tipo_cambio_real_multilateralasp

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y sobre todo de aquellas actividades de orientacioacuten exportadora y maacutes ale-jadas de los principales puertos argentinos Barbero (2010) se refirioacute al norte del paiacutes como una de las regiones afectadas por los elevados costos logiacutesti-cos producto del bajo peso que el ferrocarril tiene en la matriz del transporte de cargas

En este contexto ha despertado nuevamente la discusioacuten respecto de las posibilidades de realizar una ldquodevaluacioacuten internardquo Si el deacuteficit fiscal y el ele-vado nivel de empleo que se observan en la economiacutea actual impiden reducir el impacto inflacionario de una devaluacioacuten del tipo de cambio nominal enton-ces se vuelve imprescindible reducir los costos internos del paiacutes si se quieren abaratar los productos de elaboracioacuten local e incrementar sus exportaciones

En ese sentido el Gobierno nacional habiacutea optado por reducir la presioacuten tributaria disminuyendo yo eliminando la carga de algunos impuestos Este proceso impactoacute sobre la cadena del limoacuten que recibioacute la eliminacioacuten de los derechos de exportacioacuten (o retenciones) a las economiacuteas regionales dispues-to por el Decreto 1332015 Sin embargo en el marco de los acuerdos con el FMI el Gobierno nacional reinstauroacute las denominadas ldquoretencionesrdquo ahora universales a todo tipo de exportacioacuten junto con otros gravaacutemenes como el impuesto a la renta financiera o modificaciones a los bienes personales

Si bien no existe consenso en la comunidad acadeacutemica respecto de que exista evidencia suficiente para postular esta estrategia como una solucioacuten a los problemas de atraso cambiario tampoco se propone en este trabajo la reduccioacuten de costos internos como una estrategia de desarrollo de mediano y largo plazo No obstante es cierto que varios autores entre ellos Stiglitz (1998) consideran las obras de infraestructura y de apoyo logiacutestico como un elemento relevante para el crecimiento y el desarrollo econoacutemico de un paiacutes

Raposo (2013) resaltoacute la relevancia del rol del Estado y de la discusioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en torno al transporte de cargas por ferrocarril para impul-sar el desarrollo econoacutemico y productivo del paiacutes Canitrot y Garciacutea (2012) por su parte han analizado en detalle la vinculacioacuten entre logiacutestica y compe-titividad de la Argentina

Barbero (2007) sostiene que en los uacuteltimos antildeos las firmas han modifica-do su operatoria en busca de reducir los tiempos de transporte y exigiendo una operatoria just-in-time que coordine las actividades de carga trasporte trasbordo y descarga desde las produccioacuten hasta los puertos En otras pa-labras en la actualidad no se busca una reduccioacuten de costos de transporte sino una optimizacioacuten de la logiacutestica

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En ese marco se presentan a lo largo de este trabajo un conjunto de pro-puestas para impulsar la cadena del limoacuten Partiendo del entendimiento de que uno de sus puntos deacutebiles son las condiciones logiacutesticas que debe afrontar

Actualmente se asumen costos logiacutesticos mayores derivados de trans-portar estos productos desde el origen hasta el puerto a traveacutes de camiones Barbero (2014) estima que entre 2014 y 2003 los costos logiacutesticos internos subieron un 40 en pesos constantes Barbero y Castro (2013) destacan ademaacutes que el nivel de presioacuten sobre los corredores viales cercanos a los puertos de Buenos Aires y Paranaacute Inferior es criacutetico

Luego en destino se observan deficiencias hasta que la mercaderiacutea es colocada sobre el barco debido a la congestioacuten de los puertos lo que expli-cariacutea en parte el incremento de los costos de transporte

Ya en el antildeo 2007 la Unioacuten Industrial Argentina (2007) consideraba que la elevada incidencia del costo del transporte era uno de los limitantes del sector citriacutecola argentino y se propuso en esa liacutenea incrementar la oferta del ferrocarril para este sector de la economiacutea IERAL (2016) destaca que los costos logiacutesticos y de exportacioacuten representan el 20 del valor de la carga de limones en planta

Por su parte Muller y Benassi (2015) evaluacutean una matriz de derivacioacuten de carga desde el transporte automotor al ferrocarril Concluyen que aque-llas cargas generales a maacutes de 500 km del destino y superiores a 120000 toneladas podriacutean dejar de transportarse en camioacuten y migrar hacia el ferro-carril en un 80 del volumen Si la carga no es inferior a las 80000 toneladas el porcentaje de derivacioacuten se reduce al 67 Si bien el limoacuten fresco no es exactamente una carga general las caracteriacutesticas propias de la actividad habilitan a evaluar alternativas de transporte que mejoren su competitividad dado que la zona productora primaria y sus industrias de transformacioacuten se encuentran a maacutes de 1000 km de distancia de los puertos de exportacioacuten

Los uacuteltimos antildeos muestran un claro descenso en la cantidad de mer-caderiacutea transportada por ferrocarril Seguacuten datos de la Comisioacuten Nacional de Regulacioacuten del Transporte (CNRT) en el antildeo 2011 se movilizaron 242 millones de toneladas mientras que en 2017 ese volumen se redujo a 188 millones (-22) Y el transporte de limoacuten no es la excepcioacuten a esa tendencia

Asiacute el sistema logiacutestico de transporte debe proponerse recuperar el modo fe-rroviario de carga en el corto plazo mejorar la eficiencia en las puntas (origen-car-ga y destino-descarga) y generar un marco sustentable en el mediano plazo para dotar de mayor estabilidad y previsibilidad a este sector agroindustrial

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Para que esto suceda y el ferrocarril retome iniciativa para transportar grandes voluacutemenes de carga es necesario cambiar el enfoque sobre el mis-mo Es necesario recuperar la visioacuten que lo ubica como poliacutetica puacuteblica y eco-noacutemica prioritaria con vistas a facilitar el incremento de la competitividad a traveacutes de la reduccioacuten de costos logiacutesticos

Por eso este trabajo debe ser interpretado como una invitacioacuten a repen-sar el rol del Estado como articulador de la economiacutea un Estado que retome la planificacioacuten y la conduccioacuten a traveacutes de obras capaces de mejorar la coor-dinacioacuten de los distintos agentes redundando en una sensible reduccioacuten de los costos de transporte

Adicionalmente este trabajo se enmarca tambieacuten dentro de una discu-sioacuten que ya lleva deacutecadas en la historia argentina en el aacutembito del desarrollo territorial las disparidades regionales de ingreso Millaacuten Smitmans (2008) sentildeala que el ingreso promedio de las provincias del norte argentino es un 35 maacutes bajo que la media nacional y un 65 maacutes bajo que el ingreso pro-medio de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires (CABA) y la Patagonia

En ese sentido el Gobierno nacional ha creado la Unidad Plan Belgrano con el objetivo de impulsar poliacuteticas puacuteblicas que promuevan el desarrollo del norte del paiacutes buscando reducir la brecha entre esa regioacuten y el resto del territorio argentino Sus funciones son i) coordinar la implementacioacuten de po-liacuteticas sociales productivas y de infraestructura ii) realizar el seguimiento de la ejecucioacuten de esas poliacuteticas y iii) priorizar los proyectos con financiamiento externo dirigidos a esa regioacuten2 Este programa del Gobierno ha retomado la iniciativa respecto de algunas obras propuestas un buen tiempo atraacutes un claro ejemplo seraacute abordado en este trabajo Si bien el trabajo se desarrolla a partir de las necesidades y especificidades de la cadena del limoacuten algunas de sus propuestas alcanzan a otros productos de las economiacuteas regionales del NOA como azuacutecar porotos granos etc Tambieacuten tangencialmente este trabajo es un aporte al ordenamiento territorial de la ciudad de San Miguel de Tucumaacuten y de varias rutas nacionales que atraviesan esa provincia

Seguida a esta introduccioacuten se presenta una caracterizacioacuten de la cadena del limoacuten En el segundo apartado se presenta un diagnoacutestico del transporte de car-ga en la traza NOA-Rosario-CABA En el cuarto apartado se exponen las propues-tas de poliacutetica y las metas a alcanzar El trabajo finaliza con las conclusiones

2 Para maacutes informacioacuten se puede consultar httpswwwargentinagobarplanbelgrano

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1 Caracterizacioacuten de la cadena del limoacuten

Este trabajo hace referencia al limoacuten en todas sus variedades ndashmaacutes de diezndash en liacutenea con la praacutectica comercial habitual Para los datos de comer-cio exterior se han utilizado las siguientes partidas arancelarias tal como las selecciona el Instituto de Desarrollo Productivo de Tucumaacuten (IDEP) (2012)

08055000 Limones y limas frescos y secos20083000 Caacutescaras deshidratadas de limoacuten 2009390010 Jugos de limoacuten33011300 Aceites esenciales de limoacuten

11 Dimensioacuten y localizacioacuten geograacutefica

La produccioacuten de limones frescos en la Argentina fue de 1678337 toneladas en 2016 La regioacuten del NOA concentroacute maacutes del 95 de la produccioacuten seguido por la regioacuten NEA El limoacuten es el producto maacutes importante entre los ciacutetricos contando con 51926 hectaacutereas de superficie sembrada lo que equivale al 86 del total de ciacutetricos sembrados en la regioacuten NOA (veacutease Figura 1)

Al desagregar la produccioacuten por provincia Tucumaacuten se destaca con valores de participacioacuten cercanos al 75 del total dado que destina una superficie de 40390 hectaacutereas a toda la actividad citriacutecola Dentro de esta provincia se

Figura 1Localizacioacuten geograacutefica de la produccioacuten de limoacuten fresco

Fuente elaboracioacuten propia basada en Federcitrus (2017)

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Los voluacutemenes de produccioacuten del limoacuten mencionados junto con el resto de la produccioacuten de ciacutetricos (naranja mandarina y pomelo) ubican a nuestro paiacutes en un lugar de privilegio En el ranking de produccioacuten mundial de frutas ciacutetricas la Argentina ocupa el noveno lugar y asciende al segundo lugar si se consideran los paiacuteses del hemisferio sur lo que potencia a este sector como exportador hacia las economiacuteas desarrolladas del hemisferio norte en la con-traestacioacuten Para el caso del limoacuten en particular la Argentina se ubica como el cuarto productor mundial y el primero del hemisferio sur (veacutease Tabla 1)

El jugo concentrado es el primer derivado del procesamiento del limoacuten y se destina fundamentalmente a la elaboracioacuten de gaseosas y otras bebidas sin alcohol El aceite esencial se utiliza en la industria de bebidas no alcohoacute-licas y en menor medida en cosmeacuteticos y productos farmaceacuteuticos

Figura 2Aacuterea citriacutecola dentro de la provincia de Tucumaacuten

Fuente Direccioacuten de Informacioacuten y Anaacutelisis Regional Secretariacutea de Poliacutetica Econoacutemica Ministerio de Economiacutea DIAR-MECON (2011)

identifica un aacuterea especiacuteficamente citriacutecola que va desde Burruyacuacute hasta La Cocha (veacutease Figura 2)

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Ademaacutes de los importantes voluacutemenes de produccioacuten primaria de limoacuten nuestro paiacutes se destaca por su industrializacioacuten Argentina realiza el 48 de la industrializacioacuten global y el 93 de la industrializacioacuten del hemisferio sur Los principales productos de la industria son el jugo concentrado la caacutescara deshidratada y el aceite esencial

El sector industrial del complejo limonero tucumano se caracteriza por tener una elevada integracioacuten vertical Aproximadamente el 70 de la super-ficie implantada corresponde a cuatro empresas industriales que se desta-can por sus elevados rendimientos

El empaque constituye un eslaboacuten de suma importancia en la cadena de exportacioacuten y sus caracteriacutesticas tecnoloacutegicas ndashcalidad del embalaje y pre-sentacioacuten de la frutandash son un elemento central en los mercados de consumo

Fuente FAO STAT (consultado en mayo de 2018)

Fuente Federcitrus (2017)

Tabla 1Produccioacuten de lima y limoacuten en paiacuteses seleccionados 2016

(en toneladas)

Tabla 2Empleo de recursos humanos y de capital

1732474 1695607 1259155 1221756

859997 813092 808182 701168 586700 518143

10196274

Paiacutes Tn

IndiaMexicoChinaArgentinaBrasilEspantildeaEEUUIraacutenTurquiacuteaItaliaTotal

5300 330

75

22 91490

Rubro Cantidad

ProductoresEmpaques frutas ciacutetricasEmpaques frutas ciacutetricas para

exportacioacutenPlanta industrialesMano de Obra Directa

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maacutes importantes Su importancia radica en su capacidad para preservar la calidad del producto factor que tambieacuten es una componente esencial en la eleccioacuten del medio de transporte de la mercaderiacutea

Tal como lo muestra la Figura 3 el empaque y la industrializacioacuten del limoacuten tambieacuten se localizan principalmente en la provincia de Tucumaacuten con un centro neuraacutelgico en su capital

Figura 3Centros de empaques e industrias en Tucumaacuten

Fuente DIAR-MECON (2011)

12 Destino de la produccioacuten

La produccioacuten primaria de limones tiene tres destinos posibles i) venta en fresco en el mercado local ii) venta en fresco al exterior y iii) industrializa-cioacuten En el proceso de industrializacioacuten se sufre una merma del orden del 8-12 del volumen a procesar y los productos industrializados se venden tanto en el mercado local como en el internacional (veacutease Figura 4)

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Figura 4Diagrama de la cadena de valor del limoacuten

Maacutes del 80 de la produccioacuten de limoacuten de Tucumaacuten se destina a la indus-tria para la elaboracioacuten de jugo concentrado caacutescara deshidratada y aceite esencial El resto se comercializa como fruta fresca abasteciendo los mer-cados locales a lo largo de todo el paiacutes o exportaacutendola con lo que seriacutea la contraestacionalidad de la produccioacuten argentina respecto de los paiacuteses im-portadores (veacutease Tabla 3)

Es importante destacar que como consecuencia del proceso industrial los productos industriales que se comercializan y transportan tienen un volu-men sensiblemente menor a la produccioacuten que se obtiene en la etapa primaria

Efectivamente y tal como lo sentildeala el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa 2011) para obtener un kilogramo de aceite se re-quieren 200 kg de fruta Esa ratio de conversioacuten desciende hasta 17 kg para jugo concentrado y 19 kg para caacutescara

Fuente Magiameli y Rajzman (2016)


Tabla 3Destino de la produccioacuten del limoacuten

(en toneladas antildeo 2016)

Industria Consumo interno Exportacioacuten Total Merma

1209942 72

88152 5

279543 17

1678337 100

100700 6

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Tanto en lo que hace a la produccioacuten primaria como industrial la activi-dad limonera de Tucumaacuten tiene una fuerte orientacioacuten exportadora El limoacuten es la segunda fruta maacutes exportada del paiacutes despueacutes de la pera

A nivel mundial Argentina ocupa uno de los primeros lugares en la ex-portacioacuten de limoacuten en fresco En el ciclo 2015 se exportaron alrededor de 279543 toneladas de esta fruta Como principales destinos se mantuvieron los ya tradicionales mercados de Espantildea (22) Holanda (21) Italia (11) y Rusia 10)

El saliente presidente de los Estados Unidos Barack Obama autorizoacute la importacioacuten de limones frescos provenientes de nuestro paiacutes Sin embargo con la asuncioacuten de Donald Trump esta posibilidad quedoacute suspendida tempo-ralmente hasta que en el transcurso de 2018 se realizoacute el primer embarque hacia Estados Unidos Finalmente la Argentina podraacute enviar este producto a ese nuevo destino y las medidas que se proponen en este trabajo apuntan a mejorar las condiciones econoacutemicas que facilitariacutean su realizacioacuten

Tambieacuten son importantes las exportaciones de los restantes productos industriales de la cadena aceite jugos y caacutescara Estos productos a pesar de sus bajos voluacutemenes constituyen productos de alto valor agregado

Los niveles de exportacioacuten de limoacuten fresco se han mantenido relativa-mente constantes a lo largo de la uacuteltima deacutecada Si se lo mide en valor bru-to de la produccioacuten se observa la importante orientacioacuten exportadora de la cadena del limoacuten se enviacutea al exterior aproximadamente el 70 de su valor (veacutease Tabla 4)


Tabla 4Destino del valor bruto de la produccioacuten del limoacuten

(en millones de doacutelares de 2016)

Producto Mercado Interno Exportacioacuten Total

Fruta FrescaJugos Concentrados

Aceites esencialesCaacutescara

Total

32831

359

364183193138878

692214193138

1237

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Se debe resaltar que el volumen exportado es relativamente alto y recorre grandes distancias (alrededor de 1000 km) hasta los puertos constituyendo los costos de logiacutestica un elemento clave dentro de la competitividad inte-gral de la cadena

En ese sentido siempre debe priorizarse la industrializacioacuten en origen ya que disminuye considerablemente los costos de transporte por tratarse de productos de menor peso y volumen Sin embargo las caracteriacutesticas del li-moacuten hacen que el fruto sea demandado como producto primario dado que en distintos paiacuteses del mundo se consume sin procesamiento Esta uacuteltima cues-tioacuten obliga a la optimizacioacuten logiacutestica para que se puedan manejar grandes voluacutemenes en poco tiempo ya que el limoacuten fresco es un producto perecedero

Para describir mejor la situacioacuten logiacutestica de la cadena en la Figura 5 se detalla la estacionalidad de estas exportaciones

Por ser un producto de contraestacioacuten las exportaciones de Argentina se concentran entre los meses de abril y septiembre momento en el cual el he-misferio norte no tiene abastecimiento propio y los precios son maacutes elevados

Una de las dificultades para el limoacuten radica en que su estacionalidad es similar a la de los granos principal producto transportado desde el interior hacia los centros urbanos yo puertos

En los uacuteltimos antildeos se observa que de los altos voluacutemenes exportados de frutas la proporcioacuten transportada por ferrocarril ha ido descendiendo antildeo

Figura 5Estacionalidad de las exportaciones de limoacuten


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a antildeo hasta alcanzar los muy bajos niveles actuales Por ejemplo en el periacuteo-do 2003-2005 entre un 25 y un 30 de las exportaciones eran transportadas por ferrocarriles de carga Entre 2006 y 2012 ese valor iba del 10 al 20 A partir del 2013 hasta la fecha el guarismo se ubica en torno al 63

Estos datos resultan ilustrativos respecto del objetivo de este trabajo Es que no se trata de discutir si es maacutes conveniente transportar granos que limones sino de reflexionar sobre la importancia de que el Estado vuelva a considerar a la poliacutetica ferroviaria una poliacutetica puacuteblica orientada a recuperar e incrementar los voluacutemenes histoacutericos favoreciendo asiacute a las economiacuteas regionales Algunas consideraciones sobre este punto se realizaraacuten en el apartado siguiente

Dada la importancia econoacutemica de este moderno sector productivo es im-portante recuperar los voluacutemenes de carga por ferrocarril mejorando la eficien-cia en las puntas De esta forma podraacute acceder a una alternativa de transporte que le otorgue flexibilidad y costos acordes a la nueva realidad cambiaria

En los apartados siguientes se presenta un diagnoacutestico y una propuesta de superacioacuten de algunas restricciones que apunta a potenciar el transporte de carga y de ese modo contribuir a un desarrollo maacutes veloz de la cadena del limoacuten

De resolverse estas limitaciones de este modo de transporte se estima que podriacutean transportarse 150000 toneladas de fruta anuales por ferrocarril lo que equivaldriacutea a aproximadamente el 50 de los movimientos actuales de limoacuten fresco para exportacioacuten El resto de los productos industriales de esta cadena tambieacuten podriacutean beneficiarse con esta resolucioacuten aunque los menores voluacutemenes que se transportan agregan mayores condicionamien-tos y limitaciones para su eacutexito

2 Situacioacuten del transporte ferroviario en el NOA

El marco normativo y regulatorio del transporte de carga cambioacute significati-vamente con la sancioacuten de la ley 27132 del 15 de abril de 2015 Se origina en la necesidad de una ldquopoliacutetica de reactivacioacuten de los ferrocarriles de pasajeros

3 Basado en datos de la CNRT transporte ferroviario de carga Datos disponibles en httpswwwcnrtgobarestadC3ADsticas-del-transporte-ferroviario Se toman los datos de transporte de frutas por el concesionario Norte Central Argentino (NCA) y se comparan con las exportaciones de limoacuten fresco

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y de cargas renovacioacuten y mejoramiento de la infraestructura ferroviaria in-corporacioacuten de tecnologiacuteas y serviciosrdquo

Entre los puntos maacutes sobresalientes de esta ley pueden resaltarse los siguientes

bull En su artiacuteculo 1deg se declara de intereacutes puacuteblico nacional y se esta-blece como objetivo prioritario de la repuacuteblica la reactivacioacuten de los ferrocarriles de pasajeros y de cargas

bull Se establecen como lineamientos generales la administracioacuten de la infraestructura por parte del Estado nacional y se plantea la partici-pacioacuten puacuteblica y privada en la operacioacuten de los servicios puacuteblicos ferroviarios

bull Se reasume la plena administracioacuten de la infraestructura ferroviaria y la gestioacuten de los sistemas de control de circulacioacuten (art 3)

bull Se determina la necesidad de promover condiciones de libre acce-sibilidad (open access) a la red ferroviaria para servicios de cargas Para ello se establece la creacioacuten de un Registro de Operadores de Carga (art 4)

bull Se constituye Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE) en la oacuterbita del Ministerio del Interior y Transporte (art 5)

bull El directorio de FASE estaacute compuesto de por seis miembros incluyen-do un representante de la Secretariacutea de Transporte del Ministerio del Interior y Transporte designado por el propio Ministerio por el sentildeor Presidente del Directorio de la Administracioacuten de Infraestructuras Fe-rroviarias Sociedad del Estado (ADIFSE) por el sentildeor Presidente de la Sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE) por el sentildeor Presidente del Directorio de Belgrano Cargas y Logiacutestica Socie-dad Anoacutenima (BCyL SA) y por dos representantes designados por el Ministerio del Interior y Transporte a propuesta de las organizaciones gremiales (art 9)

bull FASE tendraacute el 100 de las acciones de ADIFSE y SOFSE y las partes correspondientes en el BCyL SA y la participacioacuten del Estado en las concesionarias de carga (16 de NCA FEPSA y FERROSUR ROCA)

bull BCyL SA se ocuparaacute de la operacioacuten del ferrocarril de carga y SOF-SE de la de pasajeros (art 16 y art 19)

Si bien la ley establece un nuevo marco institucional para la logiacutestica de car-ga en el paiacutes y su utilizacioacuten para el desarrollo competitivo de su produccioacuten

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es importante destacar que no termina de resolver los problemas vinculados a la logiacutestica de transporte En tales problemas inciden de manera impor-tante la coordinacioacuten operativa y comercial y la infraestructura de almace-namiento carga y descarga en las puntas tanto de origen como de destino (principalmente en las terminales portuarias)

Las principales limitaciones al impulso del transporte de carga son a) problemas de coordinacioacuten entre productores y concesioacuten ferroviaria b) in-eficiencias en la carga y en la descarga c) fluctuaciones en los voluacutemenes producidos y en la calidad del producto d) limitaciones en los puertos

Hay dos liacuteneas de trenes de carga que se vinculan con la regioacuten NOA Son la Liacutenea Mitre concesionada a Nuevo Central Argentino (NCA) y la Liacutenea Bel-grano bajo la administracioacuten de Trenes Argentinos Carga y Logiacutestica (TACyL) Ambas pasan por la provincia de Tucumaacuten

Como parte descriptiva del presente apartado la Figura 6 muestra un mapa con las principales zonas productoras de limoacuten en Tucumaacuten el centro

Figura 6Transporte de carga en Tucumaacuten

Fuente elaboracioacuten propia

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de cargas multimodal los ramales ferroviarios y los puertos potenciales don de se podriacutea centralizar la exportacioacuten de limoacuten fresco

NCA opera desde 1992 la red concesionada de la Liacutenea Mitre de 4750 km de extensioacuten lo que constituye el 17 de la red de ferrocarriles de carga del paiacutes De las viacuteas concesionadas por NCA 3203 km (67) se encuentran operativos

NCA dispone de 94 locomotoras y 4115 vagones operativos entre los cuales 51 fueron comprados por el concesionario En el antildeo 2017 transportoacute 72 millones de toneladas equivalentes al 38 de la carga ferroviaria del paiacutes y aproximadamente a un 61 de su capacidad maacutexima de transporte En pa-labras maacutes simples no mucho tiempo atraacutes NCA transportoacute un poco menos del doble de la carga actual

Los principales productos transportados fueron pellets y harinas granos y aceites NCA transporta maacutes del 50 de la carga ferroviaria de granos y subproductos del paiacutes

El principal destino de la carga de NCA es la zona de Rosario y alrededo-res (AMR) A esa regioacuten arriba maacutes del 70 de las toneladas transportadas Respecto de los granos y subproductos Rosario es el destino maacutes utilizado recibiendo cerca del 98 de dichos productos

La tarifa promedio para el antildeo 2016 de NCA se ubicoacute en $ 06411 por tonelada-kilometro y en $ 266 por tonelada

NCA estaacute integrada verticalmente con Aceitera General Deheza (AGD) y presenta una de las tarifas maacutes bajas del transporte de cargas Esta situa-cioacuten que combina disminucioacuten de voluacutemenes de carga y menor tarifa podriacutea explicarse a traveacutes del meacutetodo Dupont

Seguacuten este enfoque de anaacutelisis las empresas en determinadas oportuni-dades optan por integrarse verticalmente para incrementar su rentabilidad Y cuando la integracioacuten se realiza con un proveedor se busca reducir costos Sin embargo para eso es necesario conocer el negocio caso contrario re-dundariacutea en una menor utilizacioacuten de activos En otras palabras una mayor rentabilidad por unidad vendida se compensa con una menor cantidad de ventas por unidad de activo dejando la rentabilidad final en la misma magni-tud Esto podriacutea explicar la situacioacuten de NCA

Esta situacioacuten tambieacuten explicariacutea parcialmente por queacute el incentivo pre-cio no es suficiente para ordenar al transporte ferroviario inhabilitando un enfoque liberal sobre este trabajo

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Trenes Argentinos Cargas y Logiacutestica (TACyL) se destaca por ser una empresa de capital estatal Sus acciones estaacuten en poder de la SOF SE AGP SE y ADIF SE y tiene a su cargo las liacuteneas Belgrano San Martiacuten y Urquiza

Este hecho es fundamental al momento de analizar la racionalidad de las decisiones de carga e inversioacuten de Trenes Argentinos la cual no debe evaluarse uacutenicamente sobre la base de la persecucioacuten de rentabilidad sino tambieacuten a la luz de los objetivos estrateacutegicos de desarrollo regional de inte-gracioacuten nacional y de desarrollo de la industria ferroviaria argentina

La red administrada por TACyL abarca praacutecticamente el 50 de la red fe-rroviaria de cargas operativa del paiacutes llegando a los 9038 km Y atravesando 17 provincias Ademaacutes posee cerca de 3800 empleados 150 locomotoras y 7392 vagones activos

La liacutenea Belgrano posee 4897 km de trocha angosta y destaca en este trabajo por atravesar la provincia de Tucumaacuten Debe su nombre al Ferrocarril General Manuel Belgrano formalmente inaugurado en el antildeo 1876 A lo largo de sus primeras cinco deacutecadas de funcionamiento la red que lo constituiacutea se convirtioacute en una de las principales del paiacutes y del continente gracias a su gran influencia en el NOA y en los paiacuteses limiacutetrofes brindando en su tiempo las uacutenicas conexiones ferroviarias de carga con Chile y Bolivia Abad Barbero y Serebrisky (2010) coinciden en la importancia de esta red para el desarrollo de la regioacuten NOA

Esta liacutenea transportoacute en 2016 aproximadamente 125 milloacuten de tonela-das El 70 de la carga transportada fueron granos y subproductos y los principales destinos el Puerto San Martiacuten y el Puerto San Lorenzo

Del anaacutelisis de la infraestructura ya disponible puede observarse que existen dos liacuteneas que unen los puntos de origen y destino de la cadena del limoacuten Ambas se encuentran en actividad y significan un buen punto de par-tida para potenciar a la cadena

Como principal limitante se observa una superposicioacuten en teacuterminos de estacionalidad Ambas liacuteneas se especializan en el transporte de granos y derivados que tienen un periacuteodo de cosecha y transporte similar al del limoacuten lo que permite prever algunos inconvenientes del tipo cuello de botella que deben ser resueltos

Lo anterior resalta la importancia de mantener una visioacuten integral de la lo-giacutestica asiacute como la necesidad de realizar inversiones en infraestructura y de generar aacutembitos donde se puedan disentildear y coordinar las poliacuteticas puacuteblicas

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Para eso la propuesta es proveer instrumentos que permitan revertir la tendencia de los uacuteltimos antildeos durante los cuales el ferrocarril fue dejando de transportar algunos productos De esta manera se podraacute dotar de mayor competitividad a los productores y a las cadenas de valor

Tal es el caso de la cadena del limoacuten que compite a nivel internacional genera empleo posee elevados niveles tecnoloacutegicos y resulta clave y es-trateacutegica para sus comunidades La mejora y la eficiencia logiacutestica apuntan a disminuir los costos y contemplan la incorporacioacuten del ferrocarril como oferta de transporte primaria dado los largos trayectos involucrados por la localizacioacuten de su regioacuten productora

Un buen servicio logiacutestico para la cadena citriacutecola debe contemplar las caracteriacutesticas del producto y de su comercializacioacuten El limoacuten fresco es un producto perecedero con lo cual toma especial relevancia la posibilidad de carga al momento de la cosecha no obstante esto requiere obras en origen para dotarlo de multimodalidad En el mismo sentido es necesaria la reduc-cioacuten de los tiempos de transporte un incremento de la frecuencia en la tem-porada alta en conjunto con la posibilidad de transporte de los ciacutetricos en friacuteo

Lo anterior incluye la mejora de las viacuteas en especial para reducir los tiem-pos en traacutensito y la adquisicioacuten de material rodante especial que permita transportar en friacuteo

Por uacuteltimo es necesario tambieacuten mejorar los accesos a los puertos de modo de facilitar su arribo por tren su exportacioacuten y evitar la superposicioacuten con la estacionalidad de los granos y subproductos

Para poder comparar la incidencia de cada modo de transporte se de-ben incluir todos los costos logiacutesticos de consolidacioacuten y desconsolidacioacuten (carga y descarga) que en el caso de transporte por ferrocarril son sensible-mente maacutes altos que si se transporta por camioacuten y que ademaacutes se carga y descarga maacutes veces que con un flete directo

Se debe considerar entonces que el origen es la planta en Tucumaacuten y de ahiacute se dirige hasta los dos posibles puertos de destino i) San Pedro que es el puerto donde se carga en bodegas y que concentra aproximadamente el 40 de la fruta y ii) Buenos Aires y Zaacuterate que concentran el 60 restante que se exporta en contenedor

Una de las dificultades a resolver es que la fruta que se carga en conte-nedor por el Puerto de Buenos Aires tiene por su logiacutestica un flete mariacutetimo sensiblemente menor a la que lo hace desde Zaacuterate Aunque es este uacuteltimo

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puerto donde se podriacutea implementar con eficiencia la operatoria de transpor-te desde Tucumaacuten por ferrocarril

Se debe trabajar de manera sostenida para obtener tarifas muy compe-titivas por ferrocarril y por otra parte tambieacuten trabajar fuertemente para dis-minuir el costo logiacutestico en las puntas Pero en el marco de esta discusioacuten se deben hacer algunas consideraciones

En primer lugar el objetivo de este trabajo no es evaluar si conviene que el ferrocarril transporte limones en vez de granos Tiempo atraacutes el ferrocarril transportoacute limones y granos con un volumen total muy superior al actual Como ya se ha sentildealado el objetivo es recuperar una visioacuten poliacutetica ferro-viaria de cargas como poliacutetica de Estado Y este nuevo enfoque debe poner eacutenfasis en la totalidad de los costos no solo de los privados sino tambieacuten de los puacuteblicos o sociales

Vale mencionar que cuando se contrata un flete automotor se paga una tarifa acorde al costo marginal donde se incluyen combustibles amortiza-cioacuten del camioacuten salario del conductor etc Pero salvo en aquellos tramos donde el uso de la ruta esta arancelado a traveacutes de un peaje no se paga ni por la inversioacuten en capital (rutas) ni su mantenimiento Esos costos quedan a cargo de toda la sociedad a traveacutes de sus contribuyentes

Al estar concesionado el uso del ferrocarril es muy difiacutecil que los priva-dos puedan ofrecer una tarifa competitiva si deben asumir por su cuenta las nuevas obras yo su mantenimiento Aun cuando sus costos marginales son sensiblemente maacutes bajos o bien la tarifa debe incluir el costo de la infraes-tructura o bien la infraestructura iraacute decreciendo e impediraacute ofertar un buen servicio logiacutestico A esto hay que agregarle que desde la salida de faacutebrica hasta los puertos hay costos adicionales que deben ser contemplados

Asiacute la ausencia de una visioacuten puacuteblica del transporte de carga redundoacute en un uso del ferrocarril que no se corresponde con su naturaleza econoacutemica Cultivos que se exportan que son competitivos a nivel global que se produ-cen en punto geograacuteficos alejados de los puertos no son transportados por el modo pensado justamente para esos bienes

A la vez las rutas estaacuten siendo saturadas de la mano de la expansioacuten del transporte de carga automotor y del aumento del patentamiento de vehiacutecu-los particulares

Para que el servicio ferroviario pueda consolidarse a lo largo del tiempo debe existir un compromiso firme y constante de las partes intervinientes para mantener este acuerdo por varios ciclos El sector exportador si quiere que el

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ferrocarril le brinde todos los antildeos este servicio debe asumir una continuidad de carga Esta continuidad no debe ser alterada por la oportunidad coyuntural de fletes baratos ofrecidos por otra modalidad ni en aquellas campantildeas sobre problemas de calidad del producto por la alteracioacuten del ritmo del transporte y la generacioacuten de demoras Todos los actores involucrados deben ser cons-cientes de que para brindar un buen servicio el ferrocarril debe realizar im-portantes inversiones las cuales se amortizan a muy largo plazo aun cuando exista un esquema de operacioacuten con alta eficiencia y velocidad

3 Propuestas

En este apartado se exponen las propuestas de poliacuteticas puacuteblicas de corto me-diano y largo plazo de modo de impulsar el transporte de carga desde la regioacuten NOA hasta los puertos ubicados desde el Paranaacute Inferior hasta Buenos Aires

Varias de las propuestas impactan en el transporte de carga a nivel ge-neral y otras de ellas son especiacuteficas para el impulso de la cadena del limoacuten Estas propuestas apuntan al cumplimiento de las siguientes metas

En teacuterminos de fruta fresca se puede establecer como objetivo movilizar 3200 vagones que a 50 toneladas por vagoacuten significariacutea aproximadamente la mitad de las exportaciones si transportaran por este medio Para el caso de la caacutescara se necesitariacutea transportar cerca de 500 vagones para alcanzar al 50 de las exportaciones

Suponiendo que se consigue una frecuencia de tres viajes semanales un vagoacuten podraacute ser movilizado 50 veces a lo largo de la temporada de cuatro meses Esto significa que la inversioacuten en material ferroviario alcanza a 65 vagones fruteros refrigerados y otros 10 vagones tolva

Asiacute surge la necesidad de un centro multimodal que combine los diferen-tes modos de transporte y que actuacutee como zona de actividades logiacutesticas Asimismo es esperable que genere la concentracioacuten de carga necesaria para operar con formaciones ferroviarias enteras el acondicionamiento ade-cuado de pallets en contenedores estacionados para ser transportados y la infraestructura de carga del producto

La principal argumentacioacuten a favor de un nuevo centro multimodal de trans-ferencia de cargas (CMTC) radica en la necesidad de relocalizar las actividades logiacutesticas que se realizan en la ciudad de San Miguel de Tucumaacuten recuperan-do para su reconversioacuten urbana valiosos terrenos y posicionando a Tucumaacuten

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como el nodo logiacutestico de la regioacuten noroeste de la Argentina (NOA) con la con-secuente mejora en la operatoria y en los costos de transporte y teniendo en cuenta el volumen y la potencialidad de sus diferentes producciones

Las actividades logiacutesticas vinculadas a las producciones del NOA tienen consecuencias directas sobre los costos del transporte de las producciones regionales y sobre la calidad de vida de la poblacioacuten de la ciudad de San Mi-guel de Tucumaacuten por la ubicacioacuten actual de los centros de carga y descarga

Entonces se hace necesario tanto resolver los problemas relacionados con la operatoria logiacutestica lo que permitiraacute disminuir los costos operativos y de transporte como liberar para la comunidad terrenos claves permitiendo la reconversioacuten urbana de la vieja Estacioacuten Mitre y otras delegaciones ferro-viarias que datan de 1891

A su vez reviste importancia dotar a la regioacuten del NOA de una la salida raacutepida y menos costosa de su produccioacuten hacia los principales puertos y centros de consumo del paiacutes

Se encuentra una solucioacuten integral en la construccioacuten de un CMT que atienda conjuntamente la totalidad de las cargas que salen y entran a la pro-vincia por ferrocarril y que permita relocalizar estas actividades de transpor-te en las afueras de San Miguel de Tucumaacuten

Cabe resaltar que de esta manera se dariacutea respuesta a un reclamo histoacute-rico del pueblo tucumano donde los primeros planes de reordenamiento fe-rroviario datan de los antildeos 40 Es en este sentido que en una primera etapa el plan se centra en la restructuracioacuten de la Estacioacuten Mitre donde opera el ferrocarril concesionado a la empresa Nuevo Central Argentino (NCA) ya que el Belgrano Cargas y Logiacutestica solo pasa por Tucumaacuten sin tener operatoria logiacutestica dentro de la ciudad Esto permitiraacute descongestionar el traacutensito en una zona altamente poblada como la capital tucumana y en las principa-les rutas que atraviesan la provincia las ya sobrecargadas rutas nacionales Nordm 9 Nordm 34 y Nordm 157

Tambieacuten este proyecto preveacute recuperar 45 hectaacutereas de patrimonio urba-no en las cuales actualmente se realizan las operatorias ferroviarias Esto a la vez brindaraacute una mayor competitividad a las economiacuteas regionales dismi-nuyendo el costo del flete por su acceso al transporte ferroviario y las condi-ciones en que esta transferencia se realizariacutea

Se apunta a mejorar la eficiencia de las actividades logiacutesticas por la dis-posicioacuten en el CMT de infraestructura (acopios y depoacutesitos) y equipamiento especiacutefico y por una mayor coordinacioacuten entre los operadores de las distintas

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modalidades de transporte y con los dadores de carga Este centro no estaacute des-tinado exclusivamente al limoacuten sino todo lo contrario es un espacio fiacutesico maacutes amplio que la estacioacuten actual en el cual se puede disponer de los equipamien-tos y las tecnologiacuteas que permitan la convivencia y coordinacioacuten de los distin-tos tipos de productos que puedan ser transportados (limones azuacutecar granos porotos etc) Se estima que este proyecto permitiriacutea reducir los costos de transporte entre un 30 y un 60 respecto del costo del transporte por camioacuten

La propuesta de localizacioacuten del CMT es el predio denominado Cevil Pozo4 En un predio ferroviario que el Estado nacional posee en la localidad homoacuteni-ma actualmente concesionado a NCA con una extensioacuten de 75 ha maacutes unas 10 ha que pertenecen al barrio ferroviario Junto a este predio hay un terreno de 100 ha perteneciente a la empresa ATANOR SCA (veacutease Figura 7)

4 Se puede consultar la localizacioacuten del predio en httpwikimapiaorglang=esamplat=-26857768amplon=-65125344ampz=16

Figura 7Propuesta de ubicacioacuten en Cevil Pozo


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Cabe mencionar que el proyecto de Cevil Pozo no es una idea de los autores sino un proyecto de poliacutetica puacuteblica que ya fue analizado y presentado por el Consejo Federal de Inversiones hace varios antildeos y cuya concrecioacuten se en-cuentra demorada El mismo fue tramitado a traveacutes del Proyecto CFI Expte Ndeg 70890001

Para poder realizar efectivamente el traslado de la estacioacuten actual a Cevil Pozo se requiere la construccioacuten de entre 7 y 10 km de viacuteas bitrocha con el pro-poacutesito de conectarla con la red del ferrocarril Belgrano Cargas y Logiacutestica Tam-bieacuten se deberiacutea analizar si es posible que Direccioacuten General de Aduanas (DGA) yo Senasa trabajen en origen favoreciendo la celeridad que exige la logiacutestica

Respecto de la organizacioacuten institucional se propone constituir una So-ciedad Anoacutenima con Participacioacuten Estatal Mayoritaria (SAPEM) la cual ten-driacutea a su cargo la gestioacuten del CMT El gobierno de dicha institucioacuten estariacutea bajo la responsabilidad de un directorio en donde esteacuten representados los distintos actores intervinientes el Gobierno provincial y el Gobierno nacional (con participacioacuten mayoritaria) las caacutemaras de productores y transportistas que operan en la regioacuten los distintos concesionarios ferroviarios que operen en la regioacuten y privados interesados en la logiacutestica

Para que este proyecto de inversioacuten puacuteblica en obras de infraestructu-ra sea utilizado en su maacutexima capacidad es necesario que los diferentes concesionarios u operadores logiacutesticos lo acompantildeen adquiriendo vagones especiacuteficos para el traslado de ciacutetricos en friacuteo y las locomotoras necesarias para incrementar la frecuencia Tambieacuten deberaacuten invertir en mejorar la cali-dad de las viacuteas actuales con la finalidad de reducir los tiempos de transporte

En el mismo sentido es necesario transformar los vagones con puerta frontal en vagones ldquotodo puertardquo lo cual sumado a la tecnificacioacuten de los procedimientos de carga permitiriacutea reducir los tiempos de carga y descarga haciendo maacutes eficiente el servicio

Tambieacuten es necesario mejorar los accesos ferroviarios a puertos y adap-tar estos a la manipulacioacuten de mercaderiacutea desde el ferrocarril contando con la infraestructura y el conocimiento necesarios para que los costos de des-consolidacioacuten y consolidacioacuten de productos se mantengan competitivos

Conclusiones

Este trabajo apunta a contribuir al impulso de la cadena del limoacuten ndashuna de las cadenas de valor maacutes eficientes del paiacutesndash a traveacutes de la oferta de la modalidad de transporte de carga por ferrocarril Se inscribe en un contexto

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macroeconoacutemico en el cual luego de la eliminacioacuten de los controles cambia-rios la recuperacioacuten de competitividad cambiaria no es suficiente para dotar de elevados incentivos a la exportacioacuten de bienes

En un marco en el cual no se vislumbra un nuevo deslizamiento del tipo de cambio la reduccioacuten de costos internos cobra especial relevancia Asiacute teniendo en cuenta que la principal aacuterea de produccioacuten primaria y de industrializacioacuten del limoacuten se ubica a maacutes de 1000 km de los puertos de exportacioacuten es un importante aporte la reduccioacuten de los costos de trans-portes y logiacutesticos

A favor estaacute el hecho de que dos liacuteneas activas de transporte por ferro-carril atraviesan la ciudad de San Miguel de Tucumaacuten y que el limoacuten argen-tino es un producto faacutecilmente exportable por cosechar en la contraesta-cioacuten respecto principalmente de Europa Y en contra que ambas liacuteneas se especializan en el traslado de granos y derivados con una estacionalidad similar al limoacuten lo que genera cuellos de botella

El transporte del limoacuten fresco requiere de un tratamiento particular en tan-to no puede transcurrir mucho tiempo entre la cosecha y el transporte la nece-sidad de transporte en friacuteo y la especificad en las tareas de carga y descarga

Se propone entonces la construccioacuten de un centro multimodal en el predio de Cevil Pozo que permitiraacute centralizar todos los medios de transporte desde los fletes terrestres por camioacuten hasta el ferrocarril de carga con el espacio fiacutesico y la infraestructura suficientes para atender las especificidades de cada producto y de cada modo de transporte

En paralelo este proyecto permitiraacute reorganizar la capital de la provincia tucumana liberando el predio actual de la estacioacuten y mejorando las condi-ciones de traacutensito en la ciudad Tambieacuten reduciraacute la utilizacioacuten de las rutas de la provincia y del centro del paiacutes En ese sentido este trabajo tambieacuten se inscribe dentro de la disciplina del desarrollo territorial

Esta propuesta debe ser acompantildeada por acciones de los exportadores y de los concesionarios Estos uacuteltimos deberaacuten invertir en vagones locomo-toras y viacuteas para asegurar la oferta en un contexto de superposicioacuten de es-tacionalidad con los granos y derivados y para reducir los tiempos de viaje

Los exportadores deben asegurar la demanda a largo plazo descartan-do oportunidades coyunturales de modos de transporte maacutes baratos y asu-miendo a su cuenta fluctuaciones en la cantidad y calidad del producto

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Con esto se espera incrementar los voluacutemenes de limones frescos y de sus subproductos industrializados reduciendo su costo total punta a punta y mejorando las posibilidades de exportar y de competir internacionalmente


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Wikimapia wwwwikimapiaorg

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Jeacutesica De AngelisDoctora de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) mencioacuten en Ciencias Sociales y Humanas Magiacutester en Relaciones Econoacutemicas Internacionales Facultad de Ciencias Econoacutemicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA) Licenciada en Comercio Internacional de la UNQ Profesora de la UNQ y la FCE-UBA Investigadora de la UNQ Es consultora y ha publicado artiacuteculos y capiacutetulos de libros en temas de comercio internacional integracioacuten econoacute-mica e innovacioacuten

Dariacuteo FedermanLicenciado en Economiacutea por la FCE-UBA y Magiacutester en Finanzas por la Uni-versidad Torcuato Di Tella (UTDT) Profesor de la UNQ Universidad Nacional Arturo Jauretche (UNAJ) y Universidad Nacional de J C Paz (UNPAZ) Inves-tigador de la UNQ Se desempentildea como consultor en temas vinculados a la economiacutea y las finanzas anaacutelisis macro sectorial valuacioacuten de activos y de dantildeos tanto para el sector puacuteblico como privado y en organismos interna-cionales Fue asesor del Directorio de la Comisioacuten Nacional de Valores (2011-2014) y en la Direccioacuten Nacional de Asuntos y Controversias Internacionales de la Procuracioacuten del Tesoro de la Nacioacuten (2012-2014)

Cecilia Fernaacutendez BugnaMagiacutester en Economiacutea y Desarrollo Industrial con especializacioacuten en pymes de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) con estudios de Posgrado en la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina (CEPAL) Licencia-da en Economiacutea y doctoranda de la UBA Docente de posgrado en la UBA Agenda de investigacioacuten y publicaciones vinculadas al desarrollo productivo financiamiento comercio internacional y poliacuteticas puacuteblicas Fue Directora del Banco de la Nacioacuten Argentina y Presidenta de Nacioacuten Leasing SA Fue Presi-denta y miembro del Consejo Acadeacutemico del Centro de Economiacutea y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR)

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Patricia GuttiDoctora en Economiacutea y Gestioacuten de la Innovacioacuten por la Universidad Autoacuteno-ma de Madrid Espantildea (UAM) Magiacutester en Gestioacuten de la Ciencia la Tecnolo-giacutea y la Innovacioacuten por la UNGS Diploma en Integracioacuten y desarrollo econoacute-mico UAM Licenciada en Comercio Internacional de la UNQ Actualmente es Directora de la Licenciatura en Economiacutea del desarrollo de la UNQ Profe-sora de grado y posgrado en la UNQ y en la UBA Investigadora de la UNQ Sus aacutereas de investigacioacuten se relacionan con la difusioacuten de tecnologiacutea en los sectores agroindustriales de los paiacuteses en desarrollo y la evaluacioacuten de poliacuteticas de ciencia tecnologiacutea e innovacioacuten

Yamila KababeMagiacutester en Gestioacuten de la Ciencia la Tecnologiacutea y la Innovacioacuten por la UNGS y Magiacutester en Administracioacuten de Empresas por la Universidad Nacional de Rosario (UNR) Contadora Puacuteblica (UNR) En la actualidad cursa el Doctora-do en Desarrollo Econoacutemico y se desempentildea como investigadora en el aacuterea de Economiacutea de la Innovacioacuten en la UNQ y el Centro REDES Tambieacuten es pro-fesora de grado y posgrado en la UNQ y UNGS Sus temas de investigacioacuten estaacuten vinculados a la economiacutea de la innovacioacuten y el cambio tecnoloacutegico en sectores agroindustriales en paiacuteses en desarrollo

Juan MangiameliLicenciado en Ciencia Poliacutetica con orientacioacuten en Administracioacuten Puacuteblica por la UNR Magiacutester en Economiacutea y Desarrollo Industrial UNGS (en curso) Se desempentildea como Director Nacional de Control de Gestioacuten y Desarrollo en la Junta de Investigacioacuten de Accidentes de la Aviacioacuten Civil Tiene maacutes de 15 antildeos de experiencia en temas vinculados a la planificacioacuten territorial el desarrollo urbano y el transporte

Federico MarcoEs Licenciado en Administracioacuten por la UBA y especialista en docencia Pro-fesor de la UBA UNAJ y UNPAZ Fue asesor del Ministerio de Transporte de la Nacioacuten (2014-2015) y actualmente se desempentildea dentro de la Secretariacutea de Poliacuteticas Universitarias

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Mariacutea Luz Martiacutenez SolaMagiacutester en Desarrollo Econoacutemico de la London School of Economics and Political Science Magiacutester en Finanzas en la UTDT Licenciada en Economiacutea especializada en Finanzas para el Desarrollo con vasta experiencia en te-mas vinculados al desarrollo del sector financiero en Latinoameacuterica y Aacutefrica Sub-Sahariana Actualmente se desempentildea como Policy Advisor en temas de inclusioacuten financiera en una consultora de desarrollo global Royal Tropical Institute Trabajoacute en la United Nations Capital Development Fund asesoran-do en temas de inversiones con impacto social Tiene amplia experiencia como profesional en temas de desarrollo e inclusioacuten financiera a nivel nacio-nal y municipal en Argentina

Florencia PizzarulliMagiacutester en Ciencia Tecnologiacutea e Innovacioacuten por la UNQ Licenciada en Co-mercio Internacional de la UNQ Becaria de investigacioacuten de la Comisioacuten Na-cional de Investigaciones Cientiacuteficas y Teacutecnicas Doctoranda del Doctorado en Desarrollo Econoacutemico de la UNQ Profesora de grado en UNQ Sus princi-pales liacuteneas de investigacioacuten estaacuten asociadas a la economiacutea de la innovacioacuten y a la vinculacioacuten entre organismos puacuteblicos de I+D y el sector productivo

Libros publicados 1 Noemiacute Wallingre (compiladora) Desarrollo del turismo en Ameacuterica Latina Fases enfoques e internacionalizacioacuten

2 Miguel Lacabana (coordinador) Economiacutea y ambiente El subsistema Celulosa-papel en la Argentina

3 Patricia Gutti y Cecilia Fernaacutendez Bugna (compilado-ras) En busca del desarrollo planificacioacuten financiamiento e infraestructuras en la Argentina

4 Gabriela Nelba Guerrero Karina Ramacciotti y Marcela Zangaro (compiladoras) Los derroteros del cuidado


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364183193138878

692214193138

1237

104










105










106













107








108











109










110










111










112



3 Propuestas







113










114







115








Conclusiones


116










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118











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121





122






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6

Iacutendice

Introduccioacuten






11

7

42

72

94

121

7

Introduccioacuten




8






9






10




11


Introduccioacuten




12








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18








19






20






21







22







23








24









25





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28







29









30







31




32 Diagnoacutestico



32








33








34






35


36 Infraestructura






36







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Reflexiones finales


38





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40
















41
















42


Introduccioacuten




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(en porcentajes)

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(en antildeos)

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(en porcentajes)




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Reflexiones finales




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70















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Introduccioacuten





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Reflexiones finales



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93








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100








(en toneladas)


1732474 1695607 1259155 1221756

859997 813092 808182 701168 586700 518143

10196274

Paiacutes Tn


5300 330

75

22 91490

Rubro Cantidad



101








102











1209942 72

88152 5

279543 17

1678337 100

100700 6

103













Total

32831

359

364183193138878

692214193138

1237

104










105










106













107








108











109










110










111










112



3 Propuestas







113










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Conclusiones


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gutti, patricia en busca del desarrollo : planificación

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