governanÇa pÚblica e a ebserh: a análise de uma … · disfuncional, já que não contribui como...

Grupo Temático 2: Governança e Cooperação no Setor Público LOUREDO; F. S. G.; LOUREDO, F. M.

311

GOVERNANÇA PÚBLICA E A EBSERH:

a análise de uma empresa pública criada para resgatar a

efetividade dos Hospitais Universitários

Fernanda de Souza Gusmão Louredo1 Fábio Moita Louredo1

RESUMO A partir dos anos 1990, uma série de reformas que buscavam superar o modelo burocrático foram implementadas na Administração Pública brasileira. O que convergiu para um discurso de maior participação, transparência e flexibilidade nas decisões das instituições públicas. Neste contexto, a Governança Pública tem sido apontada como um ideal a ser perseguido na gestão dos Hospitais universitários. Estas instituições têm buscado uma maior efetividade na prestação de serviços através da EBSERH, uma empresa pública de caráter privado. O presente trabalho verificou se as principais características da Governança Pública podem ser observadas na gestão que a EBSERH realiza nos HUFs. Por fim, foram considerados alguns desdobramentos sobre a Governança Pública e a EBSERH para futuras discussões. Palavras-chave: Hospitais Universitários. Governança Pública. EBSERH.

1 Universidade Federal Fluminense (UFF).


312

1 INTRODUÇÃO

A administração pública como qualquer outra estrutura é influenciada pelas

várias mudanças que ocorrem ao longo do tempo na sociedade. Nos anos 1990

observou-se a necessidade de uma organização que pudesse ser menos rígida. Os

temas políticos buscavam uma nova Gestão Pública, cujo foco estava baseado na

administração vista como um negócio, antiburocrática e que possuísse valores como

a eficiência, o serviço, a orientação para o cliente e a qualidade. Nos anos 2000,

percebeu-se que os temas políticos buscavam uma ênfase na sociedade civil e no

capital social, na qual os valores giravam em torno da coesão social, política e

administrativa, assim como a participação e engajamento cívico. Nesse momento, a

governança surgia no intuito de atender as necessidades deste cenário. A

Governança Pública, enquanto formato institucional, teria como pressuposto o

diálogo e o debate pautados nos princípios da igualdade, pluralidade e publicidade

(RONCONI, 2011).

Conforme Fontes Filho (2014), as mudanças na atuação do Estado

procuravam uma adequação às novas demandas da sociedade que contavam com

novas tecnologias e competição em torno de cadeias produtivas globais. Percebeu-

se que o Estado burocrático, antes eficiente para reduzir os problemas causados

pelo patrimonialismo, tinha limites para atender às novas demandas de crescimento,

agilidade e flexibilidade. “A complexidade da sociedade contemporânea e seus

dilemas têm justificado reorganizações na operação do aparelho de Estado. Assim,

formam-se redes envolvendo o público, o privado e o terceiro setor” (FONTES

FILHO, 2014, p. 2).

Em 1995, a reforma do Estado, através do Ministério da Administração

Federal e Reforma do Estado (MARE), procurou introduzir o modelo gerencial na

administração pública brasileira, sustentado na busca pela eficiência das estruturas

e processos, foco nos resultados e na efetividade da ação governamental, na

descentralização com maior autonomia do gestor público e no controle (BRESSER-

PEREIRA, 2006). É nesse sentido que Bresser-Pereira (1997) levantou alguns

problemas que a reforma se propunha a enfrentar, nos quais identificou a ausência

de governança que precisava ser superada, tida como o resgate da capacidade

financeira e administrativa para implementar as decisões políticas tomadas pelo


313

governo. A governabilidade, a título de esclarecimento para não ser confundido com

o conceito de governança, seria a “capacidade política do governo de intermediar

interesses, garantir legitimidade, e governar” (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 7).

“Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a

capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela

sociedade” (ARAÚJO, 2002, p. 6). Através da Governança Pública busca-se um

novo arranjo entre governo e sociedade, no qual ambos possam dialogar e alcançar

resultados efetivos na prestação dos serviços públicos.

Tendo em vista o anseio por uma maior efetividade na devolutiva do Estado

para a sociedade apresentado através da Reforma de 1995, este trabalho se propõe

a analisar se a EBSERH – Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – empresa

pública criada em 2011, pode ser considerada um instrumento de Governança

Pública que busca solucionar a suposta insuficiência do Estado no contexto dos

Hospitais Universitários Federais – HUFs.

2 A SAÚDE PÚBLICA E OS HUFS

A gestão em saúde envolve a gerência de redes, esferas públicas de saúde,

hospitais, laboratórios, clínicas e demais instituições que realizam serviços de

saúde. “A gestão/administração em saúde pode ser definida como o conhecimento

aplicado no manejo do complexo das organizações de saúde” (LORENZETTI, 2014,

p. 418).

De acordo com Amaral e Campos (2014), o padrão gerencial do setor público

possui uma série de falhas que podem comprometer o bom funcionamento da

instituição, como: insuficiência para lidar com pessoas, mecanismos de incentivo

insuficientes, políticas salariais e de evolução profissional, por meio de carreiras,

desvinculadas de resultados e compromissos, como sanções administrativas

ineficazes. Não houve uma reforma administrativa e da legislação organizacional do

Sistema Único de Saúde (SUS), o que dificulta a gestão do cotidiano das

organizações sanitárias, principalmente dos hospitais. Também se observou como

paradoxos para o bom funcionamento do SUS: a limitação no grau de autonomia

orçamentário-financeira e de gestão de pessoas e a frouxidão nos compromissos

institucionais. Ainda segundo Amaral e Campos (2014), o SUS possui característica


314

de centralização administrativa no poder executivo, tendo em vista as dificuldades

em promover autonomia adequada às organizações de saúde no que se refere aos

recursos financeiros e a gestão de pessoal. Dessa forma, observam-se como

reflexos dessa centralização, estruturas organizacionais em formato piramidal com

graus de autonomia reduzidos. Esta centralização cria uma dimensão política

disfuncional, já que não contribui como instrumento capaz de gerar consensos e

negociações que possibilitem um melhor desempenho da organização (MORGAN,

1996). A busca por melhorar o nível de saúde alude às questões da utilização

eficiente dos recursos disponíveis para a produção de serviços de saúde. Daí a

reflexão de que a forma de estruturar e gerir os serviços de saúde é uma prioridade

(DUSSAULT, 1992).

De acordo com La Forgia e Couttolenc (2009), os hospitais são as

engrenagens principais do sistema de prestação de serviços de saúde. Almeida

(1983) diz que os hospitais são instituições orientadas para a identificação e o

tratamento de doentes. É planejado com orientação técnica e pode ser administrado

mediante modelos e normas estabelecidas com várias finalidades. Com padrões

diversos, visa o atendimento das pessoas sem observar sua classe social, raça ou

credo e busca a promoção da saúde. Os hospitais brasileiros possuem grande

importância no sistema de saúde e são classificados por porte, de acordo com o

número de leitos, sendo que os considerados pequenos possuem de 1 a 49 leitos,

os médios de 50 a 149 leitos, os grandes de 150 a 499 leitos e os especiais acima

de 500 leitos (UGÁ; LOPEZ, 2007). A palavra hospital deriva do latim hospitalis que

está ligado a um hóspede (LEMOS; ROCHA, 2011). O sistema hospitalar tem por

objetivo prolongar à vida humana por meio de prevenções de mortes prematuras,

minimizar as alterações fisiológicas ou funcionais, o desconforto, a incapacidade,

além de estabelecer o bem-estar (GOUVÊA; KUYA, 1999). Os hospitais compõem-

se em centros de serviços com esforços técnicos de pesquisa e gestão realizados

por variados profissionais. A gestão dessas instituições tem um papel fundamental

no que se refere à disponibilização de recursos de materiais, tanto físicos quanto

humanos, para distribuí-los de forma adequada, cuidando das ações e resultados. É

dessa forma que o gestor deve priorizar a melhoria da qualidade, considerando a

essencialidade de cada serviço, coordenando-os equilibradamente para alcançar os

resultados planejados (MALÁGON-LODOÑO, 2000). Para Celestino (2002), os


315

hospitais são organizações complexas de serem administradas, tendo em vista que

há a operação de vários serviços e situações simultaneamente como: hotelaria,

lavanderia, serviços médicos, limpeza, vigilância, restaurante, recursos humanos e

relacionamento com o consumidor. Logo, os gestores não podem apenas se apoiar

nos recursos limitados, porém devem otimizar o emprego desses recursos para

atender os anseios da sociedade de forma eficiente (SILVA; DRUMOND, 2004).

Cianciarullo (2003) mencionou que grande parte dos hospitais brasileiros têm

dificuldades de implementar modelos ágeis de gestão que contribuam para o

atendimento das necessidades dos cidadãos, pois possuem dificuldades em

trabalhar com mudanças de comportamento. Sendo assim, a gestão pode acarretar

impactos importantes na assistência hospitalar para integrar competências e

potencializar resultados. Lemos e Rocha (2011) observaram que decisões tomadas

de maneira correta são de total importância para a gestão de hospitais, tendo em

vista as estruturas complexas compostas por diversos profissionais e avançadas

tecnologias.

Neste contexto inserem-se os HUFs, que vêm apresentando crescimento nos

últimos anos como instituições independentes ainda que, de alguma forma, mantidos

por verbas públicas (MEDICI, 2001). A vinculação entre o SUS e os HUFs está

lavrada no artigo 45 da Lei Orgânica da Saúde (LOS):

Os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino integram‑se ao Sistema Único de Saúde (SUS), mediante convênio, preservada a sua autonomia administrativa, em relação ao patrimônio, aos recursos humanos e financeiros, ensino, pesquisa e extensão nos limites conferidos pelas instituições a que estejam vinculados (BRASIL, 1990).

Em 2005 representavam 2,55% da rede hospitalar brasileira, 10,3% dos leitos

do SUS, 25,6% dos leitos de UTI, 50% das cirurgias cardíacas e neurológicas, e

70% dos transplantes (LOPEZ, 2005). Segundo Sodré et al. (2013), o MEC é

responsável pelo pagamento da folha salarial dos HUFs, enquanto ao Ministério da

Saúde cabe o repasse de verbas mediante pactuação de metas (quantitativas e

qualitativas) com o governo federal e estadual. “Ainda que os HUFs não pertençam

ao sistema de saúde do estado de referência, eles estão inseridos nesse sistema e

pactuam a partir disso as suas metas de prestação de serviços” (2013, p. 366). O

HU é uma instituição que possui as seguintes características: é um prolongamento


316

de um estabelecimento de ensino em saúde; promove treinamento universitário em

saúde; é reconhecido como um hospital de ensino e principalmente propicia

atendimento de maior complexidade, denominado nível terciário, para a população.

Tendo em vista a alta tecnologia empregada, o ensino e a pesquisa possuem uma

grande despesa com saúde e são assim identificados como hospitais caros.

Conforme analisado por Medici (2001), os hospitais universitários tem como função

básica a prestação de serviços de alta tecnologia e complexidade, mesmo que

possam também prestar serviços de atenção primária. A maioria desses hospitais é

administrada por faculdades de medicina ou universidades e nesse caso são

dependentes do financiamento dessas instituições. Devido aos elevados custos, os

HUFs são pouco atrativos aos planos de seguro médico. “A tendência, portanto, é

que se mantenham sendo custeados pelo setor público, com boa parte dos serviços

prestados de forma gratuita ou subsidiada” (MEDICI, 2001, p.149). O referido autor

observa que as universidades deveriam perceber os hospitais universitários como

“clientes e não como controladores ou gestores”, já que essa perspectiva “buscaria

uma maior eficiência e racionalidade na gestão destas instituições” (MEDICI, 2001,

p. 149). Assim, o que se percebe de acordo com Medici (2001) é o debate no qual é

possível transformar os hospitais universitários em instituições que se integrem à

rede de saúde e contribuam para a sua eficiência e sua maior funcionalidade.

Outra questão sensível na gestão dos HUFs é sua forma de financiamento.

Segundo Drago (2011), até a década de 1960, os hospitais universitários do Brasil

foram custeados pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC). Posteriormente, com

o fim dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP’s) e a criação do Instituto

Nacional de Previdência Social (INPS), após o golpe militar de 1964, expandiu-se

em larga escala o número de trabalhadores demandantes da assistência médica da

Previdência Social, via Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência

Social (INAMPS). Assim, os Hospitais Universitários passam a compor a assistência

médica da Previdência Social. Como consequência disso, o MEC progressivamente

reduziu seus investimentos nos HUFs, visto que estes contavam com financiamento

do INAMPS (e depois do Ministério da Saúde). Desde o advento do SUS, o

pagamento ficou com o Ministério da Saúde.

Além dos problemas já mencionados, também pode-se citar os erros de

gestão, omissão das universidades em reposição de pessoal nos hospitais


317

universitários e dívidas que são acumuladas. As possíveis soluções poderiam

começar por recuperação de hospitais como um todo, planos de qualificação para os

vários níveis de trabalhadores e gerências em saúde e financiamentos de reformas e

equipamentos (TORO, 2005).

3 GOVERNANÇA PÚBLICA: um conceito em construção

Existem muitos conceitos a respeito da governança. Cada análise sobre o

tema leva em consideração uma série de diferentes pontos de partida para a nova

concepção das relações do Estado que, por um lado, desenvolve interações nos

níveis federal, estadual e municipal e, por outro lado, com as organizações privadas,

com ou sem fins lucrativos, além dos atores da sociedade civil (coletivos e

individuais) (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).

Para Araújo, a governança pode ser entendida como:

a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas (ARAÚJO, 2002, p. 6).

Já Loffer (2001, p.212, apud KISSLER; HEIDEMANN, 2006, p.482) entende

governança como:

uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.

Percebe-se que o conceito sobre o tema é difuso, para Secchi (p. 358, 2009),

governança:

denota pluralismo, no sentido que diferentes atores têm, ou deveriam ter, o direito de influenciar a construção das políticas públicas. Essa definição implicitamente traduz-se numa mudança do papel do Estado (menos hierárquico e menos monopolista) na solução de problemas públicos. A Governança Pública também significa um resgate da política dentro da administração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos nos


318

processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de deliberação na esfera pública.

Rua (1997) discute as mudanças em direção à Governança Pública que

começaram a ser introduzidas a partir da metade da década de 1980 em muitos

países, como Grã-Bretanha e EUA, trazidas da gestão do setor privado para o setor

público. A ideia era implementar características do setor privado na máquina pública

para que houvesse mais eficiência na prestação dos serviços. Procurou-se as

seguintes adequações: a priorização dos conceitos de flexibilidade, planejamento

estratégico e qualidade; a orientação de que os cidadãos deveriam ser vistos como

clientes, ou seja, as atividades se orientam para a busca de resultados; ênfase na

criatividade e busca da qualidade; descentralização, horizontalização das estruturas

e organização em redes; valorização do servidor, multiespecialidade e competição

administrada; e, participação dos agentes sociais e controle dos resultados que se

baseiam nos conceitos de transparência, accountability, participação política,

equidade e justiça. Essas sugestões tentavam conciliar as vantagens da

administração gerencial com as características próprias do setor público.

Apesar das divergências conceituais, Chagas (2015, p.31) aponta algumas

características da Governança Pública, como: ação conjunta integrada e sustentável

(eficiente, eficaz, efetiva, transparente e compartilhada); desenvolvimento de

práticas cooperativas; necessidade de inovação na gestão pública; habilidade para

sustentar políticas e programas governamentais; desburocratização e qualidade na

gestão pública; qualidade e excelência; orientação para o serviço público; nova

geração de reformas administrativas e de Estado (Pós-gerencialismo). Das várias

abordagens sobre o tema, percebe-se um consenso que, na Governança Pública,

existe um maior incentivo à participação do cidadão nos processos decisórios na

administração do Estado.

Diante da situação dos Hospitais Universitários, como exemplo, a insuficiência

no quadro de servidores, subutilização e deficiência das instalações físicas para alta

complexidade, fechamento de leitos e serviços, contratação de mão de obra

terceirizada, falta de concurso por parte do MEC, defasagem dos salários

oferecidos, além da precarização das relações de trabalho e alto índice de

endividamento desses hospitais (SODRÉ et al., 2013), foi apresentada a proposta da


319

empresa pública – EBSERH – como solução para tais dificuldades experienciadas

pelos HUFs. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares foi criada em 2011

através da Lei nº 12.550. É uma empresa pública unipessoal, ou seja, de acordo

com Cretella Júnior (1976), possui capital exclusivo de uma só entidade relacionada,

a entidade-matriz ou a entidade-filial, na qual o patrimônio e o capital não estão

distribuídos. Conforme orientado por Bortoleto (2013), a empresa pública possui

capital integralmente público, todavia nunca perde a condição de pessoa jurídica de

direito privado. Assim, de acordo com a letra da lei, a EBSERH, é uma empresa com

“personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, vinculada ao

Ministério da Educação, com prazo de duração indeterminado” (BRASIL, 2011, art.

1º). Possui foro em Brasília e poderá manter representações e filiais em outras

unidades da federação, tem o seu capital social integralmente sob a propriedade da

União e possui a seguinte finalidade:

a prestação de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, assim como a prestação às instituições públicas federais de ensino ou instituições congêneres de serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, observada, a autonomia universitária (BRASIL, 2011, art. 3º).

A lei ainda esclarece que as atividades de prestação de serviços de

assistência à saúde estarão inseridas integral e exclusivamente no âmbito do

Sistema Único de Saúde e que, no que concerne ao desenvolvimento de suas

atividades de assistência à saúde, a mencionada empresa pública deverá observar

as orientações da Política Nacional de Saúde, de responsabilidade do Ministério da

Saúde. Com relação a sua competência a EBSERH deverá (BRASIL, 2011, Art. 4º):

administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de

assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e

terapêutico à comunidade, no âmbito do SUS;

prestar às instituições federais de ensino superior e a outras instituições

congêneres serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao

ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde

pública;

apoiar a execução de planos de ensino e pesquisa de instituições federais

de ensino superior;


320

prestar serviços de apoio à geração do conhecimento em pesquisas

básicas, clínicas e aplicadas nos hospitais universitários federais e a outras

instituições congêneres;

prestar serviços de apoio ao processo de gestão dos hospitais

universitários e federais, com implementação de sistema de gestão único

com geração de indicadores quantitativos e qualitativos para o

estabelecimento de metas; e, exercer outras atividades inerentes às suas

finalidades, nos termos do seu estatuto social.

Para exercer essas responsabilidades a EBSERH conta com os recursos

oriundos de: dotações consignadas no orçamento da União; receitas que decorrem:

da prestação de serviços compreendidos em seu objeto, a alienação de bens e

direitos, as aplicações financeiras que realizar, os direitos patrimoniais, tais como

aluguéis, foros, dividendos e bonificações e os acordos e convênios que realizar

com entidades nacionais e internacionais; as doações, legados, subvenções e

outros recursos que lhe forem destinados por pessoas físicas ou jurídicas de direito

público ou privado; além das rendas provenientes de outras fontes (BRASIL, 2011,

Art. 8º). A EBSERH é administrada pelos seguintes órgãos: o Conselho de

Administração que possui funções deliberativas, a Diretoria Executiva que tem,

dentre outras funções, administrar e dirigir os bens, serviços e negócios da

EBSERH, um Conselho Fiscal e um Conselho Consultivo.

De acordo com o Estatuto Social aprovado pelo Decreto nº 7.661 de 2011,

seu capital social é de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) que poderá ser

“aumentado e integralizado com recursos oriundos de dotações consignadas no

orçamento da União, bem como pela incorporação de qualquer espécie de bens e

direitos suscetíveis de avaliação em dinheiro” (Art 6º, § único). Seu exercício social

coincidirá com o ano civil, tendo em vista que a apuração de seu resultado será em

31 de dezembro de cada exercício.

Segundo o seu Regimento Interno (2016), a EBSERH apresenta a seguinte

estrutura de governança: os Órgãos de administração - Conselho de Administração,

Diretoria Executiva e Conselho Consultivo; os Órgãos de fiscalização - Conselho

Fiscal e Auditoria Interna; e, as Comissões e Comitês divididas em Comissão de

Ética, Comitê Interno de Gestão do Rehuf, Comissão de Controle Interno, Comitê de


321

Gestão de Riscos e Crises, Comitê Permanente de Desenvolvimento de Pessoas da

Sede, Comitê Gestor de Segurança da Informação e Comunicação, Comitê de

Governança de Tecnologia da Informação e Comunicação, Comitê de Governança

do Aplicativo para Gestão dos Hospitais Universitários, e, outras Comissões e

Comitês constituídos pela Presidência ou pela Diretoria Executiva. No capítulo IV do

referido regimento interno é apresentada a Estrutura de Governança das unidades

hospitalares administradas pela EBSERH, na qual as filiais serão administradas por

um colegiado executivo composto por um superintendente do hospital, um gerente

de atenção à saúde, um gerente administrativo e um gerente de ensino e pesquisa,

quando se tratar de hospitais universitários ou de ensino. O regimento interno da

EBSERH também menciona que os cargos de Superintendente do Hospital e de

Gerentes serão de livre nomeação e que o superintendente será selecionado e

indicado pelo Reitor, sendo do quadro permanente da universidade contratante da

EBSERH. Essa estrutura de governança “poderá ser alterada em caso de complexo

hospitalar ou de alguma excepcionalidade detectada nas unidades hospitalares,

mediante aprovação do Conselho de Administração, a partir de proposta da Diretoria

Executiva” (Art. 60, § 4º). É o presidente da EBSERH que nomeará as pessoas

selecionadas para as gerências. O quadro de pessoal será composto por

empregados públicos admitidos na forma do art. 10 da Lei nº 12.550, além dos

servidores e empregados públicos a ela cedidos. O Art. 10 da referida lei expõe que

o regime dos funcionários permanentes será o da Consolidação das Leis do

Trabalho - CLT, condicionada a contratação a prévia aprovação em concurso público

de provas ou de provas e títulos.

O presente texto não busca considerar os benefícios e desvantagens na

administração de Hospitais Universitários Federais por empresas públicas com

personalidade jurídica de direito privado, ou até mesmo, os problemas que podem

ser observados a partir desta relação. Pretendeu-se observar se esta empresa

pública pode ser considerada um instrumento de governança, tendo em vista sua

estrutura, finalidade e competência. Neste sentido, ao analisarmos a EBSERH com

base nas principais características da Governança Pública, podemos observar que

existe uma grande aderência no que tange a uma nova geração de reformas

administrativas implementadas pelo Estado neste modelo de gestão dos HUFs, pois

“sob o discurso da ineficiência da gestão pública e o alto custo dos hospitais


322

federais, a EBSERH é apontada pelo governo como “única” solução e tem ganhado

espaço e adesão junto às universidades federais” (SODRÉ et al., 2013, p. 371-372).

Percebe-se o apelo à necessidade de implementação da EBSERH para que possa

haver sustentabilidade na prestação do serviço, já que visa solucionar problemas de

âmbito financeiro, humano e estrutural enfrentados pelos HUFs. Outro ponto a

ressaltar é o pressuposto de ação integrada, compartilhada e transparente

encontrada no regimento interno da EBSERH, como por exemplo, a integração,

articulação e otimização dos processos de atenção à saúde, como também a gestão

de hospitais e instituições públicas congêneres, através de um “sistema de

informação, monitoramento, avaliação e aperfeiçoamento unificado, em consonância

com as finalidades das IFES e suas necessidades, condições e possibilidades

regionais e institucionais” (Art. 2º, § 1º, inciso IV). Os aspectos de qualidade e

excelência, comuns no discurso mercadológico e nas práticas gerenciais privadas,

também são observados no discurso de mudança intrínseco da EBSERH. Dias e

Cario (2012) sustentam que há uma ruptura com a ideia de um governo puro e

simples e um direcionamento para a ideia de governança. Atribuem um papel

estratégico ao Estado, que nesse cenário tem a responsabilidade de garantir a

produção do bem público e também ativar e coordenar as relações dos diversos

atores para que produzam com ele. No que tange a participação dos usuários e

envolvidos na prestação do serviço no processo decisório, a EBSERH ainda se

mostra pouco inclusiva, não demonstrando meios ou canais para uma maior ação

dos cidadãos na tomada de decisão.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar do entendimento que existe na sociedade com relação à urgência do

Estado mostrar maior efetividade na administração dos recursos e serviços públicos,

deve-se ter cuidado ao implantar no setor público práticas do setor privado, tendo

em vista as diferenças e especificidade observadas na esfera pública. “O

gerencialismo pode inspirar as administrações públicas, mas também é inapropriado

na sua forma pura já que guarda sua origem no seio das organizações econômicas”,

além disso, a administração pública gerencialista também possui “limitações em

termos de melhorar a democratização nos processos” (DIAS; CARIO, 2012, p. 9). Na


323

ânsia por superar a crise do Estado e alcançar o desenvolvimento, intentou-se

importar as experiências vivenciadas no setor privado, porém conforme Lustosa da

Costa (2010) observa, a busca pelo desenvolvimento através da reforma do Estado

não deve ser um objetivo em si. No que concerne, por exemplo, ao campo

econômico, apesar do “aumento da eficiência da administração com vistas ao

equilíbrio fiscal e à estabilidade econômica” serem amplamente aceitos pela

sociedade, não há “consenso sobre a eficácia de alguns remédios propostos pelos

monetaristas, nem sobre a extensão de seus efeitos colaterais”, daí o autor propor

que “crescimento não é desenvolvimento” (LUTOSA DA COSTA, 2010, p. 254).

Neste sentido, cabe considerar a discussão sobre a predominância da

ideologia gerencialista na Governança Pública, já que no debate acadêmico, ainda

não se faz claro se a Governança Pública representa um ponto de inflexão em

relação ao gerencialismo dominante nos anos 1990, ou se é basicamente um

aperfeiçoamento deste. De qualquer forma, percebe-se que ambos carregam

constructos oriundos da gestão privada e apontam para uma maior flexibilização e

participação na gestão pública, pois a Governança Pública “apresenta-se como

alternativa que muda a forma de entender a relação entre Estado e sociedade,

passando a ter esta última como parceira fundamental para o planejamento e a

execução de políticas públicas” (DIAS; CARIO, 2012, p. 14).

Assim, não negligenciando as questões legais e de gestão que podem ocorrer

na administração de HUFs pela EBSERH – estas podendo ser alvo de novas

pesquisas – observa-se que a EBSERH possui características que convergem na

direção do discurso de Governança Pública. Restam aos usuários, trabalhadores e

academia o papel crítico de acompanhar os desdobramentos deste recente modelo,

a fim de que sejam aprofundados os conceitos e desenvolvidas novas perspectivas

para a gestão dos HUFs.

REFERÊNCIAS ALMEIDA, T.R.R. Perspectivas de sobrevivência do hospital. Revista Paulista de Hospitais, São Paulo, n.5/6, p.104-113, maio/jun. 1983. AMARAL, Márcia Aparecida do; CAMPOS, Gastão Wagner de Sousa. Organização do trabalho e gestão do cuidado em saúde: uma metodologia de cogestão. In:


324

VECINA NETO, Gonzalo; MALIK, Ana Maria. Gestão em Saúde. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 2014. p. 3-384. ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. A conceituação de governabilidade e governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho. Brasília: Enap, 2002. 27 p. BORTOLETO, Leandro. Direito Administrativo: Direito Administrativo. Bahia: Juspodivm, 2013. 680 p. BRASIL. Lei nº 8.080, de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Lei Nº 8.080, de 19 de Setembro de 1990 _______. Decreto nº 7661, de 2011. DECRETO Nº 7.661, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2011. Aprova O Estatuto Social da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares -ebserh, e Dá Outras Providências. _______. Lei nº 12550, de 2011. LEI Nº 12.550, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2011. Autoriza O Poder Executivo A Criar A Empresa Pública Denominada Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - Ebserh; Acrescenta Dispositivos Ao Decreto-lei no 2.848, de 7 de Dezembro de 1940 - Código Penal; e Dá Outras Providências. Brasília, 15 dez. 2011. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997. 58 p. (Cadernos MARE da reforma do estado). _________________, Luiz Carlos. SPINK, Peter K. Reforma do estado e administração pública gerencial. 7ed. Rio de Janeiro, Editora: FGV, 2006. CELESTINO, P. Nó de Normas. Notícias Hospitalares. Gestão de Saúde em Debate, vol. 4, n. 39, out./nov. 2002. CHAGAS, Rosiane. Gestão e efetividade na administração pública: o programa nacional de apoio à modernização da gestão e do planejamento dos Estados e do Distrito Federal (pnage) na experiência dos Estados de Alagoas, Rio Grande do Norte e Sergipe. 2015. 174 f. Tese (Doutorado) - Curso de Pós-graduação em Administração, Ufba, Salvador, 2015. CIANCIARULLO, T.I. Instrumentos básicos para o cuidar - um desafio para a qualidade de assistência. São Paulo: Atheneu, 2003. CRETELLA JÚNIOR, J. FORMAS JURíDICAS DA EMPRESA PÚBLICA. R. Dir. Adm, Rio de Janeiro, v. 0, n. 125, p.42-59, set. 1976. DIAS, Taisa; CARIO, Silvio Antonio Ferraz. Governança Pública: um ensaio da gênese do movimento que coloca o Estado voltado para a perspectiva


325

paraeconômica de desenvolvimento. In: ENCONTRO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO, 23., 2012, Salvador Ba. EnAPG. Bahia: Anpad, 2012. p. 1 - 16. DRAGO, Leandra Maria Borlini. Servindo a dois senhores: A gestão do HUCAN entre o ensino e a assistência. 2011. 221 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Programa de Pós-graduação em Política Social, UFES, Vitória, 2011. DUSSAULT, Gilles. A gestão dos serviços públicos de saúde: características e exigências. Rev. Adm. Púb., Rio de Janeiro, v. 2, n. 26, p.8-19, abr. 1992. Disponível em: <file:///C:/Users/FaFe/Downloads/8792-19081-1-PB.pdf>. Acesso em: 20 fev. 2015. FONTES FILHO, Joaquim Rubens. Da Nova Gestão Pública à Nova Governança Pública: as novas exigências de profissionalização da função pública. In: XIX CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 9., 2014, Quito. CLAD. Equador: Clad, 2014. p. 1 - 14. GOUVÊA, M. A. & KUYA, J. Qualidade de atendimento do sistema hospitalar: o caso de alguns hospitais da cidade de São Paulo. In: IV Seminários em Administração – SEMEAD. São Paulo, 1999. KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governança pública: novo modelo regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade?. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro , v. 40, n. 3, p. 479-499, jun. 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122006000300008&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 15 mar. 2017. LA FORGIA, G. M.; COUTTOLENC, B. F. Desempenho hospitalar brasileiro: em busca da excelência. São Paulo: Singular, 2009. LEMOS, Vanda Márcia Ferri; ROCHA, Marcius Hollanda Pereira da. A gestão das organizações hospitalares e suas complexidades. In: VII CONGRESSO NACIONAL DE EXCELêNCIA EM GESTÃO, 19849354., 2011. Nacional: Latec / Uff, 2011. p. 1 - 16. LORENZETTI, Jorge et al. Gestão em saúde no Brasil: diálogo com gestores públicos e privados. Texto & Contexto Enfermagem, Florianópolis, v. 2, n. 23, p.417-425, abr. 2014. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/tce/v23n2/pt_0104-0707-tce-23-02-00417.pdf>. Acesso em: 22 ago. 2014. LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Contribuição a um projeto de reforma democrática do Estado. Rap, Rio de Janeiro, v. 44, n. 2, p.239-270, abr. 2010. MALAGON-LODONO, G. Introdução. In: MALAGON-LODONO, G.; MORERA, R.G.; LAVERDE, G.P. Administração Hospitalar. 2. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 2000.


326

MEDICI, A C. Hospitais Universitários: Passado, presente e futuro. Revista da Associação Médica Brasileira, Usa, v. 2, n. 47, p.149-156, jun. 2001. MORGAN, G. Imagens da organização. São Paulo: Editora Atlas, 1996 REGIMENTO INTERNO: EBSERH - HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS. Brasília: 3ª Revisão, 2016. Disponível em: <http://www.ebserh.gov.br/documents/15796/112576/Regimento+Interno+Aprovado+CA+12052016.pdf/fda5583a-4f34-44ed-b75b-ea96c1332b4b>. Acesso em: 03 set. 2016. RONCONI, Luciana. Governança pública: um desafio à democracia. Revista Emancipação, Ponta Grossa, v. 1, n. 11, p.21-34, maio 2011. RUA, Maria das Graças. Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutralidade. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 48, n. 3, p.133-152, dez. 1997. SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Rap, Rio de Janeiro, v. 2, n. 43, p.347-369, abr. 2009. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rap/v43n2/v43n2a04.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2016 SILVA, I.L. & DRUMOND, R.B. A Necessidade da Utilização de Sistema de Custos e de Indicadores de Desempenho na Administração Pública. In: IV Congresso da USP de Controladoria e Contabilidade. São Paulo: USP, 2004. SODRÉ, Francis et al. Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares: um novo modelo de gestão?. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n. 114, p.365-380, jun. 2013. TORO, Ivan Felizardo Contrera. O papel dos hospitais universitários no SUS: avanços e retrocessos. Serviço Social & Saúde, Campinas, v. 4, n. 4, p.1-156, maio 2005. UGA, M.A.D. & LOPEZ, E.M..Os hospitais de pequeno porte e sua inserção no SUS. Ciênc. saúde coletiva, vol. 12, n. 4, p. 915-28, 2007.

governanÇa pÚblica e a ebserh: a análise de uma … · disfuncional, já que não contribui como...

Documents