gobernabilidad y consenso en el poder

Gobernabilidad y consenso

en el Poder Legislativo

Las reformas pendientes

Gobernabilidad y consenso

en el Poder Legislativo

Las reformas pendientes

Legislando la agenda social

Gobernabilidad y consensoen el Poder Legislativo:las reformas pendientes

Centro de Estudios Socialesy de Opinin Pblica

Ad memoriamAlfredo del Valle Espinosa

Coleccin Legislando la agenda social

Gobernabilidad y consenso en el PoderLegislativo: las reformas pendientes

Primera edicin: junio de 2006

D.R. Centro de Estudios Sociales y de Opinin PblicaCmara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinacin de la coleccinAdriana Borjas BenaventeMnica Bucio Escobedo

Correccin y cuidado de la edicinAlejandro Lpez Morcillo

Diseo y formacinAlejandro Lpez Morcillo

ISBN: 968-9097-00-8

Av. Congreso de la Unin 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, Mxico, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrnico: [email protected]

Presentacin 9

Ciclo Legislando la agenda social 11

Introduccin 17

El consenso en torno a las reformas pendientes 23Ivn Garca Sols

Marco terico de las incompatibilidadesparlamentarias 35

Jaime Crdenas Gracia

La transformacin del Congreso mexicanodesde la perspectiva de la reforma del Estado 85

Cecilia Mora-Donatto

Los grupos parlamentariosy el fortalecimiento del Congreso 107

Ricardo Espinoza Toledo

Las comisiones ordinariasen el Congreso de la Unin 113

Luisa Bjar Algazi

ndice

Reflexiones acerca de la cooperacinbicamaral en el Congreso mexicano 141

Vctor Manuel Alarcn Olgun

Reforma del Congreso, adecuacinde las prcticas parlamentariasy participacin ciudadana 151

Adrin Vctor Hugo Islas Hernndez

Acerca de los autores 161

Esta coleccin recoge las voces que desde distintas pers-pectivas se expresaron en el ciclo de foros Legislando laagenda social, organizado y convocado por el Centro deEstudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmarade Diputados y celebrado con el respaldo de algunascomisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y acadmico, convergieron y cons-truyeron un dilogo sobre los temas sociales msrelevantes, que configuran e inciden en la vida diaria delos mexicanos y, por tanto, son parte sustancial del que-hacer legislativo.

En los diecisiete foros que implic el ciclo Legislandola agenda social, las voces provenientes de diversosmbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posicin y asumir deci-siones.

Presentacin

10 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a travs de esta coleccin, tiene el pro-psito de aportar al lector elementos que enriquezcan elconocimiento y anlisis de aquellos temas, cuya impor-tancia radica en el carcter e impacto social que revisten.

Legislando la agenda social tiene tambin el propsi-to de contribuir a profesionalizar y a optimizar el desem-peo del Poder Legislativo, en la medida en que brindaa quienes lo integran sus propias reflexiones en relacincon el trabajo que realizan y aquellas que desde otrosespacios se pronuncian y construyen la agenda socialde Mxico.

11Introduccin

Son en verdad amplios, importantes y ambiciosos losobjetivos que con la realizacin del ciclo de foros Legis-lando la agenda social se pretenden alcanzar. Este es unesfuerzo de organizacin notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados con instituciones acadmicas, sociales ygubernamentales diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de anlisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el pas. Esteejercicio democrtico es til para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en plata-forma para la trasformacin responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado. Sloa travs de una eficiente poltica social puede preservarsela gobernabilidad y la paz interior de los pases. Porello, es imperativo tener una mayor capacidad para ge-nerar bienestar y para mejorar la calidad de vida de las

Ciclo Legislando la agenda social


personas y de sus familias. No hacerlo conducira al co-lapso social. Omitir la modernizacin de cada uno delos instrumentos que propician el desarrollo humano se-ra muy grave.

El concepto de poltica social comprende aspectoscomo la salud, la educacin, la cultura, la seguridad so-cial, el trabajo, la vivienda, la migracin o la pobreza. Entodos estos asuntos es claro que tenemos grandes rezagosy debilidades.

En Mxico se aprecia, hoy, una concentracin desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetras que son ya intolerables entre regiones delpas y grupos sociales. Estas deficiencias no deben se-guirse combatiendo mediante polticas asistenciales ocoyunturales, sino con un gran programa de desarrollosocial que estimule el desarrollo personal y colectivo,propicie participacin social en la planeacin del desa-rrollo y facilite el acceso de la poblacin en el diseo yla ejecucin de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popularo crditos para la vivienda, han producido resultadospositivos, tambin debe admitirse que stos slo han atem-perado de manera mnima y parcial las serias carenciasque padece la mayora de la poblacin. stos no hansido suficientes para detener el crecimiento de la mar-ginacin ni para cerrar la brecha existente entre ricos ypobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseanza primaria universal; promover la igual-dad entre gneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseo de polticaspblicas que atiendan la problemtica que padece gran

13Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niez; promover el deporte; mejorar las con-diciones de acceso a bienes de consumo duradero y a lavivienda y estimular el ahorro y el acceso a un sistemade pensiones moderno; disear un programa de aten-cin a migrantes, sus familias y sus comunidades, entreotras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una autntica equidad en la distribucin delos recursos pblicos hacia las entidades federativas conmayores necesidades y rezagos sociales. Es indispensa-ble que la poblacin de todos los estados de la repbli-ca tenga acceso integral y cierto a los beneficios de lanutricin, de la educacin, de la salud, de la viviendadigna, del salario remunerador; en suma, necesitamosmuchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el pas estar conde-nado al estancamiento y al conflicto permanente. De allla necesidad de estructurar una agenda social viable yparticipativa. De all la importancia de este ciclo organi-zado por nuestro Centro de Estudios Sociales y de Opi-nin Pblica, y de all lo loable del inters de nuestroscompaeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a ttulo personal o como represen-tantes de instituciones acadmicas, sociales y guberna-mentales, las diputadas y los diputados contamos conuna visin ms amplia y con mejores herramientas paradisear una agenda legislativa que de pie, en el futuroinmediato, a la transformacin responsable de la nor-matividad que regula los grandes temas sociales de nues-tro pas.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha interac-


tuado con los principales protagonistas de los sectoresde la ciencia y tecnologa, del deporte, de la salud, de laeducacin, de la seguridad social, del cooperativismo,del empleo, de la vivienda, del transporte, de la migra-cin, de la seguridad nacional, que, entre otros, confor-man los mbitos de lo social, del desarrollo humano ydel federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado con la participacin ciu-dadana abierta y plural los avances, las insuficiencias ylos desafos de las polticas pblicas orientadas a la aten-cin de los fenmenos de la marginacin, de la pobrezaextrema, de la equidad de gnero, de la problemticade la juventud, del acceso a los sistemas de pensiones, dela gobernabilidad, de la reforma migratoria integral, en-tre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor informacin alrespecto y hemos reafirmado nuestra conviccin de quedebemos conformar una agenda social estructurada demanera incluyente, con visin de futuro y regida porejes de accin en los cuales las premisas sean el comba-te a la exclusin y la marginacin; la mejora de la cali-dad de vida de jvenes, nios, mujeres, ancianos eindgenas; as como el desarrollo equilibrado de todoslos mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra conviccinde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementacin, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatora sernperdurables y tiles para la funcin legislativa. Con ello,el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblicacumple con sus funciones institucionales de investigar y

15Ciclo Legislando la agenda social

analizar los temas sociales y de apoyar la informacinque sobre el particular requerimos los integrantes deesta Cmara.

Diputado Heliodoro Daz EscrragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

A partir de 1988 los resultados de las elecciones federa-les determinaron transformaciones sustanciales en laconformacin de la Cmara de Diputados, que implica-ron la necesidad de adecuar normas que rigen la organi-zacin y el funcionamiento interno de este rgano, conmiras a reflejar y armonizar el reacomodo de las fuerzaspolticas producido, as como a conferir mayor operati-vidad y eficiencia al proceso legislativo.

En 1999 la aprobacin de la Ley Orgnica General delCongreso, que sustituy a la de 1979, concret el prop-sito de los diputados de la LVII Legislatura de dotar alPoder Legislativo de un marco jurdico acorde con larealidad, mientras que en la actual Legislatura la Comi-sin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias ha pre-sentado un proyecto de Reglamento, que sustituya alexpedido en 1934 y hoy vigente, en el que incorpora laspropuestas vertidas en los ltimos aos para propiciar elmejor funcionamiento de la Cmara de Diputados, y cuyaviabilidad depende todava de la construccin de acuer-dos polticos.

Introduccin


En Gobernabilidad y consenso en el Poder Legislativo:las reformas pendientes,* convergen la experiencia delos diputados y el anlisis de acadmicos especialistassobre los avances obtenidos en el transcurso de los lti-mos aos en el fortalecimiento de la gobernabilidad yfuncionamiento del Congreso; convergen tambin lossealamientos y las propuestas de legisladores y exper-tos de lo que an queda por hacer. Es en la convergen-cia de la teora y de la prctica, del estudio y la expe-riencia en la que radica el valor esencial de este libro.

Corresponde a la Comisin de Reglamentos y Prcti-cas Parlamentarias preparar las iniciativas de ley o dedecreto para innovar o adecuar las normas que rigenlas actividades de ambas Cmaras; dictaminar las pro-puestas que en esta materia se presentan; y realizar eimpulsar los estudios relacionados con las disposicio-nes normativas, regmenes y prcticas parlamentarias.Al sintetizar el trabajo que en el transcurso de la LIXLegislatura ha realizado esta comisin y dar cuenta dela propia experiencia como presidente de sta, el textodel diputado Ivn Garca Sols aporta una visin frescay detallada del quehacer legislativo; y narra, sita encontexto y explica aquellas proposiciones que, presen-tadas por los distintos grupos parlamentarios paranormar la vida interna del Congreso, posibilitan la cons-truccin de acuerdos.

Con ejemplos claros, descritos con espontnea preci-sin, Garca Sols consiente o disiente del quehacer delos diputados en relacin con el trabajo legislativo; des-

* Este libro rene las ponencias presentadas durante el foro que,con el mismo nombre, se llev a cabo el 1 de marzo de 2006 dentrodel ciclo Legislando la agenda social, convocado por el Centro deEstudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), y cuya organizacinestuvo a cargo de Sandra Espinosa Morales.

19Introduccin

taca temas relevantes que en las pginas de este librosern subrayados y analizados por quienes se han espe-cializado en ellos; y, a travs de una conviccin profun-da, que persuade, deja en claro un amplio oficio comolegislador.

Jaime Crdenas se refiere al sistema de incompatibili-dades parlamentarias, cuyo origen, en Mxico, ubica enla Constitucin de Cdiz, y al que se aproxima desdeuna perspectiva comparada, orientada a precisar las ra-zones que explican y hacen pertinente implantarlo, asaber: proteger la libertad e independencia del legisla-dor para que pueda cumplir con el trabajo que le com-pete a partir del respeto a la Constitucin y a la propiaconciencia. Con erudicin y rigor acadmico, el autordefine y clasifica las incompatibilidades, para luego brin-dar un anlisis sucinto de aspectos especficos que, rela-cionados con ellas, se inscriben en nuestra y en otraslegislaciones. Crdenas se pronuncia a favor de una re-forma sustantiva en el Congreso que incluya el sistemade incompatibilidades sin que ello signifique, en modoalguno, acotar la libertad o independencia de los legis-ladores.

Cecilia Mora-Donatto propone e inaugura el concep-to de legitimidad funcional, el cual radica en la eficaciacon la que se desarrollan y desempean las institucio-nes democrticas, y emprende la tarea de aplicarlo alCongreso mexicano, a travs de un anlisis crtico de lastransformaciones que en los ltimos treinta aos hanregistrado las normas y la organizacin interna del Po-der Legislativo. Entre las reformas que considera nece-sarias en el mbito de este Poder, la autora proponesustituir la idea de procedimiento legislativo por la deteora de la legislacin, cuya prctica otorgara a las le-yes el carcter de verdaderos actos de razn, en tanto


que implican un estudio racional sobre lo que es perti-nente legislar.

Al asumir la idea de que los grupos parlamentariosconstituyen el motor del Congreso, Ricardo Espinoza secentra en el papel que stos desempean y seala laimportancia de fortalecerlos. La comunicacin y la defi-nicin de estrategias internas, el aprovechamiento delas potencialidades de quienes los integran y la disponi-bilidad al dilogo con los pares, aunada a la capacidadde crear e impulsar agendas de inters comn, son algu-nas acciones que, emprendidas por los grupos parla-mentarios, contribuiran, desde la perspectiva del autor,a reforzarlos y a optimizar el funcionamiento del PoderLegislativo.

Luisa Bjar plantea la relevancia de las comisionesordinarias en la medida en que el trabajo que realizanrebasa la tcnica legislativa para implicar tambin as-pectos polticos que inciden en el proceso de la discu-sin y elaboracin de leyes. La duracin del encargo, eltamao y nmero de las comisiones, as como los crite-rios para denominarlas, son los aspectos descritos por laautora, para despus ahondar en el funcionamiento destas, el cual resulta complejo en tanto que se producedentro de una estructura bicamaral. La autora profun-diza tambin en los alcances que, en relacin con eltrabajo de las comisiones, conllevan algunas de las dispo-siciones de la Ley Orgnica vigente, y enuncia propues-tas, avaladas por aos de estudio del Poder Legislativo,entre las que destaca la necesidad de privilegiar sobrelos intereses partidistas la profesionalizacin y especiali-zacin de los rganos en los cuales recae el dictamen delas leyes.

Vctor Manuel Alarcn propone un bicamaralismo fun-cional que, al implicar el establecimiento de criterios de

21Introduccin

interpretacin de las normas internas del Congreso y ladefinicin de una agenda comn por parte de la Cmarade Diputados y la de Senadores, se traduzca en unamayor coordinacin del Poder Legislativo. En este senti-do, y desde una perspectiva comparada, Alarcn propo-ne el trabajo en comisiones conjuntas, convencido deque hacerlo optimizara, de manera sustancial, el trabajoy la toma de decisiones en el mbito legislativo.

Para Vctor Hugo Islas Hernndez, diputado secreta-rio de la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parla-mentarias, uno de los cambios sustanciales registradosdurante la ltima dcada en el Poder Legislativo es laelevada participacin de quienes lo integran en la pre-sentacin de iniciativas de Ley, las cuales antes proce-dan principalmente del Poder Ejecutivo. Esto, aunado aun significativo aumento de los proyectos propuestos,ha determinado una actividad creciente y, por ende, laasuncin de un papel relevante por parte de las co-misiones, hecho que hace necesaria la revisin de laestructura y el funcionamiento de stas a efecto de for-talecerlas. Para lograr este fortalecimiento se han pre-sentado diversas iniciativas de las que Islas Hernndezda cuenta, al tiempo que, con base en la propia expe-riencia legislativa, enuncia y fundamenta otros aspectosen torno a los cuales cabe hacer propuestas que impli-quen el establecimiento de prcticas parlamentarias acor-des con los cambios que, de hecho, se han registrado enla conformacin y trabajo del Congreso.

Gobernabilidad y consenso en el Poder Legislativo: lasreformas pendientes es una mirada al interior del Con-greso mexicano desde la perspectiva de quienes se hanespecializado en estudiarlo y de quienes desde dentro, atravs de la experiencia legislativa, lo conocen. La con-vergencia de ambas miradas, los desafos y las propues-


tas que ellas enuncian para propiciar la gobernabilidady el funcionamiento del Poder que con mayor nitidezrepresenta la pluralidad de Mxico, permiten vislumbrarla posibilidad de un trazo ms preciso de caminos en laandadura rumbo a la consolidacin del Congreso.

23Introduccin

El tema Gobernabilidad y consenso en el Poder Legisla-tivo, las reformas pendientes, implica una agenda ampl-sima en la que las reformas pendientes son muchas, detoda naturaleza. Al respecto, y con base en la experien-cia obtenida en la Comisin de Rgimen, Reglamentos yPrcticas Parlamentarias que encabezo, har algunas re-flexiones acerca de lo que ha ocurrido en esta Legislatu-ra en relacin con las urgentes reformas que requiere elcongreso mexicano. No slo me referir al ReglamentoInterior para el Congreso de la Unin, sino tambin a lasreformas correspondientes a la Ley Orgnica, as comoa las que debieran hacerse a la propia Constitucin de laRepblica.

Si revisamos el trabajo de la actual Legislatura, con-cluiremos que no hay una cosecha abundante, perotampoco ha sido completamente magra; se procesaronalgunos cambios pero, sobre todo, se profundiz la con-ciencia de que el Congreso tiene que cambiar.

La primera toma de posicin que hubo al inicio dela LVIII Legislatura, tuvo que ver con que, despus de la

Ivn Garca Sols

El consenso en tornoa las reformas pendientes

24 Ivn Garca Sols

campaa electoral y de las elecciones, estaba an frescala idea de que tenamos que orientarnos hacia una Re-forma del Estado. Toda la Legislatura anterior discutiinsistentemente ese tema. No hubo un solo partido pol-tico que no presentara esa demanda. Sin embargo, elgobierno llamado del cambio no se aboc a cumplir laoferta hecha a los electores y en el Congreso tampocose pudo construir un planteamiento renovador global.

La LVIII Legislatura cre la Comisin Especial para laReforma del Estado y organiz debates y discuti po-nencias, pero no cristaliz reformas importantes. As, elgobierno surgido de la alternancia no avanz en los pri-meros tres aos y, en la segunda etapa, correspondientea la LIX Legislatura, tampoco se logr un fruto significa-tivo, aun cuando la mencionada comisin especial con-voc a foros diversos y la de Reglamentos y PrcticasParlamentarias tambin hizo lo propio.

El presidente de la Repblica y su partido quisieronhacer pasar el gato de las llamadas reformas estructura-les por la liebre de una verdadera reforma del Estado.Tales reformas no lograron consenso ni representaronnunca una transformacin integral de nuestra institucio-nalidad como hoy se necesita. Ms an, no lleg a lascmaras legislativas el paquete completo de propuestasdel Ejecutivo; sin embargo, la mayor parte de stas seaprobaron. La Cmara de Diputados, ya sea en tantocmara de origen o cmara revisora, aprob 21 de las 35propuestas procedentes del Poder Ejecutivo.

Si en lugar de presentar propuestas genricas, el pre-sidente hubiera presentado iniciativas concretas, el Le-gislativo habra estado en condiciones de conocerlas,discutirlas y, en su caso, aprobarlas o rechazarlas. Estohabra abonado a la deseable transparencia porque eldebate hubiera sido ms claro, puntual, y la ciudadana

25El consenso en torno a las reformas pendientes

podra haber percibido de mejor manera las posicionesde cada fuerza poltica.

En relacin con los avances logrados durante la LIXLegislatura, debe decirse que se profundiz en la discu-sin de los temas ingentes. En los debates promovidospor la Comisin de Reglamentos se escucharon propues-tas diversas relacionadas con la reforma del Congreso,las cuales deben ser registradas y evaluadas por la prxi-ma legislatura y por la sociedad.

El tema de la reeleccin inmediata fue abordado des-de el comienzo por numerosos legisladores de diversospartidos. Hubo quienes consideraron la reeleccin comocondicin sine qua non para la profesionalizacin delos integrantes de las cmaras. Pero otros, entre los queme cuento, propusimos un cambio integral del Congre-so o por lo menos la solucin de algunos problemas quelo aquejan como requisito previo a tal reforma, pues lareeleccin, por s misma, no es garanta suficiente de laprofesionalizacin. Durante dcadas, diputados y sena-dores transitaron de un escao a una curul sin profesio-nalizarse como legisladores.

La profesionalizacin es un tema vigente, que es ne-cesario estudiar y no rechazarlo en principio, sino refe-rirlo a su contexto. Esto significa que urgen reformas alCongreso y tambin controles, para evitar que los gru-pos de poder, ms all de los partidos polticos, impon-gan sus intereses. Se trata de evitar que, a nombre de unasupuesta profesionalizacin, tales grupos, legtimos o ile-gtimos, legales o extralegales, promuevan sistemtica-mente a legisladores que sean portavoces de interesesprivados y no de los partidos bajo cuyas insignias con-tendieron.

Esto va de la mano del hecho de que tenemos an unsistema electoral en el cual el dinero sigue contando

26 Ivn Garca Sols

mucho. No se ha podido poner coto a la canalizacin desumas enormes, por encima de los topes legales y s-tos an son muy altos a las campaas electorales. Si nohay un control riguroso y firme en esta materia, el peli-gro de expropiacin de la voluntad de los electores cre-ce y la autonoma de los legisladores se anula o se debi-lita, dando como resultado que el representante quedesujeto al poder de quienes lo patrocinaron. A este res-pecto present una propuesta de reforma a la legisla-cin electoral que implica una drstica reduccin de fon-dos para campaas pero, tambin, una severa vigilanciapara impedir que fluya el dinero ilegal.

Estos son aspectos que deben considerarse cuando sepropone la reeleccin, a la que no rechazamos por prin-cipio, porque podra favorecer el profesionalismo, laeficiencia, el compromiso, el contacto y la rendicin decuentas a los electores, as como la posibilidad de questos cambien o ratifiquen a sus representantes.

Otro cambio indispensable, previo a que se legisle lareeleccin, es la eliminacin de la red clientelar que hacedcadas se construy y que tiende a reproducirse, da-ando prcticamente a todos los partidos polticos. Lasredes clientelares implican una base que puede cultivar-se en diversas formas, con servicios, con ddivas, inclu-so con dinero, lo cual es gravsimo. Este mal se expresaen las campaas y tambin en las precampaas paraseleccionar candidatos.

Un planteamiento generalizado fue la propuesta paraampliar los periodos de sesiones. Mxico tiene un bajopromedio de das de trabajo de los legisladores en lasplenarias y en comisiones. Al respecto, se logr un avanceen esta legislatura al aumentar en 45 das el trabajo enplenarias; pero an estamos muy lejos de lo deseable,porque hay congresos que trabajan en plenaria casi todo


el tiempo y eso no quiere decir que no trabajen en co-misiones, ya que, aunque parezca una paradoja, en es-tos rganos tambin trabajan ms. Aqu se ve cmo esteaspecto tan importante de la profesionalizacin no deri-va de que los legisladores sean reelectos sino de que seimponga un mejor ritmo de trabajo en las cmaras. Cmose logra esto?: las sesiones deben ser convocadas casitodos los das laborables y por la tarde deben funcionarlas comisiones. El fin de semana puede destinarse parael contacto de los diputados con sus electores.

El avance fue mnimo Mxico es un pas en el quemuchas reformas son por aproximaciones sucesivas,pero lo hubo, porque se pas de uno a dos periodosordinarios de sesiones al ao y la LIX Legislatura agregal segundo 45 das ms.

Otra necesidad reconocida de manera casi unnimeen el transcurso de los debates reseados, fue la de le-gislar sobre incompatibilidades.

Recordemos los escndalos que han surgido, ha habi-do muchos, pero uno muy sonado fue el que se refiri alas intermediaciones de un senador para conseguir bue-nas resoluciones a favor de sus clientes y en contra deinstituciones pblicas. Legisladores de su propio partidose han manifestado por hacer frente a esos actos de co-rrupcin.

Otra reforma que debe promover el Congreso porquede ella depende su mejor funcionamiento, es la que ata-e a la Auditora Superior de la Federacin. Este rgano,que sustituy a la Contadura Mayor de Hacienda con elpropsito de mejorar el control del Poder Legislativosobre el Ejecutivo, tiene grandes limitaciones que lo afec-tan. En casos cruciales, como la investigacin de los hi-jos de la esposa del presidente de la Repblica acusadosde utilizar influencias derivadas del poder para un re-

28 Ivn Garca Sols

pentino enriquecimiento difcil de explicar, la Auditorano coopera en el grado que le es obligado con la comi-sin especial nombrada al efecto por la Cmara de Di-putados.

La Auditora Superior de la Federacin tampoco haatendido la solicitud de investigar el mal manejo de lasplazas de trabajadores de la educacin que se asignan,por miles, a personas que no desempean labor docen-te alguna, pero que s engruesan los proyectos polticosde la dirigente vitalicia del SNTE, profesora Elba EstherGordillo. Este manejo corrupto del presupuesto educati-vo se realiza a ciencia y paciencia de auditores que sedicen incapacitados para hacer una revisin enrgica quefinque responsabilidades en esta materia.

El tema de las comisiones legislativas ha sido tratadoen no pocas ocasiones y hay un buen nmero de inicia-tivas de reformas a la Ley Orgnica del Congreso desti-nadas a fortalecerlas. Se pide, por ejemplo, que a travsde ellas se descargue al Pleno de asuntos que puedenser resueltos en el mbito de las comisiones, como elotorgamiento de condecoraciones, la autorizacin dealgn tipo de permisos y otros. Este cambio est pro-puesto en el Proyecto de Reglamento para la Cmara deDiputados que fue elaborado por la comisin homlogay otra especial creada por la Junta de Coordinacin Po-ltica de dicha cmara.

Hay otras propuestas importantes para mejorar el tra-bajo camaral, entre ellas fortalecer la disciplina parla-mentaria y descontar la dieta del diputado que no asistaa las reuniones de comisiones. En este punto mi pro-puesta fue que no se exceptuara de esta sancin a loslegisladores que pertenecen a la Mesa Directiva o a laJunta de Coordinacin Poltica, ya que a mayor respon-sabilid debe corresponder mayor disciplina.


De especial importancia fue la propuesta de eliminaro disminuir la llamada congeladora legislativa que con-siste en que el diputado propone una reforma y el plenonunca la somete a discusin: ni la aprueba ni la rechaza.La solucin, desde luego, no puede ser una astringen-cia legislativa que consista en hacer sumamente difcilla presentacin de iniciativas a travs de filtros excesi-vos, ya que ello contravendra el derecho constitucionalde los diputados a presentar iniciativas. Pero s se pue-den establecer plazos razonables para que las comisio-nes dictaminen so pena de que la iniciativa en cuestinpase directamente al Pleno. Lo que ocurre es que mu-chos diputados, ante las escasas posibilidades de expre-sin con que cuentan, han optado por presentar unnmero creciente de iniciativas. No todas tienen la con-sistencia deseable, pero muchas representan demandasreales y son apoyadas con discursos legtimos. No po-cas entraan proyectos de reforma valiosos.

Con esta propuesta estamos lejos de promover unaproyectitis sin ton ni son. No concordamos con esa es-pecie de club de evaluadores del trabajo parlamentarioque, fundamentados en anlisis cuantitativos, asignan aquienes presentan ms iniciativas, e independientemen-te de la pertinencia o calidad de stas, mejor califica-cin. Estoy a favor de una madurez de las cmaras quese dar a partir de experiencias no limitativas del dere-cho de expresin de una iniciativa, sino de la exigenciacon lo que cada quien presenta. Considero que en esecamino, lentamente, pero por ah, se orienta el trabajolegislativo.

En las discusiones sobre reforma del Congreso y re-laciones de ste con el Ejecutivo, surgieron otras pro-puestas de inters como la de constituir un TribunalConstitucional para que en asuntos de controversia cons-

30 Ivn Garca Sols

titucional, como la promovida por el Poder Ejecutivo enrelacin con el rechazo del presupuesto, la Suprema Cortede Justicia no sea juez y parte.

Tambin es necesario examinar la legislacin sobrefuero y desafuero. Esto qued en claro con el intento dedesafuero de Lpez Obrador, durante el cual se vieronvarias cosas que nos deben llamar la atencin. La prime-ra est relacionada con otro asunto, que es el carcterde Estado o del ejercicio de plenos derechos del DistritoFederal, porque la promocin de desafuero fue hechapor la Cmara de Diputados y no por la Asamblea Legis-lativa. Si hubiera sido un estado de la Repblica elinvolucrado, la promocin tendra que haber sido hechapor el Congreso local, independientemente del cursoque siguiera. Pero aqu se exhibieron las limitaciones dela reforma poltica en el Distrito Federal; qued en evi-dencia la necesidad de continuarla y, al mismo tiempo,se exhibi la dependencia, la tutela en el mal sentido dela palabra, que tienen los poderes federales, no slo elEjecutivo. ste tambin ejercit su parte, pues al queahora es candidato a la Jefatura de Gobierno por el Par-tido de la Revolucin Democrtica, Marcelo Ebrard, elpresidente de la Repblica lo destituy del cargo comosecretario de Seguridad.

Por consiguiente, en el caso del fuero, tambin tieneque avanzarse para limitarlo, de tal modo que no seacobertura de desmanes o de actos arbitrarios de los le-gisladores pero que, al mismo tiempo, mantenga su esen-cia de garanta de libre expresin y de independenciade un poder, sobre todo respecto del Ejecutivo, que esdesde el cual se han promovido histricamente los de-safueros.

Otro punto de suma importancia, que qued pendienteen esta Legislatura, fue el de lograr hacer una pequea


modificacin en el formato del informe presidencial. Aquen la Cmara de Diputados, con el voto de todos losgrupos parlamentarios, se aprob que el presidente almenos tenga la atencin de llegar a la hora que empiezala sesin. Porque el seor qu hace, est all, en LosPinos, recibiendo a la prensa o despidindose de su fa-milia, aunque no se despide porque la trae completa,arreglndose o preparndose para venir a la Cmara,mientras los diputados de oposicin hacen una serie derecriminaciones, justas o a veces excedidas, a su desem-peo. Hablan ante los dems, pero no ante todos, por-que en ese momento muchos legisladores estn fuera,ya que consideran importante estar en el recinto hastaque llega el seor presidente, y esto es algo completa-mente absurdo.

Una reforma realmente modesta ha sido lograr que elpresidente est aqu, en la Cmara, cuando inicia la se-sin, pero es necesario un cambio en el formato delinforme para poder encarar al titular del Poder Ejecutivoy provocar su respuesta. Para que escuche, y si su con-ciencia se lo exige, conteste a la hora de informar, locual sera estupendo para iniciar el dilogo. El formatodel informe debe cambiar porque el dilogo es muynecesario, sera hasta pedaggico y muy til para el pas.

La reforma del formato del Informe Presidencial que-d pendiente, y es algo que debe plantearse para noquedarnos nicamente con la llegada oportuna del pre-sidente. En la Asamblea Legislativa del Distrito Federal yen muchos congresos locales hay dilogo entre el go-bernador y los diputados. Se puede hacer, no pasa nada,incluso se eleva mucho el nivel del debate, lo civiliza,en el buen sentido de la palabra, lo normaliza, y nopropicia que de repente tengamos que interrumpir alpresidente.

32 Ivn Garca Sols

En relacin con el proyecto de Reglamento que he-mos propuesto para el Gobierno Interior de la Cmarade Diputados, hay que decir que algunos cambios sehan podido, si no consolidar, por lo menos dibujar, avan-zar en ellos. Algn beneficio tuvo el trabajo en comisio-nes y la prolongacin del periodo de sesiones tambin.

El proyecto de Reglamento que presentamos tienecomo objetivo darle ms vida al trabajo del Congreso,busca un poco ms de disciplina, para que las asisten-cias sean no solamente a la plenaria, sino tambin acomisiones; incluso hicimos una propuesta de reorgani-zacin de las comisiones. Es muy difcil que esa pro-puesta tenga xito, porque va en contra de la tendenciaactual que es hacia la comisionitis: Quiero mi Comi-sin. Todo mundo llega aqu y quiere su Comisin, y sino la hay se inventa una. Hay comisiones que sonhomologables, o incluso desechables por partida doble,como es el caso de la Comisin de Funcin Pblica.

Apareci la Secretara de la Funcin Pblica, la cualsustituy a la vieja Secretara de la Contralora que, in-ventada por Miguel de la Madrid, no sirvi para nada,porque lo nico que hizo fue convertirse en cmplicede funcionarios que robaron de manera menos visibleo con ms cuidado. El caso es que esa secretara y la leycorrespondiente estuvieron vigentes no slo durante eseperiodo, que fue de mano larga, sino del siguiente, el deCarlos Salinas, donde ya no hubo lmite. Entonces, laSecretara de la Contralora no control nada. Por qu?Porque al contralor lo designa el mismo que va a sercontrolado: el presidente de la Repblica.

En ese tiempo, como diputado que fui, me pronuncien contra, porque no era adecuada una secretara quecoronaba un sistema de contraloras que haba en cadasecretara de Estado.


Un repaso a la historia de la Administracin Pblicaen Mxico, sobre la historia de cmo se van formandolas secretaras, permite concluir que quiz lo que hoy senecesita son contraloras internas, con un carcter esen-cialmente preventivo, para luego dotar al rgano inde-pendiente al que surge del Legislativo, en este caso laAuditora Superior de la Federacin, de poderes sufi-cientes, pues hasta ahora no han sido capaces de decir-nos cuntos aviadores hay en la Secretara de EducacinPblica; es decir, que no pueden auditar, porque ellossolamente lo hacen por muestreo y adems no puedenhacerlo en los estados de la Repblica, porque slo tra-bajan con la federacin, cuando el hecho es que, al trans-ferir fondos de la federacin a los estados, en ellos seejerce lo que aqu no se controla, y tampoco se controlaall y entonces hay un mal uso de los recursos pblicos.

Un problema relativo a las comisiones es su prolifera-cin. As, cuando se crea la Secretara de la FuncinPblica que podra ser de la disfuncin pblica o me-jor de la defuncin pblica, porque hay que cambiarlapues as como est no sirve, unos diputados que notenan comisin dijeron: Hay una secretara que no tie-ne comisin homloga. Y levantaron la mano, hicieronmritos con su grupo parlamentario y se cre la comi-sin, y cuando nos llega a nosotros como Comisin deReglamentos para dictaminar, resulta que nos llega contodo el consenso.

En contraste, nosotros estamos proponiendo la com-pactacin de comisiones para revertir la tendencia a lahipertrofia, con ciertos grados de irracionalidad en estascomisiones.

Hemos hecho una propuesta de compactacin decomisiones. Por ejemplo integrar la de Educacin y lade Cultura, que son materias cercanas, en una sola, en

34 Ivn Garca Sols

la que podra estar tambin la de Ciencia y Tecnologa.Esto dara por resultado una comisin muy fuerte, bienapoyada, con una asesora suficiente y con elementosde intercomunicacin muy valiosos para el mejoramien-to de la funcin que desempea.

Una vez limitado el nmero de comisiones, lo que nosignifica, como ya vimos, sacrificar ninguna funcin im-portante del Congreso, debe darse un apoyo universal eigualitario para todos los diputados. Si pertenecer a unacomisin es sinnimo de tener ventaja sobre otro dipu-tado, siempre habr una puja por las comisiones. Encambio, si el que tiene la responsabilidad de una comi-sin trabaja ms, pero tiene el mismo apoyo, habra unadesercin casi automtica. De este modo acabara la dis-criminacin y aumentara la eficiencia.

Finalmente, respecto al proyecto de Reglamento, lesinformo que estamos trabajando para hacer el mayornmero de cambios sin tocar la Ley Orgnica, con elpropsito de hacerlos ms viables. Al mismo tiempo,tenemos una lista de propuestas para reformar la LeyOrgnica y otras ms para reformas constitucionales.

Aun cuando quedan otros pendientes, pues falta unreglamento para la Comisin Permanente y para las se-siones del Congreso General, lo que queremos es darun paso adelante. No somos minimalistas, pero tampo-co maximalistas. Lo que creemos es que se puede avan-zar con consenso.


Origen y fines

Un autor de nuestros das considera que las amenazasa la independencia de los miembros de los cuerpos re-presentativos no son patrimonio de la historia de losparlamentos liberales y las soluciones a los conflictos deinters de los representantes son antiqusimas; as, citauna de las peticiones elevadas al rey de Castilla y Aragnpor los comuneros en la Junta de Tordesillas, celebradaen 1520 que sealaba:

Que los procuradores que fueren enviados a las cortes, enel tiempo que en ellas estuvieren hasta ser vueltos a sus

casas, antes ni despus por causa de haber sido procura-

dores y/o ser en dichas cortes, no pueden hacer receptorapor s, ni por interpsita persona por ninguna causa ni

color que sea, recibid merced de sus Altezas ni de los

Reyes sus sucesores que fueren en estos reinos, de cual-quier calidad que sea para s ni para sus mujeres, hijos ni

parientes so pena de muerte y perdimiento de bienes. []

Marco tericode las incompatibilidadesparlamentarias

Jaime Crdenas Gracia

36 Jaime Crdenas Gracia

Y que estos bienes sean para los reparos pblicos de la

ciudad o villa cuyo procurador fuere tem que los pro-curadores de cortes solamente puedan haber el salario que

les fuera sealado por sus ciudades o villas y que este

salario sea competente segn la calidad de la persona ylugar y para donde fueren llamados para cortes.1

Si nos remontamos en el tiempo, en el derecho roma-no, la Lex Claudia prohiba a los senadores la posesinde navos y dedicarse al comercio martimo.2 En estamateria, durante el siglo XIX, en muchos pases europeosse suscitaron escndalos financieros, como en Franciacon ocasin de votarse la concesin de lneas de ferro-carril en las que algunos representantes tenan interesesparticulares y que daran lugar a la aparicin de lasincompatibilidades de origen privado, que desde enton-ces son ms importantes que las derivadas de las even-tuales amenazas del ejecutivo para la independencia delas cmaras y la libertad de los legisladores.

Segn Trevelyan, los contornos actuales de las incom-patibilidades parlamentarias los encontramos en Ingla-terra en el periodo de Guillermo de Orange que aseguren la disposicin novena del Bill of Rights de 1689 quela libertad de palabra, de la discusin y de los actos par-lamentarios no pueden ser objeto de examen ante tribu-nal alguno y en ningn lugar que no sea el Parlamentomismo.3 Sin embargo, que el rey no entrara en la Cma-ra de los comunes a arrestar a diputados maledicentes

1 Juan Fernando Durn Alba, Teora general y rgimen jurdico delas incompatibilidades parlamentarias en Espaa, Congreso de losDiputados, Madrid, 2001, p. 31.

2 M. Talamanca, Lineamenti di Storia del Diritto romano, Giuffr,Miln, 1989, p. 256.

3 G.M. Trevelyan, La Revolucin inglesa (1688-1689), traduccinF.M. Torner, FCE, Mxico, 1981, p. 8.

37Marco terico de las incompatibilidades parlamentarias

para con su persona, no quiere decir que no lo intentarams sutilmente, mediante la compra de favores, otorga-miento de cargos, ddivas y prebendas. Desde el sigloXVII, el Legislativo ingls intent construir un marco nor-mativo para defenderse del monarca. Los pasos dadosimplicaron los siguientes esfuerzos: 1. En 1644 el LongParliament aprob una Self Denying Ordinance que im-peda, durante el tiempo de la conflagracin, que losparlamentarios aceptaran cualquier mando civil o mili-tar; 2. En 1675 pas las dos primeras lecturas un proyec-to de ley (Bill) para impedir a los Comunes la aceptacinde cualquier cargo pblico, siendo al final desestimado;3. En 1679 se procur, sin suerte, prohibir la reeleccinde un diputado que aceptara un cargo del rey; 4. En1680 se aprob una resolucin que obligaba a todo di-putado que aceptara un cargo o funcin de la Corona, aser sometido a autorizacin parlamentaria bajo sancinde expulsin, resolucin que no fue aplicada; 5. En esosaos hubo otros intentos sin mayor xito.4 No fue sinohasta el Act of Settlement de 1701, apartado 3, prrafosptimo, que se determin: Que nadie que tenga oficioo cargo retribuido dependiente del Rey, o que goce deuna pensin de la Corona, podr servir como miembrode la Cmara de los Comunes.5

El artculo 24 de la The Succession to the Crown Act de1707 modific el Act of Settlement de 1701 y dispuso que:

Todo miembro de los Comunes que acepte un cargo retri-

buido de la Corona creado con posterioridad al 25 de oc-tubre de 1705, salvo que se trate de un ascenso en el

4 G.M. Trevelyan, Historia poltica de Inglaterra, FCE, Mxico, 1984,pp. 371 y ss.

5 Jorge de Esteban Alonso, Constituciones espaolas y extranjeras,Taurus, Madrid, 1979, p. 113.


ejrcito, perder automticamente su condicin a menos

que sea expresamente declarado compatible con el Parla-mento o dimita y a continuacin resulte automticamente

reelegido por su circunscripcin, en la eleccin subsiguien-

temente provocada por su dimisin.6

En la actualidad en la Gran Bretaa, la norma en vi-gor incluye un elenco de causas de incompatibilidad yse denomina la House of Commons Disqualification Actde 1975.

Polticamente, los antecedentes de las incompatibili-dades en Gran Bretaa deben buscarse en las reivindi-caciones de los Levellers, expresadas en el Agreement ofthe People de 1647, en donde se encuentran preocupa-ciones por el poder omnmodo de los parlamentariosy la manera de limitarlo. Especficamente, propusieronque aquellos que ocuparan determinados cargos pbli-cos no optaran a la eleccin como representantes y quelos representantes no aceptaran funciones diversas a laslegislativas, salvo algunos cargos en el Ejecutivo.7 Filos-ficamente y antes que Monstesquieu, Locke haba sea-lado las inconveniencias de confiar la tarea de ejecutarlas leyes a las mismas personas que tienen la misin dehacerlas.8

El artculo primero, prrafo segundo, seccin sextade la Constitucin estadounidense dispuso que:

6 Eloy Garca, Inelegibilidad poltica e incompatibilidad parla-mentaria. Algunas consideraciones acerca de su significado actualdesde la lgica de la representacin democrtica, Revista Sistema,nms. 118-119, Madrid, 1994, pp. 111 y 112.

7 Juan Fernando Durn Alba, Teora general y rgimen jurdico...,op. cit., pp. 57 y 58.

8 John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, Aguilar, Madrid, 1990,pp. 183-184.


A ningn senador ni representante se le nombrar durante

el tiempo por el cual haya sido elegido, para ocupar cual-quier empleo civil que dependa de los Estados Unidos, que

haya sido creado o cuyos emolumentos hayan sido aumen-

tados durante dicho tiempo, y ninguna persona que ocu-pe un cargo de los Estados Unidos podr formar parte de

cualquiera de las cmaras mientras contine en funciones.

Como puede apreciarse, a diferencia de los sistemasparlamentarios, en los sistemas presidenciales existe unalectura ms rgida al principio de separacin de poderesy, por ello, la incompatibilidad entre el cargo legislativo yla condicin de miembro del Ejecutivo es casi absoluta,aunque muchos autores han hecho notar que la separa-cin entre las tareas administrativas y legislativas en elmodelo estadounidense es ms formal que real, pues ladeclaracin de incompatibilidad de la Cmara por ma-yora de votos no implica la expulsin de la misma,simplemente el escao es considerado vacante.

La Constitucin francesa de 1791 en el artculo segundode la seccin IV del captulo II, ttulo III estableci que:

Los miembros de la Asamblea Nacional y de las legislatu-ras siguientes, los miembros del Tribunal de Casacin, y

los que sirven en el Gran Jurado, no podrn ser promovi-

dos al Ministerio, ni recibir ninguna plaza, gracias, pensio-nes, tratamientos o comisiones del poder ejecutivo o de sus

agentes, durante la duracin de sus funciones, ni durante

dos aos despus de que hayan cesado en su ejercicio.

Esta posicin radical contrasta con la que algunos di-putados como Mirabeau mantuvieron durante la elabo-racin de esa norma. ste sealaba que el Ejecutivo nopoda ser considerado como adversario sistemtico de


la Asamblea, y para ello echaba mano del ejemplo bri-tnico, en donde la presencia de los ministros en laCmara a juicio de Mirabeau favoreca el controldel gobierno por parte del Parlamento. La posicinde Mirabeau perdi y otras ms radicales como la deRobespierre se impusieron, con el argumento de que nodeban confundirse las funciones entre los poderes, porlo que los ministros por ningn motivo podan ser partede la Asamblea ni tomar la palabra ante ella. Con poste-rioridad a la poca revolucionaria, las cosas se fueronmodificando. La Constitucin del 4 de agosto de 1802,permita a los senadores acumular su mandato con di-versos cargos pblicos, entre los que se encontraban losde ministro. Durante la Restauracin, la Carta Constitu-cional de 4 de junio de 1814 declar la compatibilidadde funciones entre tareas ejecutivas y legislativas.9

Ms tarde, la Constitucin francesa de 1848 proclamla incompatibilidad de toda funcin pblica con el man-dato representativo e impidi que los miembros de laAsamblea fueran promovidos durante la legislatura afunciones pblicas retribuidas. Durante el Segundo Im-perio Napolenico se extendi la incompatibilidad a todafuncin pblica retribuida. En la Constitucin del Im-perio de 1870 se estableci la compatibilidad entre lasfunciones de ministro y el mandato representativo. Lacompatibilidad ya no desapareci de la III y IV repbli-cas, pero a partir de los escndalos financieros relacio-nados con las concesiones a parlamentarios de vas deferrocarril, la lgica de la incompatibilidad ya no estuvocentrada slo en la discusin en torno a la separacin depoderes, sino que tambin se vincul a la corrupcin ya los conflictos de inters. En el proceso de gestacin

9 Juan Fernando Durn Alba, Teora general y rgimen jurdico...,op. cit., pp. 94 y ss.


de la V Repblica, De Gaulle mantuvo la posicin devedar a los ministros la pertenencia al Parlamento paraproteger la estabilidad gubernamental. En la actuali-dad, el artculo 23 de la Constitucin francesa de 1958seala que:

Las funciones de miembro del Gobierno son incompati-

bles con el ejercicio de todo mandato parlamentario, detoda funcin de representacin profesional de carcter

nacional y de todo empleo pblico o cualquier actividad

profesional. Una ley orgnica fijar las condiciones en quese prevea la sustitucin de los titulares de tales mandatos,

funciones o empleos. La sustitucin de los miembros del

Parlamento tendr lugar de acuerdo con las disposicionesdel artculo 25.

En el derecho iberoamericano, incluido el mexicano,el origen de las incompatibilidades est en la Constitu-cin de Cdiz de 1812 la cual sealaba en sus artculos95 y 97 que:

Los secretarios del despacho, los consejeros de Estado, y

los que sirven empleos de la casa real, no podrn ser ele-gidos diputados de Cortes [y] Ningn empleado pblico

nombrado por el gobierno podr ser elegido diputado de

Cortes por la provincia en que ejerce su cargo.

Adems ese ordenamiento determinaba en el artculo129 que:

Durante el tiempo de su diputacin, contado para este

efecto desde que el nombramiento conste en la Perma-nente de Cortes, no podrn los diputados admitir para s,

ni solicitar para otro, empleo alguno de provisin del rey,


ni un ascenso, como no sea de escala en su respectiva

carrera.

Otro de los puntos de partida del sistema de incom-patibilidades se ubica en el artculo noveno del ActaConstitutiva de la Federacin Mexicana de 1824 el cualdeterminaba que el poder se divida para su ejercicio enLegislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que se pudiesen reu-nir dos o ms de ellos en una sola persona o corpora-cin, ni depositarse el Legislativo slo en un individuo.Despus de esa norma, en las principales constitucionesdel pas las normas sobre incompatibilidades han esta-do presentes en las leyes fundamentales.

La finalidad de la figura de la incompatibilidad hasido situarse dentro de la rbita de la representacinpoltica y ms concretamente dentro de los instrumen-tos de defensa del mandato parlamentario, aunque tam-bin se ha planteado para proteger al Ejecutivo de laenconada lucha partidista en su expresin parlamenta-ria, tal como sucedi en Francia durante parte del sigloXIX y en la Alemania de Weimar.10 En sus orgenes y anhoy en da, se entiende que esta figura es una institu-cin inserta en el marco de la divisin de poderes cuyafuncin es salvaguardar una efectiva distincin entre losmismos, es decir, evitar la invasin de los cuerpos legis-lativos por otros poderes pblicos. Sin embargo, el cen-tro de gravedad de la incompatibilidad se ha trasladadode la idea inicial que tiene, entre otros, fundamento enMontesquieu y en el pensamiento republicano. El pri-mero argumentaba que si los poderes legislativo y eje-cutivo se hallan reunidos en una misma persona ocorporacin, entonces no hay libertad, porque es de te-

10 Carl Schmitt, La defensa de la Constitucin, Tecnos, Madrid,1983, p. 246.


mer que el monarca o el senado hagan leyes tirnicaspara ejecutarlas del mismo modo.11 Actualmente lo msimportante es evitar las interferencias indebidas de losfactores reales del poder y del gran capital en el trabajoy deliberacin legislativa,12 pues las principales acechan-zas a la libertad e independencia del legislador no pro-vienen hoy en da del ejecutivo o de otras instanciaspblicas, sino de aquellos factores reales de poder quese colocan por detrs de los poderes y rganos formalespara manipularlos, maniatarlos o convertirlos en simplescorreas de transmisin de mandatos o lneas obligato-rias de actuacin para los legisladores.

Desde nuestro punto de vista, una de las principalesfinalidades de las incompatibilidades debe ser la de evi-tar o por lo menos prevenir los conflictos de inters entrela funcin parlamentaria y las materias de inters priva-do o de beneficio particular. En Estados Unidos, el Cdi-go tico de los congresistas se dirige a proteger a stosdel conflicto de intereses en sentido estricto. En Portu-gal, la Ley nmero 7/1993, de primero de marzo de 1993sobre el Estatuto de los Diputados, obliga a los diputa-dos a declarar, previamente a la presentacin de un pro-yecto legislativo o a la intervencin en cualquier trabajoya en sede plenaria, ya en comisin, cualquier intersparticular que coincida con la materia de que se trate y,para ello, cualquier asunto relacionado con conflictosde inters debe residenciarse en la Comisin Parlamen-taria de tica. Estas normativas ponen de manifiesto quelas incompatibilidades no son meramente orgnicas sinofuncionales, es decir, no abarcan un cargo o puesto p-

11 Montesquieu, El espritu de las leyes, Libro XI, Tecnos, Madrid,1987, p. 107.

12 Manuel Martnez Sospedra, Incompatibilidades parlamentariasen Espaa (1810-1936), Ediciones Cosmos, Valencia, 1974, p. 17.


blico o privado, sino incluso algunas actividades ligadasa los mismos, al grado de que en ocasiones la incompa-tibilidad se extiende a las retribuciones para impedir elcobro de dos percepciones. En este sentido, Durn Albasostiene que hoy en da las incompatibilidades cumplentres funciones:

En primer trmino, sin perder de vista la dimensingarantista, aqulla se encuentra al servicio de la protec-

cin del mandato representativo; ms, si se tiene en cuen-

ta la orientacin que debe darse a la representacin en elseno del Estado de Partidos, hay que preguntarse si la

incompatibilidad, en algn caso, podra operar a favor de

los grupos parlamentarios ms que de los representantes.En segundo lugar, de acuerdo con la vieja tesis del repre-

sentante desvinculado de los intereses particulares en pro

del inters general, la interdiccin de que el parlamentariodesempee determinadas actividades a la vez que el man-

dato puede ser uno de los mecanismos adecuados no el

nico ciertamente para que los intereses espurios a lafinalidad de la labor parlamentaria no interfieran en el

desarrollo de sta. Por ltimo, desde la idea del represen-

tante como especialista comisionado para la gestin dedeterminados asuntos pblicos, la incompatibilidad deviene

en un recurso al servicio del eficaz desempeo de la fun-

cin parlamentaria.13

Autores como Martnez Sospedra sealan los siguien-tes cinco fines de la institucin: 1. Configurar un deter-minado tipo de relaciones entre los poderes; 2. Asegurarla independencia del Parlamento; 3. Impedir el abusodel mandato por parte del parlamentario con fines de

13 Juan Fernando Durn Alba, Teora general y rgimen jurdico...,op. cit., pp. 151-152.


lucro personal; 4. Mantener la jerarqua administrativa ysalvaguardar la imparcialidad de la administracin, se-parndola de la poltica; y, 5. La dificultad material dedesempear simultneamente y de modo satisfactorio elcargo de parlamentario y el puesto de funcionario. Enlos sistemas parlamentarios el primer fin se satisface demanera diferente que en los sistemas presidenciales,puesto que el gobierno el Ejecutivo es una emanacindel Parlamento, por lo que pueden darse excepciones ala prohibicin de ocupar ms de dos cargos;14 en cam-bio, en los sistemas presidenciales, se produce de ma-nera ms difana la interdiccin, por eso la Constitucinde los Estados Unidos dice en su artculo primero, sec-cin 6, prrafo segundo que: Nadie que ocupare unempleo dependiente de la autoridad de los Estados Uni-dos podr ser miembro de ninguna de las Cmaras mien-tras desempee tal empleo. El segundo fin tiende a evitarque el Congreso y legislador se subordinen a los intere-ses del Ejecutivo o de otros poderes, en virtud que elLegislativo realiza entre sus funciones bsicas la de con-trol a los actos del Ejecutivo y de otras instancias delEstado y poco se lograra en esta tarea si los legisladoresestn subordinados al Ejecutivo mediante comisiones oempleos: los objetivos de actuacin del poder Legislati-vo desapareceran. La tercera finalidad persigue que ellegislador no utilice su cargo para obtener un lucro per-sonal, para impedir que el diputado o senador conviertasu cargo y voto en espacio de ganancias que mermen omenoscaben su independencia, por esta razn, en algu-nos pases se ha impedido que el legislador obtenga

14 Juan Linz, Democracia presidencial o parlamentaria: qu dife-rencia implica?, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.), Lacrisis del presidencialismo. 1. Perspectivas comparativas, Alianza Uni-versidad, Madrid, 1997, pp. 25-143.


empleos, comisiones, honores o condecoraciones delgobierno, porque se entiende que esas retribuciones sonconsecuencia de la conducta del legislador respecto alos proyectos del Ejecutivo, aunque en la actualidad losfavores que suelen recibir los legisladores son de em-presas nacionales y extranjeras y de factores reales depoder como los medios de comunicacin electrnica,los partidos polticos, las iglesias, etctera, y es aqu endonde la figura tradicional de la incompatibilidad fra-casa porque no se suele hacer la extensin del impe-dimento a los favores que el legislador recibe de esosfactores reales de poder. La cuarta finalidad procuramantener la jerarqua administrativa y salvaguardar laimparcialidad de la administracin pblica separndolade la poltica, por eso en muchos pases los cargos delas administraciones pblicas son incompatibles con losdel legislador para evitar que ste se sirva del escaopara soslayar la disciplina y la jerarqua administrativa opara que los prejuicios partidistas no reduzcan a la ad-ministracin pblica en instrumento de favores persona-les, de persecucin o de resentimiento personales. Laquinta finalidad de la incompatibilidad se orienta a queel legislador se dedique de tiempo completo a sus ta-reas, para que cumpla adecuadamente con ellas; un le-gislador que tiene muchos empleos o comisionesdescuidara las obligaciones que tiene encomendadas,principalmente sus compromisos con el electorado quelo eligi.15

Para Eloy Garca la finalidad principal de la incom-patibilidad es garantizar la autonoma de las relacionesrepresentante-representado, es decir, salvaguardar entreel gobernante y el gobernado el vnculo de todas aque-

15 Manuel Martnez Sospedra, Incompatibilidades parlamentarias...,op. cit., pp. 21-27.


llas interferencias corruptoras que puedan impedir queel legislador represente a los ciudadanos.16 El objetivoentonces es proteger a la misma democracia representa-tiva de intermediaciones que la socavan. La incompati-bilidad tiene estrecha relacin con la prohibicindemocrtica del mandato imperativo. El nico mandatoaceptable y justificable es el del propio ciudadano, mis-mo que se refrenda durante la reeleccin si sta se per-mite o mediante figuras de democracia directa como larevocacin del mandato si stas son vigentes. Ningnotro mandato es aceptable constitucional y democrtica-mente.

En el mismo sentido que Eloy Garca, Fernando Santa-olalla seala que las incompatibilidades persiguen laindependencia de los parlamentarios en relacin conotros poderes del Estado y a fuerzas polticas y socialesconcretas, con el fin de asegurar el correcto ejercicio delas importantes funciones puestas en sus manos.17 Estoes, la nica manera que el Congreso y el legislador tie-nen para cumplir con sus funciones de legislar, contro-lar al poder y orientar la accin poltica, es mediante lasalvaguarda de su independencia y libertad. Si stas sepierden o estn a merced de instancias formales o degrupos de poder, la actuacin legislativa deja de ubicar-se en los parmetros del Estado Constitucional de Dere-cho. De ah la importancia de esta institucin.

Benoit Pelletier18 indica que el papel fundamental dela institucin es evitar los conflictos de inters, la co-

16 Eloy Garca, Inelegibilidad poltica e incompatibilidad parla-mentaria..., op. cit., p. 124.

17 Fernando Santaolalla, Derecho parlamentario espaol, EspasaCalpe, Madrid, 1990, p. 113.

18 Benoit Pelletier, Incompatibilits de fonctions et conflits d intretsen droit parlementaire qubcois, Revue Gnrale de Droit, vol. 29,nm. 3, junio de 1998, Facult de Droitvol, Montreal, pp. 345-348.


rrupcin, el trfico de influencias, la utilizacin de lainformacin privilegiada por parte del legislador con elpropsito de enriquecerse. Este desarrollo sita las in-compatibilidades en un contexto ms contemporneo,pues efectivamente otra finalidad distintiva de la incom-patibilidad es combatir la corrupcin que se genera porlas desviaciones de las funciones legislativas, dada lainfluencia de las instancias formales o de los factores rea-les de poder en estas tareas. La regulacin de las incom-patibilidades tiende a constituir un Estado de Derechocon rendicin de cuentas y con transparencia en la fun-cin poltica, forma que supera la manera tradicional deentenderlo.19

Enrique Serrano sostiene que son tres los objetivosde la institucin: 1. La defensa y garanta del interspblico en la actuacin de las autoridades; 2. La dedi-cacin de los funcionarios al cargo pblico y sus exi-gencias; y, 3. La ordenacin del mercado de trabajo. Elprimero de los objetivos, segn Serrano, apunta a con-seguir la exclusiva dedicacin al cargo pblico, al de-sempeo de las funciones propias del mismo, pues elejercicio debido de la funcin pblica excluye la posibi-lidad de dedicacin a otros empleos pblicos o priva-dos, de actuaciones encaminadas a la gestin en susdiversas modalidades, de modo directo o indirecto, deasuntos o intereses ajenos al servicio pblico cuando noopuestos al mismo; el segundo objetivo entraa la abs-tencin de acumulacin de funciones, pblicas o priva-das, ms cuando su ejercicio implique oposicin formalo real de los intereses respectivos o limite el rendimien-to a que el legislador est obligado; y, en el tercer obje-

19 Jaime Crdenas Gracia y Mara de la Luz Mijangos, Estado dederecho y corrupcin, Porra/UNAM, Mxico, 2005, pp. 159-207.


tivo, el rgimen de incompatibilidades implica una or-denacin del mercado de trabajo, en el sector pblico yen el sector privado.20

Segn Silvano Tosi, la ratio que inspira la figura deincompatibilidad y, por consiguiente, su finalidad, des-ciende de la prohibicin del mandato imperativo y sur-ge con el fin de eliminar para los electos cualquier clasede dependencia con el ejecutivo o de otros poderes, obien, de grupos de inters privados que podran hipote-car o influir, de cualquier manera, el ejercicio libre delmandato parlamentario.21 Esto significa, como lo reiteracasi toda la doctrina, que la finalidad primordial es sal-vaguardar la libertad y la independencia del legislador ypor tanto del Congreso para que ste cumpla con lasmisiones que constitucionalmente tiene encomendadas.

Sobre el caso mexicano, Rodrguez Lozano establececomo fines de las incompatibilidades el logro de lossiguientes objetivos: 1. Garantizar el cumplimiento delprincipio de divisin de poderes; 2. Asegurar y pre-servar la independencia y el control poltico que elLegislativo ejerce sobre el Ejecutivo; y, 3. Evitar que losrepresentantes populares distraigan su atencin en otrasocupaciones ajenas a su encargo.22 Por su parte, ChvezHernndez insiste en que adems de los objetivos quela doctrina espaola y mexicana enumera, la finalidadprimordial de la institucin es la de impedir que intere-

20 Enrique Serrano Guirado, Las incompatibilidades de autorida-des y funcionarios, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1956, pp.31-43.

21 Silvano Tosi, Derecho parlamentario, Miguel ngel Porra,Mxico, 1996, p. 54.

22 Amador Rodrguez Lozano, Artculo 62, en Constitucin Pol-tica de los Estados Unidos Mexicanos; comentada y concordada, t.III, 17a. ed., Porra/Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxi-co, 2003, p. 110.


ses privados o de grupos influyan en las decisiones delmximo rgano representativo.23

De lo expuesto queda claro que el origen de la insti-tucin, as como sus finalidades, se orientan a protegerla independencia y libertad del legislador para que pue-da cumplir con las tareas encomendadas a partir del res-peto a la Constitucin y a su conciencia. Si sintetizamoslos fines de la institucin, podramos sostener los si-guientes:

1. Impedir cualquier tipo de mandato imperativo queno sea el de los ciudadanos.

2. Proteger la libertad y la independencia del legis-lador.

3. Evitar los conflictos de inters y la corrupcin p-blica y poltica.

4. Garantizar el principio de divisin de poderes.5. Fortalecer las atribuciones de control del Poder

Legislativo sobre otros poderes formales e infor-males.

6. Impedir el abuso del mandato representativo confines de lucro personal.

7. Salvaguardar la imparcialidad de las administra-ciones pblicas separndola de la poltica.

8. Impedir la acumulacin de ingresos en el mbitopblico.

9. Ordenar el mercado de trabajo entre las esferaspblicas y privadas.

10. Evitar la confusin entre el Ejecutivo y el Legisla-tivo.

23 Efrn Chvez Hernndez, Las incompatibilidades de los legisla-dores en Mxico y breves referencias en el derecho comparado,Revista de la Facultad de Derecho, t. LIV, nm. 242, UNAM, Mxico,2004, p. 79.


11. Rechazar que factores reales de poder determi-nen el funcionamiento del Poder Legislativo.

12. Fortalecer el vnculo entre representante y repre-sentado sin intermediaciones antidemocrticas.

13. Lograr la plena dedicacin del legislador a sus ta-reas.

14. La defensa y garanta del inters pblico a travsde la salvaguarda de la independencia y autono-ma del Congreso por encima de cualquier inte-rs privado o de grupo.

15. Garantizar el profesionalismo del Congreso me-diante el respeto al principio de la pluralidad quedebe prevalecer en el Congreso.

Definicin de las incompatibilidades

Las incompatibilidades pueden ser definidas a partir delas caractersticas que de ella queremos destacar. En unaprimera categora estn las definiciones que las precisanen funcin de sus consecuencias jurdicas para quien sehalle en sus supuestos, y as se dice que es una institu-cin jurdica o una norma. En una segunda categora,las definiciones la entienden como prohibicin, imposi-bilidad, impedimento, improcedencia o lmite; el pro-blema de concebirla as radica en que en el estatuto delos legisladores existen prohibiciones que no son in-compatibilidades.24 En una tercera categora se concep-ta la incompatibilidad como incapacidad, lo que noes del todo exacto porque se impedira al legislador el

24 En algunos sistemas comparados las prohibiciones se refieren a,por ejemplo, no invocar la condicin de legislador para el ejerciciode actividades mercantiles, industriales o profesionales. Es decir, lasprohibiciones suelen estar vinculadas al trfico de influencias.


acceso al escao parlamentario. En una cuarta catego-ra, se le puede considerar como situacin pblica oprivada prevista en la ley.25 Las anteriores categoriza-ciones pueden prestarse a confusin, por lo que resultams adecuado definirla a partir de sus elementos: laprohibicin para desempear diversos cargos, tareas ofunciones a la vez; los efectos jurdicos ligados a lassituaciones de incompatibilidad; la delimitacin tempo-ral de las situaciones de incompatibilidad y de sus efec-tos jurdicos; y, las sanciones para el caso de infraccin.

Segn el artculo 62 de la Constitucin las incompati-bilidades consisten en las prohibiciones a diputados ysenadores para que durante el periodo de su encargo nodesempeen ninguna otra comisin o empleo de la fe-deracin o de los estados por los cuales se disfrute suel-do, sin licencia previa de la Cmara respectiva. Es decir,y a pesar de la pobreza regulativa de esa norma, lasincompatibilidades siempre entraan la prohibicin paraque los legisladores realicen funciones empleos, comi-siones, vnculos, etctera distintas a su cargo y quepuedan afectar su desempeo como representantes dela nacin. Por su parte, el artculo 125 de la Constitucinindica aunque no se trata exclusivamente de incompa-tibilidades parlamentarias que ningn individuo po-dr desempear a la vez dos cargos federales de eleccinpopular, ni uno de la federacin y otro de un estado quesean tambin de eleccin; pero el nombrado puede ele-gir entre ambos el que quiere desempear.

En el derecho espaol, Eloy Garca realiza una defi-nicin de las incompatibilidades en funcin de tres ca-ractersticas: a) Por lo que hace a su razn de ser, lasincompatibilidades se configuran desde sus orgenes

25 Juan Fernando Durn Alba, Teora general y rgimen jurdico...,op. cit., pp. 221-228.


como un instrumento de proteccin del Parlamento fren-te a los afanes corruptores de la Corona, como una ins-titucin de defensa de la autonoma del Parlamento y lasociedad frente al poder del Estado o de otras fuerzasno formales para garantizar la independencia de la re-presentacin poltica y/o, por el contrario, la depen-dencia exclusiva del representante respecto de susmandatarios en el contexto del mandato representativo;b) Desde el punto de vista de su naturaleza, habra quedecir que se trata de un instituto de carcter especfi-camente parlamentario y, desde ese punto de vista, corres-ponde al propio Poder Legislativo principalmente atravs de los reglamentos parlamentarios establecerla ypotenciarla; y, c) Por lo que toca a las diferencias que laseparan de otras figuras anlogas, las incompatibilida-des protegen la representacin popular del legislador,su independencia y autonoma.26

Martnez Sospedra define la incompatibilidad comola regla que veta a un miembro de las Asambleas elejercicio de ciertas ocupaciones, o la ostentacin o laaceptacin de ciertas gracias, y del mandato parlamen-tario, obligando a optar por uno o por otro.27 Esto es, setrata de una prohibicin para detentar simultneamenteel mandato parlamentario y determinados cargos profe-sionales. Segn Martnez Sospedra, las incompatibilidadessurgen con la adquisicin de la cualidad de parlamenta-rio, implican la facultad de optar entre el empleo decla-rado incompatible y el mandato parlamentario y suponenla obligacin de optar entre el empleo o gracia incom-patible y el mandato parlamentario, opcin que puede

26 Eloy Garca, Inelegibilidad poltica e incompatibilidad parla-mentaria..., op. cit., pp. 112-114.

27 Manuel Martnez Sospedra, Incompatibilidades parlamentarias...,op. cit., p. 21.


presumirse efectuada tanto a favor del empleo o graciaincompatible, como a favor del mandato parlamentario.

En los trminos de Fernando Santaolalla, las incom-patibilidades de diputados y senadores son el conjuntode cargos y situaciones jurdicas que no se pueden os-tentar durante el ejercicio del mandato representativo.Persiguen la independencia de los parlamentarios enrelacin con otros poderes del Estado y a concretas fuer-zas polticas y sociales para asegurar el correcto ejerci-cio de la funcin legislativa. Las incompatibilidades sonobservables desde que se constituye la Cmara o tomaposesin el parlamentario y durante todo el tiempo quedure su mandato a diferencia de otras figuras como lasinelegibilidades que son observables desde que empie-za hasta que termina el proceso electoral o de las inca-pacidades que entraan siempre la imposibilidad deejercicio para cualquier cargo pblico.28

Prez Serrano dice que:

es incompatible el parlamentario que, sin incapacidad,sin ser inelegible por su distrito, y habiendo logrado triun-

far en las urnas, desempea funcin que no sea conciliable

con la investidura. Los motivos a que ello obedece sonmltiples: un Diputado que sea funcionario no est en

condiciones de fiscalizar al Gobierno; un Ministro puede

ejercer enorme presin sobre una Cmara; el Diputadoque deba prestar servicio en localidad remota no puede

acudir a las sesiones; el parlamentario que tenga un cargo

modesto no est en situacin de conservarlo sin mermarel prestigio de su investidura parlamentaria; finalmente, el

Gobierno tiene medios de captar a los diputados dscolos

mediante la promocin para cargos codiciables, pero en-

28 Fernando Santaolalla, Derecho parlamentario espaol, op. cit.,pp. 113-114.


tonces los representados han de sentir recelo hacia su

mandatario cuya situacin tanto ha variado. Por todo ello,se establece, con mayor o menor rigor, con tendencia res-

trictiva o generosa, el principio de incompatibilidad29

Bernhard Thibaut indica que las incompatibilidadesse refieren a aquellas normas que definen las circuns-tancias en las cuales un mandato electoral legalmenteadquirido por una persona no puede ser ejercido. Lasincompatibilidades excluyen el desempeo simultneode un determinado cargo electivo y de otros cargos elec-tivos o de nombramientos. Las incompatibilidades no im-piden una candidatura electoral, sin embargo, en casode que el candidato sea elegido, se exige de l que dejeel cargo/puesto que los inhabilita para ocupar su man-dato, o que prescinda de adquirirlo, o que tome unadecisin por uno de los dos mandatos incompatiblesentre s.30

Para Silvano Tosi las incompatibilidades prohben laacumulacin del cargo electivo con otros cargos, puespresupone necesariamente que subsistan los requisitospara la validez de la decisin, sta puede ser anterior ala eleccin misma, o bien, sobrevenida, y pone al elegi-do en la obligacin de optar entre los cargos que sonincompatibles. En el derecho italiano existen incompati-bilidades previstas en la Constitucin, como las que exis-ten entre el cargo de senador y el de diputado pero no

29 Nicols Prez Serrano, Tratado de derecho poltico, 2a. ed., Civitas,Madrid, 1984, pp. 777-778.

30 Bernhard Thibaut, Incompatibilidades, en Dieter Nohlen, SoniaPicado y Daniel Zovatto (comps.), Tratado electoral comparado deAmrica Latina, Instituto Interamericano de Derechos Humanos/Universidad de Heidelberg/Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederacin/Instituto Federal Electoral/Fondo de Cultura Econmica,Mxico, 1998, pp. 698-699.


entre las respectivas candidaturas, obligando a la op-cin en el caso de la doble eleccin, entre el cargo demiembro del Parlamento y el de miembro de la CorteConstitucional y del Consejo Superior de la Magistratu-ra, entre el cargo de senador vitalicio y la de presidentede la Repblica o de juez constitucional. Tambin exis-ten incompatibilidades que derivan de los tratados, laley y hasta de la jurisprudencia constitucional.31

En el derecho canadiense, las incompatibilidades im-plican prohibiciones a los legisladores para desempearfunciones, cargos, o contar con vnculos indebidos paraevitar conflictos de inters que deriven en corrupcin,trfico de influencia, o la utilizacin de informacin pri-vilegiada. La regulacin de las incompatibilidades nonecesariamente se detiene en la antinomia entre cargos,sino principalmente entre vnculos que infringen la li-bertad y la independencia del legislador.32

En el derecho mexicano las incompatibilidades seentienden como la prohibicin para que un legisladordesempee empleos o cargos distintos a los de su fun-cin, por demandarlo as el principio de separacin depoderes, el de independencia de los poderes y el de lapluralidad del rgano legislativo.33 Amador RodrguezLozano indica que las prohibiciones del artculo 62 noconsignan excepcin alguna al principio expresado enla norma, ya que la posibilidad de realizar una funcinpblica distinta a la de diputado o senador slo cabemediante licencia de la Cmara respectiva, con la consi-guiente cesacin en el cargo representativo, e igual con-secuencia opera si el senador o diputado no obtuvo

31 Silvano Tosi, Derecho parlamentario, op. cit., pp. 53 y 54.32 Benoit Pelletier, op. cit., pp. 346-347.33 Jorge Fernndez Ruiz, Poder Legislativo, Porra/UNAM, Mxico,

2003, p. 263.


previamente dicha autorizacin, y en este ltimo caso laseparacin de la funcin representativa ser en formadefinitiva como castigo a la infraccin cometida.34 Ceci-lia Mora-Donatto indica que las causas de incompa-tibilidad aluden a la incapacidad para que de manerasimultnea puedan ejercerse la funcin parlamentaria yotros cargos pblicos, pues la razn de ser de la in-compatibilidad es procurar que los parlamentarios ejer-zan sus funciones con el mayor grado de libertad.35

Fernndez Ruiz seala que las incompatibilidades tie-nen por propsito la prohibicin de ocupar o desempe-ar simultneamente dos o ms cargos o funciones dentrodel mbito del quehacer pblico, que conduce a optarpor el ejercicio de una sola funcin o por el desempeode un cargo nico.36

Nuestra definicin de incompatibilidades toma encuenta los siguientes elementos: 1. La defensa de la li-bertad del legislador no slo frente al Poder Ejecutivo olos poderes y rganos formales del poder pblico, sinofrente a cualquier poder fctico, incluidos los partidosque limiten o condicionen la independencia del legisla-dor; 2. La prohibicin de cualquier situacin pblica oprivada que derive en conflicto de inters con la funcinlegislativa; 3. La imposibilidad para que el legislador rea-lice funciones o tareas distintas a las que tienen que vercon sus cometidos constitucionales, a fin de salvaguar-

34 Amador Rodrguez Lozano, Comentario al artculo 62, op. cit.,p. 110.

35 Cecilia Mora-Donatto, Estatuto de los parlamentarios, en Re-formas urgentes al marco jurdico del Congreso mexicano. Primerciclo de conferencias, Cmara de Diputados, LIX Legislatura, Comi-sin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, Mxico, 2004, p. 168.

36 Jorge Fernndez Ruiz, Artculo 125, en Constitucin Polticade los Estados Unidos Mexicanos Comentada, t. II, UNAM, Mxico, 1997,p. 1313.


dar el principio de dedicacin preponderante y funda-mental; 4. la consecuencia de la incompatibilidad nodebe residir en optar entre el cargo legislativo y el in-compatible, sino en la prdida del carcter de legisladory la inhabilitacin para ocupar cargos pblicos en unperiodo que podra ir hasta los diez aos; 5. Las in-compatibilidades no slo deben estar referidas al perio-do del encargo de legislador sino extenderse en el tiem-po al menos dos aos despus, en donde el ex legisladortenga obligacin de informar al Congreso sobre la ma-nera en que se gana el sustento; 6. Las incompatibilida-des deben estar vinculadas a la declaracin de bienes delos legisladores, as como de sus intereses y vnculoseconmicos, sociales y familiares; 7. Las incompatibi-lidades legislativas deben estar inscritas en un nuevorgimen de responsabilidades polticas, penales y admi-nistrativas para los parlamentarios; 8. Las incompatibili-dades deben tambin ser parte de un esquema de luchaintegral contra la corrupcin; y, 9. La regulacin de in-compatibilidades debe orientarse al fortalecimiento delvnculo entre representados y representante medianteinstituciones y normas de transparencia y control queabonen en la rendicin de cuentas a la sociedad en suconjunto y no a intereses especficos de sta. De tal ma-nera, la incompatibilidad sera la institucin de derechoparlamentario37 que establece, durante el mandato dellegislador y con efectos posteriores, las prohibicionespara usufructuar cargos, tareas, servicios o beneficiosque impidan ejercer la funcin legislativa con libertad,independencia, y autonoma frente a poderes formalese informales y que pudiesen actualizar conflictos mate-

37 A. Fernndez-Miranda Campoamor, Incompatibilidades parla-mentarias, Enciclopedia Jurdica Bsica, vol. II, Civitas, Madrid, 1995,p. 3498.


riales o ticos con las tareas parlamentarias38 y para queel legislador con dedicacin absoluta represente, dentrode un marco de transparencia y control institucional ysocial, los intereses generales de la sociedad, indicndoselas consecuencias en caso de que se presenten los im-pedimentos y las sanciones para los supuestos de trans-gresin.

Tipos de incompatibilidades

Existen diversas formas de incompatibilidades. Una pri-mera clasificacin atendera a la jerarqua de la normaen donde se contienen stas. As, habra incompatibili-dades previstas en la Constitucin, en los tratados, en lasleyes orgnicas de los congresos o de los parlamentos,en los reglamentos legislativos, en los estatutos y normasde los partidos, etctera. En Mxico, las incompatibilida-des estn previstas en la Constitucin, aunque algunospartidos nacionales establecen en sus estatutos la in-compatibilidad entre el cargo del partido y la funcinlegislativa. Silvano Tosi seala para el caso italiano in-compatibilidades previstas en la Constitucin, en los tra-tados internacionales, las previstas en las leyes institutivasy en leyes especiales, en la jurisprudencia, etctera.39

Otra clasificacin distingue entre incompatibilidadespor su origen: jurdicas, materiales y ticas. Las jurdicasse encuentran previstas en normas jurdicas expresas.Las materiales son consecuencia de una imposibilidadmaterial o fsica, por ejemplo ser legislador y embajador

38 Gregorio Badeni, Inelegibilidad e incompatibilidad parlamen-tarias, Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires, t. XLVII,nm. 1, mayo, Buenos Aires, 1987, p. 16.

39 Silvano Tosi, Derecho parlamentario, op. cit., Mxico, pp. 53-54.


al mismo tiempo. Las ticas entraan la oposicin entreel cargo del legislador y las normas morales dominan-tes, tal ocurrira cuando fuese incompatible socialmenteel cargo de diputado con sus antecedentes de corrup-cin.40

Las incompatibilidades pueden distinguirse tambinpor el nivel o grado de prohibicin. As, podramos ha-blar de incompatibilidades absolutas y relativas. Son in-compatibilidades absolutas aquellas que establezcan entodos los casos la incompatibilidad, tal como lo estable-ce el artculo primero, seccin sexta, prrafo segundode la Constitucin de los Estados Unidos cuando sealaque nadie que ocupare un empleo dependiente de laautoridad de los Estados Unidos podr ser miembro deninguna de las Cmaras, mientras desempee tal em-pleo o, lo que establecen los artculos 62 y 125 de laConstitucin de 1917 que aluden a incompatibilidadesabsolutas. En cambio, las incompatibilidades relativasestablecen excepciones a dicho principio a favor de al-gunas categoras de empleos. Ejemplo de estas ltimasson las que prevea el artculo 25 de la Constitucinespaola de 1845 que indicaba:

De la incompatibilidad del cargo de Diputado a Cortes

con el ejercicio de destinos pblicos, establecida en el

artculo 12 de la ley electoral vigente se exceptan: 1. LosMinistros de la Corona. 2. Los oficiales generales del ejr-

cito y la armada con residencia en Madrid, que desempe-

en destinos cuyo sueldo consignado en el presupuestono baje de 12.500 pesetas.41

40 Gregorio Badeni, Inelegibilidad e incompatibilidad parlamen-tarias, op. cit., p. 16.

41 Manuel Martnez Sospedra, Incompatibilidades parlamentarias...,op. cit., pp. 28-31.


Las incompatibilidades pueden darse al inicio del car-go legislativo o sobrevenir, segn si el impedimento existeal momento del acceso o surge durante la legislatura.En algunos sistemas comparados se seala que si seconsidera la libertad del parlamento a la hora de declararcomo incompatibles determinadas funciones, o bien steha de ajustarse ineludiblemente a lo antes determinadopor la norma, podra sealarse la existencia de incom-patibilidades vinculadas o discrecionales.42 Hay sistemasque distinguen entre incompatibilidades expresas yresiduales, stas se daran, por ejemplo, en caso de quela norma prescribiera y cualesquiera otras activida-des que por su naturaleza sean incompatibles con ladedicacin y las obligaciones parlamentarias

Tambin pueden clasificarse atendiendo a los valoreso fines jurdicos que protegen; as, por ejemplo, habraincompatibilidades dirigidas a salvaguardar la autono-ma del legislador y otras referidas a mantener la de-dicacin preponderante o fundamental en la funcin.Igualmente se pueden clasificar por sus mbitos, es de-cir, incompatibilidades que prohben el ejercicio de otrasfunciones pblicas, privadas, sociales, nacionales, inter-nacionales, etctera. Hay quien las clasifica en funcinde si se prohbe slo la actividad o si lo que se prohbees la percepcin de retribuciones econmicas; de estamanera, existen incompatibilidades funcionales que im-piden la dualidad o pluralidad de actividades, y las retri-butivas, que son aquellas que no tienen inconvenienteen admitir la pluralidad de actividades y prohben laacumulacin de retribuciones econmicas.43

42 L. Galateria, Incompatibilita (Diritto Pubblico), Novissimo Di-gesto italiano, vol. VIII, UTET, Turn, 1962, pp. 582-583.

43 A. Fernndez-Miranda Campoamor, Incompatibilidades parla-mentarias, op. cit., p. 3499.


Por el tipo de actividad corrupta que implican pode-mos hablar de incompatibilidades que producen con-flictos de inters, trfico de influencias, utilizacin deinformacin privilegiada, etctera.44 Esto es, el tipo pe-nal o administrativo en el que se encuadran las conduc-tas ilcitas determinan la clase de incompatibilidades.

Desde nuestro punto de vista habra una distincinfundamental: incompatibilidades que tienen relacin confunciones en poderes y rganos del Estado distintos allegislativo e incompatibilidades con los poderes fcticosrelacionados con funciones, empleos, retribuciones, et-ctera. Las incompatibilidades ms importantes son es-tas ltimas y en muy pocos pases se les da la atencinjurdica necesaria. En Mxico no existen incompatibili-dades de este gnero y es imprescindible que existanpara transformar el sistema jurdico y que el legisladortenga autonoma y libertad frente a poderes no formalesque colonizan el aparato del Estado.

Figuras aledaas a las incompatibilidades

Existen un buen nmero de figuras jurdicas cercanas alas incompatibilidades, muchas de ellas integran lo queen la teora constitucional y parlamentaria se denominael estatuto de los parlamentarios, esto es, el conjuntode las garantas de independencia y autonoma del par-lamentario, como las prerrogativas o garantas clsicasde los parlamentarios: las inviolabilidades y las inmuni-dades, al igual que otras figuras como las incapacidades,inelegibilidades, inhabilidades, y derechos como el deasignacin econmica del parlamentario, facilidades ma-

44 Benoit Pelletier, op. cit., pp. 345-348.


teriales para el desempeo de su cargo, deber de asistira las Cmaras y a las comisiones, etctera.45

Las confusiones principales y problemas de delimita-cin conceptual ocurren entre las incompatibilidades,incapacidades, inelegibilidades e inhabilidades. Sin em-bargo, tambin suelen darse problemas de conexin conlas inviolabilidades y las inmunidades. A continuacintrataremos de establecer las similitudes y diferencias msimportantes entre todas estas instituciones.

Las capacidades se refieren a los requisitos positivosnecesarios para ser elegible. En el derecho mexicano seencuentran previstos en las fracciones I, II, III del artcu-lo 55 constitucional y en el artculo 7 del Cdigo Federalde Instituciones y Procedimientos Elector

gobernabilidad y consenso en el poder

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