gobernabilidad municipal: el impacto de la delincuencia y la criminalidad local
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La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta prioridad e importancia. Frente a este escenario el presente artículo describe y comenta el impacto de los problemas asociados a la delincuencia y la criminalidad en el sistema político local, tomando como foco de interés el liderazgo político alcaldicio, la institucionalidad municipal y el sistema de demandas en seguridad. Para ello se analiza la literatura especializada en seguridad ciudadana y las investigaciones actuales sobre criminalidad local; además de contrastar fuentes primarias de medición del fenómeno, con la percepción ciudadana respecto a los problemas derivados de la delincuencia. Dentro de este debate, el artículo sostiene la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal para hacer frente a los desafíos impuestos por los problemas de inseguridad, promoviendo un proceso de modernización municipal. Se argumenta que, junto con plantear un enfoque de gobierno local de la seguridad, es imprescindible avanzar hacia la cogestión comunal en esta materia, (a un problema multicausal, respuestas multiagenciadas), e implementar prácticas en materia de prevención y control del crimen con una estructura institucional apropiada, impidiendo intervenciones episódicas y sin resultados comprobables.TRANSCRIPT
Roberto Rodrigo Lagos Flores
Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Diplomado en Seguridad Ciudadana Universidad Alberto Hurtado
Investigador del Programa de Seguridad Pública del Instituto Chileno de
Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile
GOBERNABILIDAD MUNICIPAL:El impacto de la Delincuencia y
la Criminalidad Local
Documento N° 34
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Registro Intelectual No 172215
Instituto Chileno de Estudio Municipales
Universidad Autónoma de Chile
Julio 2008
Comité Editorial
Teodoro RiberaRector Universidad Autónoma de Chile
Georg SpeeVicerrector Universidad Autónoma de Chile
Sergio ThiersDirector Acreditación Universidad Autónoma de Chile
Ricardo IsraelDirector Ejecutivo Ichem
Andrés ChacónSecretario General Ichem
Leandro ZamoranoEditor
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Indice
Resumen
1 Antecedentes
2 Gobernabilidad en el Sistema Político Local
2.1. Liderazgo Alcaldicio
2.2. Institucionalidad Local
2.3. Sistema de Demandas de Seguridad Pública
3 Consideraciones
3.1. Primero: Promover un Enfoque de Gobierno Local de la Seguridad
3.2. Segundo: Trabajar en Estructura de Coalición, Cogestión Comunal
3.3. Tercero: Descentralización, Modernización y Reforma Municipal
Bibliografía
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Resumen
La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas
y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta
prioridad e importancia. Frente a este escenario el presente artículo
describe y comenta el impacto de los problemas asociados a la
delincuencia y la criminalidad en el sistema político local, tomando como
foco de interés el liderazgo político alcaldicio, la institucionalidad municipal
y el sistema de demandas en seguridad. Para ello se analiza la literatura
especializada en seguridad ciudadana y las investigaciones actuales
sobre criminalidad local; además de contrastar fuentes primarias de
medición del fenómeno, con la percepción ciudadana respecto a los
problemas derivados de la delincuencia. Dentro de este debate, el
artículo sostiene la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal
para hacer frente a los desafíos impuestos por los problemas de
inseguridad, promoviendo un proceso de modernización municipal. Se
argumenta que, junto con plantear un enfoque de gobierno local de la
seguridad, es imprescindible avanzar hacia la cogestión comunal en
esta materia, (a un problema multicausal, respuestas multiagenciadas),
e implementar prácticas en materia de prevención y control del crimen
con una estructura institucional apropiada, impidiendo intervenciones
episódicas y sin resultados comprobables.
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Este artículo provee una interpretación analítica inicial sobre el impacto
de los problemas asociados a la delincuencia y a la criminalidad en el
sistema político local. Es decir, describe la influencia que en la actualidad
ejerce, a modo de presión sobre el sistema decisorio, el fenómeno de
la inseguridad ciudadana en las políticas locales; políticas que no son
de responsabilidad y competencia de los municipios del país, pero que,
por diversas razones, las autoridades comunales han debido ir asumiendo.
Para ello se utilizan fuentes de información secundaria y datos provenientes
de investigaciones en la materia, aplicando el marco analítico de la
gobernabilidad a escala local y los conceptos de liderazgo y de análisis
institucional, generando propuestas para llenar este vacío en el diseño
e implementación de políticas. Asimismo, este artículo se concentra en
dos dimensiones fundamentales y esboza una conclusión general que
puede transformarse en la base de estudios sociopolíticos posteriores:
primero, se aplica el concepto de gobernabilidad al sistema político
comunal y su posible implantación en el modelo de gestión local, teniendo
en cuenta sus múltiples dimensiones, sus implicancias y alcances. En
segundo término, se vincula esta matriz analítica con el problema de la
inseguridad a nivel local, específicamente con la delincuencia y la
criminalidad en sus consecuencias para la comunidad y sus autoridades
locales. Del análisis de ambas dimensiones se desprenden conclusiones
generales y aplicaciones prácticas que consideran que el fenómeno de
la delincuencia ha debilitado a tal punto a las grandes ciudades, sectores
urbanos y comunidades locales, que resulta indispensable hoy fortalecer
a los municipios en sus facultades y atribuciones, y entregar respuestas
multiagenciadas modernas y efectivas, pertinentes a la problemática
en ejercicio. Es más, en ciertas áreas metropolitanas y concentraciones
comunales, la delincuencia y la inseguridad ciudadana han cruzado un
umbral sociopolítico, un punto de inflexión, que comienza a socavar la
institucionalidad local, lo cual propende a buscar medidas efectivas de
políticas públicas que tengan como eje de acción el campo de maniobra
de los municipios del país. Este umbral sociopolítico implica acordar
ciertos outputs o respuestas de política local necesarios y suficientes que
vayan en la dirección adecuada de promover el desarrollo local y acoger
las demandas de estabilidad del sistema político local, aumentando con
ello la eficacia de la tarea de gobierno municipal, y favoreciendo la
Antecedentes
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gobernabilidad de este microsistema político. Todo lo anterior por una
razón simple: los gobiernos locales no pueden continuar como cajas
receptoras de proyectos en materia de seguridad pública, sin
financiamiento adecuado y con escaso poder para la acción. El gobierno
representativo a escala municipal debe, en este escenario, diseñar,
implementar y evaluar políticas de acción social destinadas a satisfacer
el siempre escaso bien público de la seguridad ciudadana, activando
un abanico de instrumentos de gestión y de ajustes institucionales que
permitan hacerse cargo del tema. En ningún caso se proponen
modificaciones sustanciales en el sistema político local, como la sugerencia
de establecer policías municipales (según lo señalado por algunos
alcaldes de nuestro país), ni de redefinir el aparato burocrático local,
provocando un cambio mayor en las direcciones y recursos municipales;
todo lo contrario, se promueve fortalecer la institucionalidad municipal
para hacer frente a nuevos desafíos, promoviendo la descentralización
y desencadenando un proceso de modernización que acoja nuevas
problemáticas y dificultades que aquejan a las comunidades locales.
Como lo pide a gritos el fenómeno de la criminalidad local y sus efectos
en la alta percepción de inseguridad ciudadana.
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Gobernabilidad en el Sistema Político Local
Gobernabilidad en elSistema Político Local
En general, dentro de la politología y de laextensa l i te ratura asociada a lagobernabilidad, se pueden distinguir, a lomenos, cuatro usos convencionales delconcepto: gobernabilidad del régimenpolítico, del sistema político, del ejercicio delpoder y de las relaciones gobierno/sociedad.El primero ha generado una incipientediscusión en algunos círculos académicos yqueda fuera de las pretensiones de esteartículo; el segundo se refiere a la estabilidaddel sistema político, estabilidad que puedeverse amenazada por factores internos(como una revolución o un golpe de estado)o externos (como amenazas a su seguridadnacional). De entrada, es posible afirmar eldescrédito y la desafección que provocahacia las instituciones el fenómeno de ladelincuencia. En algún momento la presiónciudadana por mejorar este servicio y bienpúblico puede alterar la estabilidad delsistema político local, cuestión en la que seahondará en las próximas líneas. El terceruso del concepto gobernabilidad dicerelación con la concepción ejecutiva delpoder o la autoridad política, en cuanto alejercicio y al manejo de los recursos parala implementación de políticas en lasociedad, una dimensión a la cual hanadherido solamente algunas autoridadeslocales, básicamente las que cuentan conrecursos suficientes y con una problemáticacrítica que los impulsa a trabajar en el temade la delincuencia y la criminalidad. Sirvande ejemplo aquellos municipios con másrecursos del país y ubicados en sectoresacomodados de la capital. La cuarta
dimensión corresponde a la concepciónsocial, la cual pone el énfasis en los atributoscolectivos de la toma de decisiones, en laacción de gobierno que tiene comocontraparte a la ciudadanía. Como seobserva, la gobernabi l idad puedecatalogarse como una capacidad delsistema político en su conjunto. Los usos deltérmino esbozados anteriormente ponen laatención en algún punto particular ydistintivo, con el propósito de facilitar la labordel analista ante un tema ciertamentecomplejo. Es prudente recalcar que en esteart ícu lo se ut i l i zará la matr i z degobernabilidad local referida al sistemapolítico comunal chileno, como una variablerelacional, como un diálogo permanenteentre el sistema político tradicional y sucontraparte natural: la sociedad civil. Deeste modo, el concepto de gobernabilidadadopta una estrategia multidimensional deanálisis con énfasis en el aspecto político, losfactores de liderazgo a nivel local y labúsqueda de respuestas eficaces aproblemas actuales altamente sensibles,poco estructurados1, y de alto impacto socialy emocional para los habitantes. El caso dela seguridad o inseguridad ciudadana es uncaso parad igmát ico de aque l laconsideración.
Atendiendo a la multidimensionalidad delconcepto, es posible señalar que sus posiblesfracturas tendrían relación con la sobrecargade demandas para el sistema político. Deella dependerá su correcta mantención; delo contrar io, su fragmentación. La
1 Se siguen los supuestos de análisis en torno a la diferenciación entre problemas estructurados y cuasiestructurados, planteados por CarlosMatus. Véase Matus, Carlos. Los Tres Cinturones del Gobierno. Caracas, Ed. Altadir 1997.
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multidimensionalidad del concepto incluye variablescomúnmente debatidas en los análisis sobre AméricaLatina, por ejemplo, las crisis del sistema financiero,la ineficiencia del aparato estatal o de un marcoinstitucional y legal anquilosado. También hacereferencia a la capacidad del gobierno para eldiseño, formulación y ejecución de políticas públicas.Esta última es la variante del concepto degobernabilidad a la cual adhiere el PNUD2.
Otra variedad de los usos corrientes del conceptoes tratar a la gobernabilidad democrática como unestado deseable, producto de las relaciones entrela sociedad civil y los diversos actores que conformanel sistema político, económico o cultural de unanación. Ante ello, resultan habituales los estudiosque recogen el tema de la crisis del sistema políticoy de la gestión administrativa en su conjunto (lo cualse traduce en la ingobernabilidad del sistema), y enel ajuste de expectativas producto de la escasacapacidad de proveer a la sociedad los recursospolíticos y, sobre todo, económicos que anhela.
Como podrá ser observado, para abordar lagobernabilidad en el sistema político local chilenose requiere de una estrategia de amplio alcance, lacual resulta conveniente si el fin es la profundidaddel estudio. E l lo impl ica comprender lamultidimensionalidad del término y recordar que enla investigación social las explicaciones mono-causales y con criterios sólo particulares no llegan abuen puerto.
Como ha sido puntualizado en líneas anteriores, seanalizan las implicancias de los problemas derivadosde la delincuencia, la violencia y la victimización aescala local, relacionados con el aspecto políticoinstitucional de los municipios del país. La esenciade lo político y del poder -por medio del cualgobernantes y gobernados desarrollan estrategiasde cooperación o conflicto- es su naturalezarelacional, es decir, un proceso en el cual existen
m ú l t i p l e s i n f l u e n c i a s , r e t r o a l i m e n t a d a sconstantemente debido a los cursos de accióntomados por todos los agentes de un escenarioparticular. Esta reflexión de la naturaleza relacionaldel poder permite entender que cuando se hablade gobernabilidad aplicada al ámbito de lo políticose cae en la misma lógica. La gobernabilidad esante todo una cualidad articuladora de las partesde un sistema en particular, que involucra tanto a lospoderes del Estado como a la sociedad civil y lasconexiones entre ellos. De suyo importante será, pues,la conducción del municipio sobre los problemas dela criminalidad local, sabiendo que sus causas sonmúltiples y complejas de abordar. Será unaconsecuencia del accionar de los municipios elenfrentar temas relacionados con la violencia y lainseguridad comunal. Basta para ello recopilaralgunos estudios académicos e investigacionesespecializadas de los últimos dos años y detenerseen aquellas problemáticas comunes que constituyenejemplos de políticas de intervención local, las cualesse detallan en el Cuadro Nº 1:
Cuadro N°1: Problemáticas municipales comunes enseguridad
2 "La gobernabilidad democrática supone la legitimidad de las instituciones políticas, económicas y administrativas a todos los niveles. Abarca los complejos mecanismos,procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales.Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrática tiene diversos atributos: es participativa y transparente en el proceso de toma de decisiones y dispone de mecanismospara la exigencia de responsabilidades por parte de la sociedad; es eficiente en la utilización de los recursos para lograr los fines previstos, es equitativa y promueve elEstado de Derecho". Véase PNUD: www.pnud.cl, informes e Índices de Desarrollo Humano.
Intervenciones en BARRIOS desorganizados y críticos enmateria de seguridad.
Programas y proyectos locales de recuperación deESPACIOS PÚBLICOS.
Gestión de acciones y coordinaciones con losPROGRAMAS sociales que intervienen en cada comunay que necesitan integración y estructura colaborativa.
Gestión y coordinación con INSTITUCIONES facultadaspara trabajar en prevención y control del delito, comolas policías y el ministerio público.
ACCIONES SOCIALES, culturales y recreativas que tienenun componente de prevención social del delito en susconsecuencias e impacto.
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Gobernabilidad en el Sistema Político Local
Esta breve lista, en ningún caso completa y cerrada,da cuenta de una serie de acciones desarrolladaspor los municipios del país y/o co-producidas conotras agencias del Estado, como también de lacomplejidad creciente de los mecanismos de acciónnecesarios para abordarlos, los cuales, sin un liderazgodinámico por parte de la autoridad política comunaly sin una institucionalidad que le otorgue soporte,estabilidad y seguimiento, no pueden transformarseen soluciones o respuestas locales efectivas, porqueno llegan a satisfacer los requerimientos de lapoblación, a saber, disminuir el temor, reducir lavictimización y disminuir la criminalidad a nivel local.
Los municipios del país enfrentan en la actualidaduna diversidad de problemas contando para ellocon escasos recursos técnicos, financieros y humanos,lo cual, en algún momento, puede hacer estallaruna crisis de proporciones debido a lo que laciudadanía espera de ellos. Una sobrecarga dedemandas puede ser altamente nociva para laestabilidad de la gestión municipal, desintegrandola gobernabilidad del microsistema.
Documentos del BID y de otras agenciasinternacionales han planteado el tema de ladebilidad de la democracia debido a sostenidascrisis de seguridad pública, surgiendo a la parañoranzas autoritarias, restricción de derechos,aumento de penas y militarización del sistema deseguridad local, debil itando el sistema degobernabilidad3. Solamente considerando ciertoscambios institucionales y la realización de ajustes deenvergadura es posible entrever un campo demaniobra adecuado para la gobernabilidad local.Como señala Cravacuore, no se trata solamente demejorar las condiciones de vida de los ciudadanos,también de acercar las administraciones locales alas organizaciones de la sociedad civil, lograrconsensos participativos amplios y menos verticales4.
El marco conceptual fundamentalmente sociopolíticoque desarrolla este artículo, y que comprende
variables tan significativas como (1) el liderazgoalcaldicio, (2) la institucionalidad local y (3) el sistemade demandas de seguridad pública, permiteprofundizar en la gestión de la gobernabilidadmunicipal y los esfuerzos de disminuir los niveles detemor y de inseguridad en el espacio local, tal comose describe en el siguiente esquema:
Esquema N°1: Tríada de Gobernabilidad municipal enseguridad
3 Preocupante han sido las últimas decisiones del actual gobierno y las señales antidelincuencia exclusivamente policiales, represivas y de contención, lo cual avizora unhorizonte poco prometedor en la materia cuando solamente soluciones del tipo político - efectistas se apoderan de la opinión pública.4 Cravacuore, Daniel. "El origen de la innovación en el gobierno local y sus actores". En Cravacuore, Daniel. (Comp.), Innovación en la gestión municipal. Universidad Nacionalde Quilmes, Federación Argentina de Municipios, Buenos Aires, Argentina, 2002.
SISTEMA DE DEMANDAS DESEGURIDAD PÚBLICA
LIDERAZGOALCALDICIO
INSTITUCIONALIDADLOCAL
(pericia, conocimientos, expertise)
(diseño organizativo, sistemas detrabajo)
(percepciones, demandas,conflictos)
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2.1. Liderazgo Alcaldicio
Existen variados ejemplos de eficacia de lasautoridades comunales, de dirección y conducciónde los problemas comunales con perspectiva degobernabilidad. Liderazgo activo, participativo yaglutinador, capaz de movilizar los recursosmunicipales en aras de una meta común. Es sabidoque el campo de maniobra en torno a ladelincuencia es limitado, pero bajo ciertascondiciones puede llegar a ser efectivo, cuanto mássi de la propia conducción alcaldicia se puede asumirun enfoque de resolución de problemas en materiade seguridad comunal, y de adscribir a un trabajocoordinado con los distintos actores en la temáticade la violencia y la criminalidad local.
Alcaldes, sin grandes diferencias ni en enfoques nien sesgos políticos, han constituido ejemplo deimportantes innovaciones en el combate local a ladelincuencia y han asumido responsabilidades másallá de lo presupuestado y de los campos de acciónpara lo que están facultados. Los alcaldes de lascomunas de Peñalolén, Vitacura, Puente Alto, SanJoaquín, La Pintana, Maipú y Recoleta, en la RegiónMetropolitana, y de Puerto Montt, Coronel, Copiapó,en otras regiones, conforman una selecta lista dearticulación de programas y proyectos que hanhecho frente al delito a nivel local, teniendo comoeje de acción el liderazgo de su autoridad comunal,como también una serie de apoyos intramunicipalesy externos que les ha permitido una gerencia públicaadecuada a los problemas de esta envergadura.Las gestiones de los alcaldes han permitido, enmuchos casos, materializar un aporte sustantivo eneste problema de relevancia local. Todos, con mayoro menor éxito y con mayor o menor nivel de difusión,han contribuido mediante su dirección en laprevención y el control de situaciones relacionadascon la violencia y la criminalidad a nivel local.Variados ejemplos dan cuenta de esta realidad yrevelan la posibilidad de actuar sobre el territorio ybuscar soluciones teniendo en cuenta las distintasrealidades locales y la perspectiva de sus habitantes:la ciudad es hoy en día el marco para el accionarconjunto entre el sector público y el sector privado.
En Europa, las políticas públicas realistas ypragmáticas, orientadas a la resolución de problemas,han marcado la pauta y siguen siendo modelos aseguir; lo mismo ocurre con experiencias exitosas deciudades como Quito, Diadema, Bogotá o Montreal,que luego de un proceso de mediano y largo plazo,luego de la consecución de un compromiso real yactivo por parte de diversos actores y, junto a unareforma municipal estructural, han logrado laimplementación de las estrategias de prevención yvisiones de políticas de seguridad con criterios departicipación comunitaria y de coproducción deiniciativas sociales y ambientales eficaces. Endefinitiva, la perspectiva territorial es clave para lacontención del problema. En Quito, por ejemplo, serealizó un Pacto por la Seguridad Ciudadana,teniendo al alcalde como principal referente; enBogotá, la estrategia liderada por la autoridad localtuvo positivos resultados en materia de reducción dela criminalidad.
En Chile, el escenario es poco alentador. El liderazgode los alcaldes no basta, teniendo en cuentainstituciones locales debilitadas y en muchos casosinoperantes, lo cual revela problemas en el diseñode los gobiernos locales, hoy concebidos como merasadministraciones comunales con poco espacio parala acción y escaso poder político para diseñar,implementar y monitorear políticas de prevenciónde la criminalidad. El sesgo centralizador y estatalpermanece coartando las posibilidades del desarrollolocal. En la actualidad, los alcaldes presiden consejosde seguridad a nivel local, iniciativa impulsada,financiada y monitoreada desde el nivel central(Subsecretaría del Interior, a través de la División deSeguridad Pública), sin embargo, estas acciones sequedan en las asignaciones de recursos centrales yen la toma de decisiones mediatizadas y parciales,dejando un escaso margen para la direccióncomunal. Esta estrategia va en la dirección contrariaa lo planteado en estas líneas: lo que importa esavanzar hacia una mayor capacidad de los alcaldesde tomar decisiones de relevancia para suscomunidades. Algo que bajo ningún punto de vista
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Gobernabilidad en el Sistema Político Local
5 "Hemos pasado de la preocupación a la ocupación (...) desarrollando una política de prevención de delito que pone su acento en la participación ciudadana. Porque laseguridad es un problema de todos, también todos deben estar en la solución", Alcalde de Maipú, Alberto Undurraga, en la exposición inicial del 1ª Seminario Internacionalde Prevención y Seguridad Ciudadana, comuna de Maipú, 21 de junio de 2007. "Le pedimos a los tribunales que se pongan en los zapatos de los chilenos, (...) queremosque los delincuentes estén tras las rejas" , Alcalde de Peñalolén, Claudio Orrego, llamando a la colaboración entre instituciones facultadas para trabajar en la materia, LaTercera, 5 de julio de 2007.6 El autor ha analizado el tema del orden institucional y los factores que favorecieron la gobernabilidad durante el proceso de transición en Chile. Véase Boeninger, Edgardo.Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Ed. Andrés Bello, 1997. La gobernabilidad y el tema de las políticas públicas se encuentran con detalle en Boeninger,Edgardo. "La Gobernabil idad. Un concepto multidimensional" en ¿Qué espera la sociedad del gobierno? Santiago, Ed. U. Chile, 1994.7 Da cuenta de este fenómeno el hecho que durante diciembre de 2004, algunos alcaldes amenazaron que si el gobierno no lograba controlar los niveles de delincuencia ensus zonas, llamarían a los vecinos a comprar y usar armas de fuego. Esto demuestra que es imprescindible la capacitación y habilitación en la materia, la entrega deconocimientos mínimos sobre el fenómeno a los agentes locales y responsables políticos de las comunas.
cuestiona su responsabilidad por intentar hacersecargo del tema como lo están haciendo en laactualidad. Lo cierto es que hoy un alcalde cuentacon escaso margen de maniobra en seguridadpública y sólo puede cooperar y colaborar con muylimitadas instancias. Solamente los líderes locales quehan innovado y han apostado recursos al tema hanpodido satisfacer las demandas locales en seguridadpública, y han conseguido mostrase efectivos en eltema5. De lo contrario, y como constantementesucede, las presiones de cambio pueden llegar adesestabilizar la función del gobernante quien, bajoeste escenario, debe transar y buscar determinadosapoyos con el fin de cumplir sus requerimientos. Estainestabilidad en la misión de gobierno se traduce enun problema de gobernabilidad. El conflicto sepuede acentuar y entre el gobierno y la sociedadse produce un quiebre, como lo ha expuesto EdgardoBoeninger6, en su análisis sobre la gobernabilidadpara el caso chileno. En su examen deja entrever laimportancia de elaborar políticas públicas en unmarco de profundización de la democracia. Lospersoneros investidos de poder legítimo debenempeñarse en hacerles llegar a la ciudadanía loséxitos, los bienes y los servicios de una democraciaestable: libertades, participación, paz social y, porsupuesto, seguridad. Entre sus ideas principalesdestaca que resulta sustantivo compatibilizar elejercicio de gobernar (la capacidad de articular lasdemandas e intereses sociales) con la agendapública. Todo ello con el propósito final de lograr elbuen gobierno. Sin embargo, la utilización de esel iderazgo en mater ia de segur idad estáestrechamente relacionada con la capacidad desu propio sistema político para responder. Es decir, elalcalde que puede implementar acciones derelevancia en la materia, como la creación deUnidades Técnicas pertinentes (Dirección de
Seguridad Ciudadana, Oficina de Protección Civil ySeguridad, Departamento de Seguridad Integral,etc.), la contratación de profesionales o asesorespara la gestión de la seguridad local, y el desarrollode proyectos de intervención y de prevención deldelito, necesariamente deben contar con los recursoshumanos y financieros para hacerlo, situación quedeja fuera a cientos de municipios del país, carentesde las capacidades mínimas para hacerse cargodel problema. El liderazgo efectivo, hasta hoy en laexperiencia chilena, se refiere a iniciativas individualeso episódicas, con un marco de recursos adecuadosy con la cooperación de otros actores. La capacidadde gobierno de un alcalde en materia de seguridadda cuenta de un esfuerzo e interés individualrelevante, casi una opción personal, y surge enmuchos casos ante la creciente demandaciudadana. Justamente lo que una descentralizaciónefectiva y una modernización municipal debieradejar atrás. Todo un marco institucional adecuadoa los cambios y también una apropiación por partede las autoridades de conocimiento y preparaciónen políticas públicas de seguridad, condición sinequa non para desarrollar gestión comunal en lamateria, de lo contrario se podría generar liderazgoperverso o simplemente desinformado7. Lamodernización del sistema municipal chileno quemuchos actores proponen, permitiría que una de lasatribuciones centrales de las municipalidades en elmunicipio del siglo XXI fuera el tema de la seguridadpública, cuestión que hoy en día no acontece.
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2.2. Institucionalidad Local
Hoy, la mayoría de las experiencias comunalesregistradas y señaladas en este artículo, permanecenprácticamente en el anonimato y siguen siendoacciones aisladas, esporádicas y carentes decontinuidad. No corresponden a un proceso políticode relevancia o de cierta magnitud, esperable deun fortalecimiento de las instituciones locales.Solamente son acciones que van en la direccióncorrecta, buenas intenciones que no pasan por unamejora en los niveles de autonomía de la conduccióncomunal, ni por mejoras en la institucionalidad,campos en los cuales se debería profundizar y generarun nuevo paradigma de acción. Si la cuestión delliderazgo alcaldicio ha mostrado tibios avances enmateria de creación o fortalecimiento institucional,el resultado es prácticamente nulo. No existen reglasdel juego claras a nivel local ni definicionesnormativas, legales o convencionales que enfoquenel trabajo municipal en materia de seguridad ycriminalidad. No existe un contexto adecuado paragestionar acciones, para desarrollar procesos y paraimplementar evaluaciones, aparte de los lineamientosque bajan del nivel de gobierno centralizado. Enmateria de políticas públicas locales de reduccióndel delito y de prevención, no existe unainstitucionalidad local adecuada a esos propósitos.
Antes bien, cuando se promueve una mejorainstitucional del sistema administrativo local, se hacereferencia a todos aquellos cambios en el sistemaorganizacional del municipio, en la modificación y/ocreación de pautas sociales y tradiciones que sebasan en la identidad cultural de una comunidadpolítica anclada en el territorio, y que dicta autoridado impone ciertos valores para su sociedad. Sedesprende que en materia de seguridad pública laadecuación institucional debe considerar elestablecimiento de procesos de trabajo ajustados ala realidad que el territorio vive (diferenciandoconvenientemente y dictando fórmulas de acuerdoa las características prácticamente irrepetibles delas comunidades locales), como también a formasde trabajo esporádicas o permanentes, por ejemplo,trabajos de intervención en barrios críticos o modelosde gestión frente a dinámicas más complejas. En
este punto, adscribir a los nuevos aspectos de lagerencia pública moderna resulta vital en el procesode adecuación institucional, adaptando modelosde managment, eficientistas y de mercado (enfoqueeconomicista) o de reingeniería organizacional, dedesarrollo de organizaciones públicas, como elpropuesto por el neonstitucionalismo (enfoquepolitológico). Es decir, incorporando cada vez mása los destinatarios del servicio público en sus solucionesy gestión de problemas. Al respecto, las iniciativasde la nueva gestión pública, conocidas como deorientación al cliente, procuran un cambio en lasreglas del juego entre proveedores y destinatariosde los servicios públicos, por cuanto esta visión sedeclara superadora del tradicional esquema en elque los usuarios de servicios públicos estatales poseíanel rol de meros receptores pasivos y carentes dederechos específicos. Aún más, algunos lineamientosde la gestión pública moderna resultan necesariospara promover la institucionalidad local destinadaa enfrentar el fenómeno de la delincuencia local,los cuales -en principio- se condicen con el sistemade tipo presidencial chileno, encaminado a ladesconcentración y descentral ización deatribuciones, funciones y responsabilidades, y a laprofundización del sistema democrático, trasladandocompetencias y recursos hacia los gobiernos localesdel país.
En otro plano, hay experiencias internacionales queconstituyen modelos a seguir en el marco de lacreación de institucionalidad local en el área de laseguridad. Resultan paradigmáticos los Contratoslocales de prevención, surgidos en Francia durantelos años noventa, una estructura concertada entreel Estado y las ciudades en materia de prevencióndel delito, con un horizonte amplio en el tiempo ycon sus propios esquemas de financiamiento. EnEstados Unidos, han implementado el modelo deCommunities That Care, creado en la Universidad deWashington, y adaptado por la Fundación PazCiudadana en Chile, con el objetivo de implementarmodelos de desarrollo social, buscando la promociónde conductas y valores a nivel local. Otras prácticasinternacionales posibles de replicar las ha registrado
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Gobernabilidad en el Sistema Político Local
8 Vanderschueren, Franz; Marcus, Michel; Lunecke, Alejandra y Jean Pierre Buffat. Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. Santiago. División deSeguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2004.9 Gabaldón, Luis. "Seguridad Ciudadana y control del delito en América Latina", en Análisis y Propuestas. El Observatorio de Nueva Sociedad. Friedrich Ebert Stiftung, 2004.
Vanderschueren8, las cuales, junto a cierto consensoacadémico y técnico en el tema, han arrojadoconclusiones válidas para ser ajustadas a lasrealidades locales de los municipios de nuestro país.
Un set de premisas claves constituyen aquellasexperiencias que posean un impacto comprobableen materia de seguridad local; aquéllas queconstituyan un aporte en innovación, en general, deuna duración no menor de 5 años y correspondientesa demandas específicas del territorio. Antecedentesfundamentales para incorporarlas en materias degestión local sobre el fenómeno, puesto que, comoindica Gabaldón, toda política sobre seguridad,preventiva y de control, debe considerar suimplementación en el plano local, territorial y barrial,adecuándolo a su naturaleza y particularidades, deahí su flexibilidad y las mejores probabilidades deéxito9. Este anclaje local promueve de mejor manerala revisión y la evaluación de las mismas, situaciónque hasta hoy ha sido imposible de realizar debidoa la concentración de iniciativas por parte delgobierno nacional, y al carácter esporádico de lasintervenciones municipales. Todo lo cual resultainviable si los municipios del país siguen atados ensus funciones y son agentes colaborativos ysecundarios en políticas sobre seguridad para suscomunas.
Como se ha señalado recientemente, el marcoconceptual sobre las nuevas instituciones políticasmodernas y su adecuación a los problemas actualesenmarcan el proceso de modernización o reformade los municipios del país, quienes no pueden quedarfuera de un proceso mundial de adecuación y deentrega de mejores servicios locales. El nuevoinstitucionalismo encara a las instituciones políticascomo productos de contexto, al igual que las políticasque los decidores definen, y que se basan en elestado del arte actual, mirando al sistema degobernabilidad en el cual se encuadran. Es por elloque sin una adecuada modificación estructural, elsistema de gobernabilidad puede hacer crisis: unsistema de demandas de seguridad cada vez más
amplio, complejo y conflictivo y la escasez desoluciones de tipo local en conjunto con el carácteranecdótico de las respuestas por parte de lasautoridades comunales, sumando a ello la francadebilidad del sistema político local y sus institucionesmunicipales como para hacer frente a este fenómenode alto impacto social. Con todo, se conjuga uncuadro de gobernabilidad desequilibrado y conposibil idades de fraccionarse: aumento depercepción de inoperancia política, disgustociudadano, y crecimiento del temor y la inseguridad. En este contexto se puede afirmar, bajo los supuestosneoinstitucionales, que las estructuras políticas sonconstruidas y cambian por medio de coyunturascríticas que definen la nueva estructura de relacionesque constituyen el sistema político. Dentro de estesistema de transformación y cambio se encuentra elmicrosistema municipal chileno.
Por lo general, para fortalecer el marco institucionallocal, hay que ir más allá de la asistencia técnica,siendo necesario medir la demanda real por losfactores institucionales que están en juego tras laseguridad comunal. Algunos de ellos son:
• Unidades especializadas dentro de la organizaciónmunicipal:
• Un panel de expertos asesores de la acción delalcalde;
• Mecanismos de rendición de cuentas;• Sistemas de monitoreo y evaluación de las
actividades en materia de reducción de lacriminalidad local;
• Pautas de trabajo consensuadas;• Modelos de gestión local participativos y
vinculantes;• Una planificación anual municipal, que apoye a
los planes comunales con los cuales trabaja elgobierno local (por ejemplo, todas las políticassectoriales que son introducidas en los municipiosdesde ministerios como Salud e Interior, y otrosservicios con rango ministerial como Infancia oJuventud).
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10 Gabaldón, Luis. Op. Cit. Pág. 3.11 Véanse las Encuestas Adimark: en octubre de 2007, en materia de delincuencia, el 88,6% de los consultados desaprueba la gestión del gobierno y sólo un 7% lo aprueba.En mayo de 2008 la delincuencia supera a la corrupción como el área peor evaluada del gobierno.12 Issue como problema público de relevancia política, incorporado en la agenda de gobierno.13 Estas mediciones individualizan a la víctima de un delito, durante un período determinado: ¿qué delito, cuántas veces, de qué modo?, por tanto, ofrece una valiosainformación criminológica.14 Media geométrica15 Durante los últimos 12 meses ¿Usted o algún miembro de su hogar fue víctima de algún delito?
2.3. Sistema de Demandas de Seguridad Pública
Como ha señalado Gabaldón: "La gobernabilidadestá adquiriendo una connotación uniforme quetendría que ver con el desarrollo de condiciones degestión social que enfatizan la participación, lacorresponsabilidad y la transparencia"10. Hoy se hallegado a un consenso útil -metodológico y práctico- al definir la gobernabilidad como aquél conjuntode reglas del juego que determinan las coordenadaspara la acción colectiva en una sociedad. Conmayor razón en una unidad territorial con rasgos deidentidad y de cultura diversos como las comunas. En ese sentido, las instituciones que administran ygobiernan esa unidad deben ser el resultado deacuerdos y arreglos institucionales, así como denegociaciones a largo plazo entre los diferentesagentes que tienen y deben participar de ellas. Deahí deriva la importancia de adecuar un sistemade respuestas público, de intencionar la gestión delos municipios hacia el sistema de demandas deseguridad y protección civil. El fenómeno de laseguridad se ha tomado no sólo los primeros lugaresde preocupación nacional11, también ha copadolos espacios de la agenda ciudadana a nivel localcomo para que los policy makers la encaren yreformulen hacia el sistema municipal.
El sistema de demandas de hoy es significativo enla materia, con noticieros, apariciones en prensa yreportajes de alto impacto social, y una cada vezmayor sensación de indefensión por parte de laciudadanía. Esta preocupación sobre un issue12 deimpacto transfiere esta demanda hacia el centrodecisorio municipal, aun cuando ésta no se condigani con las atribuciones del municipio (no las tiene)ni con la seguridad medida de manera objetiva(discutible).
En general los datos de criminalidad objetiva revelanuna suerte de estancamiento en los niveles dedelincuencia para el primer quinquenio demediciones, con una baja en la última encuesta de2007. Basta para ello observar los datos de laEncuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC,para la serie 2003-2007, presentada por la Divisiónde Seguridad Pública del Ministerio del Interior, enla cual se presenta la victimización13 y su mantenciónpromedio en torno al 38,5% de los hogares del país14.
Cuadro N° 2: Victimización hogares15
Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC, 2003-
2007
La victimización alrededor del 38% de los hogaresdurante los últimos 5 años debe, sin embargo, sercontrastada con el análisis detallado a escala local.Según los lineamientos del presente artículo, elfenómeno de la seguridad pública se complementay sustenta en sus múltiples aristas. No hay quedesconocer el impacto a nivel de barrios o
Hogares Victimizados
43%
34,80%38,40%38,30%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2003 2005 2006 2007
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Gobernabilidad en el Sistema Político Local
vecindarios del delito y su focalización, incluso elefecto de la percepción de temor que es tanto másen personas que no han sido victimizadas como enlas que sí lo han sido.
Por lo pronto, parecerá inconveniente o desusadoescuchar a los alcaldes decir que "no tienen lasherramientas para enfrentar el tema", desligándosede este issue y endosándolo al gobierno central; alparecer, si el proceso de modernización institucionalde las municipalidades se genera con oportunidady en la dirección correcta, los alcaldes serán unosde los primeros encargados y a la vez responsablesde la demanda hoy totalmente insatisfecha enmateria de delito. Un traslado de poder implicaasumir responsabilidades y dar cuenta de su gestión,cuestión que en otros países sucede desde hacemucho tiempo, generando buenos niveles dereducción del delito a nivel local y gestionando demejor modo las demandas locales de seguridad,teniendo como principal agente articulador ypromotor al alcalde basado en su institucionalidadlocal.
La modernización municipal debiera entregar lascompetencias necesarias a los alcaldes, junto a losrecursos convenientes, debiendo equilibrar lagovernance (capacidad que tienen los gobernantesde dirigir, guiar e influir los procesos económicos,sociales y pol ít icos) con una agenda degobernabilidad local, llegando a una noción másampl ia de gobierno, amparado en unainstitucionalidad local adecuada y gestionando unsistema de demandas de seguridad y protecciónvecinal. Las instituciones mismas tienen queconsolidarse con nuevas herramientas y al mismotiempo nutrirse de los valores sociales, como lademocracia, la participación ciudadana, la nuevagestión pública. El desarrollo humano es resultadodel impacto positivo de las libertades implicadas enla gobernabilidad democrática, por ello es queresulta clave administrar y gestionar localmente elfenómeno de la delincuencia y la criminalidad paraasí propender a un mejor desarrollo social de lascomunidades de base.
La delincuencia, la violencia urbana y el crimenlocalizado, debilitan las instituciones, merman lacohesión social y encapsulan el proceso políticolocal, y a la vez puede reducir la gobernabilidadlocal, atrofiar el sistema y afectar negativamente elproceso de gestión local, generando inestabilidadpolítica e incertidumbre en el marco social local.Un ejemplo de política pública sin una adecuadafiscalización y evaluación de impacto es el PlanCuadrante de Carabineros de Chile, en el cualescasamente se ha profundizado y sobre el quepersisten dudas sobre la calidad de su ejecución eimplementación. Baytelman ha señalado ademásque "Muchos de los programas sociales asociadosa las líneas de prevención de la Estrategia Nacionaloriginan intervenciones más bien superficiales, sincoordinación entre los diversos organismos, conimportantes duplicaciones, y que terminan,mayoritariamente, en actividades de niveldiagnóstico" 16.
En suma, el desarrollo e implantación de estrategiaslocales dentro de la modernización municipal quese espera, además de coordinar y revertir estasseñales erráticas, debe fortalecer el poder directodel alcalde sobre el representante policial de sucomuna, cuestión que en la actualidad no seencuentra normado. Ello también pasa por diseñaruna política de seguridad local con objetivos claros,con componentes específicos, con un equipo decoordinación con experiencia, y sobre la base deun diagnóstico consensuado y participativo,trasuntado en una priorización de acciones, en ladeterminación de roles de los actores involucradosen el problema y en la estrategia de acción, en lavalidación de la política mediante apoyo interno yexterno, en alianzas, y con una amplia difusión dela misma, junto a mecanismos de monitoreo y deevaluación definidos.
16 Baytelman, Andrés. "Estrategia Nacional de Seguridad Pública", Columna de opinión, El Mercurio, 30 de septiembre de 2007.
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Consideraciones
El gobierno nacional de la seguridad pública ha enfatizado siempre su carácter represivoy reactivo, ha coartado el accionar de las comunidades de base, los resultados de susintervenciones son discutibles y se enmarcan en una visión de la gestión pública burocratizada,intrascendente, escasamente efectiva y dinámica.
El gobierno local de la seguridad hace hincapié en la prevención social del delito, en elapoyo a medidas de control y en la posibilidad de generar acciones sistemáticas y decontinuidad, debido al trabajo sobre una cultura local propia. Los conflictos que generala inseguridad tiene sus causas a nivel local , de ahí que los agentes municipales sean losmandatados para hacerse cargo de este problema y su consecuente malestar social,apoyando la red asistencial del gobierno nacional, y trabajando directamente en las causasgeneradoras del conflicto. La cuestión del gobierno local de la seguridad es una tendenciaestructural, prácticamente obligatoria y de dimensión territorial. El gobierno local de seguridady protección vecinal no se ampara en la represión ni en el control, colabora en la vigilancia(actuando de modo posterior al crimen), y está dirigida a actuar en situaciones problemáticasrelacionadas con la prevención, la promoción y la protección ciudadana, en el freno delas oportunidades locales hacia el crimen. Es una política de inversión, menos criminalizada,a la vez que más protectora de la victimización local que el nivel central. El gobiernomunicipal en seguridad es la antítesis del sistema penal: no administra los problemas deseguridad como una caja receptora del nivel nacional, busca satisfacer las necesidadeslocales y promueve el pleno goce de los derechos de los ciudadanos.
3.1. Primero: Promover un Enfoque deGobierno Local de la Seguridad
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Consideraciones
La experiencia indica que a nivel local las experiencias prometedoras y exitosas se caracterizanpor un modelo de gestión basado en coaliciones, es decir, en la voluntad política e institucionalde trabajo coordinado, colaborativo, con flujos de información y conocimiento entre losactores destacados en un territorio en particular, con funciones y roles establecidos, concompetencias claras y transferencia de comunicaciones en tiempo real, procurandocompromisos serios y continuos de modo de dar sustentabilidad a las acciones a nivel local.Está comprobado que las experiencias únicas, verticales y absolutistas, tienen poco impactopositivo; además, generan resultados negativos en la intervención vecinal, fragmentandoel capital social, duplicando funciones y sobre interviniendo, produciendo autopsia social(el vecino ya no cree en una nueva encuesta del burócrata de turno, ni en el político reciénaparecido por el barrio que trae la última solución a sus problemas). Lo clave es la integraciónde iniciativas y la tendencia a trabajar de la mano de una política local de seguridadelaborada y administrada por los municipios, los cuales liderarán un proceso de transformaciónarticulando a agentes sociales, comunitarios, estatales, policiales, etc. El alineamientoorganizacional es clave. Lo son también las formas de trabajo conceptual ymetodológicamente coherentes, por ello es vital la cogestión comunal, es decir, lamunicipalidad lidera y moviliza; otros actores se integran. Las coaliciones locales construyenun marco lógico, brindan soluciones institucionales, innovan en las bases sociales, creancultura de intervención territorial científica y respaldada políticamente por las municipalidades.La cogestión interagencia entre municipios y otros sectores, recoge experiencias exitosasde coproducción de iniciativas público-privadas, hasta el día de hoy poco frecuentes,puntuales, sin estructura de gestión adecuada. Ejemplo de ello son las iniciativas dirigidaspor municipalidades junto a multitiendas o centros comerciales, que destinan recursos haciala comunidad local mediante proyectos de prevención temprana o trabajo con jóvenesen riesgo social.
3.1. Segundo: Trabajar en Estructura deCoalición, Cogestión Comunal
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Es imprescindible la desconcentración de funciones, el traspaso de poder político, dinerosfiscales y/o atribuciones administrativas a gobiernos locales en el campo de la seguridadcomunal. Es clave la diversificación de roles de los agentes investidos de poder público anivel local, como lo es el liderazgo del alcalde en la materia. Los procesos de ajuste institucionalque pueden llevarse a cabo necesitan de la promoción de los propios actores locales porasumir nuevas disposiciones y resolver problemas y urgencias como la seguridad de sushabitantes. Se condicen con ello las distintas iniciativas de algunos alcaldes por enfrentardirectamente el tema y por pedir constantemente a las autoridades nacionales elotorgamiento de facultades para sus municipios. Una modernización institucional de estaamplitud necesita el diseño de un conjunto de mecanismos adecuados que solamente ungrupo de expertos, en conjunto con los hacedores de política y los tomadores de decisiones,pueden concretar. El municipio es un actor direccional, que impone decisiones, pero tambiénes un gobierno relacional: delibera e implica a la ciudadanía pluralista en las decisionespúblicas. La modernización municipal introduce tres aspectos claves: recurso humano,capital y tecnología y fortalece tres áreas del proceso administrativo local: profesionalización,estabilidad y racionalización. Provee un bien público ausente de clientelismo y burocratización;introduce competencia profesional al incorporar experiencias empíricas de otras agenciasdel Estado y trabaja en estructura de coalición; también le otorga un horizonte representativoal estar en manos de los alcaldes, puesto que la dirección de las políticas de seguridaddeben estar siempre en manos civiles, legitimadas y representativas de la población. Todolo anterior, con una transferencia de recursos y de poder político necesarios para cumplirfunciones en materia de seguridad comunal, condiciones de carácter crítico e insoslayable.
3.1. Tercero: Descentralización,Modernización y Reforma Municipal
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Bibliografía
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